Notas técnicas para discussão dos DESAFIOS DO CONTRIBUIÇÕES PARA ÁGUA E ESGOTO URBANO SETOR ÁGUA O Banco Mundial está produzindo quatro notas técnicas para desafios da prestação dos serviços de abastecimento de água e o setor de água com vistas a contribuir para as discussões sobre esgotos em áreas urbanas e rurais: “Sustentabilidade e eficiên- segurança hídrica e universalização de acesso a serviços no Bra- cia dos serviços urbanos de abastecimento de água e esgoto no sil. Especificamente, uma das notas foca nos principais desafios Brasil” e “A busca da sustentabilidade e da eficiência para o sa- na gestão de recursos hídricos: “Aperfeiçoando a gestão de re- neamento rural”. Espera-se que as notas possam ser finalizadas cursos hídricos no Brasil”. Outra está voltada aos desafios do até junho de 2018, após discussão e consulta com instituições “Nexo Água-Energia-Alimento”. E as duas últimas detalham os e parceiros-chave no país para cada um dos temas abordados. Serviços Urbanos de Água e Esgotamento Sanitário (A+E): Desafios da Inclusão e da Sustentabilidade Rumo ao Acesso Universal RESUMO IN Este sumário executivo apresenta os principais aspectos que, de forma preliminar, são abordados A inst nça it I na CL na nota técnica sobre o abastecimento de água e o esgotamento sanitário (A+E) no meio urbano. O NC US uiç EFICIÊ r ove conteúdo da nota foi estruturado em quatro pilares de análise: (i) governança; (ii) instituições; (iii) ÃO ões g infraestrutura (regulação); e (iv) investimentos e financiamento, formando uma arquitetura do setor tura de água. Esta arquitetura visa aprimorar resultados sociais, econômicos e ambientais, abordando três tru a es grandes gargalos para o setor: a inclusão, a resiliência e a eficiência dos serviços de A+E no Brasil, como i nfr apresentado na figura ao lado. Uma visão do Banco Mundial sobre esses serviços, em conjunto com RESI LIÊNCIA contribuições de curto e médio/longo prazo são resumidos na última figura deste sumário executivo. INCLUSÃO SOCIAL Os serviços urbanos de A+E no Brasil ainda não conseguiram superar os desafios postos pelo sécu- 43% 27% lo XX, de forte crescimento populacional e acelerada urbanização: persistem déficits importantes coletado e 18% não de acesso a serviços sustentáveis, especialmente nos segmentos de menor renda e nas periferias tratado 12% coletado e não coletado e não tratado solução tratado urbanas. Em abastecimento de água nas cidades, 5% da população ainda não está conectada às individual redes de abastecimento, enquanto 46% das cidades brasileiras tinham vulnerabilidades associadas à produção de água e 9% necessitavam de novas fontes hídricas, especialmente no Nordeste. A situação é ainda mais complexa em esgotamento sanitário, com déficits maiores em acesso a serviços adequados e também no tratamento adequado de esgotos. Segundo 70% das cidades 45% da população não possuem não dispõe de o Atlas Nacional de Esgotamento Sanitário, resultado de um trabalho conjunto da estação de solução de ANA e do Minitério das Cidades, financiado pelo Banco Mundial, 45% da população tratamento esgotamento de esgoto adequada urbana do país não dispõe de solução adequada de esgotamento sanitário. Fonte: Atlas Nacional de Esgotamento Sanitário, ANA, 2017 SUSTENTABILIDADE E RESILIÊNCIA Ao mesmo tempo em que persistem os desafios do século XX, adi- juntura dos Recursos Hídricos 2017, da ANA, indicam que 47,5% cionam-se os desafios do século XXI, particularmente aqueles asso- (2.641) dos municípios brasileiros enfrentaram cheias pelo menos ciados às mudanças climáticas, sendo o setor de água um dos mais uma vez de 2003 a 2016 (55% no Sul e Sudeste). Quanto a seca ou es- vulneráveis. Os serviços de abastecimento de água e esgotamento tiagem, cerca de 50% (2.783) dos municípios brasileiros enfrentaram sanitário são afetados por cheias e inundações, que podem gerar crises hídricas no mesmo período. No Nordeste, as secas chegaram paralisia de serviços e danos às infraestruturas, mas são particular- a atingir 78,5% dos municípios, requerendo ampliação dos sistemas mente vulneráveis aos eventos de secas e estiagens. Dados da Con- ou novas fontes hídricas para aumentar a segurança hídrica. AUMENTAR A EFICIÊNCIA Enquanto faltam acesso e resiliência, o setor ainda apresenta Percentual de municípios do nordeste brasileiro em S ituação de Emergência (SE) ou em Estado de Calamidade Pública (ECP) devido desperdícios, operacionais e econômicos, que afetam custos e a seca ou estiagem de 2003 a 2016 78. 