81235 HACIA UN URUGUAY MÁS EQUITATIVO LOS DESAFÍOS DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EDITOR: RAFAEL ROFMAN FEDERICO RODRÍGUEZ DIEGO HERNÁNDEZ GABRIEL CORBO CARLOS GRUSHKA MARCO COLAFRANCESCHI ANDREA VIGORITO MARIA JOSE LEAVY IGNACIO APELLA EVELYN VEZZA HACIA UN URUGUAY MÁS EQUITATIVO LOS DESAFÍOS DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EDITOR: RAFAEL ROFMAN La presente publicación ha sido preparada por el equipo de la Unidad de Protección Social, Depar- tamento de Desarrollo Humano de la Oficina Regional para América Latina del Banco Mundial. El equipo de trabajo fue coordinado por Rafael Rofman, y participaron en la preparación de los documentos incluidos, así como en la edición de este libro, Ignacio Apella, Valeria Bolla, Marco Colafranceschi, Gabriel Corbo, Carlos Grushka, Diego Hernández, Maria Jose Leavy, Juan Martin Moreno, Silvestre Ríos Centeno, Federico Rodríguez, Evelyn Vezza y Andrea Vigorito. El equipo contó con el apoyo técnico de todo el personal de la oficina del Banco Mundial en Montevideo, así como con la guía y supervisión de Penelope Brook, Mansoora Rashid y Peter Siegenthaler. Durante la preparación de los documentos incluidos en esta publicación el equipo del Banco Mundial tuvo la oportunidad de reunirse y recabar información de muchos funcionarios y cole- gas del Uruguay, incluyendo a Rodrigo Arim, María del Carmen Midaglia, José Miguel Busquets (UDELAR); Marina Arismendi, Ex Ministra del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES); Eduardo Brenta, Roberto Baz, Ivonne Pandiani, Eduardo Pereyra, Hugo Bazzi (MTSS); Ernesto Murro, Miguel Britos, Elvira Domínguez, Ariel Ferrari, Heber Galli, Gabriel Lagomarsino, Anahí Sosa y Luis Cama- cho (BPS); Daniel Olesker, Mariela Fodde, Juan Pablo Labat, Andrés Scagliola, Matías Rodríguez, Jorge Bertullo (MIDES); Michael Borchardt, Mariella Maglia, Cecilia Lara (MEF); Jerónimo Roca (OPP); Juan Manuel Rodríguez (INEFOP), Fernando Filgueira (UNFPA), a quienes se agradece su generosidad e interés en los trabajos incluidos en este libro. ©2013 BANCO MUNDIAL Oficina del Banco Mundial Buenos Aires 570, piso 3 Montevideo, Uruguay www.bancomundial.org/uy Diseño y armado manosanta desarrollo editorial Zelmar Michelini 1116 www.manosanta.com.uy manosanta@manosanta.com.uy Fotografía de tapa Pablo Bielli Depósito Legal 359 030 / 2013 Impresión Esta edición se imprimió bajo el cuidado de Manuel Carballa, en la ciudad de Montevideo, en el mes de julio de 2013. HACIA UN URUGUAY MÁS EQUITATIVO LOS DESAFÍOS DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EDITOR: RAFAEL ROFMAN FEDERICO RODRÍGUEZ DIEGO HERNÁNDEZ GABRIEL CORBO CARLOS GRUSHKA MARCO COLAFRANCESCHI ANDREA VIGORITO MARIA JOSE LEAVY IGNACIO APELLA EVELYN VEZZA Índice 1 2 INTRODUCCIÓN: EL SISTEMA JÓVENES QUE NO ESTUDIAN EL SISTEMA PREVISIONAL DE PROTECCIÓN SOCIAL EN URUGUAY NI TRABAJAN EN MONTEVIDEO EN URUGUAY 9 Introducción 19 Introducción 51 Introducción 10 El contexto, las reformas recientes 19 Experiencia regional 55 Diagnóstico de la situación y los principales desafíos actual (año 2010) 21 La situación de los jóvenes 15 Conclusiones «noni» en uruguay 64 Las perspectivas de mediano y largo plazo del sistema actual 30 Análisis institucional de las políticas 66 Desafíos pendientes y opciones de política para el futuro 47 Sintesis 68 Bibliografía 3 4 5 URUGUAY: EVALUACIÓN LA INSTITUCIONALIDAD LAS POLÍTICAS ACTIVAS DEL MERCADO DE LAS POLÍTICAS DE TRANSFERENCIAS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN URUGUAY DE TRABAJO EN URUGUAY 73 Resumen 143 Introducción 159 Introducción 74 Introducción 146 La protección social 160 El mercado de trabajo en Uruguay del Uruguay frentista 76 Descripción del alcance de los 165 El rol asumido por las políticas activas programas de transferencias 151 Los espacios interinstitucionales. de ingreso vigentes Su marca y común denominador 176 Profundizando la mirada 83 La estructura de hogares y los sobre la efectividad cambios en la cobertura de 154 Algunas consideraciones finales transferencias de ingreso 183 Reflexiones y desafíos 97 Contribución de las 155 Bibliografía de política pública prestaciones a la reducción de la pobreza e indigencia 185 Bibliografía 100 Evolución de las dimensiones no monetarias del bienestar y vulnerabilidad a la pobreza 103 Descripción de posibles estrategias de inclusión 106 Comentarios finales 108 Bibliografía 110 Anexos Prólogo En mis tres años y medio como Representan- apoyo a nivel de nutrición o de salud para su te del Banco Mundial en Uruguay, he podido bebé, o para que los muchos jóvenes que no tra- observar tanto en el debate público como en bajan ni estudian tengan y aprovechen oportu- la gestión pública un verdadero compromiso nidades de mejorar sus perspectivas laborales. social y político con la equidad. Tener un nivel El libro es optimista en relación a esos adecuado de equidad en la sociedad es un valor desafíos. Yo comparto ese optimismo, por la importante, no solamente para aquellos que existencia de la siguiente mezcla de factores: ocupan cargos políticos, sino también para la el compromiso social con la equidad que men- gente común y corriente. cionaba al principio, un conjunto de institucio- Desde la crisis del año 2002, este com- nes sólidas detrás de la implementación de los promiso de Uruguay con la equidad se ha programas, y un altísimo nivel de conocimiento traducido en políticas sociales eficaces, en la sobre los beneficiarios y sus necesidades. re-construcción de un sistema de protección Como Banco Mundial, nos complace ha- social que ofrece cobertura a la casi totalidad ber colaborado durante los últimos años en de la población de Uruguay el diseño y en las mejoras implementadas al Este libro cuenta la historia de la consoli- sistema de protección social en Uruguay. La dación del sistema de protección social en los experiencia de hacer esta publicación ilustra últimos años, en el que se integraron de forma muy bien la excelente colaboración a la que complementaria los programas contributivos me refiero: personas que son piezas clave en existentes con programas no-contributivos - el sistema han colaborado de manera abier- asignaciones familiares - que han sido expan- ta y franca con sus ideas tanto sobre logros didos a una escala mucho mayor. como dando su opinión sobre lo que queda En estas páginas se repasa parte de esa con- por hacer para reforzar aun más las políticas solidación. Se analiza ese proceso que en forma de protección social. permanente ha buscado mayor eficiencia en En esos intercambios hemos encontrado la implementación de los programas, que ha mucha coincidencia, pero también una rica di- creado mecanismos para asistir a aquellos que versidad de puntos de vista, que los autores dejan más lo necesitaban. plasmados en esta publicación. También hemos Esta publicación apunta a mostrar tanto un encontrado el mismo compromiso de seguir tra- camino recorrido como una reforma en pro- bajando hacia un Uruguay más equitativo. ceso. De ahí el título: Hacia un Uruguay más Este libro puede servir de referencia para equitativo. discusiones internas sobre el futuro del sistema Es en esta búsqueda de mayor eficiencia de protección social. Pero también creemos donde se encuentran los mayores desafíos del que puede ser un insumo para otros países que futuro: «personalizar» todavía más la asisten- podrían beneficiarse de la experiencia del caso cia social, para que cada madre joven tenga el uruguayo. Peter Siegenthaler Representante del Banco Mundial en Uruguay Introducción El Sistema de Protección Social en Uruguay* 1. INTRODUCCIÓN progresiva y más reciente. La mayoría de estos programas (originalmente fragmentados y orga- Uruguay tiene uno de los sistemas de protec- nizados por sector económico) ha sido de carác- ción social más desarrollados de América Lati- ter contributivo, en tanto responden al objetivo na, comparable, en algunos aspectos, a los de de ofrecer protección social a los trabajadores países de la OCDE, pero que también presenta de los distintos sectores y sus familias. Aunque 10 → 11 serios desafíos. El sistema de protección social ya existían algunos esquemas menores de be- de Uruguay es uno de los más antiguos y de- neficios no contributivos, fue recién en los últi- sarrollados de la región, con más de un siglo mos años del siglo pasado que las autoridades de tradición. La principal política del sector comenzaron a diseñar e implementar en forma ha sido (y aún es) el sistema previsional, tanto más amplia distintas políticas orientadas a la por cobertura como por montos gastados cada población informal, desocupada, o inactiva, en año, pero existen otros programas más recientes parte como respuesta al deterioro en el mercado orientados a cubrir otros riesgos sociales y otros de trabajo observado en esos años. grupos poblacionales que han tenido un rol cre- El reciente desarrollo de un esquema de ciente. Uruguay tiene indicadores demográficos protección no contributiva (fundamentalmente similares a los de países más desarrollados, y a través de los programas de transferencias orien- su sistema previsional presenta indicadores de tados a las familias y los niños) ha comenzado a cobertura y gasto también comparables. Sin em- dar respuesta a uno de los más serios problemas bargo, existen áreas del sistema de protección que tenía el sistema de protección social urugua- social donde la situación es más compleja, por yo hacia fines del siglo XX. Desde la creación del lo que han requerido particular atención por programa de asignaciones familiares para ho- parte de las autoridades. gares de menores recursos en el año 1999, Uru- El sistema de protección social incluye los guay desarrolló una activa política de protección programas más tradicionales de seguridad so- orientada a quienes no tienen un empleo formal, cial, como las jubilaciones, las asignaciones expandiendo la cobertura de los programas tra- familiares contributivas y el seguro de desem- dicionales e implementando nuevos esquemas. pleo, y algunos esquemas más recientes, gene- Entre 1999 y 2008 se incorporaron al programa ralmente de tipo no contributivo. Además del de asignaciones familiares cerca de 250,000 ni- sistema previsional, Uruguay tiene desde la ños, con lo que se pasó de cubrir un tercio de los primera mitad del siglo XX legislación sobre el menores de 18 años a más de la mitad, con mayor seguro de desempleo y asignaciones familiares, focalización en los grupos más pobres. aun cuando su implementación efectiva ha sido Las reformas implementadas contribuyeron a mejorar las condiciones de vida de la pobla- ción, en un contexto de crecimiento económico sostenido. Entre los años 2004 y 2012 la inciden- * Capítulo preparado por Rafael Rofman, Especialis- cia de la pobreza disminuyó a casi la mitad y ta Lider en Proteccion Social del Banco Mundial, la indigencia cayó a valores cercanos a cero, Este documento está basado en el capítulo sobre protección social de la publicación «Uruguay-Notas mientras que la desocupación en 2012 era un de Política: Retos y Oportunidades 2010-2015», pu- tercio de lo observado ocho años antes. Estas blicada por el Banco Mundial en 2010. mejoras en los indicadores básicos de calidad de hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social vida reflejan el mejoramiento generalizado de la La indigencia era un fenómeno prácticamen- situación económica y social en Uruguay, al que te inexistente hasta fines de la década de los la implementación de los programas de protec- noventa, pero el impacto de la crisis del 2002 ción a las familias y niños (Ingreso Ciudadano, produjo un brusco aumento de su incidencia, Tarjeta Alimentaria y Asignaciones Familiares) fenómeno que también se observo en los cre- contribuyó en forma directa. cientes porcentajes de la población viviendo con Los principales desafíos del sistema de ingresos por debajo de la línea de pobreza total. protección social en el corto y mediano plazo Así, hacia el año 2003 se alcanzaron niveles re- parecen centrarse en torno a la consolidación cord de pobreza (con más del 30 por ciento de la en la implementación de las recientes refor- población en esa condición) y de indigencia. La mas inclusivas, la formulación de una política distribución del ingreso también se ha tornado más efectiva en el área de empleo y desempleo progresivamente más inequitativa desde prin- y el avance en el diseño e implementación de cipios de la década de los noventa, aunque esta políticas orientadas específicamente hacia los tendencia se revirtió desde el 2007. jóvenes. En los últimos años se adoptaron im- La situación económica y social mejoró rápi- portantes reformas que permiten el acceso a los damente luego de la crisis, aunque no en todos beneficios de la protección social a grupos de los aspectos. A partir de 2004, tanto la pobreza adultos mayores, niños y familias que se encon- como la indigencia presentaron una clara ten- traban excluidas de los mismos. Estas reformas dencia descendente, y hacia 2012 los niveles eran han sido muy importantes en lo normativo y su claramente los más bajos de las últimas dos dé- implementación aún está en proceso. Por otro cadas. Esta mejora ocurrió en forma paralela lado, el sistema de protección de los trabajadores a las mejoras en el mercado de trabajo y otros mediante el seguro de desempleo no parece ser indicadores. La distribución del ingreso, por su efectivo: menos de un cinco por ciento de los tra- lado, presentó mayores «resistencias» a los efec- bajadores desocupados perciben un beneficio, tos del mejoramiento en el mercado de trabajo y los programas de empleo que promueven la y el índice de Gini sólo comenzó descender en reinserción de los desocupados en el mercado 2007 llegándose a 2012 con una distribución más de trabajo han tenido poco impacto. igualitaria que la de los últimos 20 años. En el mercado de trabajo, las tendencias glo- bales fueron similares a las descriptas respecto 2. EL CONTEXTO, de la pobreza, pero se profundizó la inequidad. LAS REFORMAS RECIENTES La tasa de desempleo, que había aumentado Y LOS PRINCIPALES DESAFÍOS lentamente durante los años noventa, creció bruscamente como consecuencia de la crisis y Las políticas de Protección Social son un ele- alcanzó a casi el 17 por ciento de la fuerza de tra- mento central de la estrategia de desarrollo. Uru- bajo en 2002, para luego descender hasta llegar, guay es uno de los países de América Latina con en 2008, al mismo nivel que 20 años antes y en mayor tradición en la implementación de un 2012 a menos del 7% Entre los ocupados, el de- fuerte Estado del Bienestar. Desde principios terioro del mercado de trabajo tuvo un impacto del siglo XX, la sociedad uruguaya construyó un menor durante los noventa en cuanto a la infor- fuerte consenso en torno a la responsabilidad del malidad laboral: el porcentaje de trabajadores Estado en la promoción de la equidad social y la que no realizaban aportes a la seguridad social reducción de la pobreza. Como consecuencia de apenas aumentó en tres puntos porcentuales en- esta visión, Uruguay se convirtió en uno de los tre 1989 y 2002. En cambio, la recuperación de la países de la región con mayor equidad y menor economía en los últimos años fue acompañada pobreza, en parte gracias al activo rol de las po- por una fuerte mejora en este indicador, ya que líticas sociales del Estado. cayó a casi la mitad entre 2004 y 2012. Sin em- Las sucesivas crisis económicas de finales de bargo, esta mejora no fue homogénea. Mientras siglo debilitaron el modelo social en Uruguay. que el quintil más rico de los trabajadores ocupa- introducción El Sistema de Protección Social en Uruguay GRÁFICO 1. Indicadores de Pobreza y Distribución del Ingreso, Uruguay 1989-2012 50 0,500 45 0,475 40 0,450 35 0,425 30 0,400 % pobre Gini 25 0,375 12 → 13 20 0,350 Gini 15 0,325 Pobreza Pobreza Extrema 10 0,300 Nota: Las líneas punteadas 5 0,275 marcan un cambio de metodología en 2006 0 0,250 Fuente: CEDLAS y INE (2012) 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 dos disminuyó su informalidad desde el 38% en la situación de los jóvenes que no estudian y no 1991 al 9% en 2012, los más pobres aumentaron logran insertarse en el mercado de trabajo en cerca de seis puntos porcentuales (con un nivel forma satisfactoria, la sostenibilidad del sistema máximo del 75% en el 2004). previsional en el mediano y largo plazo, la nece- En este contexto, las autoridades implemen- sidad de ajustar las estrategias de inclusión de taron distintas iniciativas en relación al sistema los sectores y grupos familiares que han sufrido de protección social. Las políticas adoptadas más directamente los problemas de empleo en tuvieron importantes efectos sobre los distin- las últimas décadas, la necesidad de consolidar tos programas del sector, incluyendo a los es- e institucionalizar, para el mediano y largo pla- quemas contributivos y no contributivos. En el zo, algunas de las reformas adoptadas en años primer grupo, se destacan las leyes sancionadas recientes, y la dificultad que las políticas actua- en 2008 respecto del sistema previsional, las mo- les relacionadas con el mercado de trabajo han dificaciones a las cajas de pensiones policial y tenido para asegurar la inserción de los grupos bancaria, y la reforma del Seguro de desempleo. más vulnerables. En los siguientes párrafos se En el segundo grupo, se destaca la creación, en describen y discuten brevemente cada uno de 2005, del PANES (incluyendo al Ingreso Ciuda- los sectores. dano y la Tarjeta Alimentaria), y en 2008 el Plan de Equidad Social. Los jóvenes Aún después de las reformas mencionadas, que no estudian ni trabajan existen serios desafíos en algunas áreas de la política de protección social. Algunos de los En Uruguay, la situación de los jóvenes que no temas principales, que merecen la atención de estudian ni trabajan (los «No-nis», o «jóvenes autoridades y analistas en el futuro cercano, son desconectados») es preocupante, dado que se hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO 2. Indicadores del Mercado de Trabajo, Uruguay 1989-2012 100 80 Desempleo Informalidad 60 Informalidad (Q1) % Informalidad (Q5) 40 Nota: Informalidad se refiere al porcentaje de la población ocupada que no realiza contribuciones a la 20 seguridad social. Las líneas punteadas marcan un cambio de metodología en 2006 0 1998 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Fuente: CEDLAS, INE y Rofman y Oliveri (2012) puede verificar una alta correlación entre esta tividad. La inexistencia de sistemas de evaluación condición y la pobreza. Esta es una de las prin- de estos programas ha llevado a que se creen e im- cipales características de este grupo, que se en- plementen muchos «programas piloto» que luego cuentra en estado de alta vulnerabilidad social. no llegan a convertirse en políticas permanentes. Los «Nonis» no son una población homogénea, aunque si comparten algunas características bá- El sistema previsional sicas. Por ejemplo, tienden a ser residentes en áreas urbanas marginales, con una fuerte con- Luego de varios años de debates, en 2008 se mo- centración en los alrededores de Montevideo. dificó la ley previsional para reducir el tiempo de Dentro de este grupo se pueden identificar a tres servicio requerido y facilitar el acceso a la jubila- grupos distintos: (i) los jóvenes sin empleo que ción. Desde la sanción de la reforma previsional de están buscando un trabajo (cerca de un 40% del 1996, uno de los aspectos más controversiales fue total); (ii) Las mujeres jóvenes que se definen a la exigencia de al menos 35 años de aportes para si mismas como «amas de casa», y no están bus- acceder a un beneficio. Luego de un proceso de cando un empleo activamente (un 25% del total) amplio debate público, el gobierno preparó una y (iii) los jóvenes que, a pesar de no estudiar ni propuesta de reforma que reduce este requisito trabajar, no buscan un empleo activamente (un a 30 años, y también flexibiliza el acceso a la ju- 35 % del total). También se advierte un sesgo de bilación por edad avanzada (reduciendo la edad género, ya que las mujeres son significativamen- mínima requerida a 65 años). En ambos casos, te más vulnerables a esta situación que los varo- la norma, que fue aprobada en octubre de 2008, nes, especialmente si son madres y abandonaron establece que los beneficios de quienes se jubilen la educación formal años atrás. bajo estas condiciones también serán reducidos. Aunque existen algunos programas dirigidos El impacto de estas reformas ha sido un au- a estos grupos, el nivel de coordinación entre mento en la cobertura de los adultos mayores, aquellos parece limitado, reduciendo así su efec- que desde los años noventa había registrado una introducción El Sistema de Protección Social en Uruguay suave tendencia descendente. Al permitir el ac- a la recaudación de las contribuciones. En los ceso de trabajadores con menos años de contri- últimos años se implementaron varias modi- buciones y beneficios escalonados, la reforma ficaciones en lo que respecta a la recaudación permitió eliminar la exclusión del sistema de de contribuciones de la seguridad social. Por potenciales beneficiarios con historias labora- un lado, a través de la ley de reforma tributaria, les importantes y, por el otro, suavizar algunas se avanzó en un proceso de homogeneización inequidades generadas en la existencia de «lí- de tasas de contribuciones patronales entre mites absolutos» entre quienes tienen derecho sectores. Del mismo modo, varias exenciones y a percibir los beneficios y quienes no lo tienen. reducciones fueron eliminadas por vía adminis- Este tipo de límites no sólo son inequitativos, sino trativa, se revisó el régimen del monotributo y se que producen fuertes incentivos al fraude para profundizaron los sistemas de control. quienes se encuentran en situaciones cercanas Estas reformas han sido importantes y tuvie- a ellos, debilitando de esta forma el marco insti- ron un impacto no sólo en la cobertura y exten- tucional de los sistemas. sión del sistema previsional, sino que también 14 → 15 El principal problema que estas reformas bus- afectan las políticas fiscales del Estado. La situa- can resolver (la declinación en la cobertura de los ción fiscal del sistema previsional parece estable adultos mayores) es compartido por otros países y ha mejorado en años recientes. El gasto público de la región. En los últimos años, muchos países en jubilaciones y pensiones, se mantuvo, duran- latinoamericanos han identificado al problema te la década de los noventa, en torno al 11-12 de la cobertura como uno de los principales te- por ciento del PIB. Luego de la crisis de 2002 se mas a considerar en sus políticas previsionales, y produjo una brusca contracción de aproxima- diseñado e implementado reformas en ese sen- damente dos puntos del producto, y entre 2005 tido. Argentina, Brasil y Chile, con importantes y 2008 la participación de las jubilaciones en el diferencias, han sido casos donde se adoptaron producto interno bruto ha tendido a descender, medidas que tienden a flexibilizar el acceso a be- en parte debido al sostenido crecimiento de este neficios y a integrar los esquemas contributivos último. En consecuencia, en 2008 el Banco de y no contributivos. (en Argentina, a través de un Previsión Social gastó algo menos del 7 por ciento amplio esquema de moratoria que permitió jubi- del PIB en jubilaciones y pensiones, mientras que larse a quienes no alcanzaban a cumplir con los 30 las cajas de jubilaciones policial y militar habrían años de aportes requeridos, en Brasil, mediante gastando, en conjunto, cerca de un punto adicio- la implementación de un programa de pensiones nal, niveles que se han mantenido estables desde no contributivas y en Chile con la creación de entonces. Dadas estas condiciones, es razonable un nuevo componente solidario en su sistema considerar que la situación fiscal está controlada previsional, que permite integrar a prácticamente en el mediano plazo, aunque la magnitud del la totalidad de los adultos mayores al sistema) programa de jubilaciones implica que cualquier Un segundo grupo de reformas previsionales desvío puede impactar en forma directa sobre las se vincula a la revisión del funcionamiento de dos cuentas del Estado, por lo que es imprescindible de las cajas independientes: la policial y la de ban- mantener el foco de atención sobre estas cifras. carios. A partir de las reformas implementadas en 2008, estas dos cajas ganaron en sostenibilidad y La estrategia de inclusión transparencia. Los cambios introducidos incluyen ajustes paramétricos (en relación a la edad de reti- A partir de 2004, el sistema de protección social ro, beneficios esperados, años de aportes) y tam- de Uruguay inició un proceso de ampliación e bién, en el caso de la caja Bancaria, una amplia- inclusión, incorporando componentes no contri- ción de la base contributiva (incorporando, por butivos en un marco de crecimiento económico y ejemplo, a empleados de instituciones financieras expansión del gasto social. Este proceso permitió que con anterioridad no contribuían a la misma). mejorar en forma significativa la cobertura de los Finalmente, un componente importante de hogares con menores de 18 años, que por primera las políticas previsionales recientes se vinculó vez alcanzaron niveles de protección similares a hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social los observados en los hogares con adultos mayo- al monto de los beneficios, lo que explica la di- res, cercanos al 90 porciento. Las reformas han ferencia en la incidencia de los mismos entre sido claramente exitosas desde lo normativo, los niños y los adultos mayores. Finalmente, el aunque aún resta avanzar en la implementa- desafío más complejo se vincula al punto antes ción de las mismas, en particular para asegurar mencionado sobre los jóvenes que no estudian la cobertura completa de los hogares vulnerables ni trabajan, ya que, en muchos casos, estos tam- con menores de 18 años y afianzar dispositivos poco tienen acceso a la protección social por no para los hogares vulnerables que no cuentan con vivir en hogares con niños o adultos mayores. menores de 18 ni con adultos mayores. Las transferencias de ingresos implementa- El diseño institucional das desde 2005 (primero el Ingreso Ciudadano y, desde 2008, las Asignaciones Familiares-PE) han El diseño institucional del sistema de protec- contribuido significativamente a la reducción ción social de Uruguay es bastante atípico en de la incidencia, severidad e intensidad de la la región, ya que en la dirección y gestión del extrema pobreza y de la indigencia. A pesar que mismo participan varias entidades públicas en las nuevas normas ofrecen cobertura amplia y un marco cooperativo en cuanto a las decisio- los efectos mencionados, las estadísticas aún nes y tareas. Existe una interesante variedad de indican importantes diferencias en la incidencia espacios de diálogo y coordinación, internos y de la pobreza por edades. Por ejemplo, en 2012, externos al gobierno central, como el Gabinete con los programas de transferencias plenamente Social, Comisiones y «Diálogos» sectoriales, que vigentes, la incidencia de pobreza total entre los han facilitado la definición e implementación de menores de 18 años era seis veces la de los adul- distintas políticas. tos mayores, mientras que en la pobreza extrema Este modelo de gestión parecería estar fuer- la diferencia llegaba a 19 veces. temente influenciado por el modelo de funcio- En este sentido, es claro que el desafío sigue namiento del Frente Amplio, que trasladó al siendo avanzar sobre la situación de los grupos gobierno un estilo fuertemente deliberativo y más vulnerables. Es posible identificar tres áreas consensual en las tomas de decisiones. Esta es- de trabajo en particular: En primer lugar, el es- trategia, sumada a la existencia de agencias con fuerzo por mejorar el diseño y aplicación de las probada capacidad de implementación como el herramientas de focalización debe continuar, Banco de Previsión Social, permitieron que las a fin de identificar e incorporar al sistema a los importantes reformas en el campo de la previ- hogares con niños que aún no han logrado ac- sión social, así como en otras reformas de impor- ceder a estos beneficios. Por otro lado, es claro tancia como la del sistema de salud y el sistema que existen diferencia de magnitud en relación tributario fuesen aplicadas de forma exitosa. GRÁFICO 3. Pobreza e indigencia por grupo de edad, 2012 Pobreza Indigencia 25 1,4 1,2 20 % de la población % de la población 1 Total 15 0,8 60 + 18 - 59 10 0,6 0 - 17 0,4 5 Fuente: Encuesta Continua 0,2 de Hogares 2012 0 0 introducción El Sistema de Protección Social en Uruguay La efectividad en la gestión se vincula, en tener en caso de masificarse. Por otro lado, tam- cualquier caso, con la combinación de institu- bién han proliferado las propuestas de entrena- ciones efectivas y equipos técnicos y políticos miento laboral como parte de los contratos de capacitados y con autoridad. El desafío en el trabajo, con apoyo público a través de esquemas Uruguay para los próximos años parece ser la de incentivos y promociones. Estas aproximacio- consolidación de las instituciones, a fin de dismi- nes también aparecen como interesantes, pero nuir, en forma progresiva, la dependencia de las sería necesario profundizarlas y expandirlas características individuales de quienes tienen a para entender cabalmente su posible impacto. cargo diseñar y ejecutar las políticas sectoriales. Las políticas activas 3. CONCLUSIONES del mercado de trabajo Como se discutió en la sección anterior, el siste- Como se señalo anteriormente, el desempleo ma de protección social de Uruguay está funcio- 16 → 17 en Uruguay ha sido alto por muchos años, refle- nando con eficacia, con costos fiscales elevados jando una debilidad en la demanda de trabajo pero administrables y con impactos adecuados. y, en algunos casos, una falta de adecuación La mayoría de las reformas y ajustes implemen- de la oferta a las necesidades específicas de los tados en los últimos años han mejorado al sis- sectores productivos. Esta situación ha cambia- tema, ampliando su cobertura, incrementando do rápidamente en los últimos años, cuando el su sostenibilidad y reforzando su impacto. Las desempleo descendió a niveles históricamente reformas en pensiones, en asignaciones fami- bajos, aunque se ha mantenido alto para algunos liares y en el modelo institucional están bien grupos específicos. orientadas y deberían tener efectos positivos en Los datos disponibles parecen indicar que, el corto, mediano, y largo plazo. en los últimos años, el principal problema del Sin embargo, quedan pendientes varios mercado de trabajo ha dejado de ser un tema de desafíos, que deberán ser encarados por las demanda, para convertirse en la falta de califica- próximas autoridades. Los principales temas ción de algunos grupos de trabajadores, que no de atención parecerían estar centrados en las están en condiciones de ofrecer a los potenciales políticas dirigidas a los jóvenes, incluyendo empleadores las calificaciones que estos nece- las políticas activas del mercado de trabajo sitan. Este problema es en parte explicado por por un lado, y en la implementación del nue- las dificultades del sistema educativo formal (en vo sistema de asignaciones familiares, por el particular, en la educación media) para formar y otro. En el primer caso, el desafío es de tipo retener a los alumnos, pero además parece ne- normativo, ya que parece necesario desarrollar cesario consolidar un modelo de capacitación un esquema legislativo que proteja en forma permanente para mejorar las chances laborales efectiva a los trabajadores desocupados y fa- de estos trabajadores. Un segundo aspecto rele- cilite su reinserción en el mercado de trabajo vante se refiere a los servicios de intermediación y de gestión, ofreciendo servicios adecuados laboral, que en el Uruguay han sido limitados a las demandas de trabajadores y empleado- en el pasado, así como el funcionamiento de res. Por otro lado, en el segundo punto la di- las agencias públicas responsables de ofrecer ficultad mayor es lograr una implementación entrenamiento laboral. completa de la norma ya sancionada y avanzar En los últimos años se han generado distintas hacia un modelo más equilibrado de equidad iniciativas que ofrecen programas de empleo intergeneracional. En general, los programas público, o capacitación y financiamiento para del sistema de protección social parecen estar iniciativas de microemprendimientos. Aunque bien encaminados y no requerirían acciones de varias de estas parecen propuestas interesantes, fondo para modificar su funcionamiento, sino en general han tenido una escala muy baja, con una continuidad de las acciones ya adoptadas lo que es difícil evaluar el impacto que podrían y ajustes en función de lo discutido. 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo Desigualdad, Políticas y Territorio como clave de acción FEDERICO RODRÍGUEZ DIEGO HERNÁNDEZ GABRIEL CORBO 19 Introducción 19 Experiencia regional 21 La situación de los jóvenes «noni» en uruguay 30 Análisis institucional de las políticas 47 Sintesis Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo Desigualdad, políticas y territorio como clave de acción* 1. INTRODUCCIÓN boral –que no integran efectivamente- dentro de este grupo es posible encontrar situaciones El objetivo de este informe es contribuir en la diversas. Una mujer de 27 años jefa de un hogar discusión de la problemática sobre la situación monoparental y con 2 niños a cargo que no de los jóvenes que no estudian ni trabajan en estudia ni trabaja presenta una estructura de Uruguay, y en particular en el departamento de riesgos diferente al de un adolescente de 17 20 → 21 Montevideo. En este sentido, tanto el Ministe- años que nunca ingreso a educación media. rio de Desarrollo Social, a través del Instituto Por supuesto que las medidas de política pú- Nacional de la Juventud, como la Intenden- blica que deberán desplegarse para atender cia de Montevideo – Dirección de Desarrollo una u otra situación también serán diversas, Social, han sido las principales contrapartes debiendo marcar el énfasis con que deberá político-administrativas de este documento, incidir en distintas áreas como, por ejemplo, convirtiéndose de este modo en los principales oferta educativa, mercado de empleo o sistema destinatarios del mismo. de cuidados. El trabajo contiene una sistematización re- Una de las tareas fundamentales será pues gional de programas y políticas como marco el tratamiento de la heterogeneidad al interior contextual; un análisis específico de las princi- de ese colectivo y las diversas configuraciones pales características de estos jóvenes haciendo de riesgo que reúnen. Este es el enfoque adop- especial énfasis en el territorio como concepto tado para el estudio, tanto a la hora de iden- clave; y un análisis de la conceptualización so- tificar los sujetos de la investigación como las bre la problemática y las acciones que se desa- medidas de política que pretenden atenderlos. rrollan en el marco de un sistema de políticas En ambos casos será prioritario contemplar gubernamentales. las distintas composiciones heterogéneas, Para el desarrollo del trabajo se recurrió a cada una de las cuales implicará variados parámetros de afiliación a instituciones socia- instrumentales de políticas que respondan a lizadoras pero también de vulnerabilidad a la estructuras de riesgo diferenciadas. Esta estra- exclusión. Si bien estos jóvenes comparten dos tegia implica trascender algunos preconceptos atributos simultáneos relacionados al sistema acerca de la categoría por los que se reúne en educativo –al que no asisten- y al mercado la- un mismo conjunto a individuos cuyo único rasgo común es no estudiar ni trabajar pero cuyos orígenes, trayectorias, oportunidades y riesgos son bien diversos. * Capítulo preparado por Federico Rodríguez y Diego Hernández (Departamento de Ciencias Sociales y Políticas – FCH, Universidad Católica del Uruguay) 2. EXPERIENCIA REGIONAL y Gabriel Corbo (consultor independiente) en el marco del proyecto de asistencia técnica del Banco La revisión de la experiencia regional en ma- Mundial al Gobierno de Uruguay sobre «Evaluación teria de jóvenes que no estudian ni trabajan de las Políticas Sociales». Las opiniones vertidas en el mismo son de la exclusiva responsabilidad de los (‘No-Ni’) junto con los enfoques adoptados autores y no comprometen a la Universidad Católica para integrar socialmente a estos grupos iden- del Uruguay ni al Banco Mundial. tifica un conjunto muy amplio de Programas hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social prácticamente en todos los países de la región. borales de los jóvenes y facilitan el acceso a Los países que integran Latinoamérica y el Ca- documentación necesaria. ribe presentan una gama diversa de progra- En esta línea, los datos provistos por la OIT mas dirigidos a la población de jóvenes, en los 2007 en su informe acerca del trabajo decente cuales en general, se prioriza lo relativo a la y juventud en América Latina, estiman que en educación, la formación, y capacitación como América Latina al 2005, la población de jóvenes mecanismo de ampliación de oportunidades entre 15 y 24 años de edad era de 106 millones para el acceso al empleo. de personas, de los cuales: En general, los programa de la región se implementan de acuerdo a los ejes de inter- ◆ 58 millones integraban la fuerza laboral vención abordados por la OIT en su informe ◆ 48 millones se encontraban ocupados acerca del trabajo decente y juventud en Amé- ◆ 31 millones se encontraban bajo ocupaciones rica Latina: a. capacitación; b. capacitación e precarias inserción laboral; c. creación directa de em- ◆ 10 millones se encontraban desempleados pleo; d. desarrollo empresarial; e. subsidio a la ◆ 22 millones no estudiaban ni trabajaban1 capacitación en el lugar de trabajo y f. subsidio al empleo y al salario. Datos recientes presentados por OIT, 2010 Asimismo, es de destacar que muchos de en su Informe de Trabajo decente y juventud en los programas que forman parte de la sistema- América Latina, muestran que a nivel de Latino- tización, se dirigen a juventudes atravesadas américa se registra una importante proporción por condiciones de vulnerabilidad, (pobreza, de jóvenes que solo se dedican a estudiar (34%), género, desafiliación educativa, baja escolari- seguido de aquellos que únicamente se dedican dad, exclusión digital, entre otros) delineándo- a trabajar (33%), los que no estudian ni trabajan se objetivos que incorporan estas dimensiones (20%) y aquellos que estudian y trabajan (13%). en su intervención. El caso de Projoven de Brasil Asimismo, se observa que los jóvenes del es un ejemplo entre otros, en tanto se propone grupo de edades entre 15 y 17 años presenta la reinserción productiva de los jóvenes aten- una alta proporción dedicada únicamente al diendo a la reinserción escolar, la identificación estudio (62%), seguida por los que estudian y de oportunidades laborales así como la capa- trabajan (14%), y en igual proporción por los que citación e inclusión digital. únicamente se dedican a trabajar (12%) y por Más allá de las ilustraciones concretas, los los que no trabajan ni estudian (12%). El grupo programas tendientes a la inserción laboral de los jóvenes entre 18 y 24 años presenta una juvenil deben enfrentarse a las características proporción mayor dedicada únicamente a tra- que conforman un nuevo escenario de la diná- bajar (44%), seguida por los que no trabajan ni mica del mercado laboral, donde los «procesos estudian (24%), los que únicamente se dedican a de innovación técnico organizacional, priva- estudiar (20%) y por los que estudian y trabajan. tización, integración de mercados regionales, En el marco del panorama que ofrecen los apertura comercial y financiera, contribuyen a datos más actuales acerca del estudio y el tra- reducir el denominado «empleo formal», ge- bajo en América Latina, cabe agregar que en nerando, por otro lado, una amplia gama de la actualidad el desempleo juvenil así como la nuevas formas de inserción productiva, menos precariedad laboral y la promoción del empleo estables y relativamente desprotegidas desde el decente son temas de agenda a nivel global, en punto de vista de la legislación laboral» (IIEP/ la que se ven comprometidos gobiernos y orga- UNESCO, 2001). Por su parte, los programas nismos internacionales. Bajo este escenario glo- deben considerar las restricciones al empleo por parte de las empresas y los costos e impli- 1 OIT, (2010): «Trabajo Decente y Juventud en Amé- cancias de ello para los jóvenes. Dentro de este rica Latina. Avances y propuestas», disponible en: marco se ubica la estrategia de los programas http://prejal.oit.org.pe/prejal/docs/DOC_REU- que promueven las primeras experiencias la- REG_FINAL.pdf capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo bal que incluye el abordaje del empleo juvenil puede destacarse a los Objetivos de Desarrollo GRÁFICO 1. El trabajo y estudio en América Latina del Milenio que incorporan dentro de sus metas la reducción de la tasa de desempleo en edades 70 entre 15 y 24 años. 60 Finalmente, la sistematización da cuenta 50 sobre la presencia o no de normativa interna- 40 Total cional respecto a la juventud destacando las % 30 18 a 24 años leyes, códigos y ratificaciones de los países de 20 15 a 17 años Latinoamérica y El Caribe. 10 Fuente: elaboración propia 0 solo solo estudian no estudian en base a datos presentados 3. LA SITUACIÓN DE LOS JÓVENES estudian trabajan y trabajan ni trabajan por OIT 2010: 51. «NONI» EN URUGUAY Ya desde la segunda mitad del siglo pasado necesita de elementos que ayuden a la com- Uruguay presenta una estructura demográfica prensión de la problemática y su especificación, envejecida, al punto de ser hoy día es el segun- área sobre la que los avances han sido tímidos do país latinoamericano –únicamente detrás de hasta el momento. Cuba- con mayor cantidad de personas ubicadas Para el cumplimiento de este objetivo, en pri- en la tercera edad en relación al total de su po- mer lugar, se describe la categoría general «no-ni» blación. Como consecuencia de ello, la juventud desde su definición más básica y amplia, carac- del país se enfrenta a múltiples desafíos, algunos terizándola de acuerdo a género, localización y propios de la edad y otros determinados por su tramo etario. Una vez identificada esta población, contexto demográfico. Sin saberlo, deberá pre- cuyos resultados se presentan a continuación, se pararse para hacer frente al desafío de sostener está trabajando en la especificación de las hetero- económicamente –fundamentalmente, pero no geneidades que componen esta categoría. únicamente- a una sociedad con una carga de dependencia muy alta y con escasos presagios Los ejes tradicionales de análisis: de reversibilidad. educación y trabajo Desde el año 2007 y en el marco de la Estra- tegia Nacional para la Infancia y Adolescencia Asumiendo la definición tradicional basada en (ENIA) se debatió sobre la necesidad de contar la pertenencia al mercado laboral (empleo) o al con un conjunto de políticas activas de población, sistema educativo (asistencia), en el Uruguay al tiempo que se alertó sobre la importancia que unos 102 mil jóvenes de entre 15 y 29 años del tiene este tema para el futuro del país. Asimismo, medio urbano no estudian ni trabajan. Esta ci- se reflexionó sobre dos escenarios tipos: uno en el fra constituye el 17,1% de la población en esta que las tendencias demográficas se mantuviesen franja etaria2. En el caso de Montevideo este por no implantar políticas de población, y uno en el que se implementa un sistema de políticas poblacionales para superar algunos nudos críti- 2 Como entorno urbano se entiende aquí el conjunto cos de cara al año 2030. Independientemente del de habitantes residiendo en ciudades de más de 5 mil resultado de ambos escenarios, importa resaltar habitantes. Esta elección parte del supuesto que la la relevancia que ha tomado el tema para pensar problemática de la desafiliación es cualitativamente distinta en los aglomerados urbanos o rurales de pe- el país de los próximos años. queña escala en los que las pautas de socialización y En este marco, la problemática de los jó- convivencia combinado con otros componentes que venes No-Ni ha tomado de forma justificada configuran el tejido urbano y condicionan la afilia- un lugar protagónico en la agenda pública y de ción e inclusión de sus miembros difiere sustancial- Políticas Públicas. Es indudable que esta agenda mente de la que se podría encontrar en localidades hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO 2. Situación de los jóvenes de 15 a 29 años respecto al empleo y el estudio. Montevideo. Años 2000 a 2010 100 90 80 No estudia ni trabaja 70 ni busca trabajo No estudia ni trabaja 60 pero busca trabajo 50 Trabaja solamente 40 Estudia y trabaja Estudia solamente 30 Tasa de desempleo 20 (25 y menos) 10 Fuente: elaboración propia 0 en base a ECH 2010 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TABLA 1. Distribución de Jóvenes de 15 a 29 años según integración al mercado laboral y asistencia al sistema educativo (en porcentajes, año 2010) País Trabaja NO trabaja Montevideo Trabaja NO trabaja Estudia 13,2 29,9 Estudia 18,8 29,6 No estudia 39,8 17,1 No estudia 37,3 14,4 Fuente: elaboración propia en base a la ECH del INE guarismo alcanza a 39.000 jóvenes, constitu- ámbitos. En particular, que 1 de cada 4 jóve- yendo el 14,4 de esta población. nes que no están insertos formalmente al mer- Como puede observarse en el siguiente grá- cado laboral o al sistema educativo, realizan fico, esta situación ha estado presente a lo largo actividades en el área doméstica. Este punto de la última década sin mayores variaciones resulta de particular interés al momento de en su evolución. De todas formas es posible conceptualizar los mecanismos de integración identificar un leve descenso en la proporción a la sociedad y el desarrollo de un sistema de de de aquellos jóvenes que no estudian ni tra- políticas que intenten sustentarlo. bajan pero que están intentando insertarse al En cierta medida resultaría más fina una mercado laboral. mirada que también tome en consideración a Quizás por esta misma evolución sea im- quienes manifiestan interés por insertarse al portante observar con mayor detenimiento mercado laboral. Una forma para aproximarse algunas características de estos jóvenes rela- a esta información es tener en cuenta a aque- cionados a la condición de actividad respecto llos que se encuentran buscando trabajo. Al al mercado laboral remunerado y no remune- considerar a estos jóvenes (5,6%) y a los que rado. En la tabla que sigue se puede observar realizan tareas dentro del hogar (3,7%) se iden- cómo los jóvenes tienen participación en otros tifica a un núcleo más específico de jóvenes que no estudian, ni trabajan ni buscan empleo mayores, especialmente las ciudades más importan- ni realizan quehaceres del hogar que oscila el tes y, en particular, Montevideo. 5,1% de esta población. capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo TABLA 2. Jóvenes por situación respecto a empleo y estudio según condición de actividad económica. Año 2010, Montevideo. Solo Estudia y No estudia Condición de actividad económica Trabaja Total estudia trabaja ni trabaja Ocupados 0,0 100,0 100,0 0,0 56,0 Desocupados buscan trabajo por primera vez 5,5 0,0 0,0 5,2 2,4 Desocupados 8,7 0,0 0,0 32,2 7,2 Desocupados en seguro 0,2 0,0 0,0 1,4 0,3 Inactivo, realiza quehaceres del hogar 0,0 0,0 0,0 25,9 3,7 Inactivo, estudiante 83,6 0,0 0,0 0,0 24,7 24 → 25 Inactivo, rentista 0,5 0,0 0,0 0,0 0,1 Inactivo, pensionista 1,6 0,0 0,0 4,5 1,1 Inactivo, jubilado 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Inactivo, otro 0,0 0,0 0,0 30,8 4,4 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: elaboración propia en base a la Encuesta de Hogares del INE Consideración GRÁFICO 3. Situación de los jóvenes de 15 a 29 de dimensiones de riesgo que no estudian ni trabajan. Año 2010, Montevideo. Independientemente de la especificación de las Especificación de los NoNi distintas variantes de los jóvenes No-ni, será posible establecer distintas trayectorias entre ellos. Factores como los ingresos, el género, la Estudia 29,6 / 29 % edad y la educación suelen ser suficientemente Estudia y trabaja 18,8 / 19% potentes como para describir más detallada- Trabaja 37,3 / 37% mente su situación. No estudia Ni trabaja 14,4 / 15 % En cuanto a la composición de esta pobla- NoNi-Buscan trabajo 5,6 / 6% ción, uno de los rasgos más relevantes es el de NoNi-realizan quehaceres la insuficiencia de ingresos. En efecto, casi el del hogar 3,7 / 4% 54% de los jóvenes que no estudian ni traba- NoNi-NoNi 5,1 / 5% jan pertenecen a hogares del primer quintil de ingresos, los que se encuentran en su totalidad Fuente: elaboración propia bajo la línea de pobreza. Si se tuvieran en cuenta en base a la Encuesta también los jóvenes que viven en hogares del de Hogares del INE segundo quintil, esta cifra trepa al 75%. El he- cho que 3 de cada 4 jóvenes que no estudian ni trabajan pertenezcan a los hogares del 40% ción más de procesos de pobreza y exclusión más pobre sugiere la existencia de una suerte o al menos de alta vulnerabilidad a la pobreza. de punto de partida en el estudio de su vulne- En buena medida, este es uno de los rasgos que rabilidad. Esto es que la problemática a estudiar «homogeniza» a esta población, su pertenencia podría ser interpretada como una manifesta- a los estratos inferiores de ingresos. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social TABLA 3. Condición de afiliación por quintil de ingreso. Montevideo, año 2010   Estudia Estudia y Trabaja Trabaja Ni Estudia Ni Trabaja Quintil 1 18,8 6,1 23,5 54,4 Quintil 2 15,7 9,0 20,8 20,7 Quintil 3 17,5 18,5 21,0 12,0 Quintil 4 23,1 30,4 19,7 7,9 Quintil 5 24,9 36,0 14,9 5,0 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Fuente: elaboración propia en base a ECH 2010. Cuando se observa a los jóvenes de estos pri- laciona con los modelos de género establecidos meros dos quintiles de ingresos queda claro que en la sociedad, y en particular con los estratos la situación es bastante diferente según la edad de más bajos ingresos. No obstante hay al me- que tengan. Efectivamente, la concentración de nos dos apreciaciones importantes que surgen la situación más crítica en términos de activida- del análisis de los datos. En primer lugar, que des la tienen los más jóvenes, ya que quienes no conforme avanza la edad no parece modificarse estudian, no trabajan ni buscan empleo y tampo- el comportamiento de las mujeres, y sí el de los co realizan tareas dentro del hogar representan el varones. Es decir, que a medida que éstos van 14,5 de su tramo etáreo, guarismo que disminuye superando las distintas etapas de la transición hasta algo más del 3% para los de mayor edad. a la adultez, comienzan a insertarse a los meca- Otra de las características es que el porcen- nismos tradicionales, al tiempo que dentro de taje de jóvenes No-Ni es mayor para las mujeres las mujeres el porcentaje de No-Ni permanece que para los varones. Este aspecto sin duda se re- relativamente estable. GRÁFICO 4. Especificación de los jóvenes de 15 a 29 del primer y segundo quintil de ingresos, que no estudian ni trabajan según tramos de edad. Montevideo, 2010. 30 7,0 25 3,4 14,5 13,0 No estudian, no trabajan 20 ni buscan, y no realizan 7,9 quehaceres del hogar No estudian ni 15 trabajan pero realizan quehaceres del hogar 13,3 10 4,5 No estudian ni trabajan 10,2 pero buscan empleo 7,0 5 Fuente: elaboración propia en base a ECH 2010. 0 15 a 19 20 a 24 25 a 29 capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo TABLA 4. Situación de afiliación por género según grupo etario VARÓN MUJER Jóvenes según situación Total Total 15-19 20-24 25-29 15-19 20-24 25-29 Estudian o trabajan 84,6 88,8 94,2 88,9 81,8 83,3 82,2 82,4 No estudian ni trabajan 15,4 11,2 5,8 11,1 18,2 16,7 17,8 17,6 No estudian ni trabajan pero 4,7 6,9 3,0 4,9 5,1 7,0 6,5 6,2 buscan empleo No estudian ni trabajan pero 1,3 0,4 0,5 0,7 4,0 6,1 9,6 6,6 realizan quehaceres del hogar No estudian, no trabajan 26 → 27 ni buscan, y no realizan 9,4 4,0 2,3 5,4 9,0 3,6 1,7 4,8 quehaceres del hogar Fuente: elaboración propia en base a ECH 2010. En definitiva, las mujeres jóvenes se distri- que hacen quehaceres domésticos presentan un buyen entre aquellas que pretenden vincularse perfil de logro educativo absolutamente deficita- al mercado laboral y quienes trabajan en la es- rio en relación a los hombres. La hipótesis más fera doméstica, al tiempo que en el caso de los probable para esto es la de trayectorias trunca- hombres intentan la búsqueda de integración das por ciclos reproductivos. Es decir que, con únicamente mediante la inserción laboral (es- independencia de la edad –aunque de forma fera pública). Es sobresaliente como en el tramo acentuada a partir de los 20- nos encontramos etario más alto, y probablemente vinculado a frente a mujeres que tomaron una trayectoria temas relacionados al ámbito reproductivo, los de emancipación basada exclusivamente en la hombres parecen tener una inserción laboral esfera privada pero que las deja muy compro- «exitosa» mientras que las mujeres parecen con- metidas a la hora de insertarse en el mercado solidar un perfil de trabajo en la esfera doméstica laboral. Cabe preguntarse pues una vez más cuál sin afiliación institucional formal. es el desafío con estas mujeres «No-Nis». Incluso En segundo término, es importante conside- en el caso donde la afiliación no constituyera rar que esta situación se da en un contexto donde un problema, se trata de personas que frente los logros educativos de las mujeres son sustan- al mercado laboral se enfrentan a dos desafíos tivamente más altos que el de los varones y que, que les serán insalvables: el de las habilidades y al mismo tiempo, la tasa de desempleo femenina conocimientos acreditados, y el del cuidado in- supera con creces a la masculina. No obstante, fantil. Aquí es cuando emerge el carácter mucho la mayor acumulación de logros educativos por menos homogéneo de los «No-Nis» que la discu- parte de las mujeres parece concentrarse en sión pública ha cultivado. En este caso puntual, aquellas situaciones donde o bien participan de la discusión en Uruguay sobre la creación de los mecanismos tradicionales de integración o un sistema nacional de cuidados tendrá mucho bien pretenden hacerlo (básicamente que tienen para aportar en materia de respuestas públicas trabajo o lo están buscando), no así para aquellas a la problemática de uno de los tipos de jóvenes que se repliegan en la esfera doméstica ni para que no estudian ni trabajan. quienes están comprendidas en las situaciones Más allá de las diferentes inserciones y rol ju- de más riesgo (No-nis que no buscan trabajo ni gados por los individuos, resta conocer cuáles son realizan tareas domésticas). los clivajes por los que transitan estas diferencias. La tabla que sigue ilustra esta preocupación. En este sentido es que resulta pertinente el análisis Es extremadamente llamativa la forma en que de los perfiles y estructuras de riesgos de acuerdo las mujeres que no estudian ni trabajan pero al género, tramo etario, ciclo vital y otras variables hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social TABLA 5. Proporción de jóvenes entre 15 y 29 años de edad que han culminado el Ciclo Básico de Educación Media según género. Montevideo, 2010 Genero Grupos Jóvenes según situación de edad Varon Mujer Estudian o trabajan 57,2% 72,1% No estudian ni trabajan pero buscan empleo 27,5% 39,5% 15 a 19 No estudian ni trabajan pero realizan quehaceres del hogar 28,1% 15,0% No estudian, no trabajan ni buscan, y no realizan quehaceres del hogar 12,8% 26,8% Estudian o trabajan 76,7% 85,8% No estudian ni trabajan pero buscan empleo 55,6% 52,1% 20 a 24 No estudian ni trabajan pero realizan quehaceres del hogar 61,8% 35,5% No estudian, no trabajan ni buscan, y no realizan quehaceres del hogar 40,5% 42,7% Estudian o trabajan 70,0% 84,5% No estudian ni trabajan pero buscan empleo 40,6% 56,9% 25 a 29 No estudian ni trabajan pero realizan quehaceres del hogar 88,9% 38,2% No estudian, no trabajan ni buscan, y no realizan quehaceres del hogar 45,0% 45,8% que indican el capital con que cuentan los hogares estudian ni trabajan, también suceda lo mismo (p.e. logro educativo). En este caso el análisis se fo- con situaciones de pobreza y vulnerabilidad3. calizará en la situación de Montevideo, para poder incorporar la dimensión espacial a la discusión, La localización de jóvenes tanto en términos de localización como de factor «No-Ni» en el territorio relevante en la determinación de los perfiles. Antes de pasar a ubicar territorialmente a los jóvenes «No-ni», vale la pena detenerse en la dis- El espacio como una dimensión tribución espacial de los jóvenes de 15 a 29 años más de la problemática en general. Esta información se presenta en el mapa que sigue, en la que se ilustra el porcentaje Como otros fenómenos, para su comprensión y que este grupo etario representa sobre el total tratamiento es relevante incorporar al análisis de la población para cada uno de los Centros de qué manera se distribuye en el espacio. Esto Comunales Zonales (CCZ)4. determinará varios aspectos de carácter analí- tico –como, por ejemplo, qué variables determi- nan esa distribución o qué categorías sociales 3 Para el análisis que se presenta a continuación se concentra en las distintas partes del territorio- utiliza la categoría más amplia de No-nis (que no pero también de tipo operativo, como el nivel considera búsqueda de trabajo ni si realiza tareas de dispersión o concentración que la variable domésticas). Esto se debe a la búsqueda de un nú- revista. Frente a una distribución concentrada de mero mínimo de casos por unidad territorial que permitiera un nivel aceptable de confianza del esta- la problemática, se abre un frente adicional que dístico reportado. es la acumulación de vulnerabilidades en tanto, 4 Los Centros Comunales Zonales constituyen subdi- teniendo en cuenta el perfil socio demográfico visiones administrativas con fines de descentraliza- esbozado hasta aquí, es probable que allí don- ción que dividen a la ciudad de Montevideo en 18 de haya gran concentración de jóvenes que no sub-territorios. capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo El mapa muestra como todos los centros co- MAPA 1. Porcentaje de jóvenes de 15 a 29 años sobre total de la munales cuentan en su interior con entre un 30% población por Centro Comunal Zonal (CCZ). Montevideo, año 2010. y un 60% de jóvenes de 15 a 29 años. También es posible identificar un patrón claro por el que la mayor parte de los CCZ de la zona costera al este y alguna de sus contiguas (4, 5, 6, 7) se ubi- can en el tramo más bajo de la variable (hasta 35%). Por otra parte, del resto de los CCZ el 9, 10 y 11 en la zona periférica oriental y el 17 en la zona costera del oeste son los que presentan los porcentajes más altos de jóvenes de 15 a 29 (más del 45%). Los restantes centros comunales cuentan con entre 35% y 45% de jóvenes de esta edad. La distribución de los jóvenes indica que 29 → 29 en las zonas más acomodadas su presencia es moderada o baja, en tanto en las zonas perifé- ricas su presencia es intermedia o alta. Al integrar al análisis el porcentaje de jó- venes de esta edad se aprecia que la situación % 15 a 29 sobre total 29% a 35% no es radicalmente distinta. Uno de los hechos Más de 35% a 45% destacables es que aquellos CCZ con los porcen- Más de 45% a 59% tajes más altos de jóvenes de 15 a 29 años son Límites centros comunales Límites barrios también los que se ubican en el tramo superior Fuente: elaboración propia en base a ECH 2010. de jóvenes «No-ni». Así sucede con los CCZ 17, 11 y 10, siendo la excepción el CCZ 9. Este dato MAPA 2. Porcentaje y cantidad absoluta de jóvenes de 15 a 29 años sugiere una importante concentración absoluta que no estudian ni trabajan por Centro Comunal Zonal (CCZ). de estos jóvenes dentro de los límites de estos Montevideo, año 2010. territorios jurisdiccionales. Estas cantidades son representados por puntos en el mapa, los que presentan un patrón muy claro por el que los de mayor dimensión se ubican en las zonas más oscuras y los más pequeños en las más claras. Por otra parte, también es notorio como el mapa de Montevideo comienza a delinearse en dos grandes bloques: i) la zona central y costera con bajos porcentajes de jóvenes de 15 a 19 años que no estudian ni trabajan; ii) la periferia norte y del oeste presenta niveles medios y altos de porcentaje de jóvenes en esta situación. Resulta relevante entonces prestar- le atención a los 4 CCZ con niveles altos de jóvenes «No-ni». Dentro de ellos, es posible Hasta 10% encontrar varios barrios considerados de alto Más de 10% a 20% riesgo en materia social y de vulnerabilidad Más de 20% y menos de 25% (p.e. Casavalle, Paso de la Arena o Manga). Este Cantidad absoluta de No - Nis 15 a 29 dato no es sorpresivo si se tiene en cuenta el Hasta H t 1000 1001 a 3000 Má de 3000 Más d ya señalado solapamiento entre el fenómeno Límites centros comunales de pobreza y vulnerabilidad y la existencia de Fuente: elaboración propia en base a ECH 2010. fenómenos de desafiliación «No-ni». hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Es entonces que en términos de localización problemáticas de desafiliación tiene que ver con geográfica, la primera constatación es que existe la concentración de sectores homogéneos y el cierta concentración de jóvenes «No-ni» en los refuerzo de sus pautas de interacción endógena centros comunales más periféricos. Pero el dato con muy baja participación en circuitos de in- más categórico es su escasa prevalencia en el área teracción multiclase. Estos procesos tienden a central y costera de la capital que es justamente estrechar muchas de las posibilidades de ascen- donde se concentran los barrios más acomoda- so social en tanto expone al individuo a menos dos y con mejores cifras de desarrollo social. Esta oportunidades de acumulación de activos de zona se ubica en el tramo más bajo de presencia toda especie –especialmente social, pero tam- de jóvenes «No-ni» para todos los tramos etarios, bién físico y humano. También desde el plano salvo en dos unidades jurisdiccionales. simbólico, residir en contextos desfavorables y Siguiendo con la distinción por grupos eta- homogéneos bloquea la posibilidad de exposi- rios, al considerar los jóvenes de 15 a 19 años el ción a referentes y modelos de rol que faciliten mapa de Montevideo que se dibuja es práctica- la participación en la sociedad y la inserción en mente idéntico al del conjunto de jóvenes «No- sus instituciones. Partiendo de una situación ya ni» de 15 a 29. En buena medida esto puede tener desventajosa, estos escenarios vienen a solapar- que ver con que es este grupo el que representa se como capas adicionales de vulnerabilidad la mayoría de estos jóvenes y probablemente sobre estos hogares. Es por este motivo que la sea el que conduzca la distribución del grupo discusión relevante es la que apunta a los estra- general. Es de resaltar el hecho que en esta edad tos socioeconómicos más bajos que es donde la condición de no estudiar ni trabajar está muy buena parte de la acumulación de activos para asociado a no estar asistiendo al sistema educa- garantizar el bienestar están en juego. tivo cuando probablemente no se alcanzó aún Para este estudio, la aproximación a este fe- un nivel mínimo de logro educativo. No es casual nómeno se realizó a través de la composición entonces que la mancha clara del área central y social del barrio, que se define por dos dimen- costera de la ciudad sea la más amplia en esta siones: nivel y heterogeneidad. Así, luego de etapa, justamente en aquella donde la condición combinar el nivel de ingreso y clima educativo de «No-ni» está muy ligada a algún proceso de promedio de los hogares junto a la varianza que desintegración social. estas variables presentaban a nivel de cada ba- Al observar la distribución de los restantes rrio, se construyó una categorización de barrios sub-grupos etarios se registra la misma tenden- que los agrupa en 3 conjuntos: barrios de nivel cia general: la zona central y costera en color cla- socioeconómico medio y alto, barrios de nivel ro –con esa mancha que es algo más pequeña- y socioeconómico bajo heterogéneos y barrios de el resto de la ciudad en tonos más oscuros. La nivel también bajo aunque homogéneos5. diferencia reside en que en el caso de los jóvenes de 20 a 24 años existe una mayor cantidad de CCZ con porcentajes altos al tiempo que en el 5 Para la construcción de estas categorías se replicó la metodología utilizada en ANEP (2005) Panora- caso de los de 25 a 29 el mapa se aclara quedando ma de la educación en el Uruguay. Una década de esa periferia clasificada casi en su totalidad en el transformaciones, 1992- 2004. Montevideo. Para tramo intermedio (entre 10% y 20%). ello, se ejecutó un análisis de conglomerados de k medias para los 62 barrios de Montevideo en el El territorio como factor que se incluyó los puntajes z estandarizados de las explicativo de la desafiliación siguientes variables: promedio de años de educa- Hasta aquí se ha tratado el tema del espacio ción de los adultos de 18 a 64 años de cada hogar, desvío estándar de la cantidad de años de educa- como un plano en el que se representa la va- ción de los adultos de los hogares, promedio del riable. Otra forma de incorporarlo al análisis es ingreso per cápita de los hogares y desvío estándar como un factor que incide en la generación de de esa variable. De los 4 grupos generados, uno de esta problemática. En tal sentido, una de las for- ellos estaba compuesto únicamente por dos barrios mas en que el espacio y el territorio inciden sobre (que corresponderían a una suerte de barrios «alto capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo TABLA 6. Jóvenes de 15 a 29 años por situación respecto a la búsqueda de inserción, según composición socioeconómica del barrio. Montevideo, año 2010. Medio Bajo Bajo Total y alto heterog. homog. Estudian o trabajan 94,7% 89,5% 78,9% 85,6% No estudian ni trabajan 2,3% 5,0% 7,7% 5,6% pero buscan empleo No estudian ni trabajan pero 0,6% 2,2% 6,1% 3,7% realizan quehaceres del hogar No estudian, no trabajan ni buscan, 2,4% 3,3% 7,3% 5,1% y no realizan quehaceres del hogar 30 → 31 Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: elaboración propia en base a datos de la ECH 2010 Buena parte de la búsqueda del efecto te- A continuación se replica el análisis recién rritorial descansa en la apertura por heteroge- delineado para cada sub-grupo etario de jóve- neidad de los barrios de los estratos más bajos. nes. Para cada uno de ellos se vuelve a registrar Así, es necesario observar la prevalencia de los la tendencia recién descripta: existe un ordena- jóvenes que no estudian ni trabajan en el con- miento perfecto entre los tres agrupamientos de junto de los barrios de cada agrupamiento. barrios donde los de composición socioeconó- Los resultados sugieren, en primer lugar, mica baja-homogénea presenta las cifras más la ya mencionada diferencia significativa entre alarmantes. Entre los jóvenes de 15 a 19 años, es los sectores medios y altos y los más pobres. En llamativo el porcentaje ubicado en la categoría efecto, es en los barrios donde residen mayori- de mayor riesgo cuya incidencia es, en términos tariamente estos últimos donde la problemá- proporcionales varias veces más alta que la de tica tiene un peso significativo. Mientras que los demás tipos de barrio. Los adolescentes que en los barrios de composición media y alta el residen en estos barrios y se encuentran en esta porcentaje de «No-nis» es del 5%, es del 10% en situación de riesgo serán particularmente vul- los de composición baja-heterogenea y 21% en nerables en tanto su entorno difícilmente ser un los de composición socioeconómica de estrato engranaje que fuerce la salida de esta condición. bajo y homogénea. Asimismo, al analizar la es- O al menos, tendrá menos recursos disponibles tructura de los «No-nis» es significativo cómo en su entorno inmediato que uno que resida en la categoría de mayor riesgo (no buscan trabajo un barrio de mejor composición donde, además ni realizan quehaceres del hogar) está amplia- de la probabilidad más alta de vivir en un hogar mente sobre-representada entre los jóvenes que con mejores recursos, se suma un entorno cuyos residen en este tipo de barrios, que triplica la recursos seguramente también sean más ricos. proporción registrada en los barrios de compo- Por tanto este conjunto debería constituir sición medio alta y duplica los de composición un llamado de atención para la política pública baja-heterogénea. por los dos motivos ya sugeridos: se trata de la situación de más riesgo y en una edad donde su existencia constituye un signo de desafiliación homogéneos» de acuerdo a la clasificación). Dado y, a su vez, se ubica en un entorno territorial el interés en la composición diferencial de los ba- desfavorable que podría conspirar contra la su- rrios de nivel más bajo, se resolvió integrar estos dos casos al grupo de barrios de nivel socioeconó- peración de esa situación de riesgo. En términos mico medio, por lo que el resultado final consiste absolutos, la cantidad de jóvenes en esta situa- en los tres grupos mencionados en el texto. ción se ubica en el entorno de los 7.000. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social TABLA 7. Jóvenes de 15 a 29 años por grupo etario y situación respecto a búsqueda de inserción, según composición socioeconómica del barrio. Montevideo, año 2010. Medio Bajo Bajo Total y alto heterogeneo homogeneo Jovenes de 15 a 19 años Estudian o trabajan 94,9% 87,7% 77,1% 83,2% No estudian ni trabajan pero buscan 1,7% 3,9% 6,5% 4,9% empleo No estudian ni trabajan pero realizan ,4% 1,8% 3,9% 2,7% quehaceres del hogar No estudian, no trabajan ni buscan, 3,1% 6,6% 12,5% 9,2% y no realizan quehaceres del hogar Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Jovenes de 20 a 24 años Estudian o trabajan 94,6% 89,8% 78,5% 86,0% No estudian ni trabajan pero buscan 2,7% 6,2% 10,2% 6,9% empleo No estudian ni trabajan pero realizan ,2% 1,5% 6,1% 3,3% quehaceres del hogar No estudian, no trabajan ni buscan, 2,5% 2,5% 5,2% 3,8% y no realizan quehaceres del hogar Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Jovenes de 25 a 29 años Estudian o trabajan 94,7% 90,7% 81,7% 87,8% No estudian ni trabajan pero buscan 2,5% 4,6% 6,7% 4,9% empleo No estudian ni trabajan pero realizan 1,1% 3,4% 9,1% 5,4% quehaceres del hogar No estudian, no trabajan ni buscan, 1,6% 1,4% 2,5% 2,0% y no realizan quehaceres del hogar Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fuente: elaboración propia en base a datos de la ECH 2010 En los restantes grupos etarios, se registran 4. ANÁLISIS INSTITUCIONAL patrones muy similares, aunque se destaca en DE LAS POLÍTICAS esos casos –especialmente en el grupo de 25 a 29 años- los casos de «No-nis» que realizan Para la elaboración de esta sesión del documen- quehaceres del hogar. En este grupo es posible to, se realizó el relevamiento de programas y pro- identificar mujeres cuidadoras con un déficit yectos que directa o indirectamente, abordan relevante en materia de inserción laboral de- la problemática de los jóvenes que no estudian bido, además del rol que asumen en el hogar, ni trabajan. Posteriormente, se realizaron una a una calificación que les hace muy dificultoso serie de entrevistas en profundidad a encargados competir por puestos laborales atractivos. responsables de su implementación. capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo En todos los casos, se entrevistó a cargos Por otra parte, a pesar de la diversidad de y perfiles de carácter técnico político, enten- programas y proyectos, no se identifican dife- diendo a esto como aquellas personas que po- rencias sustantivas entre el discurso de las auto- seen un cargo de gerencia técnica, que cuentan ridades de gobierno y el de las gerencias técnicas además con la confirmación o confianza de correspondientes. El hecho de que las personas las autoridades políticas del organismo al cual entrevistadas cuentan con la confianza de las pertenecen6. autoridades de carácter político, podría llevar a Del análisis de la información obtenida en pensar que esta conclusión no es relevante, pues este proceso, se visualizan cuatro aspectos de puede considerarse que existe un sesgo previo a importancia: existir coincidencias. Sin embargo, tomando en cuenta que se ha entrevistado a personal técnico 1. la problemática de la educación y en especial de diversos programas y proyectos, es posible de los «NoNi», está presente en la agenda po- esperar diferencias, tanto entre los programas lítica e institucional; como dentro de cada uno de ellos. Las diferen- 32 → 33 2. existe capacidad técnica y asignación presu- cias encontradas no parecen estar ubicadas en el puestal para trabajar sobre la problemática; entorno político, ni en los documentos escritos. 3. no se aprecian diferencias sustantivas entre los En definitiva, no se perciben conflictos con el objetivos del gobierno y las visiones de carácter enfoque del gobierno en materia general, sin técnico institucional; embargo, sí se identifican algunas diferencias 4. se implementan acciones de carácter innovador. de enfoque conceptual y de responsabilidad institucional que producen ciertos frenos al Sobre el punto de partida de estas cuatro ca- desarrollo de acciones de mayor envergadura. racterísticas, es posible afirmar que el Uruguay Sobre este punto desarrollaremos con mayor no está omiso a la problemática de los jóvenes detenimiento más adelante. que no estudian ni trabajan. La juventud, y en En relación al carácter innovador de las ini- especial aquella perteneciente a sectores más ciativas que se están llevando a cabo, se observa vulnerables, está en la agenda del gobierno y por una vocación y apertura institucional hacia la ende de las instituciones que trabajan directa búsqueda por encontrar formas de abordaje a o indirectamente con este ciclo etario. Como la población, probando nuevas metodologías evidencia de la anterior expresión, existe una de enseñanza aprendizaje. diversidad importante de programas, proyectos Estas cuatro características podrían consi- y acciones que buscan prevenir la desvincula- derarse como los componentes claves para la ción y/o re-vincular a los adolescentes con el obtención de buenos resultados. Sin embargo, sistema educativo. tal como lo indica el análisis realizado anterior- A partir de la lectura de los distintos do- mente sobre los jóvenes «No-Ni», los resultados cumentos producidos por estos programas y distan mucho de ser alentadores. La pregunta proyectos, así como de las entrevistas realiza- clave a formularse, es ¿por qué no se aprecian das, se ha podido constatar que las iniciativas mejores y mayores resultados? Todo indica que cuentan con recursos técnicos calificados, así existen los componentes básicos para ejercer el como designación presupuestal adecuada para desafío de encontrar soluciones eficaces para la los fines perseguidos7. de que ninguno de los entrevistados ha planteado la 6 En los casos en los que se producen citas, no se existencia de problemas presupuestales para llevar identifica al autor de la misma, debido a que un nú- adelante sus objetivos. Por el contrario, en algunos mero importante de entrevistados lo han solicitado casos se nos ha expresado que existen pequeñas por razones de confidencialidad. tensiones con las autoridades, pues éstas solicitan 7 La presente afirmación no se basa en un estudio ampliar la atención en términos de cobertura pero exhaustivo sobre los presupuestos de cada uno de entienden que eso afectaría la calidad técnica con la los proyectos o programas, sino de la confirmación que se están llevando adelante las iniciativas. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social problemática de la juventud que no estudia ni factores que obstaculiza el desarrollo de estas trabaja. Hay capacidad técnica; no se aprecian innovaciones y por ende enlentece el proceso mayores dificultades a la hora de realizar asigna- de obtención de mayores logros. ción presupuestal y hay importantes consensos de carácter político institucional que permiten Denominadores comunes dotar de bastante sostenibilidad a las iniciativas. identificados en el factor innovación El desafío de esta sesión del informe, es poder arrojar algunas pistas para comprender En la diversidad de programas y proyectos exis- cuáles son los factores que inhiben el logro de tentes, es posible visualizar una apertura hacia mayores y mejores resultados, teniendo como la puesta en marcha de innovaciones. Más allá el punto de partida el hecho de que, a nuestro de las particularidades de cada iniciativa, es juicio, existen los componentes básicos más im- posible identificar una serie de denominadores portantes para llevar adelante transformaciones comunes sobre el factor innovación. Los deno- de importancia. minadores comunes encontrados son: La primera respuesta posible para compren- de la dificultad de obtener mayores resultados, 1. trabajo intersectorial; puede asignarse al factor tiempo. Un hecho a 2. incorporación del territorio como variable de tomar en cuenta es que las iniciativas de mayor análisis; focalización y mayor data nacieron en torno al 3. abordaje de trabajo familiar; año 2006, por lo que es esperable que sus resul- 4. mayor énfasis al concepto socioeducativo en tados no puedan ser visibles aún, dado su escaso el proceso de enseñanza aprendizaje. tiempo de ejecución. No obstante, y a pesar de que la anterior afirmación puede considerarse Esquema: Denominadores comunes válida, en especial cuando se está hablando de de innovación temas concernientes a la educación de secto- res de alta vulnerabilidad social, en donde los Trabajo intersectorial procesos formativos suelen requerir de mayor tiempo, entendemos existen algunos obstácu- Territorio como variable de análisis los o limitaciones de carácter institucional que Incorporación de abordaje familiar inhiben la posibilidad de contar con mayores y mejores resultados. Mayor énfasis al concepto socioeducativo Para comprender cuáles y dónde se encuen- tran dichos obstáculos, hemos optado por un proceso de análisis que, en primera instancia, Trabajo intersectorial intenta comprender cuáles son los principales La voluntad de trabajo intersectorial, puede ob- pilares innovadores de las iniciativas que se servarse en la Ley de Educación promulgada en vienen llevando a cabo. Posteriormente se bus- el año 2008. En ella se aprecia un claro objetivo ca analizar cuáles son los factores que frenan para el logro de la formación permanente, así u obstaculizan el desarrollo o crecimiento de como una apertura hacia el vínculo de la edu- estos pilares. cación formal y no formal. Este último aspecto En consideración a lo anterior, la presente lleva implícita la necesidad de trabajo entre ins- sesión del documento se organiza de la siguiente tituciones que tradicionalmente en Uruguay han manera: en primer lugar, se analizan cuáles son transitado por caminos diferentes. los denominadores comunes que poseen las ini- El concepto de formación permanente y de ciativas en relación al factor innovación. Seguido vínculo entre la educación formal y no formal, es a esto, se realiza un detalle de los principales explícito en el Artículo 12 de dicha Ley, en el que pilares innovadores existentes en las propuestas. se define como objeto fundamental de la política Por último se busca identificar en qué medida el educativa nacional, «que todos los habitantes del entramado institucional posee un conjunto de país logren aprendizajes de calidad, a lo largo capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo TABLA 8. Proyectos, Programas y Coordinación inter institucional Proyecto/ Programa Coordinación Inter-institucional PEE- Programa Aulas Comunitarias (PAC) CES - Infamilia MIDES y OSC (Aulas Comunitarias) PEE Áreas Pedagógicas - CES CES- INAU PEE CES - CECAP CES - CECAP (MEC) PEE - Centros de Alta Contención CES - Dirección Nacional de Cárceles -Ministerio del Interior PEE - PROCES Contrapartes conveniantes se hacen cargo del presupuesto de horas docentes Pasantías laborales - CETP CETP con empresas e instituciones FPB - CETP CETP- MIDES Infamilia 34 → 35 FPB Comunitario CETP e Infamilia – MIDES AUF (Asociación Uruguaya de Fútbol) – Ministerio de Turismo - CETP-UTU - INDA más Programa de Formación Integral del Futbolista apoyos diversos, según necesidades: ANCAP, Correo, ANTEL, Banco República, IMPO, Jta. Juvenil GOL AL FUTURO - CETP Nac.de Empleo (Projoven) Rumbo  CETP UTU Programa Redescubrir CETP-UTU y el MEC PNET, y cuenta con el apoyo de la Dirección de INFAMILIA del MIDES. Centros educativos abiertos UNICEF- MIDES Acreditación de Saberes- CETP CETP - con instituciones o empresas que presenten interés. Campamentos educativos CEIP; CES; CETP Programa Puente de Acreditación Dirección Sectorial de Educación de Jóvenes y Adultos - Infamilia Mides – OSC Dirección Sectorial de Educación de Adultos articula con: MIDES (Infamilia y Alfabetización Educación de Jóvenes y Adultos - Yo sí Puedo); INAU; MSP; Discapacidad (Inst. públicas y privadas); convenios con: AACC; Ministerio del Interior (Dir. Nac. De Cárceles); Intendencias Municipales (Canelones y San José) MEC; MTSS; MEF; OPP; ANEP; Udelar; Banco República; Corporación Nac. Para el Uruguay Estudia Desarrollo. INEFOP Dirigido por el Director de Educación del MEC, que la preside, dos delegados por la UDELAR, Comisión Nacional de Becas (MEC) dos por ANEP y dos por el Congreso Nacional de Intendentes. PIU -CES Reformula su denominación «Proyecto de Liceos con profesores con horas de permanencia Se contó con apoyo de técnicos de UNICEF y UNESCO para la atención de alumnos con dificultades de aprendizaje» (2011) Compromiso educativo ANEP, INAU, MEC, MIDES, UDELAR Plan de Tránsito entre Ciclos Educativos ANEP-CODICEN CEIP- CES- CETP-UTU, MEC, INFAMILIA-MIDES PRORAZONA Centros Educativos CEIP Plan Ceibal División de Investigación, Evaluación y Estadística - Razonamiento lógico-matemático Programa Centros Educativos Abiertos CEIP -CES PROLEE CETP-UTU (Lectura y escritura del español) CFE Jóvenes en Red MIDES MEC MTSS MDN M.T y D ANEP/UTU INAU hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social de toda la vida y en todo el territorio nacional, fruto del trabajo intersectorial, ya sea este en a través de acciones educativas desarrolladas y carácter de diseño, como de implementación. promovidas por el Estado, tanto de carácter for- En resumen y como puede apreciarse en la mal como no formal». tabla, existe vocación y experiencia de trabajo in- A su vez, La ley explicita las propuestas de tersectorial, en donde experiencias de educación carácter no formal. En el Artículo 37 de Ley no formal coordinan y ejecutan con la educación define a la Educación No Formal como: «todas formal. Por otra parte un actor que aparece como aquellas actividades, medios y ámbitos de edu- relevante en varias de estas iniciativas es el Mi- cación, que se desarrollan fuera de la educación nisterio de Desarrollo Social (MIDES). formal, dirigidos a personas de cualquier edad, que tienen valor educativo en sí mismos y han Territorio como variable de análisis sido organizados expresamente para satisfacer Uruguay se ha caracterizado en su historia determinados objetivos educativos en diversos como un país integrado. La educación pública ámbitos de la vida social, capacitación laboral, ha sido uno de los catalizadores fundamenta- promoción comunitaria, animación sociocul- les para la integración social. En especial, la tural, mejoramiento de las condiciones de vida, escuela primaria es quien tradicionalmente ha educación artística, tecnológica, lúdica o depor- promulgado valores de obligatoriedad, laicidad tiva, entre otros». e igualdad. La articulación y la complementariedad Estos valores, de alguna forma, han permea- entre la educación formal y la no formal son do a todo el sistema educativo. Sin embargo, consideradas como una necesidad u oportu- son muchas las evidencias que denuncian que nidad para contribuir con el propósito de la la igualdad ya no es un atributo tangible que reinserción y la continuidad educativa de las pueda apreciarse fácilmente en el sistema de personas. El artículo 39 establece que: «el Es- educación público. Esta dificultad no puede ser tado, sin perjuicio de promover la culminación adjudicada enteramente al sistema educativo. en tiempo y forma de los niveles de la educación A partir de mediados del siglo XX, con mayor formal de todas las personas, podrá validar para pronunciación en la década de los noventa, Uru- habilitar la continuidad educativa, los conoci- guay ha venido experimentando un proceso de mientos, habilidades y aptitudes alcanzados por alta fragmentación social territorial. Este hecho una persona fuera de la educación formal, que ha producido, entre otros aspectos, que existan se correspondan con los requisitos establecidos centros educativos ubicados en territorios de alta en algún nivel educativo». vulnerabilidad social, concentrando en su ma- Por tanto, el trabajo intersectorial es un rum- trícula alumnos que llevan consigo un conjunto bo establecido en el marco de la Ley, como un de problemas inherentes a sus condiciones de concepto y una herramienta que contribuye a pobreza. Estos problemas, de alguna forma son facilitar la formación permanente y la inclusión trasladados al centro educativo. educativa. Todas las iniciativas analizadas en este infor- En cuanto a este último concepto, la in- me, no sólo son conscientes de este factor, sino clusión educativa, posee especial énfasis en la que han buscado incorporar la variable territorio mencionada Ley, ubicando al Estado en un rol como unidad de análisis, tanto en el diseño como estratégico para tal fin. El Artículo 8 señala: «El en la implementación de los mismos. Estado asegurará los Derechos de aquellos co- Como ejemplo de esto, la reciente iniciativa lectivos minoritarios o en especial situación de «Jóvenes en Red», que nace como una propues- vulnerabilidad, con el fin de asegurar la igualdad ta de carácter interinstitucional, plantea en su de oportunidades en el pleno ejercicio del derecho documento de génesis, la diferencia de cober- a la Educación y su efectiva inclusión social». tura de servicios que poseen los adolescentes Esta visión o marco de referencia, puede en relación a la niñez. En particular la escuela verse plasmada en la mayoría de las iniciativas primaria tiene un despliegue territorial consi- identificadas. La génesis de muchas de ellas, son derable, pero los servicios orientados a ado- capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo MAPA 3. Georeferencia de ofertas socioeducativas para adolescentes y jóvenes en Uruguay Educación Formal 36 → 37 Escuela Primaria Educación técnica profesional Liceos (Secundaria) (UTU y FPB) Educación No Formal Centros Juveniles de INAU CECAP MEC Protección social y articulación territorial Referencias: OTES Liceos Oficina Territorial MIDES Liceos PIU Socat Compromiso Educativo PIU/Compromiso Educativo SOCAT SOC UTU Escuelas UTU FPB Escuelas públicas Compromiso Educativo Con PMC FPB/Compromiso Educativo Aulas Centros CECAP Aulas comunitarias CECAP (MEC) Oficinas territoriales MIDES y SOCAT Fuente: MIDES hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social lescentes, presentan menor cantidad y menor Dicho proyecto, pone especial énfasis en cobertura territorial. el trabajo territorial. Específicamente ubica a No obstante y a pesar de lo anterior, se en- la gestión territorial como «criterio rector de la tiende que hay una «amplia gama de propues- ejecución de la política social». «La propuesta del tas educativas, socio-educativas y de protección Programa se sustenta en una estrategia de abor- social que vinculan a los jóvenes con las institu- daje integral de la adolescencia y juventud desde ciones educativas y del mercado laboral que se un enclave territorial, descentralizado y local, de han visto ampliamente reforzadas en los últimos manera de adecuar el Programa a las necesida- años a partir del Plan de Equidad impulsado en des, demandas y características de la población de la administración pasada»8. cada territorio y localidad. Por esta misma razón En términos generales, tanto en los do- se gestionará de manera descentralizada y des- cumentos como en las entrevistas realizadas, concentrada en cada territorio y en articulación existe consenso en la necesidad de desplegar permanente con los organismos responsables a acciones más próximas a la población objetivo nivel central y sectorial». y apoyadas en el trabajo de redes que operan a nivel territorial. Abordaje familiar En los últimos años, las diferentes acciones Otro aspecto presente en las diferentes acciones socioeducativas implementadas han procurado analizadas, refiere a la necesidad de intervenir a estar más próximas a los lugares de residencia nivel familiar. Más adelante explicaremos cómo de la población objetivo, y se han preocupado este concepto dista mucho aún de estar acaba- por ser un actor más de la red de actores y ser- do. De todas formas, en algunos proyectos con vicios que operan en un territorio de referencia. mayor énfasis que otros, la necesidad de com- Esto supuso un cambio sustantivo en la forma prender e incluir a la familia como variable de tradicional de la oferta educativa uruguaya, la intervención, está presente. cual ha estado basada en un enfoque de oferta En todos los casos se parte de la necesidad de centro educativo que espera a la demanda. de conocer mejor los procesos de socialización La incorporación de la mirada territorial en la del joven, entender comportamientos existen- oferta, supone no sólo que ésta sale a buscar a tes en el seno familiar, para así conocer mejor la demanda, sino que además se auto percibe en qué medida la familia es un componente de como no unívoca, y por tanto necesita de otros apoyo o no, para el sostenimiento del joven en para terminar de ser una oferta más acabada y los procesos educativos. más cercana a su población. Esto es sin duda un Este aspecto pone en circunstancias muy aprendizaje complejo para la oferta educativa, distintas a las que habitualmente se han sos- la que por lo general ha tenido más una mirada tenido los procesos de enseñanza aprendizaje. intramuros que de inserción en la red territorial. Tradicionalmente la oferta educativa ha partido El Ministerio de Desarrollo Social, en parti- de la premisa de que existe una familia de apoyo cular a través del Programa Infamilia, ha tenido y que en los casos en que se detectan problemas, un rol importante en la incorporación del territo- se recurre a ésta para advertir o encontrar estra- rio como unidad de análisis para la intervención tegias conjuntas de abordaje. El nuevo paradig- de carácter social. Esto, entre otros aspectos, le ma intenta ir al encuentro de la familia, salir del ha permitido ubicarse como articulador y en centro educativo hacia el hogar y de este modo algunos casos hasta como implementador de conocer sus comportamientos y posibilidades algunas de las acciones y propuestas que se están de trabajo conjunto. llevando a cabo. Un ejemplo importante de esto, Este hecho supone, al menos, dos grandes es el denominado «Jóvenes en Red». cambios. Por un lado, la constatación de que la premisa de que existe una familia de apoyo está rota, o por lo menos en alto cuestionamiento. 8 Documento «Jóvenes en Red» Una propuesta inte- De esta forma, se intenta conocer cuáles son los rinstitucional. 2012. comportamientos de las familias en relación a la capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo posibilidad de apoyar el sostenimiento del joven nuestra población, tampoco pueden soslayar el en el sistema educativo porque se cuestiona si cambio de época y generacional y los cambios realmente es un factor facilitador. Por otro lado, científicos tecnológicos y simbólicos de nuestra supone un trabajo extra muro, para el cual, sal- sociedad. La inclusión educativa por lo mismo, vo excepciones, el sistema educativo no parece debe ser pensada considerando entonces la am- estar preparado. pliación de desigualdades, de diversidad y de diferencias: la diversidad de capacidades aso- Énfasis en el concepto socioeducativo ciadas a problemas intelectuales y motrices, las Lo anterior va de la mano con otro factor im- diferencias en la percepción y forma de estar en portante en relación a la innovación. Tradicio- el mundo (sordos y ciegos, baja visión, etc); las nalmente se ha concebido a la educación como diversidad de condiciones de vida (privación de un proceso de enseñanza de conocimientos, libertad); entre otras.»9 en donde el objetivo central es que el alumno La integración posee distintas facetas: en aprenda. Se entiende que el aprendizaje es la algunos casos implica integrarse con grupos de 38 → 39 adquisición de determinadas competencias para pares; en otros, integrarse a grupos dispares con la compresión de conocimiento, que se produce disciplinas o reglamentos impuestos por el mun- de manera acumulativa y asociativa a lo largo del do adulto; e integración ciudadana, en donde se transcurso del ciclo formativo. busca dotar al joven de habilidades para transitar Sin embargo, en todos los casos, puede apre- por instituciones (educativas, laborales, etc) para ciarse una convicción de que el proceso edu- su pleno ejercicio de sus derechos ciudadanos. cativo queda incompleto, o directamente no es De alguna manera, la tesis imperante es que posible si no es acompañado de un proceso de el joven ha acumulado tantos procesos de desin- acompañamiento «socio educativo». Como vere- tegración que se autoexcluye (o es excluido) de mos más adelante, este factor no posee miradas la posibilidad de ejercer derechos básicos, como unánimes en cuanto a la concepción y metodo- por ejemplo la movilidad urbana, presentarse a logía de trabajo. De todos modos, en todos los una entrevista laboral o conservar un empleo. casos se aprecia la convicción de la necesidad Sin embargo, estas innovaciones no parecen de incluir disciplinas «sociales» además de las mostrar aún resultados precisos, al menos en lo asignaturas formativas o propuestas «clásicas» que refiere a la dimensión mayor del problema: para la dotación de conocimiento. el freno a la desvinculación de los jóvenes con la El objetivo central por ende está cuestiona- oferta educativa de educación media. do. Ya no es sólo que el alumno aprenda, sino que Es claro que los resultados en materia de polí- además adquiera un conjunto de habilidades ticas educativas se logran visualizar en el media- sociales que le permitan integrarse. A propósi- no y largo plazo, pero aún así, las innovaciones to ANEP dice: «Proponer políticas de inclusión anteriormente citadas parecen estar lejos de lle- educativa implica por un lado, reconocer la ne- gar a transformarse en soluciones de impacto, cesidad de la universalización de la educación, en materia de resultados. El conjunto de proyec- concibiendo a ésta un derecho inalienable de todo tos y programas que llevan implícitas las cuatro sujeto. Por otro, tiene que ver con los desafíos y di- dimensiones de innovaciones citadas, parecen ficultades que supone integrar a todos los sujetos tener una serie de limitaciones que conducen al modelo institucional que se ofrece. a evidenciar la opinión anteriormente descrita. La inclusión educativa debe concebirse en El siguiente punto es un ejercicio que busca referencia a todos los sujetos, aquellos que coti- aportar pistas para comprender algunas difi- dianamente se integran a un centro y aquellos cultades existentes que enlentecen u obstacu- en situación de no acceder o en riesgo de perder su derecho a la educación. En tiempos en que las políticas deben mirar hacia los problemas 9 Sobre inclusión educativa y políticas ANEP 2011. socioeconómicos y culturales que las políticas Documento de trabajo para la Comisión Intersecto- neoliberales generaron en grandes masas de rial para la Inclusión Educativa hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social lizan el proceso de innovación descrito hasta potente en la medida que se conecta con la si- el momento. guiente pieza. Factores obstaculizadores Diagrama de aspectos obstaculizadores a las innovaciones a la innovación Intentando responder a la pregunta inicial de por qué no se aprecian resultados más contun- Baja Escasa o nula dentes en los proyectos y programas que buscan cobertura evaluación retener y/o re vincular a los jóvenes con el sis- tema educativo, hemos identificado en primera instancia los factores que muestran innovación. En este punto, buscaremos identificar los facto- res que opacan u obstaculizan el desarrollo de estas innovaciones. Si volvemos por un instante a considerar la Gobernanza Diferencias y/o poca temporalidad de estos programas y proyec- compleja huecos conceptuales tos como factor explicativo de por qué las inno- vaciones no llegan a mostrar aún los resultados esperados, podemos entender que las mismas se encuentran en fase de exploración. A pesar Baja cobertura de que se podría aceptar este argumento como En la sesión 1 del presente documento se presen- válido, a nuestro juicio existen algunos aspectos tó la dimensión del problema. Como pudo apre- de orden institucional que no permiten u obs- ciarse, el mismo posee complejidades de tipo taculizan la posibilidad de que las innovaciones cuantitativas y de orden cualitativas. En relación a pasen de un grado de experimentación a otro de estas últimas, se puede observar que el problema mayor alcance. tiende a concentrarse en los sectores más pobres Existen al menos, cuatro factores que se y en determinados espacios territoriales. Por otra combinan entre sí, en una especie de círculo parte, se presenta la incidencia del género, tanto vicioso, que a partir de una retroalimentación en lo que refiere a diferencias de desvinculación permanente, hacen que la fase exploratoria o como a la temporalidad de la misma. experimental de las innovaciones tiendan a ser En lo que refiere a los aspectos de orden más extensas de lo deseado y por ende afectar cuantitativos, queda claro que por más foca- resultados de mayor envergadura. Ellos son: lizada que parece estar la problemática en los sectores de bajos ingresos, estamos hablando de ◆ Baja cobertura cantidades importantes de población, es decir, el ◆ Ausencia o escasa evaluación problema no es cuantitativamente pequeño. La ◆ Diferencias y/o huecos conceptuales focalización no implica poca cantidad, sino por el ◆ Gobernanza compleja contrario, la dimensión del problema es mucha. De acuerdo a una enumeración preparada En el proceso institucional uruguayo, todo por ANEP10, los programas y proyectos focaliza- parece indicar que el «círculo» permite crear dos en esta problemática son muchos y variados, innovación, pero al mismo tiempo, sus piezas pero la cantidad no va acompañada de una co- obstaculizan la posibilidad de atender la proble- bertura de atención lo suficientemente grande mática con mayor alcance y eficiencia. como para atender eficientemente la dimensión A continuación desarrollaremos, la forma del problema. Es razonable que en términos de en cómo estas piezas del círculo están conec- tadas entre sí, comportándose cada una como 10 ANEP (2011) «Sobre inclusión educativa y políticas» un elemento obstaculizador y haciéndose más Montevideo. www.anep.edu.uy capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo TABLA 9. Cobertura estimada de los proyectos y programas que promueven la revinculación de los jóvenes con la educación y/o con el mundo laboral. Proyecto/ Programa Cobertura estimada anual de jóvenes* PEE- Programa Aulas Comunitarias (PAC) 1500 PEE Áreas Pedagógicas – CES 200 PEE CES – CECAP 1500 PEE - Centros de Alta Contención 400 FPB – CETP 1000 FPB Comunitario 200 Rumbo 250 40 → 41 Programa Redescubrir 50 Programa Puente de Acreditación 200 Jóvenes en Red 2200 Projoven 1500 MEC PNET 1500 * No se ha accedido a información que permita remitir con exactitud la cobertura alcanzada. Las cifras presentadas refieren a información proporcionada en las entrevistas y a estimaciones realizadas a partir de la información existente en los documentos de cada uno de los programas y proyectos. eficiencia, la mayoría de los proyectos y progra- sultados, se entiende que esto es posible por- mas estén orientados a promover la permanen- que se está frente a un universo controlado. Por cia de los jóvenes en el sistema educativo. No tanto el hecho de crecer puede llevar a perder obstante esto, los programas y proyectos que control metodológico de la innovación. La ten- tienden a crear puentes para promover la re- sión entre calidad y cobertura está presente en vinculación de aquellos que han abandonado la mayoría de los casos. la educación poseen una cobertura relativa de Por otra parte, existe opinión compartida atención aún muy pequeña. en que hay una limitación de personal técnico En las entrevistas realizadas pudo consta- adecuado para hacer frente a este tipo de pro- tarse cierta tensión en relación a la posibilidad blemática. En términos generales se entiende de aumentar la cobertura. En algunos casos se que el perfil del docente que trabaja con po- aprecia presión entre las autoridades de orden blación vulnerable debe poseer determinadas político y las de orden técnico, siendo las prime- competencias profesionales que no necesaria- ras las de mayor interés en crecer en términos de mente son las que adquiere el docente en su atención de cobertura. Pero, ¿por qué las auto- formación «tradicional». ridades técnicas no muestran el mismo interés En todos los casos, se aprecia un importante en crecer en cobertura? Los argumentos dados consenso en cuanto a que la formación docente lejos están de no ser racionales. está lejos de entender, y por ende de atender, la En primer lugar, en todos los casos se ob- particularidad de los jóvenes «Noni». Este fac- serva un sentimiento de estar aún en fase de tor hace que exista el convencimiento de que el experimentación y por ende de aprendizaje. Se crecimiento debe ser lento, ya que la formación entiende que existen dimensiones y variables del docente que trabaja con «Noni» en particu- que siguen siendo desconocidas, y que si bien laridad y con jóvenes vulnerables en general, hay opinión unánime de que las experiencias tiene mayor peso en la práctica, lo que supone vienen siendo buenas y que arrojan buenos re- un proceso de ensayo y error permanente. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Ahora bien, si existe relativo consenso a que que sea tomada como insumo de planificación uno de los factores problemáticos es la formación educativa de carácter general. docente, la pregunta es ¿Por qué no hay forma- La existencia de sistemas de información, no ción específica al respecto? Como desarrollare- garantiza que exista monitoreo, pero aún en los mos más adelante, los otros factores obstaculiza- casos en dónde éste existe, lo que no se aprecia dores, ejercen un papel importante en el hecho es que haya buenos sistemas de evaluación y de no fomentar o crear formación específica para mucho menos que la evaluación sea insumo el trabajo con esta población. Al momento no para la toma de decisiones de política. existe claridad sobre el perfil de competencias Sí se observa la existencia de espacios de en- que técnicos y docentes deben tener para llevar cuentro entre docentes. Estos tienen distintos adelante este tipo de proyectos e iniciativas. Las formatos: foros, seminarios, salas, encuentros, posibilidades de las metodologías que se están etc. Sin duda cumplen una función muy impor- llevando a cabo puedan ser semilla para formar tante, constituyen el lugar en donde los encar- técnicos y docentes y aumentar cobertura, se gados de la implementación comparten dudas, visualiza como un proceso lento. En particular aprendizajes y logros entre pares. porque existe otro factor que obstaculiza estas Sin embargo, hasta donde pudimos apreciar, posibilidades: no hay suficiente sistematización no forman parte de un sistema de monitoreo y gestión social del conocimiento extraído en la y evaluación, lo que conduce a por lo menos implementación de estos proyectos e iniciativas. dos problemas: i) que los aprendizajes que se Este aspecto hace que la discusión referida a las extraen queden pura y exclusivamente entre los posibilidades de aumento de cobertura se con- participantes de estos espacios, y por tanto no centre más en debates de intenciones o arreglos se trascienda a éstos de modo de producir cono- institucionales que en planificación educativa. cimiento institucional para el resto de docentes que en el futuro puedan trabajar con esta pobla- Escasa o nula evaluación ción, y ii) que exista ausencia de planificación y Como ya fue expresado, si bien la mayoría de las exceso de voluntarismo. iniciativas posee una temporalidad escasa, y por El hecho de que los encuentros no sean parte tanto es resulta difícil extraer conclusiones de- de sistemas de monitoreo, puede llevar a que terminantes, lo cierto es que también hay pocos estos espacios estén demasiado volcados a com- sistemas de monitoreo y de evaluación. partir vivencias de los docentes, lo que si bien En términos generales, la mayoría de los pro- es bueno, no necesariamente permite acumular yectos e iniciativas no poseen buenos sistemas conocimiento para mejorar la implementación de información y no cuentan con un conjunto y la construcción conjunta de una solución de de indicadores que les permita evaluar el grado corto y mediano plazo. de éxito o fracaso de su gestión. Si volvemos un instante al punto relativo a A su vez, en los casos en los que poseen al- la cobertura, podemos observar que al no existir gunos sistemas de registros y/o de sistematiza- evaluación, las discusiones relativas a su aumen- ción, no poseen equipos o instancias en donde to, quedan referidas a voluntades político insti- se extraigan conclusiones analíticas y objetivas. tucionales. Estas voluntades no necesariamen- Con excepción de algunas, los aprendizajes que te van acompañadas de planificación técnica se extraen de la implementación de estas ini- analítica. Si a esto se le agrega el hecho de que ciativas no se sistematizan. Esta ausencia de no Uruguay posee una gobernanza compleja (am- producción de información como insumo para la pliaremos sobre aspecto más adelante), uno de gestión del conocimiento, tiene como resultado los riesgos inherentes del sistema institucional la no producción de inteligencia social. uruguayo es tener un exceso de pequeñas ini- Los resultados de la experimentación que- ciativas, lo que no necesariamente asegura que dan recluidos en quienes experimentaron, lo que se golpea al centro del problema. no necesariamente significa que sea en la insti- Por otro lado, el riesgo es aún mayor tución encargada de la misma y mucho menos cuando aparecen algunas diferencias en tor- capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo no a aspectos conceptuales, que si bien no Sin embargo, cuando las diferencias o ausen- llegan a ser conflictivos, sí hacen a las formas cias no son del todo manifiestas, pueden llegar a de implementación. Estas diferencias, como generar una especie de competencia institucio- desarrollaremos en el siguiente punto, son el nal por ver quién posee la verdad. A esto debe fruto de las distintas experiencias acumuladas, agregarse que el no poseer mecanismos de eva- pero dado que no llegan a ser sistematizas y luación objetiva, puede resultar una amenaza por ende discutidas en base a evidencias, ter- para el logro de resultados ambiciosos y para el minan provocando un nuevo obstáculo para avance del trabajo intersectorial e interinstitu- que la innovación deje su fase exploratoria y cional que se viene llevando a cabo. comience una de desarrollo. Las principales diferencias y ausencias en- contradas son: Diferencias y/o huecos conceptuales En la introducción de esta sesión del documento ◆ Formación para el empleo o para el mundo afirmábamos que no encontrábamos diferencias del trabajo 42 → 43 sustantivas entre las definiciones del gobierno ◆ Territorio como variable de inclusión y las gerencias técnicas encargadas de la imple- ◆ Abordaje familiar mentación. Si bien esto es cierto, en el seno de las ◆ Concepción sobre lo socioeducativo instituciones persisten diferentes miradas sobre cómo atender y trabajar sobre la problemática, Formación para el empleo así como algunas importantes indefiniciones. o para el mundo del trabajo Estas diferencias y ausencias, desde nuestro Realizando una lectura rápida de la sesión 1 de punto de vista, no llegan a ser del todo manifies- este documento, se puede llegar a apreciar de tas, y hasta el momento no obstaculizan el pro- que existen dos grandes tipos de poblaciones ceso de trabajo interinstitucional que se viene objetivo: una menor a los 18 años, en donde el llevando adelante. Sin embargo enlentecen el objetivo central es la revinculación con la edu- proceso de desarrollo de la innovación. cación, y otra, mayor a los 18, principalmente de Los dos aspectos anteriormente presenta- género femenino, en donde el objetivo central dos, baja cobertura y escasa evaluación, permi- es mejorar las condiciones de acceso a empe- ten que las diferencias y/o ausencias convivan lo de calidad. Por tanto, la forma en la que se sin mayores conflictos. En la medida que la co- concibe la formación vinculada al empleo o el bertura es pequeña, las posibles discusiones en mundo del trabajo no parece ser un tema de torno a las diferencias y/o ausencias no llegan menor calibre. a ser mayores, se puede resumir en el hecho de Lo que hemos apreciado es que la forma y que hay espacio para todos. la intencionalidad que posee la formación para La no existencia de sistemas de evaluación, el empleo en la institucionalidad uruguaya, po- hace que no haya evidencias que puedan consta- see disensos latentes. Por un lado, se observa tar que una posición es más eficiente que otra, así una posición en la que se entiende que más que como hacer visible una ausencia de definiciones. formar para el empleo, se debe formar para el Puede argumentarse que este factor no es mundo del trabajo. problemático, ya que es posible pensar que Esta afirmación, en líneas generales, signi- cuando se está frente a una problemática rela- fica que no es adecuada una formación técnica tivamente nueva que requiere de innovación específica, sino más bien la de un conjunto de existan diferentes miradas en cuanto a formas habilidades que luego le van a servir al joven para de abordaje y de implementación. Desde este desenvolverse en el mundo del trabajo. En esta punto de vista puede no ser preocupante que posición se pueden ubicar a las propuestas forma- existan diferencias o ausencias de definición, tivas que se orientan más al trabajo con población sino todo lo contrario, parecería buena su exis- menor de 18, como por ejemplo el Ministerio de tencia, ya que ésta permite mayor reflexión y Educación y Cultura (MEC). En una concepción apertura al aprendizaje. cercana a ésta, se encuentra al CETP-UTU. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Por otra parte, desde un análisis acerca clo de vida temporal y realidades familiares, son de la capacidad de gestión, se sostiene que es diferentes. Sin embargo, no se aprecia que estos prácticamente imposible desde la administra- conceptos estén vigentes en la discusión, más ción pública acompañar, en términos de tiem- bien se observa una especie de competencia, la po, las necesidades de las empresas. Además, cual a su vez es latente y no del todo manifiesta. se entiende que cuando las empresas tienen Esto posee como riesgo, además de las carencias realmente una necesidad, éstas invierten en de producción de calidad, que la innovación del capacitación y no necesitan de apoyo del sec- trabajo intersectorialidad actúe como «caja de tor público para llevarlas a cabo. Por ende, la cristal», y por tanto en situación de posibles fric- posición estratégica es formar para el mundo ciones de manera constante. del trabajo y no atender demandas puntuales de Pero si nos centramos en los aspectos en empleo o necesidades específicas de formación donde sí se aprecian acuerdos, podemos obser- de las empresas. var que consenso en la necesidad de soportes. En la otra posición puede ubicarse al IN- Además, hay otro aspecto de consenso aún de EFOP, en donde se sostiene que si bien el mer- mayor trascendencia: la formación para el em- cado de trabajo uruguayo ha cambiado, llegando pleo o para el mundo del trabajo adquiere valor a niveles históricos de bajo desempleo, el nú- en la medida que se logre que el joven acceda a mero absoluto de jóvenes sin trabajo continúa «puentes» formativos. Esto significa que pueda siendo el mismo que el de la década del noventa. pasar de ofertas formativas no formales a for- Por tanto sigue tan vigente como antes la for- males, mediante mecanismos de acreditación. mación para el empleo, agregándose que ese Este aspecto «puentes» a través de meca- número absoluto de jóvenes desocupados está nismos de acreditación, sin duda es una revo- más concentrado que antes en los sectores más lución en la concepción de la educación y de vulnerables y por tanto posee mayores urgencias la formación profesional uruguaya. Los que se y necesidades de ingresos. Vale aclarar que IN- inclinan por la formación para el mundo del EFOP concentra sus acciones preferentemente trabajo, sostienen que la formación profesional en población mayor de 18 años. debe proveer de códigos sociales, emocionales Ante la urgencia de ingresos, los defensores y cognitivos, que se transforman en eficientes de la formación para el mundo del trabajo, en- en la medida que existan adecuados «puentes». tienden que la urgencia en términos de ingresos Sin embargo, estos «puentes» están en una se logra en la medida que se incorporen «sopor- fase muy inicial de formación. Hay voluntades, tes». Los soportes son un conjunto de prestacio- existen pequeñas experiencias, pero aún se está nes que le permiten al joven culminar el ciclo lejos de crear sistemas de acreditación potentes formativo. Uno de los soportes más importantes que hagan que el traspaso de un lado a otro sea y más utilizado es la Beca o Subsidio por estudio. de una manera ágil y flexible. La beca o subsidio de ingreso se le otorga al joven Por tanto, estas diferencias sobre formación para facilitar el acceso y mantenimiento de éste para el empleo o para el mundo del trabajo, po- durante el proceso formativo. drían no ser importantes en la medida que: se con- Los que entienden que la formación tiene ciba la formación de acuerdo a necesidades del que estar más ligada a las necesidades «reales» ciclo de vida y de la realidad de género y familiar del mundo del empleo, manifiestan que siem- de los jóvenes, y de que a la vez, existan sistemas pre han tenido soportes y que la diferencia está de acreditación que permitan que el joven acceda en que el contacto con el empleo. El pasar por a «puentes» formativos, en donde pueda ser capaz un empleo «real», permite al joven adquirir un de «cruzarse» de espacios y de experiencias de for- mínimo de habilidades sociales que luego le per- mación, independientemente de que éstos sean mitirán mantener un empleo formal. de carácter no formal o de tipo formal. Estas diferencias pueden no ser preocupan- La pregunta entonces es ¿por qué no se hace? tes, si a nivel institucional se concibe que las En principio, una de las posibles respuestas que necesidades de los jóvenes, de acuerdo a su ci- hemos encontrado a esta pregunta, se ubica en capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo el resto de los factores obstaculizadores que cie- posibilidad del cuidado como elemento facilita- rran el círculo vicioso: concepto socioeducativo dor para el desarrollo personal y profesional de y gobernanza compleja. la mujer, pero no con la posibilidad de puentes Si bien estos factores van a ser desarrollados entre el cuidado y la oferta formativa.13 más adelante, cabe aclarar que la tradición de la formación educativa uruguaya ha tenido siem- El territorio como variable de inclusión pre una vocación volcada más hacia lo preuni- La incorporación del territorio como variable de versitario que hacia el mundo de lo productivo análisis ha sido una de las principales innovacio- o del trabajo. nes observadas. Sin embargo, y a pesar de esto, Este factor, entre otros, hace que exista una es también el centro de diferencias y ausencias. debilidad general del sistema en su conjunto: En líneas generales, el territorio es visto desde un la oferta actual está más pensada para los «o» enfoque de derechos. La visión es que todo niño (estudia o trabaja) que para los «y» (estudia y o joven tiene derecho a tener oferta educativa en trabajo). En esta línea, los educadores son cons- su entorno cercano de residencia, por lo menos 44 → 45 cientes que la oferta educativa actual no facilita hasta el ciclo básico de formación. el concepto de formación para toda la vida. Una Pero esta visión general a la hora de ser ope- vez que se accede al empleo, es prácticamente racionalizada genera diferencias. No hay dudas imposible que la persona pueda continuar es- sobre la importancia de incorporar la mirada tudiando. En este aspecto se observa poca in- territorial en la oferta formativa, pero su meto- novación. Existen algunos proyectos en carpeta dología resta aún de tener claridad conceptual, orientados a los «sisi» (si estudia y si trabaja), lo que conduce a la existencia de diferentes mi- pero aún no han comenzado su implementa- radas sobre el carácter de la implementación. ción11. Por otra parte, recientemente, a iniciativa Para algunos, la oferta formativa debe estar de la empresa pública ANCAP, se ha lanzado inserta en el territorio, cercana a la residencia un Programa denominado «Estudia y Trabajo», del joven. Los beneficios de esta postura, se en- para una cobertura de 700 jóvenes, orientado a cuentran en la facilidad para una mejor focali- la posibilidad de que jóvenes que estudian reali- zación, se está más cerca y por tanto se accede cen una pasantía laboral en empresas públicas. mejor a la población objetivo. Por otra parte, La ausencia de puentes eficientes entre la se logra mayor involucramiento de los jóvenes formación para el empleo y/o el mundo del tra- a las propuestas, en tanto la proximidad hace bajo y la educación formal, hoy posee algunos que se «sientan parte», debido a que la oferta planos12 , pero lejos está aún de tener cimientos forma parte de su hábitat. A su vez, este factor y de empezar a levantar los primeros ladrillos. provee de externalidades positivas, como por Por otra parte, otro vacío detectado refiere al ejemplo, la obtención de mayor respeto de los «puente» entre la vida familiar y la del estudio y adultos hacia los jóvenes, ya que los mismos el trabajo. Como pudo observarse en la primera que antes solían «molestar» al mundo adulto, parte de este informe, la variable género inter- ahora los «ven estudiando». viene de manera desigual. Son las mujeres las Otras posiciones son más críticas de esta que se ven más afectadas por los procesos de mirada, ponen en signo de interrogación la pa- desvinculación. Hasta donde pudimos apreciar, labra territorio, ¿qué es territorio? se preguntan. este factor no está siendo introducido en el aná- ¿Cuál es su corte analítico? Entienden que Uru- lisis del problema. Por otra parte, en el actual guay ha llegado a un nivel de fragmentación tan debate sobre Sistema de Cuidados que viene llevando adelante el gobierno, se contempla la 13 Una experiencia interesante al respecto puede apreciarse en INEFOP Programa Proimujer, deno- 11 El MEC está trabajando en este sentido, así como el minada Modalidad 4. Esta consiste en una oferta INEFOP a través del Programa Projoven. formativa para el empleo destinada a mujeres 12 Como se pudo apreciar anteriormente la Ley de de bajos ingresos con niños pequeños. La oferta Educación lo prevé. formativa contempla el cuidado de los niños. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social grande que los cortes territoriales a veces son donde el territorio es una variable de inclusión tan sólo una calle o una avenida. Poner una o en contraposición juega un papel de mayor oferta educativa de un lado o del otro de la calle, exclusión. Cómo debe aplicarse la variable te- genera rispideces entre los habitantes de cada rritorial en la oferta educativa es algo en lo que lado, cuando la realidad indica que las carac- aún no se ha profundizado, y para lo cual no hay terísticas socio económicas son las mismas. evaluaciones al respecto. Sobre ello, uno de los entrevistados sostenía Hasta el momento, hemos intentado describir que «Estados Unidos comenzó a solucionar en brevemente como dos conceptos claves, empleo parte este problema, a través de la propuesta del y territorio, presentan algunas diferencias en su ómnibus escolar, el factor integrador territorial concepción y por ende en su implementación. es el ómnibus no el edificio». Estas diferencias no llegan a ser del todo mani- Otra posición relativa al territorio diferencia fiestas, entre otros aspectos, porque la cobertura el reclutamiento o llegada a los jóvenes del lugar atendida permite que convivan las diferencias sin en donde se imparte la formación. Se entiende mayores conflictos manifiestos. Sin embargo, las que la llegada a los jóvenes y la invitación a és- diferencias podrían hacerse mayores si en deter- tos a las ofertas formativas, debe darse desde minado momento existe la decisión de realizar un las redes que operan en los territorios. Es decir, esfuerzo de aumento de cobertura y por ende de deben existir operadores de campo, insertos en opción por determinada metodología de trabajo. instituciones o espacios territoriales que logren conocer las realidades de los barrios y de los jó- Abordaje familiar venes, y que operen de puente de información Como se mencionaba al inicio de esta sesión uno entre las propuestas y éstos. de los pilares innovadores refiere al hecho de Esta concepción, entiende que la oferta edu- incorporar la mirada sobre la familia a la ofer- cativa no debe estar en los barrios, sino mas bien ta educativa. Pero este factor encuentra como en espacios céntricos de las ciudades, provocan- fuerte debilidad la ausencia de metodología y de do así al menos dos beneficios: i) por un lado el reflexión profunda sobre la temática. A propósito hecho de que joven deba trasladarse, ejercer res- uno de los entrevistados manifestaba: «la izquier- ponsabilidad y adquirir habilidades para su mo- da siempre menosprecio a la variable familia, le vilidad y por ende para sus derechos ciudadanos, pareció un proyecto individual, siempre se inclinó y ii) promover la no concentración de jóvenes de por comprender los procesos colectivos, las organi- un solo barrio. En relación a este último punto, zaciones, los sindicatos, los movimientos sociales, se entiende que es mejor que exista diversidad pero no las familias. Lo cierto es que allí se dio la de territorios en un mismo centro educativo. La famosa revolución oculta y ahora nos explota en homogeneidad territorial provoca riesgos, como la cara. Claro está que no sabemos qué pasa ahí y por ejemplo la existencia de bandas, liderazgos menos tenemos reflexión conceptual al respecto». negativos o influencias de aspectos barriales Esta honesta y clara afirmación, hace una uniformes en el centro educativo. perfecta síntesis de la situación. Se entiende que Estas diferencias que pueden parecer ope- debe incorporarse la variable familia, que se debe rativas, pueden resultar significativas a la hora entender los procesos de socialización que el jo- de planificar aumento de cobertura o mejora ven tiene en ésta, comprender en qué medida las de infraestructura. Como pudo apreciarse en movilidades intrafamiliares o diferentes arreglos el mapa 3, la existencia de dispositivos para familiares afectan o no la sostenibilidad del joven adolescentes y jóvenes en comparación con los a las propuestas formativas, pero lo real es que existentes para la infancia, son absoluta y rela- no se sabe cómo. tivamente menores. Por tanto la necesidad de Algunas propuestas se basan en el hecho de inversión en infraestructura en donde puedan que la Ley de Educación promueve la creación ubicarse las propuestas formativas está presente. de Consejos de Participación. Estos consejos La ubicación de las ofertas puede resultar promueven, en otros aspectos, la participación un problema, en tanto no existe claridad hasta de los estudiantes en los centros educativos. capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo Algunas propuestas lo extienden a la participa- En términos generales existe consenso en ción de las familias en éstos. que la formación no es de carácter exclusiva- Por otro lado, el nuevo proyecto, «Jóvenes en mente «educativa», sino que ésta debe ser acom- Red» y en cierta medida «Compromiso Educati- pañada de procesos de inclusión y comprensión vo», buscan acercare a los hogares de los jóvenes. de variables de tipo «social». Pero cuando esto se El Mides, a través de Infamilia y los SOCAT14, viene lleva a la práctica, encuentra algunas diferencias: promoviendo espacios de trabajo en las redes te- para algunos esto supone que la implementación rritoriales en donde se discuten y trabajan aspec- de las ofertas formativas tienen que ser llevadas tos de familia. En concreto en muchos territorios a cabo por equipos conformados por docentes y existen los denominados «nodos de familias». profesionales provenientes del área social, para Estos refieren a espacios de articulación inter- otros no debe existir la diferenciación de áreas. sectorial en donde se discuten y deciden planes Quienes se ubican en la primera posición, de abordaje familiar ante situaciones concretas sostienen que el docente es quien se encarga de existentes en los territorios de referencia. Estos impartir conocimiento, mientras que los profe- 46 → 47 espacios, aportan soluciones de carácter interins- sionales del área social se encargan de los proble- titucional sobre situaciones concretas que pueden mas concernientes a la vida social del joven. Para afectar el sostenimiento de las distintas ofertas esta posición, los educadores o trabajadores del formativas. Pero esta coordinación está más cen- área social actúan como soporte o asistentes de trada en las capacidades de articulación a nivel la función docente. Los defensores de esta óptica territorial que en las de tipo sectorial y político. entienden que no debe olvidarse la meta cen- En resumen, parece estar claro que hay una tral de cualquier oferta educativa: que el joven voluntad innovativa hacia la incorporación de aprenda. Por tanto, lo social forma parte de los la variable familia en la oferta formativa, pero soportes que debe tener la oferta, y por tanto el la misma carece aún de metodología acabada centro de la producción formativa es el docente. de implementación. Esto podría no ser del todo En contraposición a esta visión hay varias grave si se entiende que se está aún en la fase ex- posturas, que en líneas generales pueden sinteti- ploratoria, pero sí parece ser poco productivo el zarse en dos. Por un lado están quienes sostienen hecho de que no exista un plan exploratorio que que existe un problema de profesionalismo. Esta permita recoger y sistematizar los aprendizajes postura tiende a ubicar como centro del proble- que se vienen recogiendo de manera fragmen- ma a los docentes. Entienden que éstos no están tada. Por tanto la innovación en su fase explora- preparados para trabajar con esta población, que toria, tiene su principal obstáculo en la ausencia la formación que reciben está vetusta y que los de metodología exploratoria. prepara para una realidad que dejo de existir ¿En qué afecta este aspecto? Desde nuestra hace muchos años atrás. Se tiende a entender lectura, esta ausencia interviene sobre otro factor que el trabajo socioeducativo debe ser una fun- que está más presente y por tanto se hace más ción prácticamente exclusiva del docente, que visible: la concepción sobre lo socioeducativo. éste debe aprender a desempeñarla y que por tanto debe incorporar el análisis de la comple- Concepción sobre lo socioeducativo jidad social en su planificación y ejecución de El abordaje desde una concepción socioedu- su función docente. Esta postura entiende que cativa es uno de los pilares innovadores de las el centro de la propuesta formativa no es sólo iniciativas. Pero cuando se ahonda en el concep- que el joven aprenda, sino que además de esto, to es posible encontrar algunas indefiniciones el joven debe incluirse. o ausencias, que impactan en el desarrollo de El desafío entonces es educar con inclusión, las mismas. y para esto es necesario otro perfil de docente, en donde no sólo enseñe sino que además sea capaz de promover y sostener procesos de inclusión. 