60078 Raport Numer: 60078-ECA Gospodarka odpadami stałymi w Bułgarii, Chorwacji, Polsce i Rumunii Analiza przekrojowa wyzwao sektora w zakresie harmonizacji z wymaganiami Unii Europejskiej Październik 2010 r. Dokument Banku Światowego Zespół ds. zrównoważonego rozwoju Europa i Azja Środkowa (ECSSD) © 2011 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street, NW Washington DC 20433 Telefon: +1 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Email: feedback@worldbank.org Wszelkie prawa zastrzeżone Niniejszy dokument został opracowany przez pracowników Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju / Banku Światowego. Wyniki badao, interpretacje oraz wnioski w nim wyrażone nie zawsze wyrażają poglądy Dyrektorów Wykonawczych Banku Światowego lub reprezentowanych przez nich rządów. Bank Światowy nie gwarantuje poprawności danych zawartych w niniejszej pracy i nie ponosi odpowiedzialności za ewentualne skutki ich użycia. Granice, kolory, nazwy i inne informacje zawarte na jakiejkolwiek mapie niniejszej pracy nie sugerują jakiejkolwiek opinii ze strony Banku Światowego dotyczącej statusu prawnego jakiegokolwiek terytorium, poparcia lub akceptacji takich granic. Prawa autorskie Materiał zawarty w niniejszej publikacji jest chroniony prawem autorskim. Kopiowanie i / lub wykorzystywanie niniejszej pracy w całości lub w części bez zezwolenia może stanowid naruszenie obowiązującego prawa. Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju / Bank Światowy zachęca do rozpowszechniania swoich prac i zazwyczaj niezwłocznie udziela pozwolenia na reprodukowanie ich fragmentów. W przypadku uzyskania pozwolenia dotyczącego wykorzystania kserokopii lub przedruku całości lub części niniejszej pracy, należy wysład wniosek z kompletnymi informacjami na adres: Copyright Clearance Center Inc 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA; telefon: 978- 750-8400, fax: 978 - 750-4470; Internet: www.copyright.com. Wszystkie zapytania dotyczące praw i licencji, w tym praw pokrewnych, należy kierowad do Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC, 20433, USA; fax: 202-522-2422, e-mail: pubrights@worldbank.org. Projekt okładki: George Maier (georgemaier@gmail.com) GOSPODARKA ODPADAMI STAŁYMI W BUŁGARII, CHORWACJI, POLSCE I RUMUNII SPIS TREŚCI PODZIĘKOWANIA ............................................................................................................................... i WPROWADZENIE .............................................................................................................................. ii STRESZCZENIE .................................................................................................................................. iii I. WSTĘP .................................................................................................................................... 1 II. POLITYKA UE W ZAKRESIE GOSPODARKI ODPADAMI - SPRZYJAJĄCE ŚRODOWISKO ORAZ SIŁA NAPĘDOWA DLA REFORM. ................................................................................................................ 2 A. Ramy polityki oraz odpowiednie dyrektywy UE ..................................................................... 2 Szósty program działao na rzecz ochrony środowiska 2002 -2012. ..................................... 2 Odpowiednie dyrektywy UE ................................................................................................ 3 Cele gospodarki odpadami stałymi ..................................................................................... 5 B. Rola Komisji Europejskiej w finansowaniu polityki gospodarki odpadami stałymi ................ 6 C. Wdrażanie w paostwach członkowskich - sektorowe programy operacyjne ....................... 10 Wdrażanie dyrektyw UE w poszczególnych paostwach członkowskich ............................ 10 Sektorowe programy operacyjne (SPO) jako plany przeniesienia i wdrożenia ................. 10 III. STRATEGIE KRAJOWE ORAZ KWESTIE DOTYCZĄCE WDROŻENIA ............................................ 12 A. Rumunia ............................................................................................................................... 12 Tło ..................................................................................................................................... 12 Systemy instytucjonalne.................................................................................................... 12 Strategia krajowa.............................................................................................................. 13 Koszty inwestycji oraz finansowanie UE ........................................................................... 14 B. Bułgaria................................................................................................................................. 16 Tło ..................................................................................................................................... 16 Systemy instytucjonalne.................................................................................................... 16 Strategia krajowa.............................................................................................................. 17 Koszty inwestycji oraz finansowanie UE ........................................................................... 17 Główne wyzwania ............................................................................................................. 19 C. Polska ................................................................................................................................... 20 Tło ..................................................................................................................................... 20 Systemy instytucjonalne.................................................................................................... 21 Strategia krajowa.............................................................................................................. 22 Koszty inwestycji oraz finansowanie UE ........................................................................... 22 Główne wyzwania ............................................................................................................. 23 D. Chorwacja ............................................................................................................................. 24 Tło ..................................................................................................................................... 24 Koszty inwestycji oraz finansowanie UE ........................................................................... 25 Strategia krajowa oraz ramy prawne ............................................................................... 26 Systemy instytucjonalne.................................................................................................... 26 Główne wyzwania ............................................................................................................. 27 IV. ANALIZA PRZEKROJOWA - KLUCZOWE KWESTIE MAJĄCE WPŁYW NA WYNIKI SEKTORA ...... 29 A. Systemy instytucjonalne oraz planowanie w sektorze ......................................................... 30 Ustanawianie polityki oraz ramy prawne ......................................................................... 30 Przepisy, nadzorowanie oraz egzekwowanie .................................................................... 31 Planowanie oraz lokalizacja składowisk ........................................................................... 32 Administracja oraz świadczenie usług .............................................................................. 35 Monitoring oraz komunikacja publiczna ........................................................................... 35 B. Stabilnośd ekonomiczna i finansowa .................................................................................. 35 Brak danych ...................................................................................................................... 36 Przychody nie pokrywają kosztów .................................................................................... 36 Skupienie uwagi na maksymalizacji inwestycji, a nie na stabilności ekonomicznej .......... 37 W celu osiągnięcia stabilności finansowej istnieje koniecznośd zorganizowania transformacji ekonomicznej .............................................................................................. 38 Poprawa warunków dla zaangażowania prywatnego sektora może byd pomocna ......... 40 Fundusze środowiskowe mogą byd przydatnym narzędziem. ........................................... 40 Wpływ globalnego kryzysu finansowego .......................................................................... 40 Recykling odpadów oraz fundusze węglowe..................................................................... 41 V. WNIOSKI I DALSZE DZIAŁANIA .............................................................................................. 44 A. Patrząc w przyszłośd - sposoby optymalizacji wyników sektora........................................... 44 Płaszczyzna 1: Poprawa systemów instytucjonalnych ...................................................... 44 Płaszczyzna 2: Usprawnienie krajowych planów gospodarki odpadami .......................... 45 Płaszczyzna 3: Postęp w kierunku osiągnięcia średnioterminowej stabilności ekonomicznej i finansowej ................................................................................................ 46 B. Wnioski oraz dalsze działania ............................................................................................... 47 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................. 51 Załącznik 1. Lista przedstawicieli oraz instytucji, z którymi odbyto konsultacje ............................... 54 Załącznik 2. Przegląd systemów/powiązao instytucjonalnych ......................................................... 58 Załącznik 3. Słowacja - studium przypadku najlepszych praktyk ...................................................... 61 Załącznik 4. Połączenie PPP i finansowania UE dla projektów gospodarki odpadami ...................... 65 Załącznik 5. Mechanizmy funduszu węglowego w gospodarce odpadami stałymi ........................... 68 Załącznik 6. Przegląd Funduszy Ochrony Środowiska w krajach Europy Środkowej i Wschodniej .... 70 Załącznik 7: Instrumenty Banku Światowego stosowane w obszarze wsparcia dla sektora gospodarki odpadami stałymi ......................................................................................................... 73 PODZIĘKOWANIA Niniejszy raport został sporządzony, jako analiza źródłowa dla potrzeb informacji w ramach prowadzonego obecnie dialogu strategicznego pomiędzy Bankiem Światowym a Bułgarią, Chorwacją, Polską i Rumunią odnośnie gospodarki komunalnymi odpadami stałymi oraz absorpcji europejskich funduszy strukturalnych. Raport został opracowany pod zwierzchnictwem Orsalii Kalantzopoulos i Petera C. Harrolda (Country Directors), a sporządzony pod kierownictwem Waela Zakouta (Sector Manager). Szefami zespołu studyjnego byli Frank van Woerden i François Boulanger. W skład zespołu wchodzili Björn Philipp, Karin Shepardson, Marcel Ionescu-Heroiu, i Yarissa Lyngdoh Sommer. Zespół wdzięczny jest za informacje i uwagi otrzymane od kolegów na różnych etapach przygotowania raportu, w szczególności od Anny Georgievej i Eoliny Petrovej Milovej (Bułgaria), Natasy Vetma (Chorwacja), Radosława Czapskiego (Polska), oraz Cesara Niculescu (Rumunia). Elisabetta Capannelli pomogła zespołowi udzielając cennych informacji i wskazówek. Raport został udoskonalony dzięki uwagom recenzentów – Daniela Hoornwega, Holgera A. Kray’a, oraz Hocine Chalal. Bonita Brindley zredagowała raport. Wnioski i konkluzje raportu bazują na danych i dokumentach dostępnych do października 2010 roku. Pierwsza wersja raportu była omawiana w Brukseli z przedstawicielami Komisji Europejskiej w marcu 2010. Finalna wersja raportu została przetłumaczona na język polski, bułgarski, chorwacki i rumuoski, a następnie jego autorzy przekazali go przedstawicielom poszczególnych paostw do konsultacji w styczniu 2011. Jesteśmy wdzięczni za wszelkie uwagi zgłoszone przez przedstawicieli z Dyrektoriatów Generalnych Unii Europejskiej (Polityki Regionalnej, Środowiska i Rozszerzenia Unii Europejskiej), jak również polskiemu Ministerstwu Środowiska. i WPROWADZENIE Ograniczenie oddziaływania na środowisko wytwarzania odpadów stałych nadal pozo stanie priorytetem polityki w zakresie ochrony środowiska Unii Europejskiej (UE). Kolejne dyrektywy dotyczące gospodarki odpadami stałymi ugruntowują normy oraz wytyczne wdrożenia polityki w tym zakresie dla paostw członkowskich UE; a UE, przyznając dotacje paostwom członkowskim oraz kandydującym, wspiera rozwój sektora odpadów stałych dążąc do osiągnięcia wymaganych standardów. Pomimo znacznych kwot funduszy przeznaczonych dla sektora, wiele paostw nadal ma problemy sprostad ambitnie wyznaczonym celom. Komisja Europejska przeznaczyła 2.45 mld EUR w postaci funduszy na wsparcie procesu wdrożenia krajowych strategii gospodarki odpadami w Bułgarii, Chorwacji, Polsce i Rumunii. Gospodarka odpadami stałymi boryka się jednak z największymi opóźnieniami porównując postępy we wdrażaniu zgodności acquis communautaire w tych czterech krajach. Wraz z nadejściem pierwszych terminów wyznaczonych w traktatach akcesyjnych, takich jak termin likwidacji składowisk odpadów niezgodnych z przepisami, okazuje się, że nie zostaną one dotrzymane. Nowe paostwa członkowskie stają w obliczu możliwych procedur naruszenia zobowiązao, z których kilka jest już w toku. Jakie są przyczyny tak niewielkich dokonao w tym sektorze? Niniejszy raport podejmuje analizę postępów w Bułgarii, Chorwac ji, Polsce oraz Rumunii; identyfikuje ważne braki w kwestii spełnienia wymagao unijnego acquis communautaire. Wszystkie cztery paostwa miały dostęp do wysokich środków w ramach programów UE oraz z Europejskich Instytucji Finansowych, a fundusze te w większości nie zostały wykorzystane. W analizie określono mocne i słabe punkty krajowych systemów instytucjonalnych; przeanalizowano ekonomikę sektora oraz finansowanie mając na uwadze kwestię, w jakim stopniu bieżące mechanizmy motywujące wpływają na średnio i długoterminową stabilnośd finansową sektora, i wreszcie wyciągnięto wnioski w jaki sposób zająd się najistotniejszymi kwestiami i zoptymalizowad wyniki sektora. ii STRESZCZENIE I. UE jako siła napędowa reform 1. Unia Europejska określa ramy polityki w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, które motywują inicjatywy reform w nowych krajach członkowskich UE i krajach kandydujących do Unii. Określane przez UE polityki, cele do realizacji i bezzwrotne finansowanie składają się na środowisko sprzyjające transformacji sektora gospodarki odpadami stałymi w Bułgarii, Chorwacji, Polsce i Rumunii. Dyrektywy UE prowadzą paostwa członkowskie w kierunku ustalonych celów, nie narzucając jednak szczegółowego sposobu realizacji poszczególnych środków. Na ramy prawne, regulują ce gospodarkę odpadami stałymi składają się różne dyrektywy, precyzujące zakres działao i harmonogram realizacji; są to między innymi Ramowa Dyrektywa Odpadowa, Dyrektywa Składowiskowa i Dyrektywa w sprawie spalania odpadów. 2. W październiku 2008 roku UE przyjęła nowa uproszczoną Ramową Dyrektywę Odpadową, równocześnie podnosząc cele stawiane paostwom członkowskim. Cele są wiążące dla wszystkich paostw członkowskich, lecz w ramach negocjacji akcesyjnych określono dla nowych paostw członkowskich okresy przejściowe, tak, by zapewnid im wystarczający czas na ich realizację. Niemniej jednak, w miarę zbliżania się pierwszych terminów realizacji, nasuwa się pytanie o to, na ile realistyczne były owe okresy przejściowe, skoro nawet starsze i bardziej wpływowe kraje członkowskie mają problemy z realizacją postawionych celów. 3. W ramach funduszy europejskich dostępne są różne źródła finansowania projektów w zakresie gospodarki odpadami stałymi. Na okres 2007-2013 do dyspozycji krajów członkowskich postawiono łącznie 277 mld euro w ramach funduszy strukturalnych i 70 mld euro w ramach Funduszu Spójności. W obrębie krajów członkowskich priorytety regionalne i sektorowe określane są w Programach Operacyjnych, będąc w zgodzie z celami krajowymi. Na inwestycje związane z gospodarką odpadami w Bułgarii, Polsce i Rumunii przyznano granty w łącznej wysokości 2.45 mld euro. Chorwacja, jak kraj kandydujący do Unii, otrzymuje pomoc finansową w postaci Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (Instrument for Pre-accession Assistance, IPA). W ramach IPA dla Chorwacji na lata 2007-2009 przyznano 26 mln euro na gospodarkę odpadami. II. Realizacja polityki UE: przegląd sytuacji w poszczególnych krajach 4. Wszystkie cztery kraje opracowały krajowe strategie gospodarki odpadami, zawierające wytyczne i kompleksowe rozwiązania, przekładające zasadniczo politykę UE w zakresie gospodarki odpadami na strategie krajowe. Niemniej jednak, we wszystkich czterech krajach wystąpiły opóźnienia w realizacji, a pośpiech związany z absorpcją grantów UE doprowadził do zaburzeo w funkcjonowaniu sektora, które mogą w dłuższym terminie wpłynąd na jego równowagę finansową. 5. Rumunia. Do roku 2015 Rumunia musi zamknąd 150 starych wysypisk komunalnych i 1,500 nielegalnych, oraz utworzyd 30 krajowych zintegrowanych systemów gospodarki odpadami stałymi. Prawo UE oraz standardy gospodarki odpadami zostały przetransponowane do ustawodawstwa krajowego, przy czym dla osiągnięcia pełnej zgodności zaplanowano okresy przejściowe: 2017 dla wysypisk komunalnych; 2009 dla tymczasowych składowisk niebezpiecznych odpadów przemysłowych; oraz 2013 dla odpad przemysłowych nie klasyfikowanych jako niebezpieczne. Około 90% mieszkaoców miast, ale tylko 6.5% ludności wiejskiej ma dostęp do zorganizowanych usług gospodarki odpadami. Według szacunków rządowych, koszty osiągnięcia poziomu spełniającego normy europejskie wyniosą 1.8 mld euro – czyli inwestycje rzędu 25-30 ml euro na okręg. Oznacza to, iii że powstanie luka finansowa w wysokości co najmniej 870 mln euro. Granty EFRR dadzą łącznie nie więcej niż 930 mln euro na realizację osi gospodarki odpadami, zawartej w PO -Środowisko. Wątpliwa wydaje się jednak możliwośd pełnej absorpcji grantów EFRR; niewiele projektów jest gotowych do finansowania, ze względu na słabe zdolności instytucjonalne okręgów w zakresie przygotowania projektów. Doświadczenia programu przedakcesyjnego wykazały, że dostępne środki znacznie przekraczają zdolności ich absorpcji na poziomie lokalnym, a zapewnienie wkładu własnego jest trudne. 6. Bułgaria. Bułgaria poczyniła postępy w kierunku realizacji wymogów acquis communautaire, ale nadal niezbędne są znaczne inwestycje upraszczające gospodarkę odpadami, tak by osiągnąd pełną zgodnośd. Łączne koszty spełnienia wymogów UE szacowane są na 370 mln euro, co stanowi ekwiwalent 20% łącznego finansowania w ramach PO Środowisko. Pomimo hojnego finansowania przez fundusze strukturalne, pokrywającego 85% koszt inwestycji niezbędnych dla sektora gospodarki odpadami w latach 2007-2013, nadal konieczne jest współfinansowanie ze środków publiczny ch w wysokości 55 mln euro, a do tego pomoc techniczna przy przygotowaniu i monitorowaniu projektów inwestycyjnych. W listopadzie 2009 wszedł w życie nowy mechanizm rozwoju infrastruktury dla potrzeb gospodarki odpadami w ramach SPO Środowisko. Zgodnie z nowym mechanizmem, rząd zapewni środki na zamykanie niezgodnych ze standardami wysypisk i finansowanie infrastruktury obróbki wstępnej bezpośrednio z budżetu paostwa, natomiast środki SPO zostaną przeznaczone w pierwszej kolejności na budowę regionalnych systemów gospodarki odpadami; planowane jest także wprowadzenie instrumentów wspierających proces przygotowania projektów. Pomimo niedawnych postępów, główne problemy pozostają nierozwiązane; chodzi tu w szczególności o likwidację nielegalnych wysypisk, nie spełniających wymogów aktualnej legislacji, realizację celów UE w zakresie recyklingu i zmniejszania ilości odpadów składowanych, a także zapewnienie trwałej równowagi finansowej sektora. 7. Polska. Kierunki strategiczne w zakresie gospodarki odpadami zostały określone w Planach Gospodarki Odpadami, opracowanych na trzech szczeblach – krajowym, regionalnym i lokalnym – przy zachowaniu znacznego poziomu uznaniowości. Nowy Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2014 (KPGO), został przyjęty w grudniu 2010. Jego zapisy kontynuują kierunki polityki zawarte w poprzednim KPGO 2010 (przyjęty w 2006), pozostając najbardziej aktualnym dokumentem strategicznym, regulującym realizację krajowej strategii gospodarki odpadami stałymi, prezentując 1 najnowsze dostępne dane dotyczące tego sektora . Sortowanie i recykling odpadów jest zagadnieniem kluczowym i w tym właśnie obszarze Polska musi się wykazad największymi postępami. Nieoficjalne szacunki mówią, że do 95% odpadów nadal składowane jest na wysypiskach niezgodnych z przepisami; KE wątpi także, czy Polska będzie w stanie spełnid wymagania dyrektywy odpadowej do roku 2012. Powolne postępy wynikają przede wszystkim z nierozwiązanej kwestii własności odpadów komunalnych, a ograniczone zdolności instytucjonalne samorządów lokalnych w zakresie przygotowania i realizacji projektów skutkują dalszymi opóźnieniami. Pomimo pozostających znacznych problemów w zakresie gospodarki odpadami, Polska przeznaczyła na ten sektor mniejsze środki publiczne i środki z funduszy spójności niż Bułgaria c zy Rumunia. W PO Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 na gospodarkę odpadami alokowano 1.43 mld euro, z czego UE będzie finansowad 1.2 mld euro, co stanowi zaledwie około 4.35% łącznej kwoty dostępnej na ten okres dla Polski z funduszy spójności. Znaczne środki unijne udostępnione Polsce przez Fundusz Spójności są nadal niewystarczające do pokrycia kosztu inwestycji niezbędnych do realizacji celów UE. Polska pozostaje w tyle z innymi krajami UE w zakresie tworzenia zachęt dla prywatnego finansowania infrastruktury ochrony środowiska; sektor jest zbytnio uzależniony od publicznych, pozabudżetowych 1 Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2014 został przyjęty 24 grudnia 2010, wchodząc w życie w styczniu 2011. iv Funduszy Ochrony Środowiska i instrumentów UE, niewystarczających dla sfinansowania inwestycji na niezbędnym poziomie. 8. Chorwacja. W ramach procesu akcesyjnego, Chorwacja aktywnie reformowała swój sektor gospodarki odpadami. Alokowano około 35 mln euro na opracowanie zintegrowanego systemu gospodarki odpadami w latach 2007-09; około 75% tej kwoty pochodziło z UE, za pośrednictwem funduszy IPA. Większośd środków zostanie przeznaczona na utworzenie nowych okręgowych (regionalnych) centrów gospodarki odpadami; jednak lokalizacja składowisk i związane z nią protesty społeczne stanowią główne wyzwanie, zwłaszcza w przypadku spalarni. Konieczne będzie znaczne rozszerzenie działao z zakresu komunikacji i świadomości społecznej, prowadzonych równolegle z inwestycjami z zakresu gospodarki odpadami. Większośd oficjalnych składowisk nie jest wyposażona w wagi i nie prowadzi ewidencji, zatem nie są dostępne szczegółowe dane dotyczące ilości i składu odpadów, istotne dla szczegółowego planowania i projektowania. Średnio 93% ludności ma dostęp do zorganizowanych systemów odbioru odpadów komunalnych. Znaczna częśd odpadów trafia na składowiska, z których większośd nie spełnia wymogów sanitarnych; w budowie jest obecnie pewna ilośd składowisk spełniających te wymogi. Rekultywacja i likwidacja składowisk rozpoczęły się w roku 2004, proces ten wymaga jednak dokładnej koordynacji z procesem budowy nowych wysypisk, spełniających normy UE. Szczególnym wyzwaniem będzie dla Chorwacji odbiór odpadów z wysp; w kraju tym znajduje się ponad 1,000 wysp, które są słabo zaludnione, jednak panuje tam duży ruch turystyczny, co sprawia, że odbiór odpadów jest kosztowny i trudny do realizacji z logistyczn ego punktu widzenia. III. Wyniki sektora: analiza przekrojowa 9. Przy porównaniu postępów w zakresie wdrożenia acquis communautaire w czterech omawianych krajach, gospodarka odpadami wydaje się wiązad z największymi zaległościami. Jakie są przyczyny słabych wyników sektora? Aby odpowiedzied na to pytanie, w niniejszym opracowaniu zanalizowano krajowe struktury instytucjonalne w celu zidentyfikowania ich silnych i słabych stron; zbadano także ekonomikę i finansowanie sektora, w tym wpływ obecnie stosowanych me chanizmów zachęt na średnio- i długoterminową równowagę finansową sektora. 10. Struktury instytucjonalne cierpią na skutek braków i niespójności . Pod wpływem norm UE i przykładu innych krajów członkowskich, ramy prawne i struktura instytucjonalna sektora gospo darki odpadami są stosunkowo podobne w Bułgarii, Chorwacji, Polsce i Rumunii. Odpowiedzialnośd za wdrożenie gospodarki odpadami na poziomie lokalnym została zasadniczo zdecentralizowana i przekazana samorządom. Niemniej jednak, w niektórych krajach gminy nie mają odpowiedniej podstawy prawnej by móc dobrze świadczyd takie usługi. Co więcej, krajowe strategie gospodarki odpadami nie zawsze zapewniają spójnośd rozwiązao na poszczególnych szczeblach administracji. Czasami rola regionów czy okręgów jest niejasna, a kompetencje ministerstwa ochrony środowiska pokrywają się z kompetencjami innych resortów. Często bywa tak, ze priorytety się różnią, a brak spójności pomiędzy różnymi szczeblami administracji sprawia, że gminy nie mają jasnych wytycznych odnośnie polityki w tym sektorze. Ramy prawne nie zawsze wspierają silne i dobrze funkcjonujące jednostki, tworzone przez grupy gmin, niezbędne dla optymalizacji kosztów w większych, zintegrowanych systemach. 11. Kluczowe zdolności w zakresie nadzoru i egzekwowania nadal są słabe. Egzekwowanie standardów na poziomie krajowym ma kluczowe znaczenie dla osiągnięcia zgodności z normami UE; gminy nie są w stanie na własną rękę egzekwowad wysokich standardów ochrony środowiska w sektorze gospodarki odpadami. Wszystkie cztery kra je stworzyły rozwiązania regulacyjne, które wydają się spełniad wymagania UE. Ministerstwa ochrony środowiska określają standardy dla sektora, v tworzą system licencji i wydają zezwolenia. Zdecentralizowane, często niezależne dyrekcje regionalne lub inspektoraty ochrony środowiska wspierają ministerstwa w zakresie nadzoru i egzekwowania. Niemniej jednak, we wszystkich czterech krajach zdolności w zakresie egzekwowania standardów są na krytycznie niskim poziomie, a monitoring i zbieranie danych realizowane jest w ograniczonym zakresie. Równocześnie, kraje, które pomyślnie usprawniły systemy gospodarki odpadami, tak, by osiągnąd zgodnośd, opierały się na zdecydowanym egzekwowaniu i programach motywacyjnych. 12. Brak spójnego planowania i słabe procedury konsultacji. Jakośd i spójnośd planów gospodarki odpadami wygląda bardzo różnie na różnych szczeblach administracji rządowej. Wiele spośród kompleksowych planów krajowych wydaje się ignorowad realia miejscowe; planowanie na szczeblu regionalnym nadal jest słabe we wszystkich czterech krajach; konieczne jest też wzmocnienie mandatu prawnego, tak, by zapewnid zaangażowanie samorządów. Słabe procesy planowania w regionach są najbardziej widoczne w przypadku problemów z lokalizacją składowisk regionalnych, które były zdecydowanie najtrudniejszą przeszkodą w realizacji planowanych inwestycji. Co prawda, efektywne planowanie regionalne – w tym rzetelne raporty oddziaływania na środowisko, szerokie konsultacje i kontakt z opinia publiczną –nie stanowią gwarancji sukcesu, odgrywają jednak kluczową rolę w zakresie łagodzenia opóźnieo z kategorii „byle nie na moim podwórku”. W szczególności konsultacje publiczne wymagają czegoś więcej, niż gołosłownych dyskusji, jakie miały miejsce we wszystkich czterech krajach. 13. Skupienie na inwestycjach odwróciło uwagę od potrzeb w zakresie pokrycia kosztów . Utrzymanie jednostek gospodarki odpadami stałymi zgodnie z normami UE jest kosztowne, nawet w przypadku słabiej egzekwowanych norm. Łączne koszty gospodarki odpadami stałymi w zachodnich krajach UE zwykle przekraczają 100 euro za tonę. Pomimo tego, żaden z krajów nie ma planów rozwiązania kwestii absolutnie kluczowej, jaką jest pokrycie kosztów. Większośd taryf lokalnych nie wystarcza nawet na pokrycie kosztów działania. We wszystkich czterec h krajach, strategie krajowe skoncentrowane są na inwestycjach niezbędnych do realizacji celów zawartych w traktatach akcesyjnych, a w szczególności na absorpcji celowych grantów unijnych. W wyniku tego, niewystarczająco dużo uwagi poświęca się średnioterminowej wydolności ekonomicznej. Przeznaczenie grantów na „twarde” inwestycje stanowi zachętę do maksymalizacji wielkości inwestycji a tym samym dopływu środków bezzwrotnych do gospodarki lokalnej, ale z drugiej strony powoduje, że zasoby nie są wykorzystywane w sposób optymalny. Jednym z przykładów takiej sytuacji może byd liczba mieszkaoców obsługiwanych przez poszczególne składowiska; w niektórych systemach regionalnych na jedno składowisko przypada mniej niż 100,000 osób – czyli o wiele mniej niż wynosi powszechnie uznane minimum ekonomiczne. Tworzenie większej liczby składowisk upraszcza trudne negocjacje pomiędzy gminami, dotyczące lokalizacji, ale też niepotrzebnie zwiększa przyszłe koszty operacyjne. 14. Finansowanie z zastosowaniem dźwigni finansowej będzie wymagało poprawy warunków dla sektora prywatnego. Zazwyczaj systemy, które generują przychody, przyciągają finansowanie. Jednak ze względu na globalny kryzys finansowy samorządom trudniej jest znaleźd finansowanie dla inwestycji w usługi publiczne obarczone ryzykiem, które marginalizuje ich atrakcyjnośd dla inwestorów z sektora prywatnego. Aby osiągnąd trwałą równowagę finansową, omawiane kraje będą potrzebowały doradztwa w zakresie najlepszych sposobów wykorzystania struktur PPP. Rządy muszą zmniejszyd ryzyko związane z sektorem gospodarki odpadami stałymi, poczynając od najprostszych ryzyk o charakterze technicznym, czyli od np. poprawienia stanu wiedzy i posiadanych danych pozwalających przewidywad ilośd odpadów, aż do ryzyk regulacyjnych i finansowy ch. vi IV. Strategie optymalizacji sektora: trzy kluczowe wymiary poprawy 15. W oparciu o wykonane analizy, w niniejszym opracowaniu przedstawiono wnioski odnośnie rozwiązywania kluczowych problemów i rekomendacje strategiczne, które pomogą w optymalizacji działania sektora. Konieczne są reformy w trzech kluczowych obszarach: (i) poprawa systemów instytucjonalnych; (ii) operacjonalizacja krajowych planów gospodarki odpadami; oraz (iii) postęp w kierunku średnioterminowej równowagi ekonomicznej i finansowej. Poprawa systemów instytucjonalnych 16. Stworzenie silnych możliwości egzekwowania. Zgodnośd z obowiązującym ustawodawstwem środowiskowym najlepiej egzekwują prawnie niezależne organy, które same mogą podejmowad inicjatywy, stosowad odpowiednie narzędzia wykonawcze nakładając grzywny i inne sankcje, a także wnosid oskarżenia. Egzekwowanie ma na celu unikanie wysokich kar nakładanych w wyniku unijnych procedur naruszenia zobowiązao za niezgodnośd. Ponadto, skuteczne egzekwowanie jest niezbędne dla ustanawiania właściwych zachęt dla odpowiedzialnych władz oraz zatrudnionych przez nie operatorów w celu planowania, wdrażania oraz utrzymania zintegrowanego systemu gospodarki odpadami stałymi. Egzekwowanie stanowi również mechanizm do rozwiązywania skarg i zażaleo ze strony obywateli, a w długim terminie podnosi poziom akceptowalności rozwiązao z zakresu ostatecznego unieszkodliwiania i innych metod przetwarzania odpadów. 