63535 REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE MINISTÉRIO PARA A COORDENAÇÃO DA ACÇÃO AMBIENTAL (MICOA) 352*5$0$ &21-8172 '( $32,2 $  081,&Ì3,26 '2 &(1752 ( 1257( '( 02d$0%,48( 3C COMPONENTE C: FINANÇAS MUNICIPAIS RELATÓRIO RESUMO Abril de 2011 Em cooperação com o Banco Mundial 1 Este estudo foi preparado por Jamie Jamie Boex, com apoio de Ozias Chimunuane, Minoz Hassam, Sven Hindkjær, Uri Raich e Bernhard Weimer. Este estudo constitui um esforço conjunto por parte do Banco Mundial e do Programa Conjunto de Apoio a 13 Municípios no Centro e Norte de Moçambique (P-13). A equipa de estudo pretende agradecer a todos os funcionários municipais que contribuíram para a realização deste estudo. Tradução do original em Inglês: Sarita Monjane Henriksen 2 SUMÁRIO EXECUTIVO Tal como em muitos países do mundo, o valor das receitas que os municípios em Moçambique arrecadam é de certa forma limitado. Enquanto os municípios moçambicanos obtém aproximadamente metade dos seus recursos financeiros em forma de receitas de fontes próprias, as cobranças de receitas próprias correspondem apenas cerca de quatro dólares per capita por ano. A imagem das autarquias em Moçambique tem estado a evoluir nos últimos anos. Enquanto por um lado, as autarquias estão a ser delegadas funções adicionais, a base de recursos financeiros parece estar sob pressão considerável. Uma nova Lei e Código Fiscal Municipal foi aprovada em 2008, incluindo uma série de reformas as finanças municipais. O objectivo deste estudo é de avaliar o impacto das reformas de 2008 sobre as receitas de fontes próprias e sobre o potencial de receita municipal. Com esse fim, faz-se o cálculo do potencial de receita para quatro fontes de receita fiscal e três fontes não-fiscais. A análise indica a existência de um potencial de receita substancial inexplorado ao nível municipal, com estimativas indicando que - no caso das fontes de receitas locais dinâmicas- as autarquias só devem arrecadar cerca de metade do potencial de receita. Nos piores casos, as autarquias estão a arrecadar muito menos de 10 por cento do total do potencial fiscal da fonte de receita local. O facto de existirem lacunas nas receitas não é apenas uma indicação do baixo desempenho municipal. As autarquias foram recentemente criadas e é necessário tempo, capacidade e esforço para consolidar as suas funções de tributação. A administração fiscal continua, no geral, fraca e existe uma série de lacunas na legislação fiscal municipal. A análise revela que os instrumentos fiscais ao dispôr das autarquias são geralmente instrumentos apropriados de receita municipal, de tal forma que esforços aos níveis nacional e municipal devem ser feitos para edificar a capacidade da administração tributária local de arrecadar estas receitas. O relatório proporciona sugestões específicas sobre formas de fortalecer a arrecadação de receitas para os principais instrumentos de receita municipal. Todavia, para além do aumento do esforço tributário fiscal, as necessidades de despesas das autarquias são tão exigentes que transferências inter- governamentais adicionais e arranjos de partilhas fiscais devem também ser considerados como um bloco para a construção das finanças municipais em Moçambique. Os resultados deste estudo visam transformar-se numa parte do diálogo em curso junto das autarquias e da autoridade nacional tributária no sentido de ampliar a percepção e o entendimento das receitas municipais em Moçambique na base de evidência empírica mais sólida. Todos os actores têm um papel importante a desempenhar no fortalecimento das receitas municipais, que constitui a chave para uma provisão de serviços melhorada e sustentável. 3 Acrônimos AR Rácio Razão da Avaliação Assessment Ratio ATM Autoridade Tributária de Moçambique Mozambican Tax Authority CAAPU Comissão Autárquica de Avaliação de Prédios Municipal Property Urbanos Evaluation Commission CLR Rácio Razão da Cobrança Collection / compliance Ratio CTA Código Tributário Autárquico CVR Rácio Razão da Cobertura Coverage Ratio DNO Direcção Nacional do Orçamento National Budget Directorate DUAT Direito de Uso e Aproveitamento da Terra Land Use Right IASISA Imposto Autárquico de Sisa Municipal Property Transfer Tax IASV Imposto Autárquico sobre Veículos Vehicles Tax IPA Imposto Pessoal Autárquico Head/Poll Tax IPRA Imposto Predial Autárquico Property Tax IRN Imposto de Reconstrução Nacional Natonal Reconstruction Tax IRPS Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Income Tax (for individuals) Singulares ISPC Imposto Simplificado para Pequenos Simplified Tax on Small Contribuintes Taxpayers IVA Imposto sobre Valor Acrescentado Value Added Tax TB Base do Imposto Tax Base TE Esforço de Imposto Tax Effort TR Alíquota (Taxa) de Imposto Tax Rate UP Potencial tributário Não utilizado Unused Potential 4 1. ANTECEDENTES E OBJECTIVO DO ESTUDO 1. Uma abordagem de descentralização fiscal sólida exige que as autarquias sejam financiadas através de uma combinação de transferências inter-governamentais e receitas de fontes próprias. Ambos elementos estão incorporados no sistema financeiro municipal Moçambicano, com uma gama considerável de fontes de receitas fiscais e não fiscais atribuídas aos municípios ou autarquias. 2. Tal como em muitos países do mundo, o valor das receitas que os municípios em Moçambique arrecadam é de certa forma limitado. Enquanto os municípios moçambicanos obtém aproximadamente metade dos seus recursos financeiros em forma de receitas de fontes próprias, as cobranças de receitas próprias correspondem apenas cerca de quatro dólares per capita por ano.1Quando tudo o resto é mantido igual, as cobranças de receitas próprias limitam directamente a capacidade dos governos municipais de proporcionar serviços públicos locais e de se envolver no desenvolvimento de infra-estruturas nas áreas urbanas moçambicanas. 3. Pouco se sabe da medida até a qual os municípios fazem uso das suas fontes de receitas próprias em Moçambique. O governo central exerce pouca supervisão sobre as finanças municipais e poucos estudos de investigação sistemática foram realizados no respeitante as receitas de fontes próprias dos municípios.2 Com vista a preencher esta lacuna de conhecimento, este estudo analisa a arrecadação e administração de receitas municipais numa amostra de seis municípios moçambicanos de diferentes regiões e vários grupos populacionais.3 Baseado num diagnóstico da actual situação das finanças municipais e na estimativa do potencial da receita municipal para as principais fontes de receita, este estudo apresenta recomendações políticas concretas sobre como fortalecer as cobranças de receita municipal no âmbito do actual regime político. 1.1 Antecedentes: Funções municipais, finanças e receitas em Moçambique 4. Moçambique é um país com uma história altamente centralizada e só com uma experiência limitada com governos locais eleitos. Até a altura da independência nacional em 1975, o país era governado de uma maneira totalmente centralizada, a partir de Lisboa, como uma Província Ultramarina de Portugal. Só poucas cidades tinham um governo semi-autónomo limitado (‘a camara municipal’). Uma grande parte do periodo pós-independência foi caracterizado por uma economia centralmente planificada e pela 1 Ver as Tabelas 2.1 -2.3 para detalhes adicionais sobre as receitas financeiras municipais e a transferência de recursos. Para fins comparativos, a introdução apresenta valores em dólares Americanos por pessoa, ao invés de Meticais Moçambicanos. A população municipal em Moçambique, em 2009, era de aproximadamente 6 milhões, enquanto que a taxa de câmbio era de US$1 = 35 MTN. 2 Estudos existentes nesta área incluem Dávila et al (2008), Ilal (2006 e 2007), Conselho Municipal da Cidade de Maputo (2006) e Banco Mundial (2008). 3 Conforme a seguir discutido com maiores detalhes, esta amostra inclui Beira, Cuamba, Marromeu, Nacala, Ribaué e Vilankulo. 5 guerra civil. Como parte do quadro de governação pós-guerra civil, em 1997 foi criada uma esfera municipal eleita, composta por 33 municípios, aos quais mais dez municípios foram acrescentados em 2008. De acordo com o pacote de legislação municipal adoptado em 1997 (Pacote Autárquico), aos municípios foi-lhes atribuída a responsabilidade pelos serviços urbanos básicos, incluindo a gestão dos resíduos sólidos, serviços básicos de água e saneamento, meio ambiente, estradas urbanas, urbanização, uso da terra, licença de habitação e construção, sendo algumas destas responsabilidades (ex., fornecimento de água pública) partilhadas entre vários municípios e outras entidades públicas.4 Do mesmo modo, em 2006, o Decreto 33 mandatou a transferência dos serviços de saúde primária e educação básica para o nível municipal, expandindo as funções municipais de Tabela 1.1: Municipalização e desconcentração forma a cobrir os sectores sociais. em Moçambique Paralelamente ao processo de “municipalização” em curso, o Governo de Moçambique está 5. Apesar da atribuição de funções activamente empenhado na promoção da importantes de prestação de serviços desconcentração e administração do estado, com públicos aos governos municipais, eles o objectivo de que o nível de administração permanecem fracos em termos de recursos distrital se torne na base da planificação social e materiais, humanos e financeiros. Para económica e da prestação de serviços públicos no país. Enquanto estes processos têm, em grande além das suas fontes de receitas próprias medida, sido promovidos em paralelo, um decreto (posteriormente discutidas com maiores recente (Decreto 33/2006) prevê que as funções detalhes), os municípios recebem recursos socialmente orientadas tais como a provisão de financeiros de dois esquemas de serviços básicos de saúde e ensino primário, transferência inter-governamental, pudessem ser delegadas às autarquias. Todavia, nesta fase, os municípios só proporcionam nomeadamente, o Fundo de Compensação serviços urbanos ‘típicos’, tais como a Autárquica (FCA) e o Fundo de planificação municipal, manutenção de estradas, Investimento de Iniciativa Autárquica recolha de lixo, entre outros. (FIIL). O FCA é um fundo de transferências discrecionárias (block grant) que os municípios fundamentalmente usam para financiar despesas correntes. O FIIL é concebido para o financiamento de despesas de capital e os municípios têm essencialmente a discrição para identificar as iniciativas a serem financiadas com estes recursos. Contudo, estes esquemas de transferências são pequenos e contribuíram apenas em cerca de três quatro dólares por pessoa para o nível municipal em 2009, representando menos do que 1% do orçamento nacional total (sem ajuda externa). Além disso, existem transferências sectoriais específicas, como o Fundo de Estradas para a construção e manutenção de estradas, mas a maioria dos municípios têm dificuldades no acesso estes fundos consignados seleccionados. Os donativos e outras fontes de receita (incluindo projectos de doadores externos) contribuem, em média, com outros dois três dólares per capita para o orçamento municipal por ano. 6. Devido os recursos financeiros limitados disponíveis para os municípios em Moçambique, em média, eles gastam aproximadamente MT 400 (cerca de US$ 11) per capita por ano, estando alguns municípios mais pequenos a gastar consideravelmente menos. A inadequacia dos recursos municipais constitui um principal constrangimento sobre os municípios, desempenhando papel mais pró-activo na prestação de serviços no 4 Para uma discussão do papel dos municípios na provisão destes serviços, ver Banco Mundial (2008). 6 sector público e no desenvolvimento económico do país. Por exemplo, devido aos constrangimentos orçamentais ao nível municipal, as autoridades municipais estão a investir pouco na infra-estrutura municipal, estando os municípios amostra a gastar menos do que um terço dos seus recursos sobre a infra-estrutura de capital, enquanto a maioria dos seus orçamentos (em média, 66 por cento dos seus recursos) é gasta em despesas correntes. Contudo, este não é um rácio negativo considerando os orçamentos municipais muito pequenos. 7. Apesar da pequena dimensão dos orçamentos municipais, os municípios Moçambicanos arrecadam cerca de metade dos seus recursos financeiros a partir das suas próprias fontes de receita, em particular receitas não fiscais (ex. taxas do mercado).5 Quando esta percentagem é comparada à dos outros países na região (ver Tabela 1.1), pode se concluir que os municípios em Moçambique estão relativamente bem em termos de cobranças de receita — muito melhor do que o Ruanda, Tanzânia e Uganda, por exemplo. Esta conclusão, contudo, iria exagerar o desempenho da receita dos municípios Moçambicanos por várias razões. Tabela 1.1 Receitas de fontes próprias em países Africanos seleccionados. País Partilha de recursos US$ per capita locais (%) África do Sul 74.3 218.30 Quénia 57.1 4.34 Moçambique 49.1 4.14 Ruanda 11.7 2.38 Tanzânia 7.0 1.32 Uganda 5.0 0.57 Fonte: Computada pelos autores, com base em Boex (2010). Nota: Ano de comparação: 2008, ou ano mais recente disponível. 8. Primeiro, deverá ser observado que o Ruanda, a Tanzânia e o Uganda diferem consideravelmente na estrutura dos seus sectores públicos e no papel do nível local do governo. Diferentemente de Moçambique, os governos locais em cada um destes países proporcionam serviços sociais chave, tais como os serviços de ensino primário e de saúde básica ao nível local. Porque estes serviços públicos são financiados por uma série de transferências inter-governamentais consideráveis, a co-participação relativa de receitas próprias é consideravelmente mais baixa nestes países. 9. Segundo, na avaliação das estatísticas comparativas na Tabela 1.1, há necessidade de observar que enquanto os governos locais em Moçambique só existem nas principais áreas urbanas (e portanto, os municípios moçambicanos possuem uma base de receita comparativamente forte), em todos os outros países enumerados, os governos locais existem em todo o território nacional, nas zonas urbanas e rurais. Como tal, uma comparação exacta teria que tomar em consideração o desempenho da receita municipal 5 A contribuição da arrecadação de receitas de fontes próprias varia entre os municípios. Por exemplo, no caso da amostra, as fontes locais contribuíram em apenas 27 por cento para os seus respectivos orçamentos municipais em média, ao longo dos últimos cinco anos. 7 em Moçambique relativamente ao desempenho da receita urbana noutros países.6Isto significa que os resultados em ambas colunas na Tabela relatam de forma exagerada o desempenho relativo da receita municipal em Moçambique. 10. Terceiro, é possível argumentar que na ausência de um esquema de transferência inter-governamental substantiva para os municípios em Moçambique (tais como as Acções Equitáveis ou Equitable Shares na África do Sul ou o Fundo de Transferência da Autoridade Local no Quénia), os municípios deverão ser relativamente mais, ao invés de menos, dependentes das receitas de fontes próprias de modo a financiar as funções do governo local. Afinal de contas, um aumento relativamente modesto nas fontes de receitas municipais em Moçambique poderia ser traduzido num aumento considerável nas despesas sobre os serviços públicos municipais ou o investimento de capital municipal. 11. Por último, enquanto o espaço das receitas locais em muitos outros países da região está sendo reduzido através de abolição de fontes de receitas locais chave, o número de instrumentos fiscais disponíveis ao nível municipal em Moçambique foi de facto recentemente expandido. Os municípios em Moçambique são atribuídos uma ampla gama de instrumentos fiscais locais, entre outros, um Imposto Pessoal Autárquico (IPA), um Imposto Predial Autárquico (IPRA), Imposto Autárquico sobre Veículos (IASV), uma Taxa de Actividade Económica (TAE) local e mais recentemente um Imposto autárquico sobre a Transferência de Propriedade (IASISA). Além disso, os municípios cobram um número de receitas não fiscais, incluindo taxas de mercado, taxas de licença e várias taxas de utentes, incluindo taxas de recolha de lixo e tarifas de serviços. As cobranças de receitas não fiscais a partir das taxas do mercado proporcionam uma das principais fontes de receitas próprias em muitos municípios e as receitas não fiscais frequentemente excedem consideravelmente as receitas fiscais. Esta grande variedade de fontes de receitas locais poderia sugerir que os municípios em Moçambique têm o potencial de arrecadar receitas de fontes próprias substanciais, mas eles não estão a explorar plenamente as fontes de receita que lhes foram atribuídas, em parte porque existe pouca experiência no país na área de tributação local e isto exige tempo e esforço. 12. Contudo, uma avaliação comparativa equilibrada do desempenho da receita municipal não deve reportar com exagero o espaço fiscal atribuído aos municípios em Moçambique. Limitações nas receitas municipais e na administração das receitas locais surgem de várias frentes. A história centralizada do país significa que o governo central continua a desempenhar um papel importante –directa ou indirectamente - em muitas actividades municipais, incluindo nas cobranças da receita municipal. Enquanto os impostos prediais ou impostos sobre propriedade constituem uma importante fonte de receitas locais que não está a ser utilizada no seu potencial máximo, em Moçambique, a melhoria das cobranças do Imposto Predial Autárquico exigiria cadastros de propriedade e matrizes prediais actualizados. que são neste momento, total ou parcialmente, geridos pelo centro. Da mesma forma, o recém transferido Imposto Autárquico Sobre Veículos também oferece um grande potencial para a expansão da receita, mas que exige um papel 6 Isto levaria à resultados significativamente diferentes. Por exemplo, os governos locais urbanos na Tanzânia, arrecadam, em média, três vezes mais de receitas de fontes próprias do que os governos locais rurais (Boex e Martinez-Vazquez , 2004). 8 activo do governo central em termos da transferência dos dados necessários sobre o registo de veículos, com vista a atribuir aos municípios um controle total sobre a cobrança deste imposto. 13. No geral, quando se trata de receitas fiscais, a autonomia municipal sobre a sua base tributária continua limitada. Este não é o caso, contudo com as taxas locais e tarifas dos utentes, onde os Conselhos e Assembléias Municipais possuem poderes mais amplos. Ainda assim, apesar do facto das taxas e licenças constituem a principal fonte de receitas locais em quase todos os municípios médios e pequenos, muitas destas fontes de receita estão desactualizadas. Além disso, as tarifas dos utentes geralmente não proporcionam um financiamento livre ou não consignado (untied funding) para os municípios; as tarifas dos utentes são frequentemente postas de lado ou reservadas para cobrir o custo do serviço que eles estão a proporcionar. 14. Os municípios em Moçambique estão ainda mais limitados por uma cultura centralizada entre o pessoal municipal e os residentes municipais que está muito lentamente a mudar em direcção à uma gestão descentralizada e a provisão de serviços. Os contribuintes Moçambicanos continuam frequentemente a associar a tributação às práticas coloniais coercivas. Neste contexto, os contribuintes não distinguem necessariamente entre as receitas do governo central e as receitas municipais. Não existe uma cultura de cumprimento das obrigações fiscais associadas com a noção de cidadania e estima-se que só cerca de uma pequena percentagem de Moçambicanos paga impostos numa base regular ou possui um número de identificação fiscal ou identificação tributária (NUIT). De acordo com a Autoridade Tributária de Mocambique, até 2010 o número de identificação fiscal tinha sido atribuído à aproximadamente 1.2 milhão de (potenciais) contribuintes, 1.1 milhão dos quais são pessoas singulares e 13.000 pessoas colectivas (empresas)7. 15. Enquanto alguns dos desafios que estão a ser enfrentados pelos municípios Moçambicanos são únicos ou específicos ao contexto do país, os constrangimentos relativos ao desempenho das receitas locais em Moçambique não são diferentes dos problemas encontrados na tributação local noutros países da região. Em suma, seria justo afirmar que os municípios continuam a operar num meio ambiente financeiro e político dependente em grande medida de um estado que os proporciona menos do que um por cento dos recursos orçamentais nacionais através de transferências inter-governamentais e que pouco faz para apoiar a cobrança efectiva da receita municipal. 