14 Servicio de Orientación, Consulta y Articulación La otra postura, tal vez intermedia entre estas Territorial. dos posiciones, sostiene que deben existir equi- hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social pos formativos, en donde converjan docentes y marco de consensos amplios. Esto tiene aspectos trabajadores del área social. Pero a diferencia altamente positivos y a la vez negativos. Como he- de la primera postura, esta visión entiende que cho negativo, puede argumentarse que el proceso las áreas no deben estar separadas. El desafío se de toma de decisiones suele ser demasiado lento. encuentra en crear equipos, en donde se pueda En momentos de urgencias, como parece ser este, aprender del otro y en donde cada uno aporta las decisiones suelen llevar más tiempo del que su expertise para un todo. «Debemos aprender a parece ser necesario. Sin embargo como aspecto hacernos cargo, no se trata de dar una canasta, se positivo, se puede resaltar que cuando se llega a la trata de dar un todo, en donde docente y trabaja- decisión, ésta cuenta con un grado de consenso dor social se confunden en la oferta formativa». técnico y político que permite una sostenibilidad Estas diferencias a la hora de pasar de la fase institucional de las decisiones muy alta. experimental a la de desarrollo, deberían hacerse Pero la gobernanza educativa no se resuelve explícitas y en la medida de lo posible tomarse sólo en un actor: CODICEN ANEP, sino que hay una postura al respecto. Claro está que la ausen- otro conjunto de actores, que también forman cia de evaluación conspira contra esto. De todas parte del proceso de toma de decisiones. formas, cualquiera sea la postura que tenga razón, Si una de las posibles soluciones al proble- está claro que, de alguna forma, tiende a ubicarse ma educativo uruguayo está en la capacidad de el centro del problema en el tipo de docente o generar «puentes» entre diferentes formatos perfil de equipo docente necesario para esta tarea. formativos, en especial aquellos concernientes Pero si existe relativo consenso sobre esto, a la educación formal y no formal, el Ministerio debemos volver a formularnos la pregunta de de Educación y Cultura (MEC) es un actor clave ¿por qué no se avanza más en realizar cambios o para este proceso. Cabe recordar que La ley de alternativas en la formación docente? Una de las Educación asigna al MEC un rol protagónico en posibles respuestas que hemos encontrado, nos el desarrollo de la educación no formal. A su vez lleva a la necesidad de tener que cerrar el círculo: se creó el Consejo Nacional de Educación no For- Uruguay posee una gobernanza compleja. mal (CONENFOR) del cual el MEC forma parte17. Por otra parte, si parte de los «puentes» pasa Gobernanza compleja por crear mayor conexión entre la educación Uruguay es uno de los pocos países en donde la y el empleo o el mundo del trabajo, ¿cuál es la ejecución de la política educativa no es llevada a institución que trabaja con el mundo del empleo cabo directamente por el gobierno. La educación y del trabajo? ¿Es la educación no formal y por es gobernada por la Administración Nacional tanto el MEC y/o o el CONENFOR?, ¿es el CETP de Educación Pública (ANEP) que es dirigida UTU?, ¿es el Instituto Nacional de Empleo y For- por el Consejo Directivo Central (CODICEN), mación Profesional (INEFOP)?, ¿es ninguno en un órgano colegiado de cinco miembros. A partir particular y por tanto son todos? de la Ley de Educación del 200815, tres de ellos A su vez, si se entiende que el problema de deben contar con venia parlamentaria, mientras desvinculación y del acceso al empleo de calidad que los otros dos son electos por el conjunto de de algunos sectores de población, es de carác- docentes mediante elecciones. ter «social», se tenderá a visualizarlo como el Este formato, no exclusivo de la educación16, requerimiento de una visión de política social, otorga al sistema educativo un marco de partici- más que de orden estrictamente educativo o pro- pación y de autonomía interesante, pero a la vez ductivo. Desde este punto de vista, ¿no debe ser complejo. Las decisiones deben contar con un el Ministerio de Desarrollo Social el encargado 15 Antes de la aprobación de esta Ley, los cinco miem- 17 Asimismo, de concretarse el planteo de otorgarle bros necesitaban venia parlamentaria mayor autonomía al CETP está claro que pasaría a 16 Los principales ordenadores del gasto público social ser un actor con mayor relevancia, en términos de en Uruguay (BPS, ASSE, ANEP), poseen organiza- capacidades de tomar decisiones sin la necesidad ciones autónomas y participativas. de consensuar en el seno del CODICEN. capítulo 1 Jóvenes que no estudian ni trabajan en Montevideo de liderar algunos procesos? Y, cuál debería ser de confort, dejando la situación más centrada en la injerencia de otros ministerios relacionados voluntades y arreglos político institucionales que al sector productivo, tales como el Ministerio de en el rompimiento del círculo vicioso mediante Economía y Finanzas, el de Trabajo y Seguridad formas de planificación educativa basadas en Social o el de Industrias? evidencias objetivas. La dimensión del problema parece mostrar Romper el círculo únicamente desde el ejer- que requiere de todos, pero el hecho de estar cicio del poder, ante un proceso tan complejo de «todos», no necesariamente supone que se en- gobernanza como el uruguayo, corre el riesgo de cuentre solución al problema. Lo intersectorial que las decisiones no cuenten posteriormente o el «permiso» de que todos formen parte, no con el margen de apoyo necesario -y por ende de necesariamente conduce al encuentro de una legitimidad- de los distintos actores que forman solución. La dispersión de programas o proyec- parte del sistema. Esto lleva a que las posibilida- tos puede ser buena cuando se está en una fase des de sostenibilidad futura de dichas decisiones experimental, pero la dimensión del problema sean muy frágiles. 48 → 49 de la situación de los jóvenes «NoNi», parece En conclusión, es posible imaginar que requerir de comenzar ya una fase de desarrollo. Uruguay apelará a su estilo de gradualidad en El peligro de la gobernanza compleja, está la toma de decisiones. Esto implica que el con- en conservar la fase exploratoria más tiempo del junto de soluciones necesarias que requieren los debido, ya que ésta tiende a generar zonas «con- «Nonis» va a demorar. Cuando se encuentren, fort». La imagen de zona de confort, refiere al es muy probable que éstas sean buenas, tanto encuentro de ubicación del óptimo institucional en lo que refiere a los aspectos técnicos como a en donde todos pueden hacer lo que entienden las capacidades institucionales para llevarlas a que hay que hacer con el mínimo de conflicto cabo, mientras tanto, los adolescentes y jóvenes inter institucional posible. de hoy, pagarán las consecuencias. Este óptimo se encuentra en la medida en que la cobertura es pequeña. La zona de con- fort permite espacio para todos sin necesidad de 5. SINTESIS tener que tomar mayores decisiones y por ende posibles conflictos o confrontación de metodo- Aquí se detallan los principales aspectos identi- logías, presupuestos y pérdidas de espacios de ficados y analizados a lo largo del informe: poder. Las molestia de tomar decisiones com- plejas, en donde se requiere de romper algunos ◆ En Uruguay la situación de los «Nonis» tiene moldes dilatan los procesos de toma de decisión una altísima correlación con situaciones de po- ágil, rápida y articulada. breza. Este es uno de los principales atributos El encuentro del óptimo de la zona de con- compartidos por este grupo, ya que la eviden- fort, corre el riesgo en la situación actual, en te- cia indica que en los hechos este colectivo está ner una extensa «trampa al solitario». Esto sig- compuesto por jóvenes con una multiplicidad nifica el estado en donde todos hacemos algo, de rasgos en materia de vulnerabilidad, riesgo todos probamos algo, pero a la vez ninguno llega a la exclusión y oportunidades de integración. a ser solución de nada. ◆ Estas situaciones tienden a concentrarse en Romper el «confort», requiere que alguien determinados territorios, fruto de la alta frag- «golpee el tablero». Pero aquí es donde el cír- mentación territorial que impera en del país culo vicioso se protege de esta posible ame- y en particular en Montevideo. naza. La forma ideal, desde nuestro punto de ◆ Existen diferencias de urgencias de soluciones vista, de romper el círculo es a partir del análisis según el ciclo de vida de los jóvenes. Los me- objetivo, lo cual es posible si existen sistemas nores de 18 años de re vinculación con ofer- de evaluación que generan inteligencia social. tas formativas y los mayores con ofertas que Como hemos visto la ausencia de éstos limita vinculen con la posibilidad de obtención de las posibilidades actuales de salida de la zona ingresos y empleos de mejor calidad. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social ◆ La problemática afecta distinto según la va- permitan pasar de fases de experimentación riable género. Son las mujeres quienes se ven a las de desarrollo. más afectadas por roles tradicionales de géne- ◆ La escasa presencia de sistemas de evalua- ro. Las mujeres con hijos que se desvincularon ción, así como la baja consideración de sus re- más tempranamente del sistema educativo, sultados en la toma de decisiones, fortalece la son quienes poseen las peores situaciones extensión temporal de la fase de experimen- en términos de posibilidades de acceso a em- tación, tendiendo a tener muchos proyectos pleos de calidad. o programas de baja cobertura. A su vez, la ◆ La situación de gobernanza compleja que po- diversidad de proyectos y programas permite see el Uruguay actúa como obstaculizador la coexistencia de huecos conceptuales y/o ante la posibilidad de toma de decisiones que diferencias de enfoque metodológico. LISTA DE ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS ANEP Administración Nacional de Educación Pública ANEP - CODICEN Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública ASSE Administración de los Servicios de Salud del Estado BPS Banco de Previsión Social CCZ Centro Comunal Zonal CECAP Centro Educativo de Capacitación y Producción CEIP Consejo de Educación Inicial y Primaria CES Consejo de Educación Secundaria CETP-UTU Consejo de Educación Técnico Profesional - Universidad del Trabajo del Uruguay ECH Encuesta Continua de Hogares IM Intendencia de Montevideo INAU Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay INE Instituto Nacional de Estadística INEFOP Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional INJU Instituto Nacional de la Juventud MEC Ministerio de Educación y Cultura MIDES Ministerio de Desarrollo Social MSP Ministerio de Salud Pública MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social PEE Programa de Educación Especial del Consejo de Educación Secundaria PNET Programa Nacional de Educación y Trabajo SOCAT Servicio de Orientación Consultiva y Articulación Territorial 2 El sistema previsional en Uruguay Análisis de actualidad y perspectivas de mediano y largo plazo CARLOS GRUSHKA 51 Introducción 55 Diagnóstico de la situación actual (año 2010) 64 Las perspectivas de mediano y largo plazo del sistema actual 66 Desafíos pendientes y opciones de política para el futuro 68 Bibliografía El sistema previsional en Uruguay Análisis de actualidad y perspectivas de mediano y largo plazo* 1. INTRODUCCIÓN ciudadano (IC). Este programa fue reemplazado por el Plan de Equidad Social y Asignaciones Descripción del sistema: Familiares no contributivas (Ley 18.227). Institucionalidad La OPP y el MEF tienen relevancia en el as- pecto fiscal, ya que administran el presupuesto El marco institucional de los programas de trans- nacional y transfieren los recursos para financiar 52 → 53 ferencia de ingresos en Uruguay, en cuanto a los programas. Normalmente también partici- diseño, financiación y administración, impli- pan en el análisis de las políticas. La OPP coordi- ca una compleja red de instituciones públicas na además a un grupo de trabajo de políticas de e independientes. La administración de estos SS, con representantes de todas las instituciones programas está en manos del Banco de Previsión públicas con el fin de llevar adelante propuestas Social (BPS), el Ministerio de Desarrollo Social de reformas a las políticas. (MIDES), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Desde el punto de vista de la implementa- Social (MTSS), el Ministerio de Economía y Fi- ción, el BPS es decididamente el organismo más nanzas (MEF), el Banco Central del Uruguay importante de Uruguay (con más de cuatro mil (BCU), la Oficina de Planeamiento y Presupuesto empleados y un presupuesto igual al 13% del (OPP), las Administradoras de Fondos de Ahorro PIB), ya que administra casi todos los aspectos Provisional (AFAP) y cinco organismos que ad- de los programas de transferencia de ingresos ministran sistemas de jubilaciones y pensiones y también de otras áreas como, por ejemplo, el de algunos sectores específicos menores. sistema de seguro médico. El BPS funciona como Las responsabilidades del MTSS y el MIDES un organismo público autónomo, dirigido por incluyen el diseño de las políticas y los progra- una Junta conformada por representantes del mas y la implementación de algunos de ellos. Gobierno (3 directores provienen del partido Los debates sobre políticas y las propuestas ganador de las elecciones, Frente Amplio y uno relacionadas con los sistemas contributivos en del segundo partido – el blanco o nacional-) y de general se centralizan en el MTSS. El MIDES los sectores sociales (trabajadores, empleadores es responsable de la ejecución de otros pro- y jubilados)1. Las AFAP son empresas a cargo de gramas de inclusión social, además de tareas de supervisión, evaluación y coordinación de 1 La integración del Directorio del BPS, establecida en las políticas sociales en general y, hasta 2008, la Constitución de la República en 1966, está con- era responsable del diseño e implementa- formada por cuatro integrantes designados por el ción del programa de emergencia social PA- Poder Ejecutivo y tres integrantes en representación NES, que incluía las transferencias de ingreso de los afiliados: uno por el sector de los jubilados y pensionistas, otro por el sector de los trabajadores y otro por el sector de los empresarios. Para modificar * Capítulo preparado por Carlos Grushka (Universi- esta integración es necesario realizar una reforma dad de Buenos Aires) en el marco del proyecto de constitucional; no es posible hacerlo mediante una asistencia técnica del Banco Mundial al Gobierno de ley o decreto gubernamental. El PIT-CNT siempre Uruguay sobre «Evaluación de las Políticas Sociales». defendió esta integración, con mayoría de Direc- Las opiniones vertidas en el mismo son de la exclusi- tores designados por el Poder Ejecutivo, en el en- va responsabilidad del autor y no comprometen a la tendido que la SS es un asunto de Estado y por lo Universidad de Buenos Aires ni al Banco Mundial. tanto la responsabilidad de su conducción está en el hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social la administración de los activos y cuentas del Viceministro de Trabajo y Seguridad Social, Dr. segundo pilar del sistema nacional de pensiones, Jorge Bruni, inauguraron el Diálogo Nacional que es supervisado por el BCU. Los administra- sobre SS. El objetivo era promover un amplio dores de tres fondos de jubilaciones y pensiones proceso de participación y reflexión sobre la SS ocupacionales (empleados bancarios, notarios y en Uruguay, que incluyera a todos los actores profesionales en ejercicio libre o independiente) institucionales relevantes a efectos de generar son organismos independientes administrados insumos para eventuales futuras reformas y por juntas seleccionadas por sus miembros con fortalecer la gobernabilidad democrática. Este participación minoritaria del gobierno nuevo diálogo social se propuso en continuidad La complejidad del marco institucional con los procesos de debate sobre grandes temas constituye un potencial riesgo para el sistema, nacionales iniciados en el año 2006 con el Deba- en parte por la cantidad de organismos y mi- te Nacional sobre Defensa y el Debate Nacional nisterios involucrados y por algunas importan- sobre Educación (véase ERT/PIT-CNT, 2011). tes asimetrías que existen entre ellos respecto a la disponibilidad de recursos económicos y Cambios recientes en las reglas humanos y, principalmente, a la diferenciada de participación y elegibilidad autonomía administrativa. Mientras que los mi- nisterios y la OPP forman parte de la adminis- El Diálogo Nacional sobre SS (DNSS) fue convo- tración central y tienen una clara dependencia cado por organismos de gobierno que integran política del Presidente, el BCU tiene un grado la Comisión Sectorial de SS -que funciona en la de autonomía importante y el BPS está regido órbita de la OPP-, con el apoyo del Sistema de por una junta constituida por representantes las Naciones Unidas en Uruguay, la Universidad políticos y delegados elegidos por trabajadores, de la República y la Agencia Española de Coo- empleados y beneficiarios. Las AFAP, por otro peración Internacional. Participaron todas las lado, son empresas comerciales. instituciones estatales involucradas en el tema; Si bien la mayor autonomía permite garan- las organizaciones sociales y políticas; el sistema tizar rigurosidad técnica e independencia de universitario y la academia en general; organis- presiones políticas, también supone un ries- mos y agencias internacionales. Desde un enfo- go potencial de problemas de coordinación o que global de la SS, la agenda del DNSS abarcó diferencias de criterios que pueden provocar las dimensiones política, económico-financiera, medidas contradictorias. Cabe destacar que si social, demográfica y de género. En este marco bien la cantidad de instituciones ha sido eleva- se destacaron tres elementos a considerar en da durante décadas, nunca antes había existido una eventual reforma: a) revisión de los pará- un Ministerio u organismo a cargo de la super- metros de acceso a las prestaciones del sistema visión de todo el sistema de transferencias de de modo de flexibilizar el acceso a la jubilación; ingresos (BM, 2007). b) definición de los espacios que deben tener Efectivamente, el 1 de julio de 2007, el Presi- los componentes contributivo y no contribu- dente de la República, Dr. Tabaré Vázquez, y el tivo dentro del sistema de seguridad social; c) estudio de acciones de género que disminuyan gobierno, no en los afiliados. En 1999 el movimien- la brecha entre hombres y mujeres en el acceso to sindical se opone a una propuesta de reforma a las prestaciones de seguridad social.2 constitucional que impulsaron otras organizaciones sociales en el sentido de modificar la integración del Directorio, que pasaría de siete a cuatro integran- 2 La información sobre esta experiencia se encuen- tes con el fin de garantizar la mayoría social en su tra en el sitio web del BPS y en la presentación de conformación. Este planteo se dio en el marco de la su Presidente, Ernesto Murro, referida a la nueva recolección de firmas en contra de la Ley 16.713 que legislación en materia de seguridad social: http:// reformó el sistema de previsión social e instaló el www.bps.gub.uy/Documentos/ProcesosReforma/ régimen mixto público-privado vigente desde 1996 SeguridadSocial/Nuevas%20leyes%202009%20ver- (ERT/PIT-CNT 2011). sion%2020-011.doc. capítulo 2 El sistema previsional en Uruguay A diferencia de las experiencias de gobiernos denominada Asistencia a la vejez, que supuso la anteriores, desde el principio se convocó a todos ampliación de la cobertura en aquellos sectores los actores organizados vinculados a este tema. sociales más vulnerables. Esta prestación se in- Según cuenta Jorge Bruni, «se hicieron cuarenta corpora en el marco del Plan Equidad y surge y cinco reuniones durante un año y medio, de del diagnóstico que, en caso de no contar con donde salieron documentos consensuados en- 35 años de servicios, los adultos mayores recién tre trabajadores, empresarios y gobierno, que es podrían acceder a una fuente de ingreso a los 70 fuente de varias leyes aprobadas posteriormente. años. Así se definió una prestación para aque- El primer gobierno del Frente Amplio sancionó llas personas de entre 65 y 70 años de edad en decenas de leyes en materia de SS y en materia de condición de pobreza y nuevas causales de edad Trabajo. La mayoría fueron resultado del DNSS» avanzada con gradual reducción de requisitos. (ERT/PIT-CNT, 2011, p.121). Desde entonces, el BPS continúa implementan- En este contexto, basándose en el diagnós- do e informando a la población sobre las modi- tico de que una proporción importante de los ficaciones de la Ley 18.395 de flexibilización de 54 → 55 trabajadores tendrá serias dificultades para ob- acceso a jubilaciones. tener una jubilación en el futuro (estudios del El 23 de noviembre de 2010 el gobierno in- Equipo de Representación de los Trabajadores auguró la segunda etapa del DNSS. Allí se reali- en el BPS y del propio organismo a través de su zaron dos jornadas de trabajo, que contaron con Asesoría General en Seguridad Social -AGSS-; presentaciones de propuestas y exposiciones Forteza et al., 2010) y con el objeto de lograr que del PIT-CNT, Empresarios, ONAJPU y todos los los adultos mayores con una historia de aportes Partidos Políticos con representación parlamen- incompletas pudieran acceder a una prestación taria. En esas jornadas fueron entregados docu- previsional, se flexibilizaron las condiciones de mentos con los avances concretos del primer acceso al régimen jubilatorio a través de una re- DNSS, dando cuenta de proyectos aprobados forma paramétrica. Aquí se destaca la reducción y un documento que resume las propuestas a de los años de servicios de 35 a 30 a partir de julio trabajar en la segunda etapa. Estas propuestas 2009, manteniendo la edad de retiro. La tasa de establecen temas a corto, mediano y largo plazo reemplazo aplicable en el caso que un trabajador para ser debatidos. Todos los documentos ori- se retire con 30 años de servicios a los 60 años de ginales, elaborados por organizaciones sociales edad es de 45%, pero que se incrementa en fun- y partidos políticos, están disponibles para su ción de la edad de retiro y los años de servicios. consulta en la página Web del MTSS (www.mtss. Cabe señalar que también se flexibilizaron gub.uy). Asimismo en la tercer jornada de esta II las condiciones de acceso a los subsidios por in- Etapa del DNSS, realizada el 13 de julio de 2011, capacidad (eliminando 6 meses previos de regis- se entregó un documento con un resumen de las tro y hasta 2 años posteriores al cese para tener propuestas presentadas tanto por los sectores so- derecho) y se incorporó un cómputo especial ciales como por los partidos políticos; donde se de servicios reconocidos para mujeres (adicio- proponen cinco ejes de trabajo, así como se hace nando un año por cada hijo, con un máximo de referencia a la metodología de trabajo a utilizar.3 5). Para el caso de los trabajadores desocupados de 58 años de edad y con 28 años de aportes se Marco normativo y mecanismos estableció (a partir de febrero 2009) un subsidio de financiamiento vigentes 4 especial por desempleo, cuya tasa de reemplazo es del 40%, que tiene una duración máxima de 2 El régimen previsional vigente (Ley 16.713), que años. Una vez finalizado este periodo el adulto aún se encuentra en su etapa de transición, crea mayor puede acceder a la jubilación dado que un régimen de capitalización individual a partir durante el periodo de percepción del subsidio de una reforma sustantiva del sistema de reparto se realizan aportes jubilatorios. Por otra parte, en el año 2008 también se 3 Véase http://www.dialogoseguridadsocial.org puso en marcha una prestación no contributiva, 4 Esta sección se basa en BPS (2011). hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social anterior. Ello ha sido posible por la contracción aportes por la actividad de titulares así como del régimen de reparto, en especial por el cambio los aportes patronales por los trabajadores que de destino de parte de los aportes personales de ocupe. Para las Empresas Rurales este aporte afiliados que se integren al régimen de ahorro. está vinculado con las hectáreas explotadas y El sistema jubilatorio contributivo es mixto y para los Contratistas Rurales se calcula como la está compuesto por el régimen de reparto re- suma total de montepíos de sus dependientes. formado y el régimen de ahorro individual com- El Régimen de Construcción está regulado plementario. En el régimen mixto se establece por la Ley 14.411 de 7/8/75 reglamentado por tres niveles de cobertura según la cuantía de los el Decreto 951/75 de 11/12/75 y comprende ingresos individuales computables: régimen de exclusivamente al personal de la industria de solidaridad intergeneracional, régimen mixto la construcción que trabaja directamente en (solidaridad y ahorro individual obligatorio) y obra, realizando actividades de construcción, ahorro voluntario. (albañilería, sanitaria, electricidad, pintura y Las fuentes de financiamiento del pilar so- acondicionamiento térmico) refacción, refor- lidario son aportes personales no destinados al ma o demolición. régimen de ahorro individual, aportes patro- El Aporte Unificado Construcción (apor- nales que son exclusivos del sistema solidario, te patronal) según concepto y tasa es: Con- impuestos afectados y contribuciones estatales. tribuciones especiales a la Seguridad Social De acuerdo con la actividad de la empresa y el Patronales 8,9%, Contribuciones especiales a trabajador, se distinguen los siguientes regíme- la Seguridad Social Personales 17,8%, Cargas nes: General, Rural y Construcción. salariales 28,3%, Seguro Nacional de Salud 9%, El Régimen General es de aplicación para B.S.E. 6%; Total Aporte Unificado de la Cons- las actividades de Industria y Comercio, Ser- trucción 70,0%. vicio Doméstico y Sector Civil, en este último caso con algunas particularidades respecto de TABLA 1. Valores de obligaciones que se las tasas de aportación patronal. Los Aportes abonan en el mes de junio/2011 Jubilatorios incluyen el Personal (Montepío) Base ficta de contribución (bfc) $ 478,63 15% y el Patronal (desde 1/7/07) 7,5 %5. A los efectos de determinar el aporte jubilatorio pa- Base de prestaciones y $ 2.226 tronal y personal, existe un tope de cotización contribuciones (bpc) para trabajadores dependientes y no depen- Salario minimo nacional $ 6.000 dientes incorporados al nuevo régimen jubi- latorio (AFAP). Salario minimo servicio doméstico $ 6.591 Aporte sobre Prestaciones del Art. 167 Ley Cuota mutual $ 480 16.713 de 3/9/95: Los importes correspondien- tes a las prestaciones de alimentación, presta- Cuota mutual – construcción $ 526 ciones médicas, seguros y gastos de transporte, Topes art. 7º y 8º (ley 16713) – a $ 24.709 se gravan, únicamente, con aportes patronales jubilatorios en forma gradual, desde enero/2009 Topes art. 7º y 8º (ley 16713) – b $ 37.064 con una tasa del 2,5%, desde enero/2010 el 5% y Topes art. 7º y 8º (ley 16713) – c $ 74.128 a partir de enero/2011 el 7,5%. El Régimen Rural es de aplicación para las Unidad reajustable – ur $ 515,54 actividades ya sea de empresas rurales como de Recargo por mora (mensual contratistas del sector y usuarios de servicios. capitalizable cuatrimestralmente) 0,9 % El régimen de aportación rural establece una Contribución Patronal Rural que engloba los Dólar - cuotas convenio $ 18,607 5 Beneficio de aporte patronal jubilatorio gradual - pe- Nota: $ = pesos uruguayos. queñas empresas que se inicien (Ley 18.568 -13/9/09). Fuente: http://www.bps.gub.uy capítulo 2 El sistema previsional en Uruguay Además, existen en la actualidad varios adicional de servicios por cada hijo, con un regímenes de facilidades de pago a efectos de máximo de cinco años. que los contribuyentes puedan cumplir con su ◆ para acceder a la jubilación por edad avanzada obligación de abonar al BPS las Contribuciones existen las siguientes combinaciones de edad Especiales a la Seguridad Social (Leyes 14.306, y años de servicios respectivamente: 65 y 25; 66 16.866, 17.445 y 17.963, RD de BPS 20-27/99). y 23; 67 y 21; 68 y 19; 69 y 17; y 70 y 15. Dados los significativos importes percibidos por concepto de convenios en los últimos años, se los muestra dentro de los recursos propios en 2. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN forma separada a los aportes. ACTUAL (AÑO 2010) Dentro de los impuestos afectados se con- sideran el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y Cobertura el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social Activos (IASS). El BPS difunde habitualmente el número de 56 → 57 A partir del año 1993 se estableció que 7 pun- puestos cotizantes que, en la última década, tos de la tasa básica de recaudación del IVA se aumentaron 46%, pasando de 0,9 millones en destinan al BPS. Las normas no establecieron 2000 a 1,4 millones en 2010. Este crecimiento se a qué riesgo(s) se destina y en qué proporción, vio impulsado por el fuerte aumento de depen- por lo que en la práctica (a partir del total de dientes en la actividad privada (68%), así como egresos del año 2010), se estimó que el 57% del en la actividad pública (13%) (AGSS, 2011). El IVA que ingresa al organismo correspondió a crecimiento se vincula en el último lustro con prestaciones IVS contributivas. el fuerte incremento crecimiento del número de El IASS fue creado por la Ley 18.314 y está vi- empresas cotizantes del sector privado (21%), gente desde julio de 2008. Es un tributo anual de destacándose las empresas pequeñas y media- carácter personal y directo que grava los ingresos nas (con aumento superiores a 40%). de fuente uruguaya correspondientes a jubila- El número de puestos cotizantes (contribu- ciones, pensiones y prestaciones de pasividad ciones) supera el total efectivo de cotizantes, de similar naturaleza. Dadas las características dado que la misma persona puede contribuir de las personas que aportan por este impuesto, por dos o más empleos. Sin embargo, el BPS es que el total de lo recaudado fue asignado al también estima el número de cotizantes a programa IVS del BPS. partir de la información correspondiente a La Ley 16.713, con las reformas introducidas puestos de trabajo (en base a los Consolida- por la Ley 18.395, establece la forma de deter- dos de Pagos de ATyR, de informes remitidos minar las prestaciones del régimen de reparto, por las Cajas Paraestatales y Servicio de Reti- en el sentido de que: ros y Pensiones Militar y Policial), aplicando luego coeficientes de pluriempleo que surgen ◆ las tasas de reemplazo son iguales para ambos de los microdatos de las Encuestas Continuas sexos y oscilan entre 45,0% y 82,5%, en función de Hogares del INE (ENHA 2006, ECH 2007 a de los años de servicios y la edad de retiro, 2010). A su vez para desagregarlos por edad, ◆ - el período que sirve de base para el cómputo el BPS utiliza información de DataWarehouse del sueldo básico jubilatorio es de 10 años, o de Recaudación Nominada y microdatos de los 20 mejores años incrementados en un 5%, las ECH y ENHA del INE. ◆ los años de servicios mínimos requeridos Los cotizantes aumentaron 40% en la última para generar causal jubilatoria es de 30 para década, pasando de 0,9 millones en 2000 a 1,3 la causal vejez, millones en 2010 (Pereira, 2011). ◆ la edad mínima jubilatoria para dicha causal El BPS calcula tres indicadores de cobertura es de 60 años, activa, comparando dichos cotizantes con es- ◆ existe un cómputo ficto adicional para las timaciones de población, tasas de actividad y mujeres, las cuales tienen derecho a un año desempleo que corresponden al INE y que, a su hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO 1. Estimaciones de cobertura activa (%) 90 85 80 75 70 65 60 Cotizantes/Ocupados BPS11 Cotizantes/PEA BPS11 55 Cotizantes/Ocupados BM11 50 Cotizantes/PEA BM11 Cotizantes/Población 20-59 BPS11 45 Fuente: elaboración propia 40 con base en Pereira (2011) 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 y Rofman y Oliveri (2011). vez, permiten determinar la población económi- encuestas facilitan el análisis de los indicadores camente activa (PEA) y la población ocupada. para distintos grupos de interés y no requieren Entre los años 2000 y 2010, la proporción de el uso de coeficientes de difícil determinación. PEA que cotiza se elevó de 59% a 78%, la propor- Por ejemplo, siguiendo a Rofman y Oliveri ción de PEA ocupada que cotiza se elevó de 68% (2011), la proporción de ocupados que cotiza en a 84% y la proporción de población en edades 2010 era de 71%, combinando 71% en zonas urba- activas (entre 20 y 59 años) que cotiza se elevó nas y 72% en rurales, 84% entre asalariados y 30% de 51% a 67% (Pereira, 2011). entre independientes, 100% en el sector público Un reciente trabajo del Banco Mundial (Ro- y 66% en el privado, o 72% hombres y 69% mu- fman y Oliveri, 2011) presenta estimaciones al- jeres. Los diferenciales por edad eran pequeños ternativas (basadas en proporciones observadas entre los 20 y 60 años (la proporción variaba de directamente en las encuestas de hogares) con 72% a 76%) y se reducía a 53% entre los 60 y 70 tendencia muy similares, aunque niveles algo años. Según el ingreso per cápita familiar el com- divergentes. La conclusión clara y compartida a portamiento era creciente: de 41% en el primer través de los distintos indicadores y estimaciones quintil a 90% en el quinto. Según el nivel educa- es que la cobertura activa registra incrementos tivo, la proporción de ocupados que cotiza era significativos desde 2003, de más de 15 puntos de 71% primaria, 78% secundaria y 91% superior. porcentuales en todos los casos. Finalmente, según el tamaño del establecimiento Las fuentes utilizadas tienen diversas ven- surge que la menor cobertura correspondía a los tajas y limitaciones por lo que se recomendaría medianos (5 a 49 empleados), por debajo del 65%. destinar cierto esfuerzo a entender mejor las po- De igual manera, la proporción de PEA que sibles razones de las diferencias y revisar los pro- cotiza en 2010 era de 66,8%, combinando 66,6% cedimientos adoptados. Si los niveles corregidos en zonas urbanas y 70,3% en rurales o 69,1% se parecieran más, las estimaciones a partir de hombres y 64,1% mujeres, también creciente capítulo 2 El sistema previsional en Uruguay GRÁFICO 2. Cobertura de la población económicamente activa (% que aporta a los sistemas previsionales) 80 70 60 50 Porcentaje 40 30 20 58 → 59 10 0 BO PY PE NI HO DR GU SA EC CO VE MX PA BR AR* CR UY CL ~ 1990 ~2000 ~2010 ~ 1990 Promedio ~ 2000 Promedio ~ 2010 Promedio Fuente: Rofman y Oliveri (2011). según el ingreso per cápita familiar (de 35% en el validez (no contributivas, 11%) y 2 mil subsidios primer quintil a 88% en el quinto) o el nivel edu- transitorios (menos de 1%). cativo (de 67% en primaria a 87% en superior). El total de pasividades a cargo del BPS aumen- Una ventaja de la metodología a partir de en- tó 3% en la última década (5% en el último lustro), cuestas es la comparabilidad internacional y la compensando los movimientos casi nulos de lo confirmación de los altos (y crecientes) niveles contributivo (+3,3% jubilaciones, -3,0% pensio- de cobertura activa en Uruguay dentro del con- nes) con un fuerte crecimiento del componente texto latinoamericano como puede apreciarse no contributivo (+28%), al incluir principalmente en el gráfico 2. beneficios por incapacidad (flexibilización de las Estas cifras de alta cobertura que colocan a condiciones de acceso Ley 18.395) y el subsidio Uruguay entre los primeros países de la región otorgado por el BPS a personas carenciadas de pueden explicarse en parte por su relativamente entre 65 y 70 años (Ley 18.241), en el marco del alto PIB per cápita, pero también por una larga Plan de Equidad a partir del año 2008. tradición de cumplimiento de las regulaciones El último lustro, con un aumento total de del mercado laboral. 5% permitió más que revertir el muy bajo des- empeño previo con una caída de 2% (Pereira, Pasivos 2011; Scardino, 2011b). Como se mencionara, En diciembre de 2010, el BPS servía 744 mil la reversión puede atribuirse a la aplicación de pasividades6 de cuatro tipos diferentes: 391 mil la Ley 18.395, aunque algunos indicadores re- jubilaciones (53%), 268 mil pensiones por falle- flejan aspectos contradictorios: los principales cimiento (36%), 83 mil pensiones a la vejez e in- aumentos se dieron entre las mujeres de 75 y más años, mientras que las jubilaciones de las 6 Cada pasivo puede tener más de una pasividad, edades 65-75 disminuyeron para ambos sexos concepto equiparable al de puesto cotizante. (datos BPS no publicados). hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social La disminución en el número de pensiones BPS y el resto de otras instituciones), cubriendo por fallecimiento (principalmente orfandad) se al 77% de la población en ese tramo de edad. debe a las restricciones establecidas por la Ley En todos los casos la tendencia es relativa- 16.713: ingresos menores a un determinado tope mente estable en la última década con descensos y limitación temporal condicionada a la edad de en 2007 y 2008 e incrementos en el último bienio. la viuda (Colombo, 2011). Como se expresara en la cobertura activa, el Para el análisis de cobertura en la etapa pa- trabajo de Rofman y Oliveri (2011) presenta esti- siva a las prestaciones del BPS deben agregarse maciones alternativas (basadas en proporciones (evitando duplicaciones), las abonadas por Ca- observadas directamente en las encuestas de jas Paraestatales y el Servicio de Retiros y Pen- hogares) con tendencias muy similares, aunque siones Militar y Policial (CDES de Prestaciones, niveles divergentes: la proporción de los adul- Informes de Cajas Paraestatales y de Servicio de tos mayores que declara percibir jubilación o Retiros y Pensiones). Para no sobreestimar la pensión en 2010 era de 86%. Este nivel implica cobertura real, el BPS estima un coeficiente de 12 puntos porcentuales menos que las estima- pluripasividad de acuerdo a los microdatos de las ciones del BPS de la cobertura total y 5 puntos ECH y en base a ese coeficiente reduce el número porcentuales menos que la cobertura contribu- de pensionistas pertenecientes a las otras Cajas. tiva (en 1996 coincidían, pero desde entonces se Las personas con 65 o más años protegidas alejan de manera creciente). por una jubilación o pensión7 serían 448 mil (413 De todas maneras, la conclusión clara y com- mil o 92% del BPS y el resto de otras institucio- partida a través de los distintos indicadores y es- nes), lo que indicaría un nivel de cobertura del timaciones es que la cobertura pasiva registra 98% de los adultos mayores (Pereira, 2011).8 niveles elevados en el contexto latinoameri- Un segundo indicador de cobertura «más cano e incrementos significativos desde 2008. genuina», sólo con prestaciones originadas y/o Como ya se mencionara, las fuentes utili- derivadas de cotizaciones al Sistema excluye zadas tienen diversas ventajas y limitaciones pensiones no contributivas y, por supuesto, se por lo que se recomendaría destinar cierto es- reduciría a 415 mil casos (380 mil o 92% del BPS fuerzo a entender mejor las posibles razones y el resto de otras instituciones), o 91% de los de las diferencias y revisar los procedimien- adultos mayores. La cobertura resultante de las tos adoptados. Aún si los niveles corregidos se prestaciones no contributivas (incluyendo el aproximaran, cabe señalar que las estimaciones Subsidio de Asistencia a la Vejez) representó 7% a partir de encuestas facilitan el análisis de los en 2010, el mayor nivel alcanzado en la historia. indicadores para distintos grupos de interés y Un tercer indicador estimado por el BPS sur- no requieren el uso de coeficientes de difícil ge de considerar sólo al número de jubilados determinación y extrapolación. con 65 o más años, con la misma metodología Siguiendo a Rofman y Oliveri (2011), la co- utilizada en los indicadores anteriores, que en el bertura de adultos mayores (65 o más años) era año 2010 ascendía a 349 mil (315 mil o 90% del similar para hombres y mujeres (86%) y creciente con la edad (de 71% entre los 65 y 69 años a 95% para los mayores de 80). Según el ingreso per 7 Se considera a una persona cubierta por el Siste- ma de Seguridad Social, si percibe al menos una cápita familiar el comportamiento era irregular: prestación por vejez, invalidez o sobrevivencia 81% en el primer quintil, entre 88% y 89% en independientemente de que pueda estar perci- los dos siguientes y entre 85% y 86% en los dos biendo alguna prestación de actividad. últimos. De igual manera, según el nivel edu- 8 Cabe aclarar que la estimación demográfica del cativo, la cobertura de adultos mayores era de BPS de la población adulta mayor en Uruguay (456 86% primaria, 82% secundaria y 84% superior. mil, en base a Proyecciones de Población del INE) En términos del contexto latinoamericano difiere de otras disponibles: 464 mil (Naciones Unidas, 2011) o 468 mil (CEPAL/CELADE, 2008). vuelven a confirmarse los altos niveles de co- Luego, la cobertura sería algo menor: 97% o 96%, bertura pasiva en Uruguay pero, al partir de una respectivamente. posición de privilegio (primer lugar en 1990 y capítulo 2 El sistema previsional en Uruguay GRÁFICO 3. Estimaciones de cobertura para la población de 65+ años (%) 100 95 90 85 80 75 61 → 61 70 65 Beneficiarios BPS11 60 Beneficiarios contributivos BPS11 Beneficiarios BM11 55 Jubilados BPS11 Fuente: elaboración propia 50 con base en BPS (2011) y 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Rofman y Oliveri (2011). GRÁFICO 4. Cobertura de la población adulta mayor (% de población mayor de 65 años percibe un beneficio previsional) 100 90 80 70 Porcentaje 60 50 40 30 20 10 0 HO DR SA GU PY NI CO MX PE VE PA EC CR CL UY BR AR BO ~ 1990 - No Contributivo (NC) ~ 2000 - NC ~ 2010 - NC ~ 1990 - Contributivo (C) ~2000 - C ~2010 - C ~ 1990 Promedio ~ 2000 Promedio ~ 2010 Promedio Nota: La sección más clara indica (como dice la leyenda) a los beneficiarios que reciben solamente pensiones no contributivas en aquellos países que es posible diferenciarlas a partir de las Encuestas de Hogar. «C» se refiere a pensiones contributivas y «NC» a pensiones no contributivas. Fuente: Rofman y Oliveri (2011). hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social 2000), sin las mejoras que lograran reciente- en todos los casos de invalidez, de 50% a 70% mente otros países. para las jubilaciones por vejez (algo más altas Como cierre de esta sección es oportuno para hombres que para mujeres), y alrededor destacar que entre 1996 y 2010, como señala de 54% para las jubilaciones por edad avanzada Pereira (2011), el aumento de cobertura acti- (con leve tendencia decreciente). va (la proporción de cotizantes pasó de 52% a En términos de la relevancia del ingreso por 67%) superó al de cobertura pasiva (los adultos pensiones, su participación dentro del ingreso mayores con acceso a su propia jubilación cre- total del hogar con al menos un adulto mayor cieron de 72% a 77%), lo que permitió reducir promedia 66%, variando según el tipo de compo- significativamente la brecha (que pasó de 20 sición familiar: de 81% cuando hay sólo adultos a sólo 10 puntos porcentuales). Estas brechas mayores a 48% cuando conviven jóvenes y adul- reflejan, tal como se mencionara, el alto nivel tos mayores (Rofman y Oliveri (2011). de cumplimiento entre los trabajadores activos y la existencia de un sistema generoso que, en Sostenibilidad financiera el pasado, posibilitó el acceso a los beneficios con un historial de aportes relativamente breve. Sin soslayar los potenciales aspectos de soste- nibilidad social y política, el creciente apoyo Adecuación e impacto social al programa y la persistencia de algunas de los beneficios demandas insatisfechas, con distintas visiones de diferentes sectores políticos/sociales, es im- Al evaluar un sistema previsional preocupa no portante precisar la situación financiera reciente sólo la extensión que se logra («cobertura hori- y la carga sobre las cuentas públicas. zontal»), sino también el nivel de las prestacio- En los informes financieros del BPS se de- nes en términos nominales y reales, su impacto tallan ingresos y egresos globales, incluyendo sobre pobreza y/o distribución del ingreso, lo conceptos que no son propios (por ser respon- que se denomina «cobertura vertical». A su vez, sable de su recaudación y/o ejecución). Por el acceso y el nivel de prestaciones (o tasa de ejemplo, las Versiones del Estado correspon- reemplazo, en términos del salario previo) son den a todas las remesas enviadas por el Teso- función de la historia contributiva (y requerida) ro Nacional por UY$ 54.740 millones (47% del y la edad de retiro efectiva. total de ingresos), incluyendo conceptos muy Mientras que los años de actividad reque- diversos como impuestos afectados (IVA, Ley ridos fueron reducidos por cambios normati- 18.083 art. 109, IASS y Lotería por UY$ 29.214 vos, entre los años 2007 y 2010, el promedio millones) y transferencias por aportes del Esta- de años de actividad reconocidos (por edad y do en su calidad de patrono y correspondientes sexo) se mantuvo relativamente constante para al FONASA (UY$ 18.551 millones), que final- las jubilaciones por invalidez y por vejez (más mente arrojan un saldo neto de sólo UY$ 1.750 altos para hombres que para mujeres), aunque millones (Scardino, 2011a). crece para las jubilaciones por edad avanzada En consecuencia, parece preferible centrar el (de 21 a 25 años), en la medida que se facilitó análisis en los movimientos propios del BPS. En anticipar el retiro en sentido compensatorio este caso, los ingresos corresponden principal- (de 70 a 65 años de edad) con una edad de retiro mente a las contribuciones por invalidez, vejez y promedio para hombres que disminuyó 2 años sobrevivencia (IVS, 59%) y a impuestos afectados (de 71 a 69) en el año 2010.9 (30%). Los egresos corresponden principalmen- En estos años las tasas de reemplazo prome- te a las prestaciones por IVS (71%) seguidas por dio según edad de retiro no tuvieron cambios las transferencias a las AFAP (13%). Los gastos de significativos, con beneficios definidos (65%) gestión representan casi 5% del total de egresos, 6% de las prestaciones IVS u 8% de los ingresos 9 Todos los datos mencionados fueron facilitados por IVS. El resultado financiero del año 2010 es ne- el BPS en consultas respondidas a inicios de 2012. gativo por UY$ 1.994 millones, correspondien- capítulo 2 El sistema previsional en Uruguay TABLA 2. Ingresos y egresos globales del TABLA 3. Ingresos y egresos propios del BPS, BPS, Año 2010 (en millones de pesos y en %) año 2010 (en millones de pesos y en %) TOTAL DE INGRESOS 116.496 100,0% TOTAL DE INGRESOS 83.819 100,0% Ingresos directos 61.756 53,0% Contribuciones IVS 49.094 58,6% Contribuciones IVS 32.879 53,2% Contribuciones activos 1.747 2,1% Contribuciones IVS 1.747 2,8% Multas y Recargos 474 0,6% Multas y Recargos 474 0,8% Varios 78 0,1% Varios 78 0,1% Impuestos afectados 25.314 30,2% Ingresos de Terceros 26.573 43,0% Contribuciones del Estado 7.107 8,5% Mov. de fondos varios 5 0,0% Mov. de fondos varios 5 0,0% 62 → 63 Ingresos por Versiones TOTAL DE EGRESOS 85.813 100,0% 54.740 47,0% del Estado Prestaciones IVS 60.655 70,7% TOTAL DE EGRESOS 116.496 100,0% Prestaciones a Activos 10.291 12,0% Prestaciones IVS 60.508 51,9% Transferencia AFAP 10.947 12,8% Prestaciones a Activos 10.291 8,8% Otras Transferencias 32 0,0% Prestaciones de terceros 20.522 17,6% y Dev. Pendientes Transferencia AFAP 10.947 9,4% Gastos de Gestión 3.889 4,5% Otras Transferencias RESULTADO FINANCIERO -1.994 10.341 8,9% y Dev. Pendientes Fuente: elaboración propia con base en Scardino (2011a). Gastos de Gestión 3.889 3,3% RESULTADO FINANCIERO 0 las prestaciones no contributivas (PNC). El dete- Fuente: elaboración propia con base en Scardino (2011a). rioro con respecto al año 2009 (en términos del índice salarial IMS) puede atribuirse a varios factores pero principalmente a que los egresos tes a las transferencias netas del Estado (UY$ IVS decrecieron 3,7% (cantidad de prestaciones 1.750 millones) y al desfasaje de transferencias 4,8%, revaluación de pasividades 12,24%) y los y prestaciones de terceros (UY$ 244 millones, ingresos sólo 1,2% (número de cotizantes 5,2% principalmente Asistencia a la Vejez Ley 18.241). -pero con salarios inferiores al promedio-, sa- Un tercer enfoque más depurado apunta a larios 10,75%). la evaluación del resultado operativo, conside- Por otra parte, Brovia (2011) analiza la ecua- rando sólo las prestaciones otorgadas por el BPS ción de equilibrio financiero y su comporta- (separando contributivas y no contributivas), los miento. De este trabajo surge con claridad que, gastos de gestión y las fuentes de financiación en el año 2010, los egresos para las prestaciones correspondientes, excluyendo las Asignaciones IVS contributivas, los gastos de administración Familiares Ley 18.227 que tienen financiación correspondientes y las transferencias a las AFAP específica. El IVA, el impuesto a la Lotería y los ascienden a 3408 millones de dólares. El 69% de gastos de gestión se distribuyeron en función de los ingresos necesarios para obtener el equilibrio los egresos por prestaciones. provienen de las contribuciones efectuados por El resultado operativo del año 2010, a dife- los cotizantes activos (63% aporte personal y 37% rencia de los dos años previos, fue negativo por patronal) y el 31% de contribuciones del Estado UY$ 1.787 millones, correspondiendo UY$ 1.721 (91% por Impuestos afectados y 9% como Asis- millones al IVS contributivo y UY$ 67 millones a tencia Financiera). hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social TABLA 4. Ingresos y egresos globales del BPS, Año 2010 (en millones de pesos y en %) 2009 2010 Variación Prestaciones contributivas (IVS) IVS - INGRESOS OPERATIVOS 68.440 69.253 1,2% Contribuciones IVS 48.392 49.094 1,5% Multas y Recargos 426 474 11,5% Varios 75 78 3,7% COFIS - Art 109 4.342 3.958 -8,8% Impuestos afectados - IVA y Loteria 12.702 12.925 1,8% Impuestos afectados - IASS 2.122 2.512 18,4% Ingresos varios y desfasaje rec. Interior 381 212 -44,4% IVS - EGRESOS OPERATIVOS 68.437 70.974 3,7% Prestaciones IVS 54.406 56.740 4,3% Transferencia AFAP 10.262 10.947 6,7% Otras Transferencias y Dev. Pendientes 324 32 -90,1% Gastos de Gestión 3.445 3.254 -5,5% IVS - RESULTADO OPERATIVO 3 -1.721 Prestaciones no contributivas (PNC) PNC - INGRESOS OPERATIVOS 11.355 11.625 2,4% Contribuciones de Activos 1.648 1.747 6,0% Impuestos afectados - IVA y Loteria 9.707 9.877 1,8% PNC - EGRESOS OPERATIVOS 11.355 11.691 3,0% Prestaciones a Pasivos NC 3.708 3.915 5,6% Prestaciones a Activos (sin Ley 18227) 6.971 7.143 2,5% Gastos de Gestión (PNC) 676 634 -6,2% PNC - RESULTADO OPERATIVO 0 -67 TOTAL INGRESOS OPERATIVOS 79.795 80.878 1,4% TOTAL EGRESOS OPERATIVOS 79.792 82.665 3,6% RESULTADO OPERATIVO BPS 3 -1.787 Fuente: elaboración propia con base en Scardino (2011a). La evolución global de la estructura del fi- año 2010, equivalieron a 1823 millones de dóla- nanciamiento en el período 2004-2010 puede res o 4,5% del PIB. Los otros ingresos (por IVA, apreciarse en el siguiente gráfico. IASS y convenios) representaron 874 millones Los ingresos del BPS están dados principal- de dólares o 2,1% del PIB. Dado que los gastos mente por los aportes previsionales que, en el (por prestaciones y funcionamiento) totalizaron capítulo 2 El sistema previsional en Uruguay GRÁFICO 3. Estructura de financiamiento del BPS, 2004-2010 100 90 80 70 60 50 64 → 65 40 30 20 Asistencia financiera Impuestos afectados 10 Ingresos por contribuciones de activos 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: Brovia (2011). 3014 millones de dólares o 7,5% del PIB, el Es- tamiento creciente desde 1,9 activos que efec- tado debió realizar contribuciones adicionales túan aportes por cada persona que recibe una por 317 millones de dólares o 0,8% del PIB. La prestación en 2004 a 2,7 en 2010. Esto se debe tendencia desde el año 2004 es creciente para in- fundamentalmente al crecimiento nunca antes gresos (aumentaron 1,0% del PIB) y decreciente registrado de los activos cotizantes (47,5% o 435 para egresos (disminuyeron 0,5% del PIB), por mil nuevos puestos cotizantes en el período). lo que la brecha se va cerrando (Brovia, 2011). Por otro lado, la relación económica expre- Sin embargo, el total de contribuciones men- sada a través del cociente pasividad/salario tie- cionado incluye las transferencias a las AFAP ne un comportamiento levemente declinante, (que representa el 23%), por lo que también que Brovia (2011) atribuye al rezago con que se podría considerarse el ingreso neto del BPS. En reajustan las pasividades (incremento de sala- este caso, las contribuciones del régimen soli- rios del año anterior), pero también podría de- dario por 1799 millones de dólares (51% aporte berse a un efecto composición si las prestaciones personal y 49% patronal) representan 63% de de los nuevos beneficiarios fueran relativamente los ingresos netos del BPS, las contribuciones más bajas que las vigentes. estatales por impuestos 34% y la asistencia fi- La tasa de equilibrio definida como aque- nanciera 3%. lla que aplicada sobre la masa salarial, permite El estudio de la ecuación de equilibrio del igualar los ingresos y egresos anuales del siste- sistema (cuando se igualan los Ingresos y los ma, ha tenido un comportamiento decreciente Egresos anuales) se analiza, para el período desde 47% en 2004 a 35% en 2010 (o de 42% a 2004-2010, a través de la relación demográfica, 29% sin considerar las transferencias a las AFAP). la relación económica y la tasa de equilibrio. Si bien en el período hubo un aumento sos- La relación demográfica expresada a través tenido de la recaudación por contribuciones y de del cociente activo/pasivo, tiene un compor- los impuestos afectados, los egresos del año 2010 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social TABLA 5. Estructura financiamiento en % de la masa salarial Año Tasa de equilibrio Aportación promedio Impuestos afectados Asistencia del Estado 2004 47,1 25,2 11,4 10,6 2005 43,3 25,3 10,8 7,2 2006 39,4 24,9 10,5 4,0 2007 34,7 23,1 10,1 1,5 2008 34,5 23,5 11,0 0,0 2009 33,7 24,1 9,6 0,0 2010 34,8 23,9 9,9 1,0 Fuente: elaboración propia en base a Brovia (2011). han crecido más que los ingresos. La entrada en hka, 2002; SSS, 2005) y Paraguay (Grushka y vigencia de la Ley18.395 de Flexibilización de Altieri, 2003). las Jubilaciones permitió que las altas anuales Cabe señalar que la proyección financiera de jubilaciones en 2009-2010 prácticamente se del BPS incluye detalles sobre las principales hayan duplicado, llegando a 30 mil. variables físicas pero no evalúa el impacto en Desde el punto de vista de la estructura fi- la población general o sobre el sistema multipi- nanciera se ha dado un incremento sostenido lar vigente. En la medida de lo posible se reco- de las contribuciones directas de los afiliados en mienda brindar detalles adicionales (en forma detrimento de la participación de los recursos numérica y/o conceptual) sobre la evolución provenientes de las Contribuciones del Estado proyectada de cobertura y la adecuación e inte- (Impuestos Afectados y Asistencia Financiera) gración de las prestaciones a cargo de las AFAP. hasta el año 2009, comportamiento que se ha revertido en el año 2010 Evolución demográfica El modelo utilizado se basa en un muy modera- 3. LAS PERSPECTIVAS DE MEDIANO do crecimiento de la población cotizante (0,3% Y LARGO PLAZO DEL SISTEMA ACTUAL anual) hasta el año 2060, en que llegaría a 1,7 mi- llones, con una estructura por edades mucho más La metodología en general y los resultados pre- envejecida (los menores de 40 años reducirían su sentados por el BPS, tanto en el escenario base participación de 51% a 35%), dados los continuos (con información detallada del año 2010) como descensos de fecundidad y mortalidad y los su- en las alternativas consideradas (base 2008), re- puestos adoptados de incorporación tardía a la sultan razonables y muestran un claro conoci- actividad. También cambiaría significativamente miento de las fortalezas y los desafíos del sistema la proporción de aportantes al régimen solidario, previsional actual y sus perspectivas. que del 30% se reduciría al 6% en 2060. Las proyecciones del BPS mantienen bási- Por otra parte, los jubilados pasarían de 391 camente la metodología recomendada por la mil en 2010 a 817 mil en 2060 (1,5% anual). Este OIT (1998a, 1998b, 2001; Plamondon y otros, crecimiento surge de combinar tres factores ya 2002), siguiendo criterios usuales en la práctica mencionados: la mayor longevidad, la Ley 18395 internacional (Coppini, 2000; Thullen, 1995), de flexibilización y el envejecimiento (madura- con algunas variantes adaptadas a las carac- ción) de los aportantes. Los pensionistas, más terísticas específicas del sistema uruguayo, de limitados en su crecimiento, pasarían en igual manera similar a los casos de Argentina (Grus- período de 268 mil a 327 mil (0,4% anual), debido capítulo 2 El sistema previsional en Uruguay a los factores ya mencionados en la sección 2.1.2 convenios se estiman como proporción cons- (ver Colombo, 2011 y Scardino, 2011b). tante de la recaudación por aportes) y los im- En consecuencia, la relación de sostenimien- puestos afectados a la misma tasa que el PBI (al to (cotizantes / beneficiarios) que el BPS estima igual que la masa salarial). Entre 2010 y 2060, en a partir de puestos cotizantes respecto de benefi- términos del PIB, los ingresos por aportes y los ciarios equivalentes (contando a los pensionistas ingresos totales del pilar solidario disminuirían en forma proporcional a su menor prestación), muy gradualmente, de 4,5% a 4,2% y de 6,7% a muestra una clara tendencia decreciente (pa- 6,4% respectivamente. saría de 2,7 en 2010 a 1,7 en 2060), implicando La proyección de egresos combina el gasto crecientes dificultades de financiamiento. en jubilaciones y pensiones (casos por presta- Las estimaciones de activos y pasivos en ción media) con otras prestaciones (subsidios términos absolutos no se acompañan de indi- por expensas funerarias, subsidios transitorios, cadores proyectados de cobertura previsional, etc.) y gastos de funcionamiento. seguramente por las dificultades en proyectar Las jubilaciones sólo se proyectaron para el 66 → 67 los componentes restantes y/o las posibles du- régimen solidario, en base al stock inicial, altas plicaciones. Sin embargo parecería razonable por edad y causal (vejez, invalidez permanen- encontrar alguna estrategia que permita mostrar te y edad avanzada) según tasas específicas y al menos el «alcance» específico del BPS. bajas sólo por fallecimiento. Los montos de las nuevas prestaciones se determinan según Sostenibilidad financiera normativa (considerando tasas de reempla- zo y sueldos básicos de jubilación y pensión La proyección de ingresos consolida los ingresos (que varía según nivel de ingreso, sexo y tipo por aportes, convenios e impuestos afectados. de beneficiario) y todas se actualizan con la Los ingresos por aportes son función de la tasa evolución del salario real. Los egresos por ad- promedio de coti zación (23,9% en 2010), del ministración y otras prestaciones se proyecta- número de cotizantes (que acompaña la evolu- ron como proporción (variable) del gasto en ción de la población ocupada) y de la evolución jubilaciones y pensiones. salarial vertical (por edad) y horizontal (con el El gasto en jubilaciones y pensiones en tér- salario real o productividad, determinada por minos del PIB inicialmente se reduciría leve- diferencia de crecimientos entre PBI y PEA); los mente (de 6,6% en el año 2010 a 6,1% en 2030) TABLA 6. Ingresos y Egresos del sistema IVS contributivo años 2020 – 2060. Expresados en términos de PBI (en %) 2020 2030 2040 2050 2060 Aportes 4,40% 4,31% 4,26% 4,24% 4,23% Impuestos (IVA+IASS) 1,91% 1,91% 1,91% 1,91% 1,91% Convenios y otros 0,25% 0,25% 0,24% 0,24% 0,24% Ingresos totales 6,56% 6,47% 6,41% 6,39% 6,38% Jubilaciones 4,44% 4,43% 4,90% 5,64% 6,17% Pensiones 1,83% 1,68% 1,59% 1,58% 1,61% Egresos Totales 6,70% 6,53% 6,93% 7,72% 8,32% Resultado IVS -0,14% -0,06% -0,52% -1,33% -1,94% Fuente: elaboración propia en base a BPS (2011). hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social para crecer significativamente hasta llegar a 7,8% 18.083 en el art. 109 (en sustitución del COFIS), en 2060. De igual manera, los egresos totales (en las Contribuciones del Estado se necesitarían términos del PIB) disminuirían levemente de sólo a partir del año 2040. 7,1% en el año 2010 a 6,5% 2030 pero llegarían Es bueno recordar que las perspectivas fi- a 8,3% en 2060. nancieras deben siempre evaluarse de manera De la diferencia entre ingresos y egresos tota- conjunta con la sostenibilidad social y política. les anuales surge el resultado financiero que, en Así será posible encontrar los consensos nece- caso de déficit, debe ser cubierto con asistencia sarios para la introducción de graduales modifi- financiera del gobierno. Las contribuciones del caciones paramétricas que acerquen el cumpli- Estado que en el año 2010 ascendieron a 96 mi- miento de los múltiples objetivos y restricciones llones de dólares (Brovia, 2011), o 0,2% del PIB, de cualquier sistema previsional. alcanzarían 0,5% en 2040, para aumentar signifi- cativamente llegando a 1,9% en 2060 (BPS, 2011). En resumen, como se señala en BPS (2011), 4. DESAFÍOS PENDIENTES la reforma previsional supone una contracción Y OPCIONES DE POLÍTICA del régimen de reparto en el sentido que reduce PARA EL FUTURO ingresos y egresos redimensionando el pilar so- lidario. La contracción opera porque se desafec- Aspectos metodológicos ta parte de los salarios de cotización del sistema de reparto que pasan a integrar el pilar de ahorro Tres temas puntuales que no afectan de mane- individual, con un doble efecto: En el mediano ra significativa los resultados globales (pero plazo bajan los recursos en términos del PBI, eventualmente son susceptibles de generar nue- por la pérdida de aportes personales y se pro- vos escenarios alternativos): duce también una baja de las prestaciones por los menores sueldos afectados a solidaridad y ◆ Las tasas de mortalidad utilizadas por el BPS se por los otros cambios paramétricos del sistema. basan en un estudio previo (Lazo, 2010) pero La contracción particular del régimen de re- son mayores que las de la población general parto uruguayo permitió un bajo nivel del costo (actuales y proyectadas) sin explicitar los po- de transición. En el horizonte de mediano y largo tenciales problemas en las estimaciones de INE/ plazo, los jubilados tendrían un crecimiento aso- CELADE o la evaluación de los datos propios. ciado a la nueva Ley de Flexibilización de acceso El indicador sintético esperanza de vida a los a las jubilaciones, a la madurez del régimen y al 60 años (e60) para causal vejez en 2015, según envejecimiento demográfico, lo que llevará a BPS (2011), es de 22,8 años para mujeres y de que la relación cotizantes a jubilados tienda a 18,1 para hombres, mientras que según CEPAL disminuir encareciendo el sistema. «Es de prever (2009), para el período 2010/15, eran 24,3 y que esta tendencia seguirá profundizándose y 19,1 años, respectivamente. Por otra parte, la será necesario introducir alguna reforma, por técnica de proyectar con una tabla límite (Ca- lo menos en algunos parámetros asociados a las macho, 2009) es recomendada por CELADE, prestaciones.» (BPS, 2011) pero sólo utilizada hasta el año 2050, recibien- El sistema no llegaría en ningún período de do cuestionamientos por su desactualización, la proyección al equilibrio financiero por la exis- especialmente cuando los plazos se alargan. Se tencia de los mínimos jubilatorios y, en el largo recomienda estimar/revisar cuál debería ser la plazo debido al incremento de la longevidad. Es mortalidad de los beneficiarios de otros regí- interesante destacar que el resultado financie- menes y de los no jubilados que asegure con- ro de un escenario alternativo, al incluir como sistencia, así como volver a evaluar escenarios ingresos del sistema (además de los aportes por para establecer las tendencias a más largo plazo. contribuciones IVS, los impuestos afectados (IVA ◆ La participación femenina en el mercado e IASS) y los montos recibidos por convenios) laboral (tasa de empleo) se considera casi el aporte de Rentas Generales creado por Ley constante en las proyecciones, basado en la capítulo 2 El sistema previsional en Uruguay (supuesta) tendencia reciente de encuestas f. Alcance estimado del sistema contributivo del de hogares, pero la tendencia no coincide con BPS sobre adultos mayores (65 y más años) con estimaciones de CELADE ni con la tendencia desagregaciones por tipo de beneficio, sexo y creciente de la mayoría de países de América grupos de edad. Latina, por lo que se recomienda revisar datos g. Estimaciones desagregadas de los coeficien- y supuestos. tes de duplicación (pensión por vejez y por ◆ El supuesto de incorporar altas de nuevos fallecimiento; beneficio BPS y de otro régimen trabajadores a edades avanzadas (para previsional) compensar cohortes con muchos jubilados h. Montos promedios de prestaciones pagadas por a partir de 2035) genera cambios demasia- el BPS y por las AFAP (como rentas vitalicias), do significativos en la estructura etaria de por tipo de beneficio, sexo y grupos de edad los contribuyentes, difícilmente compatible i. Tasas de sustitución correspondientes con las tasas esperadas de participación en el mercado laboral y con la distribución de Aspectos políticos 68 → 69 población que accedería a beneficios. El sistema previsional en Uruguay presenta una En los tres casos se reconoce que los resul- situación muy razonable en términos históricos tados globales no cambiarían de manera signi- y del contexto regional, tanto en aspectos finan- ficativa por diversos efectos compensatorios: cieros como de cobertura horizontal y vertical. De a mayor longevidad se extiende el período de todas maneras, son numerosos los desafíos que pago de las jubilaciones pero se reducen las tiendan a garantizar el cumplimiento de los ob- pensiones; si creciera la participación femenina jetivos a través del tiempo. Cabe mencionar, por en un primer momento crecerían los aportes ejemplo: la plena incorporación de trabajadores pero luego aumentaría el gasto; si los ingresan- todavía no incluidos, la armonización o comple- tes fueran más jóvenes, se postergaría marginal- mentación del IVS contributivo administrado por mente el aumento del gasto pero sin modificar el BPS con otros regímenes contributivos o no, la tendencias. el rol complementario de las AFAP y la actividad Considerando aspectos más generales, se aseguradora en general, la eventual necesidad de recomienda muy especialmente integrar el pa- ajustar algunos parámetros para mantener un sado reciente con las proyecciones de corto y sistema sustentable en el largo plazo, etc. largo plazo, con más detalles comparativos de los Las nuevas instancias del Diálogo Nacional valores adoptados para el año base seleccionado sobre Seguridad Social (DNSS) que se están (2010), así como los supuestos para la proyección llevando a cabo deberían generar suficientes de corto plazo (Programa Financiero 2011-2015) elementos como para que las evaluaciones del y un resumen de los principales indicadores. actual sistema puedan ser revisadas10. Las futuras En particular se recomienda difundir más evaluaciones podrán acompañarse de escenarios datos detallados e indicadores sintéticos (incor- alternativos que incluyan el impacto de algunas porándolos a publicaciones periódicas) sobre la de las medidas que se vayan recomendando, evolución de: favoreciendo una visión integral del BPS, su fi- nanciamiento y su integración con el rol de otras a. Cobertura activa del BPS por sexo y grupos de instituciones que complementan la seguridad edad social y la protección de los adultos mayores. b. Salario promedio (nacional) y de los contribu- yentes al BPS 10 La Mesa Temática de Diálogo Número 1 (MTD1) del c. Alícuotas efectivas de contribución agregadas DNSS se tituló «Opciones y acuerdos sobre la mesa: (promedio) y por régimen (BPS/AFAP) partidos políticos y actores sociales», mientras que d. Edades de retiro efectivo (promedios por sexo) la MTD2 se encuentra sesionando a la fecha de este e. Historias contributivas de cada cohorte (pro- informe sobre «Sistema de ahorro Previsional y rol medio de años aportados) de las aseguradoras». hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social 5. BIBLIOGRAFÍA MÁTICAS DE DIÁLOGO. Objetivos, carac- terísticas y criterios de funcionamiento AGSS (2011) «Evolución de los cotizantes 2010» ERT/PIT-CNT (2011). CAMINANDO. Los tra- Asesoría General en Seguridad Social, BPS. bajadores y la seguridad social en Uru- Banco Mundial (BM, 2007) Las políticas de guay. Equipo de Representación de los Tra- transferencia de ingresos en Uruguay: bajadores en el BPS de Uruguay, PIT-CNT cerrando las brechas de cobertura para – Plenario Intersindical de Trabajadores aumentar el bienestar. Departamento de – Convención Nacional de Trabajadores, Desarrollo Humano, Oficina Regional para Uruguay. América Latina y el Caribe, Informe del Forteza, A., I. Apella, E. Fajnzylber, C. Grushka, Banco Mundial, Montevideo. I. Rossi y G. 