17. Podniesienie zaangażowania lokalnego. Ambitne krajowe plany gospodarki odpadami nadal wymagają przełożenia na plany regionalne i lokalne. Władze lokalne, na których głównie spoczywa odpowiedzialnośd za realizację, nie czują się jeszcze właścicielami tego procesu w stopniu wystarczającym do podejmowania ambitnych planów obejmujących znaczne inwestycje w infrastrukturę, lokalizację składowisk i podwyżki opłat, które często są niepopularne wśród mieszkaoców. Zapewnienie odpowiedniego impetu działao na poziomie gmin będzie jeszcze wymagało dodatkowych zachęt dla jednostek osiągających dobre wyniki, zwiększonych sankcji za brak zgodności i za słabe wyniki, a także poprawę działao w zakresie komunikacji publicznej i kampanie informacyjne, mające na celu przekonanie ludności lokalnej. 18. Przeznaczenie większej ilości czasu i zasobów na procedury lokalizacji składowisk . Dobre praktyki podkreślają ważnośd procesu konsultacji podczas określania lokalizacji składowisk, opartego na solidnych ocenach technicznych; powinien to byd proces iteracyjny, przewidujący uczestnictwo opinii publicznej na każdym etapie. Konieczne jest ustalenie harmonogramu analiz technicznych i ocena potencjalnych wariantów lokalizacji z uwzględnieniem rzetelnych ocen oddziaływania na środowisko (OOŚ), intensywne uczestnictwo opinii publicznej, a także wariantowa analiza lokalizacji z krótkiej listy. Ostatecznie, OOŚ dla konkretnej lokalizacji powinna byd powiązana z procesem uzyskiwania zezwoleo, w sposób przejrzysty i przy pełnym zaangażowaniu opinii publicznej. Może to oznaczad koniecznośd poniesienia większych kosztów na początku procesu, a także wydłużyd czas realizacji, ale zapewni kontynuację procesu bez nieoczekiwanych zwrot sytuacji. Operacjonalizacja krajowych planów gospodarki odpadami 19. Zwiększenie zdolności realizacyjnych na szczeblu centralnym . Drastyczna poprawa, niezbędna w świetle celów UE, wymaga bardzo silnego nacisku z góry, poprzez odpowiednie zarządzanie programowe, procedury planistyczne, oraz mechanizmy zachęt; jednak na poziomie centralnym brak jest zdolności instytucjonalnych, które pozwoliłyby na operacjonalizację strategii krajowych. Ministerstwom niezbędna jest odpowiednia liczba pracowników, która pozwoli na skuteczne działanie w oparciu o realistyczne plany, możliwe do monitorowania cele, oraz cele i vii terminy pośrednie. Niemniej jednak, budowa zdolności instytucjonalnych na szc zeblu centralnym nie oznacza powrotu do centralnego planowania w starym stylu. Na przykład w Bułgarii, podczas pierwszej fazy realizacji krajowego planu gospodarki odpadami, absorpcja funduszy unijnych odbywała się bardzo powoli, zatem w drugiej fazie rząd zdecydował się na alokację środków na lokalne składowiska spełniające normy sanitarne w drodze decyzji podejmowanych na szczeblu centralnym; Ministerstwo Środowiska uczestniczyło nawet w wyborze lokalizacji składowisk. Mimo, że mogło to byd dla gmin pomocą w fazie przygotowawczej, brak lokalnego zaangażowania i poczucia własności najprawdopodobniej będzie skutkowad opóźnieniami w realizacji i może w przyszłości byd przyczyną problemów ze społecznością lokalną, której wsparcie będzie potrzebne, kiedy składo wiska zaczną przyjmowad większe ilości odpadów z innych regionów. 20. Wzmocnienie regionalnych międzygminnych jednostek gospodarki odpadami . Zintegrowana gospodarka odpadami uzależniona jest od efektywnej realizacji i koordynacji na poziomie regionalnym. Doświadczenia międzynarodowe wskazują, że silne jednostki międzygminne mają kluczowe znaczenia dla planowania regionalnego i administrowania usługami. Wymagają one solidnej bazy instytucjonalnej, technicznej, oraz finansowej. Często działają za pośrednictwem regionalnej spółki publicznej, wyposażonej w wystarczające zasoby i autonomię, nadzorowaną przez gminy założycieli. Potrzebna jest pomoc w zakresie tworzenia solidnych, wynegocjowanych umów międzygminnych, które stanowiłyby „kręgosłup instytucjonalny” region alnych systemów gospodarki odpadami stałymi. Umowy takie muszą precyzowad zakresy odpowiedzialności, rozkład ryzyka, oraz rozdział korzyści pomiędzy strony umowy. 21. Zapewnienie wsparcia w zakresie przygotowania projektów . Brak pomocy finansowej, technicznej i organizacyjnej przy przygotowaniu projektów hamuje wykorzystanie dostępnego finansowania, a co za tym idzie, realizację obowiązującej polityki. Programy grantów i pomocy technicznej powinny uwzględniad i podkreślad znaczenie tego „wąskiego gardła” pojawiającego się na samym początku procesu. Oczekuje się, że lokalne i międzygminne jednostki administracyjne zapewnią funkcjonowanie zintegrowanych systemów gospodarki odpadami stałymi. Jednostki te występują o środki w oparciu o opracowane przez siebie propo zycje projektów, przedstawione do zatwierdzenia instytucjom administrującym finansowanie, brak im jednak zasobów i zdolności instytucjonalnych pozwalających na zgłaszanie propozycji projektów, zlecanie studiów wykonalności i projektów technicznych, przygotowanie dokumentacji przetargowej oraz kontraktowania dostaw, robót i usług. We wcześniejszym okresie, nowi członkowie UE, jak np. Irlandia, wykorzystywali środki z grantów na wsparcie przygotowania projektów, a w celu realizacji inwestycji mobilizowali ka pitał prywatny. Postęp w kierunku średnioterminowej równowagi ekonomicznej i finansowej 22. Zwiększenie udziału sektora prywatnego i poprawa warunków jego uczestnictwa . Udział jednostek prywatnych w świadczeniu usług z zakresu gospodarki odpadami może byd korz ystne dla systemu jako całości. Budżety publiczne są odciążane z kosztów inwestycji w systemy gospodarki odpadami, przedsiębiorcy prywatni wnoszą do gry innowacyjnośd i dobre doświadczenie w obszarze zarządzania, zmniejszają możliwości stosowania polityki protekcjonizmu, zapewniają też bezpośrednią odpowiedzialnośd usługodawcy względem klientów – zwłaszcza w sytuacjach, w których rząd nie dotuje świadczenia tego typu usług. Dobrze spisane kontrakty, z adekwatnym podziałem ryzyka, udzielane na podstawie przejrzystych mechanizmów przetargowych, mogą także mied wielki wkład w poprawę efektywności kosztowej całego systemu. 23. Na ile to możliwe, należy połączyd poprawę jakości świadczonych usług z podwyżką stawek. Władze często decydują się na ustalenie niskich stawek, tak, by zapewnid dostępnośd usług viii dla grup o niskich dochodach. Niemniej jednak, zbyt niskie stawki nie zapewniają pokrycia kosztów operacyjnych i sprawiają, że gospodarka odpadami staje się mniej atrakcyjna dla operatorów prywatnych, bądź też zmniejszają odpowiedzialnośd względem klientów. Jeśli opłaty utrzymywane są na niskim poziomie dla osiągnięcia krótkoterminowych korzyści politycznych, usługodawcy muszą albo polegad na dotacjach rządowych, uzupełniających brakujące środki, albo obniżyd jakośd świadczonych usług. Równocześnie, podwyżki stawek są trudne do uzasadnienia, jeśli nie towarzyszy im poprawa jakości usług. Większa intensywnośd recyklingu mogłaby przynieśd dodatkowe przychody operatorom prywatnym, jednak mimo kwitnącego sektora recyklingu w e wszystkich czterech krajach, jego poprawa wymaga silniejszych działao w zakresie edukacji i motywacji społeczeostwa. 24. Należy określid jasne limity cen, przy równoczesnej poprawie dostępu do usług . W wielu krajach grupy o niskich dochodach ponoszą nieproporcjonalnie duży udział w kosztach nieefektywnych usług, często też muszą płacid za nie wyższe ceny niż bardziej zamożne gospodarstwa domowe. Na przykład, na terenach wiejskich gospodarstwa domowe o niższych przychodach rzadko mogą korzystad na oszczędnościach skali, albo uwarunkowaniach zewnętrznych sieci. Często padają ofiarą wyzysku ze strony usługodawców, zwłaszcza w sytuacji monopolu lokalnego. W wyniku tego, grupy o niższych dochodach zwykle przeznaczają większy odsetek swojego budżetu na usługi o gors zej jakości. Władze centralne lub regionalne mogą pomóc rejonom uboższym poprzez integrowanie ich w większe grupy, które wspólnie negocjowałyby warunki z usługodawcami. IV. Wnioski i dalsze działania 25. Bułgaria, Chorwacja, Polska i Rumunia miały dostęp do znaczących kwot pomocy bezzwrotnej UE i wsparcia ze strony europejskich instytucji finansowych, jednak środki te w większości pozostały niewykorzystane. Pomimo hojnej pomocy finansowej, mającej ułatwid przyjęcie krajowych strategii gospodarki odpadami, wydaje się, ze obecna struktura pomocy międzynarodowej nie jest w stanie rozwiązad kluczowych problemów systemowych. Żaden z trzech nowych krajów członkowskich UE nie jest na ścieżce, rokującej wykorzystanie wszystkich dostępnych z EFRR środków na gospodarkę odpadami stałymi przed wyznaczonym ostatecznym terminem. Obecnie dostępne środki nie zostały wykorzystane lub przeznaczone na optymalizację działania sektora, ale raczej, z niewielkimi wyjątkami, na finansowanie projektów lub ich przygotowania. Ostatnie dziesięciolecie wykazało jednak, że podejście oparte na poszczególnych projektach nie wystarczy, by nowe kraje członkowskie mogły osiągnąd skalę działao pozwalającą im na zbliżenie się do ruchomego celu europejskiej polityki odpadowej. 26. Poprawa gospodarki odpadami stałymi wymagałaby bardziej systemowego niż w przeszłości podejścia do sektora odpadów. Interwencje sektorowe w poszczególnych krajach będą wymagały rozwiązao indywidualnie dopasowanych do specyficznych problemów opisanych w niniejszym raporcie, ale także zapewnienia niezbędnych zdolności instytucjonalnych w obszarze realizacji. Paostwa członkowskie UE będą musiały niebawem rozpocząd opracowanie Programów Operacyjnych na nowy okres programowania funduszy strukturalnych (2014-2020). Wyniki tego procesu zadecydują o tym, czy dostępne bezzwrotne finansowanie unijne będzie wykorzystane mądrze i w sposób zrównoważony pod względem ekonomicznym i finansowym. Wnioski z niniejszego raportu powinny doskonale trafid w moment, w którym mogą byd wykorzystane do wspa rcia tego procesu. ix I. WSTĘP 1. Polityka Unii Europejskiej UE oraz przyznawanie dotacji mają decydujące znaczenie dla reformy gospodarki stałymi odpadami komunalnymi w nowych paostwach członkowskich UE oraz paostwach kandydujących, a ograniczenie oddziaływania na środowisko wytwarzania odpadów nadal pozostanie priorytetem polityki środowiskowej UE. Kolejne dyrektywy dotyczące gospodarki odpadami stałymi poprawiły skutecznośd wytycznych dla wdrażania norm i polityki przez paostwa członkowskie UE, ale wiele z nowych paostw członkowskich staje w obliczu wyzwania jakim jest niespełnianie ambitnie postawionych celów w zakresie zgodności z przepisami UE. 2. Bank Światowy dysponuje bogatym wachlarzem działao wspierających rozwój sektora gospodarki odpadami, w tym także w regionie Europy i Azji Środkowej (ECA). Mając na uwadze dostępne dotacje oraz alternatywne opcje finansowania, w ostatnich latach Bank Światowy niewiele angażował się w sektorze gospodarki odpadami w nowych paostwach członkowskich UE oraz paostwach kandydujących. Celem niniejszego opracowania jest ponowne rozważenie czy taka postawa jest uzasadniona i czy - biorąc pod uwagę wyzwanie jakim jest zgodnośd sektora gospodarki odpadami z acquis communautaire UE - istnieje potrzeba ponownego zaangażowania Banku Światowego w tym sektorze, w którym będzie on miał rolę do odegrania. 3. Na tym tle, niniejszy raport analizuje poczynione postępy w zakresie wdrażania strategii gospodarki odpadami stałymi w Bułgarii, Chorwacji, Polsce oraz Rumunii oraz identyfikuje główne braki pojawiające się w spełnieniu wymagao acquis communautaire Unii Europejskiej (UE). W Rozdziale II opisano ramy systemowe UE oraz sprzyjające środowisko jako siłę napędową dla reform w wybranych paostwach. W Rozdziale III dokonano przeglądu jak cztery paostwa przełożyły szeroką agendę UE na swoje systemy krajowe oraz przeanalizowano postępy, jakie poczyniły w realizacji celów i absorpcji funduszy UE. W Rozdziale IV dokonano analizy wyników procesu dostosowywania oraz zidentyfikowano główne braki mające wpły w na wyniki sektora. W Rozdziale V omówiono, co Bank Światowy mógłby zrobid, aby zająd się tymi brakami - poprzez bezpośrednie zaangażowanie w paostwie i zintensyfikowany dialog z Komisją. 4. Dane, analiza oraz wnioski zawarte w niniejszym raporcie zostały ze brane w oparciu o analizę literatury oraz szeroko zakrojone rozmowy z przedstawicielami krajowych i lokalnych władz sektora w czterech paostwach oraz spotkania z przedstawicielami Komisji Europejskiej (zob. załącznik 1). 1 II. POLITYKA UE W ZAKRESIE GOSPODARKI ODPADAMI - SPRZYJAJĄCE ŚRODOWISKO ORAZ SIŁA NAPĘDOWA DLA REFORM. 5. Polityka Unii Europejskiej (UE) ma kluczowe znaczenie dla polityki gospodarki odpadami stałymi w paostwach członkowskich, a przyznanie znacznych funduszy na wdrożenie tej polityki jest szczególnie istotne dla nowych paostw członkowskich, paostw kandydujących oraz potencjalnych kandydatów. Zadaniem Komisji Europejskiej jest wyznaczanie paostwom członkowskim jasno określonych celów oraz standardów środowiskowych oraz monitorowanie procesu sto sowania i egzekwowania dyrektyw unijnych. Polityka w zakresie gospodarki odpadami UE wymaga długoterminowych systemowych metod, w tym inwestycji w regionalny system zbiórki odpadów, recykling i unieszkodliwianie odpadów oraz likwidację składowisk odpadów i spalarni niezgodnych z przepisami. Niniejszy rozdział zawiera przegląd polityki oraz instrumentów finansowania. W analizie poświęcono wiele uwagi czterem paostwom będącym przedmiotem niniejszego opracowania - Bułgarii, Polsce, Rumunii i Chorwacji. A. Ramy polityki oraz odpowiednie dyrektywy UE Szósty program działao na rzecz ochrony środowiska 2002 -2012. 6. Rozwój ustawodawstwa w zakresie ochrony środowiska Unii Europejskiej, w szczególności dotyczącego gospodarki odpadami, jest dynamicznym procesem trwającym o d ponad 30 lat. Szósty 2 program działao na rzecz ochrony środowiska (ang.: the 6th Environment Action Programme, EAP) zawiera podstawowe zasady oraz cele dla polityki środowiskowej Wspólnoty do 2012 r. i określa działania, jakie należy podjąd. 7. Głównym celem szóstego programu EAP jest zapewnienie wzrostu gospodarczego przebiegającego zgodnie z limitami nałożonymi na zużycie zasobów naturalnych oraz minimalizacji wytwarzania odpadów. Program EAP wymaga ogólnego zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów poprzez poprawę działao zapobiegających wytwarzaniu odpadów, lepsze wykorzystanie zasobów oraz zastosowanie modeli zrównoważonej konsumpcji i produkcji. W kwestii zapobiegania powstawaniu odpadów, szósty program EAP identyfikuje wzrost wytwarzanej ilości odpadów jako główne wyzwanie, z którym należy się zmierzyd. Budowa obiektów do przetwarzania odpadów powinna odbywad się na działkach o większej powierzchni, a działania w zakresie gospodarki odpadami również mają wpływ na zanieczyszczenie powietrza, wody oraz gleby. Dla odpadów wytworzonych w przyszłości, program EAP zakłada osiągnięcie następujących celów: (i) Wytworzone odpady powinny mied minimalne właściwości niebezpieczne oraz należy ograniczyd ryzyko, jakie stanowią dla ludzkiego zdrowia i środowiska; (ii) Osiągnięcie znacznej ogólnej redukcji w ilościach wytwarzanych odpadów poprzez inicjatywy zapobiegające wytwarzaniu odpadów; (iii) Promowanie ponownego wykorzystania odpadów, które są nadal wytwarzane; (iv) Ilości odpadów wymagających ostatecznego usunięcia winny byd ogranic zone do absolutnego minimum, a odpady należy usuwad w bezpieczny sposób; 2 Szósty program działao na rzecz ochrony środowiska "Nasza przyszłośd, nasz wybór". 2 (v) Odpady powinny byd przetwarzane w najbliższym odpowiednim do tego obiekcie bez uszczerbku dla wydajności procesów przetwarzania. 8. Zgodnie z celami oraz ogólną strategią zapobiegania po wstawaniu odpadów oraz zwiększeniem ilości odpadów podlegających recyklingowi, należy znacznie ograniczyd ilośd odpadów do ostatecznego unieszkodliwiania. Również ilości wytwarzanych odpadów niebezpiecznych wymagają minimalizacji. Odpowiednie dyrektywy UE 9. Różne dyrektywy UE wyznaczają ramy prawne dla gospodarki odpadami stałymi oraz 3. zawierają specyfikę i harmonogram ich wdrożenia Najbardziej właściwymi dyrektywami dla gospodarki odpadami stałymi są ramowa dyrektywa w sprawie odpadów (2008/98/EC), dyrektyw a w sprawie ziemnych składowisk odpadów (1999/31/EC) oraz dyrektywa w sprawie spalania odpadów (1999/31/EC). Dodatkowe dyrektywy odnoszące się do ramowej dyrektywy bardziej szczegółowo określają poszczególne strumienie odpadów. Nie przygotowano do tej pory dyrektywy dedykowanej tylko i wyłącznie gospodarce odpadami stałymi, jednakże istniejące ogólne przepisy w tym zakresie, mają swoje zastosowanie w praktyce. Ponadto inne dyrektywy poświecone tematowi zarządzania odpadami zawierają szczegółowe przepisy dotyczące gospodarki odpadami komunalnymi (np. odpady gospodarstw domowych). 10. Ustawodawstwo ramowe. Ramowa dyrektywa w sprawie odpadów (ang.: Waste Framework Directive, WFD) określa główne zasady odnoszące się do reguł i wymagao, które wszystkie paostwa członkowskie winny spełnid w zakresie gospodarki odpadami stałymi. Termin wdrożenia tych wymagao różni się zależnie od paostwa - paostwa bardziej zaawansowane takie jak Polska mają krótszy horyzont czasowy, a w przypadku Rumunii, Bułgarii czy kandydującej do wstąpienia do UE Chorwacji jest on dłuższy. 11. W październiku 2008 r. Wspólnota przyjęła uproszczoną wersję dyrektywy w sprawie odpadów (WFD). Znaczące zmiany wprowadzone do nowej dyrektywy dotyczą środków promujących ponowne wykorzystanie oraz recykling odpadów. Zmieniona dyrektywa w sprawie odpadów ujednolica ustawodawstwo UE w zakresie odpadów poprzez uchylenie dyrektywy WFD (2006/12/EC), dyrektywy o odpadach niebezpiecznych (91/689/EEC) oraz części dyrektywy dotyczącej olejów odpadowych (75/439/EEC). Dyrektywy kluczowe zawierające wymagania dla gospodarki odpadami zgodne z ustawodawstwem ramowym nie zostały zmienione. Dyrektywy w sprawie ziemnych składowisk odpadów oraz w sprawie spalania odpadów zawierają rozróżnienie pomiędzy (i) przetwarzaniem odpadów; i (ii) strumieniami odpadów. Standardy w zakresie recyklingu zostały potraktowane jako częśd Strategii UE w sprawie zapobiegania powstawaniu odpadów i ich recyklingu. Ta ostatnia nie jest dyrektywą, ale komunikatem stąd na paostwa członkowskie nie nakłada się prawnego obowiązku jej zastosowania (zob. wykres 1): (i) Dyrektywa w sprawie ziemnych składowisk odpadów ustanawia wysokie wymagania dla składowisk odpadów mające na celu zapobieganie i ograniczanie negatywnego oddziaływania na środowisko. Dyrektywa określa metody zbierania odcieku, kontroli gazów zbierających się na składowisku oraz ochrony wód gruntowych. Obok innych 3 Dyrektywy UE stanowią ustawodawstwo, które paostwa członkowskie muszą uwzględnid w swoim prawodawstwie krajowym. 3 wymagao, dyrektywa w sprawie ziemnych składowisk odpadów stanowi, iż odpady należy przetworzyd przed składowaniem, a odpady biodegradowalne, które mają zostad składowane muszą zostad zredukowane stopniowo do poziomu 35 procent całkowitej ilości komunalnych odpadów biodegradowalnych wyprodukowanych w 1995 r. (zob. tabela 1). (ii) Dyrektywa w sprawie spalania odpadów ma na celu zapobieganie lub maksymalne ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko spowodowanego spalaniem lub współspalaniem odpadów. W szczególności, dyrektywa ta dotyczy ograniczenia zanieczyszczenia spowodowanego przez emisje do powietrza, gleby, wód powierzchniowych oraz gruntowych tym samym zmniejszając ryzyka dla ludzkiego zdrowia. Można to osiągnąd poprzez zastosowanie warunków eksploatacji, wymagao technicznych oraz wartości limitów emisji dla spalarni i współspalarni odpadów na terenie Wspólnoty. Wykres 1: Przegląd ustawodawstwa UE dotyczącego odpadów Ustawodawstwo ramowe Dyrektywa w sprawie odpadów (Dyr.2008/98/EC) Przepisy dotyczące przesyłania odpadów (Reg. (EEC) 259/93) Po przeglądzie - Przepisy (EC) 2006… Przetwarzanie odpadów Spalanie Składowis Recykling 2000/76/EC ka Standardy EU (jako część Zastąpiono przez odpadów Strategii Recyklingu) 2000/76/EC 99/31/EC Strumienie odpadów Osad Baterie i Opakowania i Polichlorowan Pojazdy Odpady pochodzące Odpady sprzętu Ograniczenia kanalizacyjny akumulatory odpady e bifenyle wycofane z z przemysłu Dyr.96/59/EC elektrycznego i dot. substancji wydobywczego Dyr. Dyr. 91/157/EEC & opakowaniowe eksploatacji elektronicznego niebezpiecznych 86/278/EEC 93/86/EEC & Dyr. 94/62/EC Dyr. 2000/53 EC Dyr. 2006/21 EC Dyr.2002/95EC Dyr.2002/95EC COM(2003)723 Aktualizacja w 2007r. Nowe propozycje dot. wspólnych decyzji (iii) W strategii recyklingu ponowne wykorzystanie oraz recykling uważa się za istotne narzędzia do ograniczenia oddziaływania na środowisko oraz zmniejszenia konsumpcji wartościowych zasobów. Strategia UE w sprawie zapobiegania powstawaniu odpadów i ich recyklingu, COM (2005) 666, określa cele jako 'ograniczenie odpadów, promowanie ponownego użycia, recykling oraz odzysk odpadów'. Ostatnie cele dotyczące recyklingu odpadów komunalnych, budowlanych oraz pochodzących z rozbiórki zostały uwzględnione w nowelizacji dyrektywy ramowej UE w sprawie odpadów z 2008 r., w której określono, że do 2020 r. co najmniej 50% materiałów 4 takich jak szkło, metal, plastik oraz szkło pochodzące z gospodarstw domowych oraz, w miarę możliwości, innego pochodzenia powinno zostad odzyskane w celu ponownego użycia lub recyklingu (patrz tabela 1). Dla odpadów budowlanych oraz rozbiórkowych, cel to 70% redukcji dla tego samego roku. Poza tymi ogólnymi celami, dyrektywa w sprawie odpadów nie określa celów dla indywidualnych materiałów pochodzących z odpadów z gospodarstw domowych. Dyrektywa ta odnosi się do odrębnych dyrektyw regulujących minimalizację odpadów w kategoriach odpadów takich jak odpady opakowaniowe oraz pojazdy wycofane z eksploatacji. Cele gospodarki odpadami stałymi 12. Zgodnie z dyrektywą WFD, odpady definiuje się jako "wszelkie substancje lub przedmioty, które posiadacz usuwa lub powinien usunąd, a gospodarka odpadami to odbiór, transport, odzysk i unieszkodliwienie odpadów wraz z nadzorem nad tymi działaniami oraz dalszym nadzorem nad miejscami, gdzie dokonano unieszkodliwienia odpadów". Stawia się duży nacisk na zapobieganie powstawaniu odpadów oraz zachęca do stosowania poniższej hierarchii postępowania z odpadami: a) zapobieganie powstawaniu odpadów b) przygotowanie ich do ponownego użycia c) recykling d) inne metody odzysku (np. odzysk energii przez spalanie) e) unieszkodliwienie 13. Koszty gospodarki odpadami ponosi wytwórca odpadów (obecny lub poprzedni posiadacz odpadów), zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci, a paostwa członkowskie powinny dysponowad odpowiednimi ramami instytucjonalnymi, które zapewnią przetworzenie odpadów przez ich wytwórcę (albo posiadacza) albo przez wynajętego pośrednika albo dilera. 14. Zgodnie z zasadami samowystarczalności oraz bliskości, w całym kraju należy zbudowad sied obiektów przeznaczonych do unieszkodliwiania odpadów, które będą służyły wszystkim społecznościom oraz ich odpowiednim potrzebom w zakresie gospodarki odpadami. Ponadto, każde paostwo powinno posiadad plan gospodarki odpadami oraz ustanowid programy zapobiegania wytwarzaniu odpadów nie później niż cztery lata od wejścia dyrektywy w życie. Programy w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów mogą stanowid częśd planu gospodarki odpadami, ale mogą też funkcjonowad oddzielnie. 15. W paostwach członkowskich, wyznaczone kompetentne władze są odpowiedzialne za przeprowadzanie okresowych kontroli w instytucjach lub przedsiębiorstwach związanych z gospodarką odpadami, a od tych ostatnich wymaga się prowadzenia ewidencji w zakresie ilości, charakteru, pochodzenia oraz przetwarzania odpadów. 16. Cele gospodarki odpadami stałymi określone w ustawodawstwie ramowym UE w zakresie odpadów obejmują składowiska, pojazdy wyłączone z eksploatacji, odpady pochodzące ze sprzętu elektrycznego i elektronicznego, baterie oraz opakowania. 17. Cele w zakresie recyklingu. Do 2020 r., paostwa członkowskie muszą ponownie użyd lub poddad recyklingowi 50% całkowitej masy określonych kategorii odpadów pochodzących z gospodarstw domowych (i możliwie innego pochodzenia o podobnym strumieniu odpadów) i ponownie wykorzystad, poddad recyklingowi lub odzyskad 70% (według masy) odpadów budowlanych lub rozbiórkowych innych niż niebezpieczne. 5 18. Chociaż w dyrektywie WFD nie określono celów w zakresie minimalizacji odpadów, paostwa członkowskie winny ustanowid programy w zakresie zapobiegania wytwarzaniu odpadów nie później niż w ciągu pięciu lat od wejścia w życie nowelizacji dyrektywy odpadowej. Tabela 1. Główne cele dotyczące redukcji odpadów oraz recykli ngu zgodnie z ustawodawstwem UE w zakresie odpadów minimalny poziom minimalny poziom wskaźnik odbioru odzysku recyklingu Opakowania 2008 60% 55%-80% (wskaźniki zależnie od materiału) Samochody 2006 85% 80% 2015 95% 85% 100% Sprzęt elektroniczny 2006 70% 50% min. 4 kg na mieszkaoca rocznie Baterie 2010 50% do 75% (wydajnośd) 2016 45% Opony 2006 0 składowania opon Odpady komunalne 2010 redukcja składowania do 75% względem poziomu z 1995 r. biodegradowalne 2013 redukcja składowania do 50% względem poziomu z 1995 r. 2020 redukcja składowania do 35% względem poziomu z 1995 r. Odpady pochodzące z 2020 50% recykling gospodarstw domowych Składowiska 2009 Zgodnośd z wymaganiami prawnymi dla istniejących składowisk Źródło: W oparciu o prezentację "Gospodarka odpadami komunalnymi w UE. Dyrekcja Generalna ds. Środowiska, Komisja Europejska" na warsztatach Banku Światowego, maj 2009 r.; przegląd własny. B. Rola Komisji Europejskiej w finansowaniu polityki gospodarki odpadami stałymi 19. Finansowanie projektów gospodarki odpadami stałymi jest dostępne z różnych źródeł, z których najistotniejsze to dwie Dyrekcje Generalne (Direction Générale, DG) działające przy Komisji Europejskiej (KE): DG ds. Polityki Regionalnej i DG ds. Rozszerzenia. W okresie planowania obejmującym lata od 2007 do 2013 r. paostwa członkowskie mają do dyspozycji 277 mld EUR w ramach funduszy strukturalnych oraz 70 mld EUR z Funduszu Spójności. Na inwestycje związane z gospodarką odpadami w Bułgarii, Polsce i Rumunii przeznaczono 2,45 mld EUR z dotacji UE (zob. tabela 2). Fundusze strukturalne mają na celu likwidację różnic w rozwoju pomiędzy poszczególnymi regionami, wspierając te, gdzie PKB na mieszkaoca wynosi mniej niż 75% średniego PKB w UE i średnich PKB europejskich. Fundusz Spójności obejmuje projekty z zakresu środowiska oraz transportu w krajach, gdzie PKB na mieszkaoca wynosi mniej niż 90% średniego PKB UE (nowe paostwa członkowskie, Grecja i Portugalia). Fundusze Spójności z zakresu środowiska mają zastosowanie głównie dla projektów związanych z dostarczaniem wody pitnej, oczyszczaniem ścieków oraz unieszkodliwianiem odpadów stałych. 20. Fundusze strukturalne składają się z dwóch głównych komponentów: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFFR) oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (ESF). Fundusz EFFR jest głównie stosowany dla projektów z zakresu gospodarki, gdyż dotyczy programów mających na celu rozwój regionalny, zmiany społeczne oraz konkurencyjnośd poprzez zastosowanie programów operacyjnych (PO) odzwierciedlających priorytety w zakresie inwestycji w regionie. 6 21. Regionalne programy operacyjne są elastyczne, ale ich priorytety muszą byd zgodne z priorytetami Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia oraz powinny zostad zaakceptowane przez Komisję przed wdrożeniem. W ramach paostw, priorytety Regionalnych PO powinny byd jednolite dla regionów, ale PO oraz oczekiwane rezultaty różnią się znacząco dla poszczególnych paostw. Przykładowo, w Bułgarii i Rumunii oś priorytetowa 2: PO Środowisko obejmuje finan sowanie projektów gospodarki odpadami stałymi, a w Polsce finansowanie dla tych projektów pochodzi z osi priorytetowej 2 PO Infrastruktura i Środowisko. 22. W Chorwacji można zastosowad Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (IPA) jako elastyczne narzędzie służące do finansowania oraz pomocy technicznej dla projektów z zakresu gospodarki odpadami stałymi. W ramach instrumentu IPA w latach 2007 - 2009 w Chorwacji przeznaczono 26 mln EUR na gospodarkę odpadami. 23. Poza bezpośrednimi nakładami funduszy, UE dysponuje serią programów oferujących pośrednie wsparcie projektów gospodarki odpadami stałymi, takimi jak inicjatywa JASPERS - wspólne wsparcie dla projektów w europejskich regionach. Środki JASPERS, dostępne na potrzeby opracowania projektów, mają na celu pomóc paostwom członkowskim w przyspieszeniu procesu zatwierdzania projektów przygotowywanych w okresie planowania obejmującym lata 2007 -2013. Celem inicjatywy jest wzrost ilości oraz jakości projektów ubiegających się o dotacje z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Inicjatywą JASPERS zarządza Europejski Bank Inwestycyjny (EBI), a jest ona współfinansowana przez Komisję Europejską, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOiR) oraz bank KfW (Kreditanstalt für Wiederaufbau). Inicjatywa dotyczy głównie dużych proje któw finansowanych z funduszy UE, a minimalna wymagana kwota finansowania projektów środowiskowych wynosi 50 mln EUR. 24. EBI jest także istotnym źródłem finansowania projektów z zakresu gospodarki odpadami. EBI to Bank Inwestycyjny Unii Europejskiej, który swoim zasięgiem obejmuje także paostwa nie będące członkami UE, ze szczególnym naciskiem na paostwa kandydujące, potencjalnych kandydatów do członkowstwa oraz regiony sąsiadujące z UE. EBOiR także odgrywa znaczącą rolę w finansowaniu projektów gospodarki odpadami stałymi. Tabela 3 zawiera przegląd projektów finansowanych przez Europejskie Instytucje Finansowe. 7 Tabela 2. Przydział dotacji dla projektów gospodarki odpadami stałymi dla wybranych paostw Fundusze Fundusze Finansowanie Finansowanie Paostwo Łączne dotacje UE środowiskowe środowiskowe gospodarki gospodarki odpadami Rodzaj funduszu UE (RAZEM) (dotacje UE) odpadami (RAZEM) (dotacje UE) Rumunia €19,6 mld (2007-2013) €5,6 mld (2007-2013) €4,5 mld (2007-2013); €1,17 mld (2007- €0,93 mld (2007-2013) EFRR 2007-2013 - Program Operacyjny (14,29% wszystkich 2013) 2,95% wszystkich dotacji Środowisko – oś priorytetowa 2: dotacji UE) UE; 20,67% dotacji UE dla Rozwój zintegrowanych systemów środowiska; gospodarki odpadami i rekultywacja 80% wszystkich dotacji dla miejsc skażonych gospodarki odpadami stałymi Bułgaria €6,7 mld (2007-2013) €1,8 mld (2007-2013) €1,46 mld (2007-2013); €0,36 mld (2007- €0,31 mld (2007-2013) EFRR 2007-2013 - Program Operacyjny (11,41% wszystkich 2013) 2,42% wszystkich dotacji Środowisko – oś priorytetowa 2: dotacji UE) UE; 21,23% dotacji UE dla Rozwój oraz udoskonalenie procesów środowiska; przetwarzania odpadów 85% wszystkich dotacji dla gospodarki odpadami stałymi Polska €67,2 mld (2007-2013) €37,6 mld (2007-2013) €27,9 mld (2007-2013) €1,19 mld (2007- €1,02 mld (2007-2013) Fundusz Spójności 2007-2013 - (Infrastruktura i (Infrastruktura i 2013) 1,80% wszystkich dotacji program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko); €6,13 mld Środowisko) UE; 4,34% dotacji UE dla Środowisko – oś priorytetowa 2: (tylko Środowisko) (41,52% wszystkich Infrastruktury i Środowiska; Gospodarka odpadami i ochrona ziemi dotacji UE); 25,0% dotacji UE dla Środowiska; €4,84 mld (tylko 85% wszystkich dotacji dla Środowisko) gospodarki odpadami (7,2% wszystkich dotacji stałymi UE); Chorwacja €0,9 mld (2007-2012); €0,071 mld (2007-2009) €0,053 mld (2007-2009) €0,035 mld (2007- €0,026 mld (2007-2009) IPA 2007-2009 - Program Operacyjny €0,4 mld (2007-2009) (13,25% wszystkich 2009) 6,5% wszystkich dotacji UE; Środowisko – oś priorytetowa 1: dotacji UE); 49,06% dotacji UE dla Rozwój infrastruktury z zakresu środowiska; gospodarki odpadami w celu 75% wszystkich dotacji dla ustanowienia zintegrowanego gospodarki odpadami systemu gospodarki odpadami w stałymi Chorwacji Źródła: SOP-ENV 2007-2013 Rumunia (2007); SOP-ENV 2007-2013 Bułgaria (2007); SPO-Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 Polska (2007); SOP-ENV 2007-2009 Chorwacja (2007) 8 Tabela 3. Projekty gospodarki odpadami stałymi finansowane przez Eu ropejskie Instytucje Finansowe Rok Nazwa projektu Paostwo Opis Kwota (EUR) podpisania EBI Projekt odpady komunalne w Sofii Bułgaria Ustanowienie zintegrowanego systemu przetwarzania 2010 50 000 000 stałych opadów komunalnych wytwarzanych w gminie miejskiej Sofia Narodowy Fundusz Ochrony Polska Inwestycje w infrastrukturze wodnej i sanitarnej 2009 120 653 459 Środowiska (woda, ścieki, odpady stałe) Instytucja współfinansująca NSRO Rumunia Współfinansowanie programów operacyjnych sektora w 2008 250 000 000 (woda, ścieki, odpady stałe) obszarze środowisko, konkurencyjnośd ekonomiczna i transport Komunalna infrastruktura ochrony Rumunia Inwestycje komunalne w infrastrukturze wodnej, sanitarnej 2008 31,101,415 środowiska i gospodarki odpadami stałymi Komunalna infrastruktura ochrony Rumunia Inwestycje komunalne w infrastrukturze wodnej, sanitarnej 2007 12,223,500 środowiska i gospodarki odpadami stałymi EBOiR Gospodarka odpadami stałymi w Chorwacja Budowa dwóch składowisk odpadów 2003 17 100 000 Zagrzebiu Gospodarka odpadami stałymi w Chorwacja Budowa dwóch składowisk odpadów 1998 23 974 000 Zagrzebiu Wielosektorowa infrastruktura Polska Modernizacja paostwowej stacji uzdatniania wody pitnej 2000 5 460 000 miejska we Wrocławiu oraz sieci kanalizacyjnej oraz unowocześnienie składowiska odpadów stałych Odpady stałe w Regionie Arges Rumunia Budowa nowego składowiska i udoskonalenie obiektów 2006 6 125 000 odbioru odpadów Gospodarka odpadami stałymi w Rumunia Budowa nowego składowiska i udoskonalenie obiektów 2006 5 000 000 Bacau odbioru odpadów Miejski fundusz pożyczek na Rumunia Zapewnienie współfinansowania inwestycji z funduszy UE - 2000 130 000 000 inwestycje z zakresu środowiska IPSA w sektorach gospodarki wodnej, kanalizacyjnej oraz odpadów stałych Źródło: EBI i EBOiR 9 C. Wdrażanie w paostwach członkowskich - sektorowe programy operacyjne Wdrażanie dyrektyw UE w poszczególnych paostwach członkowskich 25. Dyrektywy UE mają na celu określenie kierunku działao dla paostw członkowskich, ale nie definiują metod, a paostwa członkowskie same decydują o tym w jaki sposób wprowadzą je do swojego ustawodawstwa krajowego. Jeśli paostwo członkowskie nie przeniesie dyrektyw UE na grunt swojego ustawodawstwa krajowego, Komisja musi wszcząd postępowanie prawne w Europejs kim Trybunale Sprawiedliwości. Jeśli dyrektywa UE nie jest przeniesiona na grunt ustawodawstwa krajowego, lub dyrektywa nie została przeniesiona w pełni lub została przeniesiona z opóźnieniem, mimo to obywatele mogą powoływad się na tę dyrektywę w sprawach przed ich krajowymi sądami. 