经济简报—2017 年 12 月 致谢 世界银行《中国经济简报》对近期中国经济和社会发展形势及政策进行报告和分析，并介绍世界 银行关于中国的研究工作成果。本期简报的编写由 Elitza Mileva（高级经济学家）领导，并在 John Litwack（首席经济学家）的指导下完成。各章节内容分别来自以下人员的贡献：近期经济形势和 前景——赵峦（经济学家）；预算改革——John Litwack；养老制度改革——Mark Dorfman（高级 社会保护经济学家）、Philip O'Keefe（社会保护与劳动全球实践局业务经理）和王德文（高级社 会保护经济学家）。本期简报的编写团队衷心感谢白惠天和晁云霞提供的出色研究帮助。感谢 Bert Hofman, Deepak Mishra, Sudhir Shetty, and Ekaterine Vashakmadze 提供的有益评论意见。编写 团队也感谢陈天舒、李莉、余英、李筱婷和杨琳对简报制作和发布所提供的支持。本报告的发现、 解读和结论未必反映世界银行执行董事或其代表的政府的观点。若对简报有任何问题或建议，请 与李莉联系（lli2@worldbank.org）。 1 经济简报—2017 年 12 月 目录 概要 ..................................................................................................................................... 3 A. 近期经济形势和前景..................................................................................................... 4 1. 尽管宏观经济政策有所收紧，但经济增长仍保持韧性................................................................... 4 2. 在全球经济复苏的环境下，外贸改善，资本外流减少................................................................... 6 3. 货币政策收紧导致信贷增长有所放缓............................................................................................... 7 4. 2017 年财政政策宽松程度有所下降 ................................................................................................. 9 5. 新增就业与收入增加支持经济增长向消费驱动型转变................................................................. 10 6. 去杠杆仍旧是宏观经济政策的一项重点......................................................................................... 11 B. 中期发展议程 .............................................................................................................. 13 1. 预算改革：地方政府债务管理发展近况......................................................................................... 13 a. 预算改革的三年：债务管理的初步成果................................................................................. 13 b. 预算改革实施依旧充满挑战但有望取得丰厚成果................................................................. 16 2. 中国养老体制改革 ............................................................................................................................ 18 a. 养老体制设计和覆盖情况 ........................................................................................................ 18 b. 今后的改革挑战包括扩大覆盖、加强系统整合和提高财务可持续性 ................................. 19 c. 下一步改革 ................................................................................................................................ 21 参考文献 ............................................................................................................................ 23 2 经济简报—2017 年 12 月 概要 2017 年中国 GDP 增长继续保持韧性，超出了市场预期。在居民收入提升的支撑下，消费对于增长 的贡献在今年进一步上升。与此同时，投资对经济增长的贡献则显著下降。这部分缘于中央采取 措施限制地方政府的预算外投融资，以及民间投资疲软。 全球贸易的复苏是支撑 2017 年中国经济活动的一个重要因素。与 2015-2016 年相反，净出口对经 济增长的贡献已经连续三个季度为正。由于有利的全球金融环境、更为严格地执行资本管制措施 以及国内市场信心的改善，使得中国资本外流下降——2017 年前三季度资本外流仅为 470 亿美元， 大幅低于 2016 年的 6400 亿美元。人民币对美元汇率在 2017 年前十一个月升值了 5%。 自 2016 年底以来，中国政府已采取了一系列重要的去杠杆措施。这包括收紧的货币政策，新的金 融规定 ，对银行风险（包括表外业务在内）更为全面的监测，改善对财政风险的监测，以及更为 严格地执行 2014 年预算改革等。由此， 2017 年前十一个月对非金融行业的信贷总额的年化增速 已从 2016 年的 15.9%降至 14.1%。对于未纳入上述信贷总额的非银行金融市场，去杠杆进程更为 显著。地方政府及其投融资平台的债务增长也有所放缓。 在 10 月召开中共十九大之后的数周内，政府又出台了新的改革措施。中央印发了公平竞争审查制 度的实施细则，并建立了公平竞争审查工作部际联席会议制度。将国有资产划拨社保基金以弥补 养老金缺口的试点已经启动。另外，有关部门还宣布了改善金融部门的新举措，其中一项重要内 容是取消对金融机构外资持股比例的限制。 本期简报对上述改革议题中的两个进行了重点讨论。B.1 部分介绍了作为正在推进的预算改革重要 组成部分的债务管理所取得的进展——这项改革已经给地方政府预算、财政和债务管理带来了重 要变化。2016 年下旬和 2017 年引入的政策措施，部分解决了之前改革政策执行存在的问题。然 而，推进改革仍然面临一系列挑战。 B.2 部分回顾中国的养老制度改革。近年来养老制度覆盖范围大幅扩大，但还面临一系列挑战，其 中包括：由于养老体系高度分散，关于各地养老体系情况的信息不足，养老权益的可携带性有限； 人口迅速老化；大多数受益人获得的保障水平有限；社保缴费给企业带来很高成本；历史遗留成 本较高。养老改革的成功对今后数十年中国的经济再平衡和社会转型至关重要。 考虑到国内政策紧缩，预计 GDP 增速将从 2017 年的 6.8%下降至 2018 年的 6.4%，2019 年的 6.3%。 审慎的货币政策、更严格的金融监管以及政府继续进行经济结构调整和去杠杆的努力，预计都会 导致增速温和放缓。习主席 10 月份召开的中共十九大上强调指出 “更高质量、更有效率、更加 公平、更可持续的发展”的目标。