Banco Mundial Notas PREM AGOSTO DE 1999 NÚMERO 27 POLÍTICA ECONÓMICA Enseñanzas recogidas de los préstamos para fines de ajuste de gran magnitud Un examen de los préstamos del Banco Mundial llevado a cabo por el Grupo de Garantía de Calidad en respuesta a la reciente crisis financiera mundial reveló que la identificación del prestatario con los programas de ajuste, los conocimientos sobre el país y la selectividad revestían gran importancia. En 1998 el Banco aprobó varios préstamos para fines de ajuste, de gran magnitud, que conformaron su respuesta básica a la crisis financiera mundial que comenzó en Asia, golpeó a la Federación de Rusia y amenazó a América Latina. Recientemente, un equipo del Grupo de Garantía de Calidad evaluó la calidad desde las etapas iniciales de cinco de esos préstamos, que entrañaron compromisos por un valor total de US$6.830 millones (Cuadro 1). En esta nota se presentan las enseñanzas derivadas de esas evaluaciones que pueden ser sumamente útiles para los directores a cargo de operaciones en los países y los equipos responsables de proyectos que preparen nuevas operaciones de ajuste. Básicamente, las enseñanzas fundamentales son simples e irrefutables, y lo suficientemente importantes como para merituar su repetición. No obstante, ha quedado demostrado en los cinco préstamos para fines de ajuste que la aplicación de estas enseñanzas básicas suele entrañar dificultades y que en algunas ocasiones es necesario dar prioridad a ciertos objetivos del Banco en desmedro de otros. La aplicación de estas enseñanzas básicas a cada préstamo permite inferir un conjunto aún más valioso de enseñanzas. Los cinco préstamos examinados por el equipo del Grupo de Garantía de Calidad fueron preparados o finalizados en un tiempo extremadamente breve debido a las presiones generadas por la necesidad de apoyo financiero oficial cuando el capital privado se retiró de los mercados emergentes después de julio de 1997. A pesar de estas condiciones mundiales inusuales, las enseñanzas recogidas de los préstamos pueden aplicarse, en general, a las operaciones del Banco para fines de ajuste. Consolidar la identificación de los prestatarios Es mucho más probable que se alcancen los objetivos de política de las operaciones de ajuste cuando existe una profunda identificación del prestatario con el programa de ajuste. La identificación no sólo supone un compromiso de las principales autoridades con las condiciones normativas sino también el amplio respaldo de los dirigentes políticos al nuevo rumbo de la política. El Banco podría considerar que es conveniente asumir el riesgo aún sabiendo que el sentido de identificación del prestatario es deficiente o incierto, en cuyo caso deberá especificar ese hecho en los documentos correspondientes. Además, durante la evaluación inicial deberá examinar atentamente los planes del gobierno para superar la resistencia. En aquellos casos en que no exista un plan factible, el Banco debería estructurar su asistencia de una manera que permita salvar las diferencias de opinión dentro del país, formar grupos de presión para superar la resistencia, o ambas cosas. El grado de identificación de cada prestatario con las reformas en las cuales se basaba el préstamo era muy diferente en las cinco operaciones examinadas. En Argentina, el equipo del gobierno había formulado esencialmente las reformas normativas y había asumido el compromiso de ejecutarlas. Además, existía amplio consenso entre los principales partidos políticos con respecto al rumbo general de la política. En la República de Corea, aunque las reformas constituían un profundo cambio de rumbo, la clase política estaba convencida de que eran necesarias para que el país se recuperara de la crisis. Además, el presidente Kim Dae Jung, quien había asumido el cargo recientemente, había logrado obtener un fuerte apoyo público para el programa de reforma. En Malasia, por el contrario, no existía un apoyo uniforme a las reformas. En la Federación de Rusia, el equipo a cargo de la política económica estaba profundamente comprometido con las reformas pero enfrentaba una firme oposición dentro del parlamento y del público en general. La diversidad de estas experiencias permitió inferir enseñanzas muy interesantes. Generar respaldo para las nuevas políticas En primer lugar, lograr que el prestatario se identifique con la reforma lleva tiempo. Cuando se carece de ese tiempo, el préstamo debería utilizarse para fomentar los procesos que propician la identificación. Los