5 capacidade de investimentos. Por exemplo, a média de perdas 80 73.4 de água, entre reais/físicas e aparentes/comerciais, é de 37%. 65.7 61.2 60 55. 7 47.5 Muitos prestadores de serviços ainda não são capazes de co - 38.5 em% 40 brir os custos de operação, manutenção e de investimentos. 30.3 Porcentagem de municípios E as tarifas atualmente praticadas não permitem a melhor 22.1 que decretaram SE ou ECP 20 14.3 em pelo menos 7 anos no focalização dos subsídios existentes, a melhor indução ao 6.6 0 0.3 1.8 período entre 2003 e 2016 consumo eficiente e os incentivos aos investimentos necessá- 0 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 rios à inclusão, resiliência e à própria eficiência dos serviços. Número de anos com decreto no período entre 2013 e 2016 Fonte: Conjuntura dos Recursos Hídricos, ANA, 2017 Para alcançar os resultados de inclusão, resiliência e eficiência, é preciso: AUMENTAR A EFICIÊNCIA Os investimentos em Abastecimento de Água e Esgotamento sani- do clima e negligenciando a eficiência. Enquanto as necessidades tário deveriam estar no topo da agenda política, pois esses serviços atuais estimadas pelo PLANSAB/MCidades se situam em cerca de são fundamentais para o desenvolvimento social e econômico, de- 0,4% do PIB ao ano, excluídas ações de segurança hídrica, os inves- sencadeando benefícios sociais e ambientais positivos. No entan- timentos realizados nos últimos anos se situam em cerca de 0,21% to, os investimentos decaíram nas últimas décadas, e estagnaram do PIB, metade do necessário. O resultado é uma brecha de serviço em nível abaixo das necessidades atuais, reduzindo a velocidade significativa, que afeta principalmente os segmentos mais pobres da inclusão, aumentando as vulnerabilidades frente às mudanças da sociedade, causando tremendos impactos ambientais negativos. Evolução de investimentos em água e esgoto – % do PIB 1971 a 2015 0.5 crise da dívida, hiperinflação, plano real, crise cambial, PAC, 0.45 recuperação FGTS, LRF flexibilização hiperinflação, extinção 0.40 extinção BNH, PLANASA, renegociação dívidas. e ajuste fiscal. fiscal. plano cruzado. contenção tarifária, 0.35 inadimplência, quebra do FGTS. 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 PLANASA PERÍODO DE TRANSIÇÃO LEI 11.445 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Ao analisar o desempenho do financiamento em longo prazo, o setor levou a um gargalo significativo entre os montantes destinados a água de água e esgotamento sanitário está perdendo capacidade de investir, e esgotamento sanitário e os níveis efetivos (gastos) de investimento. como mostra o gráfico ao lado. Enquanto no período do PLANASA o investimento anual chegou a 0,4% do PIB, com forte depressão no Além disso, dados os limites financeiros de muitos prestadores início dos anos 1990, a recuperação havida com o Plano Real e depois de serviços, os recursos financiados por meio de empréstimos / com o PAC se mostrou instável e insuficiente, com média anual de dívidas são efetivamente limitados às empresas estatais maiores 0,21% do PIB. É preciso investir mais. e de melhor desempenho. Não existem incentivos ao aumento da eficiência e capacidade financeira dos prestadores públicos dos Mas só o aumento dos investimentos não garante os objetivos de serviços, poucas empresas conseguem acessar o mercado de capi- inclusão, resiliência e eficiência. É preciso também investir melhor. tais e a penetração do setor privado ainda é muito limitada, dife- Atualmente, o acesso ao financiamento de investimentos exige a rentemente dos demais setores de infraestrutura. A ampliação da exploração de um caminho processual muito complexo. O fluxo de participação do setor privado pode gerar ganhos na eficiência e no subsídios ou empréstimos do governo federal e suas instituições fi- investimento, assim como melhorias na governança e na eficiên- nanceiras para os prestadores de serviços envolve muitas entidades, cia dos prestadores públicos, especialmente com ganhos de escala. associadas a vários procedimentos e requisitos árduos. Esta situação Para isso, será necessário aprimorar os regimes regulatórios. TRANSPORTE 32,32 20 ENERGIA ELÉTRICA 16,7 20,7 público TELEFONIA 28.4 privado SANEAMENTO 9,5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Bilhões de reais TER TARIFAS JUSTAS, ACESSÍVEIS E SUFICIENTES Em um ambiente de