目前有利的经济环境提供了降低宏观脆弱性、加快改革步伐的 良好时机。 3 经济简报—2017 年 12 月 A. 近期经济形势和前景 1. 尽管宏观经济政策有所收紧，但经济增长仍保持韧性 2017 年经济超出市场预期，上半年 GDP 同比增长 6.9%；第三季度也达到 6.8%。国内消费和外部 环境的改善维持了经济增长（图 1.1a）。投资增长放缓有助于经济结构逐步走向平衡。货币政策 和监管措施的收紧抑制了近几个季度建筑、房地产和金融服务业的经济活动，但工业和其他服务 行业支持了总体增长。 最终消费为今年前三季度的 GDP 增长贡献了 4.5 个百分点，继续推动摆脱对投资依赖的经济再平 衡。家庭实际收入增长在 2016 年第三季度触底之后，2017 年前三个季度同比增幅升至高于 GDP 增速的 7.5%，促进了家庭消费的增长。消费者信心有所上升——从 2016 年 12 月到 2017 年 10 月， 国家统计局统计的消费者信心指数上升了 10 个点至 123.9。 图 1.1 近几个月投资放缓，但消费支持了经济增长 a. 三大需求对 GDP 增长的贡献（%，年同比） b. 不同行业的实际固定资产投资（%，年同比） 净出口 资产形成总额 25 10 最终消费支出 GDP 20 基础设施 8 15 6 总投资 4 10 2 5 房地产 0 制造业 0 -2 Dec-14 Jun-15 Dec-15 Jun-16 Dec-16 Jun-17 -5 Dec-14 Jun-15 Dec-15 Jun-16 Dec-16 Jun-17 来源：国家统计局、世界银行研究人员测算。 2017 年前三季度投资对增长的贡献降至 2.3 个百分点，而 2016 年为 2.8 个百分点。随着固定资产 投资增长的下滑，近期资本形成总额增速放缓（图 1.1b）。1 2017 年上半年实际固定资产投资同 比增长 4.2%，而第三季度同比下降 1.0%。制造业投资前六个月增长疲软，第三季度同比下降 4.6%。 基础设施部门的固定资产投资上半年平均增长 12.7%，但三季度降至 7.8%，这有可能反映了政府 限制对预算外公共投资的银行融资支持的结果。房地产业的固定资产投资支撑了 2016 年的经济增 长，但 2017 年增速大幅回落。分别从国有和民营部门来看，2017 年第三季度国有部门的实际固 定资产投资同比增长降至 2.8%，而民营部门则出现了 3.1%的负增长（参见专栏 1.1）。固定资产 投资增速在 2017 年 10 月进一步下滑。实际固定资产投资录得 1.2%的负增长，且在各行业全面下 滑。 1固定资产投资作为国民核算账户中固定资本形成总额的替代值，两者存在若干差异。比如，固定资产投资包括二手资 产购置费和土地购置费用，但不包括研发支出。 4 经济简报—2017 年 12 月 专栏 1.1 民间投资为何增长疲软？ 2017 年前三个季度实际固定资产投资增长大幅减速，同比增长只有 2%——而 2014 年曾高达 14.5%。私 营企业的投资下滑最为显著（图 1.2a）。虽然民营经济固定资产投资的下降趋势始于 2012 年，但是自 2015 年底以来的下滑尤为剧烈和持久。2017 年前九个月，私营企业的实际固定资产投资支出只比上年同 期高出 0.3%。 图 1.2 投资增长持续下滑、特别是私营部门 a. 国有经济和民营经济的实际固定资产投资增 b. 固定资产投资不同资金来源的增长（%，年同 长（%，年同比） 比，12 个月移动平均） 30 40 国家预算内基金 国内外款 35 自筹资金 其它资金来源 25 私营 30 20 国有企业 25 15 20 15 10 10 5 5 0 0 -5 -5 -10 Mar-12 Mar-13 Mar-14 Mar-15 Mar-16 Mar-17 Jan-11 Jan-12 Jan-13 Jan-14 Jan-15 Jan-16 Jan-17 来源：国家统计局、世界银行工作人员测算。 一个可能的解释是民营经济获得的融资有限。中国企业，尤其是民营企业，投资主要依靠内源融 资。国家统计局数据显示，2016 年全国固定资产投资约三分之二来自“自筹资金”。在民营企业占 主导地位的制造业，固定资产投资 90% 来自自筹资金。国内银行贷款只占固定资产投资总额的 11%。 2012 年后，自筹资金增速大幅下滑，到 2016 年 12 月则出现了负增长。因为自筹资金的主要来源是 留存收益，因此企业利润的下降在很大程度上可以解释自筹资金的下滑趋势。然而，2017 年以来民 营经济盈利情况改善，1-9 月利润同比平均上升 14.5%，但用于固定资产投资的自筹资金却继续下 滑。这表明民营企业不愿将留存收益用于再投资。 也缺乏证据表明外源融资不足限制了近几个季度的私营部门投资增长。尽管自 2016 年底以来总体融 资条件有所收紧，但国内贷款仍保持稳步增长（参见第 3 节）。2017 年头三个季度，固定资产投资 来源中的国内贷款同比增长 8.6%，只比 2016 年 9.9%的增长率略微下降。 综合以上情况来看，企业从事新投资的意愿不足，似乎是近期民营经济固定资产投资增长放缓的一 个重要原因。虽然近几个月以采购经理人指数衡量的商业信心似乎正在稳步改善，但实际数据反映 的情况却有所不同。 从生产角度来看，政府近期的一些政策与今年建筑、房地产和金融服务业对经济增长的贡献下滑 有关（图 1.3a）。货币政策收紧、金融监管加强、对大城市按揭贷款的宏观审慎措施以及鼓励地 方政府转向更为审慎的公共财政的努力，都使增长来源转向工业和除金融业以外的其他服务业。 在各工业部门中，由于政府对煤炭和钢铁行业的降产能政策，采矿业的实际增加值在 2016 年 4 月 以来的大多数月份都是负增长（图 1.3b），但制造业、特别是高科技行业增长加快，支持了工业 部门的总体增长。 5 经济简报—2017 年 12 月 图 1.3 建筑、房地产和采矿业对增长的贡献下降 a. 各产业对经济增长的贡献（%，年同比） b. 部分产业的实际增加值（%，年同比） 工业 建筑业 交通运输 电气机械和器材制造业 批发和零售业 仓储和邮政业 金融业 计算机、通信和其他电子设备制造业 房地产 其它 20 采矿业 8.0 制造业 15 6.0 10 4.0 5 2.0 0 0.0 -5 Dec-14 Sep-15 Jun-16 Mar-17 Jan-15 Jul-15 Jan-16 Jul-16 Jan-17 Jul-17 来源：国家统计局、世界银行研究人员测算。 由于食品价格持续呈通缩状态，居民消费价格通胀保持低位，而生产者价格的上升支撑了工业利 润的回升。2017 年前十一个月，消费价格同比上涨 1.5%，低于 3%的目标水平。2017 年 2-11 月食 品价格同比平均下降 1.9%。与此同时，生产者价格同比平均上涨 6.5%，而 2016 年则是下降 1.4%。 矿产和原材料价格大幅的上涨，推动了上游行业的利润提升。 2. 在全球经济复苏的环境下，外贸改善，资本外流减少 2017 年全球经济广泛复苏，全球贸易反弹，金融环境良好。近几个季度发达国家和发展中国家的 经济活动都有所改善。据世界银行预测，2017-2019 年全球经济增长率平均为 2.9%（世界银行， 2017）。全球贸易增长势头强劲，近期预计增长 4%，大大高于 2016 年 2.3%的增幅。当前全球经 济前景向好，投资者信心积极，尽管人们预期发达国家的货币政策将进一步趋于正常化，但国外 借款成本仍持续保持低位。总的来看，全球金融环境仍保持良好。 全球贸易的恢复对中国经济增长有所支撑，出口为 2017 年前三季度的 GDP 增长贡献了 0.2 个百分 点，而 2016 年出口对经济增长的贡献则为-0.5 个百分点。今年前三个季度，商品和服务出口的美 元价值比 2016 年同期增加 9.4%（2016 年是同比下降 6.9%）。据海关贸易统计数据显示，在中国 主要出口产品类别当中，机械电子设备和高科技产品的复苏最为强劲。2017 年前三季度，商品和 服务进口同比增长 15.4%（2016 年是下降 2.7%）。进口增长的反弹主要缘于今年大宗商品价格上 升。2017 年 1-9 月经常账户余额进一步收窄至 1064 亿美元，占 GDP 的 1.2%，相比 2016 年的 1.8% 有所下降（图 1.4a）。 6 经济简报—2017 年 12 月 图 1.4 资本外流大幅下降，人民币对美元汇率上升 a. 国际收支各项目的变动（十亿美元） b. 