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Social de España. 3 Uruguay: evaluación de las políticas de transferencias La estrategia de inclusión y sus desafíos MARCO COLAFRANCESCHI ANDREA VIGORITO 73 Resumen 74 Introducción 76 Descripción del alcance de los programas de transferencias de ingreso vigentes 83 La estructura de hogares y los cambios en la cobertura de transferencias de ingreso 97 Contribución de las prestaciones a la reducción de la pobreza e indigencia 100 Evolución de las dimensiones no monetarias del bienestar y vulnerabilidad a la pobreza 103 Descripción de posibles estrategias de inclusión 106 Comentarios finales 108 Bibliografía 110 Anexos Uruguay: evaluación de las políticas de transferencias La estrategia de inclusión y sus desafíos* 1. RESUMEN Los principales hallazgos del trabajo indican que, en términos de acceso a los programas de A partir de 2004, los componentes no contri- transferencias directas de ingreso, los cambios butivos del sistema de protección social uru- recientes han igualado los niveles de cobertura guayo se han ampliado considerablemente, en de los hogares con menores de 18 años en rela- un contexto de fuerte crecimiento económico y ción a los observados en los adultos mayores. Por 74 → 75 expansión del gasto público social. En este mar- tal razón, se sugiere que las nuevas acciones en co, en este trabajo se analiza, en primer lugar, la términos de expansión de la cobertura deberían cobertura del actual sistema de transferencias orientarse en dos sentidos: cubrir a la totalidad directas en Uruguay, a efectos de identificar de los hogares vulnerables con menores de 18 sectores vulnerables de la población aún no años y afianzar dispositivos para los hogares vul- cubiertos. En segundo lugar, se analiza la con- nerables que no cuentan con menores de 18 ni tribución de las transferencias a la reducción de con adultos mayores. la pobreza y la extrema pobreza. Seguidamen- En el trabajo se constata que las transferen- te, se analiza en qué medida las mejoras en el cias han contribuido significativamente a la re- ingreso se han traducido en mayores logros en ducción de la incidencia, severidad e intensidad otras dimensiones de su bienestar y se realiza de la extrema pobreza y de la indigencia. Pese una primera exploración sobre la vulnerabilidad a ello, persisten las brechas de incidencia de la de los hogares cercanos a la línea de pobreza, pobreza entre hogares con adultos mayores y especialmente en contextos económicos menos hogares con niños. Entre otros elementos, esto favorables que el actual. En tercer lugar, se busca puede relacionarse con la magnitud de las pres- generar insumos para posibles intervenciones taciones a las que acceden unas y otras pobla- que tiendan a expandir la actual cobertura de ciones. Asimismo, en el documento se sugieren las transferencias directas así como a lograr un algunos puntos sobre los cuáles deberían reali- mejor impacto de las mismas sobre la pobreza zarse algunos avances: cobertura de los hogares y extrema pobreza y se estiman los costos de de los primeros deciles que hoy no acceden a dichas propuestas. prestaciones, incorporación de hogares en si- La información utilizada proviene de las tuaciones especiales de vulnerabilidad, acceso Encuestas de Hogares del Instituto Nacional de al programa Tarjeta Uruguay Social, unificación Estadística. de los regímenes de AFAM en los estratos de me- nores ingresos y el rediseño de los mecanismos de salida de los programas. A su vez, se analiza la vulnerabilidad de los * Capítulo preparado por Marco Colafranceschi y An- hogares a la pobreza y se explora brevemente drea Vigorito (Instituto de Economía – FCEA, Uni- la evolución de su desempeño en las dimen- versidad de la Republica) en el marco del proyecto siones no monetarias del bienestar. Se constata de asistencia técnica del Banco Mundial al Gobier- que las dimensiones vinculadas a la vivienda no de Uruguay sobre «Evaluación de las Políticas y la educación muestran una evolución más Sociales». Las opiniones vertidas en el mismo son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no lenta que la fuerte reducción de la pobreza y comprometen a la Universidad de la República ni al la desigualdad. Si bien en los últimos años se Banco Mundial. ha producido un fuerte aumento del ingreso, el hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social empleo y las prestaciones, esto no se ve reflejado En este documento se busca caracterizar, en una reducción de la vulnerabilidad de los en primer lugar, la cobertura del actual sistema hogares, así como tampoco en las dimensio- de transferencias directas en Uruguay, a efectos nes más estructurales de la pobreza. Esto marca de identificar sectores de la población aún no las precauciones que deben tomarse a la hora cubiertos por el sistema de protección social, de establecer mecanismos para el retiro de las así como a aquellos que, estando cubiertos, se prestaciones, así como la necesidad de realizar ubican por debajo de la línea de pobreza o son intervenciones de largo plazo en las dimensio- vulnerables a la misma. nes no monetarias de la pobreza. En segundo lugar, se busca determinar en Finalmente, se presentan algunas estima- qué medida las mejoras en el ingreso de los ciones realizadas sobre la base de diversos es- hogares se han traducido en mayores logros en cenarios de expansión de Tarjeta y AFAM. Estas otras dimensiones de su bienestar, como, por indican que aún es posible realizar aumentos ejemplo, condiciones de vivienda o escolariza- de cobertura y reducciones en la pobreza e in- ción de adolescentes. También se realiza una digencia. primera exploración sobre la vulnerabilidad de los hogares cercanos a la línea de pobreza, es- pecialmente en contextos económicos menos 2. INTRODUCCIÓN favorables que el actual. En tercer lugar, se busca generar insumos para En los últimos ocho años, los componentes no informar posibles intervenciones que tiendan a contributivos del sistema de protección social expandir la actual cobertura de las transferencias uruguayo se han ampliado considerablemen- directas así como a lograr un mejor impacto de te, en un contexto de fuerte crecimiento eco- las mismas sobre la pobreza y extrema pobreza. nómico y expansión del gasto público social. Los principales hallazgos del trabajo indi- La implementación del Plan de Atención a la can que, en términos de acceso a los progra- Emergencia Social (PANES) y su posterior sus- mas de transferencias directas de ingreso han titución por las Asignaciones Familiares-Plan de ampliado fuertemente la cobertura orientada a Equidad (AFAM-PE) y la Tarjeta Uruguay Social los sectores de menores ingresos, centrando su contribuyeron a aumentar significativamente la expansión en los hogares vulnerables con niños llegada de las prestaciones sociales a los estratos a cargo. Estos cambios han igualado los niveles de menores ingresos. de cobertura de los hogares con menores de El pronunciado crecimiento del empleo y las 18 en relación a los observados en los adultos remuneraciones al trabajo, aunados a la men- mayores, tradicionalmente cubiertos por el am- cionada expansión de las prestaciones sociales plio sistema jubilatorio uruguayo. Si bien los contribuyeron a una fuerte reducción de la po- hogares que no están integrados por menores breza y la extrema pobreza (Gráfico 1). Mientras de 18 ni por adultos mayores de 60 se ubican tanto, a partir de 2008 se verifica una moderada mayormente en los estratos medios y altos de la caída en la desigualdad de ingresos, a la que, distribución del ingreso, no existen programas además de los elementos anteriores, contribuyó de transferencias orientados a este sector, luego la implementación del Impuesto a la Renta de de la remoción del Plan de Atención Nacional las Personas Físicas (IRPF). a la Emergencia Social (PANES). Estas condiciones generan nuevos desafíos Por estas razones, las nuevas acciones en desde el punto de vista del diseño de políticas términos de expansión de la cobertura deberían públicas. En particular, es necesario evaluar si orientarse en dos sentidos: cubrir a la totalidad las políticas implementadas en los últimos años de los hogares vulnerables con menores de 18 han alcanzado a todos los sectores que se pue- y afianzar dispositivos para los hogares vulne- den considerar como sujetos de las mismas e rables que no cuentan con menores de 18 ni identificar tanto ajustes en estas intervenciones con adultos mayores. Ambas tareas son de igual como nuevas acciones. magnitud, dado que los hogares sin niños y sin capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias GRÁFICO 1. Evolución de la indigencia, la pobreza y la desigualdad en Uruguay. Línea INE (2006). Localidades de 5000 habitantes y más. 1990-2011. 45 PANEL A 40 Incidencia de la pobreza y la indigencia. 35 30 25 20 15 76 → 77 10 5 0 Pobreza (línea 2006) 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Indigencia (línea 2006) 48 PANEL B 46 Índices de desigualdad del ingreso per cápita sin valor locativo. 44 42 40 38 36 34 Gini 32 Theil 30 Fuente: elaborado 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 en base a las ECH del INE adultos mayores están escasamente representa- los montos de las prestaciones a las que acceden dos en los estratos de menores ingresos. unas y otras poblaciones. En el trabajo se constata, también, que la En el trabajo se constata, también, que expansión de las transferencias de ingresos ha han existido mejoras en las dimensiones no contribuido a la reducción de la incidencia seve- monetarias del bienestar, pero que es necesa- ridad e intensidad de la pobreza y de la extrema rio acompañar la política de transferencias de pobreza. Pese a ello, aún existen las fuertes bre- ingreso con acciones destinadas a vivienda, chas en la incidencia de la pobreza entre hoga- educación y salud. res con adultos mayores y hogares con niños, En lo que sigue, en la sección I se presenta una detectadas en diversos trabajos previos. Entre descripción del alcance de los programas actuales. otros elementos, esto puede relacionarse con En la sección II se analiza su expansión reciente hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social en términos de cobertura de diversos grupos po- detallan también, allí, las diversas opciones me- blacionales y estratos de ingresos y se identifican todológicas adoptadas para la construcción del las poblaciones potencialmente objetivo para la ingreso de los hogares, y para la identificación expansión del sistema de transferencias. En la sec- de los distintos tipos de asignaciones familiares. ción III se estudian los impactos en la pobreza, Cabe destacar que, a diferencia de la práctica indigencia e ingreso de los hogares del actual sis- seguida por el Instituto Nacional de Estadística, tema de transferencias. En base al análisis anterior, el ingreso de los hogares considerado en este en la sección IV se discuten posibles estrategias trabajo no contiene imputaciones por seguro de inclusión y la sección V analiza el impacto de de salud (DISSE, FONASA). dichas alternativas sobre la cobertura de la red de protección social, la pobreza y la extrema pobreza, al tiempo que se analiza su costo fiscal y las posi- 3. DESCRIPCIÓN DEL ALCANCE DE LOS bilidades de implementación. La sección VI reúne PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS los principales comentarios finales. DE INGRESO VIGENTES En el Anexo I se presentan las principales características de las Encuestas Continuas de En esta sección se analiza el alcance de los pro- Hogares (ECH) del Instituto Nacional de Esta- gramas actuales de transferencias contributivas dística (INE), a partir de las cuales se procesó la y no contributivas, cuyas principales caracterís- información que se presenta en este trabajo. Se ticas se resumen en la tabla 1. TABLA 1. Características de los principales programas públicos de transferencias de ingreso en Uruguay. Año de Institución Población Criterios Programa creación a cargo objetivo de ingreso Prestaciones contributivas Trabajadores formales que han alcanzado la edad de retiro, o con 1930. BPS, Densidad de cotizaciones incapacidad absoluta y permanen- Jubilaciones Generalizadas Cajas y tiempo de aporte del te para todo tipo de trabajo sobre- Hacia 1958 y AFAPS generante /Edad de retiro(*) venida en actividad o en período de inactividad compensada. 1930. Viudas/os de trabajadores Densidad de cotizaciones Pensiones de BPS Generalizadas formales (también pueden y tiempo de aporte del sobrevivencia y cajas hacia 1958 cobrarla los hijos) generante 1919. Seguro de Trabajadores formales 6 meses de trabajo formal Generalizadas BPS desempleo desempleados previos hacia 1958 Asignación Ingresos del generante y su familiar 1943 cónyuge no superan las 10 Trabajadores formales con (leyes 15084, (privados) BPS BPC (**) (con dos franjas); niños de 0 a 18 a cargo 16697 (públicos) escolarización en el caso de y públicos) niños de 6 a 18 Prestaciones no contributivas Vejez: condiciones Pensión a Personas mayores de 70 años socioeconómicas de la vejez e 1919 BPS con ingresos insuficientes o vulnerabilidad en base a invalidez personas con invalidez visita. Inscripciones abiertas. BPS Personas de 65 años a 69 años Índice de vulnerabilidad. Subsidio vejez 2008 MIDES con ingresos insuficientes Inscripciones abiertas. capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias Año de Institución Población Criterios Programa creación a cargo objetivo de ingreso Asignación Personas con menores de 0 a Índice de vulnerabilidad BPS familiar Plan 2008 18 a cargo en condiciones de y umbral de ingreso. MIDES de Equidad vulnerabilidad socioeconómica. Inscripciones abiertas Hogares con menores de Tarjeta Pasaje del PANES o del INDA. 0 a 18 y/o embarazadas alimentaria 2006 MIDES Inscripciones a solicitud de en condiciones de fuerte MIDES parte interesada vulnerabilidad socioeconómica (*)En caso de incapacidad absoluta: acreditar no menos de dos años de servicio reconocido (con 6 meses inmediatos previos a la incapacidad), y en caso de menores de 25 años solamente 6 meses previo a la incapacidad. (**) El valor vigente de la BPC desde el 1º de enero de 2012 es de $ 2417. 78 → 79 A continuación se sintetizan las caracterís- ción de personas que conseguirá cumplir con los ticas de cada uno de los programas contenidos requisitos del nuevo sistema para jubilarse. Estas en la tabla anterior. consideraciones deben tenerse en cuenta a la hora de rediseñar la red de protección social ya Jubilaciones y pensiones que es posible que la cobertura de las jubilacio- de origen contributivo nes sea menor a la actual y se vuelva necesario idear mecanismos de protección para los adultos El sistema de jubilaciones de Uruguay se gene- mayores en condiciones más vulnerables. ralizó en la década de 1950. En 1989 se aprobó una enmienda constitucional mediante la cual Pensión a la vejez e invalidez las jubilaciones y pensiones pasaron a indexarse en base a la variación pasada del índice medio Se trata de una transferencia no contributiva de salarios, lo que, en un contexto de caída de la destinada a personas que tienen escasos recur- inflación, condujo a una fuerte revalorización de sos y que tienen 70 años o más o personas con las pasividades reales. Este hecho, unido a que discapacidad o invalidez. Este régimen no con- según Forteza y Coimbra (2004) la quinta parte de tributivo se creó en las primeras décadas del siglo los jubilados del viejo sistema no habían cotizado XX con el objetivo de proteger a algunos sectores y aunado a la estructura demográfica envejecida sociales de la pobreza (Ley 6874/1919). Saldain y del país impuso severas restricciones al Gasto Lorenzelli (2002) indican que hasta la expansión Público Social. De acuerdo a estos autores, el mis- del sistema de jubilaciones contributivas en 1950, mo incrementó su peso en relación al Producto las pensiones no contributivas tenían una cober- Interno Bruto (PIB) en 4 puntos porcentuales. tura significativa. Entre 1940 y 1979, el beneficio Las restricciones fiscales condujeron a una por vejez se concedía automáticamente a todos reforma en el sistema jubilatorio en 1995 (Ley los adultos de 60 años o más. Entre 1979-1986 el 16713/1995), transformándolo gradualmente de umbral se trasladó a los 70 años y en 1986-1995 un sistema de reparto en uno mixto que combina en los 65 años, para retornar desde allí a los 70 un pilar de reparto y un pilar de capitalización años nuevamente (Saldain y Lorenzelli, 2002). individual. Los efectos de este sistema no son Actualmente, el gasto en el beneficio represen- visibles dado que aún no hay jubilados por este ta el 5,5% del gasto total en jubilaciones y pensio- nuevo régimen. Por esa razón, su impacto en po- nes y aproximadamente el 0,5% del PIB (Tabla 3). breza y desigualdad no puede ser aún evaluado. Se trata de una prestación que se otorga sujeta Sin embargo, los análisis de la densidad de a la verificación de medios. Esta verificación de cotizaciones en base a las historias laborales rea- medios es realizada por inspectores del BPS y se lizados por Lagomarsino et.al (2004) y Bucheli basa en información sobre la composición fami- et.al (2005) plantean dudas acerca de la propor- liar, condiciones de vida, ingresos y la existencia de hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social parientes no corresidentes obligados legalmente desempleo por causal despido. La segunda forma a realizar transferencias al solicitante. En caso de de seguro de paro (causal suspensión) es una discapacidades severas, el beneficio se concede de herramienta que pueden utilizar las empresas en manera universal, sin tener en cuenta umbrales de caso de enfrentar problemas coyunturales, pu- ingresos. Pero en los casos restantes, la decisión diendo enviar transitoriamente a trabajadores al queda a cargo de los inspectores quienes deciden seguro de paro con el compromiso de reintegro. sobre la base de sus visitas a los hogares postulan- A su vez existe una tercera forma de seguro de tes, sin existir un mecanismo general de focaliza- desempleo (causal reducción), cuando los días ción previamente definido por el BPS. u horas de trabajo se reducen al menos un 25%. Si la persona recibe una jubilación o pensión En caso de causal despido el plazo máximo de sobrevivencia contributiva menor al monto para recibir el beneficio es de seis meses1 y los del beneficio, ambas prestaciones se suman para montos pagados presentan un esquema decre- completar el valor de la pensión a la vejez. Esto ciente, que va de 66% el primer mes a 40% el significa que el monto del beneficio es variable. sexto mes, correspondiente al promedio de re- muneraciones de los últimos seis meses. En caso Subsidio por Vejez de causal suspensión, el beneficio corresponde al 50% del promedio de remuneraciones de los En el año 2008 se crea el programa Asistencia a últimos seis meses previos a haber sido despe- la vejez (Ley 18.241/2008), teniendo como po- dido, pudiéndose percibir el beneficio por un blación objetivo aquellas personas entre 65 y 70 plazo máximo de cuatro meses. Si la persona está años, que no posean ningún ingreso y que inte- casada o tiene hijos a cargo, la compensación gren hogares con carencias críticas (indigencia o aumenta un 20%. En estas dos modalidades, el extrema pobreza) para sus condiciones de vida. monto mínimo transferido corresponde a una El programa es gestionado en forma conjunta Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC)2 por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y y el máximo a once BPC (en el primer mes de el BPS. Los montos transferidos son equivalentes despido). En caso de causal reducción el plazo a la prestación por vejez e invalidez mencionada máximo es de 6 meses y el monto corresponde anteriormente. Los beneficiarios al cumplir 70 a la diferencia entre el 50% del promedio de re- años pasan a cobrar la pensión a la vejez e inva- muneraciones de los últimos 6 meses y el salario lidez, siempre que se mantengan las condiciones que continúa recibiendo por parte de la empresa. que dieron lugar a su concesión. De acuerdo a los datos del Banco de Previsión Social (BPS), el beneficio promedio se ubicaba Seguro de desempleo en 2011 en $ 8 083 a valores corrientes. El seguro de desempleo representa entre 0,15% y 0,56% del El seguro de desempleo es un estipendio men- PIB, dependiendo del año. sual pagado a los trabajadores desempleados que contribuyeron previamente a la seguridad social. Para acceder al beneficio se les exige a 1 Para aquellos trabajadores despedidos mayores a 50 los trabajadores contratados mensualmente que años el plazo se extiende hasta 1 año. Por otro lado hayan trabajado al menos 180 días de corrido, en caso de recesión, el plazo máximo por causal contribuido a la seguridad social por al menos despedido se extiende hasta los 8 meses. 150 jornales y figurado en la nómina al menos 150 2 En diciembre de 2004, mediante la Ley 17.856 se días. Si fueron contratados como zafrales o des- creó la Base de Prestaciones y Contribuciones donde tajistas, tienen que haber percibido al menos el se establece que todas las prestaciones indexadas hasta esa fecha en base al Salario Mínimo Nacional equivalente a seis salarios mínimos y figurado al (SMN) se sustituyen por la referencia a dicha base. menos seis meses en la nómina. Existen tres mo- La misma toma el valor del SMN vigente al 20 de dalidades de seguro de desempleo. Una de ellas, diciembre de 2004. Posteriormente, en el decreto cubre a quienes perdieron en forma definitiva su del 10 de enero de 2005, la Base de Prestaciones y puesto de trabajo, y es conocida como seguro de Contribuciones se fija en $ 1363. capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias Asignaciones Familiares condicionando el pago de la cuota prenatal al control periódico del embarazo. En 1943 se aprobó la Ley 10.449 donde se crean El artículo 5º de la Ley estableció que el be- los Consejos de Salarios al tiempo que se es- neficiario de la asignación familiar era el hijo o tablecieron diversas disposiciones vinculadas menor a cargo de los atributarios hasta la edad a la remuneración del trabajo, entre las cuáles de 14 años, pero el período podía extenderse en se ubicó la prestación por asignación familiar.3 los siguientes casos: El beneficio estaba destinado a niños hasta los catorce años y se extendía a los dieciséis si el ◆ hasta los dieciséis años cuando el beneficiario menor realizaba estudios superiores a primaria. no haya podido completar primaria por im- A lo largo de su historia el régimen ha sufrido pedimento justificado así como cuando fuera diversas modificaciones, mediante las cuales se hijo de empleado fallecido, incapacitado para ha ido transformando de un sistema concebido el trabajo o privado de libertad. para los trabajadores amparados por la seguri- ◆ hasta los 18 años cuando el beneficiario cursa- 80 → 81 dad social a una prestación enfocada hacia los ra estudios superiores a primaria en institutos hogares compuestos por asalariados de menores docentes estatales o privados. recursos (Leyes 16.697 de 1995) y por adultos no amparados por el sistema de seguridad social con Los artículos 26, 27 y 28 de la Ley 16.697 del niños a su cargo (Leyes 17.139 de 1999, 17.758 de 2 de mayo de 1995, modificaron el régimen de 2004 y 18.227 de 2007). El sistema uruguayo de prestaciones significativamente. Estas se fijaron asignaciones familiares plantea exigencias de es- en 16% del salario mínimo nacional, en los casos colarización para los niños mayores de seis años. en que el atributario percibiese ingresos menores o iguales a seis salarios mínimos nacionales; 8% i) Sistema para trabajadores que aportan a la del salario mínimo nacional para aquellos que seguridad social percibiesen entre seis y diez salarios mínimos; El sistema actual se rige por el decreto- ley 15.084 y se retiraba la prestación a los trabajadores que y las modificaciones posteriores introducidas percibían un ingreso mayor a diez salarios míni- mediante las leyes. 16.697, 17.139 y 17.758. El mos. Dichos topes corresponden a atributarios artículo 2º del decreto- ley 15.084 del 9 de di- con hasta dos beneficiarios a cargo, incremen- ciembre de 1980 estableció que «la asignación tándose en un salario mínimo nacional a partir familiar es una prestación en dinero que se ser- del tercer beneficiario potencial. Los ingresos virá a todo empleado de la actividad privada que antedichos se computarían sumando los del preste servicios remunerados a terceros y tenga atributario y su cónyuge o pareja corresidente. hijos o menores a su cargo». La prestación se Por su parte, existe una modalidad de asig- extendió a los desocupados mientras percibían nación familiar que atiende a los funcionarios prestaciones por desempleo, los empleados de públicos, inspirada en el régimen contributivo servicio doméstico, los vendedores de diarios, para los privados pero que cuenta con meca- los jubilados y pensionistas de las pasividades nismos de financiamiento independientes. Los rurales y servicio doméstico, la industria y el requisitos de acceso y el monto de la prestación comercio, jubilados del Jockey Club y los jubi- son también análogos a los del régimen general. lados bancarios, con excepción de los jubilados de bancos estatales y se facultó al Poder Ejecu- ii) Expansiones del sistema tivo para incluir otros sectores. El monto de la a) Hogares de menores recursos prestación se estipuló en 8% del salario mínimo La ley 17.139 del 29 de julio de 1999 estableció nacional mensual. La asignación familiar puede nuevas modificaciones sobre el régimen anterior, tramitarse desde la comprobación del embarazo, extendiendo la prestación de asignaciones fami- liares a todos los hogares de menores recursos. 3 Hasta esa fecha, existían sistemas dispersos en algu- Así, el artículo 1º estipuló que la reglamentación nas ramas de actividad (MIDES, 2011). de la Ley debe establecer el límite máximo de in- hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social gresos incorporado a esta prestación cuyo monto de controles de asistencia médica brindados no podrá ser inferior a los umbrales estipulados por instituciones públicas o privadas, según lo en la ley 16.697. Se priorizan aquellos hogares establezca el BPS, el cual queda facultado para en que los trabajadores atributarios hubieran realizar inspecciones. Adicionalmente, se indicó agotado su cobertura por la dirección de segu- el establecimiento de una comunicación fluida ros de desempleo o en los que la mujer fuera el entre la Administración de Enseñanza Pública único sustento del hogar. Más allá de los contro- (ANEP) o las instituciones docentes privadas y les realizados por el Banco de Previsión Social, el BPS para corroborar informaciones. A su vez, el Instituto Nacional del Menor debe realizar el el Instituto Nacional del Menor comunicará al seguimiento del bienestar del menor en las con- BPS las circunstancias que supongan el cese de diciones establecidas por la reglamentación, a la prestación por incumplimiento. Finalmente, efectos de inspeccionar los requisitos estableci- se estipuló que esta nueva prestación es incom- dos, especialmente la asistencia escolar obligato- patible con las previstas por las leyes anteriores. ria. Los beneficiarios serían los hijos o menores a cargo del atributario hasta los 18 años. En el caso b) Asignaciones Familiares – Plan de Equidad que el atributario obtuviese un nuevo empleo, En 2008, a la salida del Plan de Atención Nacional las prestaciones serían las que establece la ley a la Emergencia Social (PANES) se crea una nueva 15.084. Estas erogaciones se atenderían mediante variante de la Asignación Familiar. Las Asigna- una partida especial de Rentas Generales. ciones Familiares del Plan de Equidad se dirigen La ley 17.474 (año 2002) estableció, además, a la población menor de 18 años considerada que en los casos de embarazos gemelares, los vulnerable, según una prueba de verificación de atributarios cobrarían, en caso en que los niños medios elaborada por la Universidad de la Re- se mantengan vivos, el triple de lo que les corres- pública (Amarante et al, 2008) e implementada pondería en el régimen general hasta los cinco por el Banco de Previsión Social. Al igual que en años, el doble entre los seis y los doce años y el el PANES, se combina también con un umbral monto común entre los trece a los dieciocho años. de ingresos que en la práctica se verifica consi- El 10 de mayo de 2004, la Asamblea General derando el ingreso laboral formal proveniente aprobó la Ley 17.758, en vigencia a partir del de las historias laborales y las prestaciones de 1ª de junio de dicho año. Esta Ley extendió la la seguridad social. En enero de 2008, momento prestación de la asignación familiar a todos los de finalización del PANES, aquellos hogares que hogares con ingresos de cualquier naturaleza estaban inscriptos en dicho plan (beneficiarios y inferiores a tres salarios mínimos nacionales, solicitantes no aceptados) pasaron directamente que no estuvieran comprendidos en los alcances al nuevo sistema de Asignaciones Familiares si su de las leyes anteriores. La prestación se fijó en condición socioeconómica no superaba el nuevo 16% del salario mínimo nacional, siendo el do- umbral establecido. Hacia abril de 2008 se abrie- ble para los beneficiarios incapaces. Los plazos ron las inscripciones para el resto de los hogares. para recibir la prestación se asimilaron a las leyes Los regimenes anteriores de Asignaciones anteriores. A su vez se estableció que cuando el Familiares no contributivas comprendidos en beneficiario padezca de una incapacidad física las leyes 17.139 y 17.758 fueron desapareciendo o psíquica que le impida trabajar, se le pagará gradualmente, promoviéndose que los antiguos por períodos de tres años con revisión médica beneficiarios de este sistema solicitaran la nueva al finalizar cada período, con el objeto de de- Asignación Familiar del Plan de Equidad, pues terminar si mantiene el grado de incapacidad los montos transferidos a través de esta nueva y, por tanto, la continuación del doble del pago. prestación eran significativamente mayores. El Por otro lado se dispuso que para obtener la monto de la transferencia es diferencial y escalo- prestación los solicitantes deban presentar una nado según la edad y el nivel educativo cursado. declaración jurada de ingresos, la inscripción y A fines de 2011, los niños de 0 a 5 y los escola- concurrencia asidua a institutos docentes esta- res que cursaban enseñanza primaria, recibían tales o privados autorizados y la periodicidad el equivalente a 43 dólares mensuales ($ 866) capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias TABLA 2. Características de beneficiarios y atributarios de la prestación por asignación familiar (*). Condiciones de acceso Atributarios y régimen Atributario Beneficiario Ley 15084 (1980) y Ley 16697 (1995) trabajadores privados ocupados Aportar al BPS; ganar trabajadores privados percibiendo seguro de paro menos de 10 smn mensuales entre jubilados y pensionistas rurales, bancarios no estatales y jockey club atributario y pareja corresidente. El tope de 10 pequeños productores y contratistas rurales smn se incrementa en 1 smn por hijo o custodiado hijos de trabajadores fallecidos o privados de libertad para más de dos niños. Menor de 15 en todos 82 → 83 hermanos menores a cargo del trabajador los casos; menor de 17 que no completó incapacitados para toda tarea primaria por razones fundadas Ley 17139 (1999) o mayor de 15 que Percibir menos de 3 smn asiste a enseñanza mujer único sustento del hogar mensuales. de nivel superior a Percibir menos de 3 smn primaria hasta los 18 trabajadores hombres o mujeres una vez agotado el seguro mensuales y haber recibido años; incapacitado el seguro de paro. para trabajar mujer embarazada hasta el año del nacimiento Ley 17758 (2004) Percibir menos de 3 smn mensuales hogares con ingresos mensuales no superiores a 3 smn Percibir menos de un umbral de ingreso per capita mensua- Ley 18.227. Plan de Equidad les y estar por encima de un umbral de carencias críticas (*) A partir de enero de 2005 todos los montos dejan de tener como referencia el salario mínimo nacional (smn) y pasan a referirse a la base de contribuciones y prestaciones (bpc) Fuente: Vigorito (2005), Arim y Vigorito (2006) y leyes correspondientes. y los adolescentes inscriptos en la enseñanza con el objetivo de mantener su poder adquisiti- media, recibían 18 dólares mensuales adiciona- vo. En el año 2008, la meta de cobertura del Plan les ($ 365) aproximadamente 63 dólares ($ 1350) de Equidad, en particular de las AFAM fue cubrir en total. También tiene un monto diferenciado a los niños que pertenecían a hogares del primer para los beneficiarios con discapacidad, o que quintil de ingresos (estimados en 300 mil), mo- están en el Instituto del Niño y Adolescente del dificándose posteriormente hacia fines del 2009, Uruguay (INAU). Este monto por beneficiario buscando alcanzar a la totalidad de niños en varía de acuerdo a la composición del hogar al condiciones de pobreza (estimados en 500 mil)4. ajustarse en base a una escala de equivalencia de Esta población representaba aproximadamente 0.6. En función de esos parámetros se determina 45% de los menores de 18 años que habitan en una transferencia global al hogar, que si bien no el país. En la tabla 2 se resumen los grupos de cuenta con un tope superior, difícilmente supera población con derechos a asignación familiar el valor del salario mínimo nacional, el cual se en la actualidad. ubicaba en 360 dólares mensuales en 2012. El valor de la prestación se ajusta anualmen- 4 Niños residentes en hogares que se encontraban te según el Índice de Precios al Consumo (IPC) bajo la línea de pobreza en ese momento. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Ingreso ciudadano del MIDES (con posterior visita a los hogares), o dicho Ministerio puede otorgarlo en base a visitas El Ingreso Ciudadano consistió en una prestación a zonas carenciadas, tal como se hizo en el caso monetaria que formó parte del PANES, creado del PANES. Sin embargo, en la primera modalidad mediante la ley 17.869 del 20 de mayo de 2005. El no se ha hecho difusión para que los potenciales Plan abarcó un conjunto de intervenciones dirigi- beneficiarios se inscriban. En la página web del das a hogares de muy bajo ingreso. Su población Ministerio de Desarrollo Social referente al pro- objetivo estaba constituida por el primer quintil grama no hay información específica sobre como de personas bajo la línea de pobreza (8% de las inscribirse o solicitar el beneficio.6 personas). El programa tuvo una intervención El beneficio consiste en una tarjeta magnéti- temporal de dos años y ocho meses de duración ca que permite la adquisición de alimentos, artí- (2005-2007). El mismo se superponía con dos siste- culos de limpieza y de aseo personal.7 La transfe- mas de transferencias de ingreso no contributivas rencia es proporcional al número de potenciales existentes previamente y que continúan existien- beneficiarios en el hogar y, a partir de abril de do: asignaciones familiares y pensiones de vejez. 2012, se ajusta en base a la siguiente escala: Al final del programa, el PANES contaba con 83.000 beneficiarios de los cuales 74.500 cobra- Monto simple Monto duplicado ban el Ingreso Ciudadano. 1 menor   $ 626 $ 1252 Tarjeta Uruguay Social 2 menores $ 949 $ 1898 3 menores $ 1207 $ 2414 La prestación comenzó a otorgarse a fines de abril 4 o más menores   $ 1682 $ 3364 de 2006 en el marco del PANES, estando a cargo del MIDES.5 En la actualidad, se trata de un be- Hogares sin menores $ 616 $ 1232 neficio cogestionado por el MIDES, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) a través de Según MIDES (2012), a fines de 2011 el bene- Instituto Nacional de Alimentación (INDA), el ficio era recibido por 78.117 hogares. En 2010, en Ministerio de Salud Pública (MSP) y la Adminis- el marco de un conjunto de acciones tendientes tración de Servicios de Salud del Estado (ASSE). a disminuir los niveles de indigencia y pobreza, La tarjeta estaba originalmente destinada el gobierno determinó que los 30 mil hogares en a aquellos hogares aceptados en el PANES que peores condiciones según el puntaje de selec- contaban con menores de 18 años y/o embaraza- ción de AFAM recibirían un monto duplicado. das. Una vez terminado el PANES, la prestación Este procedimiento se llevaría a cabo en dos continuó existiendo. En 2009 se sumaron los be- etapas: los primeros 15 mil hogares entrarían neficiarios de la Canasta Alimentaria Común del en 2011 y el resto en 2012. INDA, los cuales, hasta el momento, recibían una canasta de alimentos secos (MIDES, 2012). En Gasto público 2012 se extendió el acceso a la prestación para y transferencias directas adultos sin niños a cargo. El criterio de selección de beneficiarios se Pese a las recientes ampliaciones de los sistemas basa en el puntaje de selección de AFAM-PE, con de transferencias orientados hacia la población un punto de corte más restrictivo. Sin embargo, en condiciones de vulnerabilidad económica, según MIDES (2012), en el caso de «situaciones el grueso del gasto público sigue destinándose sociales atípicas» puede ingresarse al beneficio en base a informes cualitativos. Los hogares pueden 6 Véase http://www.mides.gub.uy/innovaportal/v/ solicitar el beneficio en los puestos de atención 3511/3/innova.front/tarjeta_uruguay_social. Fecha de consulta: 7 de setiembre de 2012. 5 En sus comienzos el programa se denominaba 7 No está permitida la compra de bebidas alcohólicas, Tarjeta Alimentaria. refrescos o tabaco y sus derivados. capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias TABLA 3. Proporción del gasto en el PIB de las principales transferencias públicas de ingreso. 1991-2010. Años seleccionados. Programa 1991 1995 1998 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Jubilaciones y pensiones 9,28 11,51 11,63 12,26 10,53 9,48 9,2 8,8 8,06 8,73 8,79 Desempleo 0,2 0,3 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1 0,2 0,16 0,23 0,22 Asignaciones familiares (*) 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0.41 0.47 0.47 Plan de Equidad 0,33 0,49 0,51 AFAM-PE 0,24 0,37 0,39 Tarjeta Uruguay Social 0,09 0,10 0,11 Asistencia a la Vejez 0,01 0,02 0,02 84 → 85 Ingreso Ciudadano 0,1 0,4 0,3 Total 9,9 12,1 12,1 9,9 10 10,2 10 9,6 9,2 9,9 10,0 (*) contributivas y no contributivas Fuente: elaborado en base a información del Ministerio de Economía y Finanzas al pago de prestaciones contributivas (Tabla 3). adultos de 65 años y más y con menores de 18. Los beneficios promedio de dichas prestaciones En la tabla 4 puede observarse el peso relativo son considerablemente superiores a los corres- de las composiciones de hogares mencionadas. pondientes a las no contributivas. TABLA 4. Composición demográfica de los hogares. Total país. 2011 4. LA ESTRUCTURA DE HOGARES Con Sin Y LOS CAMBIOS EN LA COBERTURA Composición menores menores Total DE TRANSFERENCIAS DE INGRESO hogar de 18 de 18 Con mayores de 65 4,2% 26,5% 30,7% Para ordenar el análisis, se clasificó a los hogares en base a las características demográficas de las Sin mayores de 65 36,9% 32,5% 69,3% poblaciones objetivo de las prestaciones descritas Total 41,1% 58,9% 100,0% en la sección I. En el caso de las transferencias de Fuente: elaborado en base a las ECH del INE origen contributivo, los principales beneficiarios, tanto a nivel presupuestal como en cantidad de Antes de iniciar el análisis de la cobertura de beneficiarios, son los adultos mayores, mientras las transferencias directas, cabe realizar algunas que en el caso de las transferencias de origen con- consideraciones en cuanto a la evolución de la tributivo, los principales beneficiarios son los me- composición de la población y de los hogares nores de 18 años. Por tal razón, se consideró por según los tramos etarios recién presentados y, separado las siguientes conformaciones de hogar: en particular, acerca de las fuertes diferencias observadas por estrato socioeconómico. ◆ con presencia de menores de 18 A nivel de la estructura general de hogares ◆ con adultos de 65 años y más se detecta, a partir del análisis de las ECH, una ◆ hogares sin menores de 18 y sin adultos fuerte reducción entre los años 1990 y 2011 de la de 65 y más proporción de hogares con menores de 18 años (de 47,9 a 40,9%), consistente con la caída del Dado que los primeros dos tipos de hogar peso de este grupo etario en la población total pueden coexistir, en algunos casos se presenta (Gráfico 2). También se registra un descenso en información relativa a hogares que cuentan con el grupo de hogares con menores de 18 y con ma- hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social yores de 65 y un aumento en el grupo de hogares en términos de la presencia de niños y adultos sin adultos mayores y sin niños. Finalmente, la mayores (Gráfico 3 para 2011 y para 1990-2011). participación de los hogares con mayores de 65 Esta diferenciación se acentuó a partir de 1990, no registra cambios significativos. pues durante dicha década se verificó un fuerte Estos cambios reflejan variaciones en los aumento del valor real de las pasividades, que patrones de fecundidad, aumentos en la espe- condujo a que los hogares de adultos mayores ranza de vida y modificaciones en los patrones se ubicaron principalmente por encima de la de conformación de hogares, algunos de los mediana, al tiempo que los hogares con niños cuales podrían resultar de las condiciones eco- tendieron a predominar en los deciles bajos. En nómicas favorables que ha registrado Uruguay los años recientes, pese al fuerte incremento de en los últimos años. Esto último se manifiesta en la cobertura de las transferencias, esta estruc- la reducción de la proporción de hogares donde tura se mantiene. Se observa, también, que el conviven múltiples generaciones. grupo de hogares sin niños y sin adultos may- A efectos de evaluar si la evolución descrita ores, tiene muy escasa gravitación en los cinco refleja las tendencias poblacionales o si se trata primeros deciles. de un problema de envejecimiento o captación La ubicación de los grupos demográficos de grupos etarios por parte de la muestra de las mencionados en la distribución del ingreso, ECH, se realizaron comparaciones entre la tra- sugiere claramente que la incidencia de la po- yectoria de las variables estudiadas según las breza y la indigencia entre ellos varía consi- ECH y los Censos de Población y Viviendas 1996 derablemente. La tabla 5 ilustra la evolución y 2011/12, apreciándose tendencias similares en de las tasas de pobreza para todos los grupos, ambas fuentes de información. Los resultados se mostrando un claro patrón diferencial según presentan en el Anexo II. presencia de menores de 18 y adultos mayores Tal como se ha consignado en diverso traba- en los hogares. Con respecto a las variaciones jos previos (Kaztman 1999; PNUD 2005; PNUD absolutas se observa una reducción más pro- 2008), la composición demográfica de los de- nunciada en los hogares con menores de 18 ciles de ingreso presenta marcadas diferencias años. Pese a la fuerte caída de la incidencia de GRÁFICO 2. Proporción de hogares según su composición. a) con menores de 18, b) con mayores de 65, c) con menores de 18 y mayores de 65 y d) sin menores de 18 y sin mayores de 65. Localidades de 5000 habitantes y más. Años seleccionados. 60 50 40 Con menores de 18 30 Con mayores de 65 Sin menores de 18 20 y sin mayores de 65 Con menores de 18 10 y con mayores de 65 0 Fuente: elaborado 1990 1998 2004 2006 2011 en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias GRÁFICO 3. Proporción de hogares según su composición. (a) con menores de 18, b) con mayores de 65, c) con menores de 18 y mayores de 65 y d) sin menores de 18 y sin mayores de 65 según decil de ingreso per cápita con valor locativo sin seguro de salud. 2011. 90 80 70 60 50 Con menores de 18 40 Con mayores de 65 86 → 87 Sin menores de 18 30 y sin mayores de 65 20 Con menores de 18 y con mayores de 65 10 0 Fuente: elaborado 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 en base a las ECH del INE TABLA 5. Incidencia de la pobreza (% de personas) y distancias en la misma según composición del hogar. Localidades de 5000 y más y total país. Años seleccionados. Línea de pobreza INE (2006). Con Sin Con Sin menores de Con menores de Año Total menores menores mayores 18 y sin mayores 18 y con mayores y región de 18 de 18 de 65 de 65 de 65 Incidencia de la pobreza Localidades > 5000 habitantes 1998 21,1 30,2 5,3 15,3 5,4 30,0 2004 39,9 53,8 17,3 27,5 18,7 49,2 2006 33,7 46,7 12,5 21,3 12,8 41,7 2011 14,3 21,4 4,1 6,9 4,3 14,6 Total país 2006 33,5 46,2 12,5 21,1 12,9 41,3 2011 13,7 20,4 4,0 6,6 4,2 13,8 Distancias en la incidencia con respecto a hogares con mayores de 65 Localidades >5000 habitantes 1998 137,9 197,4 34,6 100,0 35,3 196,1 2004 145,1 195,6 62,9 100,0 68,0 178,9 2006 158,2 219,2 58,7 100,0 60,1 195,8 2011 207,2 310,1 59,4 100,0 62,3 211,6 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Con Sin Con Sin menores de Con menores de Año Total menores menores mayores 18 y sin mayores 18 y con mayores y región de 18 de 18 de 65 de 65 de 65 Total país 2006 158,8 219,0 59,2 100,0 61,1 195,7 2011 207,6 309,1 60,6 100,0 63,6 209,1 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE la pobreza para todas las configuraciones de en 2008, la expansión del sistema de Asignacio- hogar consideradas, las brechas no se redujeron nes Familiares, en el marco del Plan de Equidad. a lo largo del período. Si bien dicha expansión provocó un aumen- to en el número de beneficiarios, entre 1990 y La expansión de la cobertura 2011 la proporción de hogares que recibe algún de prestaciones tipo de transferencia no se alteró significativa- mente (Tabla A3. 2). No obstante, la apertura La cobertura del sistema de transferencias se por deciles indica claramente un aumento en el ha expandido en los últimos años debido a la acceso a prestaciones por parte de los estratos ya mencionada constitución del polo no con- de menores ingresos (Tabla 5.La actual situación tributivo de prestaciones. Esta se produjo por contrasta fuertemente con los resultados de di- efecto de la creación del programa Asignación versos trabajos previos en los que se analizaba Familiar para Hogares de Menores Recursos en la situación en 2006 y años anteriores y se ponía 1999 y fundamentalmente su expansión en 2004, de manifiesto la existencia de un conjunto sig- la instauración del Plan Nacional de Atención a nificativo de hogares en los estratos de meno- la Emergencia Social (PANES) en 2005 y, luego, res ingresos que no recibía prestaciones (Banco GRÁFICO 4. Variación en el porcentaje de hogares receptores de transferencias públicas de ingreso por decil de ingreso per cápita en relación a 1990. Localidades de 5000 habitantes y más. 40 30 20 10 1998 0 2004 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 2006 2011 -10 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE -20 capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias Mundial, 2007; de Melo y Vigorito, 2007). Si se que el conjunto de los hogares sin adultos ma- consideran los cinco primeros deciles, se ob- yores. Sin embargo, actualmente los principales serva que a comienzos del período, la cobertura déficits en los estratos de menores ingresos se era mayor a medida que aumentaba el ingreso, ubican en aquellos hogares que no cuentan con hecho que se originaba en que las prestaciones mayores de 65 ni con menores de 18. Como ya se se concentraban fundamentalmente en pensio- vio, este grupo está escasamente representado nes y jubilaciones. en los tres primeros deciles, donde su partici- Para apreciar estas mismas tendencias por pación promedio oscila entre 6 y 14%. Por tal tipo de hogar, se presentan los niveles de cober- razón, la caída experimentada entre 2006 y 2011 tura para los grupos descritos anteriormente en el acceso a transferencias del grupo, no se (Gráfico 5 y Tabla A3. 2 ). Así, se constata clara- refleja en el total. Las causas de esta variación mente que la expansión se basó fundamental- se verán más adelante. mente en la inclusión de los hogares con meno- Las posibles formas de expansión de la co- res de 18, los cuales en 2011 alcanzan a niveles bertura de la red de transferencias hacia este 88 → 89 de cobertura similares a los de los hogares con grupo de hogares genera preguntas de diversa adultos mayores, cuya situación no se modifi- índole, como, por ejemplo, si se trata de hogares có prácticamente a lo largo de todo el período. constituidos por jóvenes que acaban de perder Dada la pérdida de gravitación de los hogares la prestación por asignación familiar por haber con menores de 18, descrita en la sección ante- cumplido los 18 años, o si sería razonable fijar el rior, la cobertura en el total de la población no objetivo de alcanzar niveles de cobertura simila- refleja estas modificaciones. res en estos hogares, los cuales están integrados En los años previos a 2004, podía decirse fundamentalmente por adultos en edades acti- que los déficits de cobertura alcanzaban fun- vas. En la sección III se estudia la composición damentalmente a los hogares con niños (Banco de estos hogares en profundidad y se realizan Mundial, 2007), los cuales exhibían porcentajes algunas sugerencias para expandir la protección de acceso a prestaciones sociales aún más bajos social hacia este grupo. GRÁFICO 5. Proporción de hogares cubiertos por el sistema de transferencias públicas de ingreso según tipo de hogar y decil de ingreso per cápita. Localidades de 5000 habitantes y más. Total de hogares Hogares con menores de 18 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Hogares sin menores de 18 y sin mayores de 65 Hogares con mayores de 65 100 100 80 80 1990 1998 60 60 2004 2006 40 40 2011 20 20 Fuente: elaborado en base 0 0 a las ECH del INE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO 6. Evolución de las tasas de cobertura de prestaciones según estructura de hogar. Localidades de 5000 habitantes y más. Años seleccionados. Total de hogares Hogares con menores de 18 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Hogares con mayores de 65 Hogares sin menores de 18 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Hogares sin menores de 18 y sinmayores de 65 Hogares con integrantes entre 60 y 64 100 100 80 80 1990 1998 60 60 2004 40 40 2006 2011 20 20 Fuente: elaborado 0 0 en base a las ECH del INE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Si se analiza el tipo de transferencias que 2004, lo que explica que en 1990 y 1998, la co- perciben los distintos estratos de ingresos, se bertura fuese mayor en el caso de los hogares observa una marcada diferenciación.8 En el sin menores de 18 y en los que contaban con caso de las transferencias no contributivas adultos mayores. Esta tendencia muestra un (Gráfico 6 y Tabla A3. 3), éstas consistían fun- abrupto cambio a partir de 2004, pero funda- damentalmente en pensiones a la vejez hasta mentalmente a partir de 2006, con la instaura- ción del PANES y su posterior transformación en Asignaciones Familiares-Plan de Equidad. Si 8 Por razones de comparabilidad, los procesamien- bien la población objetivo del PANES no estaba tos presentados en esta sección corresponden a constituida por hogares con menores, la fuerte localidades de 5000 habitantes y más. La apertu- asociación entre esta condición y la pobreza de ra por regiones para 2011 indica que la cobertura sigue un esquema bastante similar por regiones, ingresos, llevó a que, en la práctica, el 95% de alcanzando en todos los casos cifras similares por los hogares incluidos en dicho plan contase con estrato de ingresos (Tabla A.6). niños (Arim y Vigorito, 2006). capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias Los hogares con niños tipos de asignación familiar, al respecto véanse El gráfico 7 ilustra la evolución de los distintos las consideraciones realizadas en el Anexo. I. regímenes de AFAM a cargo del BPS y pone de En la evolución de las AFAM para trabaja- manifiesto los diversos cambios recientes, ya dores formales juegan efectos de diverso signo. descritos en la sección 1. No se incluye allí el sis- Por un lado, es posible que el aumento en la for- tema paralelo de los funcionarios públicos, del malización haya conllevado, entre 2004 y 2006, cual no se dispone de estadísticas provenientes a un aumento en la proporción de hogares re- de registros administrativos hasta el presente. ceptores de AFAM contributivas, en un período Al considerar a los hogares con menores en el cual las AFAM destinadas a hogares de de 18 años, entre 1990 y 1998, se observa una menores recursos cubrían exclusivamente a un caída en la cobertura de las AFAM contributivas sector muy carenciado de la población. La caída (Gráfico 8 y Tabla A3. 5). Tal como se señaló de la cobertura de las AFAM contributivas entre en la sección I, ello obedece a que en 1995 se 2006 y 2011 podría deberse tanto al surgimiento estableció un límite superior para la recepción de las AFAM Plan de Equidad, en el caso de los 90 → 91 de las asignaciones familiares, lo que aunado al deciles bajos, como al aumento de los ingresos, cambio de marco muestral producido en 1998, que llevaría a muchos hogares a colocarse por podría explicar la caída de la cobertura en los encima del tope de ingresos exigido para recibir primeros deciles entre 1990 y 1998. Entre 2004 la prestación. y 2011 se observa un fuerte crecimiento de la Mientras tanto, las AFAM no contributivas cobertura en los primeros deciles, de carácter muestran una fuerte expansión en el período. netamente progresivo, dado que los incremen- Si se considera conjuntamente las AFAM con- tos son mayores para los deciles más bajos. Esto tributivas y las no contributivas, se alcanza una conduce a una reversión de la cobertura, que cobertura muy elevada en los deciles 1 a 4, la ahora exhibe niveles más altos para los sectores cual supera al 85%. A partir de la mediana, la de menores ingresos. Debe consignarse que cobertura por parte de la AFAM no contributiva existen problemas en los criterios actualmente es menor. A partir de esta mirada conjunta del utilizados por el INE para relevar los distintos sistema, en la sección IV se presentan algunas GRÁFICO 7. Número de beneficiarios de Asignaciones Familiares pagadas por el BPS según régimen. 1993-2010. 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 Total 100.000 Contributiva HMR Plan de equidad 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Fuente: elaborado en base a datos de BPS (2011). hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO 8. Porcentaje de acceso a AFAM según régimen y decil de ingreso per cápita sin seguro de salud. Hogares con menores de 18 años. Localidades de 5000 habitantes y más. Años seleccionados. Alguna AFAM AFAM contributiva 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 AFAM no contributiva 100 80 1990 1998 60 2004 2006 40 2011 20 Fuente: elaborado en 0 base a las ECH del INE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 propuestas para continuar con el proceso de hogares que no recibían dicha prestación pero unificación de ambas prestaciones. que eran potenciales beneficiarios, colaboran- Dentro de las AFAM contributivas, en los do en la tramitación correspondiente. La propia estratos de menores ingresos predominan cla- campaña de fomento para la identificación civil ramente las que se perciben a través del sector vía la obtención de la cédula de identidad, tuvo privado, vía BPS (Tabla 6). Nótese que en un efectos positivos sobre esta población, pues le mismo decil, el hecho de que el régimen con- permitió superar algunas trabas administrati- tributivo y el no contributivo tienen asociados vas para acceder a prestaciones por carecer de montos diferenciales, genera una desigualdad documentación. para hogares de ingresos muy similares. Si bien Una vez finalizado el PANES, los beneficia- esto puede justificarse en los estratos medios, rios de este programa continuaron recibiendo la debería ser reconsiderado en el caso de la po- Tarjeta Alimentaria, cuya denominación pasó a blación de menores ingresos. En la sección IV ser Tarjeta Uruguay Social. En 2008 se agrega- se realizan algunas consideraciones al respecto. ron a este programa los receptores de la canasta común del Instituto Nacional de Alimentación. Tarjeta Alimentaria Este programa no tenía criterios claros de ingre- La instauración del PANES contribuyó a la ex- so, sino que dejaba la selección de beneficiarios pansión de las Asignaciones Familiares destina- a cargo de los gobiernos departamentales. En das a hogares de menores recursos, dado que el la actualidad, si bien es posible realizar postu- programa no solo era compatible con dicha pres- laciones al programa, no hay una campaña de tación (y el cual no se consideraba en el cómputo difusión sobre como acceder al beneficio. Tal del ingreso para determinar la accesibilidad al como se indicó en la sección I, a partir de 2012 beneficio), sino que, además, a través del regis- está prevista la inclusión de hogares sin niños. tro administrativo del programa se identificó Por otra parte, la población objetivo del progra- capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias TABLA 6. Distribución de las Asignaciones Familiares según régimen en hogares receptores y en beneficiarios por decil de ingreso per capita con valor locativo y sin seguro de salud. 2011. Deciles  1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Hogares Cont. privados 11,8 18,8 28,6 37,0 42,7 47,9 46,1 50,7 48,4 42,3 29,9 Cont. publicos 3,7 6,8 11,2 14,5 19,6 25,4 30,2 32,3 38,3 41,0 13,9 No contrib.. 86,6 77,8 64,1 50,1 40,4 27,6 24,7 17,4 14,7 16,8 58,6 Distribución regimen contributivo privados 76,5 74,2 72,3 72,3 68,8 65,8 60,6 61,2 56,4 50,8 68,6 públicos 23,6 27,0 28,3 28,2 31,5 34,9 39,7 39,0 44,7 49,2 32,0 92 → 93 Beneficiarios  Cont. privados 8,7 13,5 22,1 31,6 36,7 42,5 41,3 45,6 36,6 33,7 21,1 Cont. publicos 3,6 6,8 11,0 14,5 21,0 27,6 33,2 34,2 43,8 39,4 11,8 No contrib.. 87,8 79,7 66,9 54,0 42,3 29,9 25,5 20,2 19,6 26,9 67,2 Distribución regimen contributivo privados 70,9 66,6 66,8 68,6 63,6 60,6 55,4 57,1 45,6 46,1 64,2 públicos 29,1 33,4 33,2 31,4 36,4 39,4 44,6 42,9 54,4 53,9 35,8 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE TABLA 7. Proporción de hogares receptores de Ingreso Ciudadano y Tarjeta Uruguay Social. Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Hogares con menores de 18 Ingreso Ciudadano   2006 49,8 22,7 9,4 3,0 1,4 0,5 0,2 0,0 0,1 0,0 10,9 Tarjeta Alimentaria 2006 22,3 11,3 4,9 1,4 0,6 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 5,1 2011 48,4 24,2 12,2 5,3 2,2 0,8 0,3 0,0 0,1 0,2 12,2 Total hogares Ingreso Ciudadano  2006 45,2 20,3 7,9 2,8 1,1 0,5 0,3 0,0 0,1 0,0 5,3 Tarjeta Alimentaria 2006 19,3 9,1 3,5 0,9 0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 2,2 2011 41,9 19,8 8,5 3,3 1,2 0,4 0,2 0,0 0,0 0,0 5,1 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social ma no está claramente definida. La cobertura Los adultos mayores se extiende actualmente a los cuatro primeros Continuando con este análisis por grupos de deciles (Tabla 7). Tal vez, una definición más edad, se considera aquí la situación de los hogares precisa de su población objetivo, podría contri- con mayores de 65 (Tabla 8). La cobertura de los buir a concentrar la población beneficiaria en hogares de mayores de 65 corresponde funda- los estratos que enfrentan mayores privaciones. mentalmente a las jubilaciones y, en los estratos Igualmente, por la magnitud de la transferencia más bajos, a la pensión a la vejez. De todas ma- y su carácter de complemento, quizás sería más neras, aún en los estratos bajos, predominan las adecuado considerarla como un componente de jubilaciones. La cobertura no parece un problema una intervención mayor como AFAM-PE en el en este grupo de edad, si bien los requisitos jubi- caso de hogares con menores de 18, más que de latorios aprobados en 1995 podrían llevar a poner una herramienta a manejar autónomamente, tal algunas dudas sobre esta situación en el futuro. como lo fue en el caso del PANES. En la sección III se realizan algunas propuestas al respecto. Los hogares sin adultos En la actualidad, casi todos los hogares que mayores y sin niños reciben Tarjeta Uruguay Social, reciben también Para los hogares sin mayores de 65 y sin menores AFAM (Tabla A3. 6), en la mayoría de los casos de 18, las únicas prestaciones existentes en el no contributiva. Esto refuerza la idea de que presente son las jubilaciones y pensiones con- ambas prestaciones podrían tratarse como parte tributivas y el seguro de desempleo (Gráfico 9). de la misma intervención. Tal como se mencio- Obsérvese que la cobertura hacia estos hogares nó en la sección I, esta ligazón fue reforzada se amplió considerablemente con la instaura- por el decreto de 2011 que quitó la prestación ción del PANES, programa que no requería la a aquellos hogares que no recibían AFAM-PE. presencia de niños para otorgar la prestación, TABLA 8. Proporción de hogares con mayores de 65 que recibe jubilaciones o pensiones por decil de ingreso per capita con valor locativo y sin seguro de salud en años seleccionados. Localidades de 5000 habitantes y más.  Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Jubilación o pensión                 1990 94,5 95,9 97,5 94,7 96,0 96,5 95,2 93,1 91,0 86,9 93,7 1998 75,5 80,5 81,7 88,8 91,9 94,3 93,0 93,2 92,9 90,5 90,2 2004 84,7 84,3 92,8 90,6 92,7 92,5 94,7 95,8 95,0 92,7 93,1 2006 85,5 89,3 88,1 87,8 93,3 92,6 93,6 94,5 94,6 91,7 92,3 2011 87,3 89,9 89,7 92,4 92,5 93,2 93,0 92,9 94,3 91,0 92,3 Pensiones no contributivas                   1990 69,3 41,7 35,8 30,4 20,5 14,9 13,9 13,2 10,7 7,9 21,3 1998 51,4 32,9 26,7 20,8 11,8 10,3 7,0 6,4 5,3 3,1 12,5 2004 63,6 46,6 38,1 28,9 25,4 14,6 13,7 7,9 4,7 3,5 15,3 2006 68,6 47,9 39,9 26,7 18,4 13,3 9,7 7,2 4,9 3,4 14,7 2010 70,3 50,9 37,1 28,3 21,5 16,9 13,5 9,4 7,6 4,5 17,7 2011 69,3 41,7 35,8 30,4 20,5 14,9 13,9 13,2 10,7 7,9 21,3 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias y se contrajo posteriormente con su sustitución Social y en los criterios de elegibilidad para el por AFAM-PE. Si bien este conjunto de hogares acceso a AFAM-PE. tiene poco peso entre la población más caren- ciada, es claro que constituye uno de los sectores Factores asociados a la recepción de hacia los que deberían expandirse las prestacio- transferencias públicas de ingreso nes actuales o nuevos esquemas. Para analizar sintéticamente las características socioeconómicas de los grupos no cubiertos Características socioeconómicas por el sistema de transferencias en general y las de los hogares y acceso a transferencias no contributivas se realizó un transferencias de ingreso análisis multivariado de los factores asociados a recibir o no recibir transferencias para los ho- Anteriormente se diferenciaron los niveles de ac- gares pertenecientes al primer quintil y al primer ceso a las transferencias públicas de ingreso se- decil de ingreso per cápita. gún conformación del hogar y estrato de ingreso. Se estimaron modelos de variable indepen- 94 → 95 A continuación se exploran características más diente binaria (probit) con las siguientes defini- específicas ligadas al no acceso, tanto vinculadas ciones de la variable dependiente: a) se restringió a los hogares y personas como a la elegibilidad la población al primer decil y se generó una va- para los programas vinculados al Plan de Equi- riable binaria que vale 1 si el hogar recibe trans- dad. A tales efectos, en primer lugar se exploran ferencias de algún tipo y 0 en caso contrario; b) los factores asociados a la probabilidad de recibir idem pero el valor 1 correspondió a transferencias transferencias públicas de ingreso con el objetivo no contributivas; c) idem a) pero para el primer de identificar las principales características de quintil; d) idem b) pero para el primer quintil. Los los hogares que no las reciben actualmente. Lue- efectos marginales obtenidos se presentan en el go, se analizan algunos problemas de cobertura Tabla A3. 