sérias restrições fiscais e baixa capacidade de água e esgotos são as mais baixas quando comparadas com gastos investimentos dos governos, as tarifas são as principais fontes de fi- de energia e comunicações. Ao mesmo tempo, elas pesam mais no nanciamento e de garantias para operações de crédito e de acesso ao bolso dos mais pobres. Assim, para garantirem a inclusão, a resiliên- mercado de capitais. Embora hoje elas sejam responsáveis por cerca cia e a eficiência, e gerarem capacidade de financiamento, as tarifas de 80% do investimento total realizado (55% investimento em capi- precisam ser revistas, com aprimoramentos e ampliação das tarifas tal próprio e 25% financiamentos), são insuficientes para permitir o sociais (focalização) e preços realistas e coerentes com os objetivos aumento dos investimentos necessários. Mais ainda, embora sejam do setor para os usuários não pobres. os mais essenciais dos serviços públicos domiciliares, as tarifas de GASTOS MÉDIOS RENDA DOS 40% GASTOS SOBRE RENDA SERVIÇOS DOMICILIARES SOBRE RENDA – % MAIS POBRES – % DOS 4% MAIS RICOS – % Total serviços e tarifas 7,0 8,9 4,5 Energia (eletricidade e gás) 3,1 5,6 1,4 Telefonia e internet 2,6 1,6 2,1 Água e esgoto 0,9 1,6 0,4 Outros 0,4 0,1 0,6 Fonte: Pesquisa de Orçamentos Familiares, IBGE, 2009 ALINHAR PLANEJAMENTO COM FINANCIAMENTO E RECURSOS HÍDRICOS Como em vários outros setores no Brasil, a capacidade de plane- ços) e com os planos de recursos hídricos, especialmente no que jamento é muito limitada. A lei nacional prioriza o planejamen- se refere às prioridades de segurança hídrica e de tratamento de to municipal para serviços de água e esgotamento sanitário, mas esgotos. Assim, o planejamento regional deveria ser incentivado, muitos municípios não têm capacidade de fazê-lo. Os planos tam- liderado pelos estados, alinhado com os prestadores de serviços bém não se relacionam com mecanismos de financiamento e nem públicos e/ou privados, com a efetiva participação dos municípios, com os planos de recursos hídricos. Isso é também contraditório das autoridades hídricas e da sociedade. Dessa forma, confere-se com o fato da maioria (75%) dos municípios terem serviços pres- racionalidade e clareza sobre o que deve ser feito primeiro e o que tados em âmbito regional (empresas estaduais). Quando o Brasil pode esperar mais. Os planos, antes de serem condição para a de- conseguiu investir mais, nas décadas de 1970 e 1980, houve um cla- legação dos serviços, devem dela resultar, invertendo o atual ciclo ro alinhamento entre planejamento, financiamento e regulação, proposto. O planejamento é chave para que se alcancem os obje- todos tratados dentro de uma mesma política (PLANASA). Hoje, tivos, mas ele deve ser realista e alinhado com as metas de acesso, este alinhamento não existe. Os planos, para serem efetivos, pre- resiliência e eficiência e com a capacidade financeira dos usuários cisam estar alinhados com o financiamento (prestadores de servi- e, portanto, do prestador dos serviços. SIMPLIFICAÇÃO DOS MARCOS LEGAIS E INSTITUCIONAIS Os serviços de água e esgotamento sanitário possuem um complexo prestação pelo setor privado (concessões e PPP). Embora a variedade arranjo institucional; os três níveis de governo devem promovê-los, de modelos de provisão de serviços no Brasil possa ser vista como segundo diretrizes nacionais, e as responsabilidades sobre serviços adequada para um país federativo grande e diversificado, há eviden- locais e comuns (regiões metropolitanas, microrregiões e aglome- tes ganhos de escala nos modelos regionais, que podem ser poten- rações urbanas que compartilham infraestrutura e serviços) devem cializados pela participação do setor privado. A combinação desses ser claramente definidas, observando-se a decisão do Supremo Tri- dois modelos terá ainda maiores possibilidades de alcance das metas bunal Federal sobre a matéria. Embora os serviços de água e esgo- em uma abrangência territorial e populacional muito maior. A his- tamento sanitário possam ser fornecidos em uma grande variedade tória do setor mostra os efeitos potenciais da agregação, que podem de modelos, existem três arranjos predominantes: prestação por ser alavancados com a participação do capital privado. empresas regionais (estaduais), prestação direta pelos municípios e DOAÇÕES INSTITUCIONAIS formas de governo (democrático x ditadura, presidencial x parlamentarista), relações executivos-legislativo, independência