人民币汇率指数（2014 年 12 月 31 日汇率=1） 经常账户 资本和金融账户 1.08 净误差与遗漏 储备资产变动 1.06 1.04 100 1.02 50 1.00 0 0.98 CFETS 一篮子货币汇 -50 0.96 -100 0.94 0.92 -150 0.90 人民币美元即期汇率 -200 0.88 -250 0.86 0.84 Dec-14 Jun-15 Dec-15 Jun-16 Dec-16 Jun-17 来源：中国人民银行、国家外汇管理局，世界银行研究人员测算。 在执行更为严格的资本管制和市场信心改善的双重作用下，2017 年中国资本外流大幅下降，人民 币对美元汇率上升。从年初到 11 月份，外汇储备总额上升 1090 亿美元，达到 3.12 万亿美元。与 2016 年外储下降 3200 亿美元形成鲜明对比。2017 年头三个季度，资本净流出（大多被记录为误 差和遗漏）降至 470 亿美元，大大低于 2016 年同期的 4790 亿美元。对于资本外流的限制措施促 使对外直接投资大幅减少，从 2016 年前三季度的 1810 亿美元降至 2017 年同期的 650 亿美元。而 中国的外商直接投资（FDI）也有所放缓，2015、2016 和 2017 年的历年前三季度分别为 1710 亿、 1010 亿和 860 亿美元。在美元对其他货币普遍贬值的情况下，截至 12 月 12 日，今年人民币对美 元升值 4.8%，而对根据贸易权重确定的一篮子货币的汇率则保持稳定（图 1.4b）。 3. 货币政策收紧导致信贷增长有所放缓 自 2016 年底以来，中国人民银行通过减少流动性投放和提高政策利率收紧了货币政策。2017 年 前三个季度，央行向市场投入 1.4 万亿元，大大低于 2016 年同期的 4.1 万亿（图 1.5a）。央行还 在 2017 年初提高了多种流动性工具的政策利率，但存贷款基准利率保持不变（图 1.5b）。由于央 行的政策立场收紧，银行间拆借利率和债券收益率均有所上升。由于市场对于政府进一步加大力 度促进金融部门去杠杆的预期上升，2017 年的十至十一月，政府债券收益率攀升到三年多以来的 最高点，在 11 月 23 日达到 4 %。在央行大幅提供流动性支持后，利率趋于平稳。 7 经济简报—2017 年 12 月 图 1.5 货币政策紧缩促使利率上扬 a. 中国人民银行提供的流动性（单位：10 亿元人 b. 中国人民银行政策利率和银行同业拆借利率（年 民币） 利率） 其它流动性调节工具 公开市场操作 基准住户存款利率（一年期） 基准贷款利率（一年期） 2500 存款准备金率的变化 净流动性投放 银行间回购利率（七天） 2000 公开市场操作回购利率（七天） 5.0 常备借贷便利（七天） 4.5 1500 4.0 1000 3.5 3.0 500 2.5 2.0 0 1.5 1.0 -500 0.5 -1000 0.0 Jan-15 Jul-15 Jan-16 Jul-16 Jan-17 Jul-17 Jan-16 May-16 Sep-16 Jan-17 May-17 Sep-17 来源：中国人民银行、世界银行研究人员测算。 在收紧货币政策的同时，政府还采取了更多监管措施来降低金融风险。商业银行理财产品投资于 股票和债券以外其他资产的余额不得超过银行总资产的 4%或理财产品余额的 35%。此外，大额可 转让定期存单被重新归类为银行间债务，面这类债务在银行总负债中所占比例不得超过 33%。2 其 他措施还包括：对银行业风险（包括表外业务在内）进行更全面和更为频繁的监测；建立“互助 基金”来缓解流动性风险3； 推动在债务重组过程中成立债权人委员会的做法；以及成立国务院 金融稳定发展委员会来改善监管协调等。 4 在这一政策背景下，2017 年特别是公司部门的信贷增长放缓。2017 年前十一个月，非金融行业信 贷总额的年化增长率为 14.1%，低于 2016 年的 15.9%（图 1.6a）。如果调整了地方政府债务置换 的影响，公司贷款可以解释绝大部分的信贷增长下降。2015 年引入的债务置换，将地方政府融资 平台的银行贷款置换为地方政府债券，从而减轻地方政府融资平台的债务负担。如果将地方债务 置换规模（2016 年大概 4.9 万亿，2017 年预计 3 万亿左右）加回到银行贷款之中，前十个月调整 后的银行对非金融企业的贷款的年化增速大概为 2.8%，相比 2016 年 8.5%的增速有所下降。而非 银行融资中，委托贷款和公司债券余额的增长在 2017 年急剧下滑。 更为严格的监管措施，促使 2017 年中旬的商业银行理财产品相比 2016 年 12 月下降了 2%。这与 前两年的迅速增长形成了鲜明对比：2015 和 2016 年，银行理财产品余额分别增长 56.5%和 23.6%。 商业银行通过理财产品提供的资金下降，这从银行资产的增长放缓上反映出来。2017 年前十个月， 规模较小的城市银行和股份制银行资产年化增速为 5.9%，而 2016 年的增速是 20%。中小银行投 资非银行金融机构发行的理财产品的投资应收账款急剧下降，是其资产增长下滑的原因之一。大 银行的资产增长放缓趋势则较为缓和：从 2016 年的 10.5%降至 2017 年前十个月的 7.0%。 2 大额可转让定期存单在很多国家都作为类似债券的长期融资工具，但在中国大多被用于与短期利率挂钩的银行间短期 拆借。 3 省级基金通过汇集银行资金以应对个体银行可能出现的潜在流动性短缺。 4 2017 年 11 月，监管机构联合发布了关于资产管理业务的监管框架草稿，其中一些新举措包括：对非标准资产的信息 披露、杠杆水平、拨备和投资提出了更严格的要求，包括禁止刚性兑付，等等。 8 经济简报—2017 年 12 月 图 1.6 信贷增长放缓，部分非银行金融部门正在去杠杆 a. 非金融行业信贷增长情况（%，年同比） b. 非银行金融机构发行的资产管理产品余额（占 GDP 百分比） 25 100% 调整后的对非金融部门的信贷** 90% 80% 20 70% 60% 15 50% 40% 30% 10 20% 对非金融部门的信贷* 10% 5 0% Dec-14 Jun-15 Dec-15 Jun-16 Dec-16 Jun-17 Apr-15 Aug-15 Oct-15 Apr-16 Aug-16 Oct-16 Apr-17 Feb-15 Feb-16 Feb-17 0 证券 基金 基金子公司 保险 信托 私募 注：*非金融行业信贷总额 = 社会融资总额 + 政府一般债券 – 股权融资 **调整后的口径纳入了发行的资产管理产品投向非金融部门的信贷规模的估计 来源：中国证券投资基金业协会、国家统计局、世界银行研究人员测算。 非银行金融市场的去杠杆更为明显。由证券公司和基金发行的资产管理产品存量占 GDP 比例有所 下降（图 1.6b）。由于这些金融机构高度依赖银行融资，政府要求银行减少这类资产管理产品比 例的政策压力促进了其去杠杆。由中国证券投资基金业协会发布的包括资产管理产品最终使用流 向的报告显示，通过这类产品筹集的资金，很大一部分进入了非金融部门。如果将流入实体经济 的这部分额外资金纳入官方统计的非金融行业信贷总额之中，那么 2017 年信贷增长的放缓更为显 著。基于这一口径，对非金融部门的信贷增速 2016 年一季度上升至 20.5%，此后增速逐渐下降， 到 2016 年底降至 18%，到 2017 年中旬则降至 15%左右（图 1.6b）。 4. 2017 年财政政策宽松程度有所下降 2017 年 1-11 月一般公共预算5收入同比增长 8.4% ，高于去年同期 5.7%的增幅。税收收入同比增长 11.2%，高于去年同期的 6.0%。财政收入增长高于预期，主要是由于名义消费增长强劲、外需改 善（影响增值税和关税收入）以及大宗商品价格上升（关税和资源税税收收入提高）。从政府性 基金预算来看，2017 年前十一个月土地出让收入同比增长 33.6%，也大大高于 2016 年 1-11 月 19.1% 的增幅。 由于财政收入增长高于预期，而支出增长有所放缓，今年财政政策宽松程度似乎有所下降。前十 一个月（包含经常性支出和部分资本性支出的）公共财政预算增长 7.8%，低于 2016 年同期 10.2% 的增长。虽然（主要支持特定基础设施和民生项目的）政府性基金预算支出在近几个月有所上升， 但仍大幅低于预算目标。如果假设稳定调节基金、地方政府专项债券、社会保险基金以及国有资 本预算的结余与预算相符，则 2017 年前十一个月调整后的预算赤字大概占 GDP 的 2.6%，低于 2016 年占 GDP 的 3.2%和 2017 年预算占 GDP 的 3.7%。虽然总体政府债务规模可控，但地方政府债 务管理仍面临挑战（见 B.1 节）。 