13. Las variables utilizadas reflejaron que podrían originarse en los mecanismos de las condiciones socioeconómicas del hogar, tales focalización de AFAM-PE y la Tarjeta Uruguay como características demográficas del hogar, la GRÁFICO 9. Proporción de hogares cubiertos por el sistema de transferencias públicas de ingreso según tipo de hogar y decil de ingreso per cápita. Localidades de 5000 habitantes y más. Alguna transferencia Jubilación o pensión 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Tarjeta Alimentaria Ingreso Ciudadano 100 100 1990 80 80 1998 60 2004 60 2006 40 40 2011 20 20 Fuente: elaborado en base 0 0 a las ECH del INE 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social ascendencia racial principal del jefe de hogar, el Como era de esperar, la variable que indica sexo y edad del jefe de hogar, la presencia de me- la presencia de adolescentes que no asisten al nores de 18, menores de 65 y la ausencia de ambos sistema educativo presentó signo negativo, lo grupos, así como región. Otro grupo de variables que podría reflejar tanto que no entran al sistema recogió atributos socioeconómicos del hogar in- de AFAM quienes no asisten, como que quienes cluyéndose aquí la educación del jefe (medida en no asisten no postulan. años de educación formal aprobados) y su condi- Todas las condiciones de actividad presenta- ción de actividad. Para reflejar el nivel de «rique- ron signo positivo con respecto a la de ocupado, za» del hogar se incluyó un índice compuesto de dado que tanto desempleados –formales– como acceso a bienes durables, una variable binaria que jubilados y pensionistas acceden a esquemas es- indica si el hogar es propietario de la vivienda y un pecíficos en función de su condición de actividad. conjunto de variables binarias que reflejan mate- Las variables que refieren a la condición de riales de paredes y piso de la vivienda. Asimismo, la vivienda indican una buena focalización de se incluyó una variable binaria que indica si el ho- las prestaciones. gar cuenta con algún adolescente que no asiste al AFAM y Tarjeta Uruguay Social. Posterior- sistema educativo, dado que la asistencia escolar mente se restringió el análisis a los hogares con es una condición exigida para recibir AFAM en menores de 18 años y se estimaron modelos pro- cualquiera de los regímenes existentes. bit de la probabilidad de acceder a: i) AFAM, Prestaciones en general. Al igual que en lo ii) AFAM-PE y iii) Tarjeta Uruguay Social (Ta- encontrado por Burdín y de Melo (2010) para bla A3. 14). En los dos primeros casos las esti- el PANES, la condición de afrodescendiente se maciones se realizaron para el primer decil y asocia negativamente a la probabilidad de re- quintil y, en el tercer caso, para el primer decil. cibir prestaciones tanto contributivas como no Con respecto a los casos i) y ii) realizados para contributivas (Tabla A3. 13). En el trabajo citado, el primer decil, la variable que refleja la presencia los autores utilizan la Encuesta de Hogares de de jefe afrodescendiente no resultó significativa, 2006 para analizar la adhesión al PANES. Además mientras que para el caso iii) presenta un signo de la información sobre acceso al programa, allí positivo, lo cual relativizaría las consideraciones se disponía de una pregunta que relevaba si las realizadas anteriormente, al restringir el análisis personas se habían postulado al mismo. No se a los hogares con niños. En todos los casos, la dispone de dicha información en la ECH 2011, presencia de niños que no asisten se asocia nega- sin embargo, se podría plantear la hipótesis de tivamente con la probabilidad de recibir AFAM. un problema de la misma naturaleza, que reque- Este aspecto se analiza más adelante, pues la riría de acciones específicas. exigencia de escolarización podría constituirse Los hallazgos en relación a la edad del jefe, en un elemento de carácter regresivo. con menor probabilidad de acceso a prestacio- La jefatura de sexo femenino se asocia po- nes en el grupo 45 a 64 reflejan la estructura sitivamente a la recepción de la prestación, actual del sistema de transferencias ya mencio- pudiendo jugar en este punto el umbral de in- nada. En el mismo sentido pueden interpretarse gresos vigente en AFAM. los signos de las variables que hacen referencia a la presencia de menores de 18, mayores de 65 Elegibilidad y focalización o a la ausencia de ambos grupos. En el decil 1, Como fue comentado anteriormente, la recep- la escasa representación del grupo de adultos ción de AFAM-PE está sujeta a que los niños de mayores hace perder significación a la variable. 6 años en adelante asistan al sistema escolar y Las variables geográficas no resultaron sig- a los umbrales de ingresos y del Indice de Ca- nificativas, salvo el caso de las áreas rurales en rencias Críticas (ICC). el primer quintil. En la tabla A3. 11 se presenta En relación al primer punto, dado que la una apertura de la cobertura por área geográfi- asistencia escolar está generalizada en el ciclo ca, observándose menores niveles de acceso en primario, el cuello de botella vendría dado por algunos casos para las zonas rurales. la asistencia a enseñanza media, especialmente capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias TABLA 9. Hogares que no reciben AFAM y tienen menores, por decil de ingreso per cápita sin seguro de salud. Deciles 1 a 5 y Total. Año 2011. Decil de ingreso Total Con presencia de niños Hogares 1 2 3 4 5 En porcentaje Menores de 18 10,2 16,4 26,5 35,7 44,6 42,8 Entre 14 y 17 11,5 17,9 28,7 38,6 49,3 43,2 Entre 6 y 13 6,7 14,3 22,5 34,7 43,8 37,7 Entre 6 y 17 9,5 16,6 26,3 36,2 45,6 41,9 Entre 4 y 17 9,8 16,3 26,6 35,5 45,0 42,0 96 → 97 Número de hogares Menores de 18 6.388 10.700 16.964 21.309 24.009 208.166 Entre 14 y 17 3.376 5.074 7.330 8.651 9.877 81.810 Entre 6 y 13 3.132 6.426 9.030 11.994 13.218 109.530 Entre 6 y 17 5.217 9.146 13.799 17.342 19.846 163.971 Entre 4 y 17 5.659 9.604 15.095 18.564 21.289 179.517 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE de los niños de 13 a 17 años. Si se considera la cualquiera de sus modalidades. Esta proporción proporción de hogares con menores de 18 que disminuye con el decil, pero, es elevada, aún no recibe AFAM por decil de ingreso y tramo de cerca de la mediana del ingreso. Asimismo, se edad de los niños en el hogar, se observa que ésta constata que, en el decil 1, el 23,8% de los hog- crece con la edad de los niños (Tabla 9). ares con presencia de niños de 14 a 17, cobra Es difícil en la ECH identificar a los niños por AFAM por un número de niños menor al total. los que el hogar cobra AFAM, dado que se releva Esto significa nuevamente que la restricción de el número total de beneficios cobrados pero no escolarización está operando, ya sea por la vía de a qué niño corresponde.9 De todas formas, se la no solicitud del beneficio o de su denegación. intentaron algunas aproximaciones en base a Nuevamente, esta proporción cae con el decil de la comparación entre el número de niños en el ingresos, lo cual es consistente con el patrón de hogar y las asignaciones totales recibidas para: i) las tasas de asistencia. En estos casos, el hogar menores de 6 años, ii) escolares y iii) estudiantes es de todas maneras alcanzado por el beneficio, de enseñanza media (Taba 10). En términos ge- debido a la presencia de niños pequeños o en nerales, se observa que un 38,8% de los adoles- edad escolar. Asimismo, un 6,6% de los hogares centes de 14 a 17 no asiste al sistema educativo, del primer decil no accede al beneficio, al tiempo lo cual los vuelve no elegibles para AFAM, en que alberga jóvenes que no asisten al sistema educativo. Finalmente, en ese mismo estrato de ingresos, un 5,5% de los hogares con integrantes 9 A su vez el hogar puede cobrar AFAM por niños de 14 a 17 no cobra el beneficio, aunque éstos que no viven en el hogar, así como también pueden asisten al sistema educativo. existir casos en los que haya niños en el hogar beneficiarios de AFAM pero que sea otro hogar el El análisis anterior ilustra que una propor- que cobre dicho beneficio, aspecto que no puede ción significativa de hogares recibe menos AFAM ser identificado correctamente en la ECH. de las que debiera o directamente no accede hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social TABLA 10. Hogares con potenciales beneficiarios de AFAM por decil de ingreso per cápita sin seguro de salud. Deciles 1 a 5 y Total. Año 2011. Decil 1 2 3 4 5 Total hogares No asisten al sistema educativo (14 a 17 años) 38,8 28,9 26,4 23,9 18,2 22,9 El hogar cobra AFAM pero por menos niños del 23,8 15,9 11,7 10,3 7,2 13,7 total (%, 14 a 17 años) No cobran y no asisten 6,6 6,7 8,9 11,7 11,1 8,4 Asisten pero no cobran (%, 14 a 17 años) 5,5 11,7 20,7 28,3 39,9 35,7 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE al beneficio, no pudiendo en algunos casos ac- umbral de ingresos. De todas maneras, en la ac- ceder al mismo de mantenerse el requisito de tualidad el MIDES está revisando el actual ICC. escolarización. Esto llama la atención sobre la relevancia de incorporar otras acciones que van TABLA 11. Eficiencia del puntaje de mucho más allá del otorgamiento de transferen- selección de AFAM-PE en 2009 y 2010 (%). cias para la expansión del sistema. La capacidad Tipo de error 2009 2010 de reducción de la indigencia y la pobreza de la prestación se yuxtapone aquí con el objetivo de Error de exclusión 34 31 mediano plazo de contribuir al aumento de la Error de inclusión 16 17 escolarización de los adolescentes. Cabe notar, que probablemente estén quedando fuera (to- Fuente: Lavalleja et al (2012) en tal o parcialmente) del beneficio, hogares con base a las ECH 2009 y 2010. fuertes niveles de privación. El segundo punto mencionado al comienzo El último aspecto a considerar, radica en las de esta sección refiere a los mecanismos de fo- razones del no acceso a las prestaciones desde calización de AFAM-PE y Tarjeta Uruguay Social. la perspectiva de la población potencialmente Si el umbral de ingresos y el ICC fuesen muy objetivo. En 2010, mediante un acuerdo entre el restrictivos, existirían problemas de cobertura MIDES, el INE y la Universidad de la República, ligados a la utilización de estos instrumentos. El se realizó una encuesta de panel a los hogares que ICC surge de un modelo probit de estimación de se encontraban en el 15% de menores ingresos de la probabilidad de pertenecer al primer quintil Montevideo y del Interior. Así, entre octubre y di- de ingresos versus pertenecer a un hogar con ciembre se re-entrevistó a estos hogares realizán- ingreso por debajo de la mediana (Amarante doseles un conjunto de preguntas para entender et al, 2007) y fue estimado con datos de la ECH mejor sus dificultades de acceso a los programas 2006. El índice combina características de la vi- sociales existentes (véase Dean y Vigorito, 2012). vienda, hacinamiento, clima educativo del hogar La sistematización realizada diferencia tres y acceso a bienes durables. Existe un juego de grupos de razones de no acceso a transferen- ponderadores y de umbrales para Montevideo y cias en el estrato de ingresos considerado. Por otro para el Interior. Un estudio reciente realiza- un lado, la inexistencia de prestaciones para do por Lavalleja et al (2012) analiza la eficiencia hogares cuyos integrantes tienen más de 18 y del ICC originalmente utilizado para la selección menos de 65. Por otro, en el grupo poblacional de beneficiarios de AFAM-PE y Tarjeta Uruguay estudiado (15% de menores ingresos), un 36% de Social (Tabla 11). Los autores indican que, en hogares con menores de 18 años que no recibe comparación con otros países, las magnitudes el beneficio, lo solicitó AFAM. En tercer lugar se del error son relativamente bajas y que, en es- ubican los hogares que fueron rechazados o no tos resultados, podría estar jugando también el han recibido respuesta de AFAM y aquellos a los capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias que se les retiró el beneficio. Esto significa que, En relación al primer grupo, un 10% de los además de revisar los mecanismos de focaliza- hogares con niños pertenecientes al primer decil ción, se requiere, fundamentalmente, trabajar aún no reciben asignaciones familiares, mientras sobre las causas de no solicitud del beneficio. que en el caso del tercer decil asciende al 30%. De los hogares que no cobraban AFAM en Diversos factores pueden estar incidiendo en 2010 pero tenían menores a cargo, una pequeña este punto. Algunos refieren a las razones por proporción lo hizo pero perdió el beneficio. La las que los hogares no solicitan las prestaciones pérdida del beneficio correspondió principal- y otros a las causas de rechazo o retiro del be- mente a que los menores cumplieron 18 años neficio. Estas refieren a errores de inclusión del y a que el ingreso del hogar superó el umbral ICC, umbral de ingresos del hogar controlado establecido para la percepción de la prestación. por BPS para poder recibir la prestación, dificul- El BPS controla bimensualmente que los ingre- tades para tramitar la documentación necesaria sos de los hogares que figuran en sus bases de para obtener los beneficios, percepción de que datos no sobrepasen el umbral. Si en un mes la prestación está destinado a hogares más ca- 98 → 99 determinado, el hogar supera el umbral, se le renciados. Asimismo, la exigencia de asistencia suspende el cobro de la prestación. Si esa situa- a centros educativos  para los niños mayores de ción se mantiene por más de seis meses, se retira 6 años, podría estar en conflicto con la capacidad el beneficio definitivamente. de las prestaciones de reducción de la pobreza También algunos hogares hicieron alusión a e indigencia, quedando fuera beneficiarios con dificultades en la tramitación del beneficio por fuertes niveles de privación. Surge por tanto, la problemas relativos a la documentación, tales necesidad de incorporar acciones complementa- como tenencia de los niños y presentación de rias que atiendan estas situaciones. Por otro lado, diversos certificados. Dentro de los hogares con existen hogares con menores pertenecientes al menores de 18 que no cobraban AFAM en 2010, primer decil que no reciben la Tarjeta Uruguay el 10% había solicitado la prestación. Social, quizás debido a la falta de definición de criterios claros para el ingreso a este programa. Síntesis sobre problemas de cobertura En relación a aquellos hogares sin adultos A lo largo del período estudiado se verifica una mayores y sin niños, representaban en 2011 el fuerte expansión de la cobertura en los hogares 33% del total de hogares y el 7% de los pertene- con niños, en particular en los estratos de menos cientes al primer quintil. En este último caso, ingresos, donde la casi totalidad de los hogares el 25% del total del grupo está cubierto por al- accede a prestaciones, predominantemente guna transferencia, proporción que cae al 19% no contributivas. La caída del peso relativo de en el primer quintil. La transición del PANES a esta conformación de hogares explica que al AFAM-PE desfavoreció a este grupo, al no crear- examinar la totalidad de los hogares que acce- se nuevos esquemas de transferencias destina- den a prestaciones, la expansión no se perciba dos a la población sin niños. Cabe destacar de tan claramente. En esta etapa, los problemas todas formas, que la incidencia de la pobreza de cobertura estarían centrados en los hogares y la indigencia en este conjunto de hogares es de estratos socioeconómicos bajos que no han considerablemente menor a la observada en el recibido o solicitado AFAM-PE (cumpliendo caso de los hogares con niños a cargo. con los requisitos de escolarización o no)10, y a aquellos hogares que no cuentan con adultos mayores ni con niños. 5. CONTRIBUCIÓN DE LAS PRESTACIONES A LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA E INDIGENCIA 10 En este sentido, también deben incluirse aquellos hogares que cobran AFAM pero por un número de En esta sección el análisis se centra en el aporte beneficiarios menor que la cantidad de integrantes de las prestaciones al ingreso de los hogares y, menores de 18 años que viven en el hogar. en particular, a la reducción de la pobreza y hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social la indigencia. En estudios previos se realiza- y la Tarjeta Alimentaria, mostrando que ambas ron estimaciones similares para 2006 y 2010 son fuertemente redistributivas. La contribución (Banco Mundial, 2007; Arim et al, 2008; Dean de estas prestaciones al alivio de la desigual- y Vigorito, 2012). dad es similar a la del Impuesto a la Renta de El ingreso de los hogares creció fuertemente las Personas Físicas, pues ambas intervenciones en los últimos años, mostrando un patrón pro- conllevan la reducción de un punto del índice gresivo, que condujo a la caída de la desigualdad de Gini (Amarante et al, 2012). a partir de 2008 (Gráfico 10). El gráfico ilustra En el primer decil todas las prestaciones re- la variación del ingreso per cápita del hogar y presentan una proporción relevante del ingreso laboral por hora, por centil de ingreso, poniendo de los hogares (Tabla A3. 9). En todos los casos, de relieve que los incrementos estuvieron pre- las AFAM no superan nunca el 20% de los ingre- sentes a lo largo de toda la distribución, pero sos de los hogares, mientras que las jubilaciones fueron mayores para los hogares de menores y pensiones constituyen un alto porcentaje, aún ingresos. Como se señaló en la introducción, en los hogares con menores de 18. Pese al au- esto condujo a una significativa reducción de la mento en los montos verificado desde 2008, las pobreza, cuya incidencia en 2011 se ubicaban prestaciones por AFAM y Tarjeta Uruguay Social por debajo de los observados antes de la crisis. continúan siendo notoriamente más reducidas Un primer aspecto a considerar es la progre- que las jubilaciones, pensiones y seguro de des- sividad de las transferencias no contributivas. El empleo (Tabla A3. 8). Ello puede ilustrarse, por gráfico 11 ilustra la progresividad de las AFAM ejemplo, en relación al valor promedio de cada GRÁFICO 10. Evolución y variación del ingreso per cápita y laboral de los hogares por centil de ingreso per cápita sin seguro de salud. 2006-2011. Ingreso real per cápita Variación 2006/2011 del ingreso real de los hogares por centil de ingreso per cápita de los hogares por centil de ingreso 6000 70 60 000 4000 Promedio 50 Promedio 40 000 2000 30 20 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Ingreso real laboral per cápita Variación 2006/2011 del ingreso real laboral de los hogares por centil de ingreso per cápita de los hogares por centil de ingreso 40000 100 30000 80 Promedio Promedio 20000 60 10000 40 2006 2011 20 0 Fuente: elaborado 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias GRÁFICO 11. Progresividad de las Asignaciones Familiares-Plan de Equidad y de la Tarjeta Alimentaria. 2011 10 8 6 4 Ingreso per cápita 100 → 101 (Curva de Lorenz) 2 Línea de igual distribución Transferencias Plan de Equidad (AFAM-PE y TUS) 0 0 2 4 6 8 10 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE % acumulado de la población prestación en relación a la línea de pobreza y a la de esta transferencia no generó cambios en la canasta básica alimentaria. La transferencia por oferta laboral de los hogares beneficiarios, aun- AFAM-PE en promedio representa un 10% de la que se encontraron indicios de impactos nega- línea de pobreza y un 30% de la CBA. tivos en la formalización (Amarante et al, 2010). Para analizar la contribución de las trans- Los resultados obtenidos indican que las ferencias a la reducción de la pobreza y la indi- transferencias contributivas contribuyen en ma- gencia, se calcularon índices FGT para los pará- yor medida a la reducción de la pobreza, dado metros 0, 1 y 2 (Foster, Greer y Thorbecke, 1984) su mayor monto, tanto en el conjunto de los ho- con y sin transferencias, de manera de valorar no gares como en los que incluyen a menores de 18 sólo el efecto de traspasar la línea en cuestión, o a adultos mayores (Tabla A3. 10 y Gráfico 12). sino de considerar también que tanto se acercan Sin embargo, las transferencias no contributivas al umbral considerado. Como se sabe, cuanto contribuyen en mayor medida a la reducción mayores privaciones de ingreso presentan los de la indigencia entre los hogares con menores beneficiarios de las transferencias, menos pro- de 18, dado que las primeras no alcanzan a los bable es que las mismas les permitan traspasar hogares en esta condición. los umbrales de pobreza, por lo cual, para apre- En su conjunto, las transferencias no con- ciar los cambios en los niveles de bienestar de la tributivas conducen a una reducción del 10% población es necesario considerar medidas de de la incidencia de la pobreza, del 16% de su intensidad y severidad. intensidad y del 23% de su severidad. Mientras Se trata de un ejercicio estático, donde se su- tanto, ejercen fuertes efectos sobre la indigencia pone que los hogares no modifican su conducta (64%, 96% y 137% respectivamente). Su efecto es laboral por recibir la transferencia considerada. similar en los hogares con niños, dado que esta Este supuesto podría ser consistente con lo ob- es la estructura predominante entre los hogares servado para América Latina por Alzúa, Cruces y en extrema pobreza. Por su parte, AFAM-PE y Ripani (2010), quienes no detectan efectos de las Tarjeta conducen a una reducción a la mitad en transferencias sobre la oferta laboral y con los re- términos de las tres medidas de indigencia con- sultados obtenidos en la evaluación de impacto sideradas, tanto en el total como en los hogares del PANES, donde se constató que la percepción con niños. Mientras tanto, su contribución a la hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO 12. Contribución de las distintas prestaciones a la reducción de la indigencia y la pobreza. Total país. Pobreza - FGT (0) Pobreza – FGT (1) 0,35 0,12 0,3 0,10 0,25 0,08 0,2 FGT (0) FGT (1) 0,05 0,15 0,04 0,1 0,05 0,02 0 0 Sin < 18 Sin < 18 Total Con <18 Con > 65 Total Con <18 Con > 65 y sin > 65 y sin > 65 Indigencia – FGT (0) Indigencia – FGT (1) Línea de base 0,04 0,01 Sin transferencias 0,035 0,009 no contributivas 0,008 0,03 0,007 Sin AFAM 0,025 0,006 FGT (0) FGT (1) Sin AFAM-PE 0,02 0,005 0,015 0,004 Sin AFAM-PE y Tarjeta 0,003 0,01 0,002 Fuente: elaborado 0,005 0,001 en base a las ECH del INE 0 0 Sin < 18 Sin < 18 Total Con <18 Con > 65 Total Con <18 Con > 65 y sin > 65 y sin > 65 reducción de la pobreza se ubica en el entorno otras dimensiones del bienestar. Para ello se con- del 10%, contribuyendo en mayor medida a la sidera la evolución de la situación de los hogares reducción de su intensidad y severidad. Esto entre 2006 y 2011, en términos de un conjunto significa que si bien el 10% de los hogares logra de dimensiones relevantes. En segundo lugar, se traspasar la línea de pobreza, muchos hogares analiza en qué medida los hogares con ingresos acortan su distancia a la misma. por debajo de la mediana siguen siendo vulne- rables a la pobreza de ingresos. 6. EVOLUCIÓN DE LAS DIMENSIONES Evolución del bienestar NO MONETARIAS DEL BIENESTAR en dimensiones no Y VULNERABILIDAD A LA POBREZA monetarias. 2006-2011 Como se mencionó anteriormente, el pronun- A efectos de analizar la evolución del bienestar ciado crecimiento del empleo y las remunera- en sus distintas dimensiones, en esta sección ciones al trabajo, junto con la expansión de las se analizan los cambios en las condiciones de prestaciones sociales contribuyeron a una fuerte vida entre los años 2006 y 2011, en términos de reducción de la pobreza de ingresos. En esta sec- educación, desempeño en el mercado laboral, ción se estudia, en primer lugar, en qué medida condiciones de vivienda y acceso a bienes du- ello se ha traducido en mejoras en términos de rables (Tabla A4. 1). Desafortunadamente, no capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias es posible incluir indicadores de salud, dado para todos los centiles. Los mayores descensos que la ECH no cuenta con preguntas relativas en las tasas de no asistencia parecen ubicarse en a este aspecto. En el Anexo 4 se indican las dis- sectores medio bajos y medios (Gráfico A4. 1). tintas variables incluidas en cada dimensión y Esto corrobora los importantes desafíos para la se incluyen las tablas y gráficos utilizados para retención de adolescentes en el sistema, plan- este análisis. teados en diversos trabajos y mencionados en Los principales resultados encontrados la sección III de este estudio. muestran: Mientras tanto, en términos del mercado la- boral, pese a que existen fuertes desigualdades ◆ un aumento ligero de los años de escolariza- en las tasas de empleo, ocupación, formalidad ción promedio, el cual es más pronunciado en y desempleo por nivel de ingreso, la evolución la mediana, indicando que mejoró en mayor del período muestra un patrón fuertemente medida la situación de los estratos más des- progresivo (Gráfico A4. 2). Esto implica que se 102 → 103 aventajados; asimismo mejoran las tasas de acortaron las brechas en el acceso al trabajo y no asistencia escolar en el grupo de 14 a 17 su calidad entre los distintos estratos de ingreso, años, aunque de forma muy modesta. aún cuando, como se vio en la sección III, per- ◆ fuertes avances en el desempeño en el merca- sisten fuertes desigualdades de ingreso laboral. do laboral, lo cual es consistente con la evo- En relación a las formas de tenencia de la vi- lución de la economía y de los ingresos de los vienda, no se registraron cambios significativos. hogares. Los avances son también mayores La ocupación de la vivienda, categoría que podría en la mediana que en la media, destacándose asociarse a dificultades de acceso, se mantuvo en la fuerte reducción del desempleo, el creci- niveles muy similares en los dos años considera- miento de la tasa de empleo y del acceso a dos (Gráfico A4. 3). En relación al hacinamiento, cobertura de la seguridad social. el análisis por centiles de ingreso, indica que la ◆ en términos de vivienda, se observa una caída fue positiva para todos los estratos, pero caída del hacinamiento (4 puntos porcen- que la misma fue en términos relativos mayor a tuales), la cual puede tener su origen en la medida que el ingreso crece (Gráfico A4. 4.). Esto reducción del tamaño promedio de los ho- puede deberse a los cambios ya mencionados gares ya mencionado al comienzo de este en términos de composición de los hogares, así trabajo. Se detectan mejoras en la calidad de como al aumento generalizado de los ingresos los materiales de la vivienda, en términos de de los hogares. Igualmente, si bien, las variacio- materiales de piso y techos. nes en términos absolutos más importantes se ◆ se registra una fuerte expansión de los bienes observan en los estratos medios-bajos, en los de consumo durable producto de su abara- centiles muy bajos prácticamente no se regis- tamiento así como del aumento del ingreso tran diferencias. En relación a los materiales de de los hogares techo, se registran mejoras significativas en los estratos que enfrentan mayores privaciones. Se Asimismo, para poder apreciar como estos registran variaciones positivas en los tipos de cambios se distribuyen en la población, se reali- techo ligados a mejores condiciones de vivienda za un análisis por centiles de ingreso per cápita, (planchada con y sin revestimiento) y caídas en a efectos de analizar la situación de los distintos aquellos asociados a la precariedad (liviano con estratos de ingreso y la progresividad de los cam- y sin revestimiento, desecho o quincha).11 Esto bios en el bienestar en las dimensiones incluidas en esta sección. En términos de educación, se 11 El techo de quincha no se asocia necesariamente observa claramente la fuerte asociación entre a la precariedad, pero el bajo número de casos logros en esta dimensión y nivel de ingreso del encontrado y las características mayoritarias de los hogar, no detectándose cambios sustanciales hogares que declaran este tipo de techo, llevaron a en el período. Las variaciones en las tasas de no agrupar este material junto con los que evidencian asistencia registran un descenso muy moderado mayores carencias. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social podría indicar que los mayores niveles de ingre- Para identificar los factores socioeconómi- so se tradujeron en mejoras en las viviendas. Lo cos asociados a la condición de pobreza e indi- mismo se observa en términos de los materiales gencia, se estimaron dos modelos probit para de piso. En los últimos dos paneles del Gráfico 2011. En un caso, la variable dependiente tomó A4. 4 se constata la caída en todos los estratos el valor 1 si los ingresos del hogar se ubicaban de la presencia de pisos alisados de hormigón, bajo la línea de pobreza y en otro, bajo la línea contrapiso o tierra. de indigencia. En la tabla A3. 12 se presentan los En términos del acceso a bienes durables, coeficientes y efectos marginales estimados así se registran también importantes mejoras para como la significación del modelo en su conjunto todos los estratos de ingreso, siendo más pro- y de las variables que se incluyeron. nunciadas para los centiles más bajos (Gráfico Un conjunto de variables reflejó caracterís- A4. 5). Se analizó por separado la tenencia de ticas demográficas del hogar, tales como sexo, computadora y de autómovil. Se eligió la tenencia edad y ascendencia racial principal del jefe de de computadoras por considerarse la relevancia hogar, presencia de menores de 18 en el hogar, que el manejo de las mismas y el acceso a internet presencia de mayores de 65 y la ausencia de tienen en las sociedades actuales, graficándose ambos grupos. Otro grupo de variables recogió separadamente la evolución de la tenencia con atributos socioeconómicos del jefe de hogar, y sin plan Ceibal (las computadoras obtenidas a incluyéndose aquí la educación del jefe me- través de este plan no se consideraron en el índice dida en años de educación formal aprobados agregado de riqueza, pues no están asociadas a y un grupo de variables binarias que reflejó su la capacidad de generación de ingresos de los condición de actividad. Los principales resul- hogares). Aún sin considerar el Plan Ceibal, el tados indican: aumento de la tenencia de computadoras se pro- dujo en todos los estratos, pero refleja un patrón ◆ Una estrecha relación entre la ascendencia progresivo, dado que en los hogares de mayores racial afrodescendiente y la probabilidad de ingresos, la tenencia era ya elevada en 2006. Sin enfrentar privaciones de ingreso severas embargo, al considerar también a las computa- ◆ Una disminución en la probabilidad de que doras provenientes del Plan Ceibal, la progresi- el hogar se sitúe bajo las líneas de indigencia vidad en el acceso aumenta considerablemente. y pobreza a medida que aumenta la edad del En síntesis, se observan notorias mejoras jefe, lo cual podría vincularse al ciclo de vida y de carácter progresivo en los materiales de la a la fuerte cobertura y montos transferidos por vivienda, el índice de riqueza y la tenencia de el sistema de jubilaciones y pensiones computadoras, y avances mucho más modestos ◆ La jefatura femenina se asoció a una mayor en las formas de acceso a la vivienda y los indi- probabilidad de ubicarse en un hogar bajo la cadores educativos de la población. Esto último línea de pobreza es particularmente relevante, pues podría aso- ◆ La presencia de menores en el hogar tiene un ciarse a la capacidad de generación de ingresos fuerte efecto positivo en la probabilidad de en el mediano plazo. que un hogar se ubique bajo las líneas de po- breza e indigencia, al tiempo que la presencia Vulnerabilidad a la pobreza, de adultos mayores arroja el signo opuesto algunas simulaciones ◆ El hecho de pertenecer a un hogar integrado por adultos en edades centrales también se En diversos trabajos se han identificado los fac- asocia negativamente a la probabilidad de que tores asociados a la condición de indigencia y/o los hogares enfrenten privaciones de ingreso pobreza para el caso uruguayo. A continuación ◆ El mayor nivel educativo del jefe reduce tam- se realiza un rápido repaso de los mismos con el bién la probabilidad de que el hogar enfrente objetivo de caracterizar a dicha población, y po- carencias de ingreso der identificar elementos que permitan poner ◆ En relación a la condición de ocupado (varia- foco sobre la vulnerabilidad de estos hogares. ble omitida), contar con un jefe desempleado capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias o inactivo presenta signo positivo, mientras tual y al 32,2% de volver al sistema de 2002. Esto que la condición de jubilado o pensionista significa, que existe un sector vulnerable a la arroja el signo contrario pobreza, que ha emergido debido a las actuales circunstancias económicas, pero qué, dados sus Estos resultados indican que los factores aso- atributos, se mantiene vulnerable. ciados a la probabilidad de enfrentar carencias de ingresos han permanecido invariantes en el tiem- po. El fuerte incremento del empleo, los ingresos 7. DESCRIPCIÓN DE POSIBLES y las prestaciones ha reducido la incidencia, in- ESTRATEGIAS DE INCLUSIÓN tensidad y severidad de la pobreza e indigencia, pero no es claro qué es lo que ha sucedido con la Del examen realizado en las secciones anterio- vulnerabilidad de estos hogares, es decir, con el res, se extrajeron algunos elementos para la dis- riesgo de que, ante circunstancias más adversas cusión del diseño de la expansión de la cobertura 104 → 105 que las actuales, puedan caer nuevamente en de los programas existentes. situaciones de pobreza. Por un lado, los escasos En primer lugar, se constató que las inter- logros en términos educativos, podrían conducir venciones actuales no cubren a los adultos en a pensar que los hogares siguen siendo igualmen- edades centrales. Si bien este grupo exhibe bajas te vulnerables. Por otra, la expansión de la red tasas de pobreza y está sub representado en los de protección social permitiría alcanzar a estos estratos de menores ingresos, se podría expandir hogares en situaciones de crisis con mucha más el beneficio de Tarjeta Uruguay Social hacia esta facilidad que en períodos anteriores. población en el primer decil, para asegurarles En base a la estimación anteriormente pre- un mínimo ingreso. sentada, se realizaron dos ejercicios de micro- A la vez, el programa Tarjeta Uruguay Social simulación, considerando en todos los casos debe definir con claridad su población objeti- el ingreso sin imputación por seguro de salud. vo. La inexistencia de criterios de ingreso y el En ellos, se supuso que, con las características hecho de que accedan a la prestación exclusi- actuales de la población, aumentaba el des- vamente quienes pasaron por el PANES o reci- empleo a los niveles de 2000, 2001 y 2002 (13, bían canastas del INDA genera problemas de 15 y 17%). Para ello se estimaron ecuaciones equidad horizontal con respecto a hogares de de las características asociadas a la probabili- igual condición socioeconómica pero que no dad de enfrentar desempleo y se simularon los pasaron por dichos programas. Por el bajo mon- resultados correspondientes en la ECH 2011. to de la transferencia y tomando en cuenta su Esto a su vez, generó caídas en el ingreso que rol en el PANES, quizás sería más conveniente se reflejaron en la categorización de los hogares otorgársela a aquellos postulantes a AFAM-PE en pobres y no pobres. A esta simulación se le que estén por debajo de un umbral de carencias agregaron dos variantes: el sistema de trans- socioeconómicas comparable al primer decil ferencias se supuso igual que el de 2000-2002, de ingresos. En la elegibilidad y el cómputo en es decir, prácticamente sin transferencias no los hogares para recibir la prestación deberían contributivas, y el sistema de transferencias se considerarse también aquellos adolescentes que mantuvo como el actual. Los resultados de la no asisten al sistema educativo. simulación indican que, las tasas de pobreza En relación a Asignaciones Familiares, el aumentarían un 50% en relación a la actualidad paso realizado en 2007 de ampliación del sis- (22,5%), de mantenerse el sistema de transfe- tema de asignaciones familiares y el pasaje del rencias actual y un 70% de prevalecer el siste- PANES a ese sistema constituyó un paso im- ma de 2002 (25,5%). Seguidamente, se simuló portante en términos de la expansión de la red una caída del ingreso real de los hogares de un de protección social orientada a hogares con 10%. Si esto sucediera, aunado a la prevalencia niños. Sin embargo, ese proceso se detuvo y se anterior del desempleo, la pobreza llegaría al mantienen dos polos diferenciados en relación 26,8%, de mantenerse la red de protección ac- a los criterios de ingreso y el monto de la pres- hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social tación otorgada. Actualmente, hay hogares del Los mecanismos de salida de los hogares de primer y segundo decil que reciben una y otra AFAM son otro aspecto a considerar. Tal vez, la prestación (contributiva y no contributiva). Ade- pérdida de la prestación debería ser más gra- más de los problemas de equidad horizontal dual, no dejarse de percibir completamente al que esto genera, dado que hogares de ingresos alcanzar los 18 años sino mantenerse fracciones y condiciones de vida similares estarían reci- de la prestación por uno o dos años. biendo prestaciones diferentes, este diferencial A su vez, es de destacar que existen otras de valores en el monto de la prestación podría poblaciones en situaciones particulares de vul- generar problemas en términos de incentivos nerabilidad que no son identificadas a través de a la subdeclaración de ingresos a la seguridad las encuestas de hogares que experimentan nive- social, con el consecuente perjuicio de largo les de privación muy relevantes y que deben ser plazo para las personas cuando se conviertan consideradas en el diseño de las intervenciones en adultos mayores. de expansión de la cobertura Por otro lado, es probable que aquellos trabajadores que reciben el beneficio formal Potencial impacto de estas alternativas no realicen el trámite para ingresar al Plan y estimación de su costo de Equidad por los costos de transacción que podría implicar, dado que la solicitud formal En diversos trabajos previos se han hecho simu- es más sencilla, pues se realiza en los lugares laciones con el objetivo de analizar el impacto de trabajo. sobre la pobreza, indigencia y desigualdad de la Por esa razón, se podría avanzar en la unifi- expansión de AFAM y Tarjeta, con metodologías cación de los tres subsistemas existentes actual- estáticas y comportamentales.12 En lo que sigue mente (privado a cargo de BPS, público y Plan de se retoma Los resultados obtenidos indicaban Equidad) estableciendo una población objetivo una reducción de un punto absoluto del índice común para el programa. En Uruguay se podría de Gini, magnitud comparable a la contribución expandir el monto de las asignaciones familia- del IRPF a la reducción de la desigualdad. res del plan de equidad hacia los trabajadores En base a las consideraciones realizadas en formales que estén por debajo de un umbral las secciones anteriores, se determinaron 7 es- determinado. Esto podría generar un ahorro de cenarios de expansión de la actual cobertura del esfuerzos al MIDES, dado que las postulaciones sistema de transferencias monetarias en Uru- podrían realizarse por diversas vías. La expe- guay, con el objetivo de extenderla a los hogares riencia de los países desarrollados indica que sin menores de 18 en el primer decil, unificar los esto podría aumentar la adhesión al programa, montos pagados por prestaciones por Asigna- al reducir el número de trámites a realizar. ción Familiar en los estratos de menores ingresos A la vez, se requiere continuar con la ex- y elevar el monto de dicha transferencia para pansión de la cobertura de AFAM-PE en los dos aumentar su capacidad de reducción de la po- primeros deciles, para alcanzar al 10 o 20 % de breza y la indigencia, pensando principalmente hogares que hoy no cuenta con la prestación. en contextos menos favorables que el actual. En la sección 2 se encontraron algunos factores asociados a la no recepción de la prestación que podrían dar origen a intervenciones específicas. Las Asignaciones Familiares, especialmente 12 En Arim, Cruces y Vigorito (2008) se realizan diversas las del Plan de Equidad y la Tarjeta Alimentaria, estimaciones de expansión de la Tarjeta Alimentaria tienen un fuerte impacto en la indigencia pero hacia los hogares sin menores de 18 años de edad. En OPP (2008) se realizan diversas simulaciones de ex- su impacto en pobreza es moderado. Si se quiere pansión de AFAM-PE. En Amarante et al (2012) se rea- utilizar la prestación como un elemento en la liza una simulación en base a la ECH 2010 consistente reducción de la pobreza, tal vez su población en duplicar el monto de AFAM y Tarjeta Alimentaria y objetivo debería ser rediscutida y los montos de cubrir los tres primeros deciles con AFAM Plan de aumentados significativamente. Equidad y duplicar Tarjeta Alimentaria. capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias A continuación se enumeran sus caracte- ◆ Escenario 5: el monto base de AFAM-PE pasa rísticas: a $1600 y el complemento a $700 ◆ Escenario 6: Escenarios 1, 3 y 4 conjuntamente ◆ Escenario 1: igualar los montos transferidos ◆ Escenario 7: Escenarios 2, 3 y 4 conjuntamente por asignación familiar contributiva y no con- tributiva para los cinco primeros deciles Debe destacarse que si bien a continuación ◆ Escenario 2: igualar los montos transferidos se presentan estimaciones del impacto de los es- por asignación familiar contributiva y no con- cenarios estudiados en la incidencia, intensidad tributiva para los tres primeros deciles y severidad de la pobreza e indigencia, éstos no ◆ Escenario 3: extender la Tarjeta Uruguay Social son los únicos aspectos que deben tomarse en a los hogares sin menores de 18 en el primer cuenta al evaluar la pertinencia de estos cam- decil, otorgando el monto mínimo de la presta- bios. Por un lado, porque a partir del análisis ción que reciben los hogares que hoy perciben de vulnerabilidad realizado anteriormente, la 106 → 107 el monto duplicado (1232 pesos por hogar) expansión de la cobertura en los tres primeros ◆ Escenario 4: pasar la escala de 0,6 a 0,8 en deciles podría considerarse como un objetivo AFAM-PE en sí mismo, dado que estos hogares enfrentan TABLA 12. Efectos en índices FGT de pobreza e indigencia de los escenarios considerados según configuración del hogar. Línea de base: Ingreso 2011 sin seguro de salud Sin menores de 18 Escenario Total Con menores de 18 Con mayores de 65 y sin mayores de 65 Pobreza FGT (0) FGT (1) FGT (2) FGT (0) FGT (1) FGT (2) FGT (0) FGT (1) FGT (2) FGT (0) FGT (1) FGT (2) Línea de base 0,189 0,054 0,022 0,284 0,082 0,034 0,056 0,015 0,006 0,089 0,021 0,008 1 0,186 0,053 0,022 0,279 0,081 0,034 0,056 0,015 0,006 0,087 0,021 0,007 2 0,187 0,053 0,022 0,280 0,081 0,034 0,056 0,015 0,006 0,087 0,021 0,007 3 0,189 0,053 0,022 0,284 0,082 0,034 0,055 0,013 0,005 0,088 0,020 0,007 4 0,187 0,052 0,021 0,280 0,079 0,032 0,056 0,015 0,006 0,088 0,021 0,007 5 0,170 0,044 0,017 0,251 0,065 0,025 0,056 0,015 0,006 0,088 0,021 0,007 6 0,183 0,050 0,020 0,275 0,078 0,032 0,055 0,013 0,005 0,086 0,019 0,007 7 0,184 0,050 0,020 0,275 0,078 0,032 0,055 0,013 0,005 0,086 0,019 0,007 Indigencia Línea de base 0,009 0,002 0,001 0,014 0,003 0,001 0,003 0,001 0,001 0,002 0,000 0,000 1 0,009 0,002 0,001 0,014 0,002 0,001 0,003 0,001 0,001 0,002 0,000 0,000 2 0,009 0,002 0,001 0,014 0,002 0,001 0,003 0,001 0,001 0,002 0,000 0,000 3 0,008 0,002 0,001 0,014 0,003 0,001 0,001 0,000 0,000 0,001 0,000 0,000 4 0,008 0,002 0,001 0,012 0,002 0,001 0,003 0,001 0,001 0,002 0,000 0,000 5 0,004 0,001 0,000 0,006 0,001 0,000 0,003 0,001 0,001 0,002 0,000 0,000 6 0,007 0,001 0,000 0,011 0,002 0,001 0,001 0,000 0,000 0,001 0,000 0,000 7 0,007 0,001 0,000 0,011 0,002 0,001 0,001 0,000 0,000 0,001 0,000 0,000 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social carencias en diversas dimensiones del bienes- expansión de la Tarjeta Alimentaria a la totalidad tar y pueden ver disminuidos sus ingresos en de los hogares sin menores de 18 del primer decil condiciones económicas menos favorables que tendría un impacto en indigencia en ese grupo de las actuales. Por otro, porque, como se planteó hogares y su efecto en pobreza sería nulo, dada la antes, los esfuerzos de unificación de las AFAM extrema focalización de la medida y el bajo monto contributivas y no contributivas y el ingreso a la transferido (Escenario 3). Tarjeta Alimentaria de hogares que no fueron be- El pasaje de la escala de equivalencia de AFAM- neficiarios del INDA ni del PANES contribuye al PE de 0,6 a 0,8 tendría un leve impacto en pobreza logro de una mayor equidad horizontal del siste- e indigencia entre los hogares con menores de ma de transferencias. Finalmente, para apreciar 18 (Escenario 4), mientras que si esta medida se los resultados obtenidos debe considerarse que, combina con un aumento significativo en el monto la indigencia se sitúa en niveles extremadamente transferido (Escenario 5), el impacto en la reduc- bajos en el presente. ción de pobreza e indigencia sería considerable. La tabla 12 sintetiza los efectos de los distin- Los tres últimos tres escenarios recogen el tos escenarios considerados sobre la incidencia, impacto conjunto de las medidas anteriores. Allí intensidad y severidad de la pobreza e indigen- se observa que el escenario 8 podría contribuir cia. Como línea de base se consideraron los in- sustancialmente a la reducción de pobreza e dicadores de pobreza e indigencia de 2011 sin indigencia, siendo algo menor pero igualmente imputaciones por seguro de salud. Esto significa significativo el aporte de los Escenarios 6 y 7. que se trata de escenarios incrementales sobre Por último, se estimaron los porcentajes de los valores actuales, los cuales, como se vio en la expansión del gasto actual en las prestaciones sección anterior, ya están fuertemente afectados involucradas, a efectos de efectivizar cada uno por el impacto de las prestaciones. de los escenarios considerados (Tabla 13). Se observa que las medidas de unificación de las AFAM, en sus dos variantes (Escenarios 1 y 2) contribuirían a la caída de la pobreza en 8. COMENTARIOS FINALES menores de 18 pero no a la reducción de la indi- gencia. Esto se debe a que, dados los bajos niveles Uruguay alcanzó tempranamente altos niveles de indigencia, prácticamente no existen hogares de cobertura de prestaciones sociales destina- con empleados formales en dicha población. La das a los adultos mayores a través de los siste- TABLA 13. Expansión del gasto de los distintos programas en cada escenario, expresado en relación al costo de los actuales regímenes y del PIB. % de expansión en relación al actual gasto en: % incremento en Escenario relación al PIB AFAM-PE AFAM-cont. AFAM Tarjeta AFAM y Tarjeta 1 43,7 146,8 22,1 0,170 2 30,9 74,5 11,2 0,120 3 15,7 0,017 4 14,6 0,057 5 85,8 0,335 6 33,6 0,359 7 23,8 0,303 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias mas de jubilaciones y pensiones contributivas este programa estaba abierto a hogares con di- y no contributivas. Sin embargo, recién desde versas conformaciones. En 2011 la cobertura mediados de la década pasada, se expandió el de este grupo alcanzaba al 18,8% en el primer alcance de las transferencias no contributivas decil. Debe hacerse notar, sin embargo, que sólo directas destinadas a hogares vulnerables. En el 6,2% de los hogares pertenecientes al primer una primera etapa, comprendida entre 2005 y decil presenta esa conformación. 2007, se implementó el PANES, programa de ca- Parece necesario seguir avanzando para al- rácter temporario destinado a hogares con fuerte canzar a aquellos hogares situados en los estra- vulnerabilidad socioeconómica. Al desmontarse tos de menores ingresos que hoy no acceden a este programa, la expansión se vehiculizó a tra- prestaciones, así como en la incorporación de vés de una reforma en el sistema de AFAM, dada hogares en situaciones especiales de vulnerabili- la fuerte asociación entre nivel socioeconómico dad. Esto abarca tanto a los hogares sin menores y presencia de niños en el hogar. De esta manera de 18 ni mayores de 65, como a aquellos que 108 → 109 se crearon las AFAM-PE, cuya población objetivo teniendo menores de 18 no acceden al sistema, abarca a un conjunto de población más amplio ya sea porque no han tramitado las prestaciones que el PANES, en el marco de la institucionalidad como porque algunos de sus miembros elegibles de la seguridad social (BPS). no asisten al sistema educativo. Dado que las diversas etapas de expansión Adicionalmente, debería discutirse un re- del sistema de transferencias estuvieron clara- diseño de los mecanismos de salida de los mente orientadas a grupos etarios claramente programas, haciendo más gradual el retiro de diferenciados, el análisis presentado en este tra- los mismos, especialmente en referencia a los bajo se organizó en base a una clasificación de límites de ingreso y al retiro cuando los jóvenes hogares que contempló los siguientes grupos: cumplen 18 años. hogares con menores de 18, hogares con adul- Asimismo, la unificación de los sistemas tos de 65 años y más y hogares sin menores de de Asignaciones Familiares en los estratos de 18 y sin adultos de 65 y más. En el período bajo menores ingresos, iniciada en 2008, parece ser estudio se constató una disminución en la pro- una tarea a retomar, tanto por temas de equidad porción de hogares con menores de 18, de 48 en horizontal como de su potencial efecto en la in- 1990 a 41% en 2011, producto de cambios en los tensidad de la pobreza e indigencia, así como en patrones de fecundidad y arreglos demográficos. la adhesión a las prestaciones, pues simplificaría La expansión reciente de las prestaciones se considerablemente su tramitación. Por ejemplo, orientó fuertemente hacia los estratos de meno- en el primer decil de ingresos un 7,7% de los ho- res ingresos, mostrando un claro carácter redis- gares recibe AFAM contributivas y la cifra alcanza tributivo. Mientras que en 1990 la cobertura en al 19,4% en el segundo decil, al tiempo que los el primer decil alcanzaba al 46% de los hogares valores corresponden al 90% y al 82,2% en el caso con niños, en 2011 se extendió al 93%. Mientras de las AFAM –PE. Sería necesario estudiar con tanto, para los hogares con adultos mayores mayor profundidad las causas por las cuales ho- estas cifras permanecieron incambiadas, en el gares elegibles para AFAM-PE se mantienen en el entorno del 95%. De esta manera, el acceso a sistema contributivo. Es posible que muchos ho- prestaciones en los estratos de menores ingre- gares formales prefieran seguir recibiendo dicha sos es actualmente casi universal, no existiendo prestación a pesar del mayor valor transferido brechas significativas con el grupo de adultos por las AFAM-PE para evitar realizar trámites. mayores, tradicionalmente cubierto por el ala Por otra parte, las actuales formas de acceso contributiva de las transferencias. a algunas prestaciones como la Tarjeta Uruguay Persisten, sin embargo, grupos con cober- Social no están siendo difundidas claramente, lo tura baja, como es el caso de los hogares que cual genera inequidades horizontales con hoga- no cuentan con menores de 18 ni con mayores res que ya la reciben por haber sido beneficiarios de 65. Este grupo presentó mayores niveles de del PANES o INDA. A efectos de simplificar las cobertura en el período del PANES, dado que postulaciones, tal vez, para los hogares con me- hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social nores de 18, la solicitud de ingreso podría unifi- de realizar intervenciones de largo plazo en las carse con la de AFAM-PE y otorgársele a aquellos dimensiones no monetarias de la pobreza. En hogares por debajo de un punto de corte del pun- este sentido, la situación de los hogares perte- taje de ingreso que se considere conveniente. De necientes a los tres primeros deciles, tanto en las expandirse el sistema hacia hogares sin menores, dimensiones no monetarias del bienestar como deberían abrirse postulaciones exclusivas para en su vulnerabilidad ante escenarios negativos el ingreso al programa. (por ejemplo de mayor nivel de desempleo), Como se sabe, la pobreza y la extrema pobreza muestra que deberían ser objeto de acciones han experimentado una fuerte reducción en el de política pública permanente. período. En 2011 la incidencia, severidad e inten- Finalmente, las estimaciones realizadas para sidad de ambas se ubica por debajo de los niveles diversos escenarios de expansión de Tarjeta y previos a la crisis. Si bien esta evolución ha sido el AFAM indican que aún es posible realizar au- resultado de diversos factores, tales como el creci- mentos de cobertura y reducciones de pobreza miento sostenido de las remuneraciones reales y e indigencia. del empleo, la expansión de las transferencias no contributivas ha jugado un rol importante. Según las simulaciones aritméticas realizadas en este 9. BIBLIOGRAFÍA trabajo, las mismas explican a una reducción del 10% de la incidencia de la pobreza, del 16% de su Alzúa M.L., Cruces G. y Ripani L. (2010). Wel- intensidad y del 23% de su severidad. Esto signifi- fare Programs and Labor Supply in Devel- ca que si bien el 10% de los hogares logra traspasar oping Countries. Experimental Evidence la línea de pobreza por efecto de recibir las trans- from Latin America, Documento de Tra- ferencias, muchos hogares acortan su distancia a bajo 0095, CEDLAS, Universidad Nacional la misma. Aún persisten fuertes diferencias en la de La Plata. incidencia de la pobreza con el resto de los ho- Amarante V., G. Burdín, M. Ferrando, M. Ma- gares, debido, entre otras causas, a las marcadas nacorda, A. Vernengo y A. Vigorito (2009). diferencias entre los montos transferidos por las «Informe final de la evaluación de impacto distintas prestaciones. del PANES», mimeo, Instituto de Economía, Los efectos de las transferencias no contri- Universidad de la República. butivas son muy significativos en relación a la Amarante V. y Vigorito A. (2012). Investigación indigencia (64%, 96% y 137% respectivamente), y Políticas sociales. La colaboración entre la donde, además, no existe casi impacto de las Udelar y el Mides para la implementación transferencias contributivas. del PANES. CSIC-UDELAR. Montevideo. Para apreciar el bienestar de los hogares, Amarante V., Colafranceschi M. y Vigorito A. es necesario analizar tanto su vulnerabilidad a (2011). Uruguay’s income inequality under potenciales situaciones de deterioro de sus in- right and left regimes over 1981-2010. Wor- gresos y niveles de empleo, como su situación king Paper 94/11. WIDER. en relación a otras dimensiones del bienestar, Amarante V., de Melo G., Machado A. y Vigorito donde los avances se producen en períodos más A.(2008). Criterio de selección para ingresar largos. En efecto, los resultados obtenidos en este al nuevo sistema de Asignaciones Familia- trabajo indican que los aspectos del bienestar no res, Informe Final de convenio Udelar- Mi- vinculados al ingreso, tales como las condiciones nisterio de Desarrollo Social. de vivienda y los logros en educación de los ho- Amarante V., Ferrando y Vigorito A. (2012). gares muestran una evolución más lenta que la School Attendance, Child Labour and Cash del ingreso. Asimismo, los niveles devulnerabi- Transfers: An Impact Evaluation of PANES. lidad de los hogares continúan siendo elevados. Working Paper 22/11. Poverty and Econo- Esto marca las precauciones que deben tomarse mic Policy Network-PIERI. a la hora de establecer mecanismos para el re- Amarante V., Manacorda M., Vigorito A. y Zer- tiro de las prestaciones, así como la necesidad pa M. (2011). «Social assistance and labor capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias market outcomes. Evidence from the Uru- historia laboral (1997-2003). Documento guayan PANES». Paper prepared for the preparado para el Equipo de Representa- Inter American Development Bank Labor ción de los Trabajadores en el BPS. Policy and Social Security Network Regio- Lavalleja M., Mathieu G. y Messina P. (2012). nal Dialogue. Evaluación de los mecanismos de selección Arim R. y Vigorito A. (2006). Las transferencias de beneficiarios de Asignaciones Familia- públicas de ingreso en Uruguay. Informe res-Plan de Equidad. Monografía para la preparado para el Banco Mundial. obtención de la licenciatura en Economía. Arim, R.; Cruces, G.; Vigorito A. (2009). Progra- Facultad de Ciencias Económicas. Univer- mas sociales y transferencias de ingresos en sidad de la República. Uruguay: los beneficios no contributivos y las Midaglia C. y Antía F. (2007). La izquierda en el alternativas para su extensión. CEPAL, Se- gobierno: ¿cambio o continuidad en las po- ries Programas Sociales; Santiago de Chile. líticas de bienestar social?. Revista Urugua- 110 → 111 Banco Mundial. (2007). Las políticas de trans- ya de Revista Uruguaya de Ciencia Política. ferencia de ingresos en Uruguay: cerrando 16/2007. las brechas de cobertura para aumentar el Ministerio de Desarrollo Social (2012). Informe bienestar. Departamento de Desarrollo Hu- Tarjeta Uruguay Social. Comisión Interins- mano, Oficina Regional. titucional Central del Componente Alimen- Banco de Previsión Social. (2011). Boletín Es- tario del Gabinete Social (CICCA). mimeo. tadístico 2011. Asesoría General en Seguri- OPP. (2008). Simulación del impacto de las re- dad Social. BPS. Montevideo. formas recientes en el bienestar de los hoga- Dean A. y Vigorito A. (2012). Informe sobre la si- res. OPP. tuación de la población indigente en Uruguay. Paulus P , ok M., Figari F., Hegedüs P., Kump Convenio MIDES-INE-UDELAR. Mimeo. Nataša, Lelkes O., Levy H., Lietz C., Lüpsik Filgueira F. y Kaztman R. (1999). Panorama S., Mantovani, Morawski L., Sutherland H., social de la infancia en Uruguay. PNUD. Szivos P. y Võrk A.(2009), The effects of taxes Montevideo. and benefits on income distribution in the Lagomarsino G. y Lanzilotta B. (2004). Den- enlarged EU, EUROMOD WP08/09. sidad de aportes a la Seguridad Social en PNUD. (2008). Política, políticas y desarrollo Uruguay. Análisis de su evolución y deter- humano. Informe Nacional de Desarrollo minantes a partir de los datos registrales de Humano. Montevideo. PNUD. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Anexo 1 Las Encuestas Continuas de Hogares La información utilizada en este trabajo provie- La ECH recoge información sobre los in- ne de los microdatos de la Encuesta Continua gresos luego de impuestos. El ingreso de los de Hogares. La misma es recabada por el Ins- hogares que se utilizó en este trabajo reúne tituto Nacional de Estadística (INE) a lo largo los ingresos laborales de los asalariados, tra- de todo el año y recoge información detallada bajadores por cuenta propia y patrones (tanto sobre inserción laboral, niveles educativos, ca- corrientes como en especie), el ingreso del ca- racterísticas socioeconómicas de los hogares e pital (intereses, rentas, utilidades), transferen- ingresos por fuente. cias públicas y privadas (incluyendo remesas) Tanto el marco muestral, como el cuestiona- y valor locativo imputado por la propiedad de la rio y la cobertura geográfica de la encuesta han vivienda. Este agregado de ingreso es diferente ido variando a lo largo del período analizado, al utilizado por el INE, ya que no estamos in- lo que genera algunos saltos en las series. En- cluyendo la imputación por el seguro de salud, tre 1986 y 1997 el marco muestral era el Censo que sí incluye el INE, tanto para los trabaja- de Población y Vivienda de 1985. Desde 1998 a dores formales como para sus dependientes. 2005 el marco muestral pasó a ser el Censo de Dado que en 2007 tuvo lugar una importante Población y Vivienda de 1996, y desde 2006 la reforma en el sistema de salud y se expandió la muestra se extrae a partir de la información del cobertura a los hijos (menores de 18 años) de Conteo de Población 2004 (Primera Fase del los trabajadores formales, la serie de ingresos Censo). Aunque el crecimiento poblacional es difiere de la serie del INE bajo en Uruguay, los cambios en el marco mues- El ingreso de los hogares fue deflactado tral implican diferentes pesos muestrales y ge- utilizando el Índice de Precios al Consumo, neran discontinuidad en las series temporales, tomando como base los precios de diciembre especialmente en el caso de la variable ingreso. de 2006. Dado que no existen estimaciones de Al mismo tiempo, las encuestas realizadas entre escalas de equivalencia oficiales para Uruguay, 1986 y 1997 cubren las áreas geográficas de 900 los cálculos se realizaron en términos per cápi- habitantes y más, donde reside el 87% de la po- ta, y cada hogar fue ponderado por la cantidad blación, mientras que en el período 1998-2005 de miembros integrantes. la muestra se restringió a las áreas urbanas de 5000 y más habitantes (80% de la población). Captación de las Asignaciones Finalmente, desde 2006 la encuesta tiene co- Familiares en las ECH bertura nacional, incluyendo las áreas rurales. Las preguntas relacionadas con los ingresos En este sentido, si bien el criterio de identifica- también presentan variaciones en el tiempo, lo ción mejoró entre 2010 y 2011, la forma de dife- que hace necesario establecer criterios que per- renciación actual consiste en analizar si se cobra mitan la construcción de una variable agregada en un local de cobro y la periodicidad con la que consistente en el tiempo. Desde 2006 el ingreso se cobra. Tal vez incluir una pregunta adicional del capital se recoge con mayor detalle, al igual que releve si se trata de la Asignación Familiar que las transferencias no contributivas. Dado que del Plan de Equidad y otra que releve el monto, estas transferencias fueron expandidas fuerte- más allá de los problemas que esto podría tener mente desde 2005, esta modificación del cuestio- cuando el hogar cobra varios meses juntos, po- nario de la encuesta no es una limitación severa. dría contribuir a una mejor captación. capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias Anexo 2 La evolución de la estructura de hogares en las Encuestas Continuas de Hogares y en los Censos de Población 1996 y 2011/12 En este informe se analizaron diversos aspectos de los hogares con mayores de 65 años. Sin em- vinculados a las prestaciones recibidas por dis- bargo estas conclusiones podrían estar afectadas tintos grupos etarios. Las principales fuentes de por cuestiones vinculadas a la muestra de las datos utilizadas fueron las encuestas continuas encuestas de hogares, como ser cambios en el di- de hogares (ECH) del INE, detectándose una re- seño muestral, sesgos poblacionales, entre otros. 112 → 113 ducción en la proporción de hogares con meno- En primer lugar en los gráficos siguientes res de 18 años, un incremento en la proporción puede apreciarse la evolución del peso de dis- de hogares sin menores de 18 y sin mayores de tintos grupos etarios en el total de la población 65 años y cierta estabilidad en la participación en las ECH. GRÁFICO A2 1. Peso en el total de la población según grupos etarios. Localidades 5000 habitantes y más. ECH 1981-2011 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 GRÁFICO A2 2. Peso en el total de la población según grupos etarios. Total país. ECH 2006-2011 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 menores 18 entre 18 y 59 0 entre 60 y 64 2006 2007 2008 2009 2010 2011 mayores 65 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social TABLA A2 1. Peso en el total de la población TABLA A2 2. Peso en el total de la según grupos etarios. Localidades de 5000 población según grupos etarios. Total habitantes y más. ECH 1981-2011 país. ECH 2006-2011. Menores 18 60 Mayores Menores 18 60 Mayores Año 18 a 59 a 64 65 18 a 59 a 64 65 1981 30,9 52,9 4,6 11,7 2006 28,2 52,2 4,8 14,8 1982 31,3 52,0 5,0 11,7 2007 28,4 52,5 4,7 14,4 1983 31,1 51,9 4,9 12,2 2008 27,8 52,4 4,8 14,9 1984 30,8 51,4 5,1 12,6 2009 27,5 53,1 4,8 14,6 1985 27,8 53,3 5,8 13,1 2010 27,8 52,7 4,8 14,6 1986 31,2 51,3 5,1 12,4 2011 26,2 55,1 4,8 13,9 1987 31,4 51,5 4,9 12,2 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE 1988 30,7 51,5 5,1 12,7 1989 30,3 51,2 5,5 13,0 En la tabla A2. 4. puede observarse los pe- 1990 29,7 51,8 5,5 13,0 sos de dichos grupos etarios en los censos de 1991 27,8 51,2 5,6 15,3 1996 y 2011.13 Tanto en las ECH como en los censos, se aprecia una caída en el peso de la 1992 27,8 50,5 5,9 15,8 población menor de 18 años, un aumento del 1993 26,9 51,0 5,9 16,2 peso de la población entre 18 y 59 años, y cierta 1994 27,8 51,7 5,5 15,0 estabilidad en la población entre 60 y 64 años. Sí se observan diferencias en la evolución de 1995 27,6 52,0 5,5 15,0 la población mayor de 65 años. Entre los años 1996 27,4 52,0 5,3 15,2 1991 y 2005 parecería haber una sobrerrepre- 1997 27,1 51,7 5,4 15,7 sentación de este grupo etáreo en las encuestas continuas de hogares, con un peso promedio 1998 28,0 52,5 4,8 14,7 en estos años de 15,6%14. En el año 2006 cae el 1999 26,9 52,2 4,8 16,2 peso de la población mayor de 65 años, man- teniéndose relativamente estable hasta el año 2000 26,7 52,3 4,8 16,2 2010, con un peso promedio en este período de 2001 27,9 52,3 4,8 15,0 14,6%15. Para el año 2011 se observan modifica- 2002 27,2 52,3 5,1 15,4 ciones importantes en el peso de los distintos grupos etarios, a raíz de que el INE comenzó 2003 27,2 51,9 4,8 16,1 a realizar en la ECH ajustes por proyecciones 2004 27,0 52,3 4,9 15,9 de población. 2005 26,8 52,0 4,8 16,4 Otro aspecto interesante a resaltar es el fuerte crecimiento de la cantidad de hogares 2006 28,0 52,5 4,7 14,8 entre los años 1996 y 2011, período en el cual 2007 28,3 52,8 4,6 14,2 aumentó 20%, mientras que la población so- 2008 27,6 52,7 4,8 14,9 lamente lo hizo en un 3,9%. En este marco, los distintos tipos de hogares considerados (con 2009 27,2 53,4 4,7 14,7 menores de 18, con mayores de 65, sin menores 2010 27,3 53,3 4,8 14,6 2011 26,0 55,6 4,6 13,8 13 No se realizan ajustes por errores y omisiones. 