resultados favorables de las políticas conexas y el diálogo político interno aumentan el sentido de identificación con las políticas. Cuando el Banco debe proporcionar rápidamente un préstamo para fines de ajuste a raíz de una crisis financiera es improbable que cuente con el tiempo suficiente para estimular el diálogo político interno y para fomentar la identificación con el nuevo rumbo de las políticas. Otras opciones subóptimas son diferir a tramos posteriores las condiciones normativas respecto de las cuales existe escasa identificación y llevar a cabo procesos participativos u otros procesos políticos que propicien el sentido de identificación. A través de su programa económico, por ejemplo, Argentina había logrado detener la hiperinflación e impulsar el crecimiento, lo que generó un amplio respaldo a las políticas del gobierno y le permitió obtener apoyo para las nuevas reformas. Por el contrario, las reformas de la Federación de Rusia no generaron crecimiento; en consecuencia, los encargados de las reformas han debido enfrentar un escepticismo generalizado. El Banco fomentó los esfuerzos de los reformadores por entablar un diálogo con el parlamento sobre las cuestiones fundamentales, pero no se habían realizado grandes avances en ese sentido cuando la crisis obligó a tomar la decisión de conceder el tercer préstamo para fines de ajuste estructural. Debido en parte a esas circunstancias, el préstamo concedido a la Federación de Rusia tenía tres tramos con concentración de desembolsos al final del período, y el Banco instó a que se llevara a cabo "una institucionalización permanente de un proceso participativo de reforma". Tal como resultaron las cosas, el segundo y el tercer tramo no han sido liberados debido a que la turbulencia política impidió el progreso de las reformas. 2 Lograr que toda la dirigencia política se identifique con las reformas En segundo lugar, no es suficiente que el equipo básico a cargo de la política económica se identifique con las reformas. Es necesaria una base política más amplia que permita contar con el suficiente respaldo en la legislatura. Cuando no existe esa identificación generalizada, el Banco debe solicitar al equipo a cargo de la política económica que formule una estrategia política convincente a fin de lograr que exista la identificación suficiente para ejecutar y mantener las reformas. En la Federación de Rusia, el círculo interno de autoridades normativas tenía una enorme capacidad intelectual y profundas convicciones pero contaba con escaso apoyo político, especialmente en el parlamento. El equipo del Grupo de Garantía de Calidad sugirió que el Banco "debería haber exigido a las autoridades una estrategia bien formulada y más clara de la manera en que tenían previsto solucionar ... las cuestiones relativas a la ejecución". La incorporación de la estrategia política en el diálogo con el país no es tarea fácil. Cuando el equipo básico del Banco reside en el país se entablan relaciones personales que permiten tratar el tema con facilidad, pero cuando el Banco está iniciando una nueva relación con un gobierno y tiene que ganarse su confianza, como en el caso de Malasia, ese proceso es especialmente difícil. En esas circunstancias, cuando el grado de identificación del prestatario es incierto y el gobierno no formula una estrategia a mediano plazo para lograr el respaldo político, se recomienda estructurar una operación en un solo tramo, tomando como base las acciones ya adoptadas. Lograr la participación de la nueva administración Por último, lograr la participación de los principales integrantes de una nueva administración antes de que asuman sus cargos contribuye a aumentar la identificación con las reformas. Esa estrategia funcionó en Corea, por ejemplo. La crisis económica estalló en noviembre de 1997, poco antes de una elección nacional. El Banco inició el diálogo con el equipo económico del presidente electo, Kim Dae Jung. Esa medida permitió establecer y mantener una profunda identificación con las reformas estructurales. Combinar los conocimientos sobre el país con la experiencia a nivel mundial Contar con amplios conocimientos sobre un país es fundamental para concertar operaciones de calidad. Con todo, el valor añadido del Banco es mucho mayor cuando aporta información sobre las medidas que han funcionado en otros lugares. La calidad de las operaciones en Argentina se debió, en parte, a que el personal del Banco contaba con amplios conocimientos sobre el país y sus instituciones. Esa