5 中国的预算体系包括：(i)一般公共预算包含税收及非税收收入、经常性支出和部分资本性支出；(ii)政府性 基金预算主要反映地方政府土地租赁的收入，以及用于特定基础设施和民生项目的支出；(iii) 社会保险基金 预算包含了社会保险缴费、补贴和支付；以及(iv) 国有资本经营预算。 9 经济简报—2017 年 12 月 表 1.1: 2017 年财政政策似乎宽松程度有所下降 2017 年 1-11 2015 年 2016 年 2017 年预算 月 一般公共预算 收入 16,027 16,682 17,106 16,175 中央政府 6,923 7,236 7,861 7,739 地方政府（不包括来自中央的转移支付） 8,298 8,719 9,002 8,436 从预算稳定调节基金调入 806 727 243 支出 17,647 18,862 19,486 17,956 中央政府（不包括对地方政府的转移支付） 2,555 2,740 2,960 2,567 地方政府 15,022 16,044 16,477 15,389 补充预算稳定调节基金 70 78 50 财政平衡 -1,620 -2,180 -2,380 -1,781 财政平衡（占 GDP 百分比） -2.4 -2.9 -2.9 -2.2 政府性基金预算 收入 4,399 5,087 5,547 4,931 土地租赁收入 3,255 3,746 4,139 地方政府专项债券 100 400 800 对预算稳定调节基金的净调入 66 25 30 支出 4,236 4,685 5,547 4,619 社会保险基金预算净收入 524 435 334 国有资本经营预算净收入 48.2 43.0 37.7 经调整的财政平衡* -1,786 -2,374 -3,032 -2,121** 经调整的财政平衡（占 GDP 百分比） -2.6 -3.2 -3.7 -2.6** 注： * 经调整的财政平衡=一般公共预算结余+政府性基金预算结余+社会保险基金结余+国有资本经营预算结余-预算稳定基金的净 调入。 ** 2017 年前十一个月调整后的预算平衡，假设稳定调节基金、地方政府专项债券、社会保险基金以及国有资本预算的结余与预算 相符 来源：财政部、世界银行研究人员测算。 5. 新增就业与收入增加支持经济增长向消费驱动型转变 中国经济的韧性可从较高的新增就业和收入增长上反映出来。今年前三季度城镇新增就业 1100 万 人，略高于 2016 年同期的 1070 万。城镇和农村实际人均收入增长也有所加快，与 2016 年相比， 2017 年前三季度人均可支配收入同比实际增长 7.5%，高于 GDP 增速（图 1.7a）。 10 经济简报—2017 年 12 月 图 1.7 居民收入增长高于 GDP 增速，推动了不平等的下降 a. 居民人均实际收入增长（%，年初至今同比增 b. 中国基尼系数 长） 12 0.495 0.490 10 0.485 实际GDP 农村 0.480 8 0.475 6 0.470 城市 0.465 4 0.460 0.455 2 0.450 0 0.445 Mar-14 Dec-14 Sep-15 Jun-16 Mar-17 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 来源：国家统计局、世界银行研究人员测算。 稳健的居民收入增长对实现经济再平衡十分重要，而农村居民收入的增加与降低不平等密切相关。 可支配收入的更快增长有助于降低经济增长对投资的依赖，更多地转向靠消费来拉动。近年来， 农村收入增速高于城镇，这不仅有助于经济再平衡，而且缩小了城乡收入差距。研究表明，这一 趋势是中国近年来不平等水平下降的主要原因（世界银行，2017）。根据统计局的数据，衡量不 平等水平的基尼系数已从 2008 年 0.491 的最高点降至 2016 年的 0.465（图 1.7b）。 6. 去杠杆仍旧是宏观经济政策的一项重点 虽然前三个季度经济增长超出市场预期，由于国内政策收紧，预计中国经济增速在短期内仍将放 缓。预计 2017 年全年 GDP 增速为 6.8%，2018 和 2019 年分别降至 6.4%和 6.3%（表 1.2）。从需 求角度来看，消费仍将是主要增长动力。货币政策的收紧、更严格的执行金融监管措施以及政府 继续推动经济结构调整、控制信贷增长的持续努力将是增长放缓的主要原因。 经济前景中的关键下行风险，是当前仍在上升（尽管上升速度放慢）的非金融部门杠杆率以及与 房地产价格相关的不确定性。信贷增速虽然放缓，但仍高于 GDP 增速。截止 2017 年 11 月，银行 贷款余额达到 GDP 的 150%，高于 2007 年底的 103%。包括地方和中央政府的对非金融部门的总 信贷，在 2017 年 11 月达到 GDP 的 242%，相比金融危机之前大概提高了 100 个百分点。从国家 统计局发布的 70 个大中城市住宅价格指数来看，房价同比增幅已从 2016 年第四季度的 10.4%下 降到 2017 年第三季度的 7.9%和 2017 年 11 月的 5.6%。如果房价下降幅度进一步加大，有可能（通 过财富缩水效应），拖累居民消费，也会给建筑业和房地产业带来影响。 近几个季度经济稳健，给政府当局提供了加速去杠杆的时机。减少财政和金融部门的脆弱性，短 期内会付出 GDP 增长放缓的代价，但会改善中国的长期经济增长前景。中国政府在 2017 年以及 中共十九大传递的信息都表明，金融稳定已经成为政府当局的首要政策要点。精心的流动性管理 以及进一步强化监管，对于防范可能发生的金融风险发展成为更大问题尤为重要。 尽管国际环境近期有所改善，但中国经济今后仍面临不少外部风险。发达国家可能采取更具限制 性的贸易政策，地缘政治紧张局势也可能加剧。与高收入经济体退出宽松货币政策有关的不确定 性可能会使包括中国在内的新兴经济体面临不太有利的全球融资环境，这将影响中国的净资本流 入放缓和中国向这些发展中国家的出口，虽然其对于中国的直接贸易影响似乎较小。 11 经济简报—2017 年 12 月 为了减少外部风险，中国可以进一步强化贸易、投资、汇率和资本管制政策。中国已经抓住了机 遇，通过区域全面经济伙伴关系和“一带一路”等区域性贸易安排，在促进国际经济整合和贸易 中发挥了主导作用。如果中国能够加快开放迄今为止仍对外资和私营投资者封闭的部门，如近期 放宽外资对金融机构外资所有权的限制，中国的这一角色将进一步得到强化。美联储利率提升对 于资本流入带来的负面影响，可以通过进一步澄清汇率和资本管制政策得到缓解。 中期来看，中国面临的主要挑战是向更加公平、更可持续的增长过渡。为了实现这一目标，除了 确保宏观经济稳定外，另一个重要任务是提高国内消费在 GDP 中所占比重。旨在降低居民储蓄率 的政策，如当前正在进行的养老制度改革（见第 3 节）和户籍制度改革等，将对于实现这些目标 发挥十分关键的作用。在中共十九大上，政府当局强调政策重点应该放在增长质量而不是增长速 度上。习主席在公开演讲中强调中国要实现“更高质量、更有效率、更加公平以及更为可持续的 发展”。6 除了公布中国经济和社会发展的长期战略目标，十九大也强调延续结构性改革。许多 2016 年以 来在十三五中强调的改革，包括国有企业重组，放松市场准入、更高效的增长以及生产率更快增 长等，都得到了重申。关注的重点包括进一步去过剩产能和去杠杆，提升中国在国际制造业中价 值链的地位，发展中高端消费、创新、绿色发展，共享经济，现代化产业链，人力资源服务和产 能保护等等。更为具体的政策，将在接下来三项重要会议中公布，包括 2017 年 12 月召开的年度 中央经济工作会议，将确定 2018 年的经济政策重点；2018 年 3 月的全国人民代表大会和中共中 央政治局会议，将选举新一届政府，并公布 2018 年的主要经济目标。 表 1.2 预计 2018-2019 年 GDP 增速将略有下降 2014 2015 2016 2017f 2018f 2019f 实际 GDP 增长，按不变市场价格计算 （%） 7.3 6.9 6.7 6.8 6.4 6.3 最终消费 （对于增长的贡献，百分点） 3.6 4.1 4.3 4.4 4.1 4.1 固定资产投资总额 3.2 3.0 2.9 2.4 2.3 2.3 净出口 0.6 -0.2 -0.5 0.1 -0.1 0.0 实际 GDP 增长，按不变要素价格计算 （%） 7.3 6.9 6.7 6.8 6.4 6.3 农业（对于增长的贡献，百分点） 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 工业 3.0 2.5 2.5 2.4 2.3 2.2 服务业 3.8 3.9 3.9 4.0 3.8 3.8 通货膨胀率（消费价格指数的百分比变化） 2.0 1.4 2.0 2.0 2.0 2.0 经常账户余额（占 GDP 百分比） 2.3 2.7 1.8 1.4 1.2 1.1 金融和资本账户（占 GDP 百分比） -1.6 -0.8 0.2 -0.3 -0.2 -0.1 净外国直接投资（占 GDP 百分比） 1.4 0.6 -0.4 0.1 0.1 0.1 经调整后的财政平衡（占 GDP 百分比）a -0.5 -2.6 -3.2 -3.7 n.a. n.a. 