14 Localidades de más de 5000 habitantes. Fuente: elaborado en base a las ECH del INE 15 Idem. capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias TABLA A2 3. Número de personas y peso en el total de la población según grupos etarios. Censos 1996 y 2011. Censo Censo (viviendas particulares) 1996 2011 1996 2011 Total Población 3.163.763 3.285.854 3.099.649 3.172.751 Población menor a 18 948.814 877.000 939.295 849.379 % 30,0 26,7 30,3 26,8 Población entre 18 y 59 1.666.015 1.794.322 1.629.114 1.733.368 % 52,7 54,6 52,6 54,6 Población entre 60 y 64 144.091 150.773 141.249 146.669 114 → 115 % 4,6 4,6 4,6 4,6 Población mayor o igual a 65 404.843 463.759 389.991 443.335 % 12,8 14,1 12,6 14,0 Fuente: elaborado en base a los microdatos de los Censos de 1996 y 2011 del INE. * Se consideran las siguientes opciones de la variable tipo de vivienda: _ Censo 1996: Casa, apartamento, cuarto, local. _ Censo 2011: Casa, apartamento en edificio en altura con ascensor, apartamento en edificio en altura sin ascensor, apartamento en edificio de una planta, apartamento o cuarto en local o vivienda colectiva, local no construido para vivienda. TABLA A2 4. Número de hogares y peso en el total según grupos etarios. Censos 1996 y 2011. Tipo de hogar Censo Censo (viviendas particulares) 1996 2011 1996 2011 Total hogares 970.037 1.166.254 965.403 1.139.505 Hogares con menores de 18 470.706 477.818 469.198 465.215 % 48,5 41,0 48,6 40,8 Hogares con mayores de 65 301.294 352.494 300.361 345.479 % 31,1 30,2 31,1 30,3 Hogares sin men 18 y sin may 65 264.343 382.879 262.046 374.641 % 27,3 32,8 27,1 32,9 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE de 18 y sin mayores de 65) aumentan en nú- años disminuye 0,9 pp, mientras que el de los mero aunque a ritmos distintos (1,5%, 17,0% y hogares sin menores de 18 y sin mayores de 65 44,8% respectivamente), modificándose por lo años aumenta 5,5 pp. Dicha evolución también tanto los pesos relativos de cada uno de estos fue la observada a partir de las ECH. A su vez los hogares. El peso relativo de los hogares con pesos relativos de estos hogares en la ECH del menores de 18 años cae 7,5 puntos porcentua- año 2011 son prácticamente los mismos que les (pp), el de los hogares con mayores de 65 los que se obtienen en el censo 2011. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social TABLA A2 5. Peso en el total según grupos etarios. Localidades 5000 habitantes y más. ECH 1990, 1998, 2004, 2006 y 2011 Tipo de hogar 1990 1998 2004 2006 2011 % hogares con menores de 18 47,9 45,5 43,0 43,2 40,9 % hogares con mayores de 65 32,9 36,5 37,3 33,9 30,3 % hogares sin men 18 y sin may 65 26,1 26,1 26,2 28,0 33,0 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias Anexo 3 Tablas complementarias TABLA A3 1. Composición demográfica de los hogares por decil de ingreso per cápita sin valor locativo y sin seguro de salud. Años seleccionados Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Hogares con menores de 18 (%) 116 → 117 1990 79,9 78,8 70,6 61,6 55 49,3 40,2 34,6 27,7 21,5 47,9 1998 84,2 81,7 73,1 62,5 52,5 45,5 36,5 30,2 25,5 18,6 45,5 2004 87,9 81,7 76,7 63,1 52,3 43,4 32,1 25,1 21,2 16,2 43 2006 86,7 80,7 71,3 62,3 50,6 42,2 32,5 26,8 22,7 16,7 43,2 2010 83,5 81,2 71 62,3 50,4 40,1 31,1 25,6 20,2 13,8 41,5 2011 84,7 81,1 69,8 58,8 46,8 38,9 32,5 25 20,2 12,8 40,9 Hogares sin menores de 18 (%) 1990 20,1 21,2 29,4 38,4 45 50,7 59,8 65,4 72,3 78,5 52,1 1998 15,8 18,3 26,9 37,5 47,5 54,5 63,5 69,8 74,5 81,4 54,5 2004 12,1 18,3 23,3 36,9 47,7 56,6 67,9 74,9 78,8 83,8 57 2006 13,3 19,3 28,7 37,7 49,4 57,8 67,5 73,2 77,3 83,3 56,8 2010 16,5 18,8 29 37,7 49,6 59,9 68,9 74,4 79,8 86,2 58,5 2011 15,3 18,9 30,2 41,2 53,2 61,1 67,5 75 79,8 87,2 59,1 Hogares con mayores de 65 (%) 1990 27,9 27,6 29,5 32 33 34,7 37,7 36,3 33 32,7 32,9 1998 28,5 25,9 28,6 30,9 36,8 36,2 40 42 42 40,3 36,5 2004 19,1 19,9 22,8 30,6 32,4 37,5 40,9 46,8 47 47,1 37,3 2006 16,6 19 24,1 26,1 32,1 36,3 39,2 41,4 41 41,1 33,9 2010 18,2 18,5 23 26,1 29,1 35,5 36,8 37,3 39,2 39,5 32,4 2011 15,8 18,3 24,6 27,7 31,2 34,4 33,6 34,7 33,9 34,2 30,3 Hogares sin mayores de 65 (%) 1990 72,1 72,4 70,5 68 67 65,3 62,3 63,7 67 67,3 67,1 1998 71,5 74,1 71,4 69,1 63,2 63,8 60 58 58 59,7 63,5 2004 80,9 80,1 77,2 69,4 67,6 62,5 59,1 53,2 53 52,9 62,7 2006 83,4 81 75,9 73,9 67,9 63,7 60,8 58,6 59 58,9 66,1 2010 81,8 81,5 77 73,9 70,9 64,5 63,2 62,7 60,8 60,5 67,6 2011 84,2 81,7 75,4 72,3 68,8 65,6 66,4 65,3 66,1 65,8 69,7 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Hogares sin menores de 18 y sin mayores de 65 (%) 1990 4,3 6,7 10,2 15,3 20,7 23,4 28,1 33,8 42,5 47,5 26,1 1998 4,4 8,4 12,3 17,8 21,4 25,8 28,7 33,1 36,2 43,4 26,1 2004 3,4 8,9 11,9 18,5 23,5 26,7 33,7 32,2 34,3 37,8 26,2 2006 4,6 8,8 13,6 19,9 25 28 32,5 34,9 38,5 43,3 28 2010 4,6 8,4 14,3 18,6 25,8 29,2 35 39,6 42,2 47,5 30,3 2011 6,2 8,9 14,1 20,8 28 31,2 37,2 42,6 47,4 53,6 33 Hogares con menores de 18 y con mayores de 65 (%) 1990 12,1 13,2 10,3 8,8 8,7 7,4 6,1 4,8 3,2 1,7 6,9 1998 17,1 16 14 11,2 10,6 7,5 5,2 5,3 3,7 2,3 8,1 2004 10,4 10,5 11,4 12,2 8,2 7,5 6,8 4,1 2,5 1,2 6,5 2006 7,8 8,5 9,1 8,3 7,7 6,5 4,2 3 2,2 1,1 5,2 2010 6,3 8,1 8,4 7 5,2 4,8 3 2,5 1,7 0,7 4,1 2011 6,7 8,2 8,4 7,3 5,9 4,5 3,3 2,2 1,5 0,6 4,2 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE TABLA A3 2. Proporción de hogares que recibe transferencias públicas de ingreso por decil de ingreso per capita con valor locativo y sin seguro de salud en años seleccionados (1990, 1998, 2004, 2006 y 2011). Localidades de 5000 habitantes y más. Deciles  1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Total                       1990 53,9 58,2 61,8 61,1 61,6 62,9 60,6 60,0 54,4 49,9 58,2 1998 39,1 44,0 45,9 50,8 55,9 55,2 55,0 57,8 56,1 52,5 52,4 2004 56,4 57,3 58,7 59,7 60,2 59,2 59,1 61,1 58,3 57,2 58,8 2006 88,5 82,5 76,5 71,7 69,4 65,8 63,2 59,0 55,4 50,6 65,4 2011 88,7 81,7 74,5 67,0 63,2 58,9 54,4 48,5 45,7 42,3 58,7 Hogares con menores de 18                   1990 46,0 51,9 53,5 52,2 50,9 49,6 45,9 43,9 35,7 27,7 47,3 1998 32,6 40,0 39,5 40,7 43,2 39,2 32,3 34,5 29,0 23,6 36,6 2004 54,4 58,4 59,4 58,7 57,6 52,5 48,9 39,6 28,0 21,3 51,2 2006 90,2 86,3 81,7 77,6 73,9 66,4 57,1 45,7 33,9 18,9 68,9 2011 93,1 86,9 78,8 69,6 62,9 55,0 44,9 34,2 25,5 17,7 64,1 Hogares con mayores de 65                   1990 94,8 96,2 98,2 94,7 96,7 96,8 95,4 93,4 91,0 87,3 93,9 1998 77,2 82,8 85,5 90,0 92,1 95,0 93,3 93,9 92,9 90,7 90,9 2004 88,9 86,6 94,1 91,8 93,5 93,2 94,8 96,1 95,0 92,8 93,7 capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias Deciles  1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total 2006 95,9 93,5 90,5 90,4 94,4 93,6 94,2 95,0 94,8 91,8 93,5 2011 91,6 93,6 91,8 93,3 93,4 93,5 93,6 93,4 94,5 91,0 93,1 Hogares sin menores de 18                   1990 85,5 81,6 81,7 75,4 74,7 75,9 70,5 68,5 61,6 56,0 68,2 1998 73,2 62,0 63,3 67,7 70,0 68,6 68,1 67,9 65,4 59,1 65,6 2004 71,0 52,2 56,6 61,2 63,1 64,3 64,0 68,4 66,5 64,2 64,6 2006 77,3 66,7 63,6 62,1 64,9 65,3 66,1 63,9 61,8 56,9 62,7 2011 61,2 59,0 64,8 63,4 63,5 61,4 59,1 53,3 50,9 45,9 55,1 Hogares sin menores de 18 y sin mayores de 65 118 → 119 1990 46,0 48,9 49,7 47,2 49,4 52,0 42,3 45,6 40,9 35,3 42,9 1998 26,2 32,0 31,5 38,7 41,0 37,8 35,8 37,4 35,1 30,9 35,2 2004 14,6 20,7 23,8 31,0 32,0 32,3 32,6 31,3 29,2 29,5 30,3 2006 45,1 36,9 37,4 39,3 36,8 35,5 35,9 29,7 28,4 24,4 31,5 2011 18,8 26,1 34,8 35,0 36,9 31,5 30,5 22,7 21,0 17,7 25,3 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE TABLA A3 3. Proporción de hogares que recibe transferencias públicas de ingreso no contributivas por decil de ingreso per capita con valor locativo y sin seguro de salud en años seleccionados. Localidades de 5000 habitantes y más Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Total                       1990 19,3 11,5 10,6 9,7 6,8 5,2 5,2 4,8 3,5 2,6 7,0 1998 14,7 8,5 7,7 6,4 4,3 3,7 2,8 2,7 2,2 1,2 4,6 2004 36,9 26,5 20,8 15,5 12,2 7,7 6,9 4,1 2,4 1,7 10,6 2006 76,7 53,5 37,0 23,6 16,3 9,9 6,8 4,2 2,6 1,5 17,8 2011 81,8 62,2 41,1 25,4 16,0 10,2 7,0 4,3 3,0 1,8 19,2 Hogares con menores de 18 1990 6,6 4,4 3,7 3,7 3,7 2,1 2,3 3,1 2,5 0,2 3,5 1998 6,3 3,8 2,3 2,5 2,0 1,7 0,8 1,0 1,0 1,0 2,5 2004 33,8 25,2 19,7 13,8 9,7 7,2 5,4 2,5 1,5 0,6 14,2 2006 77,7 55,3 39,0 26,6 20,3 12,1 8,7 4,9 2,5 0,7 29,9 2011 86,4 68,2 48,0 31,2 21,2 11,9 8,0 5,0 2,1 1,7 35,4 Hogares con mayores de 65                   1990 69,3 41,7 35,8 30,4 20,5 14,9 13,9 13,2 10,7 7,9 21,3 1998 51,4 32,9 26,7 20,8 11,8 10,3 7,0 6,4 5,3 3,1 12,5 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total 2004 74,3 59,0 45,0 34,3 27,2 16,5 15,3 8,1 4,9 3,6 17,4 2006 89,7 71,4 54,6 37,2 25,6 16,1 11,0 8,0 5,4 3,6 19,1 2011 84,2 71,2 49,9 36,2 23,9 18,8 14,1 9,7 7,8 4,6 21,0 Hogares sin menores de 18                   1990 69,8 38,2 27,1 19,3 10,5 8,2 7,2 5,7 3,9 3,2 10,3 1998 59,2 29,8 22,1 12,9 6,9 5,5 3,9 3,4 2,7 1,3 6,3 2004 59,6 32,3 24,6 18,5 14,9 8,1 7,6 4,6 2,6 1,9 7,9 2006 70,0 45,9 32,1 18,8 12,3 8,3 5,9 4,0 2,7 1,7 8,5 2011 52,6 35,8 25,7 17,6 11,4 9,1 6,4 4,1 3,3 1,8 8,0 Hogares sin menores de 18 y sin mayores de 65 1990 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1998 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2004 0,0 0,0 0,0 0,4 0,7 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,1 2006 34,2 16,3 9,1 4,9 2,0 1,3 0,9 0,4 0,2 0,0 1,9 2011 6,6 2,6 1,2 1,9 1,7 0,4 0,3 0,2 0,2 0,1 0,6 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE TABLA A3 4. Proporción de hogares que recibe AFAM e Ingreso Ciudadano por decil de ingreso per capita con valor locativo y sin seguro de salud en años seleccionados. Todos los hogares. Localidades de 5000 habitantes y más Deciles  1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Afam contributiva                     1990 11,7 17,7 17,7 16,5 15,9 13,8 10,9 11,1 7,0 4,4 12,0 1998 5,0 8,7 9,3 7,9 6,6 4,8 4,3 3,2 1,8 1,4 4,8 2004 13,4 20,8 20,8 16,4 15,9 11,3 7,4 4,3 2,2 1,5 9,7 2006 15,6 27,5 29,9 29,6 23,3 19,8 13,9 8,4 5,3 2,2 15,6 2011 11,6 16,9 20,8 19,4 16,5 13,5 9,0 5,4 3,2 1,3 10,4 Afam no contributiva                   1990 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1998 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2004 26,2 17,7 12,7 7,2 4,0 2,2 1,3 0,4 0,2 0,1 5,1 2006 54,5 37,2 24,3 15,2 9,9 4,7 2,8 1,2 0,6 0,1 11,1 2011 64,9 52,1 33,6 19,0 10,7 5,1 2,9 1,1 0,5 0,3 14,0 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias TABLA A3 5. Proporción de hogares que recibe AFAM por decil de ingreso per capita con valor locativo y sin seguro de salud en años seleccionados. Hogares con menores de 18. Localidades de 5000 habitantes y más Deciles  1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Afam contributiva 1990 14,5 22,4 24,5 25,5 26,3 25,5 23,2 23,7 16,8 12,4 22,1 1998 5,6 10,5 12,3 12,1 10,9 9,4 10,2 8,1 5,3 3,1 9,3 2004 15,2 25,5 26,9 26,0 30,0 25,4 21,8 15,7 9,9 6,9 21,9 2006 18,0 34,0 41,5 47,0 44,5 44,6 37,4 27,9 18,0 8,0 34,1 2011 7,7 19,3 29,0 33,1 35,1 33,0 25,9 17,7 12,5 5,4 23,3 120 → 121 Afam no contributiva                   1990 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1998 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2004 29,8 21,6 16,4 11,2 7,3 5,0 3,8 1,3 0,9 0,2 11,7 2006 62,8 45,8 33,4 23,8 18,4 10,5 7,8 3,8 2,0 0,5 25,1 2011 83,9 65,7 45,7 28,9 19,2 10,7 7,1 4,1 1,7 1,6 33,7 Alguna Afam 1990 14,5 22,4 24,5 25,5 26,3 25,5 23,2 23,7 16,8 12,4 22,1 1998 5,6 10,5 12,3 12,1 10,9 9,4 10,2 8,1 5,3 3,1 9,3 2004 44,5 45,9 42,9 37,0 37,1 30,3 25,6 17,0 10,8 7,0 33,3 2006 79,3 77,6 72,5 69,2 62,1 54,5 44,9 31,6 19,9 8,4 58,1 2011 90,0 82,2 71,9 61,1 52,9 43,7 32,7 21,9 14,1 7,0 55,6 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE TABLA A3 6. Proporción de hogares que recibe Tarjeta Alimentaria que percibe también AFAM, por decil Deciles  1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total AFAM 2006 84,0 88,4 80,9 78,3 87,7 72,3 80,5 100,0     84,1 2010 96,1 96,9 96,7 96,1 96,1 96,6 93,7 86,6 84,6 100,0 96,2 2011 98,5 97,5 98,6 98,9 98,1 93,9 91,8 100,0 100,0 100,0 98,0 AFAM -PE 2006 74,9 71,5 66,4 58,0 57,7 41,9 42,7 0,0     69,1 2010 92,5 95,1 94,2 91,2 93,4 85,8 82,0 68,3 84,6 100,0 92,4 2011 96,3 96,0 97,2 96,0 94,3 88,9 89,3 100,0 100,0 100,0 95,8 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social TABLA A3 7. Proporción de hogares sin menores de 18 y sin adultos mayores de 65 que acceden a transferencias públicas de ingreso por decil de ingreso per cápita del hogar sin seguro de salud, según tipo de transferencia. Localidades de más de 5000 habitantes. Años seleccionados. Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Jubilación o pensión 1990 44,0 45,6 47,7 42,3 43,9 47,8 38,9 40,8 37,4 32,8 39,2 1998 24,5 31,0 29,7 36,1 38,2 35,7 34,0 35,4 34,5 29,8 33,6 2004 14,6 18,7 21,8 30,2 29,5 29,7 31,1 30,6 28,1 28,3 28,8 2006 13,8 23,0 27,5 33,3 33,4 31,0 30,5 26,6 25,4 22,8 27,3 2011 9,2 19,6 29,2 28,6 30,9 26,9 26,2 19,9 18,6 16,1 21,8 Tarjeta alimentaria 1990 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1998 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2004 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2006 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2011 1,6 0,4 0,2 0,7 0,3 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 Ingreso Ciudadano 2006 33,1 14,5 7,1 3,5 0,9 0,5 0,4 0,0 0,1 0,0 1,3 Seguro de desempleo 1990 2,0 3,3 2,6 1,6 2,2 1,4 0,9 1,0 1,0 0,5 1,1 1998 0,0 0,9 1,1 2,5 1,4 1,8 0,8 0,9 0,3 0,6 0,9 2004 0,0 2,0 1,4 0,4 1,3 1,6 1,2 0,4 0,9 0,5 0,9 2006 0,0 1,6 1,5 2,0 1,1 1,6 1,3 1,7 0,7 0,3 1,1 2011 1,2 3,8 2,6 2,8 3,1 2,3 2,7 1,4 1,2 0,8 1,7 Alguna transferencia 1990 46,0 48,9 49,7 47,2 49,4 52,0 42,3 45,6 40,9 35,3 42,9 1998 26,2 32,0 31,5 38,7 41,0 37,8 35,8 37,4 35,1 30,9 35,2 2004 14,6 20,7 23,8 31,0 32,0 32,3 32,6 31,3 29,2 29,5 30,3 2006 45,1 36,9 37,4 39,3 36,8 35,5 35,9 29,7 28,4 24,4 31,5 2011 18,8 26,1 34,8 35,0 36,9 31,5 30,5 22,7 21,0 17,7 25,3 Transferencias no contributivas 1990 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1998 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2004 0,0 0,0 0,0 0,4 0,7 0,2 0,2 0,0 0,0 0,0 0,1 capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total 2006 34,2 16,3 9,1 4,9 2,0 1,3 0,9 0,4 0,2 0,0 1,9 2011 6,6 2,6 1,2 1,9 1,7 0,4 0,3 0,2 0,2 0,1 0,6 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE TABLA A3 8. Valor promedio mensual por hogar (en $ corrientes) de las prestaciones analizadas en este trabajo. 2011 Programa Monto Seguro Desempleo $ 6.548 AFAM – Regimen contributivo $ 393 122 → 123 AFAM – Plan de Equidad $ 1.284 Tarjeta Uruguay Social $ 1.077 Pensión a la vejez $ 4.087 Jubilaciones y pensiones $ 17.077 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE TABLA A3 9. Participación del ingreso por prestaciones en el ingreso total de los hogares que reciben la prestación por decil de ingreso per cápita sin seguro de salud según prestación. Total país. 2011 Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Total país Seguro de desempleo 68,5 52,0 49,9 41,8 43,4 42,0 36,7 38,1 25,1 21,0 30,6 AFAM contributiva 9,4 5,0 3,5 2,8 2,3 2,0 1,5 1,3 1,0 0,7 1,8 AFAM no contributiva 21,2 13,8 11,5 9,4 8,2 7,3 6,0 5,3 4,1 2,5 6,0 Tarjeta alimentaria 16,3 9,8 7,9 6,4 5,5 4,4 3,7 3,6 3,1 1,4 5,0 Pensión a la vez 62,8 41,5 36,1 29,9 27,4 23,9 19,3 17,3 13,1 6,8 19,1 Jubilaciones y pensiones 82,4 69,5 69,2 68,2 70,9 71,5 72,3 75,4 78,0 80,1 79,9 Con menores de 18                       Seguro de desempleo 63,5 48,8 45,3 36,5 34,8 30,4 27,8 30,9 25,2 13,8 30,0 AFAM contributiva 8,5 4,5 2,9 2,3 1,7 1,4 1,0 0,8 0,6 0,4 1,8 AFAM no contributiva 19,3 12,5 9,9 7,6 6,2 5,2 4,1 3,4 2,5 1,5 5,8 Tarjeta alimentaria 14,8 8,9 6,8 5,3 4,3 3,2 2,4 1,7 1,9 0,8 4,8 Pensión a la vez 52,4 37,6 29,5 22,5 20,0 17,1 13,4 10,9 8,0 5,2 18,4 Jubilaciones y pensiones 77,3 67,8 65,0 66,8 71,4 68,9 68,3 70,9 67,6 48,5 60,1 Con mayores de 65                       Seguro de desempleo 57,8 51,9 47,9 40,8 46,2 47,0 42,3 41,3 39,4 39,4 32,5 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Deciles 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total AFAM contributiva 9,3 5,7 4,1 3,6 3,0 2,6 1,9 1,8 1,1 0,7 2,2 AFAM no contributiva 22,1 14,6 13,1 11,4 9,4 8,8 6,8 6,5 4,8 2,9 6,7 Tarjeta alimentaria 17,4 8,9 9,0 5,9 5,7 4,5 3,2 5,9 0,0 0,0 5,0 Pensión a la vez 72,9 43,6 40,8 35,1 33,1 28,9 23,2 21,4 16,0 8,3 21,8 Jubilaciones y pensiones 97,1 75,3 82,1 82,8 87,4 88,1 90,0 96,7 98,9 102,6 96,9 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE TABLA A3 10. Contribución de las distintas prestaciones a la reducción de la indigencia y la pobreza. 2011. Total país. Sin menores de 18   Total Con menores de 18 Con mayores de 65 y sin mayores de 65   FGT(0) FGT(1) FGT(2) FGT(0) FGT(1) FGT(2) FGT(0) FGT(1) FGT(2) FGT(0) FGT(1) FGT(2) CON FONASA                         Indigencia 0,0052 0,0009 0,0003 0,0080 0,0013 0,0004 0,0007 0,0002 0,0001 0,0015 0,0004 0,0003 Pobreza 0,1369 0,0365 0,0146 0,2037 0,0555 0,0223 0,0658 0,0146 0,0051 0,0419 0,0102 0,0040 SIN FONASA                         Indigencia                         Línea de base 0,0088 0,0018 0,0007 0,0136 0,0025 0,0008 0,0019 0,0003 0,0002 0,0026 0,0011 0,0007 Sin transferencias1 0,0609 0,0661 0,2176 0,0464 0,0151 0,0103 0,1266 0,2088 0,7663 0,0232 0,0312 0,1039 Sin transferencias no contributivas2 0,0235 0,0063 0,0028 0,0362 0,0090 0,0035 0,0138 0,0048 0,0031 0,0028 0,0012 0,0009 Sin AFAM 0,0170 0,0037 0,0015 0,0274 0,0058 0,0021 0,0030 0,0004 0,0002 0,0028 0,0012 0,0008 Sin AFAM-PE 0,0167 0,0037 0,0015 0,0269 0,0057 0,0021 0,0030 0,0004 0,0002 0,0028 0,0012 0,0008 Sin AFAM-PE y Tarjeta 0,0210 0,0053 0,0022 0,0342 0,0083 0,0033 0,0036 0,0006 0,0002 0,0028 0,0012 0,0009 SIN FONASA                         Pobreza                         Línea de base 0,1892 0,0536 0,0222 0,2837 0,0820 0,0341 0,0886 0,0208 0,0076 0,0562 0,0146 0,0061 Sin transferencias1 0,2898 0,1278 0,1025 0,3405 0,1195 0,0602 0,3527 0,2193 0,2495 0,0993 0,0460 0,0408 Sin transferencias no contributivas2 0,2161 0,0707 0,0334 0,3184 0,1064 0,0504 0,1284 0,0389 0,0186 0,0565 0,0148 0,0062 Sin AFAM 0,2058 0,0641 0,0287 0,3116 0,0995 0,0451 0,0942 0,0232 0,0089 0,0564 0,0148 0,0062 Sin AFAM-PE 0,2039 0,0634 0,0284 0,3084 0,0985 0,0446 0,0931 0,0229 0,0088 0,0564 0,0148 0,0062 Sin AFAM-PE y Tarjeta 0,2077 0,0669 0,0311 0,3147 0,1044 0,0491 0,0944 0,0236 0,0092 0,0565 0,0148 0,0062 1. Ingreso total del hogar sin: FONASA, seguro de desempleo, jubilaciones y pensiones, transferencias monterias (AFAM, TUS, Asistencia a la Vejez). 2. Ingreso total del hogar sin: FONASA, AFAM-PE, TUS, Asistencia a la Vejez Fuente: elaborado en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias TABLA A3 11. Proporción de hogares que reciben transferencias públicas de ingreso en Uruguay por decil de ingreso per capita sin seguro de salud, según área geográfica y tipo de transferencia. 2011 Deciles Area geográfica Total 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Jubilación o pensión Total país 26,0 27,2 34,1 39,0 42,3 44,0 45,0 42,7 42,3 40,6 39,5 >5.000 hab 23,1 26,5 33,4 37,8 40,7 44,1 44,2 42,6 42,5 40,6 39,3 <5.000 hab 31,1 27,0 37,3 41,7 51,3 49,0 51,6 54,8 44,9 49,7 43,0 Zonas rurales 36,9 31,9 36,6 45,2 47,4 40,3 49,5 34,9 35,4 36,3 40,1 124 → 125 Tarjeta alimentaria Total país 36,4 21,5 10,1 4,7 1,7 0,7 0,3 0,1 0,0 0,0 5,3 >5.000 hab 38,7 22,7 10,7 5,2 1,8 0,7 0,3 0,1 0,0 0,0 5,1 <5.000 hab 42,1 20,6 10,8 4,0 1,3 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 8,8 Zonas rurales 23,5 15,1 5,8 2,1 1,2 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 5,8 AFAM no contributivas Total país 61,1 51,6 34,6 20,9 12,0 6,5 3,3 1,5 0,6 0,3 14,5 >5.000 hab 65,2 54,7 37,0 22,0 12,7 6,6 3,5 1,4 0,7 0,2 14,0 <5.000 hab 56,7 48,1 36,9 19,0 10,0 4,6 0,8 4,2 0,0 2,5 20,9 Zonas rurales 44,8 35,8 18,9 15,5 9,1 6,5 3,2 1,2 0,0 0,4 16,1 AFAM contributivas Total país 12,0 17,8 20,3 19,4 17,5 13,8 10,2 6,1 3,5 1,5 10,9 >5.000 hab 11,3 16,7 20,0 19,8 18,5 14,3 10,0 6,0 3,5 1,4 10,4 <5.000 hab 14,1 19,4 19,4 18,6 15,5 13,2 14,2 9,0 2,0 3,4 14,7 Zonas rurales 14,3 23,0 22,1 17,9 11,6 9,5 9,6 4,8 4,6 2,7 13,5 Seguro de desempleo Total país 2,1 2,8 2,3 2,1 2,1 2,0 2,0 1,1 0,8 0,6 1,6 >5.000 hab 2,5 3,0 2,5 2,3 2,4 2,1 2,0 1,2 0,8 0,6 1,7 <5.000 hab 1,2 1,7 3,2 1,9 1,8 2,4 2,2 0,6 0,6 0,0 1,8 Zonas rurales 0,6 2,3 0,5 0,6 0,2 1,1 2,3 0,5 0,9 0,0 0,9 Alguna transferencia Total país 86,8 82,7 76,3 69,6 65,6 60,4 56,4 49,4 46,1 42,4 60,0 >5.000 hab 86,7 83,2 76,6 68,9 64,9 60,6 55,5 49,3 46,3 42,4 58,7 <5.000 hab 90,7 82,1 81,5 70,4 72,8 67,1 67,3 63,4 47,5 52,8 72,4 Zonas rurales 85,6 80,0 71,6 73,4 65,4 53,8 59,5 40,7 40,4 39,1 64,9 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Deciles Area geográfica Total 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Alguna transferencia no contributiva Total país 74,7 60,9 44,0 28,9 18,6 12,6 8,3 4,8 3,3 2,1 20,3 >5.000 hab 75,3 63,2 45,8 30,4 19,3 12,8 8,4 4,8 3,3 1,9 19,2 <5.000 hab 79,1 57,5 49,7 23,7 14,7 10,2 3,5 5,7 1,3 5,6 28,2 Zonas rurales 69,6 49,6 30,1 22,6 16,2 12,4 9,5 4,6 4,2 6,7 26,0 Pensión a la vejez Total país 14,7 9,9 9,5 7,9 6,5 6,2 5,0 3,4 2,6 1,8 5,9 >5.000 hab 11,3 9,0 9,3 8,2 6,6 6,3 5,0 3,5 2,6 1,7 5,4 <5.000 hab 22,0 10,2 12,2 5,0 4,7 5,6 2,6 1,4 1,3 3,1 7,4 Zonas rurales 26,6 15,0 9,4 7,4 7,1 6,0 6,8 3,4 4,2 6,3 10,1 Alguna AFAM Total país 71,6 67,3 53,3 39,5 29,0 20,1 13,4 7,5 4,1 1,7 24,8 >5.000 hab 74,9 69,3 55,2 40,8 30,6 20,7 13,4 7,3 4,2 1,6 23,8 <5.000 hab 67,1 65,9 55,2 37,5 25,2 17,5 15,0 13,2 2,0 5,9 34,8 Zonas rurales 58,3 56,8 40,7 32,8 20,3 15,9 12,4 6,0 4,6 3,1 29,1 AFAM y Tarjeta/hogares que reciben Tarjeta Total país 98,1 97,5 98,3 96,4 85,1 88,6 75,3 100,0 100,0 100,0 97,2 >5.000 hab 98,4 97,4 98,5 96,4 84,8 87,0 75,3 100,0 100,0 100,0 97,2 <5.000 hab 95,5 98,8 100,0 93,8 100,0 100,0 0,0 0,0 0,0 0,0 97,2 Zonas rurales 97,7 96,8 94,0 100,0 77,8 100,0 0,0 0,0 0,0 0,0 96,6 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE TABLA A3 12. Coeficientes y efectos marginales de la estimación de un modelo probit sobre la probabilidad de pertenecer a un hogar pobre o indigente. 2011 Coeficientes Efectos marginales (1) (2) (3) (4)  Variable pobre06 indigente06 pobre06 indigente06 Asc.racial principal jefe (omitida: blanca) Afrodescendiente 0,0133 0,0468 0,000777 2,20e-05 (0,00893) (0,0224)** (0,000528) (1,15e-05)* Asiática / amarilla -0,692 -0,0237 -0,0207 (0,123)*** (0,0383) (0,00144)*** Indígena -0,0379 0,234 -0,00211 -9,82e-06 (0,0144)*** (0,0215)*** (0,000771)*** (1,53e-05) capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias Coeficientes Efectos marginales (1) (2) (3) (4)  Variable pobre06 indigente06 pobre06 indigente06 Otra 0,656 0,0392 0,0704 (0,0672)*** (0,0239) (0,0113)*** Edad jefe (omitida: 18 a 29) 30 a 44 0,0507 4,303 0,00299 0,000127 (0,00713)*** (0,0615)*** (0,000431)*** (1,69e-05)*** 45 a 64 -0,0111 -0,0176 -0,000638 1,73e-05 (0,00740) (0,00274)*** (0,000424) (1,10e-05) 126 → 127 65 y más -0,0509 0,778 -0,00287 0,420 (0,0152)*** (0,0221)*** (0,000835)*** (0,00689)*** Años educ. jefe -0,0536 0,428 -0,00309 -7,61e-06 (0,000856)*** (0,0203)*** (4,77e-05)*** (1,18e-06)*** Jefe desocupado 0,741 -0,181 0,0838 0,00158 (0,0114)*** (0,0409)*** (0,00209)*** (0,000141)*** Quehaceres hogar 0,576 -0,566 0,0559 0,000414 (0,00892)*** (0,0514)*** (0,00132)*** (4,54e-05)*** Jefe estudiante o 0,0724 1,201 0,00445 -5,92e-05 rentista (0,00987)*** (0,0363)*** (0,000644)*** (1,11e-05)*** Jefe jub. o pens. -0,187 0,152 -0,00966 -0,000154 (0,00951)*** (0,0187)*** (0,000442)*** (1,34e-05)*** Jefe otro inact. 0,816 0,0897 0,0998 0,00613 (0,0242)*** (0,0308)*** (0,00494)*** (0,000667)*** Hacinamiento 0,190 -0,205 0,0127 8,29e-05 (0,00590)*** (0,0641)*** (0,000467)*** (1,41e-05)*** Sexo jefe (mujer=1) 0,0824 -4,646 0,00446 3,43e-05 (0,00894)*** (0,0369)*** (0,000454)*** (1,07e-05)*** Presencia men. 18 0,309 -0,321 0,0190 -8,46e-05 (0,0119)*** (0,0674)*** (0,000781)*** (2,66e-05)*** Presencia may.65 -0,279 -0,308 -0,0146 -0,0165 (0,0121)*** (0,0153)*** (0,000580)*** (0,00104)*** Sin men18 ni may.65 -0,149 -0,498 -0,00821 -0,000119 (0,0122)*** (0,0336)*** (0,000641)*** (2,41e-05)*** Interior may 5000 -0,959 -0,411 -0,0554 -0,000131 (0,00537)*** (0,0264)*** (0,000374)*** (1,00e-05)*** hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Coeficientes Efectos marginales (1) (2) (3) (4)  Variable pobre06 indigente06 pobre06 indigente06 Interior men 5000 -0,847 -0,000145 -0,0244 -0,000106 (0,00947)*** (0,0139) (0,000193)*** (7,57e-06)*** Rural -1,655 -0,348 -0,0336 -0,000103 (0,0110)*** (0,00767)*** (0,000232)*** (6,73e-06)*** Hogar propietario -0,161 0,250 -0,00957 -6,27e-08 vivienda (0,00441)*** (0,0213)*** (0,000274)*** (6,00e-06) Indice bienes durables -0,415 0,0412 -0,0239 -0,000151 (0,00198)*** (0,0262) (0,000151)*** (8,01e-06)*** Integrantes del hogar 0,594 0,0903 0,0342 0,000108 (en log.) (0,00620)*** (0,0223)*** (0,000392)*** (1,04e-05)*** Techo liviano 1 0,307 0,288 0,0221 1,89e-05 (0,00695)*** (0,0233)*** (0,000619)*** (1,27e-05) Techo liviano 2 0,331 0,0470 0,0218 4,18e-05 (0,00630)*** (0,0167)*** (0,000479)*** (1,10e-05)*** Techo mat. desecho 0,466 0,433 0,0392 0,000200 (0,00790)*** (0,0366)*** (0,000928)*** (2,61e-05)*** Piso alisado 0,221 -2,196 0,0147 2,15e-05 (0,00544)*** (0,0775)*** (0,000421)*** (8,35e-06)*** Piso tierra 0,512 0,0480 0,000441 (0,0211)*** (0,00290)*** (7,88e-05)*** Constante -0,406 -1,988 (0,0168)*** (0,07269)*** Pseudo R2 0,3870 0,2723 0,3870 0,2723 Wald 158269,64 67338,58 158269,64 67338,58 Errores estándar entre paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias TABLA A3 13. Efectos marginales de las estimaciones de la probabilidad de recibir transferencias públicas de ingreso en general y transferencias no contributivas por grupo de ingreso. 2011 Variable Transferencias en general Transferencias de origen no contributivo Decil 1 Primer quintil Decil 1 Primer quintil (1) (2) (3) (4) Afrodescendientee -0,0292 -0,0496 -0,0314 -0,0357 (0,00495)*** (0,00400)*** (0,00688)*** (0,00540)*** Asiática/amarilla 0,213 (0,0176)*** Indígena -0,0269 -0,0497 0,0541 0,0540 128 → 129 (0,00710)*** (0,00711)*** (0,0100)*** (0,00900)*** Adolescente no asist. -0,0920 -0,0653 -0,0858 -0,0638 (0,00421)*** (0,00302)*** (0,00517)*** (0,00387)*** 30 a 44 0,0331 0,0216 0,0424 0,00856 (0,00355)*** (0,00262)*** (0,00561)*** (0,00447)* 45 a 64 -0,00528 -0,000680 -0,0501 -0,0600 (0,00404) (0,00290) (0,00640)*** (0,00491)*** 65 y más 0,0152 -0,000639 0,0773 0,0636 (0,00876)* (0,00735) (0,0127)*** (0,0101)*** Años educ. jefe -0,00741 -0,00679 -0,00315 -0,00836 (0,000592)*** (0,000420)*** (0,000948)*** (0,000665)*** Jefe desocupado 0,0428 0,0504 0,0736 0,0986 (0,00333)*** (0,00272)*** (0,00626)*** (0,00561)*** Quehaceres hogar 0,00986 0,0234 0,0667 0,0889 (0,00344)*** (0,00255)*** (0,00509)*** (0,00435)*** Jefe estudiante o rentista 0,111 0,129 0,113 0,0664 (0,00171)*** (0,00129)*** (0,00833)*** (0,00732)*** Jefe jub. o pens. 0,112 0,142 0,0456 0,0468 (0,00153)*** (0,00115)*** (0,0113)*** (0,00726)*** Jefe otro inact. 0,0168 0,0165 0,0341 -0,0510 (0,00712)** (0,00732)** (0,0127)*** (0,0138)*** Sexo jefe (mujer=1) 0,132 0,185 0,315 0,167 (0,0137)*** (0,00982)*** (0,0230)*** (0,0132)*** Presencia men. 18 0,145 0,100 0,337 0,225 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Variable Transferencias en general Transferencias de origen no contributivo Decil 1 Primer quintil Decil 1 Primer quintil (1) (2) (3) (4) (0,0135)*** (0,00968)*** (0,0143)*** (0,00886)*** Presencia may..65 0,0425 0,0227 0,134 0,0723 (0,00994)*** (0,00530)*** (0,0137)*** (0,00843)*** Sin men18 ni may.65 -0,251 -0,292 -0,430 -0,550 (0,0178)*** (0,0138)*** (0,0176)*** (0,00758)*** Interior may 5000 0,000996 -0,000616 -0,0235 -0,00479 (0,00296) (0,00215) (0,00452)*** (0,00342) Interior men 5000 -0,00122 -0,00421 -0,00868 -0,0170 (0,00580)*** (0,00575) (0,00374) (0,00851) Rural 0,00151 0,0155 -0,0794 -0,0634 (0,00413) (0,00296)*** (0,00698)*** (0,00521)*** Riqueza -0,0330 -0,0332 -0,0732 -0,0959 (0,00115)*** (0,000814)*** (0,00176)*** (0,00129)*** Tamaño del hogar 0,185 0,188 0,194 0,231 (0,00413)*** (0,00301)*** (0,00643)*** (0,00483)*** Techo liviano 1 0,0367 0,0153 0,0599 -0,000118 (0,00378)*** (0,00307)*** (0,00639)*** (0,00513) Techo liviano 2 0,0301 0,0203 0,0527 -0,00221 (0,00392)*** (0,00282)*** (0,00609)*** (0,00454) Techo mat. desecho 0,0248 0,0128 0,0871 0,0311 (0,00435)*** (0,00320)*** (0,00656)*** (0,00512)*** Piso alisado 0,0334 0,0301 0,0369 0,0515 (0,00288)*** (0,00204)*** (0,00435)*** (0,00319)*** Piso tierra -0,00220 0,0125 0,0432 0,0323 (0,00793) (0,00658)* (0,0123)*** (0,0113)*** Fuente: elaborado en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias TABLA A3 14. Efectos marginales de las estimaciones de la probabilidad de recibir transferencias por AFAM y Tarjeta Uruguay Social por grupo de ingreso. 2011   AFAM AFAM-PE Tarjeta Uruguay Social Variable Decil 1 Primer quintil Decil 1 Primer quintil Decil 1 (1) (2) (3) (4) (5) Afrodescendiente -0,00571 -0,0291 -0,00964 -0,0330 0,0593 (0,00449) (0,00397)*** (0,00598) (0,00507)*** (0,00738)*** Resto ascendencia 0,00559 -0,0159 0,0517 0,0607 -0,00113 (0,00659) (0,00655) (0,00848) (0,00791) (0,0121) Adolescente no asist. -0,0878 -0,0735 -0,0905 -0,0863  No se inclulyó 130 → 131 (0,00378)*** (0,00290)*** (0,00453)*** (0,00357)***   Años educ. jefe -0,00278 -0,00495 -0,00900 -0,0115 -0,0231 (0,000617)*** (0,000450)*** (0,000820)*** (0,000623)*** (0,00108)*** Jefe desocupado 0,0326 0,0417 0,0669 0,0999 0,0149 (0,00378)*** (0,00345)*** (0,00518)*** (0,00474)*** (0,00804)* Quehaceres hogar 0,0328 0,0370 0,0815 0,0987 0,0696 (0,00331)*** (0,00294)*** (0,00436)*** (0,00394)*** (0,00661)*** Jefe estudiante o rentista 0,0110 -0,0170 -0,0539 -0,0603 -0,0315 (0,00602)* (0,00575)*** (0,00991)*** (0,00834)*** (0,0112)*** Jefe jub. o pens. -0,0195 -0,0234 -0,160 -0,0562 -0,183 (0,00770)** (0,00543)*** (0,0135)*** (0,00804)*** (0,0126)*** Jefe otro inact. 0,000760 -0,0187 0,0465 0,0334 -0,0411 (0,0132) (0,0124) (0,0153)*** (0,0155)** (0,0175)** Sexo jefe (mujer=1) 0,305 0,401 0,373 0,388 0,263 (0,0298)*** (0,0191)*** (0,0312)*** (0,0188)*** (0,0214)*** Interior may 5000 0,00693 0,00932 -0,0307 -0,0207 0,0982 (0,00289)** (0,00231)*** (0,00395)*** (0,00317)*** (0,00501)*** Interior men 5000 -0,00379 0,0139 -0,0443 -0,0376 0,162 (0,00540) (0,00372)*** (0,00786)*** (0,00558)*** (0,00896)*** Rural 0,00951 0,0158 -0,105 -0,118 -0,0582 (0,00397)** (0,00322)*** (0,00658)*** (0,00521)*** (0,00724)*** Propietario 0,00978 -0,0133 0,00222 -0,0327 -0,0161 (0,00257)*** (0,00201)*** (0,00343) (0,00270)*** (0,00442)*** Riquezap -0,0284 -0,0341 -0,0581 -0,0859 -0,0810 (0,00112)*** (0,000843)*** (0,00151)*** (0,00115)*** (0,00209)*** hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social   AFAM AFAM-PE Tarjeta Uruguay Social Variable Decil 1 Primer quintil Decil 1 Primer quintil Decil 1 (1) (2) (3) (4) (5) Tamaño hogar 0,186 0,215 0,200 0,252 0,307 (0,00435)*** (0,00337)*** (0,00589)*** (0,00459)*** (0,00732)*** Techo liviano 1 0,0159 0,00541 0,0490 0,0112 0,0236 (0,00441)*** (0,00343) (0,00557)*** (0,00471)** (0,00876)*** Techo liviano 2 0,0158 0,0155 0,0460 0,00379 0,00310 (0,00410)*** (0,00306)*** (0,00536)*** (0,00420) (0,00766) Techo mat. desecho 0,00309 0,00864 0,0732 0,0307 0,122 (0,00458) (0,00351)** (0,00582)*** (0,00476)*** (0,00817)*** Piso alisado 0,0336 0,0243 0,0234 0,0468 0,0495 (0,00287)*** (0,00220)*** (0,00378)*** (0,00295)*** (0,00492)*** Piso tierra 0,0332 0,0376 0,0501 0,105 0,106   (0,00723)*** (0,00760)*** (0,0109)*** (0,0102)*** (0,0143)*** Fuente: elaborado en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias Anexo 4 Análisis del bienestar en distintas dimensiones Las dimensiones consideradas para éste análisis ◆ Para reflejar las condiciones de empleo se fueron: educación, desempeño en el mercado consideró tasas de actividad, empleo, ocu- laboral, condiciones de vivienda y acceso a bienes pación, desocupación y formalidad. durables, no incluyendo indicadores de salud, ◆ En términos de vivienda se consideró haci- dado que la ECH no cuenta con preguntas rela- namiento, materiales de paredes y techos y 132 → 133 tivas a este aspecto. saneamiento. ◆ Dentro de la dimensión educación se consi- ◆ El acceso a bienes durables se examinó me- deraron indicadores de flujo y de stock, no diante un indicador construido en base a la pudiéndose incluir variables que reflejaran la metodología de componentes principales. Se calidad de la educación recibida. Se consideró presenta también separadamente la tenen- el total de años aprobados por la población cia de automóviles y de computadoras en el mayor de 21, por la de 21 a 59 y la tasa de hogar, separando en 2011 las que provienen asistencia de los adolescentes de 14 a 17. del plan Ceibal. TABLA A4 1. Evolución del bienestar de los hogares en educación, empleo, condiciones de vivienda y acceso a bienes durables (media, mediana y desviación estándar). 2006-2011. Total país. 2006 2011 Var.2006-2011 Variable Mean Desv. St-. Mediana Mean Desv. St-. Mediana Var. Media Var. Mediana Sexo jefe 0,246 0,031 0,25 0,35 0,04 0,32 43,5 31,0 Educación                 Promedio años de educación aprobados (mayores de 21) 7,97 1,75 7,23 8,80 1,94 8,19 10,45 13,41 Promedio años de educación aprobados ( 21 a 59) 8,92 2,02 8,27 9,72 2,17 9,29 9,02 12,34 Tasa de no asistencia (14 a 17) 0,20 0,13 0,19 0,18 0,12 0,18 -10,95 -5,85 Empleo                 Empleados formales 0,63 0,18 0,63 0,67 0,17 0,69 7,83 8,26 Ocupación 0,90 0,07 0,90 0,93 0,05 0,96 3,98 7,65 Tasa de empleo 0,54 0,05 0,56 0,58 0,05 0,60 7,02 7,83 Ocupación 0,19 0,08 0,17 0,22 0,08 0,18 15,57 1,79 Desocupado 0,10 0,07 0,10 0,07 0,05 0,04 -34,58 -65,70 Vivienda         Hacinamiento 0,23 0,21 0,17 0,19 0,20 0,10 -18,73 -44,18 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social 2006 2011 Var.2006-2011 Variable Mean Desv. St-. Mediana Mean Desv. St-. Mediana Var. Media Var. Mediana Planchada de hormigón sin protección 0,18 0,03 0,20 0,14 0,04 0,16 -20,66 -20,40 Planchada de hormigón con protección (tejas u otros) 0,31 0,20 0,27 0,42 0,23 0,40 35,08 50,49 Liviano con cielorraso 0,37 0,10 0,43 0,32 0,12 0,38 -12,23 -11,96 Liviano sin cielorraso, liviano, quincha 0,14 0,13 0,10 0,11 0,12 0,06 -20,14 -42,21 Alisado de hormigón, contrapiso, tierra 0,27 0,19 0,23 0,21 0,18 0,15 -23,58 -33,83 Bienes durables                 Indice de riqueza 2,30 0,93 2,29 3,05 0,88 3,13 32,94 36,66 Computadora (sin ceibal) 0,25 0,18 0,20 0,54 0,18 0,55 118,17 181,25 Computadora (con ceibal) 0,25 0,18 0,20 0,70 0,06 0,60 184,13 207,70 Automóvil 0,37 0,18 0,32 0,38 0,19 0,37 3,72 15,04 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias GRÁFICO A4. 1. Evolución de los desempeños en educación de la población según centil de ingreso per cápita sin seguro de salud. 2006-2011. Total país. Promedio de años de educación formal Promedio de años de educación formal aprobados. Población de 22 años y más aprobados. Población de 22 a 59 años 14 16 14 12 Promedio Promedio 12 10 10 8 8 134 → 135 6 6 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 educ06 educ11 educ215906 educ215911 Variación en la no asistencia al sistema educativo Jóvenes de 14 a 17 que no asisten al sistema educativo en jóvenes de 14 a 17. 2006-2011 6 700 5 600 4 400 Promedio Promedio 3 200 2 0 1 -200 0 Fuente: elaborado 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 en base a las ECH del INE adolnoahc06 adolnoahc11 hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO A4 2. Evolución de algunos indicadores del mercado laboral de la población de 14 años y más, según centil de ingreso per cápita sin seguro de salud. 2006-2011. Total país. Tasa de empleo (ocupados/población de 14 y más) Variación en la tasa de empleo 7 20 6 15 Promedio Promedio 5 10 4 5 3 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 empleoc06 empleoc11 Tasa de ocupación (ocupados/activos) Variación en la tasa de ocupación 10 15 9 10 Promedio Promedio 8 5 7 6 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 ocupc06 ocupc11 Proporción de empleados que contribuye Variación en la proporción de ocupados a la seguridad social en el total de ocupados que contribuye a la seguridad social 10 40 8 30 Promedio Promedio 6 20 4 10 2 0 Fuente: elaborado 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 en base a las ECH del INE formalc06 formalc11 capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias GRÁFICO A4 2. Continuación Tasas de desocupación Variación en la tasa de desocupación 4 20 0 3 -20 Promedio Promedio 2 -40 1 -60 137 → 137 0 -80 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 desocc06 desocc11 Fuente: elaborado en base a las ECH del INE GRÁFICO A4 3. Evolución de la proporción de hogares que acceden a la vivienda en calidad de ocupantes. 2006-2011. 4 3 Promedio 2 1 0 0 20 40 60 80 100 Fuente: elaborado ocupac06 ocupac11 en base a las ECH del INE hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO A4 4. Evolución de algunos indicadores de condición de la vivienda en hogares uruguayos, según centil de ingreso per cápita sin valor locativo. 2006-2011- Total país. Tasa de hacinamiento Variación en la tasa de hacinamiento 8 20 0 6 -20 Promedio Promedio 4 -40 2 -60 0 -80 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 hacinac06 hacinac11 Techo con planchada de hormigón y revestimiento Variación en proporción de hogares con techo con planchada de hormigón y revistimiento 150 10 8 100 6 Promedio Promedio 50 4 0 2 -50 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 c3d1c06 c3d1c11 Techo de planchada sin revestimiento Variación en la proporción de hogares con techo de planchada sin revestimiento 0,25 40 20 0,20 0 Promedio Promedio 0,15 -20 0,10 -40 0,05 -60 Fuente: elaborado 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 en base a las ECH del INE c3d2c06 c3d2c11 capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias GRÁFICO A4 4. Continuación Techo liviano con cielorraso Variación en la proporción de hogares con techo liviano con cielorraso 5 20 4 0 3 Promedio Promedio -20 2 1 -40 138 → 139 -60 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 c3d3c06 c3d3c11 Techo liviano sin cielorraso, quincha o desecho Variación en la proporción de hogares con techo liviano sin cielorraso, quincha o desecho 5 20 4 0 3 -20 Promedio Promedio 2 -40 1 -60 0 -80 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 c3d456c06 c3d456c11 Piso alisado de hormigón, contrapiso, tierra Variación en la proporción de hogares con piso alisado de hormigón, contrapiso, tierra 8 0 -20 6 Promedio Promedio -40 4 -60 2 -80 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Fuente: elaborado c4d34c06 c4d34c11 en base a las ECH del INE hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO A4 5. Evolución de algunos indicadores acceso a bienes durables, según centil de ingreso per cápita sin valor locativo. 2006-2011- Total país. Acceso a computadoras en el hogar (sin considerar plan Ceibal) Variación en el acceso a computadoras (sin considerar plan Ceibal) 800 8 600 6 Promedio Promedio 400 4 200 2 0 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 computadorac06 computadorac11 Acceso a computadoras en el hogar (incluyendo plan Ceibal) Variación en el acceso a computadoras (incluyendo plan Ceibal) 400 8 6 300 Promedio Promedio 200 4 100 2 0 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 computadorac06 computadorac11 Acceso a automóvil de uso del hogar Variación en el acceso a automóvil de uso del hogar 20 8 6 0 Promedio Promedio -20 4 -40 2 -60 0 Fuente: elaborado 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 en base a las ECH del INE autoc06 autoc11 capítulo 3 Ur uguay: evaluación de las políticas de transferencias GRÁFICO A4 5. Continuación Indicador compuesto de acceso a bienes durables Variación en el indicador compuesto de bienes durables 800 5 4 600 3 Promedio Promedio 400 2 200 1 141 → 141 0 0 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 Fuente: elaborado riquezac06 riquezac11 en base a las ECH del INE 4 La institucionalidad de la protección social en Uruguay La participación como eje del diseño y la coordinación como eje de la implementación, 2005-2012 MARIA JOSE LEAVY 143 Introducción 146 La protección social del Uruguay frentista 151 Los espacios interinstitucionales. Su marca y común denominador 154 Algunas consideraciones finales 155 Bibliografía La institucionalidad de la Protección Social en Uruguay La participación como eje del diseño y la coordinación como eje de la implementación, 2005-2012* 1. INTRODUCCIÓN conjunto de intervenciones públicas destinadas a brindar apoyo a los miembros del sector más «Qué enorme papel tiene la seguridad pobre y vulnerable de la sociedad, y a ayudar a los social como instrumento de atemperar las individuos, familias y comunidades a mejorar la enormes diferencias que hay en el seno de administración de riesgos» (Holzmann y Jorgen- 144 → 145 nuestras sociedades» sen, 2001 en Banco Mundial, 2007). Ampliando la definición, el sistema Europeo de Estadísticas José Mujica, Presidente de Uruguay, 2012. Integradas de la Protección Social (ESSPROS), la define como todas las intervenciones de en- La complejidad de las sociedades modernas, a tes públicos y privados que buscan aliviar a los juzgar por los inicios del siglo XXI, obliga a los hogares e individuos de la carga que significa un gobiernos a una continua redefinición del rol conjunto de riesgos y necesidades, donde no está del Estado y su relación con la ciudadanía. En un presente ni una reciprocidad simultánea ni un contexto de democratización y crisis, a fin de dar acuerdo individual (Hagamejer, 2001). respuesta a las nuevas problemáticas sociales in- El concepto de protección social supera en- corporadas en la agenda, se busca sumar nuevas tonces la lucha contra la pobreza e incorpora la prácticas en el seno de la gestión pública. En este necesidad de atender a la evolución del mercado marco, la llegada al gobierno del Frente Amplio en de trabajo y su relación con las políticas tradi- la República Oriental del Uruguay, ha generado cionalmente sociales, en tanto es objeto de la una serie de reformas, prácticas y modalidades protección social toda la ciudadanía. Dejando de que le dan una identidad propia a la gestión en ge- lado la distinción clásica entre seguridad y asis- neral, y a lo referido al sistema de protección social tencia, entre lo contributivo y lo no contributivo, en particular. Se considera que desde el 2005 este Uruguay asume una definición en sentido amplio último ha evolucionado favorablemente; tanto de la protección social, borrando las fronteras de en su nivel de cobertura como en la diversidad estos binomios. El ex presidente Tabaré Vázquez, de prestaciones. Describir el marco institucional en el marco de la apertura del Diálogo Nacional que da lugar al círculo virtuoso de la protección por la Seguridad Social en el año 2007, hizo un social uruguaya da origen a este estudio. llamado a la construcción de un Sistema de Pro- Existen muchas y amplias definiciones de tección Social para los uruguayos aportando la Protección Social en el mundo occidental. El siguiente definición: Banco Mundial la definió en el 2001 como «el «Sistema de Protección Social: primero, que in- tegre la salud, la educación, el empleo, la vivienda, la cultura, el desarrollo local, la reforma del Estado, la innovación, la investigación científica y tecnoló- * Capítulo preparado por Maria Jose Leavy (Universi- gica; segundo, que reduzca al mínimo los riesgos y dad de Buenos Aires y Universidad Nacional de San potencie al máximo las posibilidades de todos los Martín) en el marco del proyecto de asistencia técni- uruguayos y principalmente de los actualmente ca del Banco Mundial al Gobierno de Uruguay sobre «Evaluación de las Políticas Sociales». Las opiniones más desprotegidos, que los tenemos y que como vertidas en el mismo son de la exclusiva responsabi- gobierno reconocemos que tenemos todavía un lidad de la autora y no comprometen a las universi- enorme problema y un gran trabajo que realizar dades mencionadas ni al Banco Mundial para luchar contra la pobreza y la marginación; hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social tercero, que sea un sistema sustancialmente fi- ha descendido al 12,6 % de la población y la tasa nanciado de manera sustentable y cuarto; cuya de desempleo al 6 %. construcción coexista e interactúe tanto con otras El sistema de Seguridad Social cubría al reformas estructurales y políticas públicas». 2010 al 70,76% de los trabajadores ocupados, y Si bien se identifica al sistema de protección al 85,71% de los jubilados y pensionados3. Su- social uruguayo como el conjunto de políticas mado a esto, en términos generales, se registró públicas que se diseñan y gestionan con el ob- una importante tendencia a la formalización de jetivo de lograr una sociedad con más incluidos la economía que se puede corroborar con los y menos riesgo social, a los fines de este trabajo aumentos en la recaudación de la DGI y el BPS. acotaremos el concepto a la evolución de las polí- La desigualdad, que fue aumentando a par- ticas sociales en torno a la creación del Ministerio tir de la segunda mitad de los años noventa, se de Desarrollo Social - MIDES - , el rol del Banco de agudizó con la crisis del 2002 y luego de una se- Previsión Social - BPS -, el Ministerio de Trabajo rie de reformas muestra una leve mejoría con y Seguridad Social - MTSS - y la red de espacios un coeficiente de Gini que se ubicó en el 0,40 intergubernamentales que se ha generado en pos en el 2011, según información publicada por el de ampliar la protección social de esa Nación. Instituto Nacional de Estadística de Uruguay4. Una de las características que sobresalen en la dinámica institucional de este país rioplaten- Sobre los conceptos y categorías se, es justamente la manera de diseñar e imple- que atraviesan este documento mentar sus políticas en los últimos años. La coor- dinación intragubernamental, la participación La evolución de la protección social uruguaya de la sociedad civil, la multiplicidad de espacios se sostiene en un entramado institucional cuyo de deliberación, la creación de instituciones ad análisis es objeto de este documento de corte cua- hoc, como el MIDES, y el reconocimiento a la litativo5, que busca describir las relaciones que se trayectoria y capacidades del BPS, son algunas establecen entre las distintas instituciones gu- de las claves para entender la favorable evolu- bernamentales uruguayas: ministerios, agencias, ción de la protección social uruguaya durante institutos, sus dirigentes y equipos técnicos; y que las gestiones del Frente Amplio. a su vez permiten caracterizar al sistema como En el 2004, al inicio de la post crisis, Uruguay coordinado, multidisciplinario y participativo. podía caracterizarse por los siguientes números1: Es sobre éstas dos categorías (la coordina- ción y la participación) que se enmarcará el ◆ 1/3 de la población en situación de pobreza análisis conceptual del edificio de la protección ◆ 1 millón de ciudadanos con problemas de social uruguaya, el cual a su vez se podría definir empleo como una red intergubernamental (Fleury 2002), ◆ 750 mil uruguayos (casi la mitad de la pobla- que logra institucionalizar la coordinación ho- ción económicamente activa) sin cobertura de rizontal y vertical. seguridad social, Durante los últimos años en el universo de las ◆ 300 mil uruguayos sin cobertura de salud. ciencias sociales han surgido distintos estudios que analizan la coordinación como un camino A mediados del segundo período del Frente Amplio, la caracterización de Uruguay es dife- 3 Información publicada por http://siteresources. rente. Según la información publicada por el Ob- worldbank.org/INTARGENTINAINSPANISH/Re- servatorio Social2 (MIDES), en el 2011 la pobreza sources/CoberturaPrevisionalLAC.pdf 4 http://www.ine.gub.uy/biblioteca/ech/ech2011/ Principales_resultados_2011.pdf 5 A partir de la definición de Geertz (1973: 20) sobre 1 Cifras extraídas de la ponencia del Dr. Tabaré Váz- el análisis de la cultura como «ciencia interpretati- quez, ‘Uruguay Social’, 2004. va que busca significaciones», se puede ubicar a las 2 http://observatoriosocial.mides.gub.uy/mides/ ciencias sociales dentro del paradigma interpretati- portalMides/portalMides/portal.php vo de las ciencias y no así explicativo. capítulo 4 La institucionalidad de la Protección Social en Uruguay necesario para lograr una mayor integralidad en nar sus políticas públicas. Por un lado respetar las las políticas sociales. (Repetto 2010, Peter 1998, leyes vigentes y por el otro, alcanzar más democra- Agranof 1997). Y en la necesidad de coordinación cia. Este autor plantea dos modelos para el diseño implícitamente se reconoce la multidimensio- de las políticas públicas, uno «desde arriba» y otro nalidad de la problemática social y los límites de «desde abajo», haciendo referencia a este último un Estado compartimentado en su atención. La para enmarcar a las políticas que se elaboran con división de tareas para el abordaje de las proble- la participación de la ciudadanía. La generación máticas sociales encuentra su límite justamente de espacios de debate sobre distintos aspectos del en la multicausalidad de las problemáticas a abor- que hacer estatal ubica a Uruguay con un modelo dar, solucionar. Es por ello que el Estado como «desde abajo» en el diseño de sus políticas. organización, está obligado a generar sinergias El diseño de este trabajo, en palabras de entre sus propias instituciones. Maxwel (1996) ha sido un proceso interactivo. Su En el mismo sentido, cuando se reivindica la metodología, entendida como las acciones con- 146 → 147 integralidad de las políticas sociales, se reconoce cretas que se realizaron a los fines de este estudio, que los abordajes no pueden ser atomizados ni se configura a partir de dos ejes principales. El individuales, lo cual convoca a la conformación primero de relevamiento e indagación sobre do- de equipos multidisciplinarios y multidimensio- cumentos preexistentes que abordan esta temá- nales, y la continua articulación y coordinación tica: memorias, reportes, informes, rendiciones, entre organismos y personas. etc. generados por las instituciones de gobierno, y A la hora de observar y describir las dinámicas también investigaciones y documentos académi- institucionales también se incorpora el análisis cos, principalmente elaborados por el equipo de de las burocracias estatales, a fin de caracterizar la UdelaR. Y el segundo eje, ha sido el intercambio, los comportamientos de los hacedores de las po- las entrevistas y diálogos entablados con quienes líticas públicas en un contexto de cambio en las integran las instituciones de la protección social, culturas organizacionales estatales (Ishtiaq, 1998). los hacedores de las políticas sociales. Se trabaja, en términos generales, sobre dos tipos Con el objetivo de explorar de forma inter- ideales de burocracias. La primera, definida como pretativa la evolución del sistema de bienestar weberiana integrada por tecnócratas neutrales, uruguayo, durante dos meses se realizaron 20 distantes y con fines propios, y la segunda, la de entrevistas a funcionarios políticos, técnicos y los burócratas políticos que consideran legítima referentes académicos, que en primera persona la influencia de la política sobre las políticas. A pudieron narrar su participación en el diseño y grandes rasgos se puede ubicar en este segun- gestión de las políticas de protección social desde do grupo a los equipos técnicos de la protección el 2005 en adelante. Anécdotas, apreciaciones, social uruguaya, en donde a priori, la cercanía datos, en resumen, sus experiencias aportan una con la ciudadanía es mayor y la vinculación con descripción cualitativa al análisis cuantitativo del la política permanente. En palabras de Ernesto sistema de bienestar. Murro, en la actualidad, Uruguay cuenta con una En resumen, el presente documento tiene por burocracia técnica-política. objetivo dar cuenta del diseño organizacional que Finalmente, en el análisis de los cambios en se ha desarrollado durante las últimas dos gestio- la gestión pública se observa un vínculo entre nes en torno al Sistema de Protección Social de ésta y la profundización de la democracia en Oc- modo tal de identificar y evidenciar los procesos cidente, entendiendo que la misma no limita la de coordinación y participación, constitutivos de intervención de los ciudadanos a la elección de la dinámica que permitió diseñar e implementar sus representantes y delegación de voluntades, reformas que dieron por resultado la inclusión de sino que les da una participación más activa en más uruguayos al sistema. el diseño, implementación y monitoreo de las po- Este escrito se estructurará en dos secciones. líticas públicas. En palabras de Guy Peters (1995) En el primero se situará sintética e históricamen- los gobiernos democráticos liberales encuentran te al bienestar social uruguayo y se presentarán diferentes presiones a la hora de elaborar y gestio- las principales reformas de la protección social hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social llevadas a cabo por los gobiernos frentistas y sus Mesa Lago, con un sistema universalista estrati- instituciones. En el segundo se describirá y ana- ficado de acuerdo a la categorización de Filgue- lizará la dinámica participativa y coordinada del ras7 (Busquets 2010), que se caracteriza por altos sistema de protección social uruguayo a partir de niveles de cobertura, en los servicios sociales, de la identificación de espacios, consejos, sectoria- salud y educación. les y diálogos que hacen al sistema. Sin duda, la Durante las primeras décadas del siglo XX principal pretensión de este trabajo es poder dar con la presidencia de José Batlle y Ordoñez8, y cuenta del modo de hacer política social, que es durante la segunda postguerra, con Luis Batlle causa y consecuencia del andamiaje institucional Berres como presidente entre 1947 y 1951, Uru- uruguayo en el marco del diseño e implementa- guay fue incorporando derechos a través de sus ción de sus políticas de protección social. políticas sociales, que a partir de mediados de los años 30, podría considerarse como un proceso similar al transitado por los países centrales que 2. LA PROTECCIÓN SOCIAL adoptaban un modelo de Estado de Bienestar DEL URUGUAY FRENTISTA Keynesiano9 (Traversa 2008). Entre las medidas adoptadas se puede identificar que se extendió «Nos enorgullecemos en cierta medida de ser la educación pública, se impulsaron políticas el país que históricamente reparte mejor en redistributivas, se ampliaron los seguros socia- América Latina. Somos algo así como cam- les y se instalaron mecanismos de negociación peones de cuarta, porque nuestro continente salarial. Todo esto acompañado, desde el punto es el que peor reparte en el mundo» de vista económico, por un proceso de indus- trialización por sustitución de importaciones. José Mujica, Presidente de Uruguay, 2012. Dificultades y desequilibrios económicos desembocaron en el agotamiento de este mode- Una breve reseña histórica lo de desarrollo, que tuvo como consecuencia del bienestar social uruguayo electoral en 1958 la llegada al poder del Partido Nacional10, ligado históricamente a los sectores Existe un consenso generalizado en el ámbito de los especialistas que ubica a Uruguay entre los países de la región que ha contado de manera y que a su vez tienen una cobertura casi universal. (Busquets 2009:19). temprana con un sistema institucionalizado de 7 Fernando Filgueras (1997) realiza una tipología sobre políticas sociales de tipo universalista y con gran los Estados Sociales. El tipo Universalismo estratifica- cobertura. Para el Banco Mundial (2007), Uruguay do implica una alta cobertura en seguros sociales y de ha sido uno de los pocos países de la región con salud, educación primaria, fuerte estratificación de alta equidad en sus ingresos y muy baja incidencia beneficios, condiciones de acceso. (Busquets 2009: 20) en los índices de pobreza a lo largo de su historia. 8 Perteneciente al Partido Colorado, fundado en 1836 Desde los inicios del siglo xx el sistema de y que abarcaba a sectores del centro a la derecha con una concepción intervencionista del Estado. José Ba- protección social uruguayo «se cimentó en cua- tlle y Ordoñez fue presidente durante dos períodos: tro pilares estratégicos: el de asistencia sanitaria el primero 1903-1907 y el segundo 1911-1915. y de salud; el de educación pública; el relativo a 9 Después de la primera y segunda guerra mundial las regulaciones del mercado laboral y el corres- se experimenta una intervención masiva del Es- pondiente a las políticas de retiro de la fuerza de tado a nivel mundial, con realidades instituciona- trabajo» (Filgueras, F; 2001 en Midaglia, M; 2010). les muy diversas. En Estados Unidos, el New Deal, En términos específicos de la seguridad social, tiene como respaldo económico los tratados sobre el incentivo a la demanda y el consumo postulado Uruguay es calificado como un país pionero6 por por Keynes, de ahí el nombre genérico de Estado de Bienestar Keynesiano para estos procesos. 6 Se consideran pioneros según Carmelo Mesa Lago 10 El Partido Nacional fue fundado en 1836, de ideolo- (1991) a los países que introdujeron sus sistemas de gía liberal y junto al Partido Colorado, el segundo y seguridad social en los años 10, 20 y 30 del siglo XX más tradicional partido político Uruguayo. capítulo 4 La institucionalidad de la Protección Social en Uruguay agropecuarios, que propugnaba otro paradigma gistró reordenamientos de tipo institucional socioeconómico. Si bien comenzó un cambio (Midaglia 2011). de modelo, el desmantelamiento del aparato Desde el punto de vista económico, la libe- de bienestar uruguayo fue menos radical que ralización financiera, la apertura comercial y la en otros países de la región (Antía, 2011). El eliminación de los mecanismos de negociación mismo implicó una subordinación paulatina salarial, procesos iniciados durante los 70 y sos- de las políticas sociales a las necesidades de tenidos en los 80, derivaron en un deterioro del competitividad y flexibilización del mercado sector industrial y encarecimiento de la econo- laboral: el salario comenzó a ser visto como un mía en dólares. Este proceso de apertura se vio costo internacional de producción y el gasto fuertemente afectado a partir de 1998, con la social un ítem presupuestario a ser reducido. devaluación del Real en Brasil, y la crisis Argen- La dictadura cívico militar uruguaya (1973- tina de 2001-2002, que golpearon fuertemente 1985), se distinguió de otras en la región por no a dos de los principales socios comerciales de 148 → 149 introducir grandes cambios en el modelo de Uruguay. Esto resulto en una clara pérdida de desarrollo ni en sus políticas sociales, aunque competitividad internacional y una caída severa estas experimentaron un cierto deterioro en el de los indicadores económicos y sociales. período (Castiglione, 2005:42). Lo mismo su- El Frente Amplio, fundado en 197111, luego cedió al recuperarse la democracia, ya que no de un camino de moderación de sus consignas hubo reformas de fondo en esta área en esos - de la izquierda más radical a la socialdemocra- años. (Antía, 2011: 87) cia -, y de más de tres décadas de acumulación política entre los trabajadores uruguayos, llega «En Uruguay el Estado de Bienestar se depri- al gobierno por primera vez en 2005 con el 51,7% me, no se desmonta», de los votos. En un marco de profunda crisis so- cial (un tercio de la población en situación de María del Carmen Midaglia, 2012 pobreza) y con un gran endeudamiento público (ascendía al 80,16%12 del PBI) en el mes de sep- Expresando cierta solidez en su entramado tiembre de 2004, el entonces candidato Tabaré institucional, se puede afirmar que el traspaso Vázquez presenta el Uruguay Social, posicio- del Estado de Bienestar al Estado Neoliberal nando en la agenda política y pública la cuestión no fue abrupto. Como en toda la región prima- social y la necesidad de ciertas reformas. ron las reformas inspiradas en el «Consenso de Washington», pero las aplicadas en el sistema «La política social es la intervención de la so- de bienestar uruguayo fueron de corte mode- ciedad sobre sí misma para orientar el produc- rado (Castiglioni, 2005) o gradual (Midaglia, to del esfuerzo social hacia la satisfacción y rea- 2009). Sin embargo, es importante resaltar lización de los derechos políticos, económicos, que los cambios producidos en el sistema de sociales, civiles y culturales de la gente. De ahí jubilaciones durante la década del ‘90 fueron entonces la integralidad y universalidad de las profundos. Se pasó de un sistema de reparto y políticas sociales; integralidad y universalidad solidaridad intergeneracional estatal a un sis- que no son incompatibles ni contradictorias tema mixto: por un lado el Banco de Previsión Social -BPS- como órgano estatal, mantuvo un sistema de reparto solidario entre generaciones 11 El Frente Amplio es un partido de coalición integra- y, por otro lado, se incorporó al sistema un es- do por las fuerzas políticas uruguayas del centro a quema de capitalización individual con gestión la izquierda del arco ideológico. Está integrado por el Movimiento de Participación Popular, Asamblea comercial, en manos de Administradoras de Uruguay, el Partido Socialista, el Partido Comunis- Fondos de Ahorros (AFAPs). Es así como se ta, la Alianza Progresista, la Vertiente Artiguista, el llegó a una matriz de bienestar híbrida, que Nuevo Espacio, el Partido por la Victoria del Pueblo con la llegada de los gobiernos de izquierda y el Partido Obrero Revolucionario. no fue modificada sustantivamente, pero sí re- 12 http://deuda.mef.gub.uy/web/guest hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social con la necesidad de dar respuestas específicas el brazo ejecutor (recaudador y pagador) de una e inmediatas a situaciones igualmente pecu- serie de políticas diseñadas y coordinadas prin- liares y urgentes…El Uruguay social como un cipalmente por los Ministerios de Desarrollo, o sistema de políticas específicas pero estrecha- de Trabajo o de Salud. mente vinculado a la producción, a la innova- Es así como se ha dado una distribución de ción, a la democracia y a la integración como tareas en el nivel central de gobierno en el cual componentes de un proyecto nacional de desa- son muchos los actores que participan del diseño rrollo con la gente como raíz y horizonte, como de las políticas de protección social, y son varios protagonista de su propio destino». los que coordinan la gestión de la misma. Espa- cios de deliberación integrados por multiplici- Tabaré Vázquez, Ex Presidente uruguayo, 2004. dad de actores, con el foco puesto en el diseño y mesas coordinadas con mayor foco en la im- Esta presentación de campaña, fue luego plementación. Este esquema de funcionamiento plasmada en una serie de reformas introducidas amplía las miradas y el compromiso sobre cada por el presidente Tabaré Vázquez y continuadas política ha implementar. durante la gestión de José Mujica desde 2011, que atañen al conjunto de la sociedad uruguaya. Las principales reformas frentistas Refieren a distintas problemáticas sociales y en conjunto reflejan la dinámica coordinada y par- «Tres meses antes del lanzamiento del Plan de ticipativa que caracteriza al edificio institucional Emergencia se discutía donde radicaría, en el de la protección social oriental. 