26. Dyrektywy są wiążące dla paostw członkowskich, a większośd dyrektyw jest skierowana do wszystkich paostw członkowskich za wyjątkiem tych, które odnoszą się do wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej. Po przyjęciu dyrektyw przez UE, paostwa członkowskie, których one dotyczą, zgodnie z otrzymanym harmonogramem przenoszą je na grunt swojego krajowego ustawodawstwa. Zdarza się, że ustawodawstwo krajowe paostw członkowskich jest zgodne z dyrektywami, ale znacznie częściej, paostwa członkowskie muszą zmienid swoje prawo i dostosowad dyrektywy oraz ustawodawstwo krajowe w procesie zwanym transpozycją. W przypadku, gdy paostwa członkowskie nie przeniosą dyrektyw UE na grunt swojego ustawodawstwa krajowego lub ustanowią nowe prawo, które nie jest w pełni zgodne z dyrektywami lub nie przestrzegają ustanowionego prawa, Komisja Europejska może wszcząd postępowanie prawne w Europejskim Trybunale Sprawiedliwości. Sektorowe programy operacyjne (SPO) jako plany przeniesienia i wdrożenia 27. Strategiczne wytyczne Wspólnoty (SWW) określają ogólne priorytety UE oraz ramy dla wykorzystania funduszy UE, zgodnie z którymi każde paostwo członkowskie posiada Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO), których priorytety łączą się z polityką krajową. W paostwach członkowskich regionalne programy operacyjne dopasowują potrzeby regionalne do NSRO. Poziom Instrument planowania UE Strategiczne wytyczne Wspólnoty Krajowy Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia paostwa członkowskiego Regionalny Program operacyjny 28. Strategiczne wytyczne Wspólnoty określają zasady oraz priorytety polityki spójności oraz zawierają sugestie dotyczące kwestii w jaki sposób regiony europejskie mogą wykorzystad kwotę 308 mld EUR dostępną w ramach krajowych i regionalnych programó w pomocowych w latach 2007-2013. Priorytety paostw członkowskich dotyczące wykorzystania funduszy strukturalnych UE w latach 2007 - 2013 zostały określone w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia (NSRO), zgodnie z nowymi wymaganiami zawartymi w przepisach odnośnie funduszy strukturalnych. NSRO ustanawiają strategię na wysokim szczeblu dla regionalnych i sektorowych programów operacyjnych. NSRO zawierają przegląd ekonomicznych mocnych i słabych stron w regionie oraz określają priorytety wydatków dla przyszłych funduszy strukturalnych. 29. Programy operacyjne. Program operacyjny (PO) określa priorytety regionalne lub sektorowe w zakresie funduszy strukturalnych UE i musi byd zgodny z NSRO paostw członkowskich. Każdy z 10 regionów UE posiada PO, który Komisja musi przyjąd przed jego wdrożeniem. Każde z paostw członkowskich musi opracowad PO dla sektorów priorytetowych. Na przykład, Bułgaria ma siedem sektorowych programów operacyjnych (SPO): Transport, Środowisko, Konkurencyjnośd, Regionalny, Rozwój zasobów ludzkich, Potencjał administracyjny oraz Wsparcie techniczne, które zostały opracowane w ramach NSRO na lata 2007-2013. Każdy z SPO określa priorytety lub osie priorytetowe dla inwestycji. 30. Ogólnie, Sektorowy PO dla Środowiska, nazwany również PO -Środowisko jest podstawowym dokumentem programowym paostwa członkowskiego w zakresie wdrożenia narodowej polityki środowiskowej, a zwykle "gospodarka odpadami stałymi oraz przetwarzanie odpadów' to oś priorytetowa; wyjątkiem jest Polska, gdzie gospodarka odpadami stanowi oś priorytetową podlegającą "programowi operacyjnemu infrastruktura i środowisko." W ramach Sektorowych PO, osie priorytetowe mogą byd finansowane z pojedynczego funduszu, jak np. Fundusz Spójności lub z połączenia funduszy, jak np. EFRR, Fundusz Spójności, fundusze krajowe, a fundusze pochodzące z Międzynarodowych Instytucji Finansowych mogą finansowad inwestycje priorytetowe. Wskaźniki produktu oraz rezultatu służą do pomiaru postępu realizacji. 31. Strategię, cele, priorytety, finansowanie oraz ramy wdrażania programów operacyjnych określa się w oparciu o porównanie analizy SPO dla sektora środowisko, w tym analizy SWOT z rozbieżnościami pomiędzy krajową średnią i średnią EU dla podstawowych wskaźników środowiskowych. 11 III. STRATEGIE KRAJOWE ORAZ KWESTIE DOTYCZĄCE WDROŻENIA 32. Bułgaria, Chorwacja, Polska i Rumunia opracowały strategie krajowe gospodarki odpadami. Większośd strategii zawiera wytyczne polityki rządu centralnego opracowane przez Ministerstwo Środowiska (MŚ). We wszystkich strategiach stosuje się ogólne podejście, które zakłada przeniesienie polityki UE w zakresie gospodarki odpadami stałymi na podejście krajowe oraz wdrożenie kluczowych wytycznych UE - zanieczyszczający płaci, priorytetowe ograniczenie wytwarzania odpadów oraz recykling jak również podejście regionalne do zintegrowanej gospodarki odpadami stałymi. 33. W budżecie UE przeznaczono 2,5 mld EUR (2009 -2013) w formie dotacji na wdrożenie krajowych strategii gospodarki odpadami. Mimo dostępności tak znacznych kwot dotacji (zob. tabela 2), wdrożenie gospodarki odpadami stałymi nie przebiega zgodnie z harmonogramem w większości obszarów priorytetowych PO sektora Środowisko w trzech na cztery omawianych tu paostwach. Zbliżają się pierwsze terminy dla gospodarki odpadami stałymi wyznaczone w traktatach akce syjnych, nie zrealizowano celów, istnieje groźba wszczęcia procedur naruszenia zobowiązao, które w kilku 4 przypadkach już się rozpoczęły. Niniejszy rozdział zawiera analizę każdego z czterech paostw; a w kolejnym rozdziale przeprowadzono przekrojową analizę kwestii, które przyczyniają się do opóźnieo. A. Rumunia Tło 34. Rumunia przystąpiła do UE 1 stycznia 2007 r. Wymagania akcesyjne w odniesieniu do przepisów środowiskowych dla gospodarki odpadami stanowiły, że stopniowo do 2015 r. należy zlikwidowad 150 komunalnych składowisk odpadów oraz 1 500 nielegalnych wysypisk śmieci oraz ustanowid 130 krajowych zintegrowanych systemów gospodarki odpadami stałymi. Dokonano transpozycji ustawodawstwa UE oraz standardów w odniesieniu do gospodarki odpadami do ustawodawstwa krajowego stosując kilka okresów przejściowych dla osiągnięcia pełnej zgodności: 5 6 2017 r. dla komunalnych składowisk odpadów ; 2009 r. dla nielegalnych wysypisk oraz tymczasowego składowania niebezpiecznych odpadów przemysłowych; oraz 2013 r. dla odpadów przemysłowych innych niż niebezpieczne. W 2005 r. w Rumunii wytworzono około 8,0 mln ton odpadów komunalnych (ok. 450 kg na osobę), z czego większośd składowano na 234 komunalnych składowiskach odpadów niezgodnych z przepisami oraz na 2700 nielegalnych wysypiskach; żadne odpady nie zostały spalone, a mniej niż 2,0 procent poddano recyklingowi. Około 90 procent mieszkaoców miast miało dostęp do zorganizowanych usług z zakresu gospodarki odpadami stałymi, natomiast wśród mieszkaoców wsi odsetek ten wynosił zaledwie 6,5 procent. Systemy instytucjonalne 35. W zakresie gospodarowania odpadami, Rumunia dysponuje agencjami na trzech szczeblach: Ministerstwo Środowiska (MŚ) oraz Ministerstwo Administracji i Spraw Wewnętrznych (ang.: Ministry of Administration and Interior, MAI); rady okręgów; gminy, które mają za zadanie zapewnienie likwidacji składowisk niezgodnych z przepisami oraz nielegalnych wysypisk, odbudowę lub rozbudowę istniejących wysypisk komunalnych oraz budowę nowych składowisk tam, gdzie istnieje potrzeba. 4 Takie jak zamknięcie składowisk niezgodnych z przepisami. 5 Terminy dostosowano dla indywidualnych składowisk komunalnych. 6 Nielegalne wysypiska można zlikwidowad w terminie późniejszym, ale wcześniej należy wycofad je z użytku. 12 Osiem Regionalnych Agencji Ochrony Środowiska (regionalne AOŚ) opracowuje regionalne plany gospodarki odpadami; rady okręgów opracowują plany gospodarki odpadami na szczeblu okręgowym. Zarządzanie obiektami ostatecznego unieszkodliwiania oraz sortowniami i stacjami przeładunkowymi odpadów jest zadaniem stowarzyszeo regionalnych, w których skład wchodzą gminy oraz rady okręgów. Tę funkcję wraz ze zleceniami wykonania inwestycji oraz eksploatacją przydzielono radzie okręgów. W małych miastach oraz na terenach wiejskich, gdzie trudno jest utrzymad infrastrukturę gospodarki odpadami stałymi, rada okręgu może również przeprowadzad działania z zakresu zamówieo publicznych oraz pełnid inne funkcje administracyjne. Większe składowiska znajdujące się w pobliżu dużych terenów miejskich przyjmują odpady wytwarzane w całym okręgu; sortownie i stacje przeładunkowe odpadów odbierają odpady wytworzone w sąsiednich regionach. 36. Gminy, prywatni operatorzy lub partnerstwa publiczno-prywatne mogą świadczyd usługi z zakresu gospodarki odpadami stałymi. Władze lokalne są prawnie upoważnione do organizowania odbioru i transportu odpadów. W małych miastach usługi te świadczy jedna firma sanitarna, podczas gdy w większych miastach firm takich może byd więcej. W większości obszarów wiejskich, usługi świadczone są jednak na niskim poziomie za wyjątkiem obszarów znajdujących się w pobliżu ośrodków miejskich. Ministerstwo Administracji i Spraw Wewnętrznych , przy pomocy rad okręgów zapewnia większości mieszkaoców oraz podmiotom wytwarzającym odpady komunalne dostęp do regionalnej infrastruktury gospodarki odpadami stałymi. Ministerstwo Środowiska ustanowiło system monitorowania działao z zakresu gospodarki odpadami zgodny z wymaganiami ds. raportowania UE oraz ma za zadanie przeprowadzanie rocznych kontroli warunków sanitarnych. Obsługa składowisk odpadów zbiera dane, które są przetwarzane oraz archiwizowane przez Krajowy Instytut Statystyczny (ang.: National Statistics Institute, NSI), a następnie analizowane przez Rumuoskie Stowarzyszenie Gospodarki Odpadami Stałymi (ang.: Romanian Association of Solid Waste Management, ARS). Niektóre dane są publikowane w raportach MŚ lub ARS lub publikacjach NSI. 37. Ministerstwo Środowiska współpracuje z Ministerstwem Administracji i Spraw Wewnętrznych, administracją lokalną, profesjonalnymi stowarzyszeniami oraz organizacjami pozarządowymi w zakresie opracowania planów komunikacji i edukacji na wszystkich szczeblach z wykorzystaniem środków masowego przekazu, publikacji w Internecie, audytów, kampanii społecznych oraz działao zwiększających świadomośd społeczną. Strategia krajowa 38. Gospodarka odpadami stałymi jest uważana za najbardziej pilną kwestię środowiskową w Rumunii. Ministerstwo Środowiska opracowało Krajowy Plan Gospodarki Odpadami z uwzględnieniem szczególnych obowiązków i celów. Każdy okręg będzie dysponował zintegrowanym systemem gospodarki odpadami stałymi, a rady okręgów opracują plany dla gospodarki odpadami komunalnymi. Zgodnie z taką strategią, w 42 okręgach Rumunii wliczając miasto Bukareszt powi nno byd około 57 składowisk odpadów zgodnych z przepisami UE obsługujących średnio 400 000 osób. W maju 2009 r. zaledwie 18 z planowanych 57 składowisk było zgodne z normami UE; 7 było w trakcie budowy, 18 przydzielono lokalizację, a 12 nadal było na etapi e opracowywania projektu bez wyznaczonej lokalizacji. W związku z faktem, że Rumunia ma opóźnienie w stosunku do planu budowy składowisk odpadów, w lipcu 2009 r. paostwo musiało odpowiedzied na zarzuty naruszenia polityki UE w związku z przeciągającym się korzystaniem z nielegalnych wysypisk, przy czym kara za niedotrzymanie terminu wynosi 200 000 EUR za każdy dzieo opóźnienia. Władze lokalne mające 13 trudności finansowe muszą ponieśd większośd kosztów kary, chociaż możliwe jest przyznanie 7 półtorarocznego okresu karencji. Koszty inwestycji oraz finansowanie UE 39. Zdaniem rządu całkowity szacowany koszt spełnienia norm EU wynosi 1,8 mld EUR. W celu dostosowania wszystkich składowisk oraz podniesienia standardów działao z zakresu gospodarki odpadami każdy okręg powinien przeznaczyd na ten cel ok. 25-30 mln EUR. Szacunki jednak wydają się byd niepełne, gdyż istnieje potrzeba przeprowadzenia dodatkowych dużych inwestycji na obszarach skażonych w przeszłości. Rumunia - Typy finansowania stosowane dla projektów gospodarki odpadami 40. Sprostanie wszystkim potrzebom inwestycyjnym jest obarczone luką finansową w wysokości 0,87 mld EUR. Dotacje EFRR przewidują jedynie kwotę do 0,93 mld EUR na potrzeby wykonania zadao SPO Środowisko w ramach osi odpadów komunalnych. Ponadto, wydatkowanie jest zależne od wkładu rządu lub samorządów terytorialnych wynoszącego 20 procent kosztów projektu, równowartośd 0,23 mld EUR. Dotacje rządowe mogą pokryd maksymalnie 18 procent, a za pozostałe 2,0 procent odpowiedzialne są okręgi korzystające z dotacji. 41. Nie wiadomo czy uda się w pełni skorzystad z dotacji EFRR, gdyż jest niewiele projektów gotowych do finansowania w powodu zbyt małych możliwości instytucjonalnych gmin, które je przygotowują. Doświadczenia z programami przedakcesyjnymi pokazały, że poziom absorpcji 7 Paostwa członkowskie takie jak Polska czy Irlandia uniknęły kar dostosowując się do wymagao dyrektywy podczas trwania postępowania w sprawie naruszenia postanowieo prawa. Jak dotąd, jedynie na Grecję nałożono karę za niezgodnośd. 14 finansowania jest niższy niż dostępne fundusze. Pozyskanie odpowiedniego dofinansowania jest często trudne. Poniższa mapa przedstawia rodzaje finansowania dostępne dla projektów gospodarki odpadami w poszczególnych okręgach, z których 18 wraz ze składowiskami spełnia normy zawarte w SPO Środowisko 2007. Główne wyzwania 42. Rumunia poczyniła znaczne postępy w zakresie gospodarki odpadami stałymi, ale nadal ma przed sobą wiele wyzwao; takich jak niewielka zdolnośd wdrażania oraz zarządzani a projektami. Wraz z rozwojem gospodarki oraz rosnącą konsumpcją, stopniowo wzrasta ilośd odpadów, a rozwój składowisk nie dotrzymuje tego tempa. Na wielu obszarach, szczególnie na obszarach wiejskich, brakuje odpowiedniej infrastruktury gospodarki odpadam i stałymi, a nawet tam gdzie infrastruktura jest, sukces wydaje się złudny. Przykładowo, stopieo zastosowania recyklingu dla odpadów z gospodarstw domowych jest niski nawet w największych ośrodkach miejskich, więc osiągnięcie celu w zakresie recyklingu odpadów wynoszącego 55 procent do 2013 r. wydaje się mało prawdopodobne, gdyż w 2010 r. mniej niż 5,0 procent odpadów poddano recyklingowi. Aby osiągnąd postęp w tej dziedzinie, poza doskonaleniem infrastruktury, potrzeba większej świadomości społecznej oraz komunikacji. Ogólnie, istnieje potrzeba dalszego rozwoju zarówno w zakresie pozyskiwania oraz sprzedaży surowców wtórnych jak również odpadów kompostowych. Na przykład, plany gospodarki odpadami na poziomie okręgów przewidują inicjatywy w zakresie kompostowania, głównie kompostownie na obszarach miejskich oraz pryzmy kompostowe na obszarach wiejskich, ale jak dotąd nie ustanowiono rynku, który zająłby się tą dziedziną. 43. Ogólnie, w Rumunii istnieje ogromna wola polityczna promowania dobrych przykładów z zakresu gospodarki odpadami stałymi, a dziedzina ta jest głównym wyzwaniem w zakresie środowiska. Ramy instytucjonalne są jednak jeszcze niewystarczająco przygotowane do pełnego wdrażania Krajowej Strategii Gospodarki Odpadami, w szczególności w kwestii rozwiązao dotyczących ekonomii skali pomiędzy małymi, porozrzucanymi po kraju osadami wiejskimi. Niektóre gminy utworzyły porozumienia i zdołały zaangażowad firmy prywatne za rozsądne stawki. Większośd jednak nadal składuje odpady na składowiskach niezgodnych z przepisami. Poprawki istniejących umów świadczenia usług mające na celu uwzględnienie zmian systemu są jedynie możliwe dla umów zawartych po 2007 r., co okaże się sporym wyzwaniem dla wielu gmin. 44. Kwestia ta rodzi problem z zakresu wdrożenia - ludzie, którzy nie mają pojemników na surowce wtórne nie mogą poddawad ich recyklingowi. Podczas gdy proces egzekwowania dobrych wzorców z zakresu gospodarki odpadami w Rumunii nie jest zbyt silny, nie można rygorystycznie egzekwowad ich wdrażania bez odpowiedniej infrastruktury. Wdrażanie infrastruktury przebiega powoli w związku z wąskim gardłem pojawiającym się na polu ekonomicznym, społecznym i politycznym. Na przykład, wybór miejsc dla składowisk opóźnia się z powodu przeciągających się sprzeciwów społecznych i politycznych. Dla niektórych miejsc, procedury selekcji ciągną się przez cztery lub więcej lat. Politycznie wybierane rady okręgów opracowują regionalne plany z zakresu gospodarki odpadami stałymi, a gminy popierające inne partie polityczne sprzeciwiają się d ecyzjom tych rad. Zmiany rządu często przekładają się na zmiany polityki, a projekty rozpoczęte przez poprzednią administrację są przerywane. Cykle te utrudniają długoterminowe planowanie gospodarki odpadami stałymi. 15 B. Bułgaria Tło 45. Bułgaria poczyniła postępy w zakresie stosowania wymagao acquis communautaire UE, ale nadal istnieje potrzeba znacznych inwestycji, aby w pełni dostosowad system gospodarki odpadami do pełnej zgodności z ustawodawstwem UE. Dzięki znacznym inwestycjom przedakcesyjnym pochodzącym z budżetu paostwa oraz programów UE takich jak Instrument Przedakcesyjnej Polityki Strukturalnej (ISPA), postępy Bułgarii przebiegały znacznie szybciej niż jej partnera akcesyjnego, Rumunii. Pomimo znacznego dofinansowania z funduszy strukturalnych UE, które pokrywają 85 procent wszystkich inwestycji w sektorze gospodarki odpadami w latach 2007-2013, nadal istnieje zapotrzebowanie na dofinansowanie z krajowego budżetu w wysokości 55 mln EUR oraz na wsparcie techniczne przygotowania oraz monitorowania projektów inwestycyjnych. W listopadzie 2009 r. wszedł w życie nowy mechanizm dla infrastruktury gospodarki odpadami opracowany w ramach SPO Środowisko (SOP-ENV). Nowy mechanizm, na mocy decyzji rządu z sierpnia 2009 r., przewiduje, że dofinansowanie pochodzące bezpośrednio z budżetu krajowego powinno zostad przeznaczone na likwidację regionalnych składowisk odpadów niezgodnych z przepisami oraz sfinansowanie obiektów do wstępnego przetwarzania odpadów. W ramach nowego mechanizmu, środki pochodzące z SOP - ENV zostaną przeznaczone na budowę regionalnych systemów gospodarki odpadami; jego celem jest również wprowadzenie instrumentów wspierających proces przygotowywania projektów, aby zapobiec utracie środków finansowych pochodzących z SOP-ENV. 46. W 2004 r. w Bułgarii wytworzono 14,7 mln ton odpadów; z czego 3,7 mln ton to odpady komunalne, spadek z 4,0 mln ton w 2001 r. Większośd odpadów to odpady przemysłowe, których ilośd wzrosła z 8,2 mln ton w 2001 r. do 10,5 mln ton w 2004 r. w związku z rozwojem działalności ekonomicznej. W latach 2001-2004 ilośd zebranych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów komunalnych zmalała, mimo zwiększenia dostępności usług z zakresu odbioru odpadów dla większej części społeczeostwa. Systemy instytucjonalne 47. W Bułgarii działa szesnaście Regionalnych Inspektoratów Ochrony Środowiska oraz Regionalnych Stowarzyszeo Gmin zajmujących się gospodarką odpadami. Inspektoraty mają za zadanie zapewnid, że podlegające im 55 regionów gospodarki odpadami jest w pełni zgodne z normami środowiskowymi. Inspektoraty mają jednak ograniczoną zdolnośd egzekwowania prawa, co czyni likwidację około 200 wysypisk niezgodnych z przepisami sporym wyzwaniem. Stowarzyszenia regionalne formalnie zajmują się administracją w zakresie usług gospodarki odpadami stałymi jak również procedurami zamówieo publicznych i kontraktów, w praktyce jednak ich rola jest nie do kooca jasna. Zgodnie z nowym mechanizmem wprowadzonym w 2009 r., przydzielenie finansowania inwestycji regionalnych w ramach systemów regionalnych odbywa się na centralny m szczeblu decyzyjnym. 48. Inwestycje majątkowe są finansowane wspólnie z funduszy UE oraz funduszy krajowych. Współfinansowanie polega na bezpośrednim przydzieleniu funduszy z budżetu paostwa lub funduszy pochodzących z Inicjatywy ds. Ochrony Środowiska, instytucji związanej z Ministerstwem Środowiska, która ma za zadanie pobierad opłaty oraz współfinansowad projekty środowiskowe. Prywatny sektor usług w Bułgarii rozpoczął w istotnym wymiarze świadczenie usług z zakresu gospodarki odpadami stałymi, szczególnie w zakresie zbiórki i transportu odpadów w większych miastach oraz recyklingu, którego rynek staje się aktywny. Podczas gdy sektor usług prywatnych zarządza kilkoma składowiskami, większośd z nich eksploatują przedsiębiorstwa publiczne wywodzące się z gmin , na 16 terenie których znajdują się składowiska. Gminy, w swoim zakresie kompetencji, mają za zadanie monitorowanie poziomu świadczonych usług, a od operatorów wymaga się regularnego składania raportów. Nie funkcjonuje zorganizowany system rejestracji skarg i zażaleo konsumentów, dwustronna komunikacja między władzami a konsumentami jest sporadyczna i zróżnicowana zależnie od gminy. Strategia krajowa 49. Postępy w zakresie realizacji celów UE. Stworzono ramy prawne, wdrażanie przebiega w oparciu o gminne systemy gospodarki odpadami, w ramach których zaplanowano obiekty regionalne do unieszkodliwiania oraz przetwarzania odpadów. W regionach ustanowiono międzygminne stowarzyszenia zajmujące się gospodarką odpadami, a do lipca 2009 r. działało 27 regionalnych składowisk odpadów odpowiadających wytycznym dyrektyw UE; do kooca 2009 r. w kolejnych sześciu regionach miały zostad uruchomione obiekty do unieszkodliwiania odpadów w pełni zgodne z wymaganiami UE. 50. Zaktualizowano Krajowy Program Gospodarki Odpadami (KPGO). Program opracowany na lata 2009-2013 jest zgodny z ostatnią dyrektywą ramową UE w sprawie odpadów (2008/98/EC) z uwzględnieniem celów w zakresie recyklingu a jego zadaniem jest zapewnienie zgodności systemu unieszkodliwiania odpadów z wymaganiami UE oraz ogra niczenie odpadów na składowiskach. KPGO ma na celu pełną absorpcję funduszy UE przewidzianych dla sektora gospodarki odpadami w Programie Operacyjnym Środowisko (OPE) na lata 2007-2013. W zaktualizowanym programie zaplanowano budowę 23 dodatkowych składowisk regionalnych, a program przewiduje, że do 2013 r. system gospodarki odpadami zostanie uzupełniony o kolejne 55 regionalnych składowisk spełniających wymogi sanitarne. 51. Prywatny sektor usług w Bułgarii zaczął angażowad się w recykling. Na krajowym rynku surowców wtórnych działa sześciu operatorów zajmujących się zbiórką i recyklingiem. Liczba gmin, które wprowadzają odrębne obiekty do zbiórki surowców wtórnych eksploatowane przez prywatnych operatorów stale rośnie, a wiele z nich prowadzi kampanie społeczne wśród mieszkaoców. Liczba obiektów przeznaczonych do odzysku odpadów jest ograniczona. Niestety, nie ma dostępu do danych krajowych z zakresu recyklingu i istnieją poważne obawy, że prywatny sektor zajmuje się bardziej wartościowymi surowcami wtórnymi, co nie wystarczy, aby sprostad ambitnym celom z zakresu recyklingu. Koszty inwestycji oraz finansowanie UE 52. Szacowany koszt dostosowania do norm UE w latach 2007-2013 wynosi 370 mld EUR (20 procent wszystkich funduszy SOP-ENV), UE pokryje 85 procent tych kosztów (głównie z funduszy strukturalnych); pozostałe 15 procent ma pochodzid z dofinansowania z budżetu paostwa. Podczas akcesji, negocjacje pomiędzy Bułgarią i UE ujawniły, że Bułgaria nie ma wystarczających środków na pełne wdrożenie dyrektyw UE w odpowiednich ramach czasowych. W konsekwencji, zadecydowano o wprowadzeniu okresów przejściowych dla 10 "najbardziej kosztownych" dyrektyw z zakresu europejskiego prawa ochrony środowiska. Składowiskom miejskim nie przyznano jednak okresów przejściowych. Na mocy osi priorytetowej 2 przyznano stosunkowo wysokie finansowanie z UE (21,3 procent wszystkich funduszy dla SOP-ENV), podczas gdy obciążenie lokalnego i krajowego budżetu było niższe niż dla innych osi priorytetowych (16,5 procent całkowitego dofinansowania z budżetu dla SOP-ENV). W ramach nowego mechanizmu obecnie środki pochodzą bezpośrednio z budżetu paostwa, a celem jest przyspieszenie opracowywania i wdrażania projektów zgodnie z SOP -ENV. 17 53. Poniższa tabela obrazuje wszystkie koszty inwestycji poniesione w ostatnich latach oraz te, które pojawią się w najbliższych latach. Bezpośrednio po akcesji obciążenie sektora publicznego było niewielkie, zaplanowano natomiast, że po 2009 r. tempo inwestycji wzrośnie. Tabela 4. Program wdrażania; całkowite koszty inwestycji dla sektora publicznego w Bułgarii (w mln EUR) Całkowite Koszty Koszty inwestycji w latach 2005-2009 (roczne oraz zebrane) Koszty koszty inwestycji 2005 - inwestycji Sektor inwestycji do 2005 r. 2005 2006 2007 2008 2009 2009 po 2009 r. SOP-ENV razem 3 367 350 343 405 396 245 274 1 663 1 353 Odpady 445 53 51 52 54 29 31 216 176 % wszystkich 13,2 15,1 14,9 12,8 13,6 11,8 11,3 13,0 13,0 Źródło: SOP-ENV Bułgaria 54. Przed przystąpieniem do w EU, Bułgaria otrzymała znaczne wsparcie dla projektów związanych z odpadami dzięki instrumentom przedakcesyjnym (PHARE, ISPA i SAPARD) oraz skorzystała z pożyczek i wsparcia technicznego Międzynarodowych Instytucji Finansowych. Poniższa mapa przedstawia obszary, na których składowiska oraz usługi zostały dofinansowane lub miały otrzymad dofinansowanie. Bułgaria: Finansowanie projektów z zakresu składowisk odpadów Źródło: Krajowy Program Gospodarki Odpadami (2004), ISPA Strategia dla Środowiska (2003), Krajowa Strategia Gospodarki Odpadami (Instytut Fresenius 2005) 18 Główne wyzwania 55. Sektor odpadów stałych ma przed sobą krótko, średnio i długoterminowe wyzwania. Mimo poczynionych ostatnio postępów, musi nadał zmierzyd się z następującymi kwestiami: (i) likwidacja dzikich wysypisk niezgodnych z obowiązującymi przepisami; (ii) sprostanie celom UE w zakresie recyklingu oraz redukcji unieszkodliwiania odpadów oraz (iii) zapewnienie długoterminowej stabilności w sektorze. 56. Likwidacja dzikich wysypisk pociąga za sobą zwiększenie wydajności istniejących składowisk. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gminy miały zlikwidowad dzikie wysypiska do lipca 2009 r. Aby uniknąd sankcji, regiony, w których nie ma składowisk spełniających normy sanitarne będą zmuszone do unieszkodliwiania odpadów na istniejących składowiskach, które są zgodne ze standardami środowiskowymi UE. Takie rozwiązanie pociąga za sobą jednak wysokie koszty transportu oraz zakłada, że gminy będą przyjmowad odpady z innych regionów, ale jeśli lokalne społeczności się na to nie zgodzą, rozwiązanie to nie będzie możliwe. 57. Brak wdrożenia limitów odpowiedzialności lokalnej w regionach. Chociaż ustanowiono regionalne stowarzyszenia ds. gospodarki odpadami, nadal pozostaje niejasne w jakim zakresie one działają, czy uczestniczą w planowaniu regionalnej gospodarki odpadami i w jakim stopniu społeczeostwo uczestniczy w selekcji miejsc pod składowiska odpadów. W związku z faktem, że gminy zajmują się wdrażaniem regionalnych systemów gospodarki odpadami, mało sprawnie funkcjonujące stowarzyszenia regionalne oraz ich niewielka wydajnośd są przeszkodą na drodze do sprostania celom UE, absorpcji dostępnych funduszy spójności oraz współpracy z obywatelami w zakresie przyjęci a odpadów z innych lokalizacji, co jest kluczowe dla systemu gospodarki odpadami opartego na ustaleniach międzygminnych. W celu uniknięcia notorycznie pojawiającego się problemu 'nie na moim podwórku', lokalizacja regionalnych składowisk odpadów wiąże się z szeroko zakrojonymi konsultacjami społecznymi. Chociaż obowiązuje formalny wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych, władze lokalne nadal nie zawsze się do niego stosują. 58. Bodźce zachęcające do redukcji odpadów oraz wstępnej segregacji odpadów są na dal małe. Mimo stale wzrastającego rynku recyklingu, gospodarstwa domowe nie mają motywacji, lub jest ona niewielka, aby segregowad odpady. Wprowadzenie pojemników na surowce wtórne przyniosło pewne rezultaty, ale ilośd segregowanych odpadów jest nadal nie wielka i w tej kwestii nadal potrzeba edukacji oraz kampanii społecznych o szerokim zasięgu. Prawnie, gminy miały możliwośd podniesienia opłat, ale czynią to niechętnie, gdyż społeczeostwo nie chce ponosid tych kosztów. W efekcie, opłaty za zbiórkę odpadów są nadal niskie, nie stosuje się bodźców finansowych zachęcających do segregowania lub ograniczenia ilości odpadów z gospodarstw domowych, w związku z tym realizacja celów UE w zakresie recyklingu i redukcji ilości odpadów wydaje się mało prawdopodobna. 59. Wiele z planowanych i istniejących składowisk jest za małe, aby były finansowo opłacalne. Oceniając na podstawie ilości odpadów, wiele z regionów gospodarki odpadami w Bułgarii jest zbyt małych. Aby wybudowad składowiska, które spełnią wysokie standardy śro dowiskowe, potrzeba znacznych nakładów inwestycyjnych, a koszty ich eksploatacji będą wysokie. W konsekwencji, regionalne składowiska odpadów spełniające normy środowiskowe, aby sprostad zasadom ekonomii skali i stad się finansowo opłacalnymi, powinny mied minimalną wielkośd - typowa przepustowośd nie 19 8 powinna byd niższa niż ok. 50 000 ton rocznie . W Bułgarii natomiast dotacje UE mogły bardziej sprzyjad systemowi małych, położonych blisko siebie składowisk, co oznacza wyższe koszty inwestycyjne na tonę przy niższych kosztach transportu. Mimo, że w krótszym terminie wydaje się byd uzasadnionym przeznaczenie dostępnych funduszy wyłącznie na inwestycje, taka strategia ogranicza długoterminową stabilnośd finansową sektora. Obecny system podnosi koszty inwestycji majątkowych i spełniającej normy eksploatacji. Aby móc sobie pozwolid na obecną strukturę, opłaty powinny znacznie wzrosnąd; szczególnie gdy średnie opłaty za zbiórkę odpadów oraz za składowanie 9 są bardzo niskie w porównaniu z opłatami w innych krajach w regionie. C. Polska Tło 60. Większośd danych z zakresu gospodarki odpadami stałymi w Polsce, które zostały wykorzystane w niniejszym opracowaniu, pochodzi z Krajowego Programu Gospodarki Odpadami z 2006 r. Nowy Krajowy Program Gospodarki Odpadami 2014 został przyjety przez Radę Ministrów 24 10 grudnia 2010 roku, wchodząc w życie w styczniu 2010 roku . 