1.2 Reformas recentes nas atribuições da receita municipal 16. A imagem financeira dos municípios em Moçambique tem estado a evoluir nos últimos anos. Enquanto, por um lado, funções adicionais estão a ser delegadas aos municípios, a base dos recursos financeiros dos municípios parece estar a sofrer uma pressão considerável. Uma nova Lei das Finanças Autárquicas (Lei 1/2008) foi aprovada em Janeiro de 2008 (lei revogada 11/97), seguida da subsequente aprovação do novo 7 O País, 17 de Janeiro de 2010: 17. O total é o equivalente a aproximadamente 20 por cento da população economicamente activa e cerca de 6 por cento da população total. 9 Código Tributário Autárquico (CTA) (Decreto 63/2008) a 30 de Dezembro de 2008. As principais mudanças incluíram o novo quadro legislativo respeitante às receitas municipais, respectivamente: • A clarificação dos instrumentos da atribuição da receita municipal; • A atribuição do IASISA ao nível municipal; • A atribuição de um mposto sobre veículos (IASV) para o nível municipal (enquanto que previamente esta era uma fonte de receita partilhada com o Estado central); • Redução das aliquotas com nas quais a propriedade municipal é tributada pelos municípios; e • Re-classificação da TAE a partir de um imposto de actividade económica local numa receita não-fiscal sobre as actividades económicas. 17. Continua pouco claro qual será o impacto líquido a longo prazo da nova legislação sobre algumas das receitas municipais. Indicações preliminares sugerem que— apesar do número cada vez maior de fontes de receita municipal — as reformas poderiam resultar numa redução das receitas municipais devido à, entre outros, a redução da alíquota do Imposto Predial Autárquico (através da introdução de uma taxa mais baixa e harmonizada), e uma isenção do IPRA nos primeiros cinco anos, para edifícios e prédios habitacionais recentemente construídos. Outras reformas poderão ter efeitos positivos sobre as receitas municipais, tais como a transferência total do imposto de transacção de propriedade (IASISA) para os municípios, especialmente aqueles onde existe uma demanda dinâmica de propriedade. Além disso, enquanto a avaliação da propriedade está neste momento centralizada e propensa à sub-avaliação, a Lei 1/2008 abre a possibilidade de re-avaliar o valor da propriedade na base de valores do mercado.8 Um novo regulamento para a re-avaliação de valores de propriedade foi aprovado em finais de 2010 (Decreto 61/2010 de 27 de Dezembro de 2010). No geral, contudo, conforme sera posteriormente argumentado, parece que se adequadamente regulados, os novos instrumentos de receitas poderão aumentar as receitas municipais. 18. De facto, seguindo para a frente, o impacto exacto das reformas sobre a posição fiscal dos municípios e sobre o potencial geral da receita dependerá, até um nível considerável, dos regulamentos a serem emitidos relativamente à administração da receita municipal. Se aos municípios é atribuída uma maior discrição na avaliação de propriedades, conforme sugerido pela actual Lei Fiscal Municipal e o regulamento acima mencionado, há muito a ser ganho. Contudo, os resultados deste estudo sugerem que na ausência de um fortalecimento significativo de algumas das principais fontes de receita municipal, a importância das receitas municipais irá regredir nos próximos anos. 1.3 Objectivo, âmbito e estrutura do relatório 8 O novo código de finanças municipais não faz uma referência explícita a re-avaliação. Todavia, a Lei 1/2008 menciona que se o imposto é pago sobre valores muito baixos, este imposto deverá ser re-avaliado para que esteja próximo dos valores do mercado. 10 19. No contexto das recentes reformas nas atribuições da receita municipal, o objectivo deste estudo é de proporcionar um diagnóstico do actual nível e das fontes de receita municipal em Moçambique e avaliar o potencial de receita dos municípios no âmbito do quadro fiscal municipal existente. Especificamente, o relatório procura (i) documentar e analisar o estado actual das principais fontes de receitas municipais fiscais e não-fiscais em Moçambique; (ii) estimar o potencial da receita municipal no quadro da nova Lei Fiscal Municipal (Lei 1/2008) e do Código (Decreto 63/2008), com um enfoque específico sobre o IPRA e o IASISA, o IASV e a receita derivada do licenciamento do Direito de Uso e Aproveitamento da Terra (DUAT) na circunscrição municipal; e (iii) identificar políticas e instrumentos que os municípios podem usar para expandir as suas receitas para os níveis do potencial estimado. 20. Embora um desenho de um estudo ideal da receita municipal em Moçambique pudesse incluir os esforços de fontes de receitas próprias em todos os 43 municípios no país, constrangimentos, enfrentados pela equipa de estudo em termos de tempo e recursos inviabilizaram este processo. Contrariamente, o âmbito da nossa análise foi limitado à uma amostra de seis municípios. Estudos de caso profundos foram preparados para cada um destes municípios (ver bibliografia e anexos), sobre os quais o presente Relatório Resumido é baseado. Os seis municípios amostra incluem: No Nome Região População Tipo 1 Beira Centro 436,240 Cidade, capital prov 2 Cuamba Norte 79,848 Cidade 3 Marromeu Centro 39,409 Vila 4 Nacala Norte 105,820 Cidade 5 Ribáue Norte 21,121 Vila, novo município 6 Vilankulo Sul 38,432 Vila Fonte: Censo, 2007 21. Esta amostra de municípios não é estatisticamente representativa dos municípios em Moçambique, mas inclui municípios pequenos, grandes e médios nas regiões Sul, Centro e Norte de Moçambique, bem como municípios novos e velhos (como por exemplo o Município de Ribáue que foi criado em 2008). Cada um dos estudos de caso municipais foi desenvolvido através de uma estreita cooperação com os presidentes dos municípios e os oficiais da área de receitas ou área fiscal das respectivas autarquias. O envolvimento com cada um dos municípios não só resultou na partilha de dados necessários sobre as receitas e outras contribuições analíticas, mas os estudos de caso tiveram ainda como objectivo, proporcionar uma assessoria política concreta e prática para cada um dos seis municípios com relação a melhoria da receita municipal. 22. O objectivo deste Relatório Resumido não é meramente de resumir os seis estudos de caso. Ao contrário, a análise comparativa destes seis casos municipais permitem-nos aprender sobre o sistema financeiro municipal como um todo. Como tal, além dos seis casos municipais específicos (que são apresentados como anexos), este Relatório Resumido apresenta uma análise comparativa das constatações de cada município e constitui uma discussão mais profunda das condições, das questões relativas a administração de receitas e desafios enfrentados pelos municípios em Moçambique no geral. 11 23. Para congregar o Relatório Resumido e os seis casos municipais de uma forma mais efectiva, o presente relatório segue a mesma estrutura que a de cada caso municipal. O diagnóstico da situação actual é apresentado na Secção 2, seguido de uma discussão sobre a estimativa do potencial de receita municipal na Secção 3. Propostas e recomendações relacionadas com o fortalecimento da cobrança da receita municipal são apresentadas na Secção 4. 12 2. ARRECADAÇÃO DA RECEITA MUNICIPAL EM MOÇAMBIQUE: DIAGNÓSTICO DA SITUAÇÃO ACTUAL 24. O ponto de partida adequado para a análise do potencial da receita municipal em Moçambique é um diagnóstico da situação actual da receita. O objectivo desta Secção é de apresentar dados sobre a arrecadação actual de receitas municipais. Para além dos dados disponíveis sobre as finanças municipais na Direcção Nacional do Orçamento (DNO) do Ministério das Finanças, dados sobre as receitas municipais foram directamente recolhidos de seis municípios seleccionados nos últimos 5 anos. Estes dados – que representam cobranças reais ao invés de dados orçamentais - são recolhidos e apresentados para cada município ao nível mais alto de detalhes para cada fonte de receita. 2.1 Descrição geral das finanças municipais e receitas municipais em Moçambique 25. De acordo com classificações orçamentais prevalecentes das receitas públicas, os municípios em Moçambique cobram quatro categorias de receitas: receitas correntes, receitas de capital, transferências inter-governamentais e outras receitas (em grande medida, doações ou donativos e projectos financiados por doadores internacionais). As tabelas 2.1 e 2.2 apresentam uma descrição geral agregada das receitas municipais, combinando a informação sobre o orçamento para todos os 33 municípios no país com base nos dados orçamentais recolhidos pela DNO.9 Embora os anexos orçamentais sobre a esfera municipal produzidos pela DNO proporcionem um resumo geral das finanças municipais, estes relatórios não proporcionam o nível de detalhe necessário para analisar as fontes individuais de receita municipal. Na ausência de detalhes suficientes sobre os dados da receita municipal ao nível nacional, o estudo recolheu dados detalhados sobre as cobranças ou arrecadações de receitas para os municípios amostra. 26. As Tabelas 2.1 e 2.2 sugerem que os municípios arrecadam ou recebem (e gastam) uma quantia muito maior de recursos ao longo do tempo, aumentando neste período de MT 991.2 milhões em 2006 para aproximadamente MT 2.38 biliões em 2009. Em termos per capita, isto é aproximadamente o equivalente ao aumento de MT 176 por pessoa em 2006 para MT 395 por pessoa em 2009.10 27. Antes de prosseguirmos com uma análise mais detalhada e profunda, é importante observar que as Tabelas 2.1 e 2.2—que são baseadas nos dados da DNO— reportam provavelmente de forma exagerada o nível e o crescimento dos recursos municipais ao longo do tempo. Primeiro, estes dados são baseados em orçamentos (projectados) de receita contrariamente a cobranças reais. Daí que, até onde as estimativas de receita são optimistas, as cobranças reais ou seja, a execução da receita municipal orçada poderão 9 Conforme anteriormente observado, o número de municípios aumentou de 33 para 43 em 2008. Todavia, a descrição geral baseada nos dados da DNO exclui os dez municípios recentemente criados. 10 Note que todos os valores são em termos nominais, contrariamente a termos reais (inflação-corrigida). Ao longo do período de 2006-2009, a inflação do preço do consumidor aumentou o nível do preço médio em aproximadamente 25 por cento. 13 estar abaixo da quantia orçamentada. Da mesma forma, é possível que as transferências inter-governamentais não estejam a ser plenamente desembolsadas pelo centro, conforme orçamentadas. Por último, a Tabela revela um grande aumento ao longo do tempo na categoria “outras” receitas, o que reflecte largamente os projectos financiados por agências doadoras internacionais. É possível que o aumento ao longo do tempo reflicta meramente um melhor sistema de prestação de contas para o apoio de doadores externos ao nível municipal ao invés de reflectir um aumento verdadeiro de tal financiamento ao longo do tempo. Tabela 2.1 Visão geral de receitas municipais em Moçambique (em MTN) , 2006-2009 Milhares MTN 2006 2007 2008 2009 1. Receitas correntes 421,527.3 483,987.4 623,190.3 800,388.3 1.1 Receitas fiscais 106,798.8 135,143.9 172,244.7 210,598.9 1.2 Receitas não fiscais 282,239.2 305,671.9 386,633.2 486,839.0 1.3 Receitas consignadas 32,489.3 43,171.6 64,312.5 102,950.4 2. Receitas de capital 11,803.0 71,085.5 171,903.7 72,141.0 2.1 Receitas de bens (imóveis) móveis 0.1 20.0 2,993.0 6,409.8 2.2 Receitas de serviços - - 16,569.9 17,376.5 2.3 Outras receitas de capital 11,802.9 71,065.5 152,340.7 48,354.7 3. Transferências do Orçamento do Estado 408,800.0 488,900.0 697,983.3 767,360.8 3.1 FCA 258,800.0 288,900.0 472,912.5 513,869.5 3.2 FIIL 150,000.0 200,000.0 225,070.8 253,491.4 4. Outros 149,089.3 118,395.6 125,419.4 742,421.0 4.1 Donativos 119,507.7 79,386.6 - - 4.2 Outros 29,581.6 39,009.0 125,419.4 742,421.0 Total de Receitas 991,219.6 1,162,368.5 1,618,496.7 2,382,311.1 Fonte: Computada pelos autores com base em dados da DNO. Tabela 2.2 Visão geral de receitas municipais em Moçambique (em %) , 2006-2009 Quota dos recursos totais 2006 2007 2008 2009 1. Receitas correntes 42.5 41.6 38.5 33.6 1.1 Receitas fiscais 10.8 11.6 10.6 8.8 1.2 Receitas não fiscais 28.5 26.3 23.9 20.4 1.3 Receitas atribuídas 3.3 3.7 4.0 4.3 2. Receitas de capital 1.2 6.1 10.6 3.0 2.1 Receitas sobre bens (imóveis) móveis 0.0 0.0 0.2 0.3 2.2 Receitas de serviços - - 1.0 0.7 2.3 Outras receitas de capital 1.2 6.1 9.4 2.0 3. Transferências do Orçamento do Estado 41.2 42.1 43.1 32.2 3.1 FCA 26.1 24.9 29.2 21.6 3.2 FIIL 15.1 17.2 13.9 10.6 14 4. Outros 15.0 10.2 7.7 31.2 4.1 Donativos 12.1 6.8 - - 4.2 Outros 3.0 3.4 7.7 31.2 Total de Receitas 100.0 100.0 100.0 100.0 Fonte: Computada pelos autores com base em dados da DNO. 28. A Tabela 2.2 revela a relativa importância das receitas de fontes próprias comparativamente às transferências e aos donativos: enquanto que as receitas próprias correspondem aproximadamente a 40-50 por cento todos os anos, 50-60 por cento dos recursos municipais vêm da contribuição em forma de transferências fiscais inter- governamentais e donativos.11Um outro padrão que se destaca nas tabelas é a importância das fontes de receitas não fiscais. Embora a distinção entre receitas fiscais e não fiscais não seja absoluta, em princípio, as fontes de receitas fiscais proporcionam recursos financeiros gerais (não condicionados) para os municípios, enquanto que as fontes de receitas não fiscais proporcionam receitas que poderão conceptualmente (tanto implícita como explícita) ser reservadas para um serviço ou actividade local específicos numa base de recuperação de custo (tal como as taxas de mercado ou de água). Desta forma, o facto de que menos do que um terço das receitas de fontes próprias é gerado pelas receitas fiscais é uma causa de preocupação potencial especialmente centrada na capacidade dos municípios de proporcionar serviços públicos municipais. 2.2 Finanças municipais em Moçambique: questões antecedentes conceptuais seleccionadas 29. Enquanto o principal enfoque do presente estudo é a política relativa a receita municipal e a administração da receita, este tópico não pode ser adequadamente abordado sem olhar para o contexto das finanças municipais em Moçambique. Com vista a compreender este contexto e as interacções entre as receitas municipais e o resto do sistema de finanças municipais, é importante compreender os principais temas que informam o sistema geral de finanças municipais. 30. Os Municípios desempenham um papel político importante em Moçambique. A criação das autarquias é um desenvolvimento relativamente recente em Moçambique. A sua criação desempenhou um papel importante na resolução da guerra civil e tem proporcionado um espaço para a concorrência política ao nível sub-nacional. Embora os municípios tenham sido legalmente atribuídas a missão e funções de prestação de serviços sociais (tais como serviços de ensino básico e saúde primária),12 na prática, a função primária dos municípios é a de proporcionar infra-estrutura local e serviços públicos que beneficiam aos residentes de um determinado município, tal como as 11 É importante observar que a desagregação básica das Tabelas 2.1-2.2 considera receitas partilhadas ou “atribuídas” como fontes de receita. Na prática internacional, as receitas partilhadas são frequentemente consideradas como transferências inter-governamentais, na medida em que os municípios não têm nenhum controle sobre a base tributária, a taxa de imposto, ou a cobrança destas fontes de receita. 12 Conforme observado no Quadro 1.1, o Decreto 33/2006 defende a transferência dos serviços de saúde primária e educação básica para o nível municipal. Na realidade, contudo, com à excepção de Maputo, estes serviços públicos não foram ainda transferidos para os municípios (Banco Mundial, 2008). 15 estradas locais, mercados, e por aí em diante. No geral, os municípios continuam a ser relativamente inexperientes e operam num meio institucional que só lentamente está a habituar-se a um sistema local de tomada de decisões participativas e responsáveis. Como resultado, as finanças municipais em Moçambique não são estranhas à questões como a captura da elite local e a corrupção.13 31. Receitas locais robustas para fins gerais são necessárias para que os municípios desempenhem um papel dinâmico nas vidas e bem estar dos residentes e actividades económicas ou negócios municipais. Com vista a alcançar e manter um certo grau de autonomia política e fiscal, um quadro de descentralização fiscal sólido exige que os municípios consigam arrecadar uma parte substancial das suas finanças a partir das suas próprias fontes de receita. Para que os municípios possam responder às necessidades e desejos dos seus residentes e constituintes, eles devem possuir pelo menos algum poder abrangente de tomada de decisões orçamentais. Assim, a sua estrutura de receita não deve depender exclusivamente das taxas de utentes e de outras fontes de receita específicas, mas os municípios devem também possuir uma ou mais fontes de receita substanciais com o propósito geral de gerar receitas, ao seu dispôr, tal como os impostos sobre propriedade. 32. Os benefícios das despesas locais excedem o peso da tributação local. Enquanto a melhoria da receita própria e o fortalecimento da administração das receitas locais são reformas importantes do sector público no contexto de uma economia em desenvolvimento, não devemos assumir que o objectivo da administração da receita é puramente de maximizar a cobrança de receitas. O bem-estar colectivo de uma comunidade é promovido se as receitas de taxas ou impostos locais são gastas em serviços e infra-estrutura local para que os benefícios para a comunidade local excedam o custo fiscal. Contudo, se os funcionários municipais não respondem as necessidades do eleitorado local e as receitas localmente angariadas são gastas de forma ineficiente ou se elas são gastas em programas não prioritários (do ponto de vista dos contribuintes locais), então o aumento das receitas locais irá depreciar o bem-estar social. Neste contexto, a chamada ligação de Wicksell (Wicksellian link14) entre as receitas locais e as despesas locais deve ser mantida em mente de tal forma que as decisões sobre as despesas locais possam ser um factor a considerar na geração de receitas ainda fraca ao nível municipal, devido ao baixo cumprimento voluntário das obrigações fiscais ou devido à falta de interesse por parte dos políticos locais e dos constituintes de contribuir para taxas de impostos municipais mais elevadas. 33. Reconhece o papel e o impacto do sistema de transferência sobre a arrecadação de receitas locais. Tal como em muitos países em vias de desenvolvimento, o sistema de transferência inter-governamental é a principal fonte de financiamento para os municípios em Moçambique e pode ter um impacto sobre as receitas locais numa variedade de formas. , Muitas autarquias pequenas em Moçambique possuem uma base fiscal muito pequena ou quase inexistente para gerar as suas receitas de fontes próprias fontes e como tal só são capazes de proporcionar um conjunto (e nível) muito limitado de serviços 13 Ver, por exemplo, Nuvunga et.al. 2007. 14 Knut Wicksell (1851-1923) professor de economia, Universidade de Estocolmo, Suécia 16 municipais. Assim, a provisão de transferências inter-governamentais para o nível municipal é necessária com vista a alcançar um nível adequado de provisão de serviços municipais. Por outras palavras, são necessárias transferências porque a arrecadação de receitas locais é limitada e deixa uma lacuna entre a atribuição de despesas e a capacidade de receitas. 