información generó un consenso profesional dentro del Banco y con el prestatario sobre las políticas adecuadas. Antes de la crisis asiática, hacía varios años que el Banco no desarrollaba actividades en Corea y Malasia. No obstante, para la preparación de las operaciones de ajuste el Banco destinó personal que tenía amplios conocimientos sobre esos países. Forjar asociaciones locales Aún cuando el personal del Banco conozca bien un país, la colaboración con instituciones de investigación y centros de estudios locales le permitirá aumentar sus conocimientos. Esta estrategia fue muy útil en Corea, donde gran parte de las bases analíticas de la operación fue proporcionada por instituciones locales dedicadas a la investigación sobre políticas. En Argentina se utilizó una estrategia similar. 3 Aprovechar la experiencia recogida en otras operaciones Además, la credibilidad del Banco ante los gobiernos y el valor añadido del diseño de las políticas aumentan considerablemente cuando el Banco reúne personal con conocimientos especializados sobre las operaciones que han funcionado en otros países en las esferas de interés para los gobiernos. La capacidad del equipo del Banco para comunicar a sus pares coreanos las prácticas recomendadas aplicadas en otros países permitió establecer su credibilidad y utilidad. Por ejemplo, la información sobre el pacto de solidaridad de México permitió que los coreanos formularan su propio acuerdo tripartito entre el gobierno, las empresas y los trabajadores. Por el contrario, aunque el gobierno de Malasia había demostrado preocupación por solucionar la crisis financiera, la misión básica no incluyó expertos en reforma bancaria, quienes podrían haber profundizado los logros alcanzados por una misión anterior (1998) del Banco y del Fondo Monetario Internacional. Mantener una base mínima de información Por último, el Banco debería invertir en una base mínima de información sobre los países donde no realiza actividades pero donde sus servicios podrían ser solicitados con premura. Aunque hacía algún tiempo que no realizaba actividades en Corea y Malasia, el Banco contaba con personal que tenía amplios conocimientos sobre la política y la economía de ambos países. Sin embargo, es probable que la suerte no esté siempre de su parte. El Banco debería formarse, por lo menos, una opinión con conocimiento de causa, basada en los estudios realizados por terceros, sobre los principales problemas de los países en que no desarrolla actividades pero que pueden requerir asistencia inmediata. Dar preferencia a la selectividad En la mayoría de los casos el Banco debe dar preferencia a la selectividad, en desmedro de la cobertura general, en las reformas normativas respaldadas por una sola operación. Las cinco operaciones evaluadas entrañaban condicionalidades sobre un conjunto relativamente amplio de reformas. Este método reflejó una tendencia comprensible del personal del Banco a incorporar todos los elementos de reforma posibles aprovechando la oportunidad creada por una crisis. Con todo, se debería evitar esta tendencia teniendo en cuenta que el prestatario debe identificarse con la reforma y que debe haber claridad analítica y capacidad institucional. La condicionalidad excesivamente amplia puede reducir la probabilidad de que se logren progresos efectivos en las reformas fundamentales. Establecer prioridades y escalonar las reformas El Banco y el gobierno deberían establecer las prioridades y escalonar las reformas cuidadosamente durante la etapa de diseño. De esa manera se podría reducir la condicionalidad. La tarea de establecer prioridades es difícil, especialmente cuando se trata de economías en transición como la Federación de Rusia, donde deben realizarse reformas en un frente ambiciosamente amplio a fin de crear un entorno propicio para la inversión interna y externa. Con todo, la capacidad de ejecución real del gobierno, tanto técnica como política, exige que se fijen prioridades. 