11 61. Na dzieo 31 grudnia 2005 r. w Polsce działały 762 legalne składowiska odpadów. W 2004 r. szacowana ilośd wszystkich opadów wyniosła 11,8 mln ton. Prywatni operatorzy oraz gminy zebrały 9,8 mln ton (w porównaniu do 12,2 mln ton w 2000 r.); z czego zaledwie 0,24 mln ton podlegało segregacji. Polska nadal nie spełnia wymogów UE w zakresie segregowania i recyklingu odpadów, a zgodnie z osią priorytetową 2 PO Infrastruktura i Środowisko jest to kluczowa kwestia. W 2004 r. 2,5 procent odpadów podlegało segregacji, co stanowi 0,1 procenta więcej niż w 2000 r.; a do kooca 2005 r. w Polsce działało 59 sortowni odpadów oraz 58 kompostowni. 62. W Polsce trudno uzyskad dokładne dane z zakresu gospodarki odpadami, a w KPGO potwierdzono trudności z uzyskaniem danych na potrzeby monitorowania gospodarki odpadami. Dane dotyczące ilości odpadów pochodzą z wag zainstalowanych na pojazdach dowożących odpady na składowiska lub do sortowni czy kompostowni. Istnieje kilka prywatnych firm, które prowadzą zbiórkę odpadów od mieszkaoców oraz firm, często równolegle w tych samych dzielnicach, a składują je w kilku obiektach. Firmy świadczące usługi są zobowiązane do odnotowywania składu oraz ilości odpadów, jednak nikt tego nie egzekwuje, więc gminy rzadko mają dostęp do wiarygodnych danych. Ponadto, na wielu polskich składowiskach brakuje urządzeo do ważenia, co pozwala firmom świadczącym usługi zaniżad wartości dotyczące ilości odpadów, a niektórym firmom prowadzid nieformalne usługi w celu obniżania podatków od składowania, które obecnie wynoszą 100,00 PLN za tonę. W banku danych Głównego Urzędu Statystycznego zbierane SA podstawowe dane dotyczące gospodarki odpadami na poziomie miast i gmin (NUTS 4), jednakże ich zakres jest niepełny. 8 Optymalna wydajnośd regionalnych wysypisk zależy od wielu parametrów takich jak gęstośd zaludnienia, jakośd infrastruktury czy lokalna geografia. Składowiska obsługujące mniej niż 100 000 osób (lub około 40 000 ton odpadów rocznie) są preferowane, gdy jeden lub więcej z tych parametrów przemawiają za taką decyzją. 9 Opłaty nie są naliczane w oparciu o ilości odpadów, ale w oparciu o szacunki podatkowe. W najdroższych miejscach, średnia miesięczna opłata za zbiórkę odpadów w Sofii wynosi ok. 5-6 EUR na gospodarstwo domowe (lub ok. średnio 40 EUR/tona). Opłaty za składowanie wynoszą od 5-20 EUR/tona, podczas gdy w innych krajach uznaje się, że ok. 20 EUR/tona to minimum na potrzeby eksploatacji średniej wielkości składowiska odpadów spełniającego wymogi sanitarne. 10 Nowy Krajowy Program Gospodarki Odpadami 2014 nie był jeszcze odstępny w trakcie przygotowania niniejszego raportu. 11 Nie obejmują odpadów niebezpiecznych i obojętnych; Krajowy Plan Gospo darki Odpadami 2010. Warszawa. Grudzieo 2006 r. 20 Systemy instytucjonalne 63. Regionalne programy gospodarki odpadami muszą byd zgodne z programami wyższych instancji polskiej administracji publicznej, jak również z Polityką Ekologiczną Paostwa, przyjętą przez polski parlament. Aby zapewnid spójnośd poszczególnych programów, ich projekty są zawsze konsultowane z organami wyższej instancji. Na przykład, Ministerstwo Środowiska organizuje regularne spotkania z wojewódzkimi instytucjami odpowiedzialnymi za ochronę środowiska m.in. w celu omówienia kwestii dotyczących gospodarki odpadami, konsultacji programów gospodarki odpadami na poziomie wojewódzkim oraz zapewnienia spójnej interpretacji przepisów prawnych, jak również jednolitego wdrażania polityki ochrony środowiska. W 2010 roku współpraca ta została dodatkowo zinstytucjonalizowana poprzez powołanie krajowej sieci organów środowiskowych oraz instytucji zarządzających funduszami unijnymi o nazwie "Środowisko dla rozwoju", która jest polskim odpowiednikiem Europejskiej Sieci Ochrony Środowiska i Organów Zarządzających (ENEA-MA). Jedna z grup roboczych jest dedykowana gospodarce odpadami, i w wyniku jej działania oczekuje się w przyszłosci znacznej poprawy współpracy między centralnymi i regionalnymi instytucjami, które są odpowiedzialne za ochronę środowiska i rozwoju regionalny. 64. Gminy w Polsce mają prawny obowiązek prowadzid gospodarkę odpadami stałymi w zakresie swoich kompetencji. Ramy prawne jednak przyznają prawo własności do odpadów ich posiadaczowi, który wybiera dostawców świadczących usługi z zakresu odbioru odpadów. W wyniku tego, sektor prywatny działa na najbardziej opłacalnym polu w zakresie gospodarki odpadami i segreguje najbardziej opłacalne strumienie odpadów nadających się do ponownego wykorzystania, podcza s gdy 12 gminne spółki użyteczności publicznej obsługują w większości nieopłacalną częśd rynku. Składowiskami zarządzają gminy, za wyjątkiem niektórych składowisk regionalnych, którymi zarządzają wspólnie międzygminne stowarzyszenia lub regionalne przedsiębiorstwa usług komunalnych. Prywatni operatorzy zajmują się recyklingiem. 65. Zadaniem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego jest ustalanie priorytetów w zakresie inwestycji w sektorze oraz zarządzanie funduszami strukturalnymi przeznaczonymi na dofinansowanie inwestycji. Ministerstwo Środowiska odgrywa jedynie rolę koordynatora. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska (NFOŚ) oraz 16 finansowo i instytucjonalnie niezależnych Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska (WFOŚ) zajmuje się wdrażaniem funduszy UE, przyznawanie m dotacji oraz udzielaniem pożyczek na finansowanie projektów. NFOŚ zarządza wszystkimi projektami, których wartośd przekracza 25 mln EUR; WFOŚ zarządzają pozostałymi projektami. Regulacja rynku, kontrola oraz egzekwowanie prawa są mocno podzielone pomiędzy liczne instytucje oraz szczeble władzy. Zadaniem gmin jest zapewnienie przestrzegania standardów składowania przez prywatnych operatorów, ale nie są one skuteczne w egzekwowaniu tych standardów, co często skutkuje wyrzucaniem odpadów niezgodnym z przepisami. Samorządy terytorialne w poszczególnych województwach, mają za zadanie nadzorowanie zażaleo składanych na szczeblu gmin . Główny Inspektorat Ochrony Środowiska na poziomie krajowym (GIOŚ) i Wowojewódzkie Inspektoraty Ochrony Środowiska maja za zadanie sprawowanie nadzoru nad gospodarką zarządzania odpadami. W celu monitorowania kluczowych wskaźników, Ministerstwo Środowiska korzysta z raportów wdrożeniowych uzyskanych od władz wojewódzkich, powiatowych, gminnych lub z informacji 12 W Europie tylko Kosowo i Malta mają porównywalne systemy instytucjonalne. Irlandia właśnie skierowała do sądu spór trwający ponad rok pomiędzy władzami gminnymi a prywatnymi operatorami. Projekt zmian do ra m prawnych, który dotyczy wyjaśnienia własności odpadów komunalnych jest obecnie dyskutowany w polskim parlamencie, ale nie został jeszcze przyjęty. 21 uzyskanych z innych ministerstw. W KPGO 2010 wyrażono wątpliwości czy operatorzy oraz władze publiczne rozumieją i stosują się do przepisów z zakresu gospodarki odpadami, ale jednocześnie stwierdzono brak możliwości ich egzekwowania. Obecnie Polski Rząd rozważa powołanie niezależnej Agencji Ochrony Środowiska. Strategia krajowa 66. Krajowe, regionalne oraz lokalne plany gospodarki odpadami określają kierunki strategii gospodarki odpadami stałymi w Polsce. Nowy Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2014 został przygotowany do przyjęcia w grudniu 2010, kontynuując kierunki Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2010 (przyjęty w grudniu 2006 r.) jest najbardziej aktualnym dokumentem regulującym tą tematykę. Ministerstwo Środowiska ma za zadanie opracowywanie polityki, ustalanie priorytetów oraz kierunków strategii w zakresie gospodarki odpadami stałymi. Wiele decyzji podejmuje się w instytucjach na szczeblu regionalnym (województwa) oraz lokalnym (gminy). Każde z 16 województw opracowało plan regionalny, ale tylko większe miasta i bardziej zaawansowane gminy przygotowały swoje własne plany podniesienia standardów obiektów do unieszkodliwiania odpadów w ramach swoich kompetencji. Zgodnie z polskim prawem, plany gospodarki odpadami należy aktualizowad co cztery lata, ale rzadko się tego przepisu przestrzega, a większośd dostępnych planów jest niespójna na poszczególnych szczeblach. 67. Stary KPGO 2010 (z 2006) roku określał cele w zakresie gospodarki odpadami stałymi oraz ogólny plan jak je zrealizowad, a kwestię szczegółów pozostawia się regionalnym pla nom gospodarki odpadami. W latach 2005-2014, planowano przekształcenie 764 komunalnych składowisk na 200 regionalnych składowisk, a ilośd odpadów na tych składowiskach ma zostad zredukowana z 95,3 procent do 85 procent. Założono że do 2010 r. ilośd odpadów komunalnych biodegradowalnych unieszkodliwianych na składowiskach powinna zostad zredukowana do 75 procent ilości odpadów wytworzonych w 1995 r. (4381 ton), a następnie do 50 procent w 2013 r. i wreszcie do 35 procent w 2020 r. KPGO 2010 zakładało, że do 2007 r. 100 procent populacji będzie miało dostęp do usług zbiórki odpadów. Dane szacunkowe wskazują, że nie więcej niż 90 procent społeczeostwa może formalnie korzystad z usług zbiórki odpadów. Nowy KPGO 2014 kontynuuje kierunki wskazane w poprzedniej wersji. Jedno z założeo nakłada obowiązek prowadzenia 16 wojewódzkich planów gospodarki odpadami dla wyznaczonych 123 regionów, z których każdy posiada swój własny regionalny plan. KPGO 2014 wskazuje również rodzaj instalacji, które mogą byd zastosowane do j ego realizacji. Opierając się na ww. hierarchii oraz obowiązku składowania jedynie przetworzonych odpadów, głównym celem według KPGO 2014 jest budowanie instalacji innych niż składowiska. Koszty inwestycji oraz finansowanie UE 68. Mimo, że gospodarka odpadami jest kwestią niesamowicie istotną, Polska przeznaczyła mniej funduszy na ten sektor niż Bułgaria czy Rumunia. Całkowity budżet Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013 wynosi 37,56 mld EUR, z czego pomoc UE stanowi 27,92 mld - jest to największy program operacyjny w Polsce oraz jak dotąd największy w UE. 1,43 mld EUR przeznaczono na oś priorytetową 2 "Gospodarka odpadami i ochrona ziemi", z czego 1,2 mld EUR będzie finansowane z UE - zaledwie 4,35 procent wszystkich funduszy spójności dostępnych dla Polski w tym okresie. Poszczególne projekty obejmują gospodarkę odpadami z gospodarstw domowych i odpadami przemysłowymi (79 procent), rehabilitację terenów przemysłowych i skażonych (17 procent) oraz zmniejszenie ryzyka (4,0 procent). 69. Znaczne fundusze EFRR dostępne w Polsce ciągle jednak nie wystarczają na pokrycie wszystkich inwestycji potrzebnych do realizacji celów określonych przez UE. Rząd oczekiwał, że luka 22 finansowa zostanie pokryta ze środków pochodzących z gmin, z pożyczek ko mercyjnych, których odsetki będą dotowane przez Fundusze Ochrony Środowiska oraz z inwestycji sektora prywatnego. Polska, aby sprostad potrzebom inwestycyjnym w zakresie infrastruktury gospodarki odpadami stałymi, ma ambitny cel polegający na zwiększeniu udziału sektora prywatnego na mocy ostatnio zmienionego prawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Z 9,32 mld PLN (2,4 mld EUR) przyznanych na projekty inwestycyjne w KPGO, szacuje się, że 2,11 mld PLN (0,55 EUR) będzie pochodzid z sektora prywatnego. Polska pozostaje w tyle za innymi nowo przyjętymi paostwami członkowskimi UE w kwestii promowania prywatnego finansowania infrastruktury środowiskowej, sektor jest zbyt zależny od publicznych Funduszy Ochrony Środowiska oraz instrumentów UE, które nie są wystarczające na potrzeby poziomu inwestycji. 70. Wykorzystywanie funduszy w ramach osi priorytetowej 2 przebiega wolno. Do grudnia 2008 r. do KE nie wpłynęły żadne wnioski. Według Ministerstwa Środowiska, opracowano indykatywną listę projektów do sfinansowania, oraz podpisano umowy wstępne dla 14 projektów. Pierwszy, i jak dotąd jedyny, wniosek wpłynął do KE w marcu 2009 r. a Ministerstwo Finansów spodziewa się, że realizacja projektu rozpocznie się nie wcześniej niż w październiku 2009 r. Większośd propozycji projek tów dotyczy instalacji wykorzystywania odpadów do uzyskiwania energii (instalacje do spalania), które napotykają na jawny sprzeciw opinii publicznej, który dodatkowo spowalnia proces wdrażania. Ponadto, istnieją poważne obawy, że w propozycjach projektów źle oszacowano czas potrzebny na długotrwałą fazę planowania oraz wdrożenia projektów związanych ze spalaniem odpadów. Nie wyklucza się, że zaledwie dwa z projektów zostaną sfinansowane w bieżącym okresie finansowania i zaistnieje potrzeba ponownego przydzielenia funduszy. Tabela 5. Szacunkowe dane dotyczące inwestycji dla PO Infrastruktura i Środowisko w Polsce, 2007 - 2013 (w mln EUR) Udział krajowy Wskaźnik Udział Razem udziału Wspólnoty Razem Publiczny Prywatny funduszy UE 1 2=3+4 3 4 5=1+2 6=1/5 Razem PO Infrastruktura i Środowisko 27 848,3 8 537,0 6 616,2 1 920,8 36 385,3 0,77 Oś priorytetowa 2 - Gospodarka odpadami i ochrona ziemi 1 190,0 210,0 210,0 1 400,0 0,85 Gospodarka odpadami gospodarstw domowych i przemysłowymi (79%) 940,1 165,9 165,9 1 106,0 0,85 Rekultywacja terenów przemysłowych i skażonych (17%) 202,3 131,1 131,1 333,4 0,60 Zapobieganie ryzyku (4%) 47,6 103,5 103,5 151,1 0,32 Źródło: Polskie Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2006. Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Warszawa. Główne wyzwania 71. Powolny postęp jest zdecydowanie wynikiem nierozwiązanego problemu, czyją własnością są komunalne odpady stałe, a ograniczone uprawnienia na poziomie lokalnym do opracowywania i wdrażania projektów dodatkowo opóźniają proces. Podsumowując, gminy są obarczone mniej dochodowymi strumieniami odpadów lub trasami zbiórki odpadów, przez co mają ograniczone możliwości generowania przychodu. Mimo to oczekuje się od nich, że będą inwestowad w solidną 23 infrastrukturę do zbiórki, przekazu oraz unieszkodliwiania odpadów, która wymaga znacznych kosztów eksploatacji oraz nakładów inwestycyjnych. 72. Gminy nie mają do dyspozycji bodźców promujących wdrażanie planów z zakresu gospodarki odpadami, a ich możliwości egzekwowania są nieznaczne. Międzygminne stowarzyszenia są odpowiedzialne za wdrażanie regionalnych planów gospodarki odpadami, ale zaledwie kilka z nich funkcjonuje, a większośd polskich składowisk nie spełnia standardów UE. Nieoficjalne dane szacują, że do 95 procent odpadów jest składowana na wysypiskach niezgodnych z przepisami, a KE ma wątpliwości czy Polska sprosta wymaganiom dyrektywy ramowej o odpadach do 2012 r., gdyż ponad 300 składowisk komunalnych nie jest zgodna ze standardami UE i będą one musiały zostad zlikwidowane do lipca 2012 r. Odpowiedzią na brak bodźców do działania na szczeblu lokalnym mogłyby byd działania na wyższym poziomie, na szczeblu województw, ale brak koordynacji na szczeblach samorządowych opóźnia opracowywanie projektów. Z kolei, władze region alne odpowiedzialnością prawną w zakresie gospodarki odpadami stałymi chętnie obciążają gminy. 73. Polityka Polski zmierzająca do rozwoju projektów wykorzystywania odpadów do uzyskiwania energii w celu sprostania wymogom w zakresie minimalizacji oraz unieszkodliwiania odpadów napotyka na silny opór ze strony społeczeostwa oraz organizacji pozarządowych, które obawiają się negatywnego oddziaływania na środowisko. 74. Największym wyzwaniem jest mała ilośd wiarygodnych danych i informacji, które wstrzymują zarówno władze krajowe jak i Komisję Europejską. Brak jednolitego systemu monitoringu nie pozwala na zebranie danych potrzebnych do określenia ilości odpadów, nie mówiąc już o weryfikacji postępów w zakresie realizacji celów. Paostwa członkowskie mają obowiązek zbierania danych, więc Komisja Europejska, poprzez Dyrekcję Generalną ds. Środowiska, może uruchomid procedury zbierania danych jedynie w momencie wszczęcia procedury naruszenia zobowiązao w celu zweryfikowania niezgodności z celami UE. D. Chorwacja Tło 75. W celu wsparcia procesu przystąpienia do UE, Chorwacja przeprowadza reformę swojego sektora gospodarki odpadami. W Chorwacji wytwarza się rocznie około 1,4 mln ton stałych odpadów komunalnych, co stanowi 327 kg na mieszkaoca rocznie przy 4,4 mln mieszkaoców lub ś rednio 0,90 kg 13 na mieszkaoca na dobę. Około 93 procent społeczeostwa ma dostęp do zorganizowanego systemu usług odbioru oraz unieszkodliwiania odpadów, które świadczy 199 spółek gminnych. W związku z turystyką, profil ilości odpadów w Chorwacji jest jednak zmienny zależnie od sezonu oraz lokalizacji i może wynosid nawet 1,9 kg na turystę na dobę na niektórych nadmorskich obszarach. Ze względu na brak urządzeo do ważenia na składowiskach odpadów oraz nieprowadzenie ewidencji, rzadko kiedy można uzyskad dokładne dane z zakresu przepływu oraz składu odpadów, które są potrzebne do szczegółowego planowania oraz projektowania. 76. W Chorwacji stopniowo rozwija się system selektywnej zbiórki odpadów z podziałem na papier, karton, odpady opakowaniowe (szkło, tworzywa PET i metal), odpady roślinne, zużyte baterie, lekarstwa, oleje, opony samochodowe, metale wielkogabarytowe oraz materiały budowlane. Ustanowiono także obiekty do recyklingu i tzw. «zielone wyspy». Chorwacja wprowadziła różnorodne podatki środowiskowe na poszczególne typy odpadów, w tym także opakowania, co jest zachętą do 13 Od 0,56 kg do 1,28 kg na mieszkaoca na dobę. 24 recyklingu i ponownego użycia. Dochody z podatków są istotnym źródłem finansowania dla Funduszu Ochrony Środowiska oraz Efektywności Energii (ang.: Environmental Protection and Energy Ef ficiency Fund, EPEEF) oraz zachętą do inwestycji w gospodarkę odpadami stałymi. 77. Wiele z wytworzonych stałych odpadów komunalnych podlega unieszkodliwianiu na składowiskach. Większośd oficjalnie istniejących składowisk nie spełnia sanitarnych standardów UE, ale istnieją składowiska zgodne z normami UE, a także powstają nowe. W 2004 r. rozpoczęto likwidację oraz renowację składowisk, a proces ten potrwa w najbliższej przyszłości, gdyż likwidacja składowisk musi byd skoordynowana z budową nowych zgodnych ze st andardami EU. Wiele starych składowisk odpadów zostanie przekształcone na sortownie i stacje przeładunkowe odpadów lub obiekty do recyklingu, a pozostałe zostaną zlikwidowane w ciągu pięciu lat. Ponadto, rozpoczęto likwidację oraz rekultywację ponad 300 nielegalnych wysypisk. Koszty inwestycji oraz finansowanie UE 78. Całkowite koszty inwestycji przeznaczone na ustanowienie ośrodków gospodarki odpadami w Chorwacji szacuje się na 397 mln EUR, wliczając składowiska odpadów, przetwórnie mechaniczno - biologiczne, sortownie i stacje przeładunkowe odpadów oraz pozostałą infrastrukturę. Zgodnie z przewidywaniami, finansowanie będzie pochodzid z funduszy Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej UE, Funduszu Ochrony Środowiska i Efektywności Energii (EPEEF), od władz samorządów terytorialnych na szczeblu lokalnym i regionalnym, z Międzynarodowych Instytutów Finansowych oraz z inwestycji prywatnych. Chorwacja: Główne źródła finansowania projektów gospodarki odpadami 25 79. W okresie od 2007 do 2011 r. w ramach instrumentu IPA uruchomiono fundusze w wysokości 47 mln EUR dla inwestycji z sektora gospodarki odpadami w Chorwacji. W latach 2007 - 2009 przekazano około 35 mln EUR na rozwój zintegrowanego systemu gospodarki odpadami. Około 75 procent stanowił wkład UE pochodzący z Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (IPA), resztę stanowiły fundusze publiczne. Większośd funduszy zostanie wykorzystana na ustanowienie nowych okręgowych/regionalnych ośrodków gospodarki odpadami, reszta będzie wykorzystana na rekultywację terenów wysoce skażonych (tzw. 'gorących miejsc'). W latach 2004-2006, w pierwszych trzech latach działania EPEEF, fundusz ten przeznaczył prawie 9,0 mln US$ na rekultywację 139 nielegalnych wysypisk. Dla porównania, wydano 280,39 mln US$ na rekultywację legalnych składowisk stałych odpadów komunalnych niespełniających wymogów sanitarnych. 80. Poniższa mapa obrazuje okręgi, gdzie rozpoczęto lub zaplanowano realizację projektów z zakresu gospodarki odpadami oraz główne rodzaje pozyskiwanego finansowania. Strategia krajowa oraz ramy prawne 81. Przyjęto kilka dokumentów w zakresie polityki strategicznej: Krajowa Strategia Środowiskowa oraz Plan Działania w 2002 r.; Strategia Gospodarki Odpadami w Chorwacji w 2005 r. oraz Krajowy Plan Gospodarki Odpadami 2007 (KPGO), który określa reformy w sektor ze. Podstawowe inicjatywy określone w KPGO są następujące: (i) Ustanowienie okręgowych lub regionalnych ośrodków gospodarki odpadami na terenie Chorwacji. (ii) Opracowanie lokalnych planów gospodarki odpadami mających na celu rozwiązania w zakresie zintegrowanej gospodarki odpadami oraz minimalizacji odpadów. (iii) Ustanowienie planu finansowania wdrażanych projektów, w tym także źródeł finansowania prywatnego oraz struktur partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). 82. Podstawowym ustawodawstwem w zakresie gospodarki odpadami w Chorwacji jest ustawa o odpadach, nowelizowana w 2004 r., 2006 r. oraz 2008 r. Zmiany miały na celu stopniowe zharmonizowanie z dyrektywą o odpadach UE. Wersja ustawy z 2008 r. promuje unikanie wytwarzania odpadów oraz wzrost odbioru odpadów segregowany ch nadających się do recyklingu lub odzysku. Ustawie o odpadach towarzyszy ponad 23 drugorzędnych rozporządzeo, przepisów lub decyzji rządu. Pod koniec 2008 r. przyjęto nową ustawę o partnerstwie publiczno -prywatnym oraz nową ustawę o koncesjach, które określają oraz regulują zasady PPP, w tym dla sektora odpadów stałych. 83. W negocjacjach z UE, Chorwacja ubiega się o okres przejściowy trwający do grudnia 2015 r. na pełne wdrożenie artykułu 14 (zanieczyszczający płaci) dyrektywy ramowej w sprawie odpadów; oraz do grudnia 2020 r. na pełne wdrożenie artykułu 5 (odpady uboczne). Okresy przejściowe, w tym także dla składowania odpadów zgodnie z standardami sanitarnymi, nie zostały jeszcze sfinalizowane i nadal są przedmiotem dyskusji. Systemy instytucjonalne 84. Na potrzeby gospodarki odpadami stałymi rząd dysponuje trzema agencjami. Okręgowe Urzędy Administracyjne zatwierdzają plany gospodarki odpadami na szczeblu okręgu, gminy zatwierdzają lokalne plany gospodarki odpadami, a Inspektorat ds. Ochrony Środowiska wydaje oraz 26 weryfikuje licencje i pozwolenia. Ponadto, Chorwacka Agencja ds. Ochrony Środowiska (ang:. Croatian Environment Agency, AZO) zbiera dane zgodnie z ustawą o odpadach i innym prawem, opracowuje i utrzymuje krajowy system informacji o odpadach, opracowu je wskaźniki oraz raporty w zakresie gospodarki odpadami i promuje publiczny dostęp do informacji. 85. Chorwacka strategia ds. odpadów promuje partnerstwo publiczno-prywatne, równe dotacje publiczne pochodzące z różnych źródeł dla ośrodków gospodarki odpadami na szczeblu okręgów i wyższym. Na mocy nowej ustawy powołano nową Agencję ds. PPP, której przydzielono cały wachlarz zadao, w tym także prowadzenie rejestru projektów PPP. Spółki ds. gospodarki odpadami działające na szczeblu okręgowym lub międzyokręgowym zajmują się administracją projektów, w tym także kontraktów na wykonanie studiów wykonalności oraz projektów technicznych. Spółki te świadczą usługi głównie na mocy porozumieo międzyokręgowych lub międzygminnych. Zbiórką, przesyłaniem, segregacją, recyklingiem oraz przetwórstwem wstępnym i koocowym odpadów zajmują się dostawcy usług z sektora publicznego jak i prywatnego. 86. Fundusz Ochrony Środowiska oraz Wydajności Energii (EPEEF) współfinansuje projekty z zakresu gospodarki odpadami na szczeblu lokalnym o raz określa wymagania dla podziału środków na cele takie jak m.in. rekultywacja składowisk, promowanie redukcji odpadów, przetwarzanie odpadów, ponowne wykorzystanie odpadów. Fundusz EPEEF jest upoważniony do prowadzenia inwestycji z zakresu odpadów z ramienia instrumentu IPA, zajmuje się administracją oraz monitorowaniem wykorzystania dotacji UE dla gospodarki odpadami, przyznaje dotacje, udziela pożyczek oraz gwarancji, jeśli zaistnieje taka potrzeba. Ministerstwo Ochrony Środowiska, Planowania Przestrzennego oraz Budownictwa (ang.: Ministry of Environmental Protection, Physical Planning and Construction, MEPPPC) jest odpowiedzialne za finanse z budżetu paostwa oraz może poinstruowad Agencję ds. Ochrony Środowiska, aby wdrożyła programy komunikacji publicz nej. Główne wyzwania 87. Lokalizacja składowisk oraz sprzeciw opinii publicznej dla umiejscowienia nowych obiektów, szczególnie spalarni, nadal pozostaje wyzwaniem. Plan ustanowienia obiektu instalacji wykorzystywania odpadów do uzyskiwania energii w oparciu o spalanie w Zagrzebiu spotkał się z silnym sprzeciwem. Prawie każde składowisko lub obiekt gospodarki odpadami napotkał prędzej czy później na sprzeciw ze strony społeczności lokalnej lub polityków. Istnieje potrzeba zwiększenia wysiłków z zakresu komunikacji oraz świadomości publicznej równolegle z wprowadzaniem planów inwestycyjnych dla odpadów. 88. Odbiór odpadów z wysp jest kosztowny oraz wiąże się z trudnościami logistycznymi. Chorwacja ma ponad 1 000 wysp, na których stała gęstośd zaludnienia jest niska, ale przejściowo wzrasta wraz z napływem turystów. Odbiór odpadów z tych miejsc będzie kosztowny i logistycznie trudniejszy do wdrożenia, szczególnie, że w strategii w zakresie odpadów przewidziano brak obiektów do unieszkodliwiania odpadów na wyspach w zamian za transport promowy odpadów na stały ląd. 89. Niska zdolnośd do opracowywania oraz zarządzania projektami w miejskich przedsiębiorstwach gospodarki odpadami. Przedsiębiorstwa miejskie będą potrzebowały znacznego wsparcia instytucjonalnego oraz dofinansowania inwestycji infrastrukturalnych systemu. Chorwacja musi przygotowad się na absorpcję dostępnych funduszy. Mimo, że inicjatywa JASPERS może wspomóc gminy od strony technicznej, wiele z projektów jest za małych, aby kwalifikowały się do takiej pomocy, w związku z tym wsparcie JASPERS obejmie nie więcej niż 12 projektów. Równolegle, należy wzmocnid zdolnośd egzekwowania prawa dotyczącego środowiska, szczególnie w zakresie kontroli nielegalnych wysypisk. 27 90. Niekompletne dane dotyczące przepływu i składu odpadów zniechęcają prywatnych operatorów w sektorze. W celu przyciągnięcia prywatnego sektora oraz pozyskania finansowania, wielu operatorów w zawieranych umowach będzie wymagad gwarancji co do minimalnej ilości odpadów oraz ich składu. Ponadto, wrażliwa krasowa budowa geologiczna większości regionu wymaga wzmożonej ochrony środowiska i kontroli, i stąd wyższych kosztów przeznaczonych na składowiska. 91. Zdolnośd do ponoszenia opłat przez gospodarstwa domowe stanowi problem. Wiele z gospodarstw domowych w Chorwacji napotka na problemy w związku z ponoszeniem wyższych kosztów gospodarki odpadami. Kwestia ta może się okazad problemem, szczególnie na obszarach o niskich dochodach. 28 IV. ANALIZA PRZEKROJOWA - KLUCZOWE KWESTIE MAJĄCE WPŁYW NA WYNIKI SEKTORA 91. Niniejszy rozdział zawiera analizę dotychczasowych rezultatów oraz identyfikację braków mających wpływ na wyniki sektora obecnie i w przyszłości. Po pierwsze, rozdział ten zawiera przegląd systemów instytucjonalnych sektora we wszystkich czterech paostwach oraz określa ich słabe i mocne punkty. Zawiera także podsumowanie ról i obowiązków każdego paostwa w wymiarze funkcjonalnym, które kształtują wyniki w zakresie usług w ramach zdecentralizowanej struktury. Porównanie kluczowych cech pomiędzy paostwami jak również w odniesieniu do międzynarodowych dobrych praktyk w sektorze odbywa się na jedenastu płaszczyznach (tabela 6). Po drugie, w tym rozdziale poddano analizie ekonomikę i finansowanie w sektorze, sposób w jaki bieżące mechanizmy zachęcające wpływają na decyzje w kwestiach inwestycyjnych w sektorze oraz jaki mają one wpływ na średnio i długoterminową stabilnośd finansową. W niniejszym podrozdziale zawarto także analizę opcji finansowania, w tym z udziałem prywatnego sektora, recykling oraz fundusze węglowe. Tabela 6: Wymiary funkcjonalne w ramach struktury zdecentralizowanego dostarczania usług FUNKCJA OPIS Tworzenie Kto wyznacza wytyczne dla ogólnej polityki? polityki Ramy prawne Jakie są kluczowe parametry prawne sektora? Kto głównie ponosi odpowiedzialnośd za gospodarkę stałymi odpadami komunalnymi? Kto jest prawnym właścicielem odpadów? Przepisy Kto ustala przepisy dla sektora? Kwestia ta obejmuje procedury licencji, pozwoleo, ustalanie standardów, mechanizmy sankcji, etc. Nadzorowanie Kto monitoruje zgodnośd z przepisami dotyczącymi sektora? Kwestia ta obejmuje weryfikację licencji, analizę danych, regularne kontrole oraz inne procedury kontrolne. Egzekwowanie Kto egzekwuje sankcje w przypadku wykrycia niezgodności z przyjętymi standardami? Planowanie Kto planuje wdrażanie? Kto zatwierdza plany/nie zatwierdza planów? Kwestia ta obejmuje planowanie lokalizacji składowisk, wybór technologii, preferencje co do publicznego/prywatnego operatora, różne źródła finansowania, etc. Finansowanie Kto finansuje wykonanie usługi? Kwestia ta obejmuje inwestycje majątkowe, wynagrodzenia, eksploatację oraz utrzymanie, koszty związane z likwidacją/rekultywacją, etc.? Administracja Kto zarządza usługą? Kwestia ta obejmuje ofertowanie, zamówienia oraz inne obowiązki. Świadczenie Kto świadczy ("produkuje") usługę? Publiczny czy prywatny operator lub łącznie, usług kwestia ta obejmuje zbiórkę, przesył, segregację, recykling, wstępne i koocowe przetwarzanie odpadów. Instytucja publiczna może byd prawnie odpowiedzialna; operator prywatny może byd dostawcą usługi. 92. W załączniku 2 przedstawiono systemy instytucjonalne przyjęte przez każde z paostw w celu realizacji funkcji przedstawionych w powyższej tabeli. 29 A. Systemy instytucjonalne oraz planowanie w sektorze 93. W związku z wykładnią UE oraz przykładami płynącymi z innych krajów UE, ramy prawne oraz struktura instytucjonalna w zakresie gospodarki odpadami stałymi jest podobna w Bułgarii, Chorwacji, Polsce oraz Rumunii. Tworzenie polityki jest głównie obowiązkiem Ministerstwa Środowiska lub podobnej agencji. W większości paostw, inne agencje działające na szczeblu rządowym dysponujące różnym zakresem władzy wykonawczej oraz przydzielonych obowiązków także angażują się w regulowanie sektora egzekwując przestrzeganie norm, promowanie współpr acy regionalnej w zakresie gospodarki odpadami stałymi, przegląd oraz wydawanie pozwoleo czy określanie priorytetów w zakresie inwestycji. Krajowe Plany Gospodarki Odpadami określają politykę każdego kraju oraz ustalają strategię dla sektora. Odpowiedzialnośd na szczeblu lokalnym za wdrażanie gospodarki odpadami stałymi jest na ogół zdecentralizowana i przydzielona gminom, które wykonują zadania przydzielone im w KPGO. 94. Zgodnie z dyrektywami UE, władze lokalne mają wpływ na prawne, ekonomiczne oraz polityczne aspekty gospodarki odpadami i zasobami; prowadzą odbiór odpadów z gospodarstw domowych oraz przemysłu, zapewniają sprawną zbiórkę i segregację odpadów, wpływają na świadomośd społeczną, przyjmują reakcje zainteresowanych stron na szczeblu lokalnym, takic h jak wytwórcy odpadów, mieszkaocy, producenci, sprzedawcy detaliczni, stowarzyszenia. Samorządy terytorialne są również wytwórcą odpadów i oczekuje się od nich, że będą dobrym wzorcem w zakresie gospodarki odpadami w społecznościach, w których działają. 95. Planowanie oraz egzekwowanie KPGO niesie za sobą wyzwania w kwestiach instytucjonalnych, przekładając cele krajowe na wdrażanie na szczeblu lokalnym oraz czyniąc postępy w stosowaniu się do dyrektyw UE. Poniższa sekcja zawiera szczegółowy opis tych wyzwao. Ustanawianie polityki oraz ramy prawne 96. Gminy są prawnie odpowiedzialne za gospodarkę odpadami stałymi i muszą zapewnid świadczenie usług na odpowiednim poziomie. We wszystkich krajach gminy są zobowiązane zapewnid regularny odbiór odpadów z gospodarstw domowych oraz ich transport do obiektów, gdzie zostaną poddane procesom unieszkodliwiania lub przetwarzania. Władze lokalne dysponują bodźcami oraz wiedzą niezbędną do dostarczania obywatelom usług na odpowiednim poziomie. W niektórych paostwach podział kompetencji w strukturze prawnej jest niejasny. W Polsce wytwórcy odpadów są właścicielami odpadów i mogą zlecid usługi odbioru odpadów prywatnym operatorom, którzy konkurują na tym rynku, a nie o ten dochodowy rynek, co sprawia, że instytucje użyteczności publicznej działają jedynie na finansowo nieopłacalnych szlakach odbioru odpadów. W takiej sytuacji, prawie niespotykanej w Europie Zachodniej, gminy nie są w stanie wprowadzid w życie lokalnych planów gospodarki odpadami, w tym także tras usług odbioru odpadów i tym samym są pozbawione 14 znaczącego źródła przychodów gminnych. 