34. O desenho do sistema de transferência pode possuir efeitos numerosos—as vezes inesperados ou adversos— sobre as cobranças da receita municipal. Por exemplo, a presença de transferências irá provavelmente produzir o que os economistas chamam de um “efeito de rendimento” sobre as próprias cobranças de receita, reduzindo o incentivo dos municípios de arrecadar receitas próprias, na medida em que muitos programas de despesas locais urgentes podem ser financiados a partir da transferência de recursos (o que não exige a imposição de uma obrigação sobre os contribuintes locais). Similarmente, o desenho do sistema de transferência poderia também impor outros incentivos; por exemplo, as cobranças de receitas poderiam ser estimuladas pela introdução de transferências complementares à contribuição própria da autarquia (‘matching grant’) (‘efeitos de preços’) ou através de incentivar a arrecadação de receitas próprias mais elevadas através de uma recompensa com transferências mais elevadas. A maneira como o governo central está agerir o fluxo de fundos inter-governamentais (ex., se as transferências são transparentes e atempadas) é também um indicador importante do compromisso do governo central para com finanças municipais sólidas. Desta forma os impactos do sistema de transferência sobre os esforços de geração de receitas locais devem ser explicitamente reconhecidos. 35. A tributação municipal não é exclusivamente uma questão técnica de administração dos impostos; a economia política (central e local) da arrecadação de receitas locais deve ser bem entendida. As receitas municipais são influenciadas pela dinâmica política e institucional ao nível central e também ao nível local. Por exemplo, os governos centrais estão relutantes em proporcionar espaço fiscal a partir das mesmas bases na forma de acordos de partilha de impostos. É importante compreender até que nível as estruturas de receita municipal e os esforços de receita municipal são influenciados por tais aspectos da política. Em Moçambique, a relutância do governo central em perseguir uma descentralização fiscal significativa para o nível municipal está reflectida nos instrumentos fiscais atribuídos ao nível local: os municípios não têm acesso a quaisquer fontes dinâmicas de receita (tal como os impostos de rendimento ou de consumo); e não existem quaisquer arranjos amplos de partilha de impostos.15 36. Mesmo que os municípios tenham sido atribuídos as suas “próprias” fontes de receita municipal, parece que a autonomia municipal sobre os seus instrumentos tributários é ainda limitada por aspectos da política (partidária) entre os governos central e local. Como resultado, os municípios só possuem um grau limitado de discrição para determinar as taxas de impostos; embora muitas vezes as perdas reais não resultem de 15 Além do centro estar relutante em partilhar os instrumentos de tributação ou as fontes de receitas públicas com o nível municipal, o centro está igualmente relutante a partilhar a transferência de recursos com o nível municipal: só 1 por cento do orçamento total vai ou permanece no nível municipal em forma de transferências inter-governamentais. 17 uma taxa baixa, mas da inadequacia das bases fiscais, os municípios estão dependentes de regulamentos centrais para arrecadar e aplicar as receitas locais; e os municípios devem tolerar extensivamente o envolvimento do centro (ou sua interferência) na esfera da tributação municipal (nivelando as taxas de imposto municipal, atribuindo isenções fiscais reduzidas e por aí em diante). Similarmente, conforme sabemos com base nas experiências de outros países, não é pouco comum noutros países que os fazedores de política nacional ou os membros do parlamento exerçam pressão sobre os oficiais locais – tanto formal como informalmente- para atenuar a cobrança de receitas locais e os esforços de cumprimento com os deveres fiscais , especialmente em períodos de campanhas eleitorais.16 Não tomando em conta tais questões económicas e políticas sobre a tributação municipal levaria a um fracasso em reflectir os muitos constrangimentos impostos sobre os funcionários municipais em Moçambique e portanto iria proporcionar uma análise incompleta do potencial da receita municipal. 37. Compreender as interacções entre o espaço da receita central e municipal. Um argumento persistente feito por alguns actores ou intervenientes é que a cobrança de receitas locais tende a ser administrativamente ineficiente quando comparada aos instrumentos tributários nacionais e as autoridades de receita nacional. Os proponentes desta visão estão muitas vezes extremamente preocupados com o facto das receitas locais imporem uma carga fiscal indevida sobre os contribuintes, que estão sujeitos a uma dupla tributação pelas autoridades tributárias centrais e locais. Certamente, no nosso zelo com vista a promover maiores cobranças de receitas locais, gostaríamos de evitar uma dupla tributação e evitar desencorajar o crescimento ou o desenvolvimento económico local. Portanto, o potencial da receita municipal deve ser visto à luz, não só das necessidades das receitas locais, mas também no contexto dos impostos já estabelecidos sobre os mesmos contribuintes pelo governo central. Será que o espaço público da receita está adequadamente dividido entre as autoridades centrais e municipais? Será que as aliquotas dos impostos centrais e locais se compõem, de forma a amplificar as ineficiências na tributação? Ou será que existem possibilidades de colaboração entre as autoridades tributárias centrais e locais na administração da receita? 38. Um exemplo onde o governo central parece estar a impingir sobre o espaço fiscal dos municípios é no caso da tributação do sector informal. O Imposto Simplificado para Pequenos Contribuintes (ISPC) introduzido em 2009 tem como enfoque os pequenos comerciantes ou negociantes informais locais que já estão sendo tributados e cobrados pelas autoridades municipais, dessa forma conduzindo a uma potencial dupla tributação. A necessidade de um esforço concertado por parte da Autoridade Tributária de Mocambique (ATM) e os municípios foi reconhecida e resultou, em alguns casos, em programas de formação conjunta e educação fiscal. 2.3 Principais fontes de receita municipal 16 Os próprios líderes políticos municipais também sentem uma pressão considerável em reduzir o peso dos impostos municipais com vista a permitir uma posição de equilíbrio junto do seu eleitorado. Não obstante esta pressão, o centro atribui aos municípios algumas das fontes de receitas mais populares possíveis. 18 39. No âmbito deste contexto vasto de governação municipal e finanças municipais em Moçambique, a Lei das Finanças Municipais (Lei 1/2008) define o sistema de finanças municipais, incluindo a provisão de transferências e a atribuição de impostos municipais, bem como várias outras fontes de receita municipal. O Capítulo 5 da Lei 1/2008 se ocupa com o imposto municipal e as receitas não fiscais, que – de acordo com o Artigo 51- cobrem os seguintes impostos: 17 a) Imposto Pessoal Autárquico (IPA); b) Imposto Predial Autárquico (IPRA); c) Imposto Autárquico de Veículos (IAV); d) Imposto Autárquico de Sisa (ISISA); e) Contribuiçao de Melhoria; f) Taxas de licença para concessões e actividades económicas (incluindo a Taxa por Actividade Económica, ou TAE) g) Taxas e tarifas de provisão de serviços. 40. Com base na enumeração das fontes de receita municipal proporcionadas pela legislação, este estudo se concentra em sete fontes específicas de receita, incluindo o IPA, IPRA, IAV e ISISA. Estes quatro impostos municipais proporcionam receitas gerais para os municípios e são classificados como receitas fiscais. Além disso, a nossa análise considera a Taxa sobre a Actividade Económica (TAE), as licenças municipais do Direito do Uso e Aproveitamento do Solo Autárquico (DUAT) e as taxas do mercado e feiras. Estes são os três principais instrumentos não fiscais disponíveis ao nível dos municípios. Juntos, todos estas fontes correspondem consistentemente a 70-80 por cento do total de receitas próprias municipais e formam o centro do enfoque de qualquer esforço para a melhoria das cobranças da receita municipal. 2.3.1 Imposto Pessoal Autárquico (IPA) 41. O Imposto Pessoal Autárquico (IPA) é um imposto tradicional por pessoa (por capita). O IPA incide sobre os residentes municipais com as idades compreendidas entre os 18 e os 60 anos, que são capazes de trabalhar. Isenções são proporcionadas aos residentes portadores de deficiência, estudantes, aqueles a cumprirem o serviço militar obrigatório, e pessoas singulares reconhecidas pela Assembleia Municipal como estando cobertas ou afectadas por circunstâncias excepcionais. O nível do IPA é determinado na Lei como variando de acordo com o tipo de município e é definido como uma percentagem fixa da escala mais elevada do salario mínima nacional: os municípios na 17 É necessário notar que devido ao facto da lei de finanças municipais ser relativamente nova, várias fontes de receita municipais continuam a estar em transição. Em alguns casos, a nova lei municipal modificou uma fonte de receitas locais existente; por exemplo, este é o caso da TAE (que era previamente um imposto local, mas que foi redefinido como uma taxa municipal mais geral sobre a actividade económica). Noutros casos, uma fonte de receitas que era previamente uma fonte de receitas central ou partilhada entre o centro e os municípios foi re-definida como uma fonte de receitas puramente municipal (ex., o ISISA e o IAV, respectivamente). Estas fontes de receita continuam, em grande medida, a ser cobradas ao nível central, apesar do objectivo ser a sua transição para os municípios. 19 Categoria A devem cobrar o IPA com uma alíquota de 4 por cento da escala salarial mínima mais elevada, enquanto que municípios nas Categorias B, C e D devem cobrar o IPA a 3, 2, e 1 por cento, respectivamente. Como o imposto é pouco popular e regressivo, os municípios, na prática, cortam significativamente a alíquota legislada e/ou evitam colocar um esforço máximo sobre a sua cobrança. 42. Os municípios são obrigados pela lei a manter e actualizar um registo de contribuintes sujeitos ao IPA. Na realidade, contudo, os municípios não mantém esta base tributária, argumentando que não se justifica que se proceda desta forma devido ao valor baixo da receita sendo gerado.18 Como resultado, as cobranças do IPA são largamente conduzidas pela conformidade voluntária dos contribuintes (que devem pagar o seu IPA nos escritórios municipais, ou através de cobradores de impostos móveis), embora o sector de negócios ou o sector privado pague o IPA em nome dos seus funcionários junto do município. O IPA é em grande medida aplicado pelos municípios de uma forma ad hoc, com a aplicação do IPA (e sua arrecadação) a ocorrer nos escritórios municipais, mercado e outros locais públicos: os residentes municipais que são incapazes de apresentar os seus recibos de IPA poderão ser forçados a pagar o imposto novamente. O IPA é grandemente associado com a coerção e com práticas corruptas de cobrança de receitas, razão pela qual ele foi abolido em muitos países como o Uganda. 2.3.2 Imposto Predial Autárquico (IPRA) 43. A segunda principal fonte de receita municipal é o Imposto Predial Autárquico (IPRA). De acordo com a Lei 1/2008, este imposto incide sobre o “valor patrimonial” do prédio urbano localizado num determinado município. O valor patrimonial é definido como o valor de registo na Matriz Predial, conforme registado nos registos de cadastro fiscal. Na ausência deste, é o valor auto-reportado ou seja declarado e, por último, o valor potencial do mercado, no caso do valor declarado divergir do valor do mercado. Uma propriedade urbana é definida como qualquer edificação imóvel num terreno, incluindo o terreno em que o imóvel está instalado. O terreno municipal desocupado não está sujeito a tributação no âmbito do IPRA, desta forma, não sendo arrecadada uma potencial receita considerável sobre terrenos urbanos vagos ou desocupados e potencialmente encorajando o uso ineficiente da terra e a especulação. 44. A base do imposto e as isenções de propriedade são definidas consistentemente em todos os municípios. A isenção do prédio no âmbito do IPRA inclui edifícios do estado, edifícios municipais, missões diplomáticas, entidades da função pública ou provedores de serviços públicos cuja propriedade urbana está directamente relacionada com o exercício das suas funções, de entidades não lucrativas, oficialmente reconhecidas, de carácter humanitário, cultural, científico, artístico e de caridade; museus e instituições académicas; e edifícios construídos pelo Fundo de Fomento de Habitação do Estado. Além disso, prédios com finalidade de habitação recentemente construídos devem estar 18 O registo formal de contribuintes poderá de facto não ser justificado, considerando os impostos baixos que o IPA geralmente arrecada. Contudo, práticas de registo mais sistemáticas seriam potencialmente justificáveis se os municípios iriam de facto arrecadar os impostos do IPA legislados. 20 isentas do IPRA por um período de cinco anos. A alíquota do IPRA é estipulada na Lei1 /2008 como sendo igual à 0.4 por cento do valor da propriedade para as propriedades residenciais e 0.7 por cento para as propriedades comerciais. 45. Os desafios para a cobrança municipal do IPRA residem principalmente no domínio da produção de um cadastro completo e na garantia de uma avaliação consistente dos prédios municipais. Até ao nível em que o valor de propriedade tributável é determinado pelo seu valor registado da Matriz Predial, a cooperação substancial com as autoridades centrais é necessária, na medida em que os registos de propriedade e as competências em termos de procedimentos relativos ao registo da terra e a sua avaliação continuam a estar em posse da Autoridade Tributária Nacional e dos seus departamentos sub-nacionais. Estes prédios são tipicamente avaliados e tributados a uma taxa muito baixa, já que os valores prediais registados datam, em vários casos (embora não sempre), do período colonial. Os municípios estão a construir lentamente os seus próprios cadastros e, com base no recém aprovado Decreto 61/2010, serão capazes de re-avaliar o valor predial de acordo com valores mais realísticos. 46. Prédios novos têm o potencial de refletir avaliações ou estimativas mais actualizados, embora isto resulte em desigualdades horizontais consideráveis na cobrança do IPRA: dois prédios idênticos (em termos de estrutura, tamanho, localização, e por aí em diante) poderão ser tributados diferentemente, somente na base da idade do edifício. Além do mais, fora de Maputo, o uso de técnicas de avaliação da massa edificada de um prédio é difícil de alcançar na ausência de um mercado imobiliário activo e formalizado em muitos municípios, o que leva os municípios a usarem abordagens de avaliação menos sofisticadas. Vários municípios têm recorrido a avaliação de prédios por zonas , onde o valor predial (para fins de tributação) é estimado na base exclusiva da localização em termos de bairro e do tamanho aproximado da propriedade. Esta abordagem permite que os municípios possam arrecadar o IPRA mesmo se o registo de propriedade para uma propriedade tributável dentro do cadastro fiscal não inclui informação detalhada sobre os principais parâmetros do prédio. Reconhecendo a necessidade da re-avaliação dos valores prediais registados nas Matrizes Prediais, em Dezembro de 2010, foi aprovado um Decreto (61/2010) permitindo a re-avaliação do valor da propriedade, bem como a monitoria do preço de mercado do prédio, através de, inter alia, a criação da Comissão Autárquica de Avaliação de Prédios Urbanos (CAAPU).. Contudo, permanece ainda por ser decidido quando e até que ponto estas comissões irão funcionar na prática, num futuro próximo. 2.3.3 Imposto Autárquico de Sisa (IASISA) 47. Além do Imposto Predial Autárquico, a Lei 1/2008 atribui o Imposto Autárquico de Sisa (IASISA) ao nível municipal. O imposto incide sobre o indivíduo (ou sobre a pessoa colectiva) adquirindo direitos de propriedade de edifícios urbanos (ou fracção destas). A transferência do direito de propriedade a título oneroso inclui as modalidades 21 de venda/compra, arrendamento a longo prazo, troca/permuta, o leilão ou hasta pública, a restituição, a herança e a doação de edifícios.19 48. Para fins do IASISA, a propriedade é avaliada no valor mais elevado, tanto do valor de transacção declarado ou do valor de mercado (estimado) da propriedade urbana. Os critérios a tomar em consideração incluem o valor da construção do edifício, o preço de compra anterior e o valor da renda ao longo da vida gerada pelo edifício. A aliquota do ISISA é estipulada na Lei 1/2008 como sendo igual à 2 por cento do valor da propriedade a ser transaccionada. Na medida em que a transacção do registo de propriedade por parte do Notário Público está sujeita ao pagamento do imposto de transferência de propriedade, o pagamento do imposto precede a conclusão da transacção e do registo a favor da parte beneficiária, isto é da parte que deverá adquirir a propriedade. Existe uma preocupação sobre o facto das transacções poderem vir a ser registadas abaixo do valor do mercado, com vista a reduzir o peso do imposto. 49. Este imposto constituía previamente uma fonte de receita exclusiva do governo central arrecadada pelos serviços desconcentrados da Autoridade Tributária Nacional (ATM), mas o IASISA é neste momento cobrado ao nível municipal. Na prática, a partilha de informação, os processos e procedimentos para a cobrança municipal eficiente do IASISA —que envolve o departamento de finanças municipais, o Notário Público e as autoridades tributárias centrais— ainda estão por definir. 2.3.4 Imposto Autárquico Sobre Veículos (IASV) 50. As receitas baseadas em veículos motorizados (tais como os impostos anuais sobre veículos) são frequentemente identificadas como fontes de receita com um bom potencial ao nível sub-nacional.20De acordo com a melhor prática internacional, o Imposto Autárquico Sobre Veículos (IASV) foi recentemente atribuído ao nível municipal em Moçambique. Com a excepção de Maputo, esta fonte de receita está neste momento a ser arrecadada pela Autoridade Tributária Nacional, ao nível provincial, na medida em que esta era previamente uma fonte de receita partilhada. 51. O Artigo 65 da Lei 1/ 2008 impõe o IASV sobre todos os proprietários e utentes de veículos ligeiros e pesados, motorizadas, aviões e barcos ou outras embarcações marítimas para fins de uso privado, registados como residentes no respectivo município. Os veículos dos órgãos do estado, municípios, missões diplomáticas e seus representantes estão isentos do imposto. As taxas de impostos do IASV são estipuladas de forma uniforme em todos os municípios pelo Código Tributário Autárquico e são diferenciadas pelo tipo de veículo, capacidade do motor e idade do veículo.21 19 O ISISA foi devolvido em 2008, mas até 2010 este imposto ainda não tinha sido incorporado nas classificações orçamentais municipais. Assim, a cobrança de receitas reportada na Tabela 2.4 e 2.5 reflete as suas próprias estimativas. Estas estimativas são apresentadas em detalhe nos casos municipais. 20 Por exemplo, ver Bird (2001). 21 As taxas de imposto do IAV se enquadram sobre os seguintes intervalos: (i) veículos ligeiros: MT. 50.00 -4,400.00; veículos pesados: MT. 60.00-2,160.00; motorizadas: MT. 37.50-500.00; veículos de transporte de passageiros MT. 60.00-2,160.00. Outras taxas se aplicam para barcos ou outras embarcações marítimas 22 52. Os contribuintes têm uma obrigação de tomar a iniciativa no pagamento do IASV no período estipulado e o proprietário do veículo deve exibir ou apresentar a prova de residência e direito de propriedade no momento de pagamento. A aplicação do imposto de veículos proporciona potencialmente um instrumento tributário forte, já que o fracasso em mostrar ou exibir visivelmente o recibo de pagamento actualizado do imposto e do manifesto apresenta o risco de ser emitida uma multa pela polícia. 53. Embora a lei estipule que o Conselho Municipal e o seu departamento de impostos como a autoridade recipiente competente do IASV, com a excepção de Maputo, o imposto continua presentemente a ser administrado e cobrado pela administração tributária do governo central e transferido para os municípios. Os municípios recebem uma transferência anual de receitas do IASV, embora não pareça que a transferência do IASV seja distribuída numa base de derivação.22Considerando que o imposto continua a ser pago às autoridades centrais no nível provincial e na ausência de qualquer partilha formal de informação sobre o registo e localização de veículos, os municípios neste momento não possuem quaisquer detalhes sobre o número ou o tipo de veículos registados na área dos seus municípios. A legislação prevê um período de três anos para que o governo central crie as condições e a capacidade ao nível local do governo para a transferência da cobrança e da função de administração. No presente momento, a administração do registo de veículos e a cobrança do IASV estão apenas a ser efectuadas pelas autoridades municipais de Maputo. Está pouco claro como as autoridades centrais pretendem fazer a devolução da responsabilidade de arrecadar o IASV para o nível municipal de qualquer dos municípios fora de Maputo. 