注：f=预测值。 (a) 经调整的财政结余，包含了一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。数据取 整。 来源：世界银行研究人员的估算和预测。 6 http://www.xinhuanet.com/english/download/Xi_Jinping's_report_at_19th_CPC_National_Congress.pdf 12 经济简报—2017 年 12 月 B. 中期发展议程 1. 预算改革：地方政府债务管理发展近况 中国的财政框架分权程度很高，地方政府预算支出占全部预算支出的 85%。中央政府通过规定税 种、税率和支出规则，仍然对地方政府的“公共财政预算”（主要包括经常性支出）保持较强的 控制。而另一方面，规模更大的“政府基金预算”（资金主要来自土地出让，主要用途是公共投 资）则由主要地方政府决定。此外，近年来地方政府也非常积极地利用信贷市场来补充公共投资 资金，主要方式是设立地方政府融资平台公司实体。 这种高度的财政分权对中国经济发展的成功发挥了重要作用（Qian and Weingast, 1996; Jin et al., 2005）。中国地方政府官员的考核晋升在很大程度上取决于当地的经济表现，尤其是增长速度和 公共基础设施建设情况。在这种背景下，地方政府具有强烈的动机吸引投资并提供经济快速增长 所需的基础设施。 a. 预算改革的三年：债务管理的初步成果 2014 年预算法的重要修订，开启了旨在促使地方政府融资行为契合中国新发展阶段的全面改革进 程。这一修订首次允许地方政府在新的债务管理框架下进行显性借贷。全球金融危机以来，地方 政府继续聚焦于刺激投资和增长上，导致融资平台债务快速积累。由于大部分地区的核心基础设 施已经建成，近年来地方政府投资对的经济增长的促进效应是递减的。这反映在总资本回报率的 下降，即增量资本产出率的（ICOR）急剧上升（见图 2.1a）。与此同时，基础设施和房地产的扩 张造成了近年来资本产出比率的上升（见图 2.1b）。因此，2014 年预算改革认识到需要改变地方 政府的激励和约束，以便更高效、更可持续地使用财政资源 。 图 2.1 ICOR 的急剧上升与基础设施和房地产投资的扩张有关 a. ICOR 与实际 GDP 增长率（%） b. 分部门资本产出比，（资本/GDP，%） 16 政府 商业部门 基础设施 住房 14 3.5 3.0 12 GDP 增长率 10 2.5 8 2.0 6 1.5 ICOR 1.0 4 0.5 2 0.0 0 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 来源：: 国务院发展研究中心和世界银行（将出版）；国家统计局；世界银行研究人员测算。 2014 年全面预算改革涵盖了诸多关于地方政府债务管理的重要且相互强化的内容，包括：（a） 举债方式从地方政府融资平台预算外融资转向受严格限制的显性政府债券融资；（ b）中期预算、 公共投资和债务可持续性框架；（c）监测财政风险的早期预警体系；（d）新的基于权责发生制 的政府会计和财务报告标准；（e）将融资平台的隐性历史债务置换为地方政府债券的方案。 13 经济简报—2017 年 12 月 这项里程碑式的改革在实施的三年里给地方政府的预算、融资和债务管理带来了重要变化。 一 个规模可观的地方政府债券市场迅速形成，而对债务管理的重视也使得 2014 年以来地方政府直接 债务 GDP 占比逐渐下降（图 2.2a）。一些地方在编制中期、有效的预算和投资规划等制度性改革 方面也取得了重要进展。省级政府更积极地对辖区内地方政府财政状况进行监测，促使某些省以 下地方政府实施债务缩减方案。2014 年末被甄别认定为地方政府债务的融资平台负债的 80%左右 在 2015-2017 年期间被置换为地方政府债券。 由于预算改革包含重大制度性变革，其实施将是一个较长过程， 目前仍在进行之中。近三年实施 改革的经验给未来提供了重要借鉴。在总结前期经验的基础上，政府在 2016 和 2017 年又做出了 一系列重要决定，以确保更有效和迅速地推进预算改革的实施。本节接下来将简要分析 2015 年至 2017 年年中预算改革实施过程中的一些关键问题——尤其是债务可持续性问题和地方政府融资平 台的角色，回顾政府近期采取的一些措施，并指出今后改革面临的核心挑战。 预算改革于 2015 年开始实施时，禁止通过融资平台为公共投资融资的规定对很多地方政府来说 是一个巨大的挑战。此前地方政府日益依赖这种融资渠道来支撑公共投资的高速增长。中央确定 的地方政府新增债务限额十分有限，意味着如果没有平台融资，大多数地方的公共投资增速将大 为放缓。事实上，2015 年初公共投资增速的确有所下降。与此同时，鉴于经济增长整体放缓，且 市场信心不足， 政府在 2015 年和 2016 年大部分时间均选择采取刺激意味较强的宏观经济政策立 场。在这种背景下，中央暂时解除了对在建项目通过融资平台举债的限制，许多地方政府通过预 算外“创新性”融资继续依靠公共投资刺激经济，这些融资方式包括政府-社会资本合作（PPP）、 产业基金、多年外包以及地方融资平台举债。而此时，预算外举债已不再包括在官方的公共部门 债务统计及监测体系中。 图 2.2 2015-2016 年期间，地方政府债务 GDP 占比下降，但融资平台债务继续累积 a. 地方政府直接债务 GDP 占比（%） b. 融资平台总负债增长率（%） 30 30 25 25 20 20 15 15 10 10 所有企业 5 非地方政府融资平台公司 5 地方政府融资平台公司 0 地方政府融资平台公司（调整债务置换影响因素后） 2010 2012 H1 2014 2015 2016 0 2013 2012 2013 2014 2015 2016 数据来源：国家统计局；Wind 资讯金融数据库；世界银行研究人员测算。 在这种背景下，2015-2016 年政府投资以及相关的融资平台举债并未出现预期的下降。虽然融资 平台的历史遗留债务由于债务置换大大减少，但由于又增加了大量新债，融资平台负债又有所上 升。根据 Wind 资讯所提供的中国所有债券发行实体的资产负债表数据，地方政府融资平台总负债 增长率远远高于其他发债实体的平均增长率（图 2.2b）。如果把债务置换也考虑进去，那么地方 融资平台总负债在 2015 和 2016 年的平均增长率均超过了 20%，而其他发债实体的总负债增长率 14 经济简报—2017 年 12 月 不到 14%。融资平台在非金融行业银行信贷和债券债务总额中所占比例从 2013 年的 25%提高到 2016 年的 30%，而且融资平台在其他类型（非银行）融资中也占很大份额。 因此，2015-2016 年间虽然政府存量直接债务管控方面取得了可观进展，但地方政府融资平台举 债继续快速攀升，导致许多地方的总体财政状况比 2014 年的风险更大，也更加复杂。由于难以获 得完整信息，对地方财政的整体性可持续性做出评估可能比较困难；但一些具体实例显示，2015- 2016 年与公共投资有关的地方债高速增长蕴藏着风险。 2015-2016 年地方融资平台债务迅速累积的主要原因可能包括以下几点： • 地方政府面临全面实现预算改革目标与优先利用公共投资刺激经济两难选择。严格在分配的债 务限额内为公共投资融资意味着许多地区的公共投资增长会出现显著下滑。 • 金融市场继续将融资平台债务与政府隐性担保联系起来——尽管 2016 年这类债务的利差扩大， 表明金融市场认为风险有所上升。 • 由于新的债务核算方法和早期预警体系已将融资平台债务排除在外，可能给某些地方政府造成 一种印象：他们对这类债务与以前相比负更少的责任。 • 2015-2016 年期间融资平台历史遗留政府债务置换，为融资平台提供了新的举债空间。 • 地方政府与融资平台的财务仍以复杂的方式交织在一起，短期内将二者完全分开非常困难。 随着 2015 和 2016 年的形势发展，中国政府越来越清楚地意识到需要进行必要调整，以缓解日益 上升的财政风险，确保预算改革成功实施。2016 年年中，财政部再次对潜在或有地方政府债务进 行摸底统计，这些或有债务的来源包括融资平台新债、迅速增长的地方 PPP 项目融资和其他预算 外资金。