4 Seguir prestando atención a las reformas fundamentales Para mejorar la selectividad en una operación de varios tramos no se puede excluir de las condiciones del segundo tramo el cumplimiento sostenido de las condiciones del primer tramo. El adecuado cumplimiento de las condiciones del primer tramo debería ser un requisito para la concesión del segundo tramo. En consecuencia, ese cumplimiento debe ser vigilado constantemente durante la vigencia de la operación. En el caso del préstamo concedido a Corea, por ejemplo, a pesar de que la reestructuración de las sociedades era sumamente importante para el éxito de la operación y se habían incluido condiciones conexas en el primer tramo, en el segundo tramo no se incluyeron condiciones que permitieran vigilar adecuadamente el progreso realizado en esa esfera. Aunque este método parezca selectivo, en realidad se corre el riesgo de descuidar las reformas que no se pueden ejecutar rápidamente (no obstante, la labor de reestructuración de las sociedades siguió ocupando un lugar importante en el diálogo con Corea). Conclusión En su expresión más simple, estas enseñanzas pueden parecer obvias y trilladas pero las evaluaciones del Grupo de Garantía de Calidad demuestran que algunas veces no se les da la importancia que merecen en el diseño de las operaciones de ajuste. El buen criterio y una examen cuidadoso son indispensables para su aplicación en cada circunstancia. Las enseñanzas específicas inferidas de cada evaluación pueden ser útiles en ese sentido. Las evaluaciones de la calidad desde las etapas iniciales en las que se basa esta nota fueron realizadas por un equipo integrado por personal especializado del Banco y un economista externo, Joe Wood, quien recientemente se retiró como Vicepresidente de la Oficina Regional de Asia Meridional; John Page, quien en ese momento se desempeñaba como Economista en Jefe de la Oficina Regional de Oriente Medio y Norte de África y es actualmente el Director de Política Económica de la Red PREM, y Vittorio Corbo, economista chileno que ha trabajado y colaborado con el Banco durante varios decenios. El equipo examinó la documentación de las operaciones y entrevistó a muchas de las personas participantes, incluidos funcionarios públicos. Esta nota fue redactada por Daniel Morrow durante su período como Fellow en política económica, Red PREM, con la colaboración de Victoria Elliot (Economista Principal, Red PREM). Si tiene interés en temas similares, le invitamos a participar en el Grupo Temático sobre estrategias para los países y desempeño. Póngase en contacto con Victoria Elliott (teléfono interno 80535), o haga clic en Thematic Groups en PREMnet. 5 [BOTOM, PAGE 1] El propósito de esta serie es presentar un resumen de prácticas recomendadas y conclusiones importantes en materia de políticas sobre temas relacionados con la Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (PREM). Notas PREM se distribuye ampliamente al personal del Banco y también se publica en el sitio electrónico de la Red (http://prem). Los interesados en redactar una nota para la serie Notas PREM pueden enviar un mensaje por correo electrónico a Sarah Nedolast indicando el tema. Para obtener más ejemplares de esta nota, los interesados pueden llamar al Servicio de Asesoría de la Red, al teléfono interno 87736. Preparado para el personal del Banco Mundial [LOGO IN ENGLISH, OR:] PREM Network Reducción de la Pobreza y Gestión Económica 6 [FOOTER, PAGE 1] VICEPRESIDENCIA DE ECONOMÍA DEL DESARROLLO Y RED SOBRE REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y GESTIÓN ECONÓMICA [FOOTER, PAGE 2] Nota PREM 27 [FOOTER, PAGE 3] AGOSTO DE 1999 7 [RIGHT MARGIN, PAGE 1] Las enseñanzas fundamentales son simples e irrefutables, y lo suficientemente importantes como para merituar su repetición [LEFT MARGIN, PAGE 2] Lograr que haya una amplia identificación lleva tiempo pero es esencial [RIGHT MARGIN, PAGE 3] Cuando se combina la información del Banco sobre el país con los conocimientos especializados a nivel mundial se pueden generar operaciones de calidad [LEFT MARGIN, PAGE 4] La condicionalidad excesivamente amplia puede reducir la probabilidad de que se logren progresos efectivos en las reformas fundamentales 8 [TABLE 1, PAGE 1] CUADRO 1 LOS PRÉSTAMOS PARA FINES DE AJUSTE EXAMINADOS POR EL EQUIPO DEL GRUPO DE GARANTÍA DE CALIDAD Fecha de examen Importe Denominación de la por el Directorio (millones de País operación del Banco Número de tramos US$) Argentina Préstamo especial para Noviembre de 1998 Tres tramos con 2.525 fines de ajuste estructural concentración de desembolsos al principio del período Argentina Préstamo de apoyo para Noviembre de 1998 Uno 505 el programa de operaciones de pase contingentes Malasia Préstamo para la Junio de 1998 Uno 300 recuperación económica y el sector social República de Corea Segundo préstamo para Octubre de 1998 Dos tramos iguales 2.000 fines de ajuste estructural Rusia Tercer préstamo para Agosto de 1998 Tres tramos con 1.500 fines de ajuste estructural concentración de desembolsos al final del período 9