54. Um dos principais desafios que está a ser enfrentado com relação a devolução de impostos sobre veículos, do governo central para o nível municipal é a contínua centralização do sistema de registo de veículos, bem como o facto, de que veículos não têm domicilio fiscal23. A devolução de cobranças do imposto de veículos para o nível municipal exigiria a partilha de informação e uma coordenação cautelosa entre as autoridades centrais e os municípios. Ainda assim, existem poucos incentivos para que a administração estatal faça o esforço de colaborar ou ajudar na criação da capacidade municipal para que assuma as funções necessárias de cobrança e administração de receitas, especialmente como os contribuintes não municipais continuarão a pagar os seus impostos de veículo à administração estatal. Parte do desafio será em determinar consistentemente o local (município) onde o veículo está registado e assegurar que a conformidade com o IASV é transparente e fácil de aplicar através da apresentação de um decalque ou informação sobre cada identificação de veículos, o local de registo, bem como a certificação de que o IASV anual foi pago. A resolução deste desafio administrativo irá exigir a colaboração da ATM com todos os municípios. Além disso, as e aviões. As taxas são definidas em valores absolutos, ao invés de percentagens de um valor de referência, que exigirá uma modificação constante da lei que impede a contínua erosão das taxas. 22 Por exemplo, alguns novos municípios parecem estar a receber uma parte da receita do IASV numa proporção que é improvável de reflectir o número de veículos registados no município. 23 Isto significa que o residente de uma determinada autarquia x pode usar um veículo registado numa cidade y. 23 taxas ou impostos devem ser homologados em todo o país para prevenir uma concorrência inter-jurisdicional sobre o imposto. 2.3.5 Uso e Aproveitamento do Solo Autárquico / DUAT) 55. Uma outra importante fonte de receita municipal que gera receita a partir da terra e o licenciamento do direito de posse é a cobrança das taxas das licenças de Uso e Aproveitamento do Solo Autárquico. As taxas de licenças são aplicadas quando um indivíduo ou pessoa colectiva assegura o Direito de Uso e Aproveitamento do Solo Autárquico (DUAT) sobre um terreno na área municipal em áreas cobertas pelo plano de urbanização municipal. A emissão da licença de DUAT proporciona ao titular o direito de construir habitação ou outras estruturas sobre o terreno (de acordo com o plano de uso da terra acompanhando o requerimento de pedido de licença) dentro de um período de cinco anos. Se o terreno não for utilizado por um período de cinco anos, o Direito de Uso e Aproveitamento do Solo Autárquico reverte ao município. Diferente dos impostos de propriedade (IPRA, IASISA), a tabela de taxas do DUAT não é definida nacionalmente, mas é determinada por cada Assembleia Municipal. A escala das taxas varia de local para local no seio do município e é geralmente cobrada por metro quadrado da área do terreno . O município tem uma ‘alavanca tributária” relativamente forte sobre a cobrança de taxas ou licenças de uso da terra municipal, na medida em que os requerentes solicitam activamente a aprovação municipal das suas licenças de uso da terra. As taxas de uso da terra municipal são compostas por uma taxa inicial seguida de taxas anuais de uso da terra (até cinco anos) até que a propriedade seja construída e actualizada no cadastro municipal, na base da qual ela se torna tributável no âmbito do IPRA. 56. Embora a atribuição do Direito de Uso e Aproveitamento do Solo Autárquico seja um instrumento de angariação de receitas municipais relativamente substancial, esta receita tem um custo alto para o município: este, essencialmente, está a livrar-se de uma parte considerável da terra municipal – um bem público esgotável. A provisão ou oferta de terra municipal disponível está claramente limitada em muitos municípios, o que resulta na redução gradual do uso e rendimento do DUAT como um instrumento de receita, ao longo do tempo. 57. O Direito de Uso e Aproveitamento do Solo Autárquico é tipicamente proporcionado à pessoas singulares numa base de quem chega primeiro é o primeiro a ser servido, após a submissão de um plano de uso da terra, ao invés de ser vendido a quem mais oferece. Além disso, as licenças de uso da terra são tipicamente proporcionadas a terrenos não melhorados, desta forma limitando a capacidade do município de aumentar o valor da terra (por exemplo, através da melhoria do acesso aos terrenos e da colocação ou instalação de infra-estrutura básica tal como estradas, água e esgotos) antes da emissão das licenças de uso e aproveitamento da terra. O leilão dos terrenos melhorados poderia contribuir para um desenvolvimento municipal ordenado, enquanto que também poderia aumentar substancialmente as cobranças do DUAT. Em contraste com a abordagem de maximização da receita do DUAT, o argumento primário dado para a definição de taxas 24 anuais elevadas sobre o uso da terra municipal deveria ser o de desencorajar a especulação da terra, ao invés da maximização da receita. 2.3.6 Taxa por Actividade Económica (TAE) 58. Na legislação anterior, o imposto municipal sobre a actividade económica era incorporado como uma categoria separada de receita. Contudo, na legislação revista composta pela Lei das Finanças Autárquicas (Lei 1/2008, Artigo 73) e o Código Tributário Autárquico (Decreto 63/2008, Artigo 139), as taxas de concessões/licenças sobre a actividade económica foram agrupadas a outras taxas e tarifas, tal como a licença do DUAT, taxas do mercado e assim em diante. Não obstante, a Taxa por Actividade Económica continua a ser uma sub-categoria em si e constituem uma importante fonte de receita municipal. 59. Diferentemente das receitas fiscais, a TAE não possui uma base padronizada entre os municípios. Ao contrário, a base sobre a qual as taxas municipais por actividade económica são cobradas é definida por regulamentos municipais, que variam entre os municípios.24Na prática, contudo, a TAE é operacionalizada como uma espécie de imposto (ou taxa) sobre a propriedade de negócios municipais, com base no tamanho ou valor da área de negócios sem referência ao tamanho do rendimento da actividade económica ou qualquer outra medida de actividade económica. A forma na qual a TAE está neste momento a ser operacionalizada é uma questão de certa preocupação, na medida em que a taxa do valor da área de negócios é geralmente uma medida pobre ou deficiente para medir a actividade de negócios local. Ao contrário de ser uma taxa por actividade económica, a TAE funciona presentemente como um certo tipo de imposto duplo sobre a propriedade de negócios (além do IPRA cobrado sobre a propriedade de negócios), desta forma renunciando a oportunidade de arrecadar a receita numa base de lucro. 60. A cobrança da TAE é relativamente fácil, , pois o número de contribuintes municipal desta fonte de receita é limitado. Um cadastro dos contribuintes da TAE existe tipicamente ao nível municipal, embora esforços para gerir e actualizar estes bancos de dados não estejam necessariamente eficazes . Não existe um requisito geral da apresentação prominente dos recibos da TAE na montra juntos dos estabelecimentos de negócios, o que dificulta que o público geral possa avaliar se as taxas de negócios locais foram pagas ou não. 2.3.7 Taxas do mercado 61. A última das principais fontes da receita municipal a ser considerada por este estudo são as taxas do mercado. A base tributária para as taxas do mercado é formada por proprietários de bancas licenciados ao nível dos mercados, vendedores e vendedores ambulantes, tanto em mercados organizados, como vendedores fora dos mercados regulares. Os municípios geralmente possuem uma base de dados pobre sobre os vendedores do mercado, mas a natureza altamente visível da actividade ao nível dos 24 A base tributária e as taxas de TAE determinadas localmente são definidas pela Assembleia Municipal. 25 mercados facilita a inclusão de proprietários de bancas e vendedores na rede tributária . Como resultado, o rendimento resultante das taxas do mercado é muito elevado. 62. O nível das taxas do mercado é estipulado pelos regulamentos e estatutos municipais (código de posturas), que tem de ser aprovado pela Assembleia Municipal e posteriormente publicado. As taxas do mercado geralmente dependem do tamanho da banca ou do banco e/ou do tipo de negócios / tipo de produtos vendidos, ao invés de lucro. As taxas do mercado são pagas diária ou mensalmente aos cobradores de taxas/ impostos municipais, que são supervisados pelos fiscais e/ou directores dos mercados. 63. Embora as taxas do mercado estejam geralmente entre as maiores fontes de receita municipal nas autarquias , existem importantes limitações no uso das taxas do mercado como um instrumento de geração de receitas locais. Mais importante ainda, o custo de operação dos mercados e da cobrança das receitas do mercado é muito elevado, já que existem muitas transacções separadas enquanto que os pagamentos individuais são pequenos. Além disso, a janela de oportunidade para a pequena corrupção é enorme. Ademais, estudos prévios sugerem que o custo de operação do mercado, manutenção e cobrança da receita (excluindo mesmo o custo de capital da construção do mercado) absorve cerca de três quartos da receita sendo gerada.25 Isto significa que a receita líquida gerada pelos mercados é consideravelmente menor do que é sugerido pelo seu rendimento bruto. Tabela 2.3 Receitas municipais agregadas em Seis Municípios Seleccionados, 2009 Receitas de fontes próprias Total de receitas Por Por Principais Fontes de receita Metical cento Meticals cento Imposto Pessoal Autárquico (IPA) 673,144 0.5 673,144 0.2 Imposto Predial Autárquico (IPRA) * 24,555,323 18.4 24,555,323 6.8 Imposto Autárquico de Sisa (IASISA) ** 3,681,926 2.8 3,681,926 1.0 Imposto sobre Veículos (IASV) 6,486,590 4.8 6,486,590 1.8 Direito do Uso do Solo Autárquico (DUAT) 18,926,507 14.2 18,926,507 5.2 Taxa por Actividade Económica (TAE) 7,207,344 5.4 7,207,344 2.0 O/U Locais Reservados para Mercados e Feiras 15,114,654 11.3 15,114,654 4.2 Recolha, depósito e tratamento de lixo *** 18,726,432 14.0 18,726,432 5.2 Subtotal (principais fontes de receita municipal) 95,371,920 71.3 95,371,920 26.3 Outras receitas municipais de fontes próprias 38,379,042 28.7 38,379,042 10.6 Total de receitas municipais de fontes próprias 133,750,962 100.0 133,750,962 36.9 Transferências fiscais inter-governamentais 174,751,830 48.3 Donativos 53,617,305 14.8 Total de fontes de receita municipal 362,120,097 100.0 Fonte: Dados de execução do orçamento real compilados pela equipa de estudo das contas financeiras municipais. Notas: (*) Conforme se pode observar na Tabela 2.4, a cobrança relativamente significativa do IPRA na nossa amostra é orientada por um único município, Beira. (**) O IASISA foi devolvido em 2008 e ainda não está incorporado nas classificações do orçamento municipal até 2009. Portanto, as cobranças do ISISA reflectem a estimativa da equipa. (***) As taxas de recolha de resíduos sólidos ou taxas de lixo são cobradas pelos serviços de electricidade (EDM), que transfere a taxa para os municípios sem evidência de 25 Para uma discussão mais detalhada, ver Ilal (2006 e 2007). 26 suporte na base da receita ou no número geral de consumidores de energia eléctrica. A EDM geralmente retém 25 por cento do rendimento para custos ‘administrativos’. 2.4 Padrões e tendências da receita municipal 64. A Tabela 2.3 apresenta uma visão geral agregada das receitas municipais nos seis municípios que foram analisadas em grande detalhe para este estudo. Os primeiros quatro itens na Tabela (em cinzento) representam as receitas fiscais, enquanto que os itens de receita remanescentes representam as fontes de receitas não fiscais. A imagem financeira agregada encontrada nestes seis municípios é consistente com os principais padrões e tendências reveladas nas Tabelas 2.1 e 2.2. Contudo, os resultados dos seis estudos de caso municipais proporcionam um maior nível de detalhe e exactidão na medida em que os casos municipais nos permitem analisar as cobranças de receitas reais por cada item por parte de cada município, ao invés de tratar os dados orçamentais de uma forma agregada dos municípios. 65. A Tabela 2.4 apresenta um sumário dos principais itens de receita para cada um dos seis municípios; a comparação dos padrões de receita municipal nos seis casos municipais apresenta um padrão relativamente consistente nos seis municípios em consideração. Não obstante, as realidades económicas e fiscais práticas enfrentadas pelas autoridades municipais variam de município para município e cada autarquia em Moçambique possui padrões únicos de receita. Estes são explorados em pormenor nos casos municipais que são apresentados nos anexos deste estudo. Tabela 2.4 Receitas municipais nos Seis Municípios Seleccionados (como parte do total de receitas), 2009 Amostra Beira Cuamba Marromeu Nacala Ribáue Vilankulo Total Imposto Pessoal Autárquico (IPA) 0.4 1.6 6.2 0.3 0.0 0.3 0.5 Imposto Predial Autárquico (IPRA) 22.7 0.0 2.6 0.4 0.0 0.0 18.4 Imposto Autárquico de Sisa (IASISA) 3.0 0.0 0.0 0.6 0.0 6.3 2.8 Imposto Autárquico sobre Veículos (IASV) 4.9 0.0 9.3 1.2 49.7 9.0 4.8 Licenças -Uso do Solo Autárquico (DUAT) 10.4 15.3 1.0 46.8 0.0 11.0 14.2 Taxa por Actividade Económica (TAE) 5.7 5.3 7.9 1.8 0.0 9.5 5.4 Licenças: Locais Reservados aos Mercados e Feiras 10.2 38.5 49.9 0.0 50.3 21.2 11.3 Recolha, depósito e tratamento de lixo 15.2 7.3 3.0 14.0 0.0 1.9 14.0 Sub-total 72.4 68.0 80.1 65.2 100.0 59.2 71.3 Outras receitas próprias 27.6 32.0 19.9 34.8 0.0 40.8 28.7 Total de receitas próprias 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Nota: A amostra total é uma média calculada, de tal forma que as médias municipais não são somadas de modo a resultar na média de amostra. 66. Embora haja necessidade de sermos cautelosos para não extrapolar livremente a partir da nossa amostra dos seis municípios, quando combinamos a evidência dos seis casos municipais com os outros dados financeiros municipais disponíveis e de pesquisa anterior, podemos extrair as seguintes conclusões iniciais: 27 67. Um fraco desempenho das receitas fiscais. Os municípios em Moçambique não dependem extensivamente das suas fontes gerais de receitas fiscais.26 No seu todo, estas fontes de receita contribuem com cerca de 20-25 por cento para as fontes de receitas próprias do governo local em Moçambique; isto representa apenas 10 por cento do total das finanças municipais. Enquanto dados comparativos das receitas locais são escassos (especialmente para as economias em desenvolvimento) e não existe uma norma objectiva para comparar as constatações de Moçambique, as fontes de receitas fiscais contribuem ‘tipicamente’ num intervalo entre um terço à três quartos de todas as fontes de receitas próprias locais (Owens, 2002; Boex, 2010). Contra este cenário comparativo, os factores que contribuem para o fraco desempenho das fontes de receitas fiscais municipais em Moçambique incluem: a) O papel limitado do Imposto Pessoal Autárquico. Os impostos pessoais locais —tanto em forma de impostos per capita ou impostos de quase- rendimento— eram tradicionalmente importantes fontes de receitas locais na África Sub-Sahariana. Todavia, estas fontes de receita tendem cada vez mais a desaparecer, resultando na abolição da arrecadação do imposto para o desenvolvimento na Tanzânia até a eliminação do Imposto Graduado Fiscal no Uganda. Consistente com este padrão, a análise indica que o Imposto Pessoal Autárquico (IPA) é só uma pequena fonte de receita municipal em Moçambique. Enquanto o seu papel modesto no sistema de finanças municipais em Moçambique poderá contribuir para a sua existência contínua, apesar do seu fraco rendimento como receita, o IPA continua a ser um imposto local pouco popular, regressivo e dispendioso em termos de arrecadação. b) O papel limitado do Imposto Predial Autárquico. O IPRA constitui frequentemente uma das principais fontes de receitas locais, particularmente nas zonas urbanas. Por exemplo, em média, os impostos sobre propriedade nos países da OECD contribuem aproximadamente com metade de todas as fontes de receitas próprias sub-nacionais (ex., OECD, 1999).27Contudo, conforme ilustrado na Tabela 2.4., a renda do Imposto Predial Autárquico (IPRA) nas nossas amostras moçambicanas proporciona menos de um quinto (18 por cento) das receitas municipais de fontes próprias. De facto, com a excepção de um único município (Beira), as cobranças do IPRA estão abaixo de três por cento das receitas municipais de fontes próprias para todos os outros municípios na amostra, o que é extremamente baixo. Assim, o Imposto Predial Autárquico é 26 Como se pode observar no parágrafo 27, as fontes de receitas fiscais proporcionam recursos financeiros gerais (livres/ soltos) para os municípios, enquanto as fontes de receitas não-fiscais proporcionam receitas que poderão conceptualmente (tanto implícita ou explicitamente) ser reservadas para um serviço ou uma actividade local específica numa base de recuperação de custos (semelhante às taxas de mercado ou da água). Observou-se também anteriormente que a distinção entre as receitas fiscais e não-fiscais em Moçambique não é absoluta. 27 É necessário ser cauteloso aquando da avaliação desta referência comparativa. Existem muitos factores económicos e fiscais que contribuem para um rendimento de receita relativamente mais baixo para os impostos de propriedade ou imposto predial em Moçambique, muitos dos quais vão para além do controle das autoridades municipais (ou centrais). 28 presentemente apenas relegado à um papel limitado no sistema de finanças municipais. c) O papel limitado dos novos impostos municipais. O IASISA e o IASV só recentemente foram atribuídos ao nível municipal em Moçambique e na prática estas fontes de receita continuam em processo de serem transferidas para o nível municipal. Enquanto a importância destas duas fontes de receita poderia potencialmente aumentar, de certo modo, já que os municípios começam cada vez mais a depender deles, é improvável que— pela sua natureza—qualquer um destes impostos venha a tornar-se numa principal fonte de receitas municipais. 