97. Strategie gospodarki odpadami powinny zapewniad spójnośd na poszczególnych szczeblach władzy. Zjawisko to, niestety, często nie występuje w omawianych tu paostwach. W szczególności, zacierają się role pomiędzy regionami i okręgami oraz ministerstwami rozwoju regionalnego. Przykładowo, struktura instytucjonalna w Polsce przekazuje duży zakres decyzyjności 16 regionalnym władzom (województwom) w zakresie zarządzania ich strategiami dotyczący mi odpadów. Priorytety często różnią się pomiędzy województwami, a brak spójności pomiędzy różnymi szczeblami władz 14 W Europie tylko Kosowo i Malta mają porównywalne systemy instytucjonalne. Irlandia właśnie skierowała do sądu spór trwający ponad rok pomiędzy władzami gminnymi a prywatnymi operatorami. 30 prowadzi do braku jasno sprecyzowanych wytycznych polityki dla gmin. Ponadto, podstawowym obowiązkiem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego jest ustanawianie priorytetów dla inwestycji majątkowych w zakresie gospodarki odpadami stałymi, podczas gdy Ministerstwo Środowiska jest odpowiedzialne za politykę sektora, w której mnożą się sprzeczności. Te niespójności wpływają negatywnie na efektywnośd kosztów, która zależy od zintegrowanego systemu oraz wiążących ustaleo regionalnych. 98. Zintegrowane systemy powinny opierad się o wiążące ustalenia regionalne. Regionalne składowiska odpadów spełniające standardy sanitarne oraz obiekty do przetwarzania odpadów stanowią trzon zintegrowanej, silnej oraz finansowo stabilnej gospodarki odpadami stałymi. W celu sprostania wyzwaniom instytucjonalnym związanym z rozwojem zintegrowanego systemu na szczeblu regionalnym, struktura prawna powinna zapewnid powołanie sprawnie funkcjonujących jednostek międzygminnych, takich jak stowarzyszenia, które będą powoływad oraz zawierad umowy z operatorami lub, tak jak ma to miejsce w Chorwacji, przekazywad zobowiązania prawne wynikające z gospodarki odpadami stałymi władzom regionalnym (okręgom). W Bułgarii stowarzyszenia regionalne miały zająd się administracją oraz planowaniem gospodarki odpadami na poziomie regionalnym, jednak zostały powołane na szczeblu krajowym, i obecnie stowarzyszenia regionalne są słabe, mało operatywne i napotykają na silny sprzeciw ze strony władz lokalnych. W Polsce, samorządy terytorialne mają znaczne uprawnienia, w tym władzę ustawodawczą, ale w praktyce prowadzi to do nakładania się obowiązków, co sprawia, że gminy oraz stowarzyszenia regionalnie niechętnie wypełniają swoją rolę. Liczne zainteresowane strony, w tym sektor prywatny oraz organizacje pozarządowe sprawiają, że kwestia staje się jeszcze bardziej zawiła. Przepisy, nadzorowanie oraz egzekwowanie 99. Egzekwowanie na szczeblu krajowym ma kluczowe z naczenie dla zgodności sektora z istniejącym prawem. Gminy działając na własną rękę nie są w stanie wdrożyd w życie obowiązujących standardów w zakresie ochrony środowiska. Silne i niezależne instytucje regionalne i krajowe powinny byd odpowiedzialne za egzekwowanie przepisów prawa. Systemy regulacyjne we wszystkich krajach są w pełni zgodne z wymaganiami UE. Ministerstwa Środowiska ustalają standardy dla sektora, ustanawiają system licencjonowania oraz wydawania pozwoleo, ale KE informuje, że procedury środowiskowe we wszystkich czterech paostwach przebiegają wolno. Zdekoncentrowane, czasami niezależne, dyrekcje regionalne i inspektoraty ochrony środowiska wspierają Ministerstwa Środowiska w nadzorowaniu i egzekwowaniu, oceniają wnioski, a podczas wizytacji w obiektach unieszkodliwiania i przetwarzania odpadów weryfikują ich zgodnośd z przepisami. 100. Stanowcze egzekwowanie prawa jest kluczowe dla osiągnięcia zgodności w zakresie gospodarki odpadami stałymi. Wnioski wyciągnięte na przykładzie Irlandii i Słowacji wyraźnie pokazują jak istotny jest silny system egzekwowania prawa. Bułgaria, Chorwacja, Polska i Rumunia dysponują sprawnym systemem regulacyjnym, ale ich zdolnośd do egzekwowania jest nadal zbyt niska. Problem ten na ogół dotyczy dyrekcji regionalnych, kluczowych dla egzekwowania przepisów w sektorze, ale nadal nie dysponujących personelem oraz umiejętnościami niezbędnymi do radzenia sobie z przytłaczającą ilością działao nadzorujących, nie wspominając już o wprowadzaniu sankcji za nieprzestrzeganie przepisów. W Bułgarii 16 regionalnych inspektoratów ds. ochrony środowiska nadzoruje 55 regionów gospodarki odpadami i składa raporty do Wydziału Ochrony Środowiska w Ministerstwie Środowiska, które zatrudnia 17 osób nadzorujących zgodnośd z dyrektywą ramową UE w zakresie składowisk opadów. Do kooca lipca 2009 r. Bułgaria miała się zmierzyd z zadaniem nie do pokonania: wyegzekwowad likwidację ponad 200 składowisk niezgodnych z przepisami, zapewnid transport składowanych odpadów do jednego z 27 działających składowisk spełniających standardy sanitarne, z których wiele jest usytuowane w znacznej odległości i nieprzygotowane na przyjęcie 31 odpadów z innych lokalizacji, a zadania te miały zostad wykonane dysponując bardzo ograniczoną zdolnością wykonawczą. Dla porównania, w Irlandii, kraju o mniejszej liczbie ludności, Agencja Ochrony Środowiska zatrudnia 340 pracowników, z których 85 procent pracuje na stanowiskach technicznych. 101. Ograniczony monitoring oraz zbieranie danych utrudniają egzekwowanie prawa. We wszystkich krajach operatorzy są zobowiązani do składania raportów do władz zlecających usługi na szczeblu gminnym lub regionalnym, które to są zobowiązane do przekazywania danych do Ministerstwa Środowiska (Bułgaria i Rumunia) lub do Agencji Ochrony Środowiska (Chorwacja). Krajowe urzędy statystyczne często przechowują oraz przetwarzają dane. Wysiłki w zakresie gospodarki odpadami stałymi często napotykają na brak wiarygodnych danych, szczególnie sytuacja ta ma miejsce w Polsce. Zaniedbuje się obowiązki z zakresu raportowania, zbierania i przetwarzania danych. Nie ma dobrego dostępu do danych, a debaty publiczne nie odbywają się w oparciu o wiarygodne informacje. Przykładowo, większośd składowisk nie dysponuje urządzeniami do ważenia, dlatego też nie są w stanie podad dokładnych danych dotyczących strumieni odpadów. 102. Rozdrobnienie instytucjonalne osłabia egzekwowanie prawa. Poza ograniczonymi zdolnościami do egzekwowania prawa, regionalne struktury wykonawcze cierpią na rozdrobnienie instytucjonalne w odniesieniu do podziału obowiązków. W Rumunii obowiązki nadzoru w okręgach pełni Ministerstwo Środowiska poprzez swoje biura regional ne oraz Ministerstwo Administracji i Spraw Wewnętrznych poprzez Krajowy Organ Regulujący Usługi Komunalne i Instytucje Użyteczności Publicznej, co prowadzi do luk, nakładania się oraz niejasności obowiązków jak również osłabionej skuteczności egzekwowania prawa. Planowanie oraz lokalizacja składowisk 103. Jakośd oraz spójnośd planów gospodarki odpadami jest zróżnicowana. Mimo, że z zasady planowanie jest dobrą praktyką, jakośd oraz spójnośd planów gospodarki odpadami jest bardzo zróżnicowana, co prowadzi do nierównomiernych wyników na tym polu. Wszystkie cztery paostwa przyjęły Krajowe Plany Gospodarki Odpadami zwykle obejmujące okres czterech lat. Plany przekładają strategiczne priorytety na działania, określają przyznawanie funduszy poszczególnym regionom, definiują preferencje w zakresie technologii przetwarzania odpadów oraz określają preferowane lokalizacje dla obiektów ostatecznego unieszkodliwiania. Krajowe Programy Gospodarki Odpadami są na ogół w swoim zakresie bardzo obszerne, ale oderwane od rzeczywistości. Plany regionalne pojawiają się jedynie w ograniczonym zakresie. Niektóre gminy opracowują swoje własne plany, w szczególności dla większych miast oraz zamożnych metropolii miejskich. Mniejsze, biedniejsze gminy wiejskie zwykle jednak nie dysponują planami gospodarki odpadami. 104. Samorządy terytorialne zwykle odgrywają znaczącą role w zintegrowanym planowaniu gospodarki odpadami stałymi. W planach krajowych można określid ogólnie strategię, ale w związku z faktem, że system opiera się na regionalnych obiek tach unieszkodliwiania oraz przetwarzania odpadów, w planowaniu muszą uczestniczyd władze międzygminne lub regionalne, gdyż sukcesy wiążą się z odpowiedzialnością oraz wsparciem zainteresowanych stron. Wiele okręgów zdaje sobie z tego sprawę. Władze na szczeblu regionalnym - okręgi w Chorwacji oraz województwa w Polsce mają prawne zobowiązania i obowiązki. W Rumunii, Agencja Ochrony Środowiska opracowuje regionalne plany gospodarki odpadami, a w Bułgarii stowarzyszenia regionalne są odpowiedzialne za proced ury planowania. 105. Plany regionalne we wszystkich czterech krajach wymagają jednak poprawy ich skuteczności oraz przypisania odpowiedzialności. Skutecznośd planów wymaga pracy najlepszych 32 oraz wdrażania na szczeblu regionalnym i międzygminnym. W Polsce za pla nowanie regionalnej gospodarki odpadami powinny byd odpowiedzialne województwa, ale zadanie to powierzono kilku powołanym międzygminnym stowarzyszeniom. Delegowanie uprawnieo przebiega z oporami, koordynacja prac między samorządami terytorialnymi szczebla regionalnego i gminami jest sporadyczna, a system jest pełen sprzeczności i działa demotywująco. W Bułgarii uprawnienia z zakresu planowania przenosi się na szczebel regionalny poprzez stowarzyszenia regionalne, a w Rumunii poprzez Regionalne Władze Ochrony Środowiska, ale w praktyce na tym szczeblu jeszcze nie funkcjonuje system przypisania odpowiedzialności za planowanie gospodarki odpadami stałymi. Władze krajowe powinny promowad planowanie na szczeblu regionalnym i gminnym oraz zapewniad spójnośd i konsekwencję w planach krajowych, regionalnych i lokalnych. 106. Wybór miejsca pod regionalne składowiska odpadów stanowi największą przeszkodę we wdrażaniu zaplanowanych inwestycji. Konsultacje społeczne wymagają więcej nakładów niż ustnych ustaleo zaobserwowanych w tych czterech paostwach. Sukcesy w zakresie wdrażania gospodarki odpadami stałymi w regionie wymagają szczegółowego planowania, dobrze opracowanych ocen oddziaływania na środowisko oraz szeroko zakrojonych konsultacji społecznych, które pozwoliłyby sprostad opóźnieniom wynikającym z kwestii "nie na moim podwórku". Poprawa zaangażowania publicznego stanowi ogromny potencjał dla gospodarki odpadami stałymi w zakresie planowania oraz umiejscawiania składowisk. Na ogół lokalne społeczności nie chcą przyjmowad odpadów spoza swojego terenu, ale międzygminne systemy gospodarki odpadami wymagają składowisk o zasięgu regionalnym. Mimo, że wszystkie cztery paostwa dysponują procedurami zaangażowania publicznego, głównie na szczeblu regionalnym, pozostaje niejasnym jak proces ten przebiega w praktyce oraz w jakim stopniu społeczeostwo aktywnie angażuje się w proces wyboru lokalizacji składowiska. 107. Ułomne procedury wyboru lokalizacji pod składowisko skutkują znaczną stratą czasu oraz zasobów finansowych. Według informacji pochodzących z chorwackiej prasy, społeczności lokalne sprzeciwiają się prawie wszystkim lokalizacjom obiektów gospodarki odpadami. Urzędnicy w Bułgarii i Rumunii poinformowali o sprzeciwie ze strony opinii publicznej względem inwestycji o zasięgu regionalnym. Urzędnicy z DG ds. Polityki Regionalnej poinformowali o problemach podczas przetargów w związku z brakami w pozwoleniach środowiskowych, wątpliwej jakości ocenach oddziaływania na środowisko oraz zabezpieczeniu prawa własności gruntów. Samorządom terytorialnym zajmującym się tą kwestią towarzyszy dylemat ‘co było pierwsze jajko czy kura’ - a mianowicie, decyzja jak daleko posunąd się z wyborem lokalizacji pod składowisko, które może zostad zakwestionowane albo przez sprzeciwiającą się społecznośd lokalną albo przez niestabilnośd polityki lokalnej, której towarzyszy stale zmieniający się skład urzędów zaangażowanych w proces decyzyjny. Wybór lokalizacji pod składowisko często najpierw wymaga rozwiązao "politycznych", a dopiero później procesu wyboru miejsca uzasadnionego technicznie. Cykle polityczne są jednak krótkie w porównaniu z cyklami planowania inwestycji z zakresu gospodarki odpadami, więc pozyskanie silnego wsparcia zainteresowanych stron powinno byd integralną częścią każdego etapu procesu wyboru miejsca składowiska w celu minimalizacji ryzyka związanego z opóźnieniami w zakresie planowania inwestycji odpadów stałych. 108. Alternatywne lokalizacje składowisk powinny podlegad ocenie „z góry”. Większośd ustawodawstwa krajowego dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko wymaga analizy alternatyw, co wiąże się z dostarczeniem informacji na temat alternatywnych lokalizacji oraz ich przeglądem. We wszystkich czterech paostwach alternatywy nie są traktowane strategicznie podczas procesu konsultacji, powszechną praktyką jest natomiast przeprowadzanie oceny oddziaływania na środowisko dopiero po selekcji miejsca, gdyż decyzje dotyczące umiejscawiania składowisk są podejmowane w oparciu o przesłanki polityczne. W większości paostw, strategiczna ocena 33 oddziaływania na środowisko (SOOS) nie definiowała jasno, że umiejscowienie obiektów do składowania odpadów wymaga oceny oddziaływania na środowisko, gdyż skupiono się na większych strategiach planowania. Proces selekcji lokalizacji składowiska odbywający się pod presją polityczną niekorzystnie wpływa na częśd dokumentu oceny oddziaływania na środowisko, a ten często nie zawiera szczegółowego porównania ocen technicznych. Natomiast stosuje się go, aby poinformowad o wcześniejszym wyborze lokalizacji uzasadniając proces selekcji. Ramka 1: Dublin, doświadczenia z wyborem lokalizacji dla składowiska w Irlandii Proces lokalizacji składowiska Athurstown w Dublinie przeciągał się, miał charakter polityczny i zakooczył się ogromnymi ustępstwami oraz kosztami, aby załagodzid sprzeciw ze strony grup obywateli. Ostatecznie wybrane miejsce to były kamieniołom położony poza jurysdykcją miasta Dublin na stosunkowo zamożnym obszarze podmiejskim/wiejskim - w hrabstwie Kildare znanym z hodowli wysokiej jakości koni wyścigowych. Rada miasta Dublin nabyła ten teren w 1992 r. i od razu spotkała się ze sprzeciwem lokalnych władz, Rady hrabstwa Kildare, która odmówiła wydania zgody na zagospodarowanie miejsca. Dwa lata później, Rada miasta Dublin wygrała długi proces apelacyjny od tej decyzji w lokalnym sądzie pod warunkiem podpisania porozumienia o zastosowaniu 26 warunków łagodzących dla lokalizacji. Rada hrabstwa Kildare nadal sprzeciwiała się decyzji i ostatecznie w 1996 r. skierowała sprawę do sądu wyższej instancji, a w 1997 r. do sądu najwyższej instancji. Obydwa sądy wyższych instancji utrzymały decyzję sądu niższej instancji pozwalającą na budowę składowiska odpadów na obszarze, wobec którego obywatele nadal się sprzeciwiali. Obawy społeczeostwa w zakresie lokalizacji składowiska obejmowały zwiększony ruch pojazdów, niskie walory estetyczne, brak kontroli nad rozwiewanymi śmieciami, obecnośd szkodników oraz robactwa, potencjalne pożary oraz nieprzyjemne zapachy. W odpowiedzi podjęto środki mające na celu zniwelowanie tych skutków polegające na: (i)ustanowieniu grupy interesów lokalnej społeczności; (ii) podpisaniu kosztownej umowy belowania odpadów przed ich transportem na składowisko; (iii) belowaniu na składowisku/umiejscowieniu sortowni i stacji przeładunkowych odpadów poza składowiskiem; (iv) całodzienne patrolowanie miejsca w poszukiwaniu robactwa przez wyszkolone ptaki drapieżne; oraz (v) przekierowanie ruchu tak, aby ominąd lokalną wioskę Kill z zastosowaniem systemu monitorowania pojazdów. Obsługa składowiska stale odpowiada na zażalenia oraz zapytania ze strony lokalnej prasy oraz opracowała szerokie zasoby informacji publicznych, w tym także film video pokazujący działanie składowiska, tablice ze zdjęciami, broszury oraz trójwymiarowy model składowiska dla celów edukacyjnych. Szacowane dodatkowe koszty belowania odpadów poniesione w odpowiedzi na naciski społeczności to ok. 100EUR/tona. Wnioski oraz kolejne kroki są następujące:  Należy poświęcid odpowiednio dużo czasu na konsultacje publiczne, wyjście do społeczeostwa oraz uświadamianie.  Im więcej ludzie rozumieją, tym bardziej stają się akceptujący. Percepcja publiczna opiera się często na małej ilości prawdziwych informacji technicznych, tak więc objęcie zasięgiem informacji wielu oraz edukacja są istotne.  Przez cały czas należy zachowad przejrzystośd działao oraz byd otwartym wobec społeczeostwa.  Nie zaleca się umiejscowienia obiektów do unieszkodliwiania odpadów poza polityczną jurysdykcją miejsca, gdzie są one wytwarzane, gdyż stwarza to większe ryzyko polityczne oraz sprzeciw. Rada miasta Dublin zdecydowała się umiejscawiad wszystkie składowiska odpadów powstające w przyszłości na terenie swojej jurysdykcji.  Irlandia zdecydowała się "odpolitycznid" proces umiejscawiania składowisk odpadów poprzez zdjęcie z polityków obowiązku podejmowania decyzji w kwestii umiejscawiania składowisk odpadów oraz obiektów gospodarki odpadami. Ustawodawcy zgodzili się, że to jest jedyna możliwa droga, aby pójśd dalej.  Agencja ds. Ochrony Środowiska w Irlandii opracowała Podręcznik umiejscawiania składowisk odpadów, obecnie stosowany w całym kraju, który promuje aktywne zaangażowanie publiczne na każdym etapie życia składowiska odpadów, w tym także selekcji jego lokalizacji. 109. Odpowiedzią na sprzeciw wobec projektów spalania są szersze oraz bardziej intensywne konsultacje. W Polsce oraz Chorwacji zainicjowano projekty wykorzystujące odpady do pozyskiwania energii w oparciu o spalan ie. Technologia ta ma szerokie zastosowanie w innych paostwach członkowskich UE, a wysokie standardy z zakresu kontroli środowiskowych pozwoliły opracowad sprawdzoną technologię. Istnieje ogromny sprzeciw ze strony opinii publicznej odnoszący się do projektów wykorzystania odpadów do pozyskania energii, gdyż percepcja społeczna często wiąże się z doświadczeniami z przeszłości, kiedy spalarnie były mało wydajne oraz istnieją obawy związane z 34 niekorzystnym oddziaływaniem na środowisko, w szczególności dotyczą ce emisji do powietrza. Potrzeba zatem dobrze zaplanowanych, globalnych, przejrzystych oraz dobrze rozłożonych w czasie konsultacji, dzięki którym zainteresowane strony zostaną poinformowane o korzyściach oraz ryzykach, a opinia publiczna zaangażuje się w procedury planowania oraz podejmowania decyzji. 110. Zarządzanie usługami powinno odbywad się na szczeblu świadczącym usługi. Wszystkie cztery paostwa próbują stosowad tę zasadę - gminy są prawnie odpowiedzialne za usuwanie oraz transport odpadów w ramach swoich granic administracyjnych i zlecają odbiór odpadów prywatnym operatorom lub przedsiębiorstwom publicznym. Jedynie Polska stanowi wyjątek, gdyż obowiązek zlecania odbioru odpadów leży po stronie ich posiadaczy. We wszystkich paostwach, instytucje regionalne zarządzają obiektami ostatecznego unieszkodliwiania lub przetwarzania odpadów, w tym także stowarzyszeniami międzygminnymi, regionalnymi instytucjami użyteczności publicznej lub innymi instytucjami podlegającymi paostwu. Administracja oraz świadczenie usług 111. Tryby świadczenia usług obejmują operatorów publicznych i prywatnych. Usługi z zakresu gospodarki odpadami stałymi generują przychody oraz stanowią szeroki potencjał dla udziału sektora prywatnego na każdym etapie: zbiórka, przesył, recykling, przetwar zanie oraz unieszkodliwianie opadów. W tych czterech paostwach, niektóre lub wszystkie z tych usług zleca się operatorom prywatnym. Niektóre z usług są domeną operatorów wyłącznie publicznych albo wyłącznie prywatnych albo połączenia obydwu. Wszystkie paostwa dysponują prywatnym rynkiem recyklingu. W Bułgarii przemysł recyklingowy jest najbardziej aktywny, gdyż na rynku działa sześciu prywatnych operatorów. Wiele miast oraz większych gmin zleca usługi z zakresu odbioru i transportu odpadów sektorowi prywatnemu, ale wiele gmin dysponuje przedsiębiorstwami użyteczności publicznej, które zajmują się zbiórką i przesyłem odpadów. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej eksploatują większośd składowisk, mimo zainteresowania sektora prywatnego tam, gdzie możliwe są do osiągnięcia zyski. Spalarnie oraz inne obiekty wykorzystujące odpady do uzyskania energii są niemal wyłącznie eksploatowane przy udziale sektora prywatnego, gdyż stosowana technologia wymaga specyficznych kompetencji oraz przeprowadzenia znacznych inwestycji. Monitoring oraz komunikacja publiczna 112. Mechanizmy zgłaszania zażaleo oraz opinii przez społeczeostwo nie są jeszcze zinstytucjonalizowane. Lokalizacja składowisk zgodnych ze standardami sanitarnymi w dużej mierze zależy od aktywnych konsultacji społecznych i informacji, gdyż redukcja składowanych odpadów jest tylko możliwa dzięki społecznym kampaniom edukacyjnym promującym korzyści indywidualne oraz zbiorowe segregowania oraz recyklingu odpadów. Jak dotąd nie wykorzystuje się możliwości ograniczenia ryzyka politycznego poprzez prowadzenie kompetentnych debat publicznych podczas wyboru lokalizacji oraz uruchamiania regionalnych składowisk odpadów. Natomiast, przemysł, który jest aktywny w najbardziej dochodowym aspekcie recyklingu odpadów wydaje się byd głównym nośnikiem kampanii komunikacji publicznej wychwalając korzyści wynikające z segregowania odpadów. Niektóre Ministerstwa Środowiska prowadzą krajowe kampanie komunikacji publicznej, ale fundusze środowiskowe, tam gdzie istnieją i dobrze funkcjonują, jak EPEEF w Chorwacji mają większe znaczenie dla edukacji publicznej. B. Stabilnośd ekonomiczna i finansowa 113. Polityka UE w zakresie gospodarki odpadami jest kosztowna. Koszty gospodarki odpadami stałymi w innych paostwach członkowskich UE zwykle przekraczają 100 EUR za tonę. Mimo, że okresy 35 przejściowe, w których egzekwowanie prawa jest mniejsze oznaczają, że koszty dopiero zaczną stopniowo wzrastad do tych poziomów, przepaśd pomiędzy obecnie panującymi warunkami w tych czterech krajach - gdzie większośd zebranych niesegregowanych odpadów ląduje na niekontrolowanych wysypiskach - a pełną zgodnością z wymaganiami UE jest ogromna. Jak dotąd żadne z czterech paostw nie opracowało planów rozwiązania tego bardzo kluczowego problemu. Brak danych 114. Na szczeblu krajowym praktycznie nie ma dostępnych wiarygodnych danych. W szczególności nie ma dostępnych danych dotyczących kosztów oraz przychodów, podstawowego wymogu niezbędnego, aby możliwe stało się dostosowania kraju do przestrzegania norm UE. Jak zauważono już wcześniej, egzekwowanie przestrzegania norm środowiskowych, monitoring oraz zbieranie danych są bardzo ograniczone, częściowo dlatego, że wcześniej nie dostrzegano potrzeby uregulowania gospodarki odpadami stałymi, w przeciwieostwie do usług wodociągowych, kanalizacyjnych czy elektrycznych. Agencje środowiskowe zwykle nie zbierają danych o odpadach, a jeśli to robią, to nie ma jasno określonych standardów, które ujednoliciłyby zebrane dane. W kwestii przychodów, opłaty za odbiór odpadów mogą byd częścią lokalne go systemu opodatkowania, tak jak w Bułgarii, mogą byd pobierane bezpośrednio przez prywatnego operatora, jak np. w Rumunii czy Polsce, a czasami zostały uwzględnione w ogólnym podatku lokalnym. W sytuacjach, gdy gminy świadczą bezpośrednio usługi odpadowe, koszty są często niewykrywalne w gminnych księgach rachunkowych, którym brakuje księgowania jednostek generujących koszty oraz zawierają nierozliczone zaległości. Z kolei, prywatni operatorzy rzadko kiedy ujawniają swoje przychody. 115. Dostępne dane szacunkowe w zakresie kosztów oraz przychodu różnią się bardzo w omawianych krajach. Z rozmów przeprowadzonych podczas wizyt na składowiskach wynika, że opłata za składowanie wynosi od kilku EUR za tonę np. w miejscowości Gorna Malitsa (w Bułgarii) liczącej 15 000 mieszkaoców położonej na obrzeżach Soffi do ok. 40 EUR w Zagrzebiu (Chorwacja). Przychody nie pokrywają kosztów 116. W wielu przypadkach, lokalne taryfy nie pokrywają kosztów stałych. Dla usług opartych na opłatach z zastosowaniem zasady zanieczyszczający płaci, bieżące przychody z tytułu odbioru i składowania odpadów powinny pokrywad koszty eksploatacji i utrzymania wraz z kosztami likwidacji i rekultywacji składowiska. Wszystkie cztery paostwa stosowały tę zasadę, ale większośd taryf jest zbyt niska, aby osiągnąd poziom zwrotu kosztów. Taryfy są na ogół ustalane na poziomie lokalnym, ale rady gmin powstrzymują się przed podniesieniem opłat w związku z niską gotowością społeczeostwa do ponoszenia większych zobowiązao. Nie zbadano jeszcze potencjału w zakresie redukcji kosztów, a potencjalny wzrost efektywności z tytułu udziału sektora prywatnego nie został jeszcze w pełni wykorzystany. W Polsce nierozwiązana kwestia własności odpadów na mocy obowiązującego prawodawstwa zmniejsza stabilnośd finansową sektora, gdyż prywatni operatorzy odbierają odpady tam, gdzie można osiągnąd zysk, podczas gdy spółki komunalne muszą obsługiwad w większości mniej dochodowe trasy odbioru odpadów. Prywatni operatorzy, na obszarze swojej działalności, zwykle mają wystarczające przychody na pokrycie bieżących kosztów eksploatacji, ale rzadko kiedy na pokrycie inwestycji, gdyż większośd kontraktów PPP zawierała dotację z góry na pokrycie kosztów pierwotnych inwestycji, a nie uwzględniono mechanizmów rezerwowych na nakłady inwestycyjne w przyszłości. W przypadku składowisk odpadów, dotacja z góry z instrumentu IPA lub innych funduszy przedakcesyjnych zwykle pokrywała jeden lub dwa pierwsze sektory składowiska, ale po zapełnieniu tych sektorów, przyszłośd składowiska stoi pod znakiem zapytania. Dlatego wydaje się, że koszty operacyjne są pokrywane, ale w wielu przypadkach tak się nie dzieje. 36 Skupienie uwagi na maksymalizacji inwestycji, a nie na stabilności ekonomicznej 117. W czterech paostwach, strategie krajowe obejmowały inwestycje niezbędn e do realizacji celów określonych w traktatach akcesyjnych, w szczególności na zapewnieniu absorpcji przeznaczonych dotacji UE. Strategia ta miała na celu zmaksymalizowanie ilości dużych inwestycji w krótkim czasie, ale jej sukces różni się zależnie od kraju - wydaje się, że Polska w najmniejszym stopniu, a Bułgaria w największym wykorzysta znaczne dostępne środki. Strategia ta jednak nadwyrężyła średnioterminową stabilnośd ekonomiczną. 118. Po pierwsze zastosowanie krótkoterminowej strategii pozyskania dotacji na "twarde" inwestycje jest suboptymalnym wykorzystaniem środków. Podczas gdy taka strategia pozwala na maksymalne wpływy środków do lokalnej gospodarki, stanowi także bodziec do inwestycji o rozmiarach suboptymalnych z punktu widzenia ekonomii. Zdaniem ur zędników UE, koszty inwestycyjne na mieszkaoca były szczególnie wysokie podczas pierwszej tury składania wniosków o dofinansowanie inwestycji z zakresu usług kanalizacyjnych w Rumunii i Bułgarii. Kolejnym przykładem jest liczba mieszkaoców przypadających na składowisko. W Bułgarii ponad połowa z 23 ustanowionych dotąd systemów obsługuje mniej niż 100 000 osób - znacznie mniej niż ogólnie postrzegane minimum ekonomiczne, a wiele z 55 planowanych składowisk nie przekroczy średniej. Budując więcej składowisk niż jest to konieczne, Bułgaria unika trudnych negocjacji na szczeblu międzygminnym w kwestii wyboru lokalizacji składowiska, ale w przyszłości ściąga na siebie wyższe niż to konieczne koszty operacyjne. W ciągu pięciu do dziesięciu najbliższych lat, ponown e inwestycje w dodatkowe sektory bez udziału dotacji strukturalnych prawdopodobnie będą nieosiągalne, i takie podejście trzeba będzie poddad rewizji. 119. Znaczny spadek zainteresowania absorpcją dotacji strukturalnych. Wszystkie inwestycje z zakresu infrastruktury gospodarki odpadami stałymi ze wsparciem z funduszy UE są przygotowywane w oparciu o analizę kosztów i korzyści, która jest konieczna w przypadku ubiegania się o dotacje strukturalne UE. Metodologia w zakresie analizy kosztów i korzyści, stanowi, w wartości bieżącej netto, że nie można z wygenerowanych przychodów pokryd części całkowitego kosztu systemu obejmującego zarówno inwestycję jak i eksploatację. Ta niepokryta częśd to luka finansowa, której ustalona wartośd procentowa, zwykle 80-85 procent, zostanie sfinansowana z dotacji UE. Zakładając, że nie można podnieśd przychodów pochodzących od użytkowników powyżej pewnego społecznie akceptowalnego poziomu, analiza dostępności cenowej określa maksymalny poziom taryfy, która ma zostad wykorzystana na potrzeby obliczenia luki finansowej. Ta analiza dostępności cenowej jest przygotowywana w oparciu o parametry krajowe, które często bywają bardzo niskie, jak na przykład w przypadku Rumunii, gdzie najniższy decyl dochodu jest punktem odniesienia. Następnie, d la luki finansowej stosuje się procent finansowania, który nie może przekroczyd całkowitej kwoty kosztów kwalifikowanych, które w praktyce obejmują jedynie koszty inwestycyjne. W związku z faktem, że luki finansowe są na ogół duże, im większa wartośd początkowa inwestycji, tym większa dotacja. Z przyczyn makroekonomicznych, absorpcja dotacji sama w sobie jest celem, a system stanowi motywację do dużych inwestycji, gdzie koszty eksploatacji i utrzymania są wyższe, co dobywa się kosztem długoterminowej stabilności takich inwestycji. 120. Paostwa którym udało się zastosowad systemy gospodarki odpadami bez udziału funduszy strukturalnych dla inwestycji stanowią kontrprzykład. W celu przygotowania inwestycji, Irlandia skorzystała ze znacznych dotacji, które przeznaczyła na przygotowanie studium, długoterminowe zatrudnienie konsultantów, prowadzenie edukacji publicznej, rozprzestrzenianie informacji i konsultacje mające na celu obniżenie ryzyka politycznego nieodłącznego w przypadku zwiększonych kosztów gospodarki odpadami stałymi oraz pomoc techniczną w zakresie zdolności do planowania na szczeblu lokalnym (zob. ramka 2). Irlandia sfinansowała inwestycje w zakresie unieszkodliwiania 37 odpadów przy wykorzystaniu PPP bez funduszy UE, ale z gwarancją przychodów uzyskaną od władz lokalnych. Stosując takie rozwiązania, system gospodarki odpadami musi generowad wystarczające przychody na pokrycie wszystkich kosztów, w tym kosztów inwestycyjnych. Słowacja (zob. załącznik 3) sfinansowała inwestycje za zakresu gospodarki odpadami stałymi prawie w całości z pożyczek oraz inwestycji kapitałowych sektora prywatnego stosując mechanizm bodźców finansowych - podatek od składowania, który obejmuje koszt całkowity. 121. Po drugie, żadne z czterech paostw nie opracowało planów stopniowego zwięk szania przychodów do poziomu zwrotu kosztów dla systemu gospodarki odpadami. Przykładowo, w Rumunii ustalono, że poziom taryfy stosowanej do wyliczenia luki finansowej na potrzeby analizy kosztów i korzyści (analiza dostępności cenowej) będzie wynosił 1,8 procent średniego dochodu gospodarstwa domowego w decylu najniższego dochodu, czyli najbiedniejszej grupy stanowiącej 10 procent. Takie rozwiązanie zostało przełożone w większości na niską taryfę. Istniejące plany musiałyby zastosowad mechanizmy dostępności cenowej, których celem jest dofinansowanie najbiedniejszych z równoczesnym zmaksymalizowaniem przychodów od użytkowników, których stad na poniesienie wyższych opłat, zamiast dzielenia skąpych funduszy publicznych po równo w całym społeczeostwie. Obecne zastosowanie limitów dostępności cenowej nie pozwala na takie zróżnicowanie. W celu osiągnięcia stabilności finansowej istnieje koniecznośd zorganizowania transformacji ekonomicznej 122. Wyłączne koszty operacyjne są nadal znacznie niższe niż w paostwach Europy Zachodniej, nawet tam gdzie przeprowadzono inwestycje zgodne z wymaganiami UE. Wizyty na składowiskach ujawniły, że specyfikacje składowisk są zgodne ze standardami UE na papierze, ale ich jakośd nie jest taka sama jak w zamożniejszych paostwach zachodnich. Większośd z bieżących inwestycji jest finansowana przez UE z funduszy instrumentu IPA lub funduszy strukturalnych lub różnych funduszy dotacyjnych. Finansowanie jednak na ogół pokrywa tylko pierwszą częśd inwestycji, przez okres może pięciu lat. Dlatego, gdy międzynarodowe dotacje zostaną wyczerpane, wysokie podwyżki taryf lub niestabilne pożyczanie środków stanie się nieuniknione, gdyż nie wydaje się prawdopodobnym, aby fundatorzy przeznaczyli więcej dotacji na powiększenie pojemności składowiska po sfin ansowaniu procesu podnoszącego jakośd wysypiska do składowiska zgodnego z normami. 