2007 se evaluó nuestro rol en el marco de la Re- Tradicionalmente la gestión de la protección forma Tributaria y en el 2008 sucedió lo mismo social uruguaya ha sido centralizada, caracterís- con la Reforma de Salud, y en todos los casos que- tica de un país organizado de manera unitaria. damos nosotros involucrados tanto en el diseño Los procesos de descentralización son recientes, como en la gestión de las nuevas prestaciones» y en cierta medida pueden relacionarse con la organización político territorial del Frente Am- Ernesto Murro, plio. A nivel del gobierno central, la protección Presidente del Banco de Previsión Social, 2012. social se organiza a través de sus ministerios e institutos y dando lugar a una mayor participa- Entre el 2005 y el 2012, primero con el ex presi- ción y coordinación a partir de la generación de dente Tabaré Vázquez y en la actualidad con el espacios de deliberación paralelos. presidente Mujica, la República Oriental del Uru- Desde el punto de vista institucional se pue- guay, en el marco de una coyuntura económica de identificar una estructura de organismos que internacional favorable, llevó adelante reformas participan del diseño y coordinación de las po- significativas que directa e indirectamente mo- líticas, y a la vez organismos que ejecutan esas difican su sistema de bienestar y fortalecen el políticas. El lanzamiento del Plan Nacional para rol del Estado. Ellas son la reforma laboral, la la Emergencia Social (PANES), derivó en la crea- tributaria, la de salud y la de protección social, ción del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) ésta última orientada específicamente a com- y la incorporación del Banco de Previsión Social batir la pobreza y vulnerabilidad social. Todas a las mesas de gestión del Plan. Esta dinámica, ellas comparten dos características distintivas: luego se fue repitiendo en el vínculo entre el BPS la coordinación intergubernamental y una di- y otros Ministerios y organismos. Por ejemplo en mensión participativa en los rediseños. la implementación de la Reforma de Salud, o de A partir del lanzamiento del Plan de Aten- la Reforma Tributaria, que generaron espacios ción Nacional a la Emergencia Social (panes) en de diálogo y gestión en donde algunos organis- el 2005, se estructuró la reforma institucional y mos tomaron el rol de rectores de las políticas y programática más significativa en el marco de otros de ejecutores de las mismas. De esta ma- los programas destinados al bienestar social de nera, durante este período el BPS se ubicó como los uruguayos, modificando el modo de interve- capítulo 4 La institucionalidad de la Protección Social en Uruguay nir de su aparato estatal. A partir de estas refor- ◆ Intervenciones en Salud Pública (SP) mas, surgió como un mecanismo habitual para ◆ Plan de apoyo a los «sin techo» (ST) el diseño e implementación de las políticas de protección social el trabajo conjunto de varias El Ingreso Ciudadano y la Tarjeta alimentaria áreas de gobierno. En este caso coordinado por el ampliaron el abanico de prestaciones tradicio- Mides e instrumentado en equipo con el Banco nales de la seguridad social con las que contaba de Previsión Social. Desde el punto de vista de su Uruguay desde mediados del siglo pasado, su- diseño el panes, creado mediante la Ley 17869 de maron una nueva transferencia monetaria no 2005, tuvo la particularidad de contar con fecha contributiva a los esquemas contributivos tra- de finalización desde su mismo lanzamiento, la dicionales (Jubilaciones y pensiones, invalidez, cual fue respetada. Como su nombre lo indica, desempleo y asignaciones familiares). era considerado un Plan de Emergencia orien- El Ingreso Ciudadano se concibió como una tado a atender las consecuencias sociales más transferencia monetaria equivalente a la mitad 150 → 151 crudas de la crisis económica de los primeros del salario mínimo mensual, independiente- años del siglo XXI (Antía, 2011: 101). Su estrategia mente del número de integrantes del hogar, de focalización, reconocida en la región por su para todos los beneficiarios del panes, durante efectividad (Banco Mundial, 2007), se orientó los dos años que durara el programa La Tarjeta hacia el primer quintil de personas por debajo alimentaria por su parte, es el único componente de la línea de pobreza. del Panes que continúa en la actualidad, bajo el nombre «Tarjeta Uruguay Social». «Ya desde la campaña política del 99 había El panes alcanzó a 84 mil hogares, de los un trabajo serio de quienes integramos el FA cuales 74.500 cobraban el Ingreso Ciudadano y sobre la Emergencia[…] Hubo una elaboración a través de la tarjeta alimentaria llegó a casi todos programática y gran convicción» los beneficiarios del Plan que incluían entre sus miembros a menores de 18 años o embarazadas13. Marina Arismendi, En resumen, el Panes dio un marco progra- Ex Ministra de Desarrollo Social, 2012 mático diferente a las políticas sociales uruguayas específicamente a las transferencias públicas de El panes puede resumirse en dos objetivos ingresos no contributivos. Respetando una deci- básicos. Por un lado, a través de transferencias sión inicial, concluyó en el 2007, año a partir del monetarias se proponía asistir alimentariamente cual se buscó dar cierta continuidad a los logros e intervenir sobre el estado de la vivienda de las institucionales y sociales alcanzados a través del familias más pobres. Por el otro lado, buscaba mi- lanzamiento del Plan de Equidad. tigar la dependencia entre la población protegida El Plan de Equidad ha sido presentado y la intervención estatal a través de acciones de como un marco que expresa una estrategia de capacitación, educación y alfabetización, junto superación de la pobreza y de la desigualdad a experiencias de participación social y laboral. social, que busca: El Plan se estructuró originalmente en torno a ocho componentes, aunque no todos ellos tu- ◆ Construir un sistema de seguridad social capaz vieron el mismo nivel de desarrollo o incidencia de proteger a los ciudadanos y a los hogares en las condiciones de vida de la población: incorporados al mercado de trabajo formal, de carácter contributivo, es decir, financiado por ◆ Ingreso Ciudadano (IC) trabajadores, empresarios y Estado. ◆ Rutas de Salida ◆ Trabajo por Uruguay (TxU) 13 Según datos publicados por Arim, R., Cruces, G. y ◆ Asistencia alimentaria (AA) Vigorito, A.: Programas Sociales y Transferencias de ◆ Intervención de Hábitat (HAB) Ingresos en Uruguay: los beneficios no contributivos ◆ Intervenciones específicas en términos de y las alternativas para su extensión. Serie Políticas educación (ED) Sociales N 146. Cepal, Santiago de Chile, 2009:20. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social ◆ Regular la provisión privada y pública de bie- generación de sistemas asistenciales paralelos. nes sociales a través de las agencias estatales (Arim, Cruces, Vigorito, 2009). correspondientes, que aseguren la calidad de Al mismo tiempo en que se desarrollaba e los servicios de forma que ello no quede libra- implementaba el PANES y el Plan de Equidad do a la manipulación de grupos corporativos Social, Uruguay avanzó con otras reformas que y económicos. merecen ser consideradas. Entre las principales, ◆ Construir una Red de Asistencia Social de se destacan las reformas introducidas en el mer- naturaleza «no contributiva», con el objetivo cado de trabajo, la creación del Sistema Nacional de amparar a los sectores sociales con mayor Integrado de Salud y la reforma tributaria. vulnerabilidad, que cuentan con menores La reforma laboral se centró en la reapertura oportunidades de incorporarse al mercado de de los Consejos de Salarios (Decreto 105/05). trabajo. La misma deberá estar articulada con «Luego de un extenso período de desregula- el sistema de seguridad social y el conjunto de ción laboral, la re-regulación de las relaciones políticas universales. laborales fue un cambio significativo que tuvo impactos tanto en términos salariales como en el «Los lineamientos del actual gobierno en el balance de poder entre actores sindicales y em- área social, se han fundamentado en la con- presariales» (Antía, Midaglia, 2011:27). A través cepción política de que el conjunto de los ciu- de estos consejos se re-instaló la negociación dadanos uruguayos más allá de su condición colectiva tripartita e impulsó la sindicalización. socioeconómica, de género, etaria y étnica En 2004 había 130 mil afiliados a los sindicatos deberían tener una serie de oportunidades de trabajadores, al 2009 se habían crearon 630 efectivas que les permitan el desarrollo de una nuevos sindicatos, los agremiados superan los vida plena a través del ejercicio de sus dere- 320 mil y el salario medio real había aumentado chos ciudadanos. Para ello la responsabilidad un 24%. Entre 2006 y 2009 se aprobaron varias del Estado consiste en ofrecer protecciones leyes centrales de regulación de las relaciones básicas y de buena calidad que posibiliten laborales, incluyendo las leyes 17.940 (de liber- cubrir los diversos riesgos sociales a lo largo tad sindical), 18.441 (de jornada laboral en el de la vida, en particular y especialmente a los sector rural) y 18.566 (sistema de negociación estratos sociales más vulnerables». colectiva) Todas estas medidas fueron promul- gadas en un contexto de crecimiento económico Plan de Equidad (2007) 14. y han promovido la formalización del empleo, por lo que el número de puestos de trabajo con En lo referido específicamente a la seguridad cotización a la seguridad social pasó de 916 mil social, como parte del sistema de protección, se en 2004 a 1,46 millones en 2012, un aumento de registraron reformas tendientes a mejorar las casi el 60% en ocho años. prestaciones contributivas y no contributivas, es La creación del Sistema Nacional Integrado decir de jubilaciones, pensiones de sobreviven- de Salud (SNIS), consolidó un proceso de refor- cia, vejez e invalidez, el seguro de desempleo y ma que comenzó a instrumentarse en 2005, con las asignaciones familiares, las cuales surgieron el objetivo de universalizar la cobertura de salud de procesos de diálogo entre sectores sociales a toda la población de Uruguay. Como parte de y del gobierno. esta reforma, se creó la Junta Nacional de Salud La expansión de derechos sociales en el mar- que promueve la articulación de los servicios co de las políticas de protección social a partir públicos y privados de salud, y administra el de mediados de los años 2000 logró incorporar Seguro Nacional de Salud. El directorio de esta al sistema de seguridad social varios programas institución está compuesto por representantes permanentes y no contributivos, que evitó la del poder ejecutivo, de los trabajadores orga- nizados, de los prestadores y de los usuarios del sistema, siguiendo el modelo del BPS. Este 14 La cita surge de información brindada por el Mides. proceso siguió un esquema similar al de varias capítulo 4 La institucionalidad de la Protección Social en Uruguay de las reformas implementadas en las políti- 3. LOS ESPACIOS INTERINSTITUCIONALES. cas de protección social. A través del Consejo SU MARCA Y COMÚN DENOMINADOR Consultivo de la Salud se generó un espacio de diálogo y consulta para debatir la iniciativa en La evolución de las democracias liberales en los cuestión, en el que participaron representantes inicios del siglo XXI, presenta a los gobiernos de la academia, gremios profesionales, funcio- una serie de desafíos. Uno de los principales narios, prestadores de servicios y usuarios. La es la adecuación del Estado como promotor reforma incluyó modificaciones en el modelo de de la profundización de las democracias, en el gestión, atención y financiamiento de la salud. diseño, la gestión y evaluación de sus políticas. La reforma tributaria, de corte redistributivo, En este sentido, en contextos sociales cada vez introdujo el Impuesto a la Renta de las Personas más complejos, la innovación en el marco de la Físicas (IRPF), y la disminución de la tributación gestión pública pasa a ser un eje central de la indirecta. Este nuevo tributo generó un aumento gobernanza actual. 152 → 153 del 5% en la participación de los impuestos direc- La búsqueda de caminos que conduzcan a tos sobre el total del sistema tributario. El IRPF una Estado mas democrático condujo al Frente tiene un carácter más progresivo, con distintas Amplio a la construcción de una red interinsti- franjas de tributación según nivel de ingresos, tucional (Ricardo Uvalle Berrones 2009: 42 y So- permitiendo las deducciones por gastos en sa- nia Fleury 2002: 224) atravesada por un objetivo lud, aportes a la seguridad social e hijos menores común: la redistribución del ingreso de forma a cargo. En la misma línea, en la actualidad acaba progresiva. Como mencionáramos en la sección de concluir una discusión sobre el Impuesto a la anterior, las reformas implementadas tuvieron Concentración de Inmuebles Rurales. Si bien en como característica la expansión del accionar el corto plazo el impacto de la reforma no es muy del sector público: a través del alza de su recau- significativa, lo más trascendente de la misma es dación vía el aumento de impuestos progresivos su «impacto ideológico» (Traversa, F. 2011: 231). y la disminución de los impuestos indirectos, el Actualmente, el eje de la discusión en el mar- Plan de Emergencia destinado a los hogares más co de las políticas sociales uruguayas, pasa por pobres, las mejoras en el sistema de Asignacio- su sistema educativo. Desde varios sectores del nes Familiares, y los cambios producidos en la gobierno, se ha manifestado que es la «reforma legislación laboral, entre otras. pendiente» de la gestión. Todas las reformas tuvieron una marca dis- Esta dinámica reformista, que se repite a lo tintiva en común: la convocatoria a distintos largo de las dos gestiones del Frente Amplio, impli- sectores del Estado y de la Sociedad Civil a parti- ca la interacción de varios organismos de gobier- cipar de espacios multinstitucionales para el di- no (Mides, BPS, MTSS, entre otros), la academia seño y la consecuente gestión coordinada entre (UDELAR) y la sociedad civil a partir de la creación los involucrados. Desde el punto de vista de los de espacios, diálogos y ámbitos. Estas herramien- participantes, en lo pertinente a la gestión social tas buscan garantizar, a partir de una mayor coor- uruguaya podríamos mencionar principalmen- dinación, un mejor uso de los recursos públicos te al Mides, al BPS, al Ministerio de Trabajo y y una mayor participación (democratización) en Seguridad Social, la Oficina de Planeamiento el diseño y gestión de las políticas públicas, tanto y Presupuesto, el Ministerio de Salud Pública por el rol concreto de la ciudadanía, como por y el Ministerio de Economía y Finanzas como la participación transversal de los equipos de los los principales intervinientes del sector público. distintos organismos de gobierno integrados por Desde la Sociedad Civil, además de las organi- burocracias con mayores niveles de compromiso. zaciones convocadas específicamente para la En la próxima sección profundizaremos concertación de propuestas de reformas, se pue- la descripción y análisis de esta característica de identificar la presencia de distintos sectores distintiva del sistema del diseño de la política de la Universidad de la República. Finalmente, pública uruguaya, en especial de su red de pro- es importante mencionar que algunos de estos tección social. espacios interinstitucionales también contaron hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social con la participación de organismos internacio- que favorecen la multiplicidad de miradas sobre nales como el Banco Mundial, la Organización un mismo hecho a abordar y generan sinergia Internacional del Trabajo y Naciones Unidas, para la intervención Estatal sobre el mismo. entre otros. En este sentido, la participación es entendida En este sentido, se visualiza como marca de como eje de una nueva relación entre Sociedad la nueva gestión de gobierno la participación y Civil y Estado pero también como eje de una coordinación en nuestra área de observación nueva manera de gestionar el estado y la polí- que es la institucionalidad de la protección so- tica pública. (Oszlak 2009). El llamado a secto- cial. El Frente Amplio ha dado a la larga historia res organizados de la sociedad civil a dialogar, institucional uruguaya una nueva característica consensuar o simplemente intercambiar ideas que es una burocracia participativa que tiene la marca la distinción desde el mismo inicio del decisión política de cooperar como punto de diseño de una política y este posicionamiento partida en la gestión. Esta dinámica encuentra conceptual debiera a priori condicionar el resul- su raíz en el propio funcionamiento del Frente tado de esa política. Ahora bien, es sabido que la Amplio, en una estructura de toma de decisio- participación debe ser organizada y requiere de nes a la vez horizontal y vertical. Una muestra una cuidadosa planificación para que los moti- de ellos es la creación de Diálogos, Consejos, vos que la convocan no se vean cuestionados en Ámbitos y demás espacios de intercambio y caso de un fracaso del proceso de diálogo. En el generación de propuestas. caso uruguayo, la participación fue entendida como un fin en tanto fortalece la democracia y un La participación como eje medio en tanto enriquece el diseño de las políti- del diseño y la coordinación cas públicas. La multiplicidad de espacios a los como eje de la implementación que la sociedad civil fue convocada en estos dos períodos es un claro ejemplo de lo planteado. «Queremos hacer un llamado a la ciudadanía La coordinación como resultado de la voca- frenteamplista –y de todos los partidos– para ción de cooperar, pasa a ser elemental en tanto que participe con nosotros en todas nuestras genera una utilización eficiente de tiempos y actividades» recursos públicos. La coordinación es enemiga Daniel Olesker. de la superposición, de la duplicación, y de la Ministro de Desarrollo Social, 2012 generación de compartimentos estancos en las estructuras estatales. Este mecanismo genera La evolución de las democracias liberales en Oc- una interdependencia entre actores, caracterís- cidente ha posicionado a la participación como tico de las sociedades modernas en donde las un factor constitutivo que excede el acto de votar burocracias juegan un rol central en esta manera y la delegación en representantes. En la actuali- de gestionar. Su compromiso con los intereses de dad se entiende que una gestión es democrática la gestión por fuera de sus intereses sectoriales, cuando sus ciudadanos participan en el diseño la capacidad de generar vínculos motivados en y la gestión de las políticas públicas en general un objetivo común, de renovar sus prácticas, etc. y de las sociales en particular, así como cuando dan cuenta de un nuevo tipo de burocracia que sus estructuras burocráticas mantienen un or- acompaña y nutre la transformación del Estado denamiento vertical, pero tienen una dinámica «En el seno de los gobiernos, se reconoce que de gestión más horizontal y trasversal. las relaciones informales – reglas no escritas- jue- Es este el camino que el Estado ha elegido gan un papel fundamental en la producción de para mejorar la comunicación y coordinación valor y plusvalor, dado que implican la presencia interna y externa (con la sociedad civil). Se puede de aportaciones con un lugar en la estructura identificar a este tipo de Estado Red como aquel rígida de la autoridad, pero que sin embargo, que genera más relaciones horizontales en el son parte de sinergias útiles para organizar de proceso mismo de la gestión pública. Mayores manera flexible las acciones institucionales«. canales de comunicación horizontal y vertical (Uvalle Berrones 2009: 45). capítulo 4 La institucionalidad de la Protección Social en Uruguay La consolidación democrática en América nacionales y municipales, y de carácter sectorial Latina, y particularmente en Uruguay, no solo con los diferentes órganos y entes públicos. (De no ha escapado a ésta dinámica, sino que en la Emergencia a la Equidad, 2009). particular, la gestión de la izquierda uruguaya Del análisis de González surge que al menos ha hecho de la participación, coordinación y en el período estudiado, el Gabinete Social prin- consecuente generación de redes interguber- cipalmente se limitó a aprobar las propuestas namentales su marca. Sin embargo, a la hora elevadas por el Consejo Nacional de Coordina- de evaluar el efectivo funcionamiento de estos ción de Políticas Sociales. (González 2010: 227). espacios vemos mayores avances en términos El Consejo Nacional de Coordinación de de coordinación intragubernamental que de Políticas Sociales (CNCPS) se encarga, por un participación ciudadana. lado, de la articulación entre los organismos pú- A continuación se describirán algunos de blicos, las organizaciones de la sociedad civil, los los espacios interinstitucionales que integran el actores sociales, las asociaciones y los organismos 154 → 155 edificio de la institucionalidad de la protección internacionales convocados al debate y proce- social uruguaya. so de elaboración de políticas públicas. Por otro lado, se ocupa de la instrumentación y ejecución Los espacios interinstitucionales de acuerdos y resoluciones del Gabinete Social. de la Protección Social Uruguaya A partir del año 2007 el CNCPS cuenta con una Secretaría Técnica que se encarga de proveer al «La creación del gabinete social y del gabinete Consejo de información actualizada sobre pro- productivo, como así también del diálogo de la gramas y Políticas Sociales así como de la prepa- seguridad social han sido muy útiles […] Hay ración de documentos en apoyo a la agenda del una enorme diferencia con la capacidad de ges- Consejo. (De la Emergencia a la Equidad, 2009). tión que tenían los gobiernos de coalición, a par- Está integrado por un equipo multidisciplinario tir del 2005 todo cambia porque hay una mesa de técnicos representantes de los ministerios inte- política de resolución política de los conflictos». grantes del Gabinete social y a su vez tiene como invitados permanentes a representantes del BPS, Eduardo Brenta, INAU, INE y el Congreso de Intendentes. Ministro de Trabajo y Seguridad Social, 2012. Las Mesas interinstitucionales y los Con- sejos Sociales son los espacios de articulación y A partir de su creación, el mides ha promovido diálogo permanente generados a nivel territorial. una serie de espacios políticos institucionales Uruguay es un país unitario en su organización que integran la matriz intergubernamental de la pero a través de la generación de espacios depar- protección social en Uruguay (González 2010). tamentales ha buscado el desarrollo territorial El Gabinete Social fue creado como espacio in- de la participación en la gestión pública. Los terministerial de convergencia que tiene dentro mismos cuentan con la participación de actores de sus funciones el asesoramiento y propuesta sociales departamentales para el intercambio de planes, programas y proyectos de carácter de información y relevamiento de demandas. social. Está integrado por el MEF, Ministerio de Propuesto directamente por el Presidente Educación y Cultura –MEC-, MTSS, MSP, Mi- Tabaré Vázquez a través del Ministerio de Traba- nisterio de Vivienda, Ordenamiento Territorial jo y Seguridad Social, se implementó el Diálogo y Medio Ambiente –MVOTMA-, OPP y Mides. Nacional de Seguridad Social que tenía por Dentro de sus tareas están el análisis, definición principal objetivo generar un espacio de evalua- y acuerdo de prioridades y asignaciones pre- ción del sistema de Seguridad Social. El mimo supuestales vinculadas al Gasto Público Social. tuvo dos etapas, en la primera (2007) fueron Además le competen el diseño de estrategias y invitadas unas 50 instituciones. Se organizó en lineamientos de acción conjunta en materia de base a cinco temas que originaron cinco mesas Políticas Sociales, y la articulación de campos de de trabajo. Las mismas reunieron representantes actuación intergubernamental, entre instancias de los distintos sectores organizados. De este hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social espacio surgieron dos proyectos de Ley que la los volúmenes del Uruguay Social hasta todos los Comisión Sectorial para la Seguridad Social en- informes de gestión, han profundizado el pro- vió al Parlamento en 2008. Ellos son: la reducción ceso de democratización de la política social. de 35 a 30 años de servicio y la modificación del En el mismo sentido lo producido en el marco seguro de desempleo. de los espacios interinstitucionales ha quedado En la actualidad, se está transitando la segun- registrado en memorias, publicaciones académi- da etapa del Diálogo con la conformación de tres cas, o en sus páginas web. A modo de ejemplo mesas de trabajo. «En síntesis, gobierno, sociales y dando cuenta de su historia institucional, el y empresariales, que a la postre se tradujo en una sitio web del Banco de Previsión Social, brinda serie de transformaciones relevantes del sistema a quienes lo visitan información tanto cuanti de seguridad social». (Busquets, 2011: 178). como cualitativa de sus procesos y resultados. La multiplicidad de espacios de participa- «El Diálogo de la Seguridad Social fue gene- ción y coordinación institucional se sostiene rador de políticas de protección social y una en el tiempo por la valoración que le dan sus política en sí mismo» integrantes en tanto consideran que es esa la Roberto Baz, mejor manera de gestionar el espacio público y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 2012 por la constante generación y regeneración de agendas apropiadas a la evolución de las políti- La Comisión Sectorial de Seguridad Social, cas de protección social, en este caso, uruguayas. que funciona en el marco de Oficina de Presu- puesto y Planeamientos, con participación del Ministerio de Economía y Finanzas, el MIDES, 4. ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Salud Pública y el BPS, convirtió «Atender a pobres y no pobres es el final de en proyectos de ley algunos de los acuerdos ge- la película» nerados en las mesas del Diálogo Nacional de la Seguridad Social. Ernesto Murro, Con diferentes grados de institucionalidad y Presidente del Banco de Previsión Social, 2012.. formalidad, la generación de espacios transversa- les a una temática abundan en el ámbito de la Pro- ¿Qué distingue a Uruguay de otros países de la tección Social Uruguaya. Algunos fueron creados región en términos del diseño institucional que por resolución ministerial, otros por decreto, an- sostiene a sus políticas de protección social? Sin tes o después de identificada la necesidad. Cada lugar a dudas, uno de las características distinti- uno de ellos ha generado una dinámica propia vas de Uruguay frente a otros países de la región entre los distintos sectores estatales que pueden es su continuidad en términos institucionales a aportar distintas miradas, sobre la intervención pesar de los cambios de gobiernos. El desmante- estatal en un determinado problema a abordar. lamiento del Estado de Bienestar, implementado Con distintas dinámicas de funcionamiento pero en toda la región, no fue lo suficientemente pro- persiguiendo un mismo objetivo, todos estos es- fundo en Uruguay, lo cual permitió una recupe- pacios hacen al ejercicio democrático de la socie- ración más rápida. dad uruguaya, no tanto por lo que han generado En los inicios del siglo XXI, los gobiernos de en términos de la participación ciudadana, sino América Latina comparten la característica de por el entendimiento de una nueva forma de ges- transitar transformaciones hacia el centro izquier- tionar la protección social desde el aparato estatal. da como consecuencia directa de la implemen- Finalmente, la institucionalidad de la pro- tación de dos décadas de políticas neoliberales. tección social uruguaya ha tenido durante los Con diferentes matices, este proceso también se últimos años un soporte comunicacional va- ha dado en Uruguay. En este sentido la preocu- riado y nutrido. Desde el Observatorio Social, pación por la equidad, propia de los partidos de pasando por el Repertorio de Políticas Sociales y izquierda, se ha ido plasmando en las distintas capítulo 4 La institucionalidad de la Protección Social en Uruguay reformas institucionales y programáticas llevadas de la democracia en la creación de estructuras adelante por los gobiernos del Frente Amplio. Por institucionales de calidad. primera vez en el gobierno nacional, la izquierda La institucionalidad de la protección social agrupada en el Frente Amplio tenía el desafío de uruguaya fue reformada con el doble objetivo de, ser coherente con sus consignas programáticas, por un lado ordenar la dispersión de sus pres- a la vez de demostrar la capacidad de gestión. taciones y hacer un mejor uso de los recursos Una de las conclusiones que surgen de este públicos y lograr mejores rangos de cobertura. estudio es que la llegada al poder de un Fren- Y por el otro lado dotar al Estado de un lugar te con más de 30 años de historia ha sido una protagónico en la gestión de la misma. El com- fortaleza por varias razones. En primer lugar, promiso de sus burocracias es un elemento a el Frente tenía un programa de gobierno que resaltar, como así también la propensión a tra- se había formulado a lo largo de varios años, bajar de manera transversal y en red. limitándose así los errores producto de la im- Estudios sobre el trabajo en redes guberna- 156 → 157 provisación. En segundo lugar la dinámica de mentales, categoría que aplicamos a los espa- construcción del Frente, con espacios plena- cios interinstitucionales, alertan sobre ciertas rios, centrales y territoriales, se ve reflejada en debilidades en la dinámica de estas dimensiones la manera de gestionar el estado. Y en tercer institucionales: a) la dificultad de sostener los lugar, existió una vocación unánime de sus pro- espacios con agendas dinámicas en el tiempo; tagonistas en cuidar la gestión pública. La carga b) la tendencia natural de las organizaciones de años con vocación de gobernar puso a todos humanas a atomizarse; c) la creación de múlti- los llamados a integrar el gobierno la presión de ples espacios vacíos o que se superponen y d) el no fallar, de demostrar que la izquierda además peligro de no reconocer la normativa o acciones de legislar y de ser oposición podía gestionar el de gobierno. Todos estos alertas debieran servir ejecutivo nacional. al análisis de los ámbitos en cuestión. Vale mencionar que había un camino reco- Sin lugar a dudas, gran parte del éxito o fraca- rrido, una experiencia acumulada. En primer so de los espacios interinstitucionales creados y lugar vinculado a la gestión del Frente Amplio en recreados en torno a la protección social urugua- la Intendencia de Montevideo desde 1990 hasta ya estará dada por la capacidad de implementar la actualidad, y en segundo lugar, relacionado a las propuestas por ellos generadas, su capacidad la propia participación de la PIT-CNT (Plenario de adaptación frente a nuevos escenarios y la Intersindical de Trabajadores – Central Nacio- generación de una identidad propia por fuera nal de Trabajadores) que ya tenía experiencia de los organismos y dirigentes que los integran. en la gestión pública, principalmente desde la participación y luego conducción del Banco de Previsión Social. 5. BIBLIOGRAFÍA Como se mencionara al inicio de este escrito, las sociedades han evolucionado hacia contextos Antía, F. y Midaglia, C, 2011: ‘El sistema de bien- cada vez más complejos, con problemáticas mul- estar uruguayo: Entre la moderación refor- ticausales y multidimensionales. Frente a estos mista liberal y la ampliación de la responsa- escenarios, el rol del Estado está en continua , bilidad estatal en el área de protección social’ redefinición y los gobiernos están obligados a en Idiart, A. Estado Benefactor y Políticas So- buscar nuevas formas de gestión que los forta- ciales: Historia, implementación y reforma lezcan a partir de su calidad institucional. de programas sociales en Argentina, Chile y La tarea diaria de adecuar a las estructu- Uruguay. Editorial Biblos, Montevideo, 2011. ras estatales a los cambios que se generan en Antía F.: «Políticas sociales y desarrollo. Los el seno de la sociedad hacia comunidades más desafíos para las izquierdas de Chile y Uru- activas y participativas, se basa en propiciar la guay» en Las Izquierdas Latinoamericanas descentralización en tanto favorezca la partici- de la Oposición al Gobierno. Cuadernos del pación y dinamice a las burocracias al servicio Pensamiento Crítico Latinoamericano Nº hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social 40. CLACSO, marzo 2011. Publicado en La laR. Uruguay Social Vol. 4. Montevideo, 2010. Jornada de México, Página 12 de Argentina Mujica, José. Palabras del Presidente José Mu- y Le Monde Diplomatique de Bolivia, Brasil, jica en el XV Congreso Iberoamericano de Colombia, Chile, España y Perú. Seguridad Social. Montevideo 2012. 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INTRODUCCIÓN objetivo principal la necesidad de amortiguar los efectos del desempleo sobre el bienestar, en Las políticas activas del mercado de trabajo particular de la población pobre, y mejorar las comprenden un conjunto amplio de herra- oportunidades de acceso de la población con mientas que buscan mejorar la calidad del desventajas a empleos de calidad. 160 → 161 trabajo y su productividad, incrementar la Uruguay no queda exento de este panora- cantidad de empleos, facilitar el encuentro ma global. Si bien el país ha alcanzado la menor entre la oferta y la demanda laboral e incre- tasa de desempleo en los últimos 20 años aún mentar la empleabilidad de los desocupados determinados grupos específicos bien identi- es decir, su probabilidad de inserción a través ficados mantienen dificultades para insertarse de un empleo adecuado a sus calificaciones. en el mercado laboral. Desde 1992, el Gobierno En general, las iniciativas implementadas ha- Uruguayo viene implementando de manera bitualmente se encuentran asociadas con la sistemática una serie de políticas activas del asistencia a la búsqueda de trabajo, la capaci- mercado de trabajo destinadas a grupos especí- tación y reconversión de trabajadores, el apoyo ficos que conforman el desempleo estructural. a pequeños emprendimientos, la creación de Ello surge con la creación de la Dirección Na- empleo público y el subsidio a la creación de cional de Empleo (DINAE) y la Junta Nacional empleo privado. de Empleo (JUNAE), funcionando ambas en el En América Latina, las primeras iniciativas marco del Ministerio de Trabajo y Seguridad de políticas activas del mercado de trabajo se Social. Asimismo, desde 2005, con la creación encontraron motivadas por la aceleración del del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), se desempleo durante la década del 90. Sin em- iniciaron algunos programas de empleo directo bargo, este tipo de programas tomaron mayor para la población con menores ingresos y en impulso después de la rápida recuperación condiciones de alta vulnerabilidad. económica, impulsada en parte por los pre- En este contexto, el objetivo del presente cios internacionales de algunos commodities. trabajo es desarrollar una presentación esque- Al igual que en los países de la OCDE, el origen mática de las políticas activas del mercado de del mayor impulso que se le dio a este tipo de trabajo que se vienen desarrollando en Uru- políticas de empleo es la necesidad de reducir guay, señalar los espacios para la mejora de la el desempleo estructural y persistente. En ge- efectividad y brindar una discusión referida neral, las diferentes iniciativas plantean como a los principales desafíos futuros en la agen- da pública. El documento se estructura de la siguiente manera. En la segunda sección, se presenta un panorama de la evolución del des- empleo en Uruguay, en la tercera se proporcio- * Capítulo preparado por Ignacio Apella y Evelyn na una descripción general sobre las políticas Vezza, en el marco del proyecto de asistencia téc- activas que se llevan a cabo, en la cuarta se re- nica del Banco Mundial al Gobierno de Uruguay marcan algunos espacios de mejora a la luz de sobre «Evaluación de las Políticas Sociales». Las opiniones vertidas en el mismo son de la exclusiva la experiencia acumulada internacionalmente, responsabilidad de los autores y no comprometen y en la quinta se realizan algunas reflexiones al Banco Mundial. de política pública. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social 2. EL MERCADO DE TRABAJO cha por género continúa reduciéndose, aunque EN URUGUAY la participación masculina continua siendo un 30% superior. Uruguay presenta un desempeño del mercado La Tabla 1 presenta la tasa de actividad se- de trabajo alentador en sintonía con el creci- gún tramos de edad para el período compren- miento que ha experimentado su economía dido entre los años 2000 y 2010. Si bien la tasa durante los últimos 10 años. Tanto su tasa de de actividad de los adultos mayores es reducida actividad como de empleo han registrado in- (16,6% en 2010), este grupo etario experimentó crementos constantes, al tiempo que el porcen- el mayor incremento durante el último decenio taje de la población económicamente activa en (65%), seguido por los adultos de entre 25 y 64 situación de desempleo ha alcanzado su valor años (6%). Por su parte, entre los más jóvenes, mínimo de los últimos 20 años. su participación en la PEA experimentó una Una característica distintiva del mercado caída del 11%. laboral uruguayo es el crecimiento constan- Estos movimientos de la participación eco- te de la tasa de actividad, particularmente la nómica de los grupos etarios extremos requieren femenina. De acuerdo con Perazzo (2012), una mención particular. Por un lado, los cam- durante los últimos años el incremento de la bios en los parámetros del sistema de pensiones población económicamente activa se dio como condicionan fuertemente las decisiones que los consecuencia de una mayor participación en adultos mayores toman sobre su permanencia la actividad de las mujeres, al tiempo que la o retiro del mercado laboral. En este sentido, la participación masculina permaneció ligera- reforma del sistema de pensiones de 1995 que mente constante. incrementó la cantidad de años obligatorios de Entre el primer trimestre de 2006 y el cuarto las mujeres de 55 a 60 años para acceder a la trimestre de 2012 la tasa de actividad mostró un pensión podría haber condicionado la evolu- incremento de 3,7 puntos porcentuales (Gráfico ción de la población económicamente activa 1). Dicho crecimiento fue muy superior entre las (PEA) en este grupo etario. La aplicación de mujeres (5,6 puntos) que el observado entre los esta medida se realizó en forma gradual entre hombres (1,2 puntos). De esta manera, la bre- 1996 y 2000, exigiendo un año más de edad en GRÁFICO 1. PEA total y por género, I Trimestre 2006 – IV Trimestre 2012 (en %) 80 75 73 70 64 65 60 57 55 50 45 Total 40 Hombres 35 Mujeres 30 Mar 06 Jun 06 Sept 06 Dic 06 Mar 07 Jun 07 Sept 07 Dic 07 Mar 08 Jun 08 Sept 08 Dic 08 Mar 09 Jun 09 Sept 09 Dic 09 Mar 10 Jun 10 Sept 10 Dic 10 Mar 11 Jun 11 Sept 11 Dic 11 Mar 12 Jun 12 Sept 12 Dic 12 Fuente: Instituto Nacional de Estadística capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay TABLA 1. PEA por grupos de edad, 2000-10 – en % Año Total 15-24 25-64 65 y más 2000 60,8 59,3 77,6 10,1 2001 61,7 59,6 78,7 11,7 2002 60,2 55,2 78,5 9,7 2003 59,2 52,5 78,6 9,4 2004 59,5 52,7 78,3 11,0 2005 59,6 53,1 79,0 10,4 2006 62,1 53,4 80,4 12,8 162 → 163 2006 62,0 53,4 79,9 13,6 2007 63,7 54,6 81,0 15,8 2008 63,8 53,1 81,7 16,9 2009 64,4 53,5 82,2 17,3 2010 64,0 53,0 82,0 16,6 Fuente: SEDLAC. cada año calendario. Posteriormente, en 2008 totalmente a la tasa de desempleo (Badagian et se instrumentó una reforma que intenta flexibi- al., 2001), o permanecen durante largos períodos lizar las condiciones de acceso a los beneficios (Spremolla, 2001). jubilatorios, reduciendo los años requeridos de Posteriormente, entre 2006 y 2012 la tasa de servicio de 35 a 30 lo cual podría estar explicando desempleo experimentó una caída significativa la reducción de la PEA entre el 2009 y 2010. equivalente a 6,8 puntos porcentuales, alcan- Por otra parte, la participación económica zando en el cuarto trimestre de 2012 su valor entre los trabajadores jóvenes, después de haber mínimo histórico de 5,8%. En contraste, la tasa caído durante la crisis, se incrementó hasta el de empleo verifica una crecimiento constante año 2008 momento a partir del cual comenzó a llegando a 2012 al 60,8%, es decir un 14,4% mayor caer. Una hipótesis de este fenómeno se encuen- a la verificada en 1996 (Gráfico 2). tra asociada con una mayor preferencia de los Este desempeño del mercado laboral se en- jóvenes por permanecer en el sistema educati- cuentra asociado tanto al importante crecimien- vo. De acuerdo con datos de la Administración to de la economía experimentado en la última Nacional de Educación Pública (ANEP), la tasa década – la tasa acumulativa de crecimiento neta de asistencia a la educación meda aumentó anual del PIB resultó superior al 7% –, como así un 12% entre 2000 y 2010. también a las diferentes elasticidades producto En términos del desempeño del mercado de empleo en el período respecto a la década de trabajo, la última crisis registrada entre 1999 y 1990. En efecto, en tanto en la década de 1990 comienzos de 2003 provocó tasas de desempleo la elasticidad producto empleo se situó en torno que alcanzaron el 19%. Pasada la crisis, el des- a 0,25, la misma casi se duplicó en la década empleo reaccionó mucho más lento y los shocks siguiente situándose en 0,42 (Perazzo, 2012). El transitorios perduran en la memoria de la varia- Gráfico 3. PBI y desempleo, I Trimestre de 2006 ble. En efecto, los trabajos que realizan modelos – IV Trimestre de 2012 presenta la evolución del del comportamiento de la tasa de desempleo en PIB y la tasa de desempleo según grupo etario Uruguay, no han podido descartar la hipótesis para el período comprendido entre 2006 y 2012. de que los efectos de los shocks se incorporan En ella se observa la reducción de la tasa de des- hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO 2. Tasa de empleo y desempleo, I Trimestre 2006 – IV Trimestre 2012 (en %) 70 60 50 40 30 20 Empleo 10 Desempleo 0 Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Banco Mar 06 Jun 06 Sept 06 Dic 06 Mar 07 Jun 07 Sept 07 Dic 07 Mar 08 Jun 08 Sept 08 Dic 08 Mar 09 Jun 09 Sept 09 Dic 09 Mar 10 Jun 10 Sept 10 Dic 10 Mar 11 Jun 11 Sept 11 Dic 11 Mar 12 Jun 12 Sept 12 Dic 12 Central de Uruguay. GRÁFICO 3. PBI y desempleo, I Trimestre de 2006 – IV Trimestre de 2012 300 35 30 250 25 PBI en millones de $ 200 20 % 150 15 100 PBI 10 Desempleo Jóven 50 5 Desempleo Adulto 0 0 Fuente: Instituto Nacional Mar 06 Jun 06 Sept 06 Dic 06 Mar 07 Jun 07 Sept 07 Dic 07 Mar 08 Jun 08 Sept 08 Dic 08 Mar 09 Jun 09 Sept 09 Dic 09 Mar 10 Jun 10 Sept 10 Dic 10 Mar 11 Jun 11 Sept 11 Dic 11 Mar 12 Jun 12 Sept 12 Dic 12 de Estadística y Banco Central de Uruguay. empleo tanto entre los jóvenes como entre los de trabajadores con mayores limitaciones para adultos al tiempo que se verifica un crecimiento lograr su inserción en el mercado de trabajo. En constante del PIB. el actual contexto de crecimiento económico Sin embargo, el crecimiento del PIB es una y mínima tasa de desempleo, la preocupación condición necesaria pero no suficiente para desde la política pública se centra en dos dificul- resolver los excesos de oferta del mercado de tades. Por un lado, la capacidad de la economía trabajo, dado que persisten grupos específicos para mantener los puestos de empleo generados capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay GRÁFICO 4. Tasa de desempleo por género, I Trimestre 2006 - IV Trimestre 2012 18 2,5 16 14 2,0 12 1,5 10 8 1,0 6 164 → 165 4 0,5 Hombres 2 Mujeres 0 0,0 Ratio Mar 06 Jun 06 Sept 06 Dic 06 Mar 07 Jun 07 Sept 07 Dic 07 Mar 08 Jun 08 Sept 08 Dic 08 Mar 09 Jun 09 Sept 09 Dic 09 Mar 10 Jun 10 Sept 10 Dic 10 Mar 11 Jun 11 Sept 11 Dic 11 Mar 12 Jun 12 Sept 12 Dic 12 Fuente: Instituto Nacional de Estadística. en el mediano plazo. Por otra parte, la necesi- 2006 y el cuarto trimestre de 2012. En promedio dad de inserción en el mercado laboral de una la incidencia del desempleo sobre las mujeres es proporción importante de la población desem- 80% superior al registrado entre los hombres. La pleada estructuralmente. En otras palabras, si máxima diferencia se registró durante el cuarto bien un porcentaje del desempleo corresponde trimestre de 2007 (107%), en tanto en el cuarto al comúnmente conocido «desempleo natural»1, trimestre de 2012 es de 62% - 7,9% en las mujeres otra parte es explicada por el desempleo estruc- y 4,9% en los hombres. tural, es decir, el grupo de trabajadores con ca- La importante participación relativa de las racterísticas específicas y baja probabilidad de mujeres entre los desempleados se asocia a dife- inserción laboral (empleabilidad). rentes factores potenciales. Por un lado, estudios La literatura coincide en que el perfil de los previos sugieren que la evolución de la demanda trabajadores bajo condición de desempleo dan de trabajo por sexo muestra un fuerte incremen- cuenta de los distintos grados de vulnerabilidad to de los avisos dirigidos a varones en la última según grupos poblacionales. Desde el punto de década (Alves et al., 2011), en conjunto con el vista socio-demográfico, la probabilidad de es- incremento de la PEA femenina discutido pre- tar desocupado decrece con la edad y es mayor cedentemente. Asimismo, entre 2000 y 2009 las para las mujeres. En cuanto a la calificación de mujeres principalmente ocuparon puestos como los trabajadores, la probabilidad de desempleo empleadas de oficina y en servicios y comercio se reduce con el nivel educativo (Bucheli, 2005; minorista, las ocupaciones menos dinámicas en Bucheli y Casacuberta, 2002). términos de creación de empleo y estructural- El Gráfico 4. Tasa de desempleo por género, mente con una alta concentración de mujeres I Trimestre 2006 - IV Trimestre 2012 presenta la (Alves et al., 2009). tasa de desempleo según género y la relación en- De acuerdo con información del Instituto tre ambos grupos durante el primer trimestre de Nacional de Estadística (INE) durante el período bajo estudio mientras la tasa de desempleo pro- 1 Situación de desempleo que se genera durante el pe- medio para el total del país fue 7,7%, la tasa de ríodo en el cual un trabajador abandona su posición desempleo para los menores de 25 años alcanzó laboral con el objetivo de halla una mejor y lo logra. el 21,2% (17,3% para hombres y 26,7% para mu- hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO 5. Distribución de la población joven y mujeres desocupadas según máximo nivel educativo alcanzado, 2011 (en %) 70 60 50 40 30 20 Jóvenes desocupados 10 Mujeres desocupadas 0 Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta Primaria Terciario o Terciario o Continua de Hogares. Primaria completa Media incompleta Media completa Universitario Universitario incompleta incompleto completo GRÁFICO 6. Distribución de la población joven y femenina desocupada por quintil de ingreso, 2011 (en %) 40 35 30 25 20 15 Jóvenes desocupados 10 Mujeres desocupadas 5 Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta Continua 0 I II III IV V de Hogares. Quintil de ingreso jeres) y la de 25 años y más es del 5% (3,2% para joven y mujeres desocupadas según máximo ni- los hombres y 7,2% para las mujeres). vel educativo alcanzado, 2011 – en %). Entre la población menor de 25 años en Por otra parte, tanto los jóvenes como mu- condición de desempleo, el 76,5% no completó jeres con educación terciaria o universitario el nivel medio de educación, en tanto entre las completa registran los niveles más bajos de des- mujeres desocupadas dicho porcentaje asciende empleo. Finalmente, la incidencia del desem- al 75,1% (Gráfico 5. Distribución de la población pleo entre aquellos jóvenes y mujeres con nivel capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay educativo terciario o universitario incompleto deseado de las políticas activas es lograr a través es relativamente alta. de la acumulación de competencias y el empleo Sin embargo, este último fenómeno res- productivo (objetivo económico), la inclusión y ponde a causas diferentes a las que explican el el bienestar de la población (objetivo social). desempleo entre los jóvenes y mujeres con un El contexto actual en Uruguay posiciona a nivel educativo medio incompleto. En este sen- las políticas activas frente al desafío de corregir tido, es el desempleo entre los que mantienen desequilibrios estructurales. Después de transi- un nivel de educación terciario o universitario tar una crisis a principios de la década pasada y incompleto se encuentra asociado a mayores su posterior recuperación, el país se encuentra requerimientos exigidos para aceptar un empleo en un sendero de estabilidad. Con una tasa de (Alaimo y Rucci, 2009) crecimiento persistentemente positiva desde El Gráfico 6 presenta la distribución de los 2003 que promedia el 5% anual, y un nivel de jóvenes y mujeres desocupados según quintil de desempleo en su mínimo histórico, las políticas 166 → 167 ingreso del hogar. Los resultados muestran que activas lejos de morigerar los efectos de fases re- del total de desocupados menores de 25 años el cesivas, abogan por la remoción de las restric- 60% se ubican entre el primer y segundo quintil ciones estructurales que aún prevalecen en el de ingresos. Por su parte, el 62% de las mujeres mercado de trabajo. Como fuera identificado en desocupadas pertenecen al primer y segundo la sección 2, el crecimiento económico mejoró la quintil de ingresos (Gráfico 6). situación en el mercado de trabajo de los distintos Los resultados presentados plantean un de- grupos poblacionales, pero no alcanzó a eliminar safío para la política pública en tanto la pobla- las diferencias existentes en el acceso al mismo. ción en condición de desempleo se encuentra Esta visión de las políticas activas se iden- bien definida entre los jóvenes y mujeres, con tifica en la instrumentación general de la es- bajo nivel educativo y perteneciente a los pri- trategia de desarrollo de país. Desde estímulos meros quintiles de ingreso. a la demanda laboral para la retención o crea- ción de empleo hasta la acumulación de com- petencias desde el lado de la oferta mediante 3. EL ROL ASUMIDO actividades formativas, se han priorizado los POR LAS POLÍTICAS ACTIVAS grupos poblacionales más desfavorecidos con el propósito de lograr su integración social. En Dentro del amplio abanico de políticas públicas efecto, el objetivo de inclusión a partir del em- que intervienen en el plano de la inserción labo- pleo no se circunscribe a una institución o pro- ral, las políticas activas del mercado de trabajo grama puntual sino que comprende a múltiples asumen un compromiso de equidad. Mientras actores, espacios e instrumentos. Intervienen las intervenciones a nivel macro persiguen ob- en el diseño y/o ejecución de políticas activas jetivos de nivel y naturaleza del empleo y las no sólo el Ministerio de Trabajo y Seguridad regulaciones laborales ordenan la interacción Social (MTSS), sino también el Ministerio de entre trabajadores y empleadores, las políticas Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de del mercado de trabajo se proponen generalizar Educación y Cultura (MEC), la Oficina de Pla- los progresos allí obtenidos. A este último grupo neamiento y Presupuesto (OPP), el MIDES y el pertenecen las consideradas políticas pasivas Instituto Nacional de Juventud (INJU). y activas. Las primeras se caracterizan por dar De esta manera, la discusión sobre los instru- soporte de ingreso ante resultados adversos en mentos de inclusión trasciende la definición pro- el mercado de trabajo. Las segundas dan un paso gramática de su unidad ejecutora para situarse a más, promoviendo la remoción de barreras de esferas inter-institucionales de gobierno. El Con- acceso al mercado laboral y a los empleos para sejo Nacional de Políticas Sociales, integrado por aquellos grupos poblacionales con dificultades las áreas gubernamentales con injerencia en la de inserción, así como mejorar la conexión de materia, es testigo de dos ejemplos concretos de la oferta con la demanda de trabajo. El efecto priorización de políticas activas para grupos con hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social DIRECCIÓN Y FINANCIAMIENTO DE INEFOP El Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (Inefop) fue creado por la Ley Nº 18.406. Su Consejo Directivo está integrado por 7 miembros, 2 representantes de los trabajadores (Plenario Intersin- dical de Trabajadores), 2 representantes de los empleadores (Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay y Cámaras de Industrias del Uruguay) y 3 representantes del ejecutivo (MTySS, MEC y OPP). Cuenta con un financiamiento tripartito, denominado Fondo de Reconversión Laboral. Este fondo se conforma con un aporte de los trabajadores privados y de los empleadores del 0,125% del salario respec- tivamente, y por su parte, del ejecutivo que aporta otro 0,125%. Asimismo, recibe ingresos de beneficiarios de los programas Fomento a Medianas y Pequeñas Empresas y Capacitaciones Empresarias derivados de las asistencias técnicas brindadas, los cuales representaron el 0,5% del financiamiento total en 2011. Fuente: INEFOP, Memoria 2011. dificultades de inserción laboral. El primero de cos establecidos para el Diálogo Nacional por el ellos es el Plan de Equidad iniciado en 2007, en- Empleo, convocado en 2011. En este espacio de tre cuyos lineamientos se enfatiza la necesidad trabajo donde confluyen el sector público, sin- de proveer servicios públicos de empleo, apoyar dical y empresarial, los participantes intercam- a los emprendimientos productivos y desarrollar biaron y acordaron agendas de trabajo conjunto iniciativas de formación profesional. De este es- para cinco ejes temáticos, de los cuales, cuatro pacio emerge el programa de empleo temporal de ellos están directamente involucrados con Uruguay Trabaja, que también cuenta con com- políticas activas del mercado de trabajo. Especí- ponentes de capacitación; así como líneas para ficamente refieren a empleo y formación de los la promoción de emprendimientos productivos. jóvenes; promoción de la participación laboral – El segundo ejemplo de coordinación inter-insti- especialmente en mujeres; ajuste de la oferta a la tucional donde se postularon políticas activas es demanda de calificaciones; y respuestas para las el Plan Nacional de Juventudes 2011-15. Entre un diferentes fases del ciclo económico revisando conjunto más amplio de intervenciones, el Plan las actuales políticas activas y su articulación posiciona la relevancia de la cuestión juvenil en con las pasivas. las acciones de inclusión laboral y mejora de la En el ámbito de la ejecución de políticas empleabilidad. En términos operativos, el Plan activas donde tienen representación todos los reafirma las bases para la acción coordinada de actores del mercado de trabajo se destaca la con- las dependencias sectoriales a nivel gobierno formación del Instituto Nacional de Empleo y con el INJU en la formulación y diseño de polí- Formación Profesional (INEFOP) en 2008. Este ticas. El resultado ilustrativo de esta acción coor- constituye un organismo público no estatal de dinada es la elaboración del Proyecto de Ley de carácter tripartito, el cual con su visión sistémica, Promoción del Trabajo Decente Juvenil de 2012, es responsable de la ejecución de actividades de actualmente en discusión parlamentaria, que formación profesional y del monitoreo de las versa sobre intervenciones activas del mercado demandas de calificaciones del sector produc- de trabajo para los jóvenes. tivo (INEFOP, 2011a). Además de contar con una Complementariamente, se generaron es- oferta de capacitación propia, actúa en forma pacios con participación de todos los actores coordinada con otros programas de políticas representativos del mercado de trabajo donde activas para proporcionar el entrenamiento en se discuten aspectos de diseño y ejecución de el ámbito de INEFOP. políticas activas. Desde el punto de vista de la Adicionalmente, a nivel de políticas ma- formulación de políticas, el compromiso por la croeconómicas, la priorización de grupos po- resolución de los desequilibrios estructurales del blacionales con dificultades de empleo se ha mercado de trabajo se refleja en los ejes temáti- hecho explícita en las modificaciones del Ré- capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay gimen de Promoción de Inversiones. El acceso En el Régimen de Promoción de Inversiones de los proyectos de inversión a los beneficios del se otorgan más chances para recibir exenciones régimen se determina en base a una evaluación impositivas a aquellos proyectos que incorporen de indicadores clave, entre los cuales se encuen- trabajadores en situación de desventaja en el tra la generación de empleo. Este indicador fue mercado de trabajo. Los proyectos de inversión revisado mediante el Decreto Nº 455/007 del 9 que se presentan para obtener los beneficios del de enero de 2012 para otorgar mayor puntaje a régimen reciben puntajes en seis indicadores aquellos proyectos que empleen grupos pobla- que luego son ponderados para determinar el cionales con dificultades de inserción laboral puntaje final y definir así las exoneraciones que - mujeres, menores de 24 años o mayores de 50 aplican. Entre ellos se encuentra el indicador años, y trabajadores rurales. Adicionalmente, el de generación de empleo, el cual se destaca por indicador asigna mayor puntuación a aquellos su mayor ponderación en la matriz (30%)2. Este proyectos que generen puestos de trabajo de indicador se mide en Unidades de Cuenta de 168 → 169 calidad, utilizando la remuneración asociada a Empleo (UCE) por cada empleo generado. En la tarea como proxy. el cómputo de este indicador se premia, como Teniendo presente el espacio de políticas incentivo adicional, cada UCE en un 25% por activas existente y su enfoque de intervención, cada trabajador mujer, menor de 24 años y/o a fines analíticos, se reagrupan las iniciativas mayor de 50 años, y trabajador rural que sea con- en tres categorías, de acuerdo a una taxonomía. tratado (Decreto Nº 2 de 2012). De esta manera, La primer categoría incluye a los Estímulos a la la inclusión laboral de estos trabajadores incre- demanda de empleo, cuando las acciones se con- menta la puntuación del proyecto y contribuye centran en la generación de puestos de trabajo así a superar al puntaje mínimo establecido para y su sostenimiento. En segundo lugar, pertene- acceder a los beneficios fiscales del régimen. cen al grupo de Desarrollo de competencias en La reducción del costo laboral vía subsidios la oferta de empleo aquellas iniciativas que se salariales es un instrumento de uso actual y con concentran en el refuerzo de competencias para intención de ser expandido. El componente Ob- las personas que integran la fuerza laboral o se jetivo Empleo del Plan de Equidad otorga subsi- encuentran al margen de la misma. Finalmente, dios de hasta el 80% a los empleadores que con- las iniciativas que promueven el encuentro de la traten personas en situación de vulnerabilidad oferta con la demanda laboral se agrupan en la socioeconómica. El régimen establece distintas categoría Conexión entre la oferta y la demanda modalidades según los grupos poblacionales a de empleo. los que pertenezcan estos trabajadores. En el caso de tratarse de desempleados entre 18 y 45 Estímulos a la demanda de empleo años de edad, el subsidio salarial se otorga por un lapso de hasta los 12 meses y asciende hasta Los incentivos brindados a los generadores de el 80% del salario si se contrata a mujeres, y del empleo definen unos de los rasgos más salientes 60% al 80% si se contrata a hombres. Estos por- del perfil de políticas activas en Uruguay. Un con- centajes de subsidios se computan sobre una junto numeroso de iniciativas toma a la demanda base de dos salarios mínimos nacionales para como destinataria de las intervenciones, que bus- determinar la cuantía de la subvención. Sin em- can mediante la provisión de estímulos promo- bargo, si los desempleados son mayores de 45 ver el acceso y la permanencia en el empleo de grupos con dificultades de inserción laboral. Se ubican en esta categoría las políticas dirigidas a 2 Los indicadores restantes son Descentralización y Aumento de las exportaciones ambos con una pon- los empleadores, como las exenciones impositi- deración del 15% de la matriz cada uno; Utilización vas para la contratación y los subsidios salariales, de tecnologías limpias e Incremento de investig- y a los mismos trabajadores para su propia crea- ación, desarrollo e innovación, ambos con una pon- ción de empleo, como los apoyos al desarrollo del deración conjunta del 20%; y por último Indicadores autoempleo y la iniciativa empresarial. sectoriales con el 20% de ponderación restante. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social años, la posibilidad de contar con el subsidio ción que cubre esta brecha es la regulación sobre salarial se extiende a los 18 meses. El mecanismo incorporación de personal no permanente en las de focalización es delegado en los empleadores, contrataciones de obra pública (Ley Nº 18.516 siendo los responsables de proponer la nómina de 2009). A partir de esta iniciativa, se exige a de trabajadores aspirantes al subsidio. La DINAE las empresas adjudicatarias en las licitaciones se encarga de la certificación de las condiciones de obra pública que el 100% del personal no de elegibilidad y acreditación de las condiciones permanente de menor jerarquía y no calificado de pobreza. Según el último dato disponible, 317 – peones prácticos y obreros no especializados - trabajadores fueron insertados bajo esta moda- se cubra con registros de las Oficinas de Trabajo lidad de subsidios en 2011. Departamentales los cuales incluyen la nómina El proyecto de Ley de Promoción del Trabajo de beneficiarios del MIDES, que se encuentra Decente Juvenil, actualmente en el Parlamento, registrada en la plataforma de empleo de la DI- propone un sistema de incentivos similar, para NAE. Aquí, a diferencia de Objetivo Empleo la alentar y estabilizar el empleo juvenil. Esta ley intermediación laboral es realizada por los ser- define subsidios salariales de hasta el 25% del vicios públicos de empleo. salario base para la contratación de jóvenes en Un instrumento alternativo a la promoción condiciones de vulnerabilidad socioeconómica de la inserción laboral en relación de dependen- por un período de entre 6 y 18 meses. Los jóvenes cia es el fomento del autoempleo. Las iniciati- desempleados que califican para este régimen vas desarrolladas en esta línea permiten generar de promoción pueden tener hasta 29 años de oportunidades laborales fundamentalmente a edad. Adicionalmente, los jóvenes empleados poblaciones residentes en áreas de escaso desa- bajo esta modalidad contarían con incentivos rrollo territorial o con demandas en el hogar que para compatibilizar sus tiempos entre trabajo y no se compatibilizan con el régimen de empleo estudio, desalentando así la deserción de activi- en relación de dependencia, además de ser una dades formativas a causa del empleo. Dado que opción para quienes posean iniciativa empresa- se trata de un proyecto en fase de discusión par- rial. Se cuenta con tres programas consolidados lamentaria aún no se conocen los ajustes regla- de apoyo al autoempleo, el Programa de Inver- mentarios que se harán para su implementación. sión Productiva (DINAE), el Programa de Apoyo a Es importante remarcar que estas iniciativas Emprendimientos Productivos (MIDES) y la con- dirigidas en primera instancia a los empleadores, formación de Cooperativas Sociales (MIDES). por diseño pueden no dar cobertura a la pobla- En el Programa de Inversión Productiva se ción más vulnerable. Aún bajo la acreditación de facilita el acceso al financiamiento para grupos las condiciones de vulnerabilidad socioeconó- con dificultades de acceso al crédito. Se realizan mica en el caso de Objetivo Empleo, la población convocatorias anuales donde los aspirantes pre- vulnerable también reviste heterogeneidad en sentan proyectos, los cuales luego de una eva- su interior. Los mecanismos de adjudicación luación de viabilidad económica y certificación de subsidios en el marco del Régimen de Pro- de territorialidad son seleccionados hasta un moción de Inversiones y de Objetivo Empleo cupo permitido por el fondo anual. El programa sobre la base de una nómina de trabajadores realiza la compra de maquinaria y equipamiento seleccionados por los mismos empleadores, para el proyecto y el cobro de tasas preferencia- dan estabilidad (al menos por un período de les para la devolución del dinero invertido. Los tiempo) para quiénes están en conexión con el gobiernos locales colaboran como impulsores mercado de trabajo y no necesariamente para de la difusión e identificación de proyectos. En aquellos que se encuentran en su margen. Como 2011 se aprobaron 63 proyectos sobre un total fuera referido en la sección 2, existe un compo- de 154 presentados. Funciona actualmente una nente de inactividad en la población receptora variación de este programa, en etapa piloto, fo- de políticas activas que enfrenta barreras para calizada en jóvenes. integrar la fuerza laboral, y por ende, para estar En el caso del Programa de Apoyo a Empren- en contacto con los empleadores. Una interven- dimientos Productivos se complementa al apoyo capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay TABLA 2. Iniciativas de estímulo a la generación de empleo Intervención Denominación Objetivo Beneficio Requisitos de acceso Estado exoneraciones de gastos del El puntaje del proyecto para Régimen de inserción laboral proyecto en impuesto a las calificar aumenta con la Exenciones Promoción de de grupos rentas, patrimonio, derechos incorporación de mujeres, implementación impositivas Inversiones desfavorecidos de importación, Impuesto al jóvenes, mayores y trabajadores Valor Agregado rurales hasta el 25% del salario edad entre 15 y 29 años, Proyecto de Ley base según situación de desempleado en situación de diseño de promoción del vulnerabilidad, durante 6 a vulnerabilidad socioeconómica trabajo decente 18 meses Subsidios juvenil salariales 60% a 80% de dos salarios edad entre 18 y 44 años, para la trabajo mínimos nacionales para desocupados de larga duración implementación 170 → 171 promoción y protegido hombres y 80% para mujeres; y en situación de vulnerabilidad retención de hasta 12 meses empleo Objetivo Empleo 60% a 80% de dos salarios edad entre 45 y 65 años, mínimos nacionales para desocupadas de larga duración implementación hombres y 80% para mujeres; y en situación de vulnerabilidad hasta 18 meses Proyecto de Ley edad entre 18 y 29 años con apoyo al de promoción del intereses y plazos de pago intervención en la dirección del emprendimiento diseño trabajo decente preferenciales nuevo emprendimiento (menor a juvenil juvenil 5 años) en al menos el 51% herramientas y maquinaria Programa proyecto con impacto en empleo a pagar en cuotas durante 12 de Inversión que involucre a personas con implementación meses, tasas subsidiadas y sin Productiva dificultad de acceso al crédito tenencia de garantía Programa financiamiento en condiciones Apoyo proyectos asociativos o familiares de Apoyo a preferenciales y capacitación, financiero y apoyo al que involucre a personas en implementación Emprendimientos acompañamiento y desarrollo formativo para emprendimiento situación de pobreza Productivos de redes el autoempleo micro y pequeñas empresas informales con un mínimo de un capacitación y préstamos a Emprende Uruguay año de operación, o empresas implementación tasas preferenciales formales con hasta dos años de inicio grupo con un mínimo de 5 empleo en Cooperativas personas con condiciones de proyectos capacitación y registro jurídico implementación Sociales vulnerabilidad acreditadas y con colectivos un proyecto sustentable Fuente: Elaboración propia sobre la base de DINAE, MIDES e INEFOP. financiero con acompañamiento, capacitación y pantes, mayoritariamente mujeres y orientados colaboración para el desarrollo de redes produc- a actividades ganaderas, textiles y de servicios. tivas que promuevan la integración territorial Por otra parte, en el caso de las Cooperativas y productiva. El acceso también se define por Sociales el apoyo brindado no es monetario. El la participación en convocatorias abiertas, en MIDES interviene en el registro jurídico de la las cuales se seleccionan proyectos producti- cooperativa y la provisión de capacitación a sus vos familiares o asociativos de participantes que miembros para la organización de la misma. La acrediten situación de pobreza. En promedio, normativa que rige el funcionamiento de las coo- los emprendimientos cuentan con dos partici- perativas sociales (Ley Nº 18.407 de Fomento hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Cooperativo de 2008) exige un mínimo de cinco activas asegurarse que las personas adquieran personas para su conformación y permite que la las calificaciones adecuadas para ocupar los em- acreditación de las condiciones de vulnerabili- pleos en un entorno cambiante y competitivo. El dad socio-económica de sus miembros no alcan- objetivo es incrementar la participación laboral ce al 25% de su nómina. Si bien la postulación a incorporando personas actualmente inactivas, este programa también es de carácter voluntaria, así como actualizar las calificaciones de los tra- se brinda una orientación de los egresados de los bajadores que perdieron su empleo y llevarlas a programa de empleo temporal para el tránsito a un nivel superior respecto de la dotación inicial. esta modalidad de cooperativas sociales cuando Se identifican tres líneas de programas en este aún no se logró la inserción laboral. Desde 2008 sentido, las cuales presentan matices respecto a la actualidad, se han registrado aproximada- de la priorización del tipo de acercamiento de mente 1.000 cooperativas. la oferta laboral a las oportunidades de empleo. Con una escala menor, se implementan otras Una línea se define por aquellas iniciativas que iniciativas que combinan apoyo financiero con persiguen la reconexión de las personas con el asesoramiento técnico y a nivel de gestión como esquema de trabajo, más allá de la existencia o apoyo a la iniciativa empresarial. INEFOP desa- no de actividades específicas de capacitación. La rrolla el programa Emprende Uruguay en cua- segunda línea está conformada por las iniciativas tro departamentos del país. Los destinatarios que persiguen la acumulación de conocimientos son pequeños emprendimientos informales y desarrollo de habilidades mediante entrena- con un mínimo de un año de funcionamiento miento en el trabajo. La tercera reúne a aquellos ininterrumpido y establecimientos formales que priorizan la formación en el aula. La mayor con un mínimo de dos años de antigüedad. El parte de las iniciativas son híbridas, combinando programa brinda apoyo a los emprendimien- cada una de estas variantes, pero sin dejar de es- tos mediante la articulación de una red local, y tablecer el acento en alguna de ellas en particular. capacitación técnica y de gestión. También se El programa que por definición prioriza la brindan capacitaciones específicas a trabaja- recuperación del vínculo con el mercado de tra- dores en pequeñas o micro empresas, bajo el bajo mediante la «vuelta al empleo» es Uruguay programa de Fomento de la Mediana y Pequeña Trabaja. La provisión de empleo temporal en Empresa (FOMYPE), y a trabajadores en empre- actividades comunitarias durante un período sas con más de 19 trabajadores, conocido como de 8 meses, se propone reinsertar al esquema de Capacitación empresarial. Por su parte, MIDES trabajo a un grupo poblacional que ha perdido también ejecuta préstamos a tasas preferenciales su interacción con él. De este programa parti- para pequeños emprendimientos, valiéndose de cipan desocupados desde hace más de 2 años, la intermediación de autoridades locales que que acrediten condiciones de vulnerabilidad so- identifican proyectos viables en sus territorios. cioeconómica y estudios básicos incompletos. Si bien los participantes poseen una carga horaria Desarrollo de competencias de capacitación, el efecto más esperado del pro- en la oferta de empleo grama es la recuperación de la rutina laboral. Las iniciativas con énfasis en la formación Como fuera señalado anteriormente, gran parte tienen lugar para prácticamente cada uno de los de la población que enfrenta resultados laborales grupos de personas con dificultades de inser- adversos no ha podido acrecentar o conservar ción. El programa PROIMUJER (INEFOP) focali- activos vinculados al capital humano. Estas ca- za en mujeres, distinguiendo sus capacitaciones rencias dificultan la re-conexión de las personas según los tramos etarios (entre 18 y 55 años) y con el mundo del trabajo y para ello se imple- situación respecto del mercado de trabajo y el mentan una amplia variedad de programas que sistema educativo (desempleo de larga duración, se proponen la mejora en la productividad de esta intermitencia laboral, calificaciones básicas in- población mediante distintos tipos de «acerca- completas, etc). Es importante destacar que el miento». En efecto, también es rol de las políticas programa cuenta con otros beneficios de carácter capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay social como servicios de cuidado para los hijos terísticas generales para luego de un proceso y atención dental y odontológica. Es una de las de orientación laboral dar el pasaje a prácticas políticas activas de mayor antigüedad, con más laborales según las vacantes logradas en los de 10 años de implementación. No obstante los convenios, muchas de ellas tienen lugar en el reajustes que ha recibido a lo largo del tiempo, sector público. De lanzamiento más reciente, no ha logrado reducir un elevado índice de de- el programa Jóvenes en Red también estipula serción entre las participantes. Otro programa de prácticas laborales para la reconexión de los formación que focaliza en un grupo poblacional jóvenes que no estudian ni trabajan. También específico es PROCLADIS (INEFOP), dirigido a el programa contempla otros componentes de las personas con discapacidad. También cuenta integración social y educativa que se conjugan con modalidades diferentes de capacitación que según la situación particular de cada joven. El dependen del tipo de discapacidad del benefi- rasgo de distintivo de esta iniciativa es que la ciario. Cuando la misma lo permite, se procura misma fue desarrollada interinstitucionalmen- 172 → 173 la integración de los beneficiarios a los cursos de te con participación del MEC, MTSS, MIDES, capacitación regulares; en caso contrario reciben Ministerio de Turismo, Ministerio de Defensa, las capacitaciones en cursos ideados exclusiva- Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay mente para personas con esta condición. y la Universidad del Trabajo del Uruguay. La oferta de programas de desarrollo de El Proyecto de Ley de Promoción del Trabajo competencias para los jóvenes es más amplia e Decente Juvenil también jerarquiza la adqui- incluye no sólo a las de carácter más formativo sición de competencias en los ámbitos labo- en aula, sino también a propuestas de intensi- rales. Propone dos tipos de experiencias para ficarlo vía experiencias laborales. PROJOVEN las cuales ofrece subsidios salariales del 15% a (INEFOP), dirigido a jóvenes de bajos ingresos, empleadores que ofrezcan prácticas laborales les brinda un taller de orientación laboral y social a jóvenes durante un período de 6 a 12 meses. para su ingreso al mercado de trabajo además de Se distinguen dos modalidades para obtener el una capacitación técnica en aula, demandando subsidio. Una modalidad de primera experiencia entre 150 a 500 horas dependiendo de la capa- laboral, dirigida a jóvenes entre 15 y 24 años que citación específica. Asimismo proporciona una no cuentan con una experiencia laboral formal práctica laboral de tres meses de duración en el superior a los 90 días de trabajo consecutivos. sector privado. El tránsito de los jóvenes por el Otra modalidad son las prácticas laborales para programa cuenta con un seguimiento durante jóvenes de hasta 29 años de edad egresados de un año como mecanismo de acompañamiento sus experiencias formativas. En todos los casos, en el acceso al empleo. Por su parte, el progra- los jóvenes pueden transitar esta experiencia ma Yo Estudio y Trabajo, implementado a partir una única vez, sin posibilidad de renovación. de 2012, actúa como una beca de estudio que Las iniciativas formativas también son im- contempla un curso de inducción al mundo pulsadas para los trabajadores en actividad con del trabajo en aula y una primera experiencia el objeto de incrementar y sostener su produc- laboral concreta durante un año. Desde INJU tividad. Desde la DINAE se promueve la incor- se desarrollan otras iniciativas más, dos de ellas, poración de los compromisos formativos en las Conecta Joven y Primera Experiencia Laboral, Negociaciones Colectivas. Cuándo se logra, a ambas para jóvenes entre 18 y 29 años de edad. El través del INEFOP se dictan los cursos estipu- primero surge de convenios de Responsabilidad lados en los Convenios (son ejemplos de estas Social Empresaria con el sector tecnológico (el prácticas los cursos impartidos al Instituto de más importante con ANTEL) y tiene un com- Colonización, Instituto Nacional de la Leche, ponente de capacitación en tecnologías para Intendencia de Canelones) bajo el programa luego dar paso a la inserción laboral teniendo Trabajadores en Actividad. En los casos donde un acompañamiento durante este proceso. En se acuerdan capacitaciones al interior de la fir- tanto, Primera Experiencia Laboral tiene curso ma con intervención de INEFOP se asume un de orientación al mundo del trabajo de carac- financiamiento compartido. hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social GRÁFICO 7. Beneficiarios de programas de desarrollo de competencias en la oferta de empleo, 2011 PROCLADIS 196 Capacitación empresarial 338 Yo estudio y trabajo 700 PROIMUJER 1093 Trabajadores en actividad 1412 PROJOVEN 1943 Uruguay trabaja* 2945 Fuente: INEFOP, Memoria 2011 y MIDES, Memoria 2011. Seguro de desempleo 3734 Por último, estas políticas activas de forta- las becas formativas de Yo Estudio y Trabajo, su- lecimiento de calificaciones también se conju- perando los 2.500 beneficiarios. Los trabajadores gan con las políticas pasivas. Los beneficiarios en empresas se posicionan como el cuarto grupo. del seguro de desempleo tienen acceso a tomar En el marco de los programas Trabajadores en Ac- cursos de formación optativos, la asistencia a los tividad y Capacitación empresarial se capacitaron mismos no es obligatoria. Se accede solicitando alrededor de 1.700 trabajadores. Finalmente, los una entrevista a un número telefónico gratuito, programas que atienden a grupos más específicos a partir de la cual son derivados a tres modali- tuvieron una escala más reducida, destacándose dades posibles de cursos. La excepción la cons- PROIMUJER con 1.093 mujeres capacitadas. tituyen los beneficiarios del régimen de seguro de desempleo para el sector citrícola donde la Conexión entre la oferta participación en cursos formativos es obligatoria. y la demanda de empleo Las iniciativas mencionadas han cubierto alrededor de 12.000 personas durante 2011. En El refuerzo de ambos lados de la ecuación términos de beneficiarios, los mayores receptores demanda-oferta no necesariamente garanti- de cursos de formación han sido los beneficia- za mejores resultados en equilibrio si dichos rios del seguro de desempleo, con 3.195 personas esfuerzos no están coordinados. La reducción capacitadas en 2011. No obstante, dado que el del desempleo estructural exige propiciar el en- acceso al curso es optativo, la cobertura ha sido cuentro de los trabajadores con los puestos de baja entre los beneficiarios del seguro, represen- trabajo fortaleciendo los canales de búsqueda tando el 12,4% del total de perceptores del seguro e intermediación así como la pertinencia de sus de desempleo durante ese mismo año. Se señala competencias y calificaciones. La implicancia un fenómeno de deserción temprana en la ins- inmediata es que las políticas activas poseen un tancia de la entrevista, antes de iniciar los cursos rol en la mediación de demandantes y oferentes (INEFOP, 2011b). En segundo lugar se encuentra de empleo para que en su intersección se logren el programa Uruguay Trabaja, con 2.945 benefi- los resultados de equilibrio deseados. ciarios. Los jóvenes se ubican en tercer orden de En los últimos años ha habido un desarrollo participación a través del programa PROJOVEN y progresivo de los dispositivos de intermediación capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay TABLA 3. Iniciativas de desarrollo de competencias en la oferta de empleo Intervención Denominación Objetivo Beneficio Requisitos de acceso Estado Incentivar el prestación mensual y edad entre 18 y 65 años, en situación Uruguay ingreso a la fuerza empleo temporal beneficios de la seguridad de vulnerabilidad económica y con implementación Trabaja de trabajo social estudios básicos incompletos formación para Trabajadores en capacitación bajo el el aumento de la empresas con hasta 19 trabajadores implementación actividad programa FOPYME productividad formación para Capacitación capacitación bajo el aumento de la empresas con más de 19 trabajadores implementación empresarial suscripción de convenios productividad formación para trabajadores del seguro de Desarrollo de Seguro de formación transversal y el aumento de la desempleo con causal de despido implementación competencias en desempleo específica 174 → 175 productividad (acceso optativo) el aula edad mayor a 18 años, con formación para la capacitación básica y PROCLADIS discapacidad y autonomía para implementación integración laboral específica integrarse al mercado de trabajo capacitación específica y preparación para la práctica laboral, servicios edad entre 18 y 55 años, mujeres, PROIMUJER implementación inserción laboral de cuidado, atención dental desempleadas y oftalmológica´ formación integral capacitación básica, edad entre 18 y 29 años, no estudia PROJOVEN para la inserción específica y práctica ni trabaja y posee estudios básicos implementación laboral laboral incompletos Primera orientación laboral y edad entre 18 y 29 años, sin experiencia implementación práctica laboral experiencia laboral laboral orientación, capacitación preparación para la Conecta Joven específica, inserción y edad entre 18 y 29 años implementación inserción laboral acompañamiento Desarrollo de edad entre 14 y 24 años, no estudia competencias en orientación y apoyo en el Jóvenes en Red ni trabaja y posee el nivel secundario implementación prácticas laborales tránsito laboral incompleto curso de introducción al edad entre 16 y 20 años, estudiantes, Yo Estudio y práctica laboral en el empleo y remuneración sin experiencia laboral formal implementación Trabajo sector público mensual durante 12 meses superior a los 90 días consecutivos edad entre 15 y 24 años, sin Proyecto de Ley primera experiencia experiencia laboral formal superior a diseño de promoción laboral 15% del salario base, los 90 días consecutivos del trabajo durante 6 a 12 meses decente juvenil práctica laboral para edad hasta 29 años, con formación y diseño egresados sin experiencia de empleo Fuente: Elaboración propia sobre la base de MIDES e INEFOP. laboral, fundamentalmente con captación de la empleo por un lado, y las vacantes ocupacionales oferta. La DINAE cuenta actualmente con una que ofrecen las empresas, por otro. En cuanto a plataforma virtual – Vía Trabajo3 - que congre- la oferta laboral, se alimenta en los Centros Pú- ga información detallada sobre los aspirantes a blicos de Empleo (CePEs) donde se entrevista a los aspirantes, y de la nómina de beneficiarios de programas sociales aportada por el MIDES. En 3 http://viatrabajo.mtss.gub.uy 2012 se inscribieron en la plataforma a través de hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Los CePEs en el territorio Los Centros Públicos de Empleo (CePEs) surgen de los convenios entre el MTSS-DINAE y las Intenden- cias Departamentales, conformando en la actualidad una red de 27 oficinas en todo el territorio na- cional. La alianza de la DINAE con las Intendencias Municipales mediante la combinación de recursos facilita la articulación y ejecución de programas a nivel local. Los CePEs ejercen las funciones de intermediación, orientación y formación laboral adaptando las herramientas a las capacidades y particularidades locales. Asimismo, constituyen una importante fuente de captación de información del perfil de trabajadores y productivo. Fuente: DINAE. los CePEs 17.114 aspirantes, revelando un creci- fracción de la intermediación laboral se encuen- miento del más del 50% en relación a 2010 donde tra por canales fuertemente asociados al capital existían alrededor de 11.329 registros. social de los aspirantes, que es más exiguo para No obstante, los servicios públicos de empleo el promedio de la población incorporada en la aún canalizan una baja fracción de las búsque- plataforma de los CePEs. das realizadas por las empresas. Sobre la base de El perfil de los postulantes registrados en los las indagaciones a una muestra de empresas4, CePEs se asocia a los núcleos más duros de la se identificó que solo el 2% de las búsquedas se población al margen del mercado de trabajo. En habían hecho a través de los servicios de empleo 2010, el 55% de los aspirantes a empleo inscriptos (Brunini, 2012). En orden de importancia, más eran mujeres y este porcentaje se ha elevado al del 40% de las búsquedas se hicieron mediante 70% en 2012.6 Esto se debe particularmente a la redes informales – contacto personal, de ami- sucesiva incorporación de la población benefi- gos o familiares; seguida de convocatorias más ciaria de Uruguay Trabaja, mayormente feme- abiertas a través de diarios (19%), consultoras nina. Respecto del promedio de la población de Recursos Humanos (17%) y bolsas de trabajo uruguaya, también se observa que los progresos electrónicas (11%), entre otros métodos de bús- educativos de los aspirantes han sido sustancial- queda. Otra encuesta (MTySS y BID, 2012) señala mente menores, sólo el 7% ha continuado sus un ordenamiento diferente en cuanto a los mé- estudios luego de la secundaria.7 La situación todos de búsqueda de personal más utilizados, laboral identifica al 76% buscando activamente donde los avisos en diarios canalizan el 37% de un empleo, entre los cuales, 39 puntos porcen- las búsquedas seguida de las redes informales tuales corresponden a personas que no perciben con el 18%. Sin embargo, en consonancia con el seguro de desempleo. Es importante destacar estudio anterior, se identifica una participación que los CePEs ejercen activamente la orientación baja de los servicios públicos de empleo en las laboral de los postulantes inscriptos en la plata- búsquedas de personal, alcanzando a menos del forma en forma individual o mediante talleres. 1% de las mismas.5 Esto significa que una gran 6 La última información disponible sobre los atribu- 4 Se les envió un cuestionario a fines de febrero/mar- tos de los aspirantes a empleo ingresados en la plat- zo de 2012 a 978 empresas que postularon proyec- aforma corresponde a 2010. Con la incorporación tos a la COMAP. El mismo fue respondido por 419 de nuevos inscriptos los grupos de mayor vulnera- de ellas y sobre esta información proporcionada se bilidad parecen haberse acentuado, con lo cual, el obtienen las estadísticas referidas. perfil de la población a 2010 no necesariamente es 5 Se aplicó un cuestionario sobre dotación de recur- muy representativo hoy. sos humanos y prácticas de reclutamiento y capaci- 7 Mientras que, según INE (2011) a nivel país, el 19,4% tación de personal a una muestra de 801 empresas de las personas con más de 25% años posee 13 o más durante 2009-11. años de estudio. capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay TABLA 4. Perfil de los aspirantes a empleo otros. Asimismo, estas empresas se caracterizan en los CePEs, 2010-12 por ser de mayor tamaño, pues el 75% de ellas emplea a más de 5 trabajadores (Observatorio Atributos 2010 2012 del mercado de trabajo – DINAE, 2011). Inscriptos en la plataforma 11,329 17,114 por los CePEs TABLA 5. Perfil de las empresas Perfil de la población registradas en la plataforma de los (registros acumulados) CePEs, 2010-12 Mujeres 55% Atributos 2010 2012 Edad Empresas inscriptas en la 315 285 plataforma 18-24 22% Inscripción 25-34 33% 176 → 177 CePe 55% 35-44 24% Programa objetivo empleo 45% 45 y más 21% Rama de actividad Educación Comercio, restaurante y hoteles 26% Terciaria/superior completa 3% Establecimientos financieros 23% Terciaria/superior incompleta 6% Servicios comunales 23% Secundaria completa 24% Industria manufacturera 18% Secundaria incompleta o menos 67% Transporte, almacenamiento, Situación laboral 5% comunicaciones Desempleado hace un año 37% Agricultura, silvicultura y pesca 3% Con seguro de desempleo 26% Resto 2% Ocupado 21% Personal ocupado Desempleado hace más de un año 11% Menos de 5 25% Busca por primera vez 2% 5 a 19 29% Otro 3% 20 a 99 21% Fuente: Observatorio del mercado de 100 y más 25% trabajo–DINAE (2011 y 2013). Nota: 2012 provisorio. Fuente: Observatorio del mercado de trabajo–DINAE (2011 y 2013). La captación de la demanda ocupacional por Nota: 2012 provisorio. parte de los CePEs ha incorporado nuevas em- presas aunque a ritmo decreciente en relación Las intermediaciones laborales realizadas al observado con el número de aspirantes. En conjugando los registros de aspirantes con em- 2012 se inscribieron 285 empresas en la plata- presas se concentraron en un acotado número de forma, aproximadamente un 16% menos de las ocupaciones y con logros modestos. De 2.821 in- empresas que se habían inscripto en 2010 (314 termediaciones en 2010, el 19% de ellas terminó empresas). En términos del tipo de actividad, tie- en inserción. Se trató mayormente (54%) de in- nen mayor representación las empresas ligadas al corporaciones en puestos de trabajo no califica- Comercio, restaurante y hoteles (26%); Estableci- dos. Parte de las intermediaciones se realizaron mientos financieros (23%), Servicios comunita- en concepto de contratación de peones y obreros rios (23%) e Industria manufacturera (18%), entre no especializados para obra pública bajo la Ley hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Nº 18.516. No obstante, las inserciones realizadas acumulada en cada una de las categorías de in- por los CePEs fueron sólo 345 (6,2%) de las 5.530 tervenciones. Segundo, se observa una segmen- logradas bajo este régimen en 2012. Otra parte de tación de las intervenciones que atienden la pro- las intermediaciones lograron 261 inserciones del blemática de un grupo poblacional específico, programa Objetivo Empleo en 2012. derivada de pormenorizadas focalizaciones ha- A nivel de toma de decisiones en el plano cia el interior de este grupo. Tercero, la mayoría institucional, la información sobre vacantes ocu- de los programas tiene una escala reducida y no pacionales y los perfiles demandados en la eco- necesariamente por dimensión de la población nomía no se ha recopilado en forma sistemática. elegible sino por restricción programática o de Las fuentes de información residen en estudios ad capacidad de implementación. hoc – encuestas o estudios de mercado elaborados El espectro de políticas activas posee distin- por instituciones de capacitación. La información tos grados de maduración según la naturaleza de proveniente de la encuesta a empresas que apli- las mismas. En el caso de las políticas de estímulo caron al Régimen de Promoción de Inversiones a la demanda de empleo, los programas cuentan sugiere que los requisitos de calificación en las con experiencia de implementación y las nuevas empresas relevadas, no han sido la razón por la propuestas en agenda se basan en una expansión cual no se cubrieron vacantes. Por el contrario, es- del caudal existente, como es el caso de la exten- tas vacantes pertenecían a puestos con una tarea sión de los subsidios salariales a las contratacio- no calificada y remuneración mensual inferior al nes de jóvenes. Por su parte, las políticas activas promedio (Brunini, 2012). No obstante, en la pro- de desarrollo de competencias en la oferta de yección del crecimiento productivo, se identifican empleo están sujetas a mayor transformación. Si cuellos de botella en materia de capacitación que bien existen programas que cuentan con años de la oferta formativa aún lo logra cubrir. implementación como PROJOVEN, PROCLADIS La preocupación por facilitar la conexión entre y Uruguay Trabaja, se han incorporado nuevas las calificaciones y necesidades productivas ha experiencias como Yo Estudio y Trabajo y va- otorgado un fuerte impulso a iniciativas desde IN- riantes planeadas a partir del Proyecto de Ley EFOP. Luego de transitar un proceso de fortaleci- de Promoción del Trabajo Decente Juvenil, así miento institucional, que involucró la unificación como revisiones de sus componentes como es de criterios para las convocatorias a programas de el caso de PROIMUJER. En cambio, las políticas capacitación, su evaluación y el involucramiento activas orientadas a la conexión entre la oferta de institutos de investigación para la indagación y la demanda de empleo son de carácter más de las brechas formativas, el componente de ob- reciente. Los primeros antecedentes del sistema servatorio de las demandas productivas ha adqui- de servicios públicos de empleo se iniciaron en rido mayor relevancia. En efecto, este componente 2010 y las iniciativas de INEFOP en materia de fue establecido como prioridad estratégica para el observatorio de la demanda formativa del sector año 2012 y tiene una agenda definida para 2013. En productivo más concretamente en 2012. Es en este marco se prevé la realización de una encues- esta última área es donde se espera un nuevo es- ta permanente a partir de una muestra del mapa quema de funcionamiento acorde a una precisa productivo con reportes semestrales. Sobre la base agenda de trabajo en el corto plazo. de estas mediciones de demanda de calificaciones En términos de su composición, conviven se priorizará la oferta formativa. diferentes políticas para abordar la heterogenei- dad hacia el interior de una población objetivo. El ejemplo más ilustrativo lo representan las 4. PROFUNDIZANDO LA MIRADA iniciativas para facilitar la inserción laboral de SOBRE LA EFECTIVIDAD la población juvenil. La presencia de distintas acciones para un mismo grupo poblacional, los El perfil de las políticas activas en Uruguay pre- jóvenes, se fundamenta en que la etapa de tran- senta tres características generales. En primer sición juvenil, privaciones económicas y grado lugar, mantienen distintos grados de experiencia de desconexión con los espacios de integración capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay social generan distintos umbrales de acceso al La inversión y el crecimiento generan mayores empleo e intervenciones necesarias para moti- impactos en el empleo que un estímulo a la de- var su superación. Se encuentran en la fase de manda, por ello la centralidad de la conjugación implementación algunas iniciativas destinadas de las políticas activas con la coyuntura. Particu- a dotar de experiencia y aprendizaje laboral a larmente, en contextos de estabilidad económi- los jóvenes que están en la escuela (Yo Estudio y ca algunos instrumentos, como los subsidios y Trabajo); para los jóvenes que han desertado del prácticas laborales para grupos específicos como sistema educativo y no acceden al mercado de desempleados de larga duración, jóvenes, perso- trabajo (PROJOVEN); y para los jóvenes que han nas con discapacidad y mayores, presentan una finalizado sus estudios medios pero no cuentan relación costo-efectividad más favorable que en con experiencia laboral (Primera Experiencia contextos recesivos (OECD, 2010). Por su parte, la Laboral y Conecta Joven). Asimismo, se otorga formación ha demostrado mayores efectos cuan- empleo temporal a personas en situación de vul- do se desempeña en contextos de estabilidad del 178 → 179 nerabilidad entre las cuales también califican los ciclo económico que en situaciones de elevadas y jóvenes – Uruguay Trabaja. Adicionalmente, se persistentes tasas de desempleo (Calforms, 1994). proyectan mediante reglamentación, la exten- Asimismo, ciertas condiciones de diseño ne- sión de acciones de prácticas laborales para los cesitan cumplirse. Las evaluaciones existentes dan jóvenes que poseen los estudios medios e incluso cuenta de la importancia de las características de universitarios completos pero carecen de expe- diseño de los programas para determinar sus im- riencia laboral y acciones de apoyo a la iniciativa pactos. Los resultados positivos han sido general- empresarial de jóvenes implementando nuevos mente atribuidos a programas con focalizaciones emprendimientos – Proyecto de Ley de Promo- muy precisas, posiblemente porque estos progra- ción del Trabajo Decente Juvenil. mas se adecúan más fácilmente a las necesidades Los alcances de las políticas son dispares, de las personas, mientras que los programas con aunque con un denominador común para los focalización más amplia han demostrado ser me- programas que es la reducida escala. La escala nos efectivos. La superposición de la experiencia está determinada en algunos casos por los requi- acumulada en la ejecución de políticas activas a sitos de acceso y en otros por la combinación de través de los países y coyunturas con las desarro- requisitos de acceso con cupos de participación. lladas en Uruguay, pone en evidencia algunos Entre las intervenciones que promueven la gene- aspectos que son relevantes en el caso uruguayo, ración de puestos de trabajo conviven iniciativas los cuales se discuten a continuación. que establecen sólo requisitos de acceso como Objetivo Empleo y Cooperativas Sociales, mien- Potenciar los beneficios tras el Programa de Inversión Productiva además de la focalización posee un «cupo» definido por el fondo disponible para la financiación de los proyectos. Entre las La evidencia empírica indica que la focalización intervenciones dirigidas a la oferta de empleo, puede reducir efectos negativos de los progra- el programa de empleo temporal Uruguay Tra- mas y potenciar los positivos. Programas bien baja está abierto a todos los que cumplan con diseñados y focalizados pueden tener impactos los requisitos de acceso mientras que Yo Estudio positivos cuando sus componentes son recibidos y Trabajo y PROIMUJER cuentan con un cupo por participantes representativos de la población sustancialmente inferior a la población elegible. elegible y no solo por aquellos que aún dentro Más allá de estos grandes patrones en el per- de la población elegible se encuentran en una fil de las políticas activas, a nivel de programa el situación más ventajosa. Cuando estas propie- contexto de implementación asume un rol crucial dades fallan, se excluyen a quienes más pueden para la efectividad en el logro de sus objetivos pro- beneficiarse del programa e ingresan aquellos puestos. Si bien existe una línea de políticas acti- que cuentan con más herramientas de supera- vas que promueve la generación de empleo, las ción, fenómeno conocido como «creaming effect» políticas activas no crean empleo (Kluve, 2010). (Kluve, 2010). Por ello, el éxito de una focalización hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social no se encuentra sólo determinado por la preci- dades de participación conjunta, se puede mejo- sión en los requisitos de acceso, sino que requiere rar la efectividad en la captación de este segundo de mecanismos efectivos que aseguren el acer- programa. La participación conjunta puede ser camiento de la población elegible al programa. una mejor alternativa a la participación secuen- Cuando se trata de grupos vulnerables, la cial, o en su defecto debe evitarse de que esta aso- captación de la población elegible es en sí misma ciación entre programas se transforme, en lugar un espacio de acción para las políticas activas. de estrategias para incrementar las chances de Integran a la población vulnerable no sólo las reinserción, en canales para prolongar la duración personas desocupadas o con empleos precarios, de los beneficios (Calforms, 1994). En el caso de sino también, aquellas que no forman parte de la población que ha sido despedida de su empleo la fuerza laboral pero que están en sus márge- formal, la conexión de los desempleados con el nes. Existen perfiles de trabajadores que pueden mercado de trabajo no necesariamente puede experimentar intermitencia entre la actividad e preservarse mediante la sola ejecución de una inactividad, o bien retirarse de la fuerza laboral política pasiva como el seguro de desempleo. En durante extensos períodos por efecto desaliento, Uruguay, por diseño programático, la capacita- ausencia de oportunidades o demandas en el ción ofrecida a los beneficiarios del seguro de hogar, agravando su desconexión con las redes desempleo es de carácter optativa, y constituye de acceso al empleo. Así, la «activación» es un un derecho de los perceptores del seguro pero efecto por las políticas activas. no una obligación. Como se ha mencionado en la Si bien los programas poseen claras defini- sección anterior, si bien intervienen las oficinas de ciones sobre la población elegible, algunos de empleo en la orientación, la solicitud de la entre- ellos carecen de mecanismos de captación que vista al CePE para realizar los cursos queda a cargo promuevan el acceso de esta población. Por del beneficiario del seguro y en efecto, se observa ejemplo, el programa Objetivo Empleo, brinda elevada deserción. La posibilidad de realizar un incentivos al sector privado para la contratación curso de capacitación representa una alternativa de personas en situación de vulnerabilidad me- atractiva para aquellos desocupados más motiva- diante subsidios salariales. Las empresas que dos, que son quienes cuentan con mayores proba- buscan personal, luego de transitar su proceso bilidades de empleo. Mientras quienes no elijan la de selección transfieren la nómina de postulan- capacitación tal vez opten por realizar actividades tes para contratación a la unidad ejecutora del informales de baja productividad que limitan el programa para acceder al beneficio. Es decir, la desarrollo de sus competencias y no acrecientan captación de la población elegible es realizada por sus chances de mayor calidad laboral. el empleador. La unidad ejecutora verifica que los Para otro conjunto de programas, el compo- requisitos etarios, de desempleo y condición so- nente voluntario de la participación actúa como cioeconómica de los postulantes se correspondan mecanismo de autoselección. Entre los casos tes- con los establecidos por el programa. Bajo esta tigos se encuentran el Programa de Inversión Pro- operatoria, y en un contexto donde la mayoría de ductiva que da apoyo para el desarrollo de micro- las búsquedas de personal se realizan mediante negocios a personas con restricciones de acceso consultas internas (DINAE, 2011), la efectividad al crédito; y PROIMUJER que brinda capacitación del programa puede verse reducida a los efectos y experiencia laboral además de servicios socia- sobre aquella población que cuenta con capital les a mujeres desempleadas. En ambos casos, se social para involucrarse en estas redes mediante difunden convocatorias para que los aspirantes familiares, amigos y contactos personales. acudan a la inscripción y se establecen cupos de Los mecanismos de captación también pue- acceso - dados por un fondo anual asignado en el den potenciar los beneficios de la focalización con primero y un cupo de beneficiarios en el segundo. un enfoque sistémico de los programas. Para una No obstante la motivación personal en participar misma población elegible, trasladando la pobla- es un mecanismo de autoselección, amerita con- ción beneficiaria hacia otra intervención dirigida siderar si existen sinergias entre distintas políticas a este grupo, por ejemplo mediante condicionali- activas aún no aprovechadas. capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay Facilitar transiciones entre programas es un maximizan su efectividad si tienen en cuenta las mecanismo de captación con impacto en la fo- interacciones, complementariedades y repercu- calización y por ende, en sus resultados. Dada la siones con otras políticas como las sociales y las existencia de servicios públicos de empleo y pro- pasivas del mercado de trabajo. La experiencia gramas formativos que se proponen reconstruir el del Gabinete Social y del Consejo Nacional de vínculo con el mundo del trabajo, la construcción Políticas Sociales demuestra que en los últimos de nexos entre la graduación de estos programas y años una característica de las políticas de pro- las posibilidades de inserción en el sector privado tección social en Uruguay ha sido la formulación o en forma de autoempleo genera espacios de me- participativa donde referentes de distintos secto- jora en la efectividad y cobertura. Una experiencia res de gobierno así como otros actores relevantes en este sentido son los puentes que se establecen han intervenido tanto en el diseño como en la entre el programa Uruguay Trabaja y otros dispo- coordinación. De hecho, este trabajo mancomu- sitivos de políticas activas. Por un lado, la nómina nado ha tenido lugar en el reciente proyecto de 180 → 181 de beneficiarios ingresa a la plataforma de bús- ley sobre empleo juvenil. Bajo esta misma lógica, queda de empleo de DINAE. Adicionalmente, los un espacio de discusión sobre la totalidad de las egresados del programa Uruguay Trabaja que no políticas activas resolvería las superposiciones, lograron aún la inserción laboral, reciben aseso- evitaría los desplazamientos y daría lugar a si- ramiento sobre la alternativa de organizarse en nergias entre las iniciativas existentes. el autoempleo en forma colectiva bajo la figura Dado que las políticas activas se formulan de Cooperativas Sociales. desde distintos ministerios sectoriales la super- La demarcación de transiciones programáti- posición genera conflictos para los beneficiarios. cas pone de relieve la necesidad de resolver las La población elegible debe optar entre uno u otro tensiones existentes entre distintos programas programa sin contar con una ventanilla única que poseen similares poblaciones elegibles. El donde orientarse o las unidades ejecutoras man- escenario actual de lanzamiento de nuevos pro- tienen registros independientes de postulantes gramas y revisiones de las acciones existentes que podrían compartirse. Salvo las excepcio- abre una oportunidad para potenciar la efecti- nes donde coexisten distintos programas para vidad de las políticas activas. una misma población elegible para abordar su heterogeneidad, se identifican superposiciones Resolver tensiones programáticas programáticas. Este es el caso de las iniciativas para prácticas laborales dirigidas a los jóvenes La disyuntiva entre utilizar políticas pasivas o donde se superponen acciones de MIDES (Pri- políticas activas del mercado de trabajo, así mera Experiencia Laboral) con las desarrolladas como el costo generado por la superposición de por DINAE (Yo Estudio y Trabajo, PROJOVEN). programas, hacen a la articulación institucional En otros casos, las poblaciones elegibles tienen fundamental para maximizar la efectividad de las intersecciones con las poblaciones de otros pro- políticas. Las personas que se encuentran en los gramas, como Uruguay Trabaja en cuyo universo márgenes del mercado de trabajo, en condiciones también califican los jóvenes. de vulnerabilidad social ven afectada su partici- Asimismo, la tensión de los programas con el pación en políticas de empleo cuando carecen de contexto también determina sus resultados. Aquí los servicios de apoyo más básicos. Las políticas recaen los conocidos efectos desplazamiento y de asistencia social y las políticas activas general- sustitución, identificados particularmente en las mente operan sobre esta condición con distintas evaluaciones de programas de subsidios salaria- implicancias en términos de participación en los les. La sustitución de trabajadores que califican programas y efectos a nivel local. para un subsidio respecto de los que no, puede Uruguay cuenta con espacios de interacción ser deseable desde el punto de vista redistributi- institucional que pueden propiciar esta coordi- vo pero dicha preferencia necesita ser explícita y nación, como el Consejo Nacional de Políticas los efectos ser dimensionados, particularmente Sociales y el Gabinete Social. Las políticas activas cuando están dirigidos a una población objetivo hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social amplia. Es más, el impacto de la política en el ni- 2000). Las competencias señaladas involucran vel empleo puede ser nulo si ha significado des- un conjunto híbrido entre las conocidas «com- plazamiento del empleo regular. Estos efectos petencias básicas» y las «competencias blandas». son atenuados con una apropiada focalización, La percepción sobre «employment readiness» que aunque ponga en riesgo la duración de la es particularmente débil acerca de los jóvenes. inserción permite a los desempleados reingre- Se señala que los jóvenes no están preparados sar al empleo, retomar una rutina de trabajo y para desenvolverse en el ámbito de trabajo en acumular competencias durante ese período de relación a las falta de aptitudes para el aprendi- tiempo. Complementariamente, el diseño debe zaje, involucramiento y de otras características evaluar los incentivos a desalentar el progreso personales para contribuir a un cumplimiento ocupacional de los trabajadores. Existe la posi- satisfactorio de la tarea asignada (Maslyn & Can- bilidad de que el subsidio se transforme en una non, 2003). Entre las aptitudes relevantes en el trampa «locking-in effect» donde los trabajadores contexto del empleo se menciona el dinamismo permanezcan en puestos de baja productividad - velocidad, agilidad y adaptabilidad, y entre las y por ende, bajo salario asociado. personales se mencionan las competencias bá- Amerita especial evaluación de estos efec- sicas como la interpretación, escritura, y la arit- tos el régimen de subsidios estipulados en el mética, y entre las habilidades interpersonales Proyecto de Ley de Promoción del Trabajo De- se mencionan la comunicación, coordinación de cente Juvenil. Una vez en vigencia, se prevé un actividades y resolución de conflictos. subsidio salarial como «trabajo protegido» a la La discusión conlleva implicancias para las contratación de jóvenes definidos por el rango políticas activas de desarrollo de competencias etario desde los 15 hasta los 29 años de edad. El en la oferta de empleo. La definición del con- interrogante será qué acción tomar con aque- tenido de la formación implica seleccionar al llos jóvenes, comprendidos en este rango eta- proveedor y los mecanismos de aprendizaje más rio, que se están desempeñando laboralmente idóneos. Al respecto los estudios destacan que la al momento de sanción de la Ley. Los beneficios apropiabilidad en estas elecciones depende de si regulatorios en materia de compatibilización de las competencias generales son específicas al in- trabajo y estudio son más fácilmente traslada- dividuo o más vinculadas al entorno de trabajo. bles a la nómina de trabajadores jóvenes que los En efecto, muchas de estas competencias son subsidios salariales, sin generar incentivos a la más factibles de ser desarrolladas en la interac- sustitución de contrataciones. ción del individuo con su entorno de trabajo. El enfoque de políticas activas uruguayo para los Formar competencias básicas jóvenes se basa en este lineamiento. Las inicia- ¿versus? específicas tivas recientes, como Yo Estudio y Trabajo y las postuladas por el Proyecto de Ley de Promoción Numerosos estudios destacan que en los nuevos del Trabajo Decente Juvenil asignan a la expe- modelos laborales las competencias demanda- riencia en el ámbito real de trabajo una instancia das trascienden sus ocupaciones, es decir, no se clave para el desarrollo de trayectorias labora- circunscriben a la tarea puntual que involucra les prósperas. Adicionalmente, no desconocen la ocupación sino que constituyen denomina- la importancia de estimular entre los jóvenes dores comunes para todas las ocupaciones en el desarrollo de las competencias de carácter general. Los empleadores priorizan perfiles de más individual, que son las que se desarrollan aspirantes con más competencias generales an- mediante distintos dispositivos en aula de intro- tes que competencias técnicas específicas, lo ducción al mundo del trabajo. cual se conoce como «employment readiness» El desarrollo de competencias de carácter (Lankard Brown, 2002; Griffiths y Guile, 2004). más individual requiere de otros dispositivos. Estos perfiles resultan más escasos en el merca- Los programas PROJOVEN y Primera Expe- do de trabajo y su carencia se traduce en una ba- riencia Laboral tienen instancias formativas de rrera al empleo para muchos individuos (Peddle, inducción al mundo del trabajo (o denomina- capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay das capacitaciones transversales) en aula que yor. No obstante, la dificultad que poseen estos atienden al propósito de preparar al joven para programas es escalarse y capturar así más benefi- su ingreso al empleo desde la motivación y es- cios (Brown, A. y J. Köttl, 2012). Aquí los servicios tímulo de competencias generales. También los públicos de empleo también asumen un prota- programas PROIMUJER y los beneficiarios de gonismo crucial para potenciar los impactos en Uruguay Trabaja cuentan con módulos para el su doble rol, como transmisor de las necesidades desarrollo de este tipo de competencias. de lado de la demanda y como orientador de las Las evaluaciones de programas dirigidos a formaciones desde el lado de la oferta. jóvenes que han realizado este clase de inter- venciones son mixtos. El entrenamiento laboral Cuándo emprender es una solución en las empresas demostró ser efectivo tanto para conseguir empleo como mejores salarios. Por El autoempleo como forma de inserción laboral el contrario, los programas que concentraron es una alternativa en territorios de escaso desa- 182 → 183 la experiencia laboral en el sector público así rrollo así como para grupos con dificultades de como las capacitaciones exclusivas en aula no adaptarse a una relación laboral dependiente aún evidenciaron resultados. También se identificó cuando la misma estuviera disponible. En este la sensibilidad de las intervenciones al contex- marco, han proliferado como parte del abanico to donde se implementan. La falta de efectos de instrumentos disponibles para desarrollar po- es más frecuente en países con altas tasas de líticas activas programas de apoyo a pequeños cobertura educativa, dado que focalizan en los emprendimientos y al autoempleo en Uruguay, jóvenes que han desertado del sistema educativo en consonancia con una tendencia a nivel glo- formal, excluidos y con severos riesgos sociales, bal. Las modalidades involucran financiamiento, los cuales son más difíciles de motivar mediante capacitación y asesoramiento en distintas com- la capacitación (Brown y Köttl, 2012). binaciones, cuyo acento está dado por el tipo de Dado que el desarrollo de estas competen- barreras a la generación del propio empleo que cias es asumido en las intervenciones actuales, la intervención se propone subsanar. el paso siguiente es la discusión y unificación No obstante, la consolidación del autoem- de los dispositivos. Es importante destacar que pleo y el pequeño negocio no está exenta de de- cada programa tiene su propio dispositivo pese a safíos, los cuales pueden resultar aún más seve- atender una misma necesidad, generándose así ros para las personas con problemas de empleo un espacio para aunar esfuerzos y evitar la dupli- e ingresos. La toma de riesgos y la complejidad cación de diseño e implementación. Asimismo, en el manejo de la expansión de las actividades la discusión se extiende hacia quiénes son los condicionan la sostenibilidad, el crecimiento mejores proveedores de ciertos tipos de compe- e incluso la supervivencia misma de la activi- tencias, y si en algún punto es necesaria la coor- dad. El objetivo de los programas de este tipo se dinación a nivel general con el sector educativo señala frecuentemente que trasciende el éxito formal. En efecto, existen iniciativas en estudio del emprendimiento individual, y reside en la de desarrollar orientación laboral en las propias mejora de la empleabilidad a través del apren- escuelas. En este caso, una estrategia unificada dizaje y redes sociales desarrolladas que, el paso adquiere más relevancia y perspectivas de me- por esta experiencia en sí mismo, ha dejado en el jores resultados que una iniciativa programática. participante. La evidencia empírica disponible La discusión también necesita involucrar las es escasa y con resultados ambiguos. Mientras necesidades específicas de competencias. En este las evaluaciones de algunos programas que im- sentido, el Observatorio en INEFOP proporcio- pulsan a los desempleados a desarrollarse como na un terreno fértil para enriquecer la discusión cuenta propias sugieren que han tenido un im- desde la visión productiva. La evidencia existente pacto limitado, otras han identificado efectos sugiere que cuando las formaciones se adaptan a positivos en el empleo e ingresos de los partici- las necesidades puntuales de los empleadores el pantes particularmente en los que presentaban impacto de las políticas activas también es ma- mayores desventajas (Caliendo y Künn, 2010). hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social Actualmente las iniciativas dirigidas a pro- supervivencia de su negocio y evitar el estan- mover las formas de autoempleo y desarrollo de camiento de la productividad, y por ende, la negocios de pequeña escala es una rama activa vulnerabilidad de su situación económica. En dentro de las políticas activas y se lleva adelan- el caso de las Cooperativas sociales, los años de te desde distintas instituciones. El Programa de operación han revelado el traspaso práctica- Inversión Productiva, bajo la órbita de la DINAE, mente nulo de las mismas hacia cooperativas se propone subsanar las barreras a la inversión productivas, indicando las dificultades para el que enfrentan los cuentapropistas en el mercado crecimiento de la productividad. de crédito debido a su carencia de garantías pa- Por último, la efectividad de estos programas trimoniales, otorgando financiamiento en con- necesita ser evaluada más allá de los enfoques diciones accesibles para la compra de maquina- de equilibrio parcial. En la ampliación de esta rias y equipos. Emprende Uruguay, ejecutado en mirada intervienen dos aspectos, por un lado la INEFOP, tiene por objetivo superar las barreras indagación sobre los factores determinantes de a las mejoras de productividad y crecimiento de la productividad y por otro, los posibles efectos pequeños y nuevos negocios, y para ello enfatiza de desplazamiento generados por estos peque- en la provisión de formación y asesoramiento en ños negocios subsidiados y de baja productivi- el planeamiento del modelo de negocios, asocia- dad sobre otros participantes de perfiles no muy tividad e inclusión en las redes y cadenas produc- diferentes en la economía, pero que no reciben tivas y la educación financiera. Finalmente, las subsidios. El alerta recae particularmente para Cooperativas Sociales, promovidas por el MIDES, las Cooperativas Sociales, teniendo presente su se proponen dar una alternativa de trabajo a los prioridad por reglamento en la adjudicación de desempleados que aún no se han insertado así las licitaciones de servicios públicos, aun cuando como a trabajadores que desarrollan actividades estas Cooperativas sociales no presenten ofertas de forma precaria, apoyándolos en búsqueda de competitivas en términos de precios. estabilidad de empleo y crecimiento a través de la organización cooperativa. Dentro de los pro- Retroalimentar la experiencia gramas para mujeres y jóvenes (PROIMUJER y PROJOVEN) también se contempla en sus com- La brecha de conocimiento respecto del impac- ponentes la inserción laboral vía autoempleo. to de muchas políticas activas pone de relieve El diseño de estas intervenciones enfrenta el la importancia de la generación y compilación desafío permanente de no constituirse en una de información. La evidencia empírica interna- alternativa de última instancia para los desocu- cional no sólo proporciona resultados mixtos pados. El autoempleo para los desempleados sobre los efectos de los distintos programas de puede significar el último recurso disponible políticas activas y revela que los ajustes de di- cuando todas las otras soluciones intentadas seño no son triviales en los resultados logrados, por los demás programas no dieron resultados, sino que los mismos son contexto-específicos. fenómeno conocido como «end-station» (OECD, En presencia de programas con suficiente ex- 1993). Esto lleva al planteamiento de qué tipo de periencia de ejecución, variaciones de diseño apoyo brindar a quiénes para el desarrollo de su en sus distintas ediciones y nuevas iniciativas, propio negocio. Dado que para los programas el monitoreo y la evaluación dan la guía so- referidos anteriormente los beneficiarios se au- bre las acciones prioritarias en la marcha de toseleccionan, cabe la pregunta de si el meca- los programas y su futuro. En la recopilación y nismo de autoselección es condición suficiente documentación de información cuantitativa, para definir quiénes participan de este tipo de cualitativa y de proceso reside la oportunidad iniciativas. Jóvenes, mujeres, desempleados de de ajustar diseños programáticos para corregir larga duración que han transitado programas de a tiempo, mejorar los resultados obtenidos y apoyo de ingresos pueden necesitar un soporte asignar eficientemente los recursos. mayor al otorgado mediante financiamiento y Atendiendo al rol que cumple la información registro jurídico de la actividad para lograr la en la optimización de las políticas activas, su pro- capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay tagonismo se demanda desde el inicio hasta el únicamente asociado con la transición de los tra- fin del ciclo de los programas y aún más allá de bajadores de un puesto de trabajo a otro, o a una ellos. El planeamiento de su recolección – fuentes situación de retracción de la demanda, sino que primarias/secundarias, sistemas de información también existían motivos estructurales a la oferta. y responsables de su alimentación y análisis – in- Por tal motivo se requería una adecuación de cluyendo las elecciones metodológicas, permite las políticas dejando una mirada de corto plazo que el seguimiento, monitoreo y evaluación sean para establecer un plan de acción de más largo un componente integrado al programa y que al plazo con el objetivo de incrementar el grado de final del ciclo den cuenta de su cumplimiento empleabilidad de determinados grupos de traba- de metas. Asimismo, la continuidad en la reco- jadores, con menores probabilidades de empleo lección de información sobre los beneficiarios aún en contextos de existencia de demanda. después de su egreso permite indagar sus impac- En un contexto económico favorable, carac- tos de mediano y largo plazo cuando se espera terizada por tasas positivas de crecimiento del 184 → 185 que la intervención potencialmente los provea. PIB y una de las tasas de desempleo más baja Varias de las intervenciones proyectadas en su historia, las políticas activas del mercado o de curso reciente tienen antecedentes sobre de trabajo en Uruguay se alinearon a esta últi- los cuales podría profundizarse el aprendizaje ma necesidad, reconociendo lo estructural del en presencia de evaluaciones de impacto. Los problema. En efecto, sus acciones se focalizan subsidios salariales bajo los esquemas de trabajo mayoritariamente en grupos poblacionales cla- protegido se han implementado para un grupo ramente definidos: los trabajadores jóvenes de etario amplio en condiciones de vulnerabilidad, entre 15 y 24 años y las mujeres jefas de hogar. incluyendo, por definición, a los jóvenes. El pro- La actual coyuntura del mercado de traba- yecto en el parlamento sobre un esquema de jo permite hacer algunas reflexiones y plantear trabajo protegido para los jóvenes encontraría ciertos desafíos de política pública dirigidos a lecciones para su etapa de reglamentación de mejorar la eficiencia de las iniciativas implemen- contar con una evaluación de equilibrio parcial y tadas por el Gobierno, es decir, el alcance de los general de la experiencia existente. Similarmen- objetivos planteados por las autoridades mini- te, evaluaciones de los programas de formación mizando los recursos destinados para tal fin. y capacitación representan una gran oportuni- Tal como fuera discutido en la segunda sec- dad para precisar los contenidos y modalidades ción, la incidencia del desempleo sobre algunos del aprendizaje. El intercambio de información grupos poblacionales, tales como los jóvenes y entre los actores que diseñan y ejecutan las po- las mujeres, es muy superior al promedio del líticas activas alimenta el proceso político de dar país. Paralelamente, estos grupos de trabajado- respuestas eficaces y oportunas a las falencias res presentan una elasticidad desempleo-pro- observadas en el mercado de trabajo. ducto inferior, que explica en parte el desem- pleo vigente en un contexto de crecimiento de la economía. Por tal motivo, es posible sugerir que 5. REFLEXIONES Y DESAFÍOS en tanto la tasa de desempleo de los hombres DE POLÍTICA PÚBLICA adultos es del tipo friccional o natural, la vigente entre las mujeres y los jóvenes es de carácter Las Políticas Activas del mercado de trabajo cons- estructural. A partir de ello, es necesario que las tituyen un instrumento cambiante en el tiempo. políticas activas del mercado de trabajo focali- En su primera etapa, éstas se concentraron en cen sus esfuerzos en dichos grupos poblaciones destrabar las restricciones del mercado de trabajo necesitados de atención prioritaria. tales como los desequilibrios entre la oferta y de- Una de las barreras de acceso al mercado manda de trabajo. Posteriormente mantuvieron de trabajo es el bajo nivel de educación de la como principal objetivo la creación directa de mano de obra. En efecto, la educación constitu- empleo. Sin embargo, luego se hizo evidente que ye un factor determinante de la estratificación el fenómeno del desempleo no se encontraba en el mercado de trabajo y las políticas activas hacia un uruguay más equitativo Los desafíos del sistema de Protección Social debieran tener entre sus principales objetivos tal motivo, el desafío actual consiste en mejorar contribuir a reducir la brecha de calificación pre- el vínculo entre las políticas de capacitación y las dominante al interior de la oferta laboral. Una necesidades reales de la demanda de trabajo. alternativa que merece ser estudiada es la gene- La vinculación las políticas de formación con ración de un proceso de formación continua de la estrategia de desarrollo productivo y las políti- mayor alcance y organización. cas económicas es una tarea que debe profundi- En línea con esto, en el transcurso de un pe- zarse a fin de resolver no sólo los problemas de ríodo de crecimiento económico con aumento de la oferta de trabajo sino también los espacios en la demanda de empleo, se revela una dificultad blanco hallados por la demanda. muy particular: la escasez de mano de obra cali- El INEFOP planea el diseño e implementa- ficada para algunos sectores específicos. Si bien ción de una encuesta permanente a partir de una no se cuenta con información cualitativa referida muestra del mapa productivo con el objetivo de al comportamiento de la demanda de trabajo, se relevar información referida al perfil de traba- plantean algunas inquietudes acerca de la po- jadores requerido por el sector productivo y de sibilidad de sostener el incremento del empleo ese modo poder (re)direccionar la oferta de for- en el futuro, sujeto a la restricción de ausencia mación hacia dichas necesidades. No obstante, de trabajadores con habilidades específicas de se sugiere el desarrollo de una serie de estudios algunos sectores de la producción. del perfil productivo del país simultáneamente al Esta situación genera la necesidad de coordi- desarrollo de la encuesta continua. nar el diseño e implementación de distintas polí- En esta misma dirección, la mayoría de los ticas activas del mercado de trabajo de acuerdo a programas de capacitación realizados bajo la ór- la fase del ciclo y teniendo en cuenta los diferen- bita del INEFOP no cuentan con un mecanismo tes requerimientos de una estructura productiva de monitoreo de los participantes y un sistema cambiante. de evaluación de la relación costo-efectividad. Al mismo tiempo, una de las principales polí- La implementación de un sistema de evaluación ticas activas del mercado de trabajo surgió como y monitoreo permitiría una mejora de gestión programa de empleo directo a través de la incor- desde dos perspectivas. Por un lado, permitiría poración de los trabajadores al sector público. Si evaluar el impacto de los programas de capacita- bien, este tipo de iniciativas permite amortiguar ción sobre la empleabilidad de los beneficiarios, de manera rápida y profunda un problema de des- pudiendo identificar fortalezas y debilidades. Por empleo coyuntural presenta una serie de falencias otra parte, la evaluación del comportamiento de que han llevado a una baja valoración política los trabajadores que transita por los programas del programa. Por un lado, son empleos de baja de capacitación aportaría información comple- productividad y no genera una contribución a la mentaria sobre las necesidades de la demanda de empleabilidad del trabajador. En efecto, dichos trabajo. En otras palabras, sería posible acercarse programas cuentan con una baja movilidad de sus a la característica de la demanda a partir del com- beneficiarios teniendo una limitada cantidad de portamiento de la oferta. egresos hacia mejores alternativas de trabajos. Por Simultáneamente a estas iniciativas, uno de tal motivo, este tipo de acciones podrían terminar los objetivos de mediano plazo es el incremento siendo percibida como un subsidio directo y per- de la cantidad de trabajadores beneficiarios de der parte del apoyo político de la opinión pública. los programas de capacitación. Sin embargo, la Desde hace algunos años tanto la DINAE estructura de oferta de capacitación presenta como el INEFOP vienen realizando un gran es- una restricción de capacidad para el alcance de fuerzo en permitir el encuentro entre la oferta y la dicho objetivo, en particular en el interior del demanda de trabajo. No obstante, se reconoce la país. Consecuentemente, el desafío hacia ade- necesidad de mejorar los mecanismos utilizados lante es la búsqueda de convenios de coopera- para alcanzar tal conexión, dado que general- ción y desarrollo de instituciones académicas mente la capacitación brindada no resulta perti- locales – desarrollo de proveedores – que se en- nente a las necesidades del sector productivo. Por cuentren en condición de ofrecer un conjunto capítulo 5 Las políticas activas del mercado de trabajo en Uruguay de propuestas educativas previamente definida Brunini, A. (2012) «Vacantes, contrataciones por las autoridades. y capacitaciones 2011-2012. Investigación Un actor importante en este contexto es el sobre búsqueda de personal y vacantes en Instituto Nacional de Juventud dada su partici- 2011, contrataciones de personal, necesi- pación en todas aquellas actividades asociadas dades y realización de capacitaciones du- con los jóvenes incluidas las políticas del merca- rante 2012», Ministerio de Trabajo y Segu- do de trabajo. El INJU suele realizar contribucio- ridad Social, julio. nes sobre la agenda y gestión de los programas Bucheli, M. (2005) «Las políticas activas del desarrollados desde el Ministerio de Trabajo y mercado de trabajo: un panorama inter- Seguridad Social. nacional de experiencias y evaluaciones». Uno de los factores que condiciona la em- Serie Estudios y Perspectivas 2, Comisión pleabilidad de los jóvenes, aún con formación Económica para América Latina y el Caribe. educativa formal, es la experiencia laboral y el Bucheli, M. y C. Casacuberta (2002) «La es- 186 → 187 desarrollo de sus habilidades básicas. Por tal tructura del desempleo en Uruguay: 1991- motivo, un gran número de trabajadores jóvenes 2002». Informe final sobre El desempleo enfrentan dificultades para insertarse al mercado en Uruguay y características de los desem- de trabajo a realizar su primera experiencia. Te- pleados, OIT, Oficina de Santiago de Chile. niendo esto en consideración, la expansión del Caliendo, S. y S. Künn (2010) «Start-up subsi- programa Primera Experiencia Laboral tendría dies for the unemployed: long-term evi- que ser discutida como un objetivo de mediano dence and effect heterogeneity», IZA Dis- plazo. La misma constituye una herramienta de cussion Paper No. 4790, febrero. adquisición de experiencia y práctica laboral para Card, D., Kluve, J. and Weber, A. (2010) «Active los jóvenes más allá de la formación en aula. 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