68. Ênfase exagerado sobre as fontes de receitas não fiscais. Os municípios em Moçambique atribuem consistentemente ênfase sobre as receitas não-fiscais comparativamente às receitas fiscais. Além da TAE, DUAT e das taxas do mercado cobertas neste estudo, outras fontes de receitas não fiscais (não cobertas pela análise) incluem as licenças municipais, taxas e tarifas para uma variedade de serviços municipais. Ao invés deste padrão ser conduzido por um ou dois municípios grandes, esta tendência parece ser válida para todos os municípios no geral. a) As receitas de propriedade (DUAT) constituem uma importante fonte de receita municipal. Para vários municípios, especialmente aqueles com um desenvolvimento económico dinâmico e portanto uma elevada demanda sobre a terra, o DUAT representa uma importante fonte de receita. De facto, em 2009, Nacala derivou virtualmente todas as suas receitas a partir de fontes próprias (e cerca da metade do total das suas receitas) a partir de cobranças do DUAT. Uma consideração importante para a cobrança do DUAT é que a distribuição da terra municipal é um evento que ocorre apenas uma vez no tempo e que o DUAT proporciona, portanto, uma fonte finita para potenciais receitas municipais. Por exemplo, devido ao facto de Marromeu estar cercado por uma área de plantação de açúcar, ele já se encontra numa situação onde o DUAT já não é mais uma fonte de receita viável, na medida em que não existe terra municipal disponível para expansão ou novos desenvolvimentos. b) As taxas do mercado encontram-se consistentemente entre as principais fontes de receita municipal. Para todos os municípios cobertos por este estudo (com a excepção da Beira), as taxas do mercado constituem a fonte de receita mais significativa cobrada pelos municípios. De facto, em Cuamba, Marromeu e Ribáue, as taxas do mercado correspondem à cerca de 40-50 por cento de todas as cobranças da receita municipal. Apesar desta importância, é evidente que os municípios não têm capacidade para se financiar a si próprios apenas com as taxas de mercado. c) Os rendimentos da receita da TAE são modestos. Num contraste considerável para a importância das receitas do mercado, é interessante observar que o rendimento da receita da TAE é tipicamente muito modesto. De facto, as taxas do mercado geralmente excedem (de longe) a receita gerada pelas taxas sobre 29 as actividades económicas estabelecidas, que são cobradas em forma da TAE. Enquanto esta relação poderá reflectir parcialmente o tamanho relativo pequeno do sector formal de negócios relativamente a escala de transacções económicas realizadas nos mercados, a incongruência levanta a possibilidade de que o sector formal de negócios está a ser tributado menos do que a actividade económica de pequena escala, que ocorre ao nível dos mercados públicos. Esta é uma enorme perda da oportunidade de arrecadação de receitas nos municípios com actividade económica relacionada com os recursos naturais e o turismo, porque, apesar do facto dos municípios proporcionarem serviços relacionados com estas actividades (iluminação pública, estradas, segurança, parques, etc.), eles não extraem quaisquer benefícios destes. 69. Flutuações consideráveis nas cobranças da receita municipal ao longo do tempo. Uma revisão dos dados subjacentes à receita municipal nos seis municípios revela um volume considerável de flutuação nas fontes de receita de um ano para o outro. Estas flutuações poderiam ser atribuídas à vários factores. Primeiro, as tendências económicas fundamentais ou factores exógenos poderiam contribuir para o aumento ou redução das receitas de ano para ano: em particular, fontes de receita únicas ou finitas têm o potencial para resultar num aumento de receitas. Segundo, flutuações ao longo do tempo poderiam ter sido causadas por mudanças na política de impostos municipais ou inconsistências na administração da receita municipal. Em particular, as flutuações aquando dos anos em que se realizam eleições poderão apontar em direcção a politicização da administração das receitas locais, onde pressões políticas poderão existir para a não arrecadação de certas fontes de receita municipal (pouco populares). Terceiros, estas flutuações poderão simplesmente reflectir uma fraca administração da receita, controle e corrupção resultando numa qualidade pobre ou pouco fiável das contas financeiras municipais. Estas preocupações devem ser tidas em mente quando extrapolamos conclusões políticas dos estudos de caso. 30 3. ESTIMATIVA DO POTENCIAL DE RECEITA MUNICIPAL EM MOÇAMBIQUE 70. Embora uma fonte saudável de receita seja definida por um conjunto de traços importantes (ver o Quadro 3.1), o mais importante é a sua capacidade de arrecadar um volume substancial ou adequado da receita. A capacidade ou potencial de um instrumento de receita de arrecadar um certo volume não é sempre a mesma como o volume de receitas que é de facto gerado pela fonte de receita. Afinal de contas, as receitas poderão fluctuar pelo grau do esforço administrativo com que elas são geradas a partir de uma base tributável. Assim, além da tabulação das cobranças de receitas para cada fonte de receita no seio de cada um dos municípios na nossa amostra, conforme apresentado na secção anterior, o estudo explica o nível de cobranças da receita municipal e explora o potencial de receita ao nível municipal em Moçambique. Quadro 3.1: Traços de uma fonte sólida de receita Com vista a ser considerada como uma boa fonte de receita, qualquer fonte segura de imposto ou receita deve satisfazer um conjunto de critérios específicos. Estes incluem: Rendimento potencial da receita - Uma boa fonte de receita deve ter o potencial para gerar um volume substancial de receita. Dinamismo tributário – A atribuição da receita deve permitir uma cobrança estável de receitas ao longo do tempo, para que a cobrança da receita mude em consonância , isto é, proporcionalmente com a mudança da base económica. Eficiência – Uma fonte de receita saudável não causa a ineficiência económica, dando aos contribuintes incentivos para a mudança do seu comportamento, tal como trabalhar menos, alterar os seus padrões de consumo, ou mudando a sua residência ou negócio como uma resposta aos impostos (locais). Equidade – Uma fonte segura de receita deve ser equitativa (justa). A justiça é tipicamente avaliada com base no ‘princípio de capacidade de pagar’ (que estipula que as pessoas devem pagar impostos de acordo com a sua capacidade de pagar: aqueles com maior capacidade devem pagar mais) e o ‘princípio de benefícios’ (que estipula que os consumidores que beneficiam de um serviço proporcionado publicamente devem ser quem deve pagar por esse serviço). Administração e cumprimento das obrigações fiscais – Uma fonte saudável de receita minimiza o custo de administração e do cumprimento das obrigações fiscais pelo contribuinte. Politicamente aceitável – Uma boa fonte de receita é politicamente aceitável. 3.1 Estimativa do potencial da receita municipal: metodologia 71. Para fins deste estudo, o “potencial de receita” de um imposto ou fonte de receita é definido como o volume da receita que um município cobraria a partir desta fonte , considerando a largura da sua base deste imposto (ou base tributária), se este pretendesse aplicar a taxa de imposto prevalecente e o esforço máximo de arrecadação do 31 imposto.28 Definimos a seguir o esforço de imposto municipal (‘Tax effort’- TE) para uma fonte de receita como a razão entre as receitas cobradas (R) e o valor da base do imposto a partir da qual a receita é cobrada. Por outras palavras, TE = R / (TB * TR) (1) onde: TE Esforço de Imposto (TE) reflecte o esforço com que um município cobra a (Tax receita comparada ao seu potencial de receita. É expresso como uma razão Effort) entre zero e um (ou zero e 100 por cento). TB A Base do Imposto (TB) reflecte a base estatutária do imposto, conforme (Tax definida de acordo com a política do governo em termos do que é tributável ou Base) não é. Por exemplo, no caso do Imposto Pessoal Autárquico (IPA), a base do imposto é o número do indivíduo sujeito ao IPA. No caso do Imposto Predial Autárquico (IPRA), a base do imposto é o conjunto de todas os prédios urbanos tributáveis. TR A Alíquota (Taxa) de Imposto (TR) é definida como uma taxa de empostos (Tax estatutária (legal). Conforme discutido na Secção 2.3 acima, no caso das Rate) receitas fiscais municipais em Moçambique, a alíquota dos impostos é definida pela Lei sobre as finanças municipais. 72. Depois desta formulação, o grau (ou percentagem) do potencial tributário municipal não utilizado ou não realizado (Unused Potential -UP) para uma fonte de receita pode ser definido como: (TB * TR) − R UP = = 1 − TE (2) (TB * TR) 73. Uma estimativa mais detalhada do esforço de imposto municipal e o grau do potencial de receita municipal não utilizado pode ser computada na base da equação que estipula que o nível de cobranças de receitas para qualquer instrumento de receita particular é uma função das decisões sobre a política tributária (incluindo a base de imposto e a taxa de imposto), bem como um conjunto de factores relativos a administração do imposto.29 Assim, podemos definir as cobranças de receita para uma fonte de receita específica como: R = (TB * TR) * (CVR * AR * CLR) (3) 28 É necessário notar que os estudos de casos municipais que constituem um anexo a este relatório aplicam o termo ‘potencial’ de uma maneira diferente. No caso dos anexos, o termo ‘potencial’ (em Português) é usado para se referir ao potencial da receita não realizado ao nível municipal (ex., potencial da receita menos cobranças reais da receita). O Relatório Resumo faz referência a este valor ou parte, especificamente como Potencial Não realizado (UP). 29 Para uma discussão mais detalhada, ver Kelly (2000) . 32 onde as variáveis têm o seguinte significado:30 CVR O Rácio da Cobertura (CVR) é definido como a porção da base tributária (Coverage estatutária que é coberta pela administração e cadastro fiscal municipal. Ratio) Por exemplo, no caso do IPRA, a Razão da Cobertura é calculada como o número de propriedades tributáveis captadas no cadastro municipal, dividido pelo número total de propriedades tributáveis numa jurisdição. A Razão da Cobertura mede a exactidão e a abrangência do cadastro de contribuintes ou propriedades tributáveis. AR O Rácio da Avaliação31 (AR) é definido como a porção da alíquota (Assessement doimposto estatutária que é avaliada/ definida pelo município. Um Ratio) município poderia tanto sub-avaliar um imposto através de uma simples redução da alíquota do imposto que é aplicada (abaixo da taxa estatutária), ou alternativamente, através da sub-avaliação do valor da base do imposto base. Por exemplo, no caso do IPA, os municípios geralmente cobram um volume de impostos que é inferior ao produzido pela aplicação inteira da alíquota d0 imposto prescrita na lei. No caso do IPRA, o Rácio de Avaliação poderia ser definido como o valor predial declarada na matriz predial , dividido pelo valor real do mercado prédio na lista de avaliação. O Rácio da Avaliação mede a exactidão com que o valor da base do imposto é avaliado e a exactidão com que a taxa de imposto é imposta. CLR O Rácio da Cobrança (CLR) é definido como a receita de imposto de (Collection / facto arrecadada sobre a obrigação fiscal total de todos os contribuintes compliance por ano, medindo a eficiência da cobrança. O Rácio da Cobrança reflecte Ratio) o vigor com que o município administra e aplica as cobranças da receita municipal, bem como o grau ou nível até o qual os contribuintes municipais respeitam e cumprem com os seus deveres fiscais . 74. Através da combinação das Equações 1 e 3, chegamos a conclusão de que o Esforço Tributário (e daí, o potencial da receita não realizado) pode ser medido como: TE = CVR * AR * CLR (4) A equação 4 sugere que com vista a avaliar o esforço do imposto exercido pelos municípios (e portanto, com vista a medir o potencial da receita não realizado) para as 30 Evidência matemática para esta fórmula poderia ser proporcionada com base na identidade: R MTR MTB R≡ * * * (TB * TR ) = (CLR * AR * CVR ) * (TB * TR ) , MTR * MTB TR TB onde MTB/TB é a parte da base tributária coberta pelo município; MTR/TR é a parte da taxa tributária estatutária que é avaliada e examinada pelo município; e R/(MTR*MTB) é a parte das receitas municipais facturadas de facto arrecadadas pelo município. 31 Nos seis Estudos de caso foi usado o termo: Rácio de Aplicação (da alíquota usada na tributação em relação a alíquota máxima permitida pela Lei) 33 fontes de receita municipal chave, precisamos de quantificar não só o tamanho da base do imposto estatutário para cada fonte de receita em cada um dos seis municípios, mas também o tamanho da base do imposto conforme medida pelo próprio município. Além disso, necessitamos de medir a alíquota do imposto estatutário para cada fonte de receita, bem como a avaliação da base de imposto e das taxas (alíquotas) de impostos aplicadas por cada município para cada fonte de receita em consideração. Isto permitirá que nós possamos computar o O Rácio da Cobertura (CVR), a Razão da Avaliação (AR) e o O Rácio da Cobrança (CLR) para cada uma das fontes de receita sendo revistos em cada um dos seis municípios. Por seu turno, esta imagem mais detalhada do potencial de receita e do esforço em cobrá-lo permitir-nos-á identificar a distâancia (‘gap’) entre as cobranças reais da receita e o potencial de receita em cada etapa do ciclo de cobrança da receita e formará a base das recomendações sobre como melhorar as cobranças da receita municipal na Secção 4 deste relatório. 75. De acordo com a metodologia acima descrita, as projecções do potencial do esforço e da receita municipal são baseadas em simulações estáticas da receita. Três principais fontes de dados foram usadas para este estudo. Primeiro, a definição de bases estatutárias de impostos e taxas de impostos foi extraída da legislação e dos regulamentos nacionais. Segundo, os números ou dados referentes a cobrança da receita municipal, bem como a informação sobre a largura das bases tributárias municipais e as alíquotas reais de impostos aplicadas pelos municípios (incluindo a avaliação da base do imposto) foram recolhidos nos seis municípios. Para este fim, no âmbito do estudo, foram realizadas visitas à cada um dos municípios envolvidos e extraída a informação necessária, bem como os documentos de apoio dos funcionários municipais. Terceiro, houve uma necessidade da equipa de pesquisadores medir o largura verdadeira da base tributária estatutária: por exemplo, o número real dos prédios urbanos tributáveis num determinado município, ao invés de apenas o número dos prédios registado no cadastro municipal. Da mesma forma, com vista a computar a Razão da Avaliação para o IPRA, os pesquisadores foram obrigados a comparar os valores usados na avaliação municipal dos prédios com o valor actual ou real (de mercado) destes mesmos s prédios . Embora a equipa de estudo tivesse inicialmente esperado depender grandemente de informação prontamente disponível, do Censo Populacional de de Habitação de 2007 e outras publicações estatísticas existentes e bancos de dados, estes dados encontravam-se completamente indisponíveis para as circunscrições municipais. Por isso, dados recolhidos durante as visitas ao terreno sobre a arrecadação de receitas fiscais municipais foram suplementados por pequenas pesquisas próprias (na sua maioria informais) realizadas pela equipa do estudo ao nível municipal para chegar à estimativas para as variáveis em falta.32 3.2 O potencial de receita municipal em Moçambique: Resultados da estimativa 76. A Tabela 3.1 apresenta uma visão geral das estimativas para o Esforço Tributario’ o Potencial Não realizado e suas componentes constituintes; maiores detalhes são apresentados na Figura 3.1. A coluna II-IV reflecte o Rácio da Cobrança(média, não 32 As técnicas de estimativa exactas usadas para essas variáveis para as quais os dados não estavam disponíveis são discutidas com maiores detalhes nos estudos de caso municipal. 34 ponderada), o Rácio da Avaliação e o Rácio da Cobertura para os seis municípios estudados. Consistente com a Equação 4 acima, a média do Esforço Tributário (TE) para a amostra é computada como o produto destas três razões. Tabela 3.1 Esforço da receita municipal e potencial da receita: médias municipais (2005-2009) I II III IV V VI Fonte de Receita Rácio da Rácio da Rácio da Esforço do Potencial Potencial Cobrança - Avaliação - Cobertura- Imposto não Total (2009). % (CLR) % % (CVR) (TE) - % utilizado MT (AR) (UP) - % 1. IPA 17 54 92 8 92 8,414,300 2. IPRA 11 31 24 1 99 2,455,532,300 3. ISISA 33 29 53 5 95 73,638,520 4. IAV 69 92 74 47 53 13,801,255 5. DUAT 55 73 55 22 78 86,029,577 6. TAE 64 70 80 36 64 20,020,400 7. Taxas do Mercado 72 94 72 49 51 30,846,233 Média não calculada 46 63 64 24 76 Figura 3.1 Esforço da receita municipal e o potencial de receita por fonte de receita e município 35 IPA R UP R UP TE DUAT TE CLR AR CVR TE CLR AR CVR TE B B C C M M N N R R V V A A R UP R UP IPRA TE TAE TE CLR AR CVR TE CLR AR CVR TE B B C C M M N N R R V V A A R UP R UP IASISA TE M TE CLR AR CVR TE CLR AR CVR TE B B C C M M N N R R V V A A R UP IASV TE CLR AR CVR TE B C M N R V A 251661312251662336251663360 76. A interpretação da Tabela pode ser esclarecida usando uma das filas como um exemplo. Por exemplo, no caso das taxas do mercado (Coluna IV: razão ou rácio da cobertura/CVR), parece que em média, cerca de três quartos de todas as bancas e vendedores do mercado ao nível dos municípios são de facto apanhados na “rede tributária” municipal das taxas do mercado, de tal forma que o Rácio da Cobertura é apresentada como sendo 72 por cento. Cada um dos vendedores do mercado que estão sujeito às taxas do mercado está geralmente sujeito a pagar 94 por cento das taxas do mercado estatutárias exigidas e conforme determinadas pela Assembleia Municipal (Coluna III: Rácio de Avaliação/AR). Por seu turno, 72 por cento das taxas do mercado impostas são de facto arrecadadas e chegam à conta bancária do município (Coluna II: razão da cobrança/CLR). Se combinarmos os resultados destas três etapas no processo de cobranças da receita municipal, verifica-se que os funcionários municipais em média cobram 49 por cento (72% * 94% * 72%) do potencial máximo da arrecadação das taxas do 36 mercado (Coluna V). Por seu turno, isto significa que a parte não realizada da cobrança da taxa do mercado corresponde a 51 por cento da receita potencial das taxas do mercado. 77. A Tabela 3.1 sugere que as taxas do mercado encontram-se no extremo superior do espectro quando se trata do esforço geral da taxa municipal (49 por cento). No outro extremo do espectro está o IPRA, com um esforço geral médio tributário estimado em 1 por cento e um potencial não realizado de 99 por cento. 78. A Figura 3.1 apresenta o esforço de receita municipal e as estimativas do potencial da receita por cada fonte de receita para cada um dos seis municípios na amostra. Estes dados mostram uma variedade de padrões diferentes da receita municipal em diferentes instrumentos fiscais; em alguns casos, existe maior variação entre as experiências municipais do que noutros casos. Por exemplo, a figura confirma que as taxas do mercado são consistentemente bem arrecadadas nos vários municípios, com um Rácio de Cobranças consistente e Rácios de Cobertura para cada município. Em contraste, o potencial do IPRA não realizado é universal entre os casos municipais, sendo o Município da Beira uma excepção considerável em termos da sua razão de cobrança: enquanto a Beira arrecada 45 por cento dos avisos fiscais do IPRA, o segundo melhor município (Cuamba) só arrecada 12 por cento. 79. Uma questão crítica é a forma como julgamos estas rácios da administração tributária e o esforço tributário municipal resultante, apresentado na Tabela 3.1 e na Figura 3.1. Enquanto um nível do esforço tributário de 100 por cento poderia obviamente ser o ideal, também seria irrealista.33 O exemplo das taxas do mercado indica que um desempenho relativamente positivo em cada uma das etapas do processo de administração tributária local pode resultar num nível de esforço tributário que -a primeira vista, pelo menos- poderia parecer fraco. Além disso, poderão existir motivos fiscalmente sólidos para cada uma dos rácios individuais estarem abaixo de 100 por cento.34 Isto poderia resultar numa definição de alvos justificáveis sobre o Rácio da Cobertura que estejam abaixo de 100 por cento. O quão baixa é a razão da cobertura poderia ser justificada e determinada numa base de caso para caso. Da mesma forma, o nível até o qual existe um grau de arbitrariedade e discrição inevitáveis na determinação do nível dos tributos a serem aplicados à uma determinada banca de mercado, um Rácio de Avaliação abaixo de 100 por cento poderia ser justificável com vista a evitar disputas e recursos. A seguir, na ausência de conformidade completamente voluntária por parte dos contribuintes, o Rácio da Cobrança será raramente 30 Como referência para o desempenho de um sistema efectivo de administração tributária numa economia altamente desenvolvida, os Serviços Norte Americanos de Receita Interna estimam que a taxa geral de não cumprimento individual (a diferença tributária bruta como uma percentagem da ‘verdadeira’ responsabilidade fiscal) varia em cerca de 17 por cento (IRS, 1996). 31 Por exemplo, poderá não ser prudente que a administração tributária (com base numa análise do custo- benefício) imponha e faça a arrecadação de taxas de impostos de propriedade ou imposto predial tradicional, baseado num cadastro sobre propriedades de valor baixo na periferia de uma jurisdicção municipal. 