judiciária, capacidades burocráticas, leis eleitorais ENQUADRAMENTO JURÍDICO GOVERNANÇA CONTRATOS DE leis setoriais e leis REGULATÓRIA CONCESSÃO ambientais ferramentas de autônoma decisão responsabilidade decisão instrumentos política regulatórios delegação de financeira poder SAÍDAS pessoal REGULATÓRIAS DESEMPENHO INDUSTRIAL investimento, inovação, preço e qualidade SERVIÇOS MONOPOLISTAS E ESSENCIAIS PRECISAM DE REGULAÇÃO FORTE As grandes vantagens da agregação/regionaliza- ção também se apresentam na regulação dos ser- ÁGUA viços, as grandes fragmentações legais existentes, ao contrário, tornam mais difícil uma regulação 75% EMPRESAS eficaz e eficiente. Dos 5570 municípios do Bra- ESTATAIS 6% sil, apenas 56% têm serviços de A+E regulados, principalmente pelas 23 Agências Reguladoras Estaduais (existem 3 agências multimunicipais e EMPRESAS 23 agências municipais). Vale ressaltar que a exis- PRIVADAS tência de um regulador independente não ga- rante qualidade e eficácia da regulação. Embora as agências reguladoras no Brasil tenham uma 19% EMPRESAS MUNICIPAIS certa estabilidade e um processo relativo de to- mada de decisão autônoma, há pressões crescen- tes dos políticos para designar reguladores que não preencham as qualificações técnicas e pes- ESGOTO 50% soais necessárias. As fraquezas regulatórias são percebidas pelo mercado como riscos, por isso há demanda de uma regulamentação mais agre- EMPRESAS gada e por uma atuação federal mais efetiva nes- ESTATAIS se tema. Fortalecer a governança regulatória, já contemplada na lei federal, incentivando a regu- 12% EMPRESAS lação de âmbito estadual, com uma coordenação PRIVADAS 38% federal, pode criar as condições de estabilidade necessárias para a ampliação dos investimentos e as regras de indução à inclusão e universalização, EMPRESAS de resiliência e de eficiência dos serviços. MUNICIPAIS DIAGNÓSTICO E RECOMENDAÇÕES Com base na informação apresentada, segue abaixo um sucinto de ações, de curto e médio/longo prazo que o Banco Mundial pro- diagnóstico do problema para o setor, assim como recomendações põe para destravar alguns dos gargalos abordados na nota técnica. DÉFICIT INVESTIMENTO QUANTITATIVO INSUFICIENTE 12% sem acesso a água Nível atual: 0,21% do PIB 41% sem acesso à rede de esgoto INEFICAZ QUALITATIVO Resultados abaixo do esperado Perdas de 37% da água 55% do esgoto não é tratado META 0,4% do PIB INCLUSIVO Déficit se concentra na pobreza urbana AÇÕES NO CURTO PRAZO AÇÕES NO MÉDIO/LONGO PRAZO Ajustar o PLANSAB com as ações sugeridas no curto prazo GOVERNANÇA Conectar o planejamento com o financiamento dos planos de saneamento, com metas e Revisar a Lei de Saneamento Básico incentivos focados na eficiência operacional, de capital e econômica e prioridades sociais claras Reduzir incertezas jurídicas na provisão de serviços e nos riscos para investimentos, em nível federal, estadual e municipal Reduzir a interferência política na gestão dos Implementar a coordenação entre a Lei de Saneamento INSTITUIÇÕES prestadores de serviços públicos (Leis das Estatais) Básico com outras políticas federais relacionadas Melhorar e institucionalizar a coordenação das “Corporatizar” todos os prestadores de serviços públicos instituições federais nas áreas urbanas INFRAESTRUTURA Incentivar a plena implementação das Desenvolver a capacidade regulatória para melhorar ferramentas regulatórias estabelecidas na Lei sua governança de Saneamento Básico Aprimorar continuamente o Sistema Nacional de Priorizar as agências reguladoras estaduais Informações sobre Saneamento para melhorar a regulamentação Focar as subvenções nos mais pobres para maximizar INVESTIMENTOS os resultados de recursos públicos escassos Revisar a estrutura tarifária, a fim de melhorar a acessibilidade para os pobres e incentivar a conexão com os serviços Simplificar os mecanismos tradicionais de financiamento e alinhá-los com o planejamento da Incentivar o uso de PPPs em grande escala provisão de serviços SOBRE ESTE DOCUMENTO Este sumário executivo é um documento em elaboração que se baseia nos trabalhos técnicos que o Banco Mundial vem desenvolvendo e na experiência adquirida com o apoio à implementação de projetos no setor de água no Brasil. Foi preparado pela equipe da Prática Global de Água do Banco Mundial. Em caso de dúvidas ou comentários, por favor, entrar em contato com Paola Carvalho Costa ( pcarvalhocosta@worldbank.org). Março / 2018