123. Istniejące inwestycje są także obarczone ryzykiem. Utrzymanie eksploatacji infrastruktury odpadów stałych zgodne z normami UE jest kosztowne, nawet gdy normy nie są stanowc zo egzekwowane. Jeśli przychody nie będą na odpowiednio wysokim poziomie w odniesieniu do wzrastających kosztów operacyjnych, inwestycje finansowane z dotacji UE mogą także byd obciążone ryzykiem wynikającym z nieodpowiedniego utrzymania, co może oznaczad, że stan składowisk ponownie podupadnie do poziomu, kiedy nie będą już spełniad norm. 124. W celu uzyskania wyższych przychodów potrzeba jasno sprecyzowanych planów. Proces ten wymaga monitorowania kosztów na szczeblu krajowym oraz dotarcia do opinii publiczne j. Jeśli inwestycje są finansowane z dotacji, ale nie towarzyszy im równolegle wzrost taryf, w przyszłości trudno będzie podnieśd taryfy do odpowiedniego poziomu. Jeśli podwyżkom taryf towarzyszą usługi oraz unieszkodliwianie wyższej jakości, opinii publicznej łatwiej jest przyjąd wzrost taryf jako uzasadniony. Na tym polu pojawiają się możliwości, które należy wykorzystad trafiając do szerokiej opinii publicznej oraz edukując. Bułgaria i Polska mają przed sobą największe wyzwania, gdyż obecnie stosują bardzo niskie taryfy. Wzrost taryf jest zwykle trudnym zadaniem, ale zdecydowana poprawa jakości systemu gospodarki odpadami oraz infrastruktury dostarcza możliwości do wdrożenia podwyżki taryf oraz zmniejszenia luk uzyskując pełny zwrot kosztów. Często jednak nie wykorzystuje 38 się tej możliwości. W percepcji publicznej często oczekuje się, że taryfy zostaną obniżone w przypadku inwestycji dofinansowanych z dotacji UE. W związku z tym, stałe informowanie opinii publicznej o faktycznych i długoterminowych kosztach gospodarki odpadami jest nieodzowną częścią procesu podnoszenia taryf oraz wysiłków zmierzających do uzyskania stabilności finansowej. Ramka 2: Rola UE w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi w Irlandii: Ustalanie celów oraz finansowanie W 1986 r. Irlandia dysponowała 300 niekontrolowanymi składowiskami odpadów, nie stosowała segregacji odpadów u źródła przy populacji liczącej sześd milionów ludzi. Do 1985 r. pozostało zaledwie 95 składowisk, ale jedynie 8,0 procent odpadów komunalnych poddawano recyklingowi. W 1996 r. przyjęto ustawę o gospodarce odpadami i transponowano ją do polityki rządu, po czym w 1998 r. przeprowadzono kampanię informacyjną pt. „Zmieniając nasze nawyki". Seria krajowych oraz regionalnych programów, które nastąpiły podniosła poprzeczkę oraz pozwoliła przeprowadzid reformę systemu działao. Do 2005 r. 36 procent odpadów poddawano recyklingowi, wynik bliski średniemu wynikowi unijnej 15- tki, a wyższy niż w Finlandii, Francji, Zjednoczonym Królestwie, Grecji czy Portugalii. Wzmożenie egzekwo wania prawa przez Agencje Ochrony Środowiska wymusiło likwidację (w 2002 r. pozostało 39 składowisk), nałożono wysokie kary oraz wszczęto postępowania sądowe za naruszenie prawa. Istnieje zgodna opinia, że polityka UE wymusiła reformy, gdyż byłoby niedopuszczalnym dla Irlandii naruszenie europejskich norm środowiskowych. Ustawa o gospodarce odpadami potwierdziła hierarchię polityki UE z zakresu gospodarki odpadami (zapobieganie powstawaniu i minimalizacja odpadów, zmiany w zakresie składowania mające na celu ponowne wykorzystanie, recykling lub odzysk energii). Krajowe cele w zakresie odpadów były odzwierciedleniem okresów programowania UE (do 2013 r.). Ponadto, w pierwszej fazie skuteczne wdrażanie norm z zakresu ścieków zwiększyło koszty technologii dla składowisk, następnie wdrożono cele w zakresie recyklingu i redukcji odpadów oferując bodźce finansowe, takie jak podatek od składowania w wysokości 20 EUR/za tonę, opłaty za składowanie worków foliowych, fundusz środowiskowy i wreszcie system „pład-według-wagi" - wszystko to sprawiło, że składowanie odpadów stało się mniej atrakcyjne. Na szczeblu krajowym dokonano transpozycji celów UE w zakresie odpadów poprzez połączenie planowania (Krajowy Plan Gospodarki Odpadami), egzekwowania (Agencja Ochrony Środowiska monitorowała zgodnośd) oraz bodźce finansowe (podatek od składowania). Sektor gospodarki odpadami w Irlandii skupił się jednak bardziej na egzekwowaniu zgodności oraz dostarczaniu motywujących bodźców. W okresie deregulacji oraz prywatyzacji przypadających na lata osiemdziesiąte i wczesne lata dziewięddziesiąte XX wieku, obywatele Irlandii mogli prawnie pozbywad się odpadów w sposób dowolny, prywatni operatorzy konkurowali na rynku, a nie o udział w rynku, unieszkodliwiając odpady po najniższych kosztach. Biorąc pod uwagę brak zdolności egzekwowania na szczeblu lokalnym wynikających z planu gospodarki odpadami, egzekwowanie z zastosowaniem kar takich jak grzywny lub podatki w Irlandii było dużo bardziej skuteczne. Kolejnym aspektem godnym uwagi w zakresie wdrażania polityki UE dotyczącej odpadów w Irlandii jest jakośd monitorowania postępów polegająca na informowaniu o rocznym postępie w zakresie realizacji celów krajowych, które umożliwiały prognozę oceny wpływu bieżącej sytuacji na rok 2013 - przydatne narzędzie do pozyskania wsparcia politycznego. W innych paostwach UE, władze lokalne stosowały tradycyjne metody planowania oraz podejścia do inwestycji publicznych, takie jak uregulowanie unieszkodliwiania odpadów poprzez kontrakty w zakresie gospodarki odpadami. 125. Kształt umów wpływa na jakośd dostarczonych usług. Umowy na świadczenie usług określają standardy funkcjonowania, podział ryzyka oraz postanowienia w zakresie podziału przychodów dla operatorów publicznych lub prywatnych. Zapisy umowne dotyczące świadczenia usług określają, czy prywatni operatorzy są zainteresowani, czy poziom świadczonych usłu g jest zadawalający dla użytkowników. Opracowanie dobrej umowy na świadczenie usług wymaga ze strony instytucji zlecającej wiedzy oraz kompetencji, co podkreśla wagę wysokiego poziomu kwalifikacji na szczeblu administracyjnym. Decydenci zwykle mają ambitne palny wykorzystad prywatne finansowanie oraz kompetencje, ale często przeceniają zainteresowanie prywatnego sektora. Jeśli ryzyko postrzega się jako wysokie, a przychody jako niskie, nie można uzyskad zaangażowania prywatnych operatorów. 39 Poprawa warunków dla zaangażowania prywatnego sektora może byd pomocna 126. Poziom rozwoju sektora prywatnego w Polsce, Rumunii i Bułgarii może okazad się mocną stroną. Sytuacja ta nie ma miejsca w Chorwacji, która w większości polega na spółka komunalnych będących spuścizną po byłej Jugosławii. Sektor prywatny także jest w stanie inwestowad w Rumunii, jak pokazuje to kilka przykładów. Przegląd warunków na jakich zaangażowany jest sektor prywatny byłby pomocny, gdyż może dostarczyd wniosków jak podnieśd jakośd umów na świadczenie usług oraz procedur przetargowych, co mogłoby się przyczynid do wzrostu efektywności kosztów. Jednocześnie, gminy często nie są w stanie odpowiednio zarządzad kontraktami. 127. Zaangażowanie UE paradoksalnie ostudziło początkowy wzrost udziału sektora prywatnego. Pojawiają się fundamentalne problemy w związku z próbami łączenia partnerstwa prywatno-publicznego, które pozwoliłoby na zaangażowanie sektora prywatnego w inwestycje w infrastrukturę i, dzięki funduszom UE, pozwoliłoby obniżyd koszty. Dotacje UE zwykle finansują inwestycje początkowe i muszą zostad wydane w krótkim czasie, podczas gdy modele finansowania PPP obejmują usługi świadczone w fazie eksploatacyjnej (zob. załącznik 4). Wyzwaniem zatem pozostaje połączenie finansowania wkładów (inwestycji) z płatnością za usługi. W celu osiągnięcia stabilności finansowej, paostwa potrzebują doradztwa jak zastosowad te połączenie i jak najlepiej wykorzystad PPP. Fundusze środowiskowe mogą byd przydatnym narzędziem. 128. Fundusze środowiskowe mogą pozytywnie wpłynąd na finansowanie w sektorze. Fundusze ochrony środowiska mogą zbierad przychody z podatków od składowania i innych opłat od odpadów, współfinansowad sektorowe inwestycje majątkowe, wspierad działania z zakresu recyklingu, finansowad kampanie komunikacji publicznej oraz wzmacniad zdolności wykonawcze. Fundusz EPEEF w Chorwacji stał się kluczową instytucją dla kształtowania finansowania w sektorze. Fundusz EPEEF generuje znaczne przychody, inwestuje pozyskane środki w projekty zintegrowanej gospodarki odpadami poprzez współfinansowanie, rozpoczął zarządzanie funduszami pochodzącymi z instrumentu IPA, może przyznawad dotacje, udzielad pożyczek oraz gwarancji. W Polsce działa 17 Funduszy Ochrony Środowiska, które mają na celu pozyskad finansowanie sektora prywa tnego dla projektów gospodarki odpadami stałymi poprzez dotowanie komercyjnych odsetek, ale jak dotąd nie uzyskały znaczących wyników w związku ze swoim rozdrobnieniem. Bułgaria nie ustanowiła niezależnego funduszu środowiskowego, ale zbiera i inwestuje przychody z opłat poprzez Publiczną Instytucję Ochrony Środowiska - oddział Ministerstwa Środowiska działającą w ramach tego samego budżetu, jednak jej wpływ na sektor wydaje się niewielki. Rumunia ustanowiła fundusz, ale jak dotąd nie ma on wpływu na finansowanie inwestycji z zakresu odpadów stałych. Wpływ globalnego kryzysu finansowego 129. Ogólnie mówiąc, systemy, które generują przychody przyciągają finansowanie. Globalny kryzys finansowy negatywnie wpłynął na możliwości samorządów terytorialnych w zakresie pozyskiwania finansowania dla inwestycji usług publicznych. Istnieje również ryzyko, że staną się one nieatrakcyjne dla sektora prywatnego. Przykładowo, na początku kryzysu finansowego, Chorwacja miała nawet trudności w pozyskaniu zainteresowania dużych oper atorów dla warsztatów, na których przedstawiano inwestycję dla obiektów gospodarki odpadami w regionie północno -zachodnim. Dlatego też niektóre paostwa rozważają PPP jako oportunistyczny sposób, zależnie od rynku lokalnego dla pozyskiwania finansowania. Rządy muszą zredukowad ryzyka inwestycyjne w sektorach odpadów stałych. Punktem wyjściowym są bardzo podstawowe udoskonalenia techniczne, takie jak 40 zbieranie dokładnych informacji, przyczyniające się do poszerzenia wiedzy oraz przewidywalności ilości odpadów. Dalsze reformy powinny zmierzad do redukcji ryzyk finansowych i regulacyjnych. 130. W przypadku gdy gminy nie są w stanie przeprowadzid inwestycji z udziałem prywatnego sektora lub nie mogą sobie na nie pozwolid, wiele z nich powinno byd w stanie zaciągnąd pożyczki komercyjne. Do czasu, gdy globalny kryzys finansowy nie spowodował braku dostępności funduszy, wiele gmin w Polsce i Rumunii korzystało z kredytów komercyjnych zaciąganych na krajowych rynkach kredytowych sprzyjających gminom. W Chorwacji i Bułgarii, z zasady, władze lokalne nie napotykały na problemy w zaciąganiu finansowania komercyjnego - istnieją przypadki władz lokalnych zaciągających pożyczki, ale w mniejszym stopniu niż w Polsce czy Rumunii. Niewątpliwie jednak, kryzys odbił się na gminnych rynkach finansowania, a sektor odpadów stałych doświadczył tego silniej niż takie usługi komunalne jak woda, gdyż postrzegane ryzyka kontraktowe w tym sektorze są wyższe, a zyskownośd mniejsza. Przewiduje się, że sytuacja ulegnie poprawie, gdy przychody gmin ne poprawią się, a płynnośd bankowa powróci. W międzyczasie konieczna jest pomoc gminom w zakresie dofinansowania ich udziału w dotacjach UE, a EBI, w szczególności, już udostępniło znaczne środki. Recykling odpadów oraz fundusze węglowe 131. Recykling oraz środki z funduszy węglowych z tytułu ograniczenia emisji dwutlenku węgla mogą korzystnie wpłynąd na stabilnośd finansową sektora. Ograniczanie emisji dwutlenku węgla, w szczególności wychwytywanie gazów powstających na składowisku jak również oddzielne przetwarzanie odpadów biologicznych, np. kompostowanie, mogą przynieśd sektorowi dodatkowe przychody. W praktyce, fundusze węglowe w małym stopniu odegrały rolę w najnowszych udoskonaleniach infrastruktury gospodarki odpadami, a nie jest pewne, czy istnieje możliwośd wykorzystania w Bułgarii, Chorwacji, Rumunii i Polsce. Głównym powodem jest fakt, że przepisy dyrektywy w sprawie ziemnych składowisk odpadów implikują, iż wychwytywanie gazów powstających na składowisku jest kwestią oczywistą. W efekcie, projekty w innych regionach, które generują przychody z ograniczania emisji dwutlenku węgla poprzez odbiór gazu ze składowisk i spalanie go w pochodniach nie mogą byd zaliczane jako 'dodatkowe' oszczędności emisji dwutlenku węgla w przypadku paostw członkowskich EU i paostw kandydujących. Wykorzystanie gazu ze składowisk np. do produkcji energii elektrycznej jest tylko wykonalne na dużych składowiskach. Potencjał funduszy węglowych można by poddad dalszym badaniom pod kątem rozwoju instrumentów po zakooczeniu okresu obowiązywania Protokołu z Kioto (zob. załącznik 5 w celu przeglądu możliwych mechanizmów). Europejski System Handlu Emisjami został opracowany na potrzeby przemysłu i sektora energetycznego i, jak dotąd, nie ma znaczenia dla gospodarki odpadami stałymi w paostwach omawianych w niniejszym opracowaniu. 132. Za wyjątkiem Chorwacji, recykling w omawianych tu paostwach przebiega zgodnie z utartym schematem, w którym kładzie się nacisk na recykling odpowiednio wartościowych surowców wtórnych, dla których - przy wsparciu - sektor prywatny mógłby stosunkowo łatwo wdrożyd projekty. Wiele z większych miast stosuje system, w którym umieszcza się pojemniki na szkło, metal, plastik oraz papier w strategicznych dla mieszkaoców lokalizacjach. Zaletą tego systemu są niższe ogóln e koszty gospodarki odpadami poprzez redukcję ilości odpadów, które podlegają unieszkodliwianiu. Zwykle projekty te się zwracają, a omawiane tu paostwa dysponują dobrze rozwiniętym sektorem prywatnym zajmującym się tą działką. Chorwacja podejmuje dalsze kr oki poprzez opodatkowanie producentów niektórych produktów lub opakowao jak opony, napoje i wykorzystuje te przychody do wspierania inicjatyw z zakresu gospodarki odpadami. Spadek globalnych cen przetworzonych surowców wtórnych okazał się bolesny. Kwestie społeczne nie wydają się mied tu wielkiego znaczenia, jak przykładowo wpływ na stosunkowo dużą populację Romów pracującą w tym sektorze. 41 133. W paostwach będących przedmiotem niniejszego opracowania podejmuje się inicjatywy mające na celu bardziej bezpośrednie zaangażowanie ludności oraz wypracowanie praktyki zbiórki posortowanych i posegregowanych odpadów z gospodarstw domowych, ale inicjatywy te nie są zbyt powszechne. W efekcie, recykling jest bardzo nieznaczny i stanowi ułamek wszystkich strumieni odpadów lub celów UE w zakresie recyklingu. Nie ma wielu dostępnych danych, ale szacuje się, że kształtuje się na poziomie jednocyfrowych wartości procentowych, np. Eurostat informuje, że w Bułgarii było to mniej niż 1 procent, a w Polsce 7 procent w 2008 r. Inne dane liczbowe, np. pochodzące z ETC/RWM podają 20 procent dla Bułgarii (2006 r.) i 31 procent dla Rumunii (2005 r.) w oparciu o pośrednie dane tj. różnicę pomiędzy wytworzonymi odpadami a ścieżkami unieszkodliwiania innymi niż recycling. Mimo tych niewiadomych w odniesieniu do wiarygodności danych, jest oczywistym, że w najbliższych latach potrzeba dalszych wysiłków w celu poszerzenia zasięgu społecznego, wprowadzenia segregacji odpadów u źródła oraz dalszych inwestycji w przetwarzanie odpadów, co pozwoli na utworzenie systemów gospodarki odpadami zgodnych z celami UE w zakresie recyklingu. Działania podjęte w Chorwacji mogą stanowid ważny krok dla realizacji tych celów, ale system wydaje się stosunkowo nowy. Wykres 2. Redukcja odpadów oraz recykling (dyrek tywa w sprawie ziemnych składowisk odpadów, strategia UE w sprawie odpadów) – dystans do osiągnięcia celów (2005 r.) Źródło: Warmer Bulletin 2005 134. Wykres 2 ilustruje postępy poczynione przez paostwa członkowskie UE w zakresie spełnienia wymagao określonych w dyrektywie w sprawie ziemnych składowisk odpadów zmierzające do 42 składowania mniejszej ilości odpadów organicznych oraz poprawy poziomu recyklingu odpadów do 50% (2020 r.). Uważa się, że wcześniej przyjęte paostwa członkowskie spełniają wymogi techni czne dyrektywy w sprawie ziemnych składowisk odpadów, tj. sposoby kontroli środowiskowych, ale wykres 2 pokazuje, że realizacja celów w zakresie minimalizacji odpadów oraz recyklingu stanowi wyzwanie nie tylko dla nowych paostw członkowskich. Osiągnięcia w zakresie recyklingu oraz stopniowa likwidacja składowisk różnią się znacznie w poszczególnych paostwach członkowskich. 43 V. WNIOSKI I DALSZE DZIAŁANIA 135. W poprzednich rozdziałach wskazano znaczne niedostatki realizacji strategii gospodarki odpadami stałymi, a także postępów w kierunku realizacji celów acquis communautaire w Bułgarii, Chorwacji, Polsce i Rumunii. W poniższym rozdziale przedstawiamy wnioski odnośnie tego, jak odnieśd się do problemów o charakterze przekrojowym, zidentyfikowanych w omawianych czt erech krajach, oraz jak poprawid działanie sektora. W tym rozdziale sugerujemy obszary działania, jednak nie jest to w żadnym wypadku spis wyczerpujący. Rozdział ten przedstawia także rekomendacje strategiczne mające na celu optymalizację działania sektora w czterech kluczowych wymiarach, jednak nie ma tu rekomendacji odnośnie opracowania strategii dla poszczególnych krajów. W celu opracowania rozwiązao skrojonych na miarę dla poszczególnych krajów konieczna byłaby szczegółowa analiza sytuacji. Wnioski zawarte w niniejszym raporcie omówiono z przedstawicielami Komisji Europejskiej, w tym z DG ds. Polityki Regionalnej, DG ds. Środowiska oraz DG ds. Rozszerzenia, którzy wysoko ocenili raport oraz zgodzili się z jego głównymi wnioskami. Niemniej jednak, na bazi e niniejszej analizy, raport dąży do nawiązania szerszego dialogu z Unią Europejską i przedstawicielami poszczególnych krajów w celu określenia priorytetów w zakresie ukierunkowanych interwencji. A. Patrząc w przyszłośd - sposoby optymalizacji wyników sektora 136. Niniejsza analiza sugeruje zmiany mające na celu poprawę na trzech kluczowych płaszczyznach: (i) Stworzenie sprzyjających systemów instytucjonalnych: (ii) Usprawnienie krajowych planów gospodarki odpadami; i (iii) Osiągnięcie średnioterminowej stabilności ekonomicznej i finansowej. Płaszczyzna 1: Poprawa systemów instytucjonalnych 137. Stworzenie silnych możliwości egzekwowania. Zgodnośd z obowiązującym ustawodawstwem środowiskowym najlepiej egzekwują prawnie niezależne organy, które same mogą podejmowad inicjatywy, stosowad odpowiednie narzędzia wykonawcze nakładając grzywny i inne sankcje, a także wnosid oskarżenia. Egzekwowanie ma na celu unikanie wysokich kar nakładanych w wyniku unijnych procedur naruszenia zobowiązao za niezgodnośd. Ponadto, skuteczne egzekwowanie jest niezbędne dla ustanawiania właściwych zachęt dla odpowiedzialnych władz oraz zatrudnionych przez nie operatorów w celu planowania, wdrażania oraz utrzymania zintegrowanego systemu gospodarki odpadami stałymi. Egzekwowanie stanowi również mechanizm do rozwiązywania skarg i zażaleo ze strony obywateli, a w długim terminie podnosi poziom akceptowalności rozwiązao z zakresu ostatecznego unieszkodliwiania i innych metod przetwarzania odpadów. 138. Zwiększenie odpowiedzialności na poziomie lokalnym. Ambitne plany gospodarki odpadami na poziomie krajowym nie zostały jeszcze w pełni przełożone na plany regionalne i lokalne. Władze lokalne, główne instytucje odpowiedzialne za wdrażanie, muszą jeszcze zaakceptowad poziom odpowiedzialności wymagany do realizacji ambitnych planów, które mieszczą w sobie znaczne inwestycje infrastrukturalne, politycznie wrażliwą kwestię selekcji lokalizacji składowiska oraz podwyżki taryf. Rozwój na poziomie gmin pociąga za sobą stworzenie dodatkowych zachęt dla tych, którzy osiągają dobre wyniki oraz zwiększenie sankcji za niezgodnośd z przepisami dla tych, którzy osiągają gorsze wyniki, jak również lepszą komunikację publiczną oraz szeroko zakrojone kampanie angażujące ludnośd lokalną. 44 139. Przeznaczenie większej ilości czasu i środków na procedury selekcji lokalizacji. Dobry wzorzec polegający na integrowaniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (SOOS) na wstępnym etapie oraz oceny oddziaływania na środowisko na późniejszych etapach podczas całego procesu selekcji lokalizacji składowisk lub innych obiektów gospodarki odpadami został opracowany i jest obecnie stosowany w Irlandii po wielu latach trudnych doświadczeo wywodzących się z systemu, który kiedyś był mocno powiązany z procesem politycznym. Charakterystyczny przypadek selekcji lokalizacji dla składowiska w Dublinie (zob. ramka 3) pozwolił władzom dostrzec, że proces selekcji lokalizacji musi zostad odpolityczniony. W efekcie, parlament pozbawił polityków działających na szczeblu lokalnym uprawnieo do podejmowania decyzji w zakr esie selekcji lokalizacji obiektów gospodarki odpadami stałymi i przekazał je instytucjom technicznym działającym na wyższym szczeblu. Irlandia wdrożyła także ogólnokrajowe wytyczne dla wzorca działao polegające na uszeregowaniu studiów technicznych oceniających opcje lokalizacji składowisk w oparciu o strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko (SOOS) - przeprowadzenie dobrej oceny oddziaływania na środowisko, która dostarcza analizy alternatyw wybranych lokalizacji w połączeniu z silnym zaangażowaniem publicznym, przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko specyficznej dla danej lokalizacji przy zaangażowaniu publicznym sprzężonym z procedurą uzyskania pozwoleo środowiskowych. Te wytyczne krajowe podkreślają wagę poprawnego technicznie procesu iteratywnego, który na każdym etapie przewiduje zaangażowanie opinii publicznej. Wyższe koszty ponoszone z góry oraz dłuższe ramy czasowe ostatecznie stają się opłacalne, gdyż proces podejmowania decyzji posuwa się naprzód i nie zostaje zawrócony. Projekty z zakresu spalania odpadów stanowią szczególne wyzwanie, gdyż ich wdrażanie często napotyka na silny sprzeciw ze strony opinii publicznej. Należy starannie zaplanowad proces planowania i konsultacji, który może potrwad dosyd długo. Płaszczyzna 2: Usprawnienie krajowych planów gospodarki odpadami 140. Podniesienie możliwości wdrażania na szczeblu centralnym. Radykalne usprawnienia wymagane realizacją celów UE potrzebują odgórnego wsparcia w formie odpowiednich programów zarządzania, planowania oraz bodźców motywacyjnych, ale możliwości na szczeblu centralnym są niewystarczające dla usprawnienia strategii krajowych. Ministerstwa szczebla centralnego, aby działad wydajnie, potrzebują pracowników, realistycznych planów, mierzalnych celów oraz pośrednich terminów realizacji. Budowanie możliwości na szczeblu centralnym nie oznacza jednak powrotu do centralnego planowania w starym stylu. Przykładowo, w Bułgarii podczas pierwszej fazy wdrażania krajowego planu gospodarki odpadami, absorpcja funduszy przebiegała wolno, więc dla drugiej fazy, rząd podjął decyzję o przydzielaniu funduszy dla regionalnych składowisk zgodnych ze standardami sanitarnymi na szczeblu krajowym, a Ministerstwo Środowiska uczestniczyło nawet w selekcji lokalizacji pod składowisko. Podczas gdy system ten może wspierad gminy w fazie przygotowawczej, brak odpowiedzialności lokalnej prawdopodobnie przyczyni się do opóźnienia procesu wdrożenia oraz może doprowadzid w przyszłości do problemów z lokalną społecznością, której wsparcie będzie potrzebne kiedy składowiska rozpoczną przyjmowanie większych ilości odpadów z innych regionów. 141. Wzmocnienie instytucji międzygminnych w zakresie regionalnej gospodarki odpadami. Zintegrowana gospodarka odpadami stałymi polega na skutecznym wdrażaniu i koordynacji na szczeblu regionalnym. Doświadczenie międzynarodowe pokazuje, że silne instytucje międzygminne mają kluczowe znaczenie dla planowania regionalnego oraz administracji usług. Potrzebują one solidnej bazy operacyjnej w zakresie instytucjonalnym, technicznym i finansowy m, a często działają poprzez regionalne przedsiębiorstwo publiczne, które ma wystarczającą autonomię oraz środki i pracuje pod nadzorem gminy, która je ustanowiła. Potrzebne jest wsparcie, aby zawrzed solidne, wynegocjowane porozumienia międzygminne będące "kręgosłupem instytucjonalnym" regionalnych 45 systemów zintegrowanej gospodarki odpadami stałymi. W porozumieniach należy określid obowiązki, rozłożyd ryzyka oraz podzielid korzyści pomiędzy podpisujące je strony. 142. Zapewnienie wsparcia w opracowywaniu projektów. Jednym z głównych wyzwao wykorzystywania dostępnych na inwestycje środków oraz wdrażania istniejącej polityki jest brak wsparcia dla przygotowywania projektów zarówno w zakresie finansowym, technicznym jak i organizacyjnym. Jednostki administracyjne na szczeblu lokalnym jak i międzygminnym są odpowiedzialne za bieżące działania wspierające funkcjonowanie systemów gospodarki odpadami stałymi w praktyce. Wnioskują o przedzielenie dotacji w oparciu o propozycje projektów, które opracowują oraz przedkładają do zatwierdzenia władzom zarządzającym funduszami. Brakuje im jednak możliwości oraz środków do przedkładania takich propozycji projektów, opracowywania studiów wykonalności i projektów technicznych, przygotowywania dokumentów przetargowych i podpisywania umów na towary, pracę czy usługi. Paostwa, które przystąpiły do UE wcześniej, jak Irlandia, wykorzystały dostępne dotacje na wsparcie procesu przygotowania projektów i skutecznie uruchomiły kapitał prywatny na potrzeby późniejszej realizacji projektów ( zob. ramka 3) Programy dotacji oraz wsparcia technicznego muszą skupid się na tym wąskim gardle pojawiającym się na samym wstępie. Ramka 3: Wykorzystanie funduszy strukturalnych UE w Dublinie Irlandia wykorzystała fundusze UE na wdrożenie polityki odpadowej UE. Kraje takie jak Rumunia, Bułgaria lub Polska planowały wykorzystad do 97 procent środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na konieczne dotowanie inwestycji w obiektach unieszkodliwiania odpadów zgodnych z wymaganiami. Paostwa te jednak cały czas starają się zbudowad bazę projektów oraz sfinalizowad selekcję lokalizacji dla obiektów międzygm innych. Irlandia jest przykładem radykalnie innego podejścia - Dublin wykorzystał PPP do sfinansowania nowej spalarni, która pozwoliła zoptymalizowad wydajnośd, a do przygotowania projektów, w tym także szeroko zakrojonych konsultacji i komunikacji publicznej przeznaczono ogromną sumę 8,0 mln EUR dotacji EFRR, środki, które byłyby trudne do pozyskania z budżetu. Płaszczyzna 3: Postęp w kierunku osiągnięcia średnioterminowej stabilności ekonomicznej i finan sowej 143. Zwiększenie udziału oraz poprawa warunków uczestnictwa sektora prywatnego w świadczeniu usług. Uczestnictwo usługodawców prywatnych w gospodarce odpadami może przynieśd korzyści dla całego systemu. Budżety publiczne zaoszczędzą sobie koniecznych inwe stycji w system gospodarki odpadami stałymi, a prywatne przedsiębiorstwa mogą wnieśd do gry innowacje oraz wiedzę z zakresu zarządzania, zmniejszą możliwośd kumoterstwa oraz sprawią, że dostawca usług będzie bezpośrednio odpowiedzialny wobec klientów - szczególnie w sytuacjach kiedy rząd nie oferuje dotacji na świadczenie usług. Dobrze sporządzone umowy z odpowiednim podziałem ryzyka, które zawiera się stosując transparentne mechanizmy przetargowe mogą także przyczynid się do efektywności kosztów systemu jako całości. 144. Tam gdzie to możliwe, należy powiązad poprawę poziomu usług ze wzrostem taryf. Rządy często dotują świadczenie usług przez stosowanie niskich taryf, aby zapewnid dostęp do usług po przystępnych cenach grupom o niskich dochodach. Poprzez takie działania sprawiają jednak, że gospodarka odpadami staje się mało atrakcyjna dla prywatnych firm, które nie chcą działad na zlecenie sektora publicznego, a dostawcy usług często ponoszą odpowiedzialnośd wobec prawodawców, a nie swoich klientów. Politycy często utrzymują opłaty za gospodarkę odpadami poniżej ponoszonych kosztów w celu osiągnięcia krótkoterminowych korzyści politycznych. Działania takie mogą sprawid, że dostawcy usług będą zależni od dotacji rządu centralnego i/lub od redukcji usług bez ponoszenia konsekwencji. Jednocześnie, dostosowanie taryf na późniejszym etapie będzie 46 jeszcze trudniejsze, gdyż faktu tego nie będzie można uzasadnid poprawą jakości usług. Poprawa poziomu recyklingu może także byd źródłem dodatkowych dochodów lub redukcji kosztów. Mimo, że we wszystkich czterech paostwach funkcjonuje sektor usług recyklingu, aby zrealizowad cele, potrzeba silniejszej edukacji oraz szerszego zasięgu publicznego. 145. Poszukiwanie dodatkowych źródeł przychodów lub redukcji kosztów poprzez poprawę poziomu recyklingu. W Bułgarii, Chorwacji, Polsce i Rumunii funkcjonuje prywatny sektor usług z zakresu recyclingu ale, aby zrealizowad cele potrzeba silniejszej edukacji oraz zasięgu publicznego. 146. Określenie jasnych limitów dostępności cenowej. W wielu paostwach, grupy o niskich dochodach mają niewspółmierny udział w usługach niskiej jakości i zwykle płacą wyższe ceny niż zamożniejsze gospodarstwa domowe. Dzieje się tak, gdyż często nie ponoszą korzyści z tytułu ekonomii skali oraz sieciowych efektów zewnętrznych (np. na obszarach wiejskich), a indywidualni dostawcy usług często ten fakt wykorzystują (szczególnie gdy jeden dostawca ma monopol na usługi na danym obszarze). W efekcie, nie tylko muszą przeznaczyd większą częśd swojego budżetu na usługi, ale często otrzymują usługi niższej jakości. Władze centralne lub regionalne mogą pomóc biedniejszym jurysdykcjom rozwiązad ten problem poprzez skupienie ich i pomoc w stworzeniu wspólnego frontu do negocjacji z indywidualnymi dostawcami usług. B. Wnioski oraz dalsze działania 147. Bułgaria, Chorwacja, Polska i Rumunia miały dostęp do znaczących kwot pomocy bezzwrotnej UE i wsparcia ze strony europejskich instytucji finansowych, jednak środki te w większości pozostały niewykorzystane. Pomimo hojnej pomocy finansowej, mającej ułatwid przyjęcie krajowych strategii gospodarki odpadami, wydaje się, ze obecna struktura pomocy międzynarodowej nie jest w stanie rozwiązad kluczowych problemów systemowych. Żaden z trzech nowych krajów członkowskich UE nie jest na ścieżce, rokującej wykorzystanie wszystkich dostępnych z EFRR środków na gospodarkę odpadami stałymi przed wyznaczonym ostatecznym terminem. Obecnie dostępne środki nie zostały wykorzystane lub przeznaczone na optymalizację działania sektora, ale raczej, z niewielkimi wyjątkami, na finansowanie projektów lub ich przygotowania. Ostatnie dziesięciolecie wykazało jednak, że podejście oparte na poszczególnych projektach nie wystarczy, by nowe kraje członkowskie mogły osiągnąd skalę działao pozwalającą im na zbliżenie się do ruchomeg o celu europejskiej polityki odpadowej. 148. Wnioski z tej przekrojowej analizy oraz konsultacje z Komisją Europejską sugerują, że istnieje potrzeba zwiększenia wsparcia w celu poprawy wyników gospodarki odpadami stałymi w niektórych z nowych paostw członkowskich UE lub w paostwach kandydujących. Tabela 7 poniżej zawiera przegląd głównych braków zidentyfikowanych dla Bułgarii, Chorwacji, Polski oraz Rumunii, lukę w finansowaniu oraz inny rodzaj pomocy potrzebnej do zmierzenia się z wyzwaniami, ale obecnie niedostępnej. Forma i uwarunkowania zaangazowania Banku byłyby różne w zależności od indywidualnych potrzeb poszczególnych krajów, jednak doświadczenie Banku Światowego w regionie Europy i Azji Środkowej, jak tez w innych obszarach świata, sugeruje możliwe sposo by wsparcia (zob. Ramka 4). 