37 equivalente a 100 por cento, na medida em que o custo da administração e aplicação dos impostos municipais que seriam necessários para atingir um cumprimento total com as obrigações fiscais do contribuinte (e a complexidade da administração das receitas locais necessária para prevenir qualquer possibilidade de prejuízos durante a cobrança de taxas do mercado) excederia a receita gerada a partir desta fonte.35Como tal, o Rácio da Cobrança cairá sempre abaixo de 100 por cento. 80. Invés de comparar os esforços de cobrança da receita municipal à um ideal inalcançável, os níveis de facto observados devem ser considerados numa base de caso a caso. Infelizmente, só existem poucos dados de pesquisa comparativa relevante sobre o cumprimento local das obrigações fiscais nas economias em desenvolvimento, que proporcionam uma base comparativa para os resultados moçambicanos. Enquanto comparações entre municípios ou comparações entre diferentes fontes de receita poderão proporcionar alguma orientação na avaliação do sucesso dos esforços de administração da receita municipal, devemos ser cautelosos em reconhecer as diferenças entre a eficácia e a incidência dos diferentes instrumentos tributários municipais. Da mesma forma, devemos reconhecer que diferentes municípios poderão enfrentar ‘paisagens’ fiscais, institucionais ou políticas consideravelmente diferentes, quando se tratam de impostos locais específicos, que tornam uma fonte de receita viável num determinado município, mas talvez não num outro município diferente. 3.3 Factores que limitam o potencial da receita municipal em Moçambique: uma discussão 81. Com base na informação apresentada na Tabela 3.1, que padrões podemos detectar e que conclusões podemos extrair com relação aos factores que limitam o potencial da receita municipal em Moçambique? Esta sub-secção considera o que os padrões dos três rácios de administração tributária (cobertura, avaliação e ráci da cobrança) nos podem dizer sobre a administração tributária municipal . A seguir, consideramos os factores que limitam o potencial da receita municipal para cada uma das fontes de receita em consideração. O leitor deve fazer referência aos estudos municipais individuais anexados a este relatório para uma discussão mais detalhada dos padrões relacionados com o esforço tributário municipal e o potencial da receita não realizado. 82. Rácio de Cobertura. Com a excepção do IPRA, o Rácio de Cobertura média da taxa municipal em Moçambique é consistentemente acima de 50 por cento em 32 A partir de um ponto de vista rigidamente fiscal, as administrações de receitas têm um incentivo para melhorar a administração tributária e a sua aplicação, desde que a receita adicional de tais esforços excedam o custo de tais esforços adicionais. Na prática, contudo, os esforços de administração e aplicação de receitas muitas vezes estão muito aquém de tal ponto de equilíbrio como resultado das pressões políticas e institucionais já que as receitas não são cobradas por acaso: ao contrário, o que é importante para o bem- estar social é o equilíbrio entre os benefícios das despesas públicas (o valor líquido dos custos de arrecadação) e as cobranças de receitas. Este é o caso nas economias em desenvolvimento e em vias de desenvolvimento. 38 todas as fontes de receita municipal, o que poderia ser considerado relativamente elevado. De facto, nos casos onde a taxa é de longa duração e amplamente aceite e onde o universo dos contribuintes é facilmente identificável, o Rácio da Cobertura se enquadra tipicamente entre os 70 à 90 por cento. Apesar da existência de evidência anedótica de que a capacidade institucional dentro da administração fiscal municipal é baixa, as taxas de cobertura relativamente elevadas sugerem que os municípios– a partir de uma perspectiva de administração tributária - parecem consistentemente capazes de identificar os contribuintes no seio das suas comunidades. Poderão haver razões relacionadas com os instrumentos tributários específicos que dificultam ainda mais a obtenção de um Rácio de Cobertura mais elevada, tanto por razões de administração fiscal ou razões políticas. 83. Rácio de Avaliação. O Rácio de Avaliação apresenta consideravelmente maior variabilidade entre as fontes de receita municipal do que o Rácio de Cobertura, já que o Rácio de Avaliação média varia de 29 para 94 por cento. De certa forma, este rácio poderia, no geral, ser visto como um índice de popularidade: quanto menos popular for o imposto municipal, maior é o interesse dos políticos locais em ter um Rácio de aAvaliação mais baixa. Através da redução do Rácio de Avaliação, o peso efectivo do imposto (e daí o preço político da tributação local) é proporcionalmente mais baixo.36 Além disso, os administradores fiscais poderão procurar melhorar a probabilidade do cumprimento com as obrigações fiscais, (e reduzir o número de disputas e reclamações), dando aos contribuintes um intervalo e um nível mais baixo de taxas ou impostos. Onde os impostos ou taxas locais são vistos como estando a um nível razoável e justificável, não existe a necessidade de reduzir o Rácio de Avaliação devido à tais razões político- administrativas (ex., ISVA, DUAT e taxas do mercado). 84. Neste contexto, não é surpreendente que os impostos prediais locais, impostos de transferência de propriedade (SISA) e os impostos sobre a pessoa (head tax) possuam Rácios de Avaliação mais baixos, na medida em que estes impostos são geralmente considerados como estando entre os impostos menos populares nos inquéritos aos contribuintes ao nível mundial, comparativamente aos impostos menos visíveis tais como os impostos sobre vendas ou Imposto de Valor Acrescentado (IVA).37 33 No caso do IPRA, se o valor avaliado da propriedade tributável é auto-reportado (ou pode ser influenciado pelo contribuinte), então um rácio de avaliação baixo poderia também ser uma indicação da fuga ao fisco. 34 De facto, algumas economias industrializadas que baseam as suas taxas de propriedade no valor total do Mercado da propriedade imóvel estatutariamenmte abaixo do valor da propriedade avaliada —em alguns casos, mais de 40 por cento— com vista a reduzir o número de reclamações devido a uma avaliação exagerada da propriedade e reduzir o nível de descontentamento popular relacionado com a tributação de propriedade. Estes intervalos dos impostos de propriedade algumas vezes são subsidiados por uma transferência do governo off-setting para prevenir tais provisões de terem um impacto de receita negativo sobre o nível local. Este é um cenário improvável no contexto Moçambicano. 39 85. Rácio da cobrança. O Rácio da Cobrança média indica a maior variabilidade para diferentes fontes de receita municipal. Se uma taxa não é “popular” (tanto para os políticos ou contribuintes locais), uma opção directa (para além da redução do Rácio de Avaliação) é simplesmente não aplicar a sua cobrança. O baixo Rácio da Cobrança do IPA e do IPRA sugere que esta é uma parte importante da história. Um outro elemento do reportado baixo Rácio de Cobrança é o dinheiro que é arrecadado a partir dos contribuintes mas nunca chega a ser depositado nas contas bancárias municipais. Algumas fontes de receita são mais propensas a diversão ou desvio de fundos públicos— em particular aquelas que são arrecadadas em dinheiro vivo, longe do tesouro municipal. Enquanto os oficiais de finanças municipais têm procurado adoptar medidas contra a saída ilícita de fundos, o trabalho ao nível dos seis municípios sugere que a administração tributária municipal e os mecanismos de controlo poderiam ser fortalecidos numa variedade de formas com vista a reduzir tais saídas ou desvios. Por exemplo, depois do contribuinte pagar directamente os seus avisos fiscais a um banco comercial, isto poderia melhorar o Rácio da Cobrança através da manutenção da facilidade de pagamento para o contribuinte, enquanto assegurando que o pagamento de taxas termine plenamente nos cofres da autarquia . 86. No que diz respeito à “popularidade” de uma taxa ou imposto local, são revistas a seguir três considerações comumente feitas pelos autarcas que poderiam resultar na redução das cobranças.38 Primeiro, os políticos locais poderão não procurar arrecadar receitas a partir de fontes de receitas locais por uma razão notoriamente política como, por exemplo, a aproximação do período eleitoral. Isto poderá explicar algumas das importantes variações de ano para ano nas cobranças da receita municipal em Moçambique. Segundo, a fonte de receita atribuída ao nível municipal poderá ser pouco popular porque a fonte de receita não é simplesmente um bom instrumento fiscal (o que não é o caso em Moçambique) e não é capaz de aderir às características básicas de um tributo saudável (ver Quadro 3.1).39 Terceiro, os oficiais na área de receitas locais poderão ter feito um cálculo implícito ou explícito que –depois de considerar o volume ou rendimento potencial da receita e o custo da cobrança e aplicação de um imposto local, poderá ser simplesmente ineficiente procurar uma cobrança e aplicação rígida de uma determinada fonte de receita. Este é particularmente o caso nas fontes de receita que têm uma alavanca tributária fraca, de tal forma a que os custos de cobrança 35 Em contraste aos argumentos feitos a seguir, em algumas circunstâncias, certas receitas municipais poderão ser particularmente populares junto dos políticos. Evidência anedótica sugere que – particularmente em períodos próximos das eleições- poderá ser benéfico para os políticos locais terem canais de receitas locais que não são rigidamente controlados e podem ser desviados para fins políticos. A arrecadação das taxas do mercado e do IPA seria enquadrada nesta categoria de instrumentos de receita. 36 Por exemplo, se um imposto é altamente injusto ou pouco equitativo ou tem custos de conformidade significativos associados a ele, o bem-estar social poderia ser reduzido se o município fosse perseguir uma execução forçada da arrecadação de impostos. Neste caso, um rácio de arrecadação baixo é sinal de uma decisão positiva das finanças públicas. Com a excepção do potencial do IPA, a análise sugere que os municípios em Moçambique possuem instrumentos fiscais razoáveis para os quais a implementação e conformidade consistentes devem ser encorajados. 40 são elevados e o município não pode contar com mecanismos voluntários do cumprimento com as obrigcões fiscais do contribuinte. .40 Quadro 3.2: A economia política das tributações locais: revisitando a Ligação de Wicksell A questão da ‘popularidade’ de uma fonte de receitas locais não tem só a ver com o facto dos políticos locais terem ou não de apoiar a tributação dos residentes municipais, mais ou menos, ou sobre a popularidade de vários instrumentos da receita municipal. Contudo, conforme observado na Secção 2.2 do relatório, o bem-estar colectivo de uma comunidade é promovido se as receitas fiscais locais são gastas em serviços e infra-estrutura local para que os benefícios para a comunidade local excedam o custo em termos da tributação local e sua conformidade. O processo político ao nível local deve ser um exercício bi- dimensional em que os políticos equilibram a baixa popularidade para o pagamento de impostos com a popularidade elevada relacionada com a provisão de serviços. Esta ligação entre os impostos locais e as decisões sobre a despesa local está presentemente a ser insuficientemente feita em muitos municípios em Moçambique. 87. IPA. O IPA tem um dos piores registos de esforço tributário de qualquer fonte de receita municipal (8 por cento), conduzido primariamente por um Rácio razão de Cobrança de 17 por cento. Isto não deve constituir uma surpresa dado o facto de que o IPA é um imposto per capita/ head tax, que é comumente associado com uma prática de cobrança coerciva e é considerado como um instrumento fiscal regressivo que vem da era colonial. Existe pouca dúvida de que seria politicamente inaceitável em muitos municípios pressionar em direcção a um maior Rácio de cCobrança do IPA, a não ser que os processos municipais de administração fiscal do IPA pudessem ser transformados em substancialmente mais “amigos” do contribuinte ou mais sensíveis às necessidades do contribuinte.41 Contudo, o esforço de cobrança do IPA varia consideravelmente entre os municípios. Alguns municípios, incluindo Maputo, se concentram na arrecadação do IPA porque este imposto é relativamente fácil de aplicar (embora de uma maneira que pareça relativamente uma extorsão). Em contraste, municípios tais como Nacala e Vilankulo quase que não fazem nada para aumentar o Rácio de Cobranca, ou seja, de cumprimento com as obrigações fiscais. . Ao nível nacional, o equivalente do nível distrital do IPA (o Imposto de Reconstrução Nacional - IRN) é geralmente considerado obsoleto e difícil de arrecadar; de facto, fala-se sobre a eliminação total deste imposto. 88. IPRA. Em muitos países, os impostos prediais ou impostos sobre propriedade constituem a principal fonte de receitas próprias ao nível local, particularmente nas zonas urbanas. O volume da receita do IPRA extremamente baixo em 37 A capacidade de reter um imposto na fonte (tanto de uma instituição financeira ou de um funcionário individual) melhora consideravelmente a “gestão ou manuseio fiscal” de uma fonte de receitas, forçando os indivíduos a “voluntariamente” estarem em conformidade com o imposto e reduzindo significativamente o custo da aplicação. Por exemplo, no caso do IPRA, a conformidade com a arrecadação do imposto predial é grandemente melhorada quando o imposto predial é retido pelo banco hipotecário, ao invés do próprio proprietário ou dono individual da casa. Enquanto que esta retenção na fonte reduz consideravelmente os custos administrativos e os custos de aplicação, o estágio de desenvolvimento do mercado imobiliário de imóveis em Moçambique não se presta a esta solução. 38 Do mesmo modo, o rácio de avaliaçao relativamente baixo em alguns municípios, tais como a Beira e Nacala, resulta da extrema falta de popularidade desta fonte de receita. 41 Moçambique não é explicado por um único factor, mas contrariamente por uma convergência de todos os três factores: o Esforço Tributário do IPRA é extremamente baixo devido ao baixo Racio de Cobertura do cadastro, valores reduzidos da propriedade avaliada, bem como baixos níveis de cobrança, aplicação e cumprimento com obrigação fiscal. Enquanto parece que existem razões político-institucionais que debilitam o esforço fiscal municipal na cobrança do IPRA em vários municípios, o IPRA oferece um potencial substancial de receita não realizado para a esfera municipal. 89. IASISA. Devido ao facto de que o imposto predial apresenta o menor esforço fiscal de todas as fontes de receitas locais, talvez não constitua uma surpresa que o imposto de transferência de propriedade (IASISA) tenha o segundo Esforço Tributário mais baixo de entre as receitas municipais. Embora o Rácio de Cobertura e o Rácio de Cobrança do IASISA sejam duas ou três vezes superiores aos Rácios de Cobertura e de Cobrança do IPRA, respectivamente (devido à natureza de auto-imposição do IASISA), o imposto sobre transferências de imóveis tem o mesmo problema que os valores de propriedade sub-avaliados que recaem sobre o IPRA. Além do mais, muitas transacções de propriedade ocorrem provavelmente de uma maneira extra-legal, ou seja, informalmente entre indivíduos sem registo oficial, e portanto não pagam quaisquer impostos prediais. Contudo, é importante notar, que os padrões de cobrança do IASISA poderão ser influenciados pelo facto de que o imposto só foi recentemente atribuído ao nível municipal e que a coordenação sistemática entre os níveis central e municipal sobre a cobrança do imposto está ainda por ocorrer. 90. IASV. No geral, o Esforço Tributario exercido na cobrança do IASV é relativamente elevado nos vários municípios. Deve ser notado, contudo, que o IASV , com a excepção de Maputo, continua presentemente a ser cobrado pela Autoridade Tributária de Moçambique ao nível provincial. Como resultado da administração centralizada do IASV, está pouco claro se o pagamento das receitas do IASV aos municípios reflecte de facto a cobertura do imposto, já que a administração nacional de receitas não proporciona aos municípios qualquer informação sobre o número de veículos registados no seu território. Contrariamente, existe evidência para sugerir que os impostos sobre veículos não são pagos aos municípios na proporção do número de veículos registados, mas ao invés disso, numa base mais arbitrária. Este é de facto o caso, o Rácio de Cobertura e o Rácio de Cobrança poderão ser conduzidas pela fraca alocação ou atribuição dos recursos do IASV nos municípios, ao contrário de uma administração deficiente das próprias receitas de veículos. 91. DUAT. Embora o DUAT seja um importante gerador de receitas em muitos municípios, o DUAT é de facto a fonte de receita mediana quando se trata do Esforço Tributário relativo. É notável que a média do Rácio de Avaliação do DUAT é duas vezes superior a do IPRA e do IASISA, sugerindo que a sub- avaliação de valores de propriedade geralmente não é de natureza técnica (mas contrariamente uma escolha política municipal implícita ou explícita). Conforme 42 já mencionado na Secção 2.3.5, as receitas do DUAT proporcionam grandemente um influxo de receita única em termos de tempo ou finita e a receita desta fonte é limitada pela terra municipal disponível. Embora a prática de depender das receitas da atribuição de terrenos municipais e a venda de terrenos seja relativamente comum em várias regiões do mundo e pode ser optimizada usando técnicas sólidas de gestão de bens (ex., Peterson e Kaganova, 2010), os municípios devem esperar que as receitas desta fonte venham a declinar com o tempo. Este aspecto do DUAT irá provavelmente reduzir em grande medida o seu potencial, a longo prazo, como uma fonte para o financiamento de despesas municipais correntes. 92. TAE. Com base no nível médio do Esforço Tributário municipal, a TAE parece ser uma receita relativamente saudável com um bom desempenho. Contudo, a TAE que é uma taxa sobre a actividade económica é cobrada sobre o valor ou o tamanho de instalações de negócios, contrariamente a ser cobrada ou avaliada com base no rendimento ou lucro da actividade económica. Afinal de contas, o valor ou o tamanho das propriedades comerciais não é necessariamente um bom indicador do rendimento ou volume de negócios, rentabilidade, ou do uso dos serviços e/ou infra-estrutura municipal por parte de uma entidade de negócios.42 Ao contrário disso, na prática, a TAE funciona efectivamente como um imposto secundário sobre prédios de uso comercial. A prática actual de cobrança de uma taxa sobre o tamanho do edifício poderá reflectir o papel anterior da TAE (antes da introdução da Lei 1/2008) como um imposto secundário sobre propriedades comerciais municipais e poderá ser menos adequada agora que a TAE é uma fonte de receitas não fiscais a ser arrecadada sobre toda a actividade económica municipal. As práticas anteriores devem ser revistas e harmonizadas com outras taxas ou impostos, a não ser que o legislador pretenda redefinir a TAE como um verdadeiro imposto sobre vendas local e substituí-la por uma parte do imposto geral de vendas ou IVA transferido para os municípios (Ver Quadro 4.2 e secção 4.2.6). Quadro 3.3 Comparando o desempenho da receita da TAE com o desempenho das taxas do mercado Invés de comparar o desempenho da receita da TAE geralmente à todas as outras fontes de receita municipal, uma comparação mais relevante para a TAE poderá ser com a cobrança das taxas do mercado. Enquanto a TAE é a taxa sobre a comunidade empresarial bem estabelecida num determinado município, taxas do mercado são a taxa sobre actividades económicas de produção económica, geralmente mais pobres e mais informais num determinado município. Quando comparada às taxas do mercado, a TAE apresenta um Rácio de Cobertura ligeiramente superior, que faz sentido, devido ao facto da TAE ser geralmente cobrada como uma taxa de propriedades económicas reais, que sejam imóveis e mais facilmente identificáveis para fins de administração fiscal. Em contraste, contudo, tanto a média do Rácio de Avaliação e a média do Rácio de Cobrança são superiores para a TAE do que para as taxas do mercado. O Rácio de Avaliação mais baixa para a TAE poderia ser explicada por dois factores. Primeiro, a explicação poderá ser política: um proprietário de 39 Por exemplo, considere que no âmbito da actual abordagem para a TAE, uma loja de vestuário retalhista, um pequeno restaurante, um barbeiro/salão de beleza e uma delegação de um banco seriam todos tributados o mesmo valor. 