2016 年 10 月，国务院发布了《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函（2016） 88 号），要求各级地方政府建立债务管理领导小组，并规定了各种地方政府财务风险事件的处理 程序。该预案承认地方政府有可能救助地方政府平台，但政府提供的援助不应超过债务人不能清 偿部分的一半。7 中国共产党及国务院也发表了联合指导意见，鼓励地方政府制定三年滚动资本 投资计划，并将其与中期财政框架关联。8 2017 年，中国政府又采取了若干举措以强化预算改革的实施，并使地方财政更透明、更可持续。 其中，财预〔2017〕50 号文9再次重申地方政府不得通过融资平台或其他预算外渠道举债，并要 求融资平台尽快转化为独立的国有企业，地方政府不得对其提供任何优待或担保；各级政府要通 过一个跨部门小组对公共部门的债务和财务风险进行全面监测。跨部门联合工作组将负责综合监 测公共部门债务和财务风险。50 号文还强化了地方政府信息公开标准，要求提供相关融资的债务 和资金使用情况的详细信息。财预〔2017〕87 号文10堵塞了政府采购规定中的一些漏洞，这些漏 洞使得地方政府能够通过签订未来财政分期付款合同绕过债务限额。 2016-2017 年所采取的措施整体上旨在应对预算改革过程中面临的关键挑战，确保地方财政的可 持续性。50 号文就融资平台的今后角色向地方政府发出了一个来自中央不同政府部门的统一而强 有力的新信号。现在各方对“地方政府和融资平台要彻底分离”这一重要的中期目标已有明确领 会，而且地方政府要对财务风险进行全面监测，而不只是对政府直接债务负责。 7 国务院，2016，第 3.3.3（1）条。 8 湖南省和重庆市大渡口区在 2016 年试点编写了三年滚动资本投资计划（世界银行，2016a 和 2016b）。 9 财政部、国家发改委、司法部、中国人民银行、银监会、证监会，2017 年 4 月 26 日：《关于进一步规范地方政府举 债融资行为的通知》。 10 财政部，2017 年 5 月 28 日：《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。 15 经济简报—2017 年 12 月 这些新举措看来已在地方层面产生了重要影响。通过与地方官员交谈所了解的情况已经表明了这 一点；另外，2017 年基础设施投资增长明显放缓（第 3 页图 1.1b）也与此有关。Wind Info 数据显 示，发行债券的地方融资平台总负债 2017 年上半年同比增长 15%，低于 2012-2016 年 20%的年均 增幅。这种放缓可能在下半年会更加明显，因为 50 号文和 87 号文的在下半年也会持续发挥作用。 11 b. 预算改革实施依旧充满挑战但有望取得丰厚成果 全面实施预算改革可以促进公共资源的更有效使用，使地方债走上更可持续的路径，并使地方政 府更对公众负责。预算改革也是控制非金融行业信贷增长、改善投资/信贷资源配置以获得更高回 报率的全面改革的一个组成部分。 预算改革包含的重大制度变革将继续充满挑战：  宏观经济环境的不确定性以及未来需要财政刺激的可能性： 2015年和2016年初通过增加 政府投资进行的财政刺激增加了预算改革的实施难度，而2017年全球经济复苏和中国土地市场的 回暖为改革实施提供了较为有利的环境。然而，未来的经济形势仍然具有不确定性。真正的挑战 是如何将未来可能的刺激经济需求与良好的地方政府预算和债务管理协调起来。有两种可能的选 择：首先，中国未来的财政刺激可以更多把重点放在居民收入和消费而不是政府投资上。这样做 也将有助于鼓励将投资和信贷资源转向为市场需求服务。其次，如果政府投资仍是下次财政刺激 的一项内容，中国也可以吸取2015-2016年的教训，避免迫使地方政府认为“即使没有资金，也要 大力增加投资”行政命令，否则会造成新一轮的预算外债务累积。对财政刺激所需资源超出地方 政府合法债务限额的部分，可由中央政府提供融资以满足资金需求。  省级和省级以下地方政府的信息与能力制约：虽然最近一些预算改革举措已经直接针对信 息制约问题，但真正解决这些问题仍很困难。各省在监督监管省级以下地方财政方面尤其面临挑 战。所有地方政府债券实际上是由省里担保，省政府不得不代替尚不成熟的地方债市场来对每个 地方的风险进行评估。而且，由于地方政府融资方式十分复杂（涉及多种预算内和预算外资源）， 省一级实际上并没有评估地方风险所需的完整信息。需要建立一个消除信息制约、强化债务管理 制度和财务风险评估的框架，而近来的一些改革措施已经朝着这个方向走出了重要一步。要想获 得有价值的信息、施加预算硬约束并达到财政可持续性，一个至关重要的举措是：在综合权衡多 种资金来源的基础上编写中长期地方资本融资计划。地方政府与融资平台成功彻底剥离可以使风 险评估的任务大为简化。然而，建立有效的财政框架需要时间，也需要投入大量努力。中央政府 需要激励和推动这方面的能力建设，比如可以将预算改革实施情况作为官员绩效考核的一项重要 内容，还可以组织一些学习交流活动，由那些在预算改革领域走在前面的地方进行经验介绍。在 预算改革的第二阶段，可以开放省以下地方政府直接债市场，这样就可以通过市场来获取财务风 险评估所需的重要信息。  地方政府与融资平台财务剥离：将地方政府与融资平台财务实质性地剥离是一项相当困难 的工作。理想状况下，纯商业活动应当由独立的公司实体经营。在公司实体继续承担公共职能的 情况下，这些公司的财务应当清晰地纳入政府综合财务报告和监控。为这项工作建立一个避免地 方层面激励扭曲的有效框架将是一项重要挑战。目前，中央已经鼓励将与2015-2017年地方融资平 台积累的隐性政府债有关的资产和负债纳入预算。下一步将建立一个透明的治理和风险管理框架， 使仍在承担公共职能的公司实体得到管控，同时使纯商业实体也在监控范围内。  解决历史积压债务：2014年，政府推出了债务置换计划作为解决融资平台迅速上升的积压 债务的一个有效途径。鉴于2015-2016年平台债务迅速增长，一些地方政府的财务状况很可能已经 11 有些实例表明，有的地方政府因为预见到 50 号文的影响，在 2017 年上半年通过融资平台大量提前举债。 16 经济简报—2017 年 12 月 趋于困难——尤其是在很多置换债券即将到期的情况下。中国政府可能需要对不同方案进行分析 以系统地解决这个问题。省级政府需要对那些有内在财政失衡的地方政府（即预期收入和转移支 付显然不足以偿还现有存量债务）进行识别，并提供相应的解决方案，包括调整收入和支出责任、 制定债务应急预案等。 17 经济简报—2017 年 12 月 2. 中国养老体制改革 中国正在对养老体系进行根本性改革，这对社会福利、经济再平衡和未来的经济发展都将产生重 要影响。12 政府希望建成一个全民覆盖、提供基本老年财务保障、多支柱、可持续的养老体制。 这个目标在很大程度上已经实现，尤其是养老保险覆盖范围过去几年大幅扩大。但是当前的养老 体系也面临诸多挑战，包括：体系的高度分散造成信息和可携带性方面的局限；人口迅速老化； 13 大多数受益人获得的保障水平有限；社保缴费给企业带来很大负担；历史遗留成本较高。养老 体制改革已经为中国的社会经济转型提供了重要支持，今后的进一步改革将对劳动市场整合和宏 观经济产生重要影响。本节评述中国养老体制现状及其面临的挑战，并指出未来改革中的潜在重 点议题。 a. 养老体制设计和覆盖情况 中国养老体制既有一个宽泛的基本框架，同时又允许各地根据本地经济和财政情况设立差别化参 数。当前的养老体系主要包括以下几个部分： • 城镇职工养老保险（UWS）：这个制度由收益确定型的社会统筹账户（现收现付制）和职 工缴费的个人账户共同组成。有正式劳动合同的城镇职工（公务员和事业单位职工除外）强制参 加，用人单位向社会统筹账户缴纳职工工资的 20%，职工本人向个人账户缴纳工资的 8%。农民工 原则上也要参加这项保险或者城乡居民养老保险（见下文），但他们的实际参保率远远低于有本 地户口的城镇职工。退休人员领取的养老金包括来自社会统筹账户的基础养老金和个人账户积累 所带来的额外收益。 • 机关事业单位养老保险（PSS）：这个制度是针对公务员和事业单位职工。这个保险制度 原来一直由用人单位缴费，直到最近才有所改变。2015 年实施了全国机关事业单位职工的养老保 险框架。机关事业单位养老保险的第一部分与城镇职工养老保险相同，第二部分则是一个强制性 职业年金，由单位缴纳工资的 8%，职工个人缴纳 4%。也就是说，总的缴纳比例为用人单位 28%， 职工 12%。 • 城乡居民养老保险（RURS）：先是在 2009 年推出农村居民养老保险，2012 年又扩大到城 镇居民，2015 年两项保险合并，14 不过其管理仍呈碎片化。城乡居民可自愿参加，每年需缴纳的 最低保费较低（各地有所不同，最低只需 100 元/年），地方政府至少按 30%的比例配缴。所有缴 费将存入（意图为）积累制的个人账户。累计缴费满 15 年、年满 60 周岁退休年龄的人员每月可 以领取养老金。养老金由有两个部分：一是“基础养老金”——各地有所不同，目前全国最低水 平是 70 元；另一个部分是个人账户积累的年金。贫困省份的基础养老金由中央统筹，富裕地区则 是由中央和地方政府共同出资。 • 自愿性企业年金和个人养老储蓄：自愿性企业年金制度建立于 2004 年，是受到政府监管 的私营部门职工自愿补充养老储蓄框架。现在为职工设立企业年金的只有规模很大的国企和民企。 除上述企业年金以外，也有一些由金融机构提供的私人自愿养老安排，但参与者非常有限。 政府有关部门目前正在考虑对城镇职工养老保险和机关事业单位养老保险的个人账户实行现收现 付制。实际上很多城镇职工养老保险账户是空的或者未足额缴纳，因此需要建立真正意义上的现 收现付制。2017 年，财政部和人力资源社会保障部共同发文，确立了以行政规定方式确定城镇职 12 有关部门正在制订全面养老改革计划，预计 2018 年将会出台。 13 世界银行（2016）提供了从东亚和太平洋地区比较角度看中国人口演变趋势的详细介绍。 14 地方上有向贫困家庭老人提供的非缴费制社会安全网（即低保制度），有些地方对贫困老人还有一些其他不需缴费 的养老待遇。 18 经济简报—2017 年 12 月 工养老保险和机关事业单位养老保险的个人账户记账利率的做法。15 该利率将主要考虑职工工资 增长和基金平衡状况等因素，不得低于国有银行定期存款利率。尽管利率将由中央统一确定，但 这并不意味着可以保证充分的养老权益，因为历史上中国的银行存款利率远远低于工资增幅，而 且未来几年很可能会继续保持这种态势。 相对中国的收入水平而言，养老体系的覆盖水平已经很高。2016 年各种养老制度的缴费人员达到 6.341 亿，占工作年龄人口的 64%，劳动力的 78.6%（表 3.1）。农民工参加城镇职工养老保险的 情况在过去十年里逐步改善，但进一步提高覆盖率仍面临挑战。16 截至 2016 年底，共有 5940 万 农民工参加职工养老保险，仅占异地务工农民工总数的 35.1%。约 7.63 万家企业建立了自愿企业 年金制度，覆盖 2330 万职工 ，占劳动力总数的 2.9%。 表 3.1：2016 年各种养老保险制度参加人数（单位：百万人） 领取养老 缴费人数 金人数 合计 城镇职工养老保险 (a) 252.4 90.2 342.6 农民工 59.4 0.0 59.4 自愿企业年金 23.3 0.7 24.0 机关事业单位养老保险 (b) 25.9 10.8 36.7 城乡居民养老保险 (c) 355.8 152.7 508.5 合计 (a + b + c) 634.1 253.7 887.8 来源：中国人力资源和社会保障部、国家统计局、世界银行研究人员测算 城镇职工养老保险的替代率——通常是养老金收益除以退休时的工资或者目前的平均工资——已 经降到 1997 年建立该制度时的预期水平以下，城乡居民养老保险提供的养老金往往远远低于贫 困线。在各种养老保险制度中，公务员和大部分事业单位职工的退休金替代率过去一直远远高于 其他城镇正规部门退休人员。2013 年，机关退休人员退休金平均替代率为 89%，而城镇职工平均 只有 45%。2015 年，国务院扩大了养老基金的投资范围，将债权和股权投资工具都包括在内，这 样可以改善养老基金回报率并有可能提高退休金。要想使用新增加的投资渠道，省级养老基金必 须通过全国社保基金进行投资。迄今已经有 13 个省将城镇职工养老保险基金结余资金的管理委托 给全国社保基金——例如，山东省于 2015 年将城镇职工养老保险基金一半资产交由全国社保基金 运营，广东于 2012 年将三分之一交给社保基金运营。社保基金和省级养老基金近年的收益表现表 明，这种做法有助于提高回报率，但波动性有所增加。 b. 今后的改革挑战包括扩大覆盖、加强系统整合和提高财务可持续性 为到 2020 年实现养老保险全覆盖，中国政府于 2014 年推出了提高养老金覆盖率，以将未参加任 何养老保险的劳动力（占 21.4%）包含进来的改革政策。2014 年以来，官方一直在通过发放社保 卡收集养老保险参保信息，试图利用这一数据库精准定位到尚未参加任何形式的养老保险的人群。 城镇职工养老保险的高缴费比例和缴费基数下限降低了很多雇主和职工参保积极性。中国的城镇 职工养老保险的缴费比例是本地区各国最高的，从全球范围来看也是名列前茅（如果参加包括医 疗、生育、工作和失业在内的所有社会保险，那么需要缴纳的保险金要占到工资的 40%）。17 这 种情况也对雇主构成了低报工资或通过劳动派遣机构雇工以避免缴纳工资税的激励。此外，扩大 城镇职工养老保险的覆盖范围会暂时提高养老金收入，但是长期企业会产生更高的养老金负债。 15 人社部和财政部，《统一和规范职工养老保险个人账户记账利率办法》，2017 年 4 月 13 日。 16 参见 Giles at al.（即将出版）。该报告根据住户调查数据对职工养老保险对农民工的覆盖率进行了估算，并对相关原 因进行了分析。 17 城镇职工养老保险缴费基数是全省职工平均工资的 60%。 19 经济简报—2017 年 12 月 扩大城镇职工养老保险覆盖范围也面临挑战。养老保险的缴费比例通常很低，不足以影响城镇职 工养老保险的覆盖率。然而，预期的低收益会降低一些职工的参保积极性，特别是那些距退休年 龄超过 15 年的职工。18 政府清楚地知道加强养老保险制度整合可以促进劳动力流动。中国大多数养老权益不能跨省及跨 市转移。由于中国劳动力流动性强，而且农民工数量很大，因此这是一个非常严峻的问题。19 养 老权益的可携带性对确保劳动力市场灵活性和保障劳动者福利至关重要。自 2009 年以来，中央提 出了支持养老权益在不同地区、不同养老制度之间接续转移的一些措施，但要真正实现养老待遇 可携带还面临诸多挑战。很多省份的信息系统还不能充分实现交互操作，因此不能便捷地分享养 老保险档案，转移养老账户余额的机制也仍在转变过程中。 各种养老制度的管理仍高度分散，更加集中式地管理是未来改革的方向。历史上，城镇职工养老 保险是在市级甚至更低一级统筹，导致各地账户余额及缴费比例差异很大。中央的政策方向是至 少一部分缴费要逐渐实现全国统筹。目前只有不多的几个省市 20实现了省级统筹，其他省份是通 过调节基金实现了部分统筹。城乡居民养老保险的账户及资金管理仍由县区一级负责，不过很多 省的养老金支付是由中央和/或省政府提供大量资金支持。 养老和其他社会保险项目管理的多样化和分散化仍是重大挑战。大约一半省份是由税务部门征收 社会保险费，其他省份则是由地方人力资源与社会保障部门征收。尽管人社部近年大力推行全国 统一的信息技术和数据标准，但保费收缴和养老金发放所依赖的信息管理系统甚至在省内不同地 市都无法交互操作，更不用说在不同省份之间。因此，跨地区的数据交换和共享十分有限，不利 于养老保险缴纳记录的可携带性。 各地养老保险费率各不相同，不过已经为统一费率做了一些工作。这些差异性包括将城镇职工养 老保险费率差异（省内和省际之间），以及城乡居民养老保险费率和政府配缴金额的差异。这种 情况最近才有所改变。自 2015 年政府当局开始降低城乡居民养老保险缴费比例，以减轻企业负 担：城乡居民养老保险雇主向社会统筹账户的缴费比例不得超过 20%，雇主缴费比例已经是 20% 可以降至 19%21。进一步降低缴费比例会抬高政府补贴支出，这很大程度上是因为改革前的养老 金成本是由定期缴费来负担的。 由于当前的参数设置问题和历史遗留问题，中国养老制度面临重大财政挑战。 总体来看，近年城 镇职工养老保险收支情况恶化，但目前尚未进行系统精算分析在将来人口迅速老化情况下的养老 金融资问题。22城镇职工养老保险年度赤字占 GDP 比例已经从 2010 年的 0.6%升至 2014 年的 0.8%。 更重要的是，对退休人数与缴费人数相对增长率的预测显示，这项制度的可持续性面临严重挑战， 及潜在的沉重财政负担。一般来说，国家应该进行包括长期财务预测在内的深入精算分析，找出 在制度设计、参数和/或养老金领取条件等方面可做的调整，以确保政府能够提供必要资金来兑现 养老金承诺。 由于各地人口结构和财务状况差别很大，养老保险制度的财务状况也大相径庭。大多数省的城镇 职工养老保险入不敷出，只有少数人口相对年轻化且经济增长快的省份（例如广东）有大量结余 （见图 3.1）。