149. Poprawa gospodarki odpadami stałymi wymagałaby bardziej systemowego niż w przeszłości podejścia do sektora odpadów. Interwencje sektorowe w poszczególnych krajach będą wymagały rozwiązao indywidualnie dopasowanych do specyficzny ch problemów opisanych w niniejszym raporcie, ale także zapewnienia niezbędnych zdolności instytucjonalnych w obszarze realizacji. Paostwa członkowskie UE będą musiały niebawem rozpocząd opracowanie Programów Operacyjnych na nowy okres programowania funduszy strukturalnych (2014-2020). Wyniki tego procesu zadecydują 47 o tym, czy dostępne bezzwrotne finansowanie unijne będzie wykorzystane mądrze i w sposób zrównoważony pod względem ekonomicznym i finansowym. Ramka 4: Bank Światowy i gospodarka odpadami stałymi Według danych z roku 2008, Bank Światowy wspierał prace w obszarze gospodarki odpadami stałymi w 72 projektach na świecie. Liczba ta obejmuje zarówno projekty całkowicie mieszczące się w omawianym sektorze, jak i projekty (lub programy), w ramach których gospodarka odpadami stałymi jest jednym z cząstkowych celów rozwojowych. Łączna wartośd inwestycji i działao rozwojowych w sektorze wynosiła 613 mln USD. W regionie Europy i Azji Środkowej (ECA) zaangażowanie Banku w sektorze gospodarki odpadami stałymi obejmuje 16 projektów, których łączna wartośd wynosi 173 mln USD. Projekty te służą finansowaniu szerokiego zakresu działao, zarówno inwestycji jak i programów pomocy technicznej. Typowe przykłady działao w obszarze gospodarki odpadami stałymi, jakie regularnie pojawiają się w projektach finansowanych przez Bank (i dzięki którym Bank gromadzi doświadczenia różnych krajów) to: • Opracowanie i wzmocnienia systemów instytucjonalnych • Przygotowanie reform ram prawnych i polityki • Zaangażowanie sektora prywatnego • Pokrycie kosztów, reforma taryf i stabilnośd finansowa • Międzygminne umowy w zakresie odbioru odpadów i regionalne składowiska • Systemy odbioru i recyklingu odpadów • Transfer, składowiska, kompostowanie i zamykanie wysypisk • Poprawa jakości życia śmieciarzy • Instrumenty ekonomiczne i transfery rządowe Działania te podejmowane są i finansowane w ramach różnorodnych rodzajów projektów. Powszechne są projekty w pełni zorientowane na poprawę sektora gospodarki odpadami stałymi. W regionie ECA realizowane są projekty dotyczące programów inwestycyjnych w zakresie regionalnych jednostek unieszkodliwiania odpadów. Przykładem podejścia bardziej zintegrowanego może byd niedawny projekt Banku Światowego w zakresie gospodarki odpadami stałymi w Azerbejdżanie. Projekt dotyczy okolic stolicy (tzw. Większe Baku) i obejmuje rozległy program pomocy technicznej związany z reformą sektora, w połączeniu z inwestycjami w organizację usług odbioru; modernizację obiektów przeznaczonych do unieszkodliwiania odpadów; zamykanie dzikich wysypisk i opracowanie nowych inwestycji w przewóz odpadów, a także bardziej zaawansowane podejście do minimalizacji objętości odpadów i ich unieszkodliwiania. Program pomocy technicznej określa wytyczne odnośnie reformy sektora, wspiera uruchomienie nowej metropolitalnej instytucji do spraw gospodarki odpadami stałymi; obejmuje też opracowanie stabilnych finansowo struktur taryfowych i modeli operacyjnych z danymi i systemami rozliczeniowymi. W ramach innych projektów gospodarka odpadami stałymi stanowi raczej komponent szerszych projektów czy programów. Na przykład w Turcji inwestycje w gospodarkę odpadami stałymi wchodzą w skład programu inwestycji w usługi komunalne, zarządzanego przez lokalny bank inwestycyjny, do którego władze lokalne mogą się zwracad z wnioskami o finansowanie systemów sanitarnych, infrastruktury lokalnej i projektów z dziedziny gospodarki odpadami stałymi. W innych krajach inwestycje obejmujące między innymi gospodarkę odpadami związane są z programami urbanistycznymi lub programami łagodzenia zmian klimatu (pozyskiwanie gazu z wysypisk i wykorzystanie biopaliw do produkcji energii). Typowe instrumenty finansowe stosowane przez Bank Światowy to pożyczki inwestycyjne i pożyczki na pomoc techniczną. Bardziej szczegółowy opis tych instrumentów przedstawiono w Załączniku 7. Poza udzielaniem pożyczek z własnych środków, Bank Światowy ułatwia także współfinansowanie instrumentów takich jak umowy typu carbon finance arrangements i granty z Global Environment Fund (GEF, np. w projektach zarządzania PCB). 150. Wnioski niniejszego raportu publikowane są w momen cie bardzo odpowiednim do wsparcia tego procesu. Mogą one stanowid wkład w ukierunkowany dialog z twórcami polityki krajowej i regionalnej oraz urzędnikami wysokiego szczebla, odpowiedzialnymi za realizację Programów Operacyjnych oraz prace nad nowym okresem programowania, które mają się niebawem rozpocząd. Dialog taki początkowo opierałby się na reakcjach i komentarzach odnośnie wniosków i rekomendacji 48 zawartych w raporcie, dawałby jednak również możliwośd uczenia się na przykładzie praktyk sektorowych bardziej zaawansowanych krajów UE i w ostatecznym rozrachunku prowadziłby do określenia priorytetów w zakresie ukierunkowanych inicjatyw w nowych krajach członkowskich UE i krajach kandydujących. 49 Tabela 7. Główne braki oraz możliwe obszary interwencji Potrzeby z zakresu pomocy Paostwo Wyzwania sektora Potrzeby inwestycyjne Możliwa rola Banku Światowego technicznej Rumunia Mała zdolnośd do opracowywania oraz Całkowita luka finansowa w wysokości Zarządzanie lokalne i regionalne Pośrednictwo finansowe oraz udzielenie wdrażania projektów 870 mln EUR Zarządzanie projektami na szczeblu pomocy technicznej Nakładanie się odpowiedzialności na szczeblu Potrzeby dofinansowania w wysokości centralnym okręgu (regionalnym) 230 mln EUR Doradztwo w zakresie PPP Ograniczona zdolnośd do nadzorowania na Rozwój rynku surowców wtórnych szczeblu centralnym oraz zarządzania projektami Nierozwinięty rynek recyklingu i kompostowania Bułgaria Niesprawne procedury wyboru lokalizacji Potrzeby dofinansowania w wysokości Optymalizacja sektora Pożyczki typu "policy lending" składowisk 55 mln EUR Stabilnośd finansowa Praca w zakresie ekonomicznym oraz Słabe stowarzyszenia regionalne oraz brak Egzekwowanie sektora odpowiedzialności lokalnej Wybór lokalizacji składowisk Duże zainteresowanie trójstronnym Bardzo niska zdolnośd egzekwowania dialogiem UE DG Regio UE-Rząd-Grupa Długoterminowa stabilnośd finansowa Banku Światowego Ograniczona dostępnośd danych Polska Permanentny brak danych Luka finansowa w wysokości 550 mln Wybór lokalizacji składowisk Udzielanie pożyczek na inwestycje oraz Rozdrobnione ramy instytucjonalne oraz niska EUR Konsultacje społeczne typu "policy lending" zdolnośd egzekwowania Strategie i planowanie regionalne Praca w zakresie ekonomicznym oraz Struktura własności odpadów oraz struktura sektora bodźców motywacyjnych Możliwości: czerwiec 2010 r. dyskusja na Bardzo powolne opracowywanie projektów wysokim szczeblu pomiędzy UE a oraz niskie możliwości na szczeblu lokalnym Rządem Słabe konsultacje społeczne i silny sprzeciw społeczności lokalnych Duża częśd odpadów składowana nielegalnie Chorwacja Słabe procedury wyboru lokalizacji składowisk Całkowite potrzeby finansowania 350 Doradztwo w zakresie PPP Udzielanie pożyczek na inwestycje (tam oraz silny sprzeciw społeczności lokalnej mln EUR Wybór lokalizacji składowisk gdzie brak środków EBOiR lub EBI) Brak zdolności do zarządzania projektami na Zarządzanie regionalne Dialog oraz bliskie partnerstwo z szczeblu lokalnym krajowymi oraz lokalnymi klientami Zbieranie odpadów na wyspach w sezonie turystycznym Brak doświadczenia w zakresie PPP 50 BIBLIOGRAFIA BUŁGARIA Hadjieva-Zaharieva R., E. Dimitrova, Francois Buyle-Bodin. 2003. Building waste management in Bulgaria: challenges and opportunities. Waste Management 23, pp. 749-761. Ministry of Environment and Water. 2000. National Strategy – Environment Sector. Ministry of Environment and Water. 2001. National Strategy for the Environment and Action Plan 2000-2006. Ministry of Environment and Water. 2003. National Waste Management Programme, 2003-2007. Ministry of Environment and Water. 2003. ISPA Strategy for Environment. Ministry of Environment and Water. 2006. Development of a national strategy for reducing the quantities of municipal biodegradable waste constituents for deposition on landfill sites – Bulgaria. Ministry of Environment and Water. 2007. Operational Programme – Environment, 2007-2013. World Bank. 2007. Project Appraisal Document: Municipal Infrastructure Development Project. Report No: 42122-BG CHORWACJA European Commission. 2007. Croatia 2007 Progress Report. Government of the Republic of Croatia. 2000. National Waste Management Priority Plan. Government of the Republic of Croatia. 2000. Strategy and National Environmental Action Plan. Government of the Republic of Croatia. 2001. NEAP - Priority Action Plan. Development of the National Waste Management Strategy. Government of the Republic of Croatia. 2006. Strategic Development Framework for 2006-2013. Krajnc, N. and J. Domac. 2007. How to model different socio-economic and environmental aspects of biomass utilization: Case study in selected regions in Slovenia and Croatia. Energy Policy 35, pp. 6010- 6020. Marinkovic, Natalija et al. 2008. Management of hazardous medical waste in Croatia. Waste Management 28, pp. 1049-1056. Ministry of Environmental Protection and Physical Planning. 2001.Waste Management – Legislation Gap Analysis. 51 Ministry of Environmental Protection and Physical Planning. 2001. National Environmental Data Gathering Capacity. Ministry of Environmental Protection, Physical Planning and Construction. 2007. Environmental Operational Programme, 2007-2009 (Instrument for Pre-Accession Assistance). World Bank. 2004. Project Appraisal Document: Coastal Cities Pollution Control Project. Report No: 27759-HR POLSKA Grzesik, K. 2005. Waste Management Plans: Tools for Sustainable Development. Polish Journal of Environmental Studies, vol. 14, no. 5, pp. 703-706. Ministry of Regional Development. 2007. Operational Programme – Infrastructure and Environment. The National Strategic Reference Framework for the years 2007-2013. Ministry of Regional Development. 2006. The 2010 National Waste Management Plan. World Bank. 2004. Project Appraisal Document: First Hard Coal Mine Closure Project. Report No: 29070-POL RUMUNIA Ionita, Sorin and Anca Voinea. 2008. Review of EU Structural Fund Absorption Capacity in Romania. Ministry of Economy and Finances. 2006. Solutii Alternative la Fabricarea Ambalajelor pentru Conformare cu Cerintele Europene (Alternative Solutions to Packaging Production, following EU requirements). Ministry of Environment and Water Management. 2004. National Waste Management Plan. Ministry of Environment and Water Management. 2004. National Waste Management Strategy. Ministry of Environment and Sustainable Development. 2007. Sectoral Operational Programme – Environment, 2007-2013. Ministry of Environment and Sustainable Development. 2008. Sectoral Operational Programme – Environment, 2007-2013. Annual Implementation Report 2007. Ministry of Environment and Sustainable Development. 2008. Action Plan for Waste Temporary Storage. Ogak, Mitsuharu et al. 2006. Studies on the Environmental Improvement in Romania. International Journal of Modern Physics B, vol. 20, Nos. 25, 26, and 27, pp. 4243-4248. Romanian Association of Solid Waste Management (ARS). 2007. Private Competition: How to achieve fair competition in the waste management sector? (PPT presentation). 52 World Bank. 2007. Project Appraisal Document: Integrated Nutrient Pollution Control Project. Report No: 41094-RO World Bank. 2007. Project Appraisal Document: Municipal Services Project. Report No: 35843-RO OGÓLNE Business and the Environment. 2003. New EU Members Fall into Line on Packaging. Vol. 14, issue 12, p. 12. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on the Interpretive st Communication on waste and by-products, March 1 , 2007. rd Directive of the European Parliament and of the Council on Waste, February 23 , 2008. European Commission. 2007. End of Waste – Aggregates Case Study (Working Document). European Commission. 2007. End of Waste – Compost Case Study (Working Document). European Commission. 2007. End of Waste – Scrap Metal Case Study (Working Document). European Commission. 2007. Territorial Agenda of the European Union – Towards a More Competitive and Sustainable Europe of Diverse Regions. European Commission. 2008. Community Guidelines on State Aid for Environmental Protection. Koneczny, Karol and David W. Pennington. 2007. Life cycle thinking in waste management: Summary of European Commission’s Malta 2005 workshop and pilot studies. Waste Management 27, pp. S92- S97. UNEP-MAP. 2005. Mediterranean Strategy for Sustainable Development. A Framework for Environmental Sustainability and Shared Prosperity. 53 Załącznik 1. Lista przedstawicieli oraz instytucji, z którymi odbyto konsultacje Instytucja Nazwisko i stanowisko Bułgaria (czerwiec 2009) Ministerstwo Środowiska i Wody Emilia Stoyanova Dyrektor, Przedsiębiorstwo Zarządzania Działaniami Ochrony Środowiska Maria Krusteva-Ninova Naczelnik Wyddziału, Dyrekcja Gospodarki Odpadami Shteryo Nozharov Dyrektor, Departament Zmiany Klimatu, Polityki Inwestycyjnej i Zamówieo Publicznych Krajowe Stowarzyszenie Gmin Ginka Tchavdarova Dyrektor Bułgarskie Stowarzyszenie Recyklingu Temenuzhka Kostova Dyrektor ECOPACK Kiril Zdravkov Dyrektor Tihomir Lazarov Dyrektor Technicznny Monika Romenska Manager ds. Regulacji, Spraw Komunalnych i Publicznych Ekobulpack Vidio Videv Dyrektor Milen Dimitrov Prokurent Gmina Gorna Malina Emil Naidenov Burmistrz Stowarzyszenie Ochrony Środowiska dla Ziemi Anton Tzanev Fundacja „Pożyczona przyroda” Stoyan Yotov Dyrektor Stowarzyszenie Ochrony Środowiska “Za Zemiata” Venelina Velichkova Chorwacja (grudzieo 2008 i luty 2009) Ministerstwo Ochrony Środowiska, Planowania Nikola Ruzinski Przestrzennego i Budownictwa Sekretarz Stanu Vlatka Lucijanic Justic Naczelnik Wydziału Programów Rozwoju Infrastruktury UE Mladen Glavocevic Wydział Programów Rozwoju Infrastruktury UE Fundusz Ochrony Środowiska i Efektywności Energetycznej Vinko Mladineo Dyrektor Sandra Prskalo Szef Gabinetu Dyrektora Ministerstwo Gospodarki Drazen Ivanusec Naczelnik Wydziału Zamówieo Publicznych Teja Kolar 54 Wydział Zamówieo Publicznych Maja Kust Wydział Zamówieo Publicznych Centralne Biuro Rozwoju, Strategii i Koordynacji Funduszy UE Hrvoje Dolenec Sekretarz Stanu Damir Tomasovic Naczelnik Wydziału, Programy UE, Spójnośd Gospodarcza i Społeczna Agencja Rządu ds. Partnerstwa Publiczno-Prywatnego Kamilo Vrana Dyrektor Mario Turkovic Starszy Doradca GumiImpex Damir Kiric Dyrektor Patrick Stadaas Główny Księgowy CISTOCA, Zagreb Holding Marko Melcic Dyrektor Dinko Sincic Wicedyrektor Delegacja Komisji Europejskiej Davor Percan Task Manager, Środowisko i Energia Zeljka Zgaga Task Manager, Infrastruktura i Konkurencyjnośd Publiczna Instytucja ds. Gospodarki Odpadami Komunalnymi i Nedo Cepic Nie Uznawanymi za Niebezpieczne w Chorwacji Północno- Dyrektor Zachodniej (JUSZH) Powiat Zagrebačka Ljerka Rajakovid Powiat Varaždinska Nevenka Krklec, Ivana Dukši Powiat Sisačko – M`oslavačka Ante Rajid Powiat Vukovarsko -Srijemska Tamara Šarid,Mario Naglid Powiat Krapinsko -Zagorska Stjepan Bručid Powiat Međimurska Mr. Baranašid, Sandra Golubid Powiat Koprivničko – K~riževačka Darko Koren, Marijan Štimac, Zlatko Filipovid Powiat Virovitičko-Podravska Iva Šarid Srzid, Dubravka Repid Powiat Bjelovarsko - Bilogorska Ivo Vatrov Miasto Zabok Željko Tomek Miasto Varaždin Antun Mišanovid Miasto Prelog Željko Poredoš, Siniša Radikovid Miasto Zagrzeb Goran Šarid Miasto Ludbreg Darko Crnkovid Miasto Đurđevac Tomislav Sardelic, Mario Mahovlic 55 Miasto Krapina Marko Ljubid Miasto Oroslavje Ivan Tuđa Polska (grudzieo 2008) Ministerstwo Środowiska Aleksandra Malarz Dyrektor, Departament Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Malgorzata Skucha Wodnej Z-ca Prezesa Zarządu odpowiedzialna za gospodarkę odpadami Jerzy Swatoo Dyrektor, Departament Ochrony Ziemi Edyta Stankiewicz Wicedyrektor, Departament Ochrony Ziemi Price Waterhouse Coopers Alina Sarnacka Menedżer, Departament Transportu, Infrastruktury i Sektora Publicznego Maciej Czura Associate, Departament Transportu, Infrastruktury i Sektora Publicznego Rumunia (grudzieo 2008 i luty 2009) Ministerstwo Środowiska i Zrównoważonego Rozwoju Nicoleta Chiriac Dyrektor Generalny, Dyrekcja Gleby, Podglebia i Gospodarki Odpadami Liliana Chirila Dyrektor Generalny, Zarząd SPO Środowisko, Generalna Dyrekcja Zarządzania Instrumentami Strukturalnymi Narodowa Agencja Ochrony Środowiska Brandusa Petroaica Dyrektor, dział Odpadów i Niebezpiecznych Substancji Chemicznych Rumuoskie Stowarzyszenie Gospodarki Odpadami Stałymi Viorel Marcu Dyrektor Alexei Atudorei Doradca ECOROM Ambalaje (Stowarzyszenie Branży Recyklingu) Sorin Popescu Dyrektor Generalny Liliana Nichita Dyrektor, Departament Pomocy Technicznej Gmina Piatra Neamt/ County of Neamt Lucia Popirda Dyrektor, Jednostka Wdrożenia Projektu, Urząd Miasta Piatra Neamt Komisja Europejska (grudzieo 2008 i marzec 2010) DG ds. Polityki Regionalnej Anastassios Bougas Head of Unit, Rumunia Benoit Nadler Desk Officer, Rumunia Panayotis Thanou Desk Officer, Chorwacja (IPA/ISPA) Hanna Dudka Desk Officer Renaldo Mandmets Head of Unit, Bułgaria Carsten Rasmussen 56 Deputy Head of Unit, Bułgaria Stavroula Pelekasi Desk Officer, Bułgaria Valeri Natan Desk Officer, Bułgaria Marek Teplanski Desk Officer, Polska DG ds. Środowiska, Stosunków Międzynarodowych i Joanna Fiedler Rozszerzenia Policy Officer Francois Delcueillerie Biuro Chorwacji Karolina Fras Gospodarka Odpadami Michail Papadoyannakis Gospodarka Odpadami Rosalinde Van Der Vlies Gospodarka Odpadami DG ds. Środowiska, Polityki Spójności i OOŚ George Kremlis Menedżer Anastatios Nychas Policy Officer Katarzyna Charzyoska Policy Officer Katarzyna Kot Policy Officer Daniele-Veleria Andrei Policy Officer Milena Novakova Policy Officer DG ds. Środowiska, Zrównoważonej Produkcji i Konsumpcji Hans Christian Eberl Policy Officer DG ds. Rozszerzenia Noora Hayrinen Desk Officer, Chorwacja Rachele Gianfranchi Gordon Purvis Infrastruktura i MIF, Grupa Doradcza ds. MIF 57 Załącznik 2. Przegląd systemów/powiązao instytucjonalnych FUNKCJA INSTYTUCJA BUŁGARIA CHORWACJA POLSKA RUMUNIA Definiowanie Ministerstwo Środowiska określa Ministerstwo Ochrony Środowiska, Ministerstwo Środowiska (MŚ) ustala Ministerstwo Środowiska polityki priorytety oraz kierunki strategii w Planowania Przestrzennego oraz kierunki strategii krajowej; odpowiedzialne za Strategię Krajowym Planie Gospodarki Budownictwa (MEPPPC) samorządy terytorialne Gospodarki Odpadami 2003-2014 i Odpadami (KPGO) odpowiedzialne za Strategię (województwa) mają duże pole Krajowy Plan Gospodarki Odpadami Gospodarki Odpadami i Krajowy Plan decyzyjności i priorytety są różne; (KPGO) Gospodarki Odpadami (KPGO) Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (MRR) ustala priorytety dla inwestycji majątkowych zgodnie z KPGO 2014 Ramy prawne Gminy są prawnie odpowiedzialne za Gminy ponoszą prawnie Gminy ponoszą prawnie Gminy prawnie odpowiedzialne za gospodarkę odpadami stałymi; odpowiedzialnośd za świadczenie odpowiedzialnośd za gospodarkę gospodarkę odpadami, ale jednostki wymóg ustanowienia regionalnych usług gospodarki stałymi odpadami stałymi odpadami komunalnymi, ale administracyjne okręgów stowarzyszeo gospodarki odpadami komunalnymi; okręgi prawnie prawo własności odpadów (regionalne) także mają obowiązki zobowiązane do organizowania przysługuje ich posiadaczowi, który gospodarki odpadami na szczeblu sam decyduje o zleceniu zbiórki regionalnym odpadów Przepisy Ministerstwo Środowiska określa MEPPPC określa wymagania dla Brak informacji Ministerstwo Środowiska określa standardy oraz udziela pozwoleo; licencji, pozwoleo oraz standardów; standardy, a Ministerstwo regionalne inspektoraty inspektoraty środowiskowe wydają Administracji i Spraw Wewnętrznych środowiskowe dokonują przeglądu oraz weryfikują pozwolenia reguluje standardy administracji pozwoleo publicznej oraz wydaje licencje i pozwolenia Nadzorowanie Szesnaście regionalnych Inspektoraty środowiskowe z siecią Inspektoraty Ochrony Środowiska na Niezależny Nadzór Środowiskowy z 8 inspektoratów środowiskowych biur centralnych i krajowym oraz na regionalnym regionalnymi oraz 42 okręgowymi nadzoruje zgodnośd w 55 regionach zdecentralizowanych pod nadzorem poziomie nadzorują realizację intendenturami zrzeszonymi z gospodarki odpadami MEPPPC; Chorwacka Agencji ds. gospodarki odpadami. Gminy Ministerstwem Środowiska; Krajowe Ochrony Środowiska zbiera dane i kontrolują operatorów pod Biuro Regulacyjne (ang.: National utrzymuje krajowy system nadzorem województw. Regulatory Authority - NRA) ds. informacyjny o odpadach Usług i Użyteczności Publicznej zrzeszone w Ministerstwie Administracji i Spraw Wewnętrznych 58 Egzekwowanie Inspektoraty regionalne są Inspektoraty środowiskowe Gminy są odpowiedzialne za Nadzór Środowiskowy oraz NRA odpowiedzialne za egzekwowanie przeprowadzają wizyty na zapewnianie zgodności składowisk, przeprowadzają kontrole składowisk także w kwestii likwidacji dzikich składowiskach w celu weryfikacji ale mają bardzo ograniczoną oraz są odpowiedzialne za wysypisk zgodności, nakładania opłat i kar zdolnośd egzekwowania i/lub brak stosowanie mechanizmów sankcji pieniężnych, wszczynają procesy instrumentów Planowanie MŚ opracowuje KPGO, MEPPPC opracowuje KPGO, określa MŚ opracowuje KPGO; opracowanie MŚ opracowuje KPGO; Regionalne stowarzyszenia regionalne w preferencje w zakresie technologii 16 Regionalnych Planów Gospodarki Agencje ds. Ochrony Środowiska o praktyce mają ograniczoną rolę w oraz zatwierdza lokalizację Odpadami jest obowiązkiem niewielkiej wydajności opracowują 8 zakresie planowania; większe miasta składowisk; Okręgowe Biura województw, plany lokalne należą Regionalnych Planów Gospodarki przygotowują swoje własne plany Administracyjne są odpowiedzialne do gmin; decyzje dotyczące Odpadami; rady okręgów za dokumentację planowania lokalizacji i rekultywacji składowisk opracowują plany gminne z przestrzennego oraz lokalizację podejmuje się na szczeblu uwzględnieniem lokalizacji, obiektów, także składowisk; urzędy regionalnym. technologii i finansowania gmin planują obiekty gminne Finansowanie Połączenie środków UE i krajowych Przedsiębiorstwa gospodarki MRR zarządza środkami unijnymi dla Środki unijne na pokrycie inwestycji, dla inwestycji, przydzielane przez odpadami oraz stowarzyszone z nimi inwestycji, które wdraża Narodowy dofinansowanie z budżetu MŚ; dofinansowanie dostępne z organy rządowe są odpowiedzialne Fundusz Ochrony Środowiska i krajowego i lokalnego; eksploatacja i Instytucji Ochrony Środowiska; za zapewnienie eksploatacji i Gospodarki Wodnej oraz 16 utrzymanie są finansowane z eksploatacja i utrzymanie utrzymania oraz likwidację i niezależnych funduszy bieżących przychodów; likwidacja i finansowane z przychodów rekultywację; Fundusz Ochrony wojewódzkich; MŚ ma rolę rekultywacja jest zadaniem bieżących; rady gmin ustanawiają Środowiska oraz Wydajności Energii koordynatora; Wyżej wymienione właściciela składowiska; gminy opłaty (EPEEF) dofinansowuje inwestycje fundusze dofinansowują również ustalają opłaty w oparciu o strukturę oraz zarządza dostępnymi środkami z odsetki z opłat za zanieczyszczenie ustanowioną przez MŚ; REPA może instrumentu IPA nałożyd dodatkowe opłaty; Fundusz Środowiskowy ma ograniczoną funkcjonalnośd Administracja Międzygminne stowarzyszenia Regionalne przedsiębiorstwa Stowarzyszenia międzygminne Gminy są odpowiedzialne za odpowiedzialne za składowiska gospodarki odpadami ustanowione odpowiedzialne za zlecenia, także ofertowanie i zlecanie, także regionalne, ale w praktyce często na mocy porozumieo wykonania studiów wykonalności opracowywania projektów, studiów administruje nimi gmina będąca międzyokręgowych i oraz projektów technicznych; wykonalności oraz projektów gospodarzem miejsca; MŚ jest siłą międzygminnych są odpowiedzialne kwestia prawna związana z technicznych; rady okręgów mogą napędową dla prac za administrację oraz własnością odpadów oraz nakładanie zarządzad świadczeniem usług na przygotowawczych, szczególnie na opracowywanie projektów, także się funkcji na szczeblu gminnym i szczeblu regionalnym istniejących składowiskach zlecanie studiów wykonalności oraz regionalnym (województwa) regionalnych; gminy zarządzają projektów technicznych ograniczają bodźce oraz zacierają zbiórką i transportem faktyczny stan odpowiedzialności Świadczenie usług Przedsiębiorstwa publiczne i Przedsiębiorstwa regionalne Prywatni operatorzy prowadzą Publiczni lub prywatni operatorzy prywatne eksploatują składowiska; świadczą usługi; natomiast obecnie recykling oraz zbiórkę na trasach zakontraktowani przez gminy, rady 59 przedsiębiorstwa publiczne głównie gminy; połączenie ekonomicznie opłacalnych podczas okręgów lub stowarzyszenia ustanowione na szczeblu gminnym; operatorów publicznych i gdy gminne przedsiębiorstwa międzygminne; małe gminy wiejskie zbiórka i transport odpadów wiążą prywatnych dla usług zbiórki, użyteczności publicznej zajmuję się są zależne od przedsiębiorstw się z większym udziałem sektora transferu, segregowania, recyklingu i częścią rynku, gdzie nie ma zwrotu użyteczności publicznej z pobliskich prywatnego; recycling - sektor przetwarzania kosztów; większośd składowisk ośrodków miejskich prywatny podlega przedsiębiorstwom użyteczności publicznej, niektóre z nich mają zasięg regionalny Monitorowanie Operatorzy podlegają gminom oraz Operatorzy podlegają Brak wiarygodnych danych jest Zbieranie danych przez operatorów inspektoratom środowiskowym; przedsiębiorstwom regionalnym, kluczową kwestią sektora; składowisk, przetwarzanie i ograniczone mechanizmy odbioru Chorwacka Agencja Środowiskowa informowanie na niższym szczeblu przechowywanie przez Krajowy zażaleo oraz reakcji opinii publicznej zbiera dane oraz opracowuje władz nieskoordynowane; Instytut Statystyczny (NSI); wskaźniki i informuje o gospodarce ograniczone reakcje na wyższych utrzymanie przez MŚ; analizę odpadami szczeblach przeprowadza Rumuoskie Stowarzyszenie Gospodarki Odpadami Stałymi Komunikacja Przedsiębiorstwa zajmujące się Przedsiębiorstwa regionalne na Ministerstwo Środowiska oraz MŚ we współpracy z MAI, publiczna recyklingiem w gminach, MŚ na szczeblu lokalnym; MEPPPC poprzez Fundusze Ochrony Środowiska i administracja lokalna, szczeblu krajowym Agencję Środowiskową na szczeblu Gospodarki Wodnej prowadzą stowarzyszenia branżowe, krajowym; wsparcie dla szczebla publiczne kampanie środowiskowe organizacje pozarządowe lokalnego z EPEEF, publiczny dostęp opracowują plany komunikacji i do danych dzięki Chorwackiej edukacji na wszystkich szczeblach Agencji Środowiskowej 60 Załącznik 3. Słowacja - studium przypadku najlepszych praktyk Spośród paostw Środkowej i Wschodniej Europy, często wyróżnia się Słowację jak najlepszy przykład postępów w dziedzinie gospodarki odpadami stałymi. Promocję zmian ustawodawstwa oraz polityki ekonomicznej rozpoczęto tuż po obaleniu żelaznej kurtyny, a transformacja sektora gospodarki odpadami stałymi została niemal ukooczona do czasu przystąpienia Słowacji do Unii Europejskiej . Godnym pochwał jest fakt, że lokalne zainteresowane strony wdrożyły taką politykę bez pomocy z budżetu i dotacji. Słowaccy ustawodawcy skupili się głównie na bodźcach ekonomicznych jako metodzie mającej na celu pobudzenie prywatnych inwestycji w przemyśle odpadów oraz mobilizację społeczności lokalnej do poprawy swoich praktyk w zakresie gospodarki odpadami. Tło Na początku lat dziewięddziesiątych w Słowacji było ponad 5 000 lokalnych składowisk oraz 15 nieuregulowanych wysypisk (z których wiele było bardzo małych rozmiarów) , które Słowacja chciała zastąpid mniejszą ilością nowoczesnych regionalnych składowisk. Aby osiągnąd ten cel, przyjęto odpowiednie ustawodawstwo oraz podjęto działania głównie w dwóch kierunkach: - aktywny proces likwidacji wysypisk poprzez serię orzeczeo administracyjnych, - zachęta do unowocześniania składowisk oraz budowa nowych zgodnych z przepisami UE. Do 1992 r. zlikwidowano praktycznie wszystkie wysypiska śmieci oraz wiele z mniejszych składowisk 16. (90% liczby istniejących uprzednio) Inne składowiska otrzymały czasowe pozwolenia i w kolejnych latach zostały albo unowocześnione albo zlikwidowane (zob. tabela poniżej). W 1991 r., kiedy ten 17 proces się rozpoczynał, tylko dwa składowiska były zgodne ze standardami UE. Słowacja Składowiska Rok 1994 1995 1996 1997 1998 1999 7.31.2000 8.1.2000 Składowiska działające na szczególnych warunkach 408 436 424 416 429 362 159 0 Składowiska spełniające warunki określone w ustawodawstwie 31 102 114 124 139 141 141 141 Liczba eksploatowanych składowisk 617 538 538 540 568 503 300 141 Eksploatacja nie podlegająca ocenie 178 Źródło: Raport o stanie środowiska w Republice Słowackiej 1994-200- (dostępny na http://enviroportal.sk/pdf/spravy_zp/svk00e.pdf) Działania w obszarze polityki Jedną z ciekawszych polityk wprowadzonych przez Ministerstwo Środowiska była ustawa o opłatach za składowanie. Motywacja dla tej polityki jak i jej wdrożenia była prosta - wprowadzenie wyraźnie zróżnicowanych opłat za składowanie miało na celu zachęcenie gmin do unowocześnienia lub budowy nowych składowisk. Dlatego też składowiska, które działały zgodnie z nowo narzuconymi standardami technicznymi oraz środowiskowymi ponosiły znacznie niższe opłaty niż te, które nie były z nimi zgodne (zob. tabela poniżej). Społeczności, gdzie działały składowiska zgodne z przepisami odnosiły korzyści z wprowadzenia systemu zróżnicowanych opłat - pobierane opłaty bezpośrednio zasilały ich budżety 15 Tothova, Slavka, Milan Lalkovic i Milan Oravec. 2007. Afforestation of old landfill sites. (dostępny na http://www.sufalnet.net/get.php?f.643) 16 Studium przypadku gospodarki odpadami (dostępne na http://www.misp-serbia.rs/en/reports.php)Slovakia 17 Ibid. 61 Ponadto, takie działanie zachęciło gminy do budowy składowisk na swoim terenie umożliwiając im pobieranie opłat za swoją działalnośd oraz zwrot kosztów inwestycyjnych. Słowacja - opłaty za składowanie (SKK/tona w 1991 r.) Składowiska zgodne z Składowiska niezgodne z Rodzaj odpadów przepisami przepisami Odpady organiczne 1 3 Inne kategorie odpadów 10 100 Stałe odpady komunalne 20 300 Odpady niebezpieczne 250 3500 Odpady szczególne za wyjątkiem 40 480 komunalnych i niebezpiecznych Źródło: Studium przypadku gospodarki odpadami (dostępne na http://www.misp-serbia.rs/en/reports.php) Składowiska niezgodne z przepisami (z licencją tymczasową) musiały ponosid opłatę dodatkową (obok opłaty podstawowej), którą pobierał operator. Krajowy Fundusz Ochrony Środowiska był głównym beneficjentem opłat dodatkowych i przeznaczał je na generowanie dochodów przeznaczonych na projekty środowiskowe. Opłata dodatkowa miała na celu eliminację przewagi kosztów, jaką miały składowiska niezgodne z przepisami nad tymi, które działały zgodnie z przepisami (zob. wykres poniżej) oraz oferowały gminom bodziec do korzystania z tych drugich. Stąd system ten stanowił zachętę, nawet dla gmin, które były operatorami składowisk niezgodnych z przepisami, do transportowania swoich odpadów na składowiska regionalne, które spełniały standardy technologiczne i środowiskowe. SKK/ton a Dopłata do opłaty Koszty operacyjne i podstawowej amortyzacja Koszty operacyjne Opłata podstawowa Opłata podstawowa Składowiska niezgodne z Składowiska zgodne z przepisami przepisami 62 W wielu przypadkach, operatorami składowisk są same gminy, co oznacza, że opłata podstawowa pobierana od składowisk zgodnych z przepisami zostaje przekazana z jednej jednostki gminnej do drugiej. Opłata dodatkowa nakładana na składowiska niezgodne z przepisami stanowi jednak dodatkowy koszt dla gmin i działa jako bodziec do unowocześnienia/likwidacji istniejących składowisk oraz zaangażowania sektora prywatnego. Wyniki Do 2002 r. działało 156 składowisk zgodnych z przepisami, które szczyciły się wysokim poziomem technicznym i organizacyjnym. Jak pokazano w poniższej tabeli, sektor prywatny był aktywnym partnerem w ustanawianiu zrównoważonego ekologicznie systemu gospodarki odpadami. Połowa z eksploatowanych składowisk była własnością lokalną, podczas gdy druga połowa była własnością prywatną lub wspólnym przedsięwzięciem. Składowiska zgodne z przepisami wg. własności Własnośd Liczba składowisk Wspólne przedsięwzięcie gmin i inwestorów zagranicznych 20 Wspólne przedsięwzięcie gmin i inwestorów lokalnych 8 Przedsiębiorstwo prywatne (lokalne lub zagraniczne) 30 Przedsiębiorstwa będące w pełni własnością gmin, lub wydziały gminne 76 Składowiska dedykowane należące do firm przemysłowych na potrzeby ich własnego użytku 22 RAZEM 156 Źródło: Studium przypadku gospodarki odpadami (dostępne na http://www.misp-serbia.rs/en/reports.php) Obecnie system gospodarki odpadami w Słowacji jest nie tylko bardzo dynamiczny, ale i wykazuje oznaki dojrzałości - zakup i sprzedaż składowisk wraz ze zmianą operatorów zgodnie z zasadami rentowności. Liczba działających składowisk była stosunkowo wysoka jak na wielkośd paostwa (165 w 18 2005 r. ), ale kilka z nich miało ulec likwidacji. Składowiska regionalne konsolidują rynek, a sektor prywatny lub PPP odgrywa coraz większą rolę w sektorze. Do 2008 r. zaplanowano likwidację około 50 składowisk, z czego większośd to składowiska gminne zgodne z przepisami, ale obsługujące 19 niewielkie ilości odpadów . Poniższa tabela pokazuje, że na 65 składowiskach składowano mniej niż 10 000 ton odpadów rocznie. Składowiska gminne wg. ilości składowanych odpadów w 2005 r. Ilośd składowanych odpadów Mniej niż 10 000 – 50,000 – 100,000 – (tony/rok) 10 000 t/rok 50 000 t/rok 100 000 t/rok 200 000 t/rok Liczba składowisk przyjmująca odpady komunalne 65 48 4 4 Źródło: Okolicanyiova, Milena. 