43 negócios bem estabelecido na cidade (tanto individual ou colectivo) poderá ter maior âmbito em negociar um maior desconto sobre o seu aviso fiscal quando comparado com um pequeno vendedor de mercado. Segundo, porque as taxas do mercado são frequentemente pagas numa base diária —enquanto a TAE é tipicamente paga anualmente— o peso total das taxas do mercado é dividido por todo o ano, tornando-as menos visíveis. Um Ráciode Avaliação mais baixo é necessário para aliviar o peso da taxa anual da TAE. O Rácio de Cobrança de TAE mais baixa é contra-intuitiva dada a relativa facilidade com que a TAE poderia ser aplicada vis-à-vis ao custo administrativo elevado da cobrança da taxa do mercado.43Isto sugere que uma explicação político-económica seja mais provável de justificar o baixo Rácio de Cobrança da TAE. 93. Taxas do mercado. Conforme observado com maiores detalhes na secção anterior, as taxas do mercado possuem o nível mais elevado do Esforço Tributário quando comparadas à todas as outras fontes de receita municipal. Enquanto isto significa que os municípios fazem uma “exploração” relativamente positiva desta fonte de receitas, ao mesmo tempo, esta constatação também sugere que o potencial inexplorado desta fonte de receita é provavelmente relativamente limitado. Além disso, até que ponto a intenção é que as fontes de receitas não fiscais venham a cobrir os custos associados com a provisão de um determinado serviço, é uma questão argumentada por muitos, de que as taxas do mercado devem primariamente ser usadas para cobrir as despesas de operação dos mercados públicos, ao invés de usar as taxas do mercado para financiar várias componentes do orçamento geral.44 94. Uma outra preocupação, já apresentada na Secção 2, é que o custo administrativo das cobranças das taxas do mercado e o custo da operação dos mercados municipais absorvem um parte considerável da receita gerada a partir das taxas do mercado embora não tenham sido feitas quaisquer estimativas específicas de custos. Do mesmo modo, a combinação de um grande número de pequenas transacções diárias, a natureza das taxas do mercado e o facto das taxas não estarem a ser cobradas directamente ao nível do departamento de finanças municipais, mas sim através de um sistema de cobradores e fiscais, significa que a cobrança de taxas do mercado está particularmente exposta ao abuso. 40 Nos Estados Unidos e noutras economias industrializadas, colocar uma corrente e uma fechadura sobre a porta de um negócio, por parte das autoridades tributárias locais, é muitas vezes um incentivo suficiente para que um proprietário de negócios pague os seus impostos locais pelo exercício da actividade económica. 44 Na prática, as taxas do Mercado poderão também desempenhar um papel secundário implícito como um imposto sobre a actividade económica formal. 44 4. FORTALECENDO A COBRANÇA DA RECEITA MUNICIPAL EM MOÇAMBIQUE 95. A secção anterior deste relatório revelou a existência de um potencial substancial de receita inexplorado ao nível municipal, com estimativas que indicam que —no caso de muitas fontes dinâmicas de receitas locais— os municípios só estão a arrecadar cerca de metade do potencial de receita. Nos piores casos, os municípios estão a arrecadar muito menos do que 10 por cento do total da receita potencial a partir de fontes de receitas locais. Esta secção se debruça sobre intervenções concretas que poderiam ser levadas a cabo para melhorar as cobranças da receita municipal. Enquanto este relatório resumido adopta uma perspectiva comparativa mais geral, os relatórios cobrindo os seis casos municipais individualmente procuram traduzir esta orientação política geral em medidas concretas. 4.1 Adoptando uma perspectiva mais geral para o fortalecimento da receita municipal em Moçambique 96. A priori, uma margem mais ampla de melhorias da administração fiscal deve ser considerada como uma forma potencial para melhorar as cobranças da receita municipal, incluindo acções que visam melhorar a Cobertura, a Avaliação e as Cobranças, em cada um dos principais instrumentos fiscais em consideração (Quadro 4.1). Quadro 4.1 Exemplos de formas potenciais de melhorar o desempenho das receitas locais • Melhorados os cadastros municipais / melhorado o registo de contribuintes; • Melhorada a avaliação da propriedade tributável; • Reduções nas isenções (emitidas tanto pelas autoridades centrais ou municipais); • Melhorias nos processos de avisos, facturação e pagamento; • Redução da fuga ao fisco e melhoria nos processos de fiscalização e controlo interno da administração das receitas . • Melhoria da execução das receitas e dos esforços de fazer cumprir com as obrigações fiscais (ex., criação de opções de alavancas fiscais e opções de custo-eficiência para a liquidação de dívidas fiscais ); • Melhoria do apoio político local e do apoio popular para os impostos locais e promoção do cumprimento voluntário com obrigações fiscais , incluindo através do fortalecimento de ligações (informativas) entre os pagamentos fiscais locais e os benefícios das despesas locais. 97. Enquanto o fortalecimento da administração da receita tem um potencial substancial para aumentar as receitas municipais, esta discussão não deve perder de vista o facto de que a cobrança de receitas tem lugar numa ‘paisagem’ determinada por forças sociais, políticas e institucionais. Como tal, somente porque um município pode aumentar as cobranças líquidas de receitas para uma determinada fonte de receita, o aumento das despesas sobre a cobrança de receitas não significa necessariamente que um município deva aumentar o seu esforço tributário para essa fonte de receita. 45 98. Até onde possível, as discussões nesta secção consideram não só os custos e os benefícios de possíveis mudanças na administração fiscal municipal, mas também os factores políticos e institucionais que desempenham um papel no sistema financeiro municipal em Moçambique. De facto, os municípios poderão estar bem servidos concentrando-se em fontes de receita que lhes dão um maior valor pelo dinheiro em termos do esforço de cobrança da receita, enquanto ao mesmo tempo reduzem a ênfase sobre as fontes de receita municipal que têm um “preço” mais elevado, não só em termos da eficiência e da carga da cobrança, mas também em termos de peso político. Uma vez mais, parte do equilíbrio político entre o custo e o benefício com respeito a tributação local (incluindo todas as receitas municipais) pode ser fortalecido quando os funcionários municipais enfatizam os benefícios dos projectos de despesas municipais que são financiados a partir de receitas de fontes próprias. 99. Enquanto o âmbito do presente estudo se concentra quase exclusivamente sobre os existentes instrumentos de receita municipal, uma estratégia abrangente para o fortalecimento da arrecadação das receitas municipais em Moçambique deve considerar um leque de outras opções fiscais. Se o governo central está sério em relação ao empoderamento fiscal do nível municipal, a discussão inicial não deve só se concentrar sobre a lista existente de receitas municipais, mas contrariamente sobre o grau até o qual o governo central está desejoso de fortalecer o seu sistema de transferências inter-governamentais e partilhar o ‘espaço’ fiscal nacional. O desejo e a possibilidade de atribuir outras fontes de receita ao nível municipal devem ser discutidas. Uma opção concreta para a atribuição das receitas locais para o nível municipal no contexto de uma fraca administração da receita municipal é através do uso de impostos municipais ‘piggy-back’ (Quadro 4.2). Quadro 4.2 Aumento do espaço fiscal municipal através de impostos locais “piggy-back45” A principal característica de um imposto local piggy-back tax é que enquanto a fonte da receita é formalmente atribuída ao nível local (e às jurisdições locais do governo local é atribuída uma taxa de discrição sobre o imposto), o imposto local é administrado e cobrado junto de um imposto estreitamente relacionado que é arrecadado pelo governo central. Por exemplo, além de um imposto de venda de nível estadual correspondendo a 4 por cento, o Estado de Georgia (nos EUA) permite que as jurisdições locais determinem um ‘Imposto de Opção Local de Vendas’ de 1, 2 ou 3 pontos percentuais. O Departamento de Receitas do Estado então arrecada Impostos de Vendas Locais junto do seu Imposto de Vendas Estadual e remete a porção local das receitas do imposto de vendas para cada jurisdicção local respectiva numa base mensal. Para além do traço básico da cobrança do imposto local ‘piggy-backed’ para um nível fiscal superior, são possíveis muitas variações na tributação ‘piggy-back’. Os impostos sobre o rendimento pessoal local e os impostos de vendas locais são comumente cobrados desta maneira ao nível local do estado nos EUA. Do mesmo modo, a Cobrança de Taxas de Serviços na Tanzânia é um imposto local sobre o rendimento de negócios em 0.3 por cento, aplicado aos negócios com um rendimento em excesso de TSh 20 milhões que estão sujeitos ao IVA. Embora a Cobrança de Taxas de Serviços seja feita pelas próprias autoridades do governo local, desde que a base tributária seja partilhada entre as autoridades centrais e locais, a Autoridade Tributária da Tanzania é capaz de proporcionar às autoridades locais uma lista completa de contribuintes e 45 Literalmente: ‘apanhar boleia nas costas de.alguém’. Um exemplo é a facturação e pagamento ‘piggy back’ da Taxa de Lixo municipal com os da energia eléctrica 46 suas obrigações fiscais locais imputadas. Um exemplo específico de um imposto potencial piggy-back em Moçambique poderia ser o Imposto sobre o Rendimento Pessoas Singulares (IRPS) ao nível municipal. Ao invés de permitir aos municípios que procurem tributar o rendimento pessoal local em forma do IPA, os municípios poderiam ser autorizados a acrescentar uma sobretaxa municipal (de, por exemplo, 1-3 pontos percentuais) ao IRPS, que seria cobrado pela administração tributária nacional. Para que isto tenha sucesso, o governo central deve criar um “espaço” fiscal proporcional ao aumento da taxa municipal de forma a evitar um incremento sobre o peso fiscal geral. Este arranjo (1) permitiria aos municípios ter uma discrição política sobre a alíquota fiscal (e por conseguinte manter uma ligação entre as receitas locais as prioridades relativas a despesa local); (2) ser menos oneroso de aplicar; (3) ser menos regressivo; (4) enquanto sendo altamente eficiente do ponto de vista da cobrança da receita através do recurso às autoridades tributárias nacionais como agente de cobrança. 100. De facto, é importante adoptar uma visão mais ampla em relação ao fortalecimento da receita municipal, considerando que existem várias formas diferentes nas quais as autoridades centrais são capazes de partilhar o espaço fiscal nacional com as autoridades do governo autárquico , para além da atribuição de mais receitas de fontes próprias para o nível municipal. Especialmente na presença de sistemas fracos de arrecadação de receitas municipais, as opções tais como a partilha dos impostos nacionais da receita numa base de derivação, cobrança de receitas locais mais centralizada (por exemplo, usando as autoridades fiscais nacionais como o agente de arrecadação) e maior aposta às transferências inter-governamentais, não são pouco comuns noutros países. Os prós e contras das diferentes opções de partilha do espaço da receita devem ser cuidadosamente considerados: enquanto estas abordagens têm o benefício de proporcionar aos governos municipais recursos financeiros adicionais, a curto prazo, estes mecanismos também têm o potencial para reduzir a autonomia fiscal e política do nível municipal a longo prazo. 4.2 Melhorando a arrecadação da receita municipal usando instrumentos fiscais existentes 101. Embora uma visão mais ampla do sistema fiscal municipal seja necessária com vista a identificar opções e oportunidades para fortalecer as finanças autárquicas, esta secção discute as principais oportunidades para o fortalecimento da arrecadação de receitas com base nos instrumentos fiscais já disponíveis nos municípios mocambicanos. Enquanto estas fontes de receita oferecem um potencial considerável para o financiamento de serviços e infra-estruturas municipais (em particular, o IPRA e possivelmente a TAE), outras fontes de receita municipal oferecem um âmbito mais limitado para contribuir para o aumento da geração de receitas, incluindo – por uma variedade de diferentes razões- o IPA, o DUAT e as taxas de mercado municipal. 4.2.1 Imposto Pessoal Autárquico (IPA) 102. Conforme correntemente administrado, a fraca cobrança do IPA reflecte não só as fraquezas administrativas de um imposto pessoal tradicional (poll tax), 47 mas também a ausência virtual de apoio popular entre os políticos (ao nível central e municipal) e a população em geral. Enquanto na sua ‘encarnação’ actual, seria possível aumentar as cobranças da receita do IPA, em muitas localidades isto só poderia ser feito a um custo político e social elevado. Embora na sua universalidade isto seja um traço positivo importante, o imposto é regressivo, o que se torna num maior problema se for cobrado à alíquotas mais elevadas (fixas). Nesta perspectiva , o IPA é improvável de vir a desempenhar um papel relevante em Moçambique, no contexto da procura de maiores receitas municipais. 103. Melhorada a cobertura da base de receitas. Nenhum dos casos municipais analisados no âmbito deste estudo mantém um registo completo de residentes ou de contribuintes do IPA.46 Ao contrário disso, eles dependem da conformidade voluntária com as obrigações fiscais por parte do público; a retenção do IPA na fonte/pagamento por parte das entidades empresariais que operam no município (em nome dos seus funcionários); e a execução fiscal com métodos draconianos (isto é, aplicando o IPA através da verificação dos recibos do IPA no mercado público e outros locais públicos e forçando as pessoas singulares a pagar o imposto novamente se elas não forem capazes de mostrar o seu recibo de pagamento). Esta abordagem centrada na população para a aplicação do IPA é altamente problemática e está estreitamente ligada à extorsão e desvio de fundos. Existe uma percepção desenfreada sobre a corrupção através do IPA é a e o IPA de facto cria uma janela de oportunidade substancial para a conduta ilegal. Neste caso, pressionar a favor de uma cobrança e aplicação mais rigorosa do IPA será improvável de resultar num aumento do bem-estar social e poderia também ser um suicídio político e não deve ser considerado como uma estratégia para a melhoria da arrecadação de receitas municipais. 104. Melhorada a estimativa/avaliação da base da receita. Uma possibilidade de melhorar o potencial da receita do IPA é de tornar o imposto mais progressivo, permitindo a cobrança de maiores receitas a partir de agregados familiares com um rendimento mais elevado. Contudo, esta progressividade dificultaria ainda mais a administração da taxa comparativamente a actual estrutura de taxa fixa. Além disso, a introdução de um elemento de progressividade na tributação local de rendimentos estaria contra a tendência na região, em que pessoas singulares mais ricas (e tipicamente politicamente mais poderosas) estão geralmente opostas aos impostos de rendimento local mais progressivos.47 105. Melhorada a cobrança de impostos, o cumprimento com as obrigações fiscais e a execução fiscal . Conforme já mencionado anteriormente, o simples aumento do esforço da aplicação do IPA é pouco provável de melhorar as cobranças da receita municipal de uma forma sustentável. Uma opção –acima 41 Os funcionários municipais argumentam que ao nível das actuais taxas de impostos do IPA, a manutenção de um banco de dados municipal dos residents e a facturação de indivíduos para o pagamento do imposto não seria eficiente em termos de custo. 42 Ver Boex (2010). 48 discutida no Quadro 4.2- seria a de substituir o IPA por um imposto de rendimento pessoal local piggy-back ou por uma parte da receita do IRPS . Uma outra solução –de certo modo menos radical- seria a melhoria drástica da natureza da administração do IPA e a eliminação da aplicação do IPA sobre as pessoas nas ruas. A cobrança do IPA através de empregadores, para pessoas singulares que são empregues na economia formal já é uma tentativa de administrar o IPA de uma forma mais eficiente e de passar de uma abordagem de cobrança e métodos de aplicação baseados na população para uma cobrança baseada na localização.48 Uma cobrança de impostos mais sistemática, potencialmente combinada com uma estrutura de taxas progressivas e uma cobrança e aplicação fiscal mais civil poderia beneficiar-se do desenvolvimento de um simples banco de dados sobre o contribuinte, que evitaria pagamentos múltiplos pelo mesmo agregado familiar, proporcionaria menos oportunidade para a corrupção e poderia garantir maior visibilidade no cumprimento das obrigações fiscais. 106. Uma outra possível abordagem para a melhoria da cobrança do IPA poderia ser associar claramente a cobrança do IPA com projectos locais prioritários específicos. Por exemplo, a receita do IPA poderia ser especificamente ligada à projectos prioritários identificados em reuniões comunitárias participativas (talvez mesmo ao nível dos bairros), para que as populações de facto sintam os benefícios resultantes do pagamento do imposto. Obviamente, isto exige que os contribuintes estejam convencidos de que o dinheiro será de facto gasto nas suas prioridades alvo, ao invés de ser desviado no caminho (ou ser ‘embolsado’, isto é, metido nos bolsos antes de chegar aos cofres municipais, ou ainda ser desviado para um projecto que não constitui uma prioridade comunitária). 4.2.2 Imposto Predial Autárquico (IPRA) 107. Embora os impostos prediais ou impostos sobre a propriedade urbana não sejam necessariamente fáceis de arrecadar e não devam ser considerados como uma panaceia para o fortalecimento da receita municipal em Moçambique, se adequadamente estruturado, o IPRA tem potencial para fazer uma contribuição muito mais importante para as receitas municipais do que é actualmente o caso. O alcance deste objectivo exigiria não só um compromisso sério ao nível do governo autárquico, , mas também exigiria um esforço sério pelo governo central, incluindo o fortalecimento do quadro regulamentar para o imposto predial e a melhoria dos mecanismos institucionais para a manutenção e actualização dos registos de títulos de propriedade e listas de avaliação (matrizes prediais). Similarmente, os municípios poderão receber maior discrição sobre a alíquota do 43 Por exemplo, invés de cobrar e aplicar o IPA sobre as pessoas na rua, o imposto poderia ser cobrado e/ou aplicado com base na área onde as pessoas trabalham e vivem. O benefício de mudar para mecanismos de cobrança e aplicação baseados na localização é que a arrecadação da taxa poderia ser regularizada, seria também mais transparente e de uma natureza de menos extorsão. No âmbito desta abordagem, mesmo o grupo de residentes que paga o IPA através dos seus empregadores é forçado a andar sempre com os seus recibos de pagamento do IPA como prova de que o IPA foi pago, ou enfrentar os potenciais esforços de aplicação municipal. 49 imposto predial (incluindo a oportunidade de aumentar a taxa de impostos), que é actualmente fixa ou definida pela legislação nacional e que de facto foi reduzida como parte da recente reforma da lei de finanças municipais. 