各地结余情况的差异实际上反映了其他因素的差异，如抚养比（缴费人数与受益人 18 该养老保险体制下有一个有效的机制，即成年人参保是其父母参保资格的基础。 19 约 1.69 亿职工生活在本人户口所在地以外。 20 北京、上海、天津、重庆、陕西、青海和西藏。参见世界银行报告（2013）。 21 前提是其保险基金累计结余可支付月数高于 9 个月。 22 目前尚未根据精算预测对养老待遇进行指数化。 20 经济简报—2017 年 12 月 数之比）——广东是 10:1，而黑龙江是 1.3:1，全国平均抚养比则从 2012 年的 3.1:1 下降到 2015 年的 2.9:1。23 图 3.1 不同地区的城镇职工养老保险状况，2014 年 当前结余占财政支出的比例 收益占当地人均GDP的比例 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 -0.2 -0.4 -0.6 辽宁 西藏 吉林 海南 广西 湖北 青海 宁夏 湖南 河北 天津 重庆 江西 陕西 甘肃 山西 云南 四川 贵州 安徽 山东 新疆 上海 福建 浙江 江苏 河南 广东 北京 黑龙江 内蒙古 来源：中国社会科学院；国际社会保障研究中心；世界银行工作人员测算。 提高养老待遇可以改善养老金的充足性，也可能有助于促进平等，但可能会要求更多的外部融资 支持以确保可持续性。中国在过去 14 年里已经连续多次提高了城镇职工养老保险参保职工的退休 金，但这种调整并不是基于正规的指数化机制，也不是基于精算预测和估算。城乡居民养老保险 提供的待遇极低，面临的充足性问题更大。而要解决这个问题，要么需要大大增加对基础养老金 的预算补贴，要么需要参保人员通过自愿性安排提高缴费。 养老体系财政压力的一个主要来源是城镇职工养老保险退休年龄过低：规定的退休年龄是男性 60 岁，某些白领女性是 55 岁，其他女性 50 岁。由于还有关于提前退休的规定，实际退休年龄往往 比上面所说的还要低 2-3 岁。鉴于中国 60 岁人口的预期寿命还有 20 多年（各省从 23 到 27 年不 等），因此现行官方退休年龄是非常低的，远远低于 OECD 国家的平均水平，也低于东亚地区老 龄化国家的水平。法定退休年龄的性别差距（5-10 年）也不符合国际上的普遍作法——OECD 国家 的男女退休年龄差距平均只有一年左右，而且目前还在缩小；与中国有可比性的东亚太平洋国家 如日本、韩国、菲律宾和新加坡等，男女都是同样的退休年龄。将男女退休年龄均提高到 65 岁将 会显著增强城镇职工养老保险的资金可持续性。 城镇职工养老保险改革之前的历史遗留成本是养老保资金的面临最大挑战。虽然改革后未来养老 金预期收益减少，但养老改革前退休人员的养老金也需要从当前的缴费中支付，这就造成了历史 遗留成本。这种历史遗留成本是导致中国养老制度费率高的主要原因。虽然当局早就看到这个问 题，但看来有关方面并未就如何计算历史遗留成本以及如何筹资以逐步解决这个问题形成一致意 见。人社部、财政部和发改委各自对历史遗留成本有不同估算，从 1.4 万亿到 6.3 万亿元人民币不 等，而世界银行的估算结果还要更高。24 c. 下一步改革 政策制订者充分了解中国养老体系面临的挑战，未来的总体改革方向也很清晰。如前所述，有关 部门目前正在制订全面的养老改革战略。建立一个包括自动平衡机制、提供适当充足性的更可持 《中国养老金发展报告 2015》 23 据世界银行估算，假定今后养老保险费率为 25%，历史遗留成本将相当于 GDP 的 44-56%， 主要负担是城镇职工养老 24 保险支付给“老人”和“中人”的养老待遇(Dorfman et al., 2013)。 21 经济简报—2017 年 12 月 续的养老体系，有助于减少居民的预防性储蓄、推动国内消费、降低财政压力、促进宏观经济稳 定。关键问题包括： 建立一个统一的、更集中管理的养老保险体系，是扩大其积极经济效应一个关键的改革目标。这 些积极效应包括：培育消费驱动型经济增长，促进劳动力向高生产率地区流动，以及可能通过预 算资金向统一养老保险基金的转移支付降低目前社会保险费所造成的经营成本。在省级层面实现 部分统筹可能是一个重要的中间步骤。通过使用调剂基金进行部分统筹可以作为一种过渡性安排， 但这种做法也可能阻止真正的全国统筹的实现。实现缴费比例、个人账户收益率和指数化参数的 统一也有助于整个养老体系的整合。以后还应考虑对社会保险费征收渠道加以统一，这有助于简 化数据共享，加强对地方养老制度财政状况的监测。 养老保险资金可持续性取决于参数改革的实施。供考虑的措施包括：（i）逐步提高退休年龄（如 每年提高 6 个月）并且男女统一；（ii）建立统一的自动调节的养老保险指数化框架；（iii）增加 城镇职工养老保险基本收益中所采用的工资参考年限；（ iv）考虑到退休后预期寿命不断上升， 可对城镇职工和城乡居民养老保险建立年金系数自动调节框架。 要为城镇职工养老保险的历史遗留成本制定专门的筹资战略，这对降低缴费负担、实现广覆盖至 关重要。人们已经提出了很多可供考虑的资金来源，包括全国社保基金、国企资产、专项长期债 券以及中央和地方政府一般收入等。最近提出的一项政策是将国企股权的 10%转入社保基金，25 这将对解决养老基金缺口、提高可持续性有所帮助。 需要更多的努力和创新将养老保险覆盖到流动劳动力这一最具挑战性的群体。方法包括更强的执 行力度、参保积极性激励以及不服从惩罚。证据表明，养老保险参保率与流动劳动力签订劳动合 同之间存在很强的相关性（Giles et al.,即出）。降低城镇职工养老保险缴费比例，例如通过城镇职 工养老保险体系之外的资金为历史遗留成本融资等，也是可以考虑的。 25 国务院《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，2017 年 11 月 18 日由财政部发布。 22 经济简报—2017 年 12 月 参考文献 Development Research Center (China) and World Bank, “China: New Drivers of Growth,” forthcoming in 2018. China Academy of Social Science (CASS) and Center for International Social Security Studies (CISS), 2015, “China Pension Report 2015,” B. Zheng, Ed., P.R. China: Economy and Management Publishing House. Dorfman, M. C., R. Holzmann, P. O'Keefe, D. Wang, Y. Sin, and R. Hinz, 2013, China’s pension system: A vision, Washington, DC: World Bank. Herd, R., 2017, “Estimating capital formation and the capital stock by economic sector in China,” mimeo. Jin, H., Y. Qian, and B. Weingast, 2005, “Regional decentralization and fiscal incentives: Federalism Chinese style,” Journal of Public Economics, 87:2, pp. 354-358. Qian, Y, and B. Weingast, 1996, “China’s transition to markets: Market preserving federalism, Chinese style,” Journal of Policy Reform, 1:2, pp. 149-185. World Bank, October 2017, “East Asia and Pacific economic update: Balancing act,” Washington, DC: World Bank. Xie, Shiqing and Taiping Mo, 2015, “Differences in corporate saving rates in China: Ownership, monopoly, and financial development,” China Economic Review, 33, pp. 25–34. 23