2007. Decrease in the Number of Operated Landfills and Upgrading of their Technical Level in Years 1991-2009 Cele na przyszłośd Poza konsolidacją regionalnej sieci składowisk, Słowacja podlega dyrektywie 2000/76/EC Parlamentu Europejskiego, i albo musi zlikwidowad swoje spalarnie odpadów (45 w 2005 r.) albo podnieśd ich standard do standardu zgodnego z przepisami. Ponadto, na 2010 r. ustanowiono ambitne cele w zakresie recyklingu i odzysku odpadów (zob. tabela poniżej). 18 EIONET - http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia 19 Okolicanyiova, Milena. 2007. Decrease in the Number of Operated Landfills and Upgrading of their Technical Level in Years 1991-2009 63 Cele gospodarki odpadami stałymi na 2010 r. Odpady Odpady inne niż niebezpieczne niebezpieczne Odzysk materiałów 40% 70% Odzysk energii 25% 10% Spalanie 0% 0% Składowiska 34% 19% Inne metody 1% 1% Źródło: EIONET - http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia Ponadto, aby zapewnid równowagę sieci odpadów stałych, podniesiono opłaty za składowanie a przychody przeznaczono do wykorzystania przez gminy, na których terenie znajdują się skł adowiska (zob. tabela poniżej). Dodatkowe przychody w budżecie mają zostad przeznaczone na cele gospodarki odpadami, tym samym stwarzając bodziec dla zrównoważonych najlepszych wzorców postępowania w sektorze gospodarki odpadami stałymi. Stosowane stawki za składowanie (EUR) Rodzaj odpadów 2004 2008 Niebezpieczne 6,6 26,3 niesegregowane 0,79 7,89 1 składnik oddzielony 0,71 7,1 2 składniki oddzielone 0,63 6,32 Komunalne 3 składniki oddzielone 0,55 5,53 4 składniki oddzielone 0,47 4,74 5 składniki oddzielone 0,39 3,95 Inne 0,52 5,26 Źródło: EIONET - http://scp.eionet.europa.eu/facts/factsheets_waste/Slovakia Wnioski dla innych paostw Mimo, że słowacki sektor gospodarki odpadami oraz sposób w jaki się rozwinął jest pod wieloma względami specyficzny, niesie on w sobie wiele wniosków dla nowych paostw członkowskich UE lub paostw perspektywicznych (jak Chorwacja). Sied odpadów jest prawie zupełnie niezależna od finansowania UE, charakteryzuje się dużym udziałem sektora prywatnego oraz stanowi zachętę do myślenia perspektywicznego i zrównoważonego w sektorze publicznym. 64 Załącznik 4. Połączenie PPP i finansowania UE dla projektów gospodarki odpadami Komisja Europejska (KE) definiuje partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jako "kontraktowe porozumienie pomiędzy sektorem publicznym a sektorem prywatnym, gdzie sektor prywatny świadczy usługi tradycyjnie będące domeną sektora publicznego". PPP różnią się znacznie w swojej złożoności, począwszy od prostych porozumieo umownych pomiędzy instytucjami p ublicznymi i prywatnymi po zinstytucjonalizowane PPP (KE), w których dwie strony ściśle współpracują na wszystkich istotnych etapach projektu. Przepisy UE (w szczególności KE, Artykuł 87 dotyczący konkurencyjności) ogranicza zakres PPP poprzez uniemożliwi anie instytucjom prywatnym korzystania z finansowania publicznego i motywacyjnych bodźców fiskalnych. PPP dla projektów gospodarki odpadami stałymi w kontekście UE i przedakcesyjnym można podzielid na trzy rodzaje:  O - Kontrakt na eksploatację oraz utrzymanie  DBO - Kontrakt na projekt, budowę oraz eksploatację  DBFO - Kontrakt na projekt, budowę, finansowanie oraz eksploatację Finansowanie UE przebiega przy pomocy programu IPA dla paostw przed akcesją oraz poprzez fundusze rozwoju regionalnego i spójności dla nowych paostw członkowskich. Dotacje te są przydzielane w oparciu o wkład i zwykle pokrywają początkowe inwestycje oraz budowę. Od władz centralnych i lokalnych otrzymujących finansowanie UE wymaga się wkładu finansowego zwykle na poziomie od 15% do 25% ostatecznych kosztów projektu. Ponadto beneficjenci muszą zapewnid utrzymanie i eksploatację nowych projektów. Włączenie sektora prywatnego do projektów finansowanych z funduszy UE staje się zatem zarówno koniecznością jak i możliwością - władze centralne i lokalne często nie dysponują środkami, wiedzą oraz długoterminową wizją zapewnienia zyskowności nowo-powstałych obiektów. Jak w przypadku każdego partnerstwa, PPP niesie ze sobą nieodłączne wyzwania - strona publiczna jest zainteresowana zwiększeniem korzyści społeczno-ekonomicznych, podczas gdy strona prywatna szuka możliwości zwiększenia rentowności. Dotacje UE zwykle finansują inwestycje początkowe i muszą zostad wydane w krótkim czasie, podczas gdy modele finansowania PPP obejmują usługi świadczone w fazie eksploatacji. Wyzwaniem zatem pozostaje połączenie płatności za wkład (inwestycję) z płatnościami za usługi. Ramka na następnej stronie zawiera przykłady. 65 Model obejmujący eksploatację oraz utrzymanie Jest to najprostszy model PPP, który nie wymaga finansowania prywatnego na etapie budowy. Sporządza się dwie odrębne umowy – jedną na fazę budowy, a drugą na eksploatację oraz utrzymanie. Czasami mogą pojawiad się problemy na wspólnej płaszczyźnie między odpowiedzialnym za budowę a operatorem, ale ta forma PPP na ogół przebiega bezproblemowo. Model obejmujący projekt, budowę oraz eksploatację (DBO) Podobne do poprzedniego modelu, ten rodzaj PPP nie wymaga prywatnego finansowania budowy, ale sporządza się jedną umowę – na budowę, eksploatację I utrzymanie. Pozwala to uniknąd problemów na wspólnej płaszczyźnie oraz umożliwia zastosowanie podejścia opartego na długości życia na poziomie projektu. Wykorzystanie środków EU jest ograniczone jedynie do inwestycji, ale ogólnie ten model PPP jest bezproblemowy. Model obejmujący projekt, budowę, eksploatację oraz finansowanie z równoległym dofinansowaniem inwestycji Ta forma PPP wymaga sporządzenia dwóch umów – jednej na częśd projektowo-budowlaną, a drugiej na częśd DBFO (także eksploatacja komponent 1). Mając dwie odrębne umowy, wnioskowanie o dofinansowanie ze środków UE jest łatwe, ale pojawiają się problemy na wspólnej płaszczyźnie pomiędzy dwoma komponentami. Ponadto, przetargi na DBFO nie mają prostej struktury I mogą pojawid się ryzyka dla budżetu. Model obejmujący projekt, budowę, eksploatację oraz finansowanie z łączonym finansowaniem inwestycji Sporządza się jedną umowę obejmującą projekt, budowę, eksploatację oraz finansowanie. Wnioskowanie o dotacje jest trudniejsze, gdyż zawiera wydatki na inwestycje sektora prywatnego. Stosując dofinansowanie ze środków publicznych, trzeba przesunąd znaczne ryzyko na sektor prywatny. Model obejmujący projekt, budowę, eksploatację oraz finansowanie oraz „pełne” PPP Sporządza się jedną umowę obejmującą projekt, budowę, eksploatacje oraz finansowanie. W związku z faktem, że w tym modelu nie uczestniczy sektor publiczny, nie można ubiegad się o dofinansowanie UE. Brak finansowania inwestycji ze środków publicznych oznacza przeniesienie wysokiego ryzyka na sektor prywatny. 66 Zaangażowanie sektora prywatnego w przemysł recyklingu w południowej Europie Międzynarodowa Korporacja Finansowa (ang.: International Finance Corporation, IFC) uważa, że recykling jest zdecydowanie domeną prywatną, która promuje wzrost ilości miejsc pracy, wyższe przychody z podatków, zrównoważone ekologicznie wzorce, bardziej czyste i zdrowsze rejony oraz silniejsze społeczności. W paostwach członkowskich UE sektor recyklingu utrzymuje 500 000 pełnoetatowych miejsc pracy, i sądzi się, że każda tona plastiku oszczędza 3 000 litrów ropy (IFC. 2008. Model for Global Development of Recycling Linkages (Assessment of IFC Advisory: Recycling Linkages Program Sothern Europe and Creation of Replicative Project Model)). Począwszy od stycznia 2006 r. przy pomocy rządu Austrii, IFC zarządza wdrażaniem Programu łączenia/koordynacji recyklingu w Europie Południowej, potwierdzając strategiczną wagę tego sektora dla gospodarki w regionie. Stwierdzono, że mimo, iż recykling jest dziedziną młodą w tym regionie, to przedsiębiorstwa prywatne dobrze uzupełniają sektor publiczny. Ponadto, przedsiębiorstwa te mogą byd bardzo zyskowne, jeśli dostrzeże się oraz rozwinie łaocuch wartości, jeśli wdroży się politykę wspierającą oraz, jeśli społeczności i władze lokalne aktywnie zaangażują się w proces. I wreszcie, rozpoczęcie działalności branży recyklingu wymaga zachęty w postaci deregulacji składowisk (np. podniesienie taryfy równocześnie z poprawą usług jako bodziec do recyklingu) oraz skutecznej i stałej komunikacji z wytwórcami odpadów. Korzystając z możliwości rynku, działalnośd gospodarcza w zakresie recyklingu w Europie Południowej zaczyna byd dochodowa - czy to nowe przedsięwzięcia, które dopasowują się do nowopowstałych rynków, czy to istniejące spółki, które rozwijają się na tym polu. W Albanii, Macedonii i Serbii powstały firmy zajmujące się recyklingiem papieru oraz akumulatorów samochodowych. Bośnia i Hercegowina szczyci się swoją fabryką przetwarzającą tkaniny, która stworzyła własny lokalny rynek oraz sied zbiórki i wykorzystuje tkaniny poddane recyklingowi do zwiększenia swojej wydajności w zakresie produkcji materacy. Firma zajmująca się recyklingiem w Serbii wprowadziła innowację procesu umożliwiając bardziej wydajną zbiórkę plastikowych butelek, a w 2006 r. przetworzyła prawie jedną trzecią (4 500 ton) plastiku zebranego w kraju. Inna serbska firma zajęła się recyklingiem odpadów sprzętu elektrycznego i elektronicznego, ściśle współpracując z lokalnym instytutem badao naukowych oraz dostawcami odpadów sprzętu elektrycznego i elektronicznego. 67 Załącznik 5. Mechanizmy funduszu węglowego w gospodarce odpadami stałymi Komunalne odpady stałe zawierają znaczną ilośd substancji organicznych. Po złożeniu na składowisku śmieci substancje te, w wyniku reakcji biologicznych i chemicznych, ulegają rozkładowi, wydzielając całą gamę substancji gazowych, głównie dwutlenku węgla (CO2) i metanu (CH4). Zwykle produkcja gazów zaczyna się w ciągu roku od momentu składowania odpadów, zaś okres jej trwania może wynosid nawet do 50 lat po zamknięciu składowiska. Gazy uwalniane na wysypiskach odpadów w sposób zna czący przyczyniają się do emisji gazów cieplarnianych, jeśli nie są wychwytywane i utylizowane. Można tego dokonad instalując systemy wychwytywania gazu i pochodnie gazowe, co w sposób istotny może zmniejszyd emisję. Można również na terenie wysypiska zainstalowad sied gromadzącą gaz, którego częśd będzie następnie wykorzystywana do produkcji energii elektrycznej oraz/lub cieplnej. Ta ostatnia opcja zapewnia pożyteczne wykorzystanie metanu, przynosząc kolejną korzyśd dla kraju, w przeciwieostwie do opcji generowania przychodów jedynie z funduszy węglowych za wychwytywanie gazu emitowanego na składowisku i utylizowanie go w pochodniach gazowych. Trwałośd projektu jest uzależniona od strumienia przychodów wygenerowanych z utylizacji gazów emitowanych na składowiskach. Szacowany przychód z generacji energii elektrycznej i/lub cieplnej, połączony ze sprzedażą jednostek redukcji emisji gazów cieplarnianych z zastosowaniem mechanizmów elastycznych Protokołu z Kioto, pozwala na trwałe funkcjonowanie przy koszcie niższym niż tradycyjne inwestycje w składowiska spełniające standardy sanitarne. Potencjalnie możliwe jest zastosowanie następujących mechanizmów Protokołu z Kioto:  Mechanizm Czystego Rozwoju (ang. Clean Development Mechanism – CDM, Artykuł 12 Protokołu z Kioto) oraz Wspólne Wdrożenia (ang. Joint Implementation – JI, Artykuł 6 Protokołu z Kioto). Mechanizm CDM pozwala krajom z zobowiązaniem do redukcji emisji lub jej ograniczeniem w ramach Protokołu z Kioto (ang. Kyoto Protocol – KP) (kraj z Załącznika B) na wdrożenie projektu zmniejszającego emisję w krajach rozwijających się. Mechanizm JI jest wykorzystywany przez kraje uprzemysłowione (z Załącznika B) do handlu jednostkami redukcji emisji z wdrożonych projektów. Projekty odzyskiwania gazów ze składowisk odpadów oraz pochodni gazowych w krajach uprzemysłowionych Europy i Azji Środkowej mogą wykorzystywad ten mechanizm i uzyskad strumieo przychodów z rocznej redukcji emisji gazów pochodzących ze składowisk odpadów. Jednak w ramach mechanizmu JI strumieo przychodów można sobie zapewnid tylko w obecnym okresie rozliczeniowym tzn. do roku 2012, do kooca pierwszego okresu rozliczeniowego Protokołu z Kioto. Ponadto, koszty transakcyjne organizacji projektu JI zwracają się w przypadku większych projektów (np.: składowisk odpadów obsługujących miasta liczące co najmniej 1 milion mieszkaoców) oraz jest to proces czasochłonny i złożony.  (Walor dodatkowości ma znaczenie jedynie dla projektów JI oraz CDM, jednostka otrzymuje korzyści (przychody dla firmy); rząd podpisuje umowę ramową z kupującym)  Handel Emisjami Zanieczyszczeo (ang. International Emissions Trading – IET, Artykuł 17 Protokołu z Kioto) polega na handlu jednostkami przyznanej emisji (ang. Assigned Amount Units - AAU) pomiędzy uprawionymi krajami uprzemysłowio nymi (wymienionymi w Załączniku B). Wielu sygnatariuszy Protokołu z Kioto wyraża zaniepokojenie, iż handel emisjami może podważyd integralnośd środowiskową Protokołu z Kioto, jeśli przenoszenie jednostek AAU nie wiąże się z faktyczną redukcją emisji. Stąd kupujący i sprzedający jednostki AAU używają Systemu Zielonych Inwestycji (ang. Green Investment Scheme - GIS) – 68 przejrzystego i wiarygodnego mechanizmu wykorzystującego przychody ze sprzedaży jednostek AAU do wspierania krajowej redukcji emisji lub innych programów ekologicznych. Protokół z Kioto nie wyznacza żadnych zasad dla GIS. Stąd, kupujący i sprzedający mogą obustronnie wytypowad rodzaje działao (programów), jakie mają byd finansowane z systemu GIS, ustalid kryteria „zazieleniania” oraz okres wdrażania programu, który może przekroczyd rok 2012. Mechanizm ten pozwala na inwestycje w mniejsze składowiska odpadów. Koszty transakcyjne są mniejsze, zaś organizacja procesu mniej skomplikowana niż w przypadku projektów CDM/JI, gdyż niewymagana jest weryfikacja wcześniejszej redukcji emisji. Ostatnio zawarto wiele transakcji w ramach GIS a coraz więcej z nich jest obecnie w fazie negocjowania. W ramach GIS mogłyby byd finansowane projekty dotyczące składowisk odpadów. (Projekty te nie muszą udowadniad waloru dodatkowości, lecz mogą to robid wstecz z powodu zabezpieczeo Banku itd.);  (Umowa zakupu pomiędzy dwoma rządami, tak by kupujący lub Fundusz Węglowy Banku Światowego zapewnił, że istnieją uzgodnienia umowne pozwalające na kontrolę realizacji odpowiednich projektów poprzez pośrednika – np. Fundusz Środowiskowy) Kolejną opcją, która potencjalnie może byd odpowiednia dla np. regionalnego projektu składowiska odpadów jest nowoutworzony Fundusz Partnerstwa Węglowego (ang. Carbon Partnership Facility - CPF), zarządzany przez Dział Środowiskowy Funduszu Węglowego (ang. Environment Department of Carbon Finance – ENVCF), lecz szczegóły na temat kwalifikowalności krajów i minimalnego rozmiaru projektów dopiero zostaną poznane. Partnerstwo CPF będzie wspierad rozwój programowych i branżowych sposobów podejścia do funduszu węglowego. Programy CDM i JI z powodzeniem działają w mechanizmach opartych na realizacji projektów, lecz nie są stworzone do umożliwiania szerokich zmian w infrastrukturze przemysłowej, miejskiej, czy transportowej, ani też do długoterminowych inwestycji potrzebnych w celu obniżenia poziomu emisji węglowych w tych krajach. Partnerstwo CPF będzie wspierad inwestycje i programy, które mają potencjalnie długoterminowy i szeroki wpływ na redukcję emisji. Aby to osiągnąd, CPF będzie starad się wejśd w umowy zakupu, wstępnie do roku 2022, a docelowo na okresy sięgające znacznie dalej. Metodologie: Unikanie emisji gazów cieplarnianych (np. spalanie) lub wychwytywanie gazów cieplarnianych (np. wychwytywanie metanu) 69 Załącznik 6. Przegląd Funduszy Ochrony Środowiska w krajach Europy Środkowej i Wschodniej Paostwo Nazwa Rok Źródło dochodu Budżet Czy fundusz Czy fundusz zarządza funduszu ustanowieni nadal działa? funduszami a strukturalnymi? Bułgaria Narodowy 1995 r. od 1997  60 procent z zanieczyszczenia powyżej opłat za normy Budżet Nie Nie dotyczy (Bułgaria Fundusz Ochrony r. w ramach  70 procent z kar przeznaczony jeszcze nie kwalifikuje się Środowiska struktur MŚ.  opłaty za usługi Ministerstwa Środowiska i Wody w ramach do funduszy Zamknięty w  docelowe środki z budżetu paostwa budżetu strukturalnych) 2002 r.  dotacje paostwa  prywatyzacja  podatki paliwowe  inne Przedsiębiorstwo 2003 r.  opłaty Budżet Tak Nie dotyczy (Bułgaria Zarządzania  docelowe środki z budżetu paostwa przeznaczony jeszcze nie kwalifikuje się Działaniami z  odsetki od depozytów w ramach do funduszy zakresu Ochrony  dotacje budżetu strukturalnych) Środowiska (ang.  kary oraz sankcje za naruszanie prawa środowiskowego paostwa EEPAM)  dochód z działalności przedsiębiorstwa  inne Narodowy 1995 r.  Umowa wymienna pt "Dług dla środowiska" zawarta pomiędzy Odrębny Tak Nie Ekofundusz rządami Szwajcarii i Bułgarii budżet od (ang. NTEF) budżetu paostwa Republika Paostwowy 1991  Opłaty za odprowadzanie ścieków do wód gruntowych Dodatkowy Tak Częściowo, Czeska Fundusz  Opłaty za odprowadzanie substancji niebezpiecznych do atmosfery budżet zarządza Programami Środowiskowy  Opłaty zgodne z ustawą o unieszkodliwianiu odpadów Operacyjnymi  Opłaty zgodne z ustawą o unieszkodliwianiu materiałów Infrastruktura oraz opakowaniowych Środowisko oraz  Opłaty za stałe lub czasowe nie rolnicze użytkowanie gleby Funduszem Spójności  Opłaty za produkcję oraz import substancji niebezpiecznych dla warstwy ozonowej, kary nałożone przez MŚ i Centralną Inicjatywę Europejską? (ang. CEI)  Spłata pożyczek Estonia Centrum 2000 r.  aktywa przekazane do EIC po powołaniu; EIC jest tak Tak Inwestycji  roczne przelewy z budżetu paostwa; odrębną linia agencja wdrażająca Środowiskowych  przydziały z gmin wiejskich oraz budżetów miast budżetową podlegająca środkom (ang.:  pożyczki (zakontraktowane przez rząd); podlegającą środowiskowym Environmental  organizacje międzynarodowe; budżetowi Europejskiego Funduszu Investments Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i 70 Paostwo Nazwa Rok Źródło dochodu Budżet Czy fundusz Czy fundusz zarządza funduszu ustanowieni nadal działa? funduszami a strukturalnymi? Centre - EIC)  granty; Finansów Funduszowi Spójności (prawny  spłata pożyczek oraz wpływy z odsetek; następca  opłaty i kary za zanieczyszczenie; Funduszu  opłaty za abstrakcję wody; Ochrony  opłaty za wydobywanie minerałów; Środowiska  akcyza opakowaniowa, etc Estonii, który rozwiązano w czerwcu 1999 r.) Węgry Fundusz Ochrony 2000 r.  opłaty za korzystanie ze środowiska poza Nie, Nie Środowiska  kary za korzystanie ze środowiska budżetem zamknięto w krajowym 2005 r. i zintegrowano w system wsparcia społecznego Łotwa Łotewski Fundusz 1996 r.  podatek od zasobów naturalnych (do 2004 r.) Po 2004 r. Tak Nie Ochrony zmiany specjalna Środowiska, strukturalne, linia (LEPF) nowy podmiot budżetowa w przekształcony w 2004 r. budżecie na Administrację krajowym Łotewskiego Funduszu Ochrony Środowiska w 2004 r. Łotewski Fundusz 1997 r. Uzgodnienia kontraktowe na przeznaczone pożyczki dla każdego Dodatkowe Tak Nie Ochrony (ponownie wnioskującego, głównie gminy (zob. dane w raporcie???) źródła Środowiska, zarejestrowan Dawcy: budżetowe: Spółka Skarbu a w 2004 r.)  Nordycka Korporacja Finansowania Środowiskowego (ang. NEFCO) inwestorzy Paostwa  Jednostka kontaktowa ds. Phare UE (Ministerstwo Finansów) międzynarodo  Duoska Agencja Ochrony Środowiska (ang. DEPA) wi, UE  Program Rozwoju ONZ  Niemieckie Ministerstwo Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeostwa Nuklearnego  EFRR Litwa Litewski Fundusz 1996 r.  Początkowo wspierany przez KE i W ramach tak Nie Inwestycji  Agencję USA ds. Rozwoju Międzynarodowego budżetu Środowiskowych  Dotacja kapitałowa Phare paostwa 71 Paostwo Nazwa Rok Źródło dochodu Budżet Czy fundusz Czy fundusz zarządza funduszu ustanowieni nadal działa? funduszami a strukturalnymi? (LEIF) Podatek od zanieczyszczenia środowiska Polska Narodowy 1989 r.  opłaty za korzystanie ze środowiska Dodatkowy tak Tak Fundusz Ochrony  kary za korzystanie ze środowiska budżet Środowiska i Gospodarki Wodnej Ekofundusz 1992 r. jako zagraniczne środki z USA, Francji, Szwajcarii, Włoch, Szwecji (wygasają Dodatkowy tak Nie fundacja pod koniec 2003 r.) i Norwegii budżet stosująca mechanizm "Konwersja długu na ochronę środowiska" Rumunia Narodowy 2000 r. podatki płatne przez zanieczyszczających agentów, przydziały z Dodatkowy tak Nie Fundusz Ochrony budżetu paostwa, dotacje, sponsoring, pomoc finansowa z różnych budżet Środowiska (ang. instytucji i firm oraz organizacji międzynarodowych, podatki za NEF) wydawanie uprawnieo środowiskowych jak również spłata kapitału i odsetek przez użytkowników korzystających z zasobów funduszu. Słowacja Fundusz Krajowy Odwołany w kary, opłaty, dotacje, granty oraz odsetki od pożyczek Dodatkowy tak Nie dla Środowiska 2002 r., budżet ponownie ustanowiony w 2005 r. jako Fundusz Środowiskowy Słowenia Fundusz Rozwoju 1993 8,5% wartości przedsiębiorstw publicznych, które poddano Dodatkowy tak Nie Środowiskowego prywatyzacji Innymi źródłami są pożyczki udzielane przez budżet Międzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju (MBOiR), Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) oraz program UE Phare 72 Załącznik 7: Instrumenty Banku Światowego stosowane w obszarze wsparcia dla sektora gospodarki odpadami stałymi Zaangażowanie Banku Światowego w gospodarkę stałymi odpadami komunalnymi wiąże się z zastosowaniem szerokiej gamy narzędzi: pożyczek na konkretne inwestycje (ang. Specific Investment Loans - SIL); pożyczek na pomoc techniczną (ang. Technical Assistance Loans - TAL); SIL wdrażanych poprzez pośrednika finansowego (ang. financial intermediary - FI); branżowych pożyczek na politykę rozwoju (ang. Development Policy Loans - DPL); operacji funduszami węglowymi (ang. Carbon Finance operations - CF) oraz funduszy krajowych (ang. Subnational Financing - SNF). Odpowiedniego wyboru instrumentu można dokonad jedynie poprzez bliską współpracę z zainteresowanymi krajami. Można także przeprowadzid wstępną analizę. Udzielanie pożyczek na inwestycje Klasyczna pożyczka SIL (inwestycja na projekt, pewna pomoc techniczna, wdrażanie przez wyznaczoną jednostkę zarządzania projektem) jest prostym i tradycyjnym narzędziem wykorzystywanym w sektorze gospodarki stałymi odpadami komunalnymi. Pożyczki SIL przyniosły wspaniałe rezultaty, na przykład Projekt Gospodarki Odpadami Stałymi Bośni i Hercegowiny. Z dużym naciskiem na kwestie ryzyka politycznego, Projekt Bośni i Hercegowiny stanął przed trudną kwestią współpracy międzygminnej. Zastosowanie funduszy krajowych bez gwarancji paostwowej (SNF), oferowane przez wspólny Dział Funduszy Krajowych Międzynarodowego Banku Odbudowy i Rozwoju (MBOiR) i Międzynarodowej Korporacji Finansowej (ang. IFC), mogłoby okazad się użyteczne w zaangażowaniu na poziomie projektu, w celu finansowania lokalnego wkładu w inwestycje dotowane z funduszy unijnych. Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju stosował już taki rodzaj finansowania w Serbii, na warunkach porównywalnych do warunków produktu Banku Światowego, dla celów międzygminnego składowiska odpadów. Bank Światowy prowadzi rozmowy na temat podobnego projektu z miastem Indjija w serbskim regionie Vojvodine. Fundusze SNF są również rozważane jako rozwiązanie dla projektu Obiektu Północno-Zachodniego w Chorwacji, gdzie Bank angażuje się w pomoc techniczną. Fundusze SNF oferują większą elastycznośd niż pożyczki SIL MBOiR: zwykle fundusze są przekazywane bezpośrednio do głównego budżetu miasta bądź przedsiębiorstwa miejskiego, a zasady zamówieo publicznych wykorzystują system paostwowy, unikając trudności związanych z łąc zeniem zasad MBOiR dotyczących pożyczek SIL z zasadami dotyczącymi dotacji unijnych. Fundusze krajowe SNF umożliwiają Bankowi Światowemu wspieranie dostępu władz samorządowych do rynku 20 komercyjnego na rozsądnych warunkach i rozwój w kierunku niezależności finansowej . Jednak ani pożyczki SIL ani fundusze SNF, gdy używane dla celów jednego lub kilku projektów, nie stanowią wystarczającego przełożenia na pracę nad kwestiami systemowymi w sektorze. Udzielanie detalicznych pożyczek inwestycyjnych. Zarówno pożyczki inwestycyjne MBOiR jak i fundusze krajowe SNF mogą byd sprzedawane detalicznie przez pośredników finansowych (ang. FI). Jeśli klient pragnie funduszy na inwestycję, można u wybranego pośrednika stworzyd organ zarządzania programem. Bank Światowy stosował takie podejście w sektorze gospodarki odpadami stałymi w Brazylii i Turcji. Politykę gospodarki odpadami można również wzmocnid poprzez mechanizmy zachęt finansowych. W szczególności, możliwe byłoby wykorzystanie istniejących funduszy środowiskowych w czterech omawianych krajach (zob. Przegląd Funduszy Ochrony Środowiska w krajach Europy Środkowej i Wschodniej w załączniku 6) jako pośredników finansowych 20 Fundusze krajowe SNF nie są wliczane w krajowe limity kredytowe MBOiRs. 73 dla funduszy MBOiR lub IFC. Większośd funduszy środowiskowych to pozabudżetowe fundusze krajowe, co zwykle wywołuje ostrożnośd w rekomendowaniu zwiększonego rozmiaru, roli, czy źródeł finansowania. Jednak w tym przypadku, wykorzystanie narzędzi pozabudżetowych odpowiada unijnej zasadzie „zanieczyszczający płaci”, co zmniejsza kontrowersje. Pomoc techniczna Pożyczka na pomoc techniczną mogłaby stad się narzędziem do utworzenia organu zarządzania programem na poziomie centralnym i finansowania przygotowywania projektów w procesie aplikacji o dotacje unijne. Taki sposób podejścia zastosowano w Projekcie Rumuoskich Usług Komunalnych (który w innym wypadku jest pożyczką SIL). Częśd tego projektu finansuje pomoc techniczną przy opracowywaniu planów generalnych, studiów wykonalności, dokumentacji przetargowych i aplikacji o dotacje unijne na inwestycje kanalizacyjne i ściekowe w 10 okręgach Rumunii. Powyższe działania powinny wygenerowad około 1 mld EUR inwestycji, finansowanych do 85 procent wartości z Funduszy Rozwoju Regionalnego, co stanowi znaczący wkład. Niemniej jednak Pomoc Techniczna (ang. TA) nie byłaby w stanie stawid czoła kluczowemu problemowi braku centralnego organu wdrażającego. Interesującym programem było zaprojektowanie i wdrożenie regionalnej inicjatywy na rzecz budowania potencjału i wymiany wiedzy w sektorze odpadów stałych w ramach Śródziemnomorskiego Programu Technicznej Pomocy Środowiskowej (ang. Mediterranean Environmental and Technical Assistance Program - METAP). Jako że program METAP był finansowany wspólnie przez Bank Światowy i Komisję Europejską, można rozważad możliwośd ustanowienia podobnej inicjatywy. METAP promował hasło „myśl regionalnie, działaj lokalnie” i domagał się utworzenia instytucji paostwowej, która zapewniłaby koordynację i codzienne zarządzeniem programem. Bank Światowy dostarczył zapewnienie jakości, zaś międzynarodowe konsorcjum zapewniło specjalistyczną wiedzę i usługi doradztwa technicznego. Ta inicjatywa regionalna promowała gospodarkę stałymi odpadami komunalnymi jako program gospodarczy, zdobyła zaangażowanie w program na najwyższym poziomie i pozostawiła trwałą regionalną sied wiedzy specjalistycznej. Program METAP obejmował rozległe prace nad polityką krajową, pomagał tworzyd propozycje przepisów i regulacji prawnych i, ostatecznie, oddziaływał na kształt polityki. Z punktu widzenia klienta Banku, METAP miał znaczenie fundamentalne w rozwijaniu silnych projektów indywidualnych do realizacji (tzw. project pipeline) w sektorze odpadów stałych MENA. Udzielanie pożyczek typu „policy lending” Rozwiązywanie kwestii systemowych na poziomie krajowym, określonych w ostatn im punkcie Rozdziału III, można najlepiej uczynid poprzez sektorowe pożyczki na cele polityki rozwoju (DPL), takie jak pożyczka podpisana w Maroku w 2009 roku (zob. ramka 6). Trzy kwestie systemowe określone w Rozdziale III, czyli (i) struktura instytucjon alna, (ii) średnioterminowa stabilnośd finansowa oraz (iii) usprawnienie strategii krajowych, mogłyby stad się trzema filarami wspomnianych branżowych pożyczek typu DPL. Do osiągnięcia sukcesu jednak potrzebne byłoby silne zaangażowanie na poziomie rządowym i odpowiednio wyraźne działania w sektorze. 74 W 2009 roku w Maroku Bank Światowy podpisał pierwszą pożyczkę typu DPL, właściwą dla sektora gospodarki odpadami stałymi. Jest to pierwsza z programowej serii dwóch operacji obejmujących jedną transzę. Przygotowania drugiej operacji trwają. Celem działania jest poprawa osiągnięd finansowych, środowiskowych i społecznych sektora odpadów stałych. Skupia się na trzech obszarach reform:  Poprawy zarządzania sektorem  Zwiększenia trwałości usług  Głównych kwestiach środowiskowych i społecznych Działania te były wsparte kilkoma programami pomocy technicznej finansowanym przez inne organy (dwustronne i PPIAF – Jednostka Doradcza dla Publiczno-Prywatnej Infrastruktury). Towarzyszyły również programowi silnych reform i krajowemu planowi inwestycyjnemu tzw. “Plan National des Déchets Ménagers” (Krajowy Plan dotyczący Odpadów Stałych w Gospodarstwach Domowych). Powody, które doprowadziły do wyboru tego właśnie instrumentu, były następujące:  Istniało silne żądanie ze strony rządu, wsparte solidnym sektorowym planem strategicznym oraz dobrymi ramami reform, które posiadały jasno określone wskaźniki rezultatu;  W tak młodym sektorze w Maroku, gdyby zasady gry nie były zinstytucjonalizowane a rząd nie rozpoczął skutecznej regulacji systemu, rozwiązanie źródłowych przyczyn problemów nie byłoby możliwe, modernizacja sektora byłaby najprawdopodobniej doraźna oraz finansowo i społecznie nietrwała;  Działanie mogło stanowid silny, dodający pewności siebie sygnał dla rynku odpadami stałymi, który powinien pomóc w zmniejszeniu percepcji ryzyka i zwiększeniu chęci społeczności finansującej do wspierania programu reform, jak również zwiększyd udział sektora prywatnego;  Działanie mogło pomóc rządowi byd na bieżąco z programem reform przez najbliższe 4 -5 lat, a w szczególności rozwinąd zrównoważone partnerstwo pomiędzy władzami centralnymi i lokalnymi. Pod względem zaangażowania pomiędzy Bankiem Światowym a klientem, korzyści wykorzystania pożyczki typu DPL w Maroku można scharakteryzowad następująco:  Analiza porównawcza (benchmarking) i monitorowanie postępu wspólnie z rządem  Dynamiczny i stały dialog na temat polityki  Traktowanie w sposób priorytetowy potrzeb budowania potencjału i pogłębiania reform na poziomie regionalnym i lokalnym  Łączenie sprzyja możliwościom i ekonomii reform Na koniec należy zaznaczyd, iż proces przygotowania pożyczki typu DPL w dużym stopniu korzystał z prac sektorowych wykonanych w ramach programu METAP, tym bardziej, że jednym z wyników prac sektorowych było doprowadzenie do konsensusu na temat potrzeby reformy pomiędzy ministerstwami. 75