108. Melhorada a cobertura da base da receita. Conforme observado na Secção 2.3.2, o principal desafio para a cobrança municipal do IPRA reside principalmente no domínio da produção de um cadastro completo e garantia de uma avaliação consistente do valor predial urbanoe . Uma das limitações resultantes na baixa cobertura do IPRA é o âmbito limitado do cadastro fiscal para o imposto predial, que é frequentemente limitado à chamada “cidade de cimento”. Embora propriedades ou edifícios que não estejam incluídos no cadastro estejam sujeitos à tributação predial através de uma estrutura de taxa de imposto por zona (determinada pelo tipo de bairro e tipo de edificações ), a cobertura do IPRA deve ser melhorada através do fortalecimento do cadastro de prédios urbanos , com vista a expandir o cadastro para cobrir toda a circunscrição municipal e os terrenos e prédios municipais. Prédios urbanos não registados devem ser encaminhados ao sistema de registo formal , ou como um passo intermédio, a cobertura de habitações informais poderia ser expandida através da aplicação do IPA (poll-tax) baseado no local ou na localização. Deve também ser observado que o investimento através da administração fiscal municipal no desenvolvimento de um sistema de cadastro sólido, começando na fase do licenciamento ou emissão de licenças do (DUAT), tem efeitos positivos múltiplos sobre a cobrança de receitas, a partir das taxas de licenciamento para terras demarcadas, através do imposto anual sobre o prédio construído neste terreno, até a receita sobre a transferência da propriedade, quando o edifício é transaccionado. 109. Embora a tributação das propriedades seja tipicamente vistas como impostos locais , as autoridades centrais têm um papel importante a desempenhar no fortalecimento dos sistemas e padrões nacionais do registo de propriedades. O governo central poderá também expandir a cobertura do IPRA através de estar por cima do número de isenções fiscais estipuladas pela legislação nacional, incluindo –por exemplo- a isenção fiscal de cinco anos sobre novos prédios com finalidade de habitação recentemente desenvolvidas ou construídas. 110. Melhorada a estimativa/avaliação da base da receita. Na ausência de mercados imobiliários activos nos municípios mais pequenos, constitui um desafio determinar exacta e correctamente os valores de prédios urbanos em Moçambique. O recém aprovado Decreto 61/2010 define um quadro regulador que autoriza os municípios a procurarem definir uma estimativa consistente e actualizada da sua base fiscal do IPRA. Agora que este quadro regulador está disponível, os municípios devem beneficiar de apoio técnico para o desenvolvimento dos seus cadastros e bases de dados sobre a estimativa ou avaliação dos valores prediais , para que os prédios urbanos sejam tributados de forma abrangente e consistente. 50 111. Melhorada a cobrança de impostos, o cumprimento com a obrigação fiscal e a execução fiscal . As desigualdades patentes inerentes no actual IPRA travam a execução fiscal efectiva . Contudo, não se pode esperar que o cumprimento com a obrigação fiscal e a sua arrecadação da IPRA venha a melhorar só por si quando a abrangência e a avaliação dos valores prediais virem a melhorar. Contrariamente, em muitos países industrializados, as autoridades centrais fazem a supervisão da cobrança de impostos locais sobre a propriedade para assegurar que a sua arrecadação ocorra de forma sistemática e equitativa. Se o objectivo é de incentivar a cobrança do IPRA em Moçambique, é possível comparar este processo à uma abordagem de cenoura ou vara. Por exemplo, poderia se exigir aos municípios que atingissem um Rácio de Cobrança previamente especificada num determinado ponto fixo no futuro, sujeito à uma pena ou multa específica (por exemplo, perda do direito de arrecadar o IPRA , ou potencialmente, perda da sua autonomia tributária ). Alternativamente, seria possível recompensar cobranças municipais dinâmicas do IPRA através de um bónus, por meio do sistema inter-governamental de transferências. 112. A ameaça do litígio civil ou execução coerciva no caso dos contribuintes não estarem a pagar os impostos municipais é geralmente demasiado dispendiosa e ineficiente para levar ao cumprimento das obrigações fiscais. Já que os governos centrais frequentemente sentem uma aversão à atribuir aos municípios fortes poderes de execução fiscal (comparativamente aos poderes de execução comumente concedidos às agências tributárias nacionais), um cumprimento municipal mais forte das obrigações fiscais (especialmente no caso do IPRA) irá provavelmente exigir uma maior coordenação entre os níveis central e municipal com relação a execução fiscal . Por exemplo, se os municípios fossem legalmente solicitados a transferir ou a vender ao impostos prediais em atraso para a ATM para cobrança após o período previamente especificado (por exemplo de 12 meses ou 24 meses), os incentivos para a cobrança de impostos e o cumprimento das obrigações fiscais (bem como as oportunidades para a conduta ilegal relativamente às cobranças das taxas municipais) seriam drasticamente alterados a favor de um sistema de receitas locais bem funcional/operacional.49 No geral, ao invés da cobrança coerciva, o cumprimento voluntário com as obrigações fiscais no caso do IPRA deve ser promovida através de melhorias palpáveis nos serviços públicos municipais.. 4.2.3 Imposto Autárquico de Sisa (IASISA) 113. Enquanto o IASISA em si próprio possui um potencial de receita limitado, o imposto poderá, não obstante, ser um ingrediente importante no avanço de uma estratégia efectiva para a cobrança de receitas municipais, especialmente se os preços do mercado de propriedades forem considerados. Isto tende a aumentar em 44 Ao invés de aplicar esta abordagem de colecta de valores em atraso em todos os municípios, esta abordagem poderia ser exigida apenas para os municípios que não são capazes de atingir um certo Rácio da Cobrança do IPRA. Alternativamente, esta opção de aplicação também poderia ser disponibilizada numa base piloto ou numa base voluntária. 51 áreas económicas em franca expansão, muitas das quais localizadas nos municípios ou em seu redor. Em muitos países, o imposto de transferência de propriedade é considerado um elemento importante de um sistema operacional de receitas locais, em parte, na medida em que este proporciona ao município acesso aos registos de transferências de propriedade no seio de um determinado município, desta forma ajudando os municípios a manter um registo actualizado do valor de propriedade e dos títulos de propriedade. Já que o IASISA só foi recentemente atribuído à esfera municipal em Moçambique, o principal desafio neste momento é o de atingir uma transferência tranquila e regular da administração deste imposto, do nível central para o nível municipal, de uma maneira que proporciona aos municípios responsabilidade administrativa efectiva sobre este imposto. Os elementos importantes na transferência eficaz do IASISA para o nível municipal em Moçambique (enquanto a função do notariado ainda não é devolvida para o nível municipal) incluem, primeiro, a garantia de que os municípios têm um acesso completo e atempado a informação relacionada com as transferências de propriedade nas suas jurisdições (e aos valores registados destas transferências) e, segundo, assegurando que o processo do serviço de notariado sirva e tenha um papel efectivo como uma alavanca tributária para a cobrança do IASISA (ex., que a transferência de propriedade não seja registada até que a taxa municipal seja paga). Da mesma forma, os valores da propriedade sobre as quais as transacções são feitas devem ser realísticos e não reduzidos a uma base tributária mais baixa. 4.2.4 Imposto Autárquico sobre Veículos (IASV) 114. O IASV é um outro elemento importante de uma estratégia a longo prazo para a melhoria da receita municipal, na medida em que proporciona aos municípios moçambicanos uma fonte de receita altamente dinâmicaante ao IASISA, o principal desafio com o IASV é de atingir uma transferência sem sobressaltos da administração deste imposto do nível central para o nível municipal. Isto irá exigir um envolvimento pró-activo dos funcionários do governo central que são neste momento responsáveis pela cobrança do imposto e que distribuem os rendimentos da cobrança entre os municípios. Com a excepção de Maputo, já que os funcionários municipais neste momento não têm acesso à quaisquer dados relacionados com o número de veículos que estão registados em nome de proprietários nos seus municípios, uma condição prévia para a transferência do IASV para o nível municipal será –no mínimo- definir sistemas para a partilha de informação central-municipal relacionada com o registo de veículos. Na medida em que as capacidades administrativas variam consideravelmente entre os municípios em Moçambique, a solução que é a mais apropriada para Maputo poderá ser muito diferente das soluções de administração fiscal que são possíveis em Marromeu ou Ribáue. Assim, seria apropriado promover um diálogo entre os funcionários do nível central (ATM) e municipal para determinar a margem do arranjo administrativo que seria necessário para permitir que os municípios beneficiassem do IASV sem aumentar a carga dos proprietários de um veículo para cumprir com as suas obrigações fiscais. Uma 52 possível solução temporária (especialmente para os municípios mais pequenos) seria que a ATM ou uma terceira parte (tal como uma instituição financeira) fossem contratadas pelo município para agir como agente de arrecadação ou de cobrança em nome do município num futuro previsível. Isto só seria uma opção realística, contudo, se a ATM pudesse proporcionar a cada município (ou ao seu agente) informação correcta e actualizada sobre o número de veículos registados na sua respectiva jurisdição. Além disso, se a ATM pudesse servir como um agente de cobrança municipal, o município teria que contar com a transferência da ATM das receitas do IASV cobradas em seu nome, numa base regular. Dado o desequilíbrio de poder entre as autoridades fiscais centrais e municipais, as experiências noutros países sugerem que as agências de receitas centrais nem sempre agem no melhor interesse dos governos municipais. 4.2.5 Direito de Uso e Aproveitamento da terra (DUAT) 115. A discussão relacionada com o potencial de receita do DUAT em Moçambique tem duas dimensões. Por um lado, tal como em muitos municípios noutras regiões do mundo, o DUAT (como outras receitas de venda ou uso de património municipal ) encontra-se entre os recursos municipais mais negligenciados. Por outro lado, o fornecimento de terrenos municipais nas autarquias moçambicanas é finito, o que limita o potencial da receita do DUAT, a longo prazo. Como resultado, uma estratégia prudente de gestão deste património poderia de facto reduzir o papel do DUAT como uma fonte de receitas municipais num futuro próximo. 116. Até agora, os municípios moçambicanos têm fracassado em grande medida em explorar este bem no seu benefício máximo a longo prazo para a comunidade municipal, entregando essencialmente a terra municipal abaixo do valor do mercado. Seguindo em diante, contudo, faz sentido –não só a partir de um ponto de vista fiscal , mas também a partir de um ponto de vista sobre o desenvolvimento urbano- que o município implemente um plano abrangente de gestão de solo urbano , no contexto dos seus planos geral e parciais de estrutura. A planificação de longo prazo e uma maior atenção sobre a gestão do património municipal irão esperançosamente prevenir os municípios de se livrar da terra escassa em troca de uma cobrança de DUAT com um aumento limitado que só ocorre uma vez. Conforme já mencionado na Secção 2.3.5, a hasta pública de terrenos melhorados com infra-estrutura pública (ao invés de entregar terra numa base de quem primeiro chega é quem é primeiro servido) poderia contribuir para um desenvolvimento municipal mais ordenado. A melhoria dos terrenos e talhões e a instalação de infra-estrutura (como vias de acesso, sistema de esgotos e água) para acrescentar valor aos terrenos antes de ser gradualmente leiloados ou colocados em hasta pública, ao longo do tempo, poderia aumentar ainda mais e substancialmente as cobranças fiscais do DUAT. 4.2.6 Taxas sobre Actividades Económicas (TAE) 53 117. A recente reclassificação da TAE, de um imposto municipal sobre a actividade económica (operacionalizada como uma taxa sobre entidades empresariais) para –tecnicamente- uma taxa sobre a actividade económica- poderia ser considerada como um retrocesso na tributação de actividades económicas ao nível municipal em Moçambique. Enquanto esta reclassificação da TAE poderia ser vista, a partir de uma perspectiva fiscal, como uma deterioração, de uma fonte de receita com finalidade geral para uma fonte específica de receitas não-fiscais, existem muitas razões para ser optimista com relação a dimensão promissora da receita da TAE. Primeiro, o instrumento, na prática, continua a ser estruturado como uma taxa sobre entidades empresariais e a distinção entre as fontes de receitas fiscais e fontes de receitas não fiscais não é absoluta. Segundo, mesmo no seu novo estatuto, a fixação de taxas e avaliações continua a ser uma questão a ser decidida localmente pelo Concelho e Assembleia. Assim, pouco ou nada se perde como resultado da reclassificação. 118. De facto, considerando que os municípios tipicamente têm um maior nível de discrição sobre as fontes de receitas não fiscais, uma oportunidade poderá, de facto, ser criada pela TAE a ser aplicada de novas formas e de formas inovativas. Enquanto muitas das actividades económicas que estão sujeitas à TAE não são significativas a partir do ponto de vista do potencial da receita, outros actividades económicas locais —tais como o turismo—poderiam potencialmente constituir fontes de receitas locais extremamente significativas se a TAE tivesse que ser cobrada sobre a facturação ou outros indicadores aproximativos para o lucro (tais como o número de camas no hotel, por exemplo). Está pouco claro, contudo, se o governo central favoreceria um esforço significativo ao nível municipal para expandir as cobranças da receita usando as taxas sobre a actividade económica local, ou se o governo central consideraria esta tentativa como uma duplicação e uma incursão indesejada na sua esfera fiscal. 4.2.7 Taxas do mercado 119. É necessário ter cautela aquando da consideração sobre a possibilidade de usar as taxas do mercado como um mecanismo conveniente para aumentar rapidamente a receita municipal. Por um lado, é provável que melhorias poderiam ser feitas sobre a administração (e controle) das cobranças das taxas do mercado em muitos municípios, o que poderia aumentar o fluxo de dinheiro cobrado para os cofres municipais. Por outro lado, existem obstáculos para promover ainda mais o papel das taxas do mercado na arrecadação da receita em Moçambique nos próximos anos. Existem duas principais razões para isto. Primeiro, os Rácios de Cobertura, Avaliação e de Cobrança das taxas já são razoavelmente elevados. Assim, provavelmente não haverá muito espaço para melhorias na arrecadação de taxas do mercado ao nível municipal em Moçambique.50 Segundo, é possível que o nível das taxas do mercado em muitos 45 Ate o nível onde existe espaço para melhorias na cobrança e administração das taxas de mercado, estas melhorias poderão estar na área da melhoria dos níveis de controlo administrativos nas cobranças, assegurando que todos os pagamentos das taxas de mercado terminem de facto nos cofres municipais. 54 municípios moçambicanos já seja elevado. Até o ponto em que as taxas de mercado são vistas como um instrumento de receitas não fiscais para cobrir o custo de operação e manutenção dos mercados público, as taxas de mercado parecem ser fixadas a níveis relativamente apropriados.51 Portanto, a não ser que o Governo de Moçambique pretenda explicitamente tributar um imposto pela actividade económica informal através do aumento das taxas do mercado nos municípios, as receitas do mercado municipal poderão permanecer constantes ou mesmo sofrer um declínio como uma parte do total das receitas municipais, já que o crescimento ou aumento de outras fontes de receita municipal é explorado e apoiado ao longo dos próximos anos. 4.3 Conclusões 120. Os municípios são uma componente importante da estrutura de governação democrática de Moçambique, bem como um ponto de entrada potencial para uma prestação de serviços públicos mais orientada para a satisfação das necessidades do público e a prestaco de contas mais responsável no país. Por seu turno, as receitas municipais são um importante elemento no alcance de uma esfera municipal semi-autónoma e empoderada (política e fiscalmente) dentro do sector público. Ainda assim, poucos países na África Sub-Sahariana possuem sistemas tributários robustos ao nível do governo local. Embora a análise comparativa seja complicada pela disponibilidade limitada de dados comparativos detalhados sobre as receitas do governo local (particularmente na África Subsahariana), os desafios enfrentados pela estrutura de receitas locais em Moçambique não são fundamentalmente diferentes dos desafios enfrentados por muitos outros países na região. 121. Conforme evidenciado pela análise detalhada do potencial da receita municipal numa amostra de seis municípios, existe um âmbito substancial para a melhoria da cobrança de receita municipal em Moçambique. Em média, o potencial fiscal não realizado varia de 50 por cento para 99 por cento do total da receita potencial. Contudo, o fortalecimento das receitas municipais não é apenas uma questão para os funcionários municipais que exercem um maior esforço de arrecadação. Alguns dos instrumentos fiscais atribuídos para o nível municipal em Moçambique –incluindo o Imposto Pessoal Autárquico (IPA) em particular- simplesmente não estão em conformidade com as características de uma fonte dinâmica de receitas locais. É necessário ter cautela na procura de mais receitas municipais através do DUAT e das taxas do mercado, já que estes instrumentos não devem primariamente ser usados para a maximização da receita a curto prazo. Em contraste, noutros casos, o governo central está a limitar desnecessariamente o potencial da receita municipal, fixando uma taxa de impostos local a um nível baixo, proporcionando isenções fiscais generosas e/ou reduzindo a base fiscal 46 Dependendo das assunções feitas com relação aos custos de capital dos mercados municipais, quando se toma em consideração o custo do capital do utente, as receitas do mercado cobradas pelos mercados municipais mal cobrem os custos de operação, manutenção e os custos do capital dos mercados (Ilal, 2006 e 2007). 55 (ex., o IPRA e a TAE). Similarmente, a falta de um quadro regulamentar e institucional nacional forte para as cobranças da receita municipal afecta negativamente o esforço de cobrança da receita municipal. 122. Existe uma necessidade de melhorar substancialmente o quadro regulamentar nacional –e a cobrança municipal -de muitas das fontes de receita municipal existentes. Enquanto o IPRA não é uma panaceia, existe um âmbito substancial para a cobrança municipal do em Moçambique. No caso do IPRA e no caso do IASISA e do IASV, existe uma necessidade substancial de cooperação e coordenação entre as autoridades centrais e municipais, para assegurar que diferentes níveis ou esferas do governo partilhem informação sobre os contribuintes e as bases tributárias. 123. Contudo, a melhoria da cobrança das receitas municipais existentes só por si não será capaz de proporcionar um espaço fiscal suficiente para a esfera municipal. Considerando que Moçambique está a dar passos com vista a fortalecer as finanças municipais, modalidades de financiamento alternativas devem também ser consideradas, incluindo a partilha das receitas centrais e locais, os impostos pessoais municipais (piggy-back) ou outras fontes de receita municipal que proporcionariam às autoridades municipais efectivas alavancas fiscais . Além disso, existe uma necessidade de considerar se as transferências fiscais inter-governamentais proporcionadas ao nível municipal são adequadas, tanto em termos do tamanho, bem como em termos dos incentivos para a cobrança de receitas. Por último, a carga fiscal da receita municipal não pode ser dissociada dos benefícios para a comunidade, gerados pelos programas de despesas municipais. A eficiência, a transparência e a responsabilização ou prestação de contas sobre as despesas municipais devem ser promovidas numa base contínua para assegurar que as receitas cobradas através da tributação local sejam devolvidas aos contribuintes municipais na forma de programas de despesas locais esperados e desejados. 56 REFERÊNCIAS Richard M. Bird, 2001. Subnational Revenues: Realities and Prospects. World Bank Institute Occasional Paper. Jamie Boex. 2010. Domestic Resource Mobilization for Poverty Reduction: The Role of Fiscal Decentralization and Local Revenue Mobilization. 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