87993 W KIERUNKU WIĘKSZEJ SPÓJNOŚCI SPOŁECZNEJ W POLSCE Badanie jakościowe przeprowadzone w trzech województwach Social Development Unit Europe and Central Asia Region The World Bank Raport końcowy Maj 2014 W KIERUNKU WIĘKSZEJ SPÓJNOŚCI SPOŁECZNEJ W POLSCE BADANIE JAKOŚCIOWE PRZEPROWADZONE W TRZECH WOJEWÓDZTWACH Social Development Unit Europe and Central Asia Region The World Bank Raport końcowy Maj 2014 Document of the World Bank Wiceprezes: Laura Tuck Dyrektor: Mamta Murthi Menedżer: Xavier Devictor Dyrektor sektora: Laszlo Lovei Menedżer sektora: Elisabeth Huybens Kierownik zespołu i Autor: Rob Swinkels SPIS TREŚCI Podziękowania IV Streszczenie V 1. Wprowadzenie 1 2. Co oznacza integracja społeczna? 13 3. Kim są osoby postrzegane w Polsce jako wykluczone? 17 4. Dlaczego są wykluczeni? 29 5. Główne programy integracji społecznej i ich efektywność 37 6. Przekrojowe problemy programów integracji społecznej 41 7. W kierunku skutecznego podejścia do integracji społecznej w Polsce 47 8. Uwagi końcowe 55 Bibliografia 57 Załącznik 1. Przykłady dobrych praktyk 61 Załącznik 2. Podstawowe informacje na temat EFS w Polsce 65 Załącznik 3. Narzędzia badawcze wykorzystywane dla potrzeb pogłębionych wywiadów indywidualnych i studiów przypadków 71 Załącznik 4. Narzędzia badawcze wykorzystywane dla potrzeb zogniskowanych wywiadów grupowych 79 PODZIĘKOWANIA Niniejsze opracowanie powstało dzięki zaangażowaniu wielu osób uczestniczących w dyskusjach grupowych i pogłębionych wywiadach indywidualnych. Pragniemy podziękować około 90 osobom wykluczonym, kobietom i mężczyznom, jak również 30 przedstawicielom instytucji samorządowych i organizacji pozarządowych, którzy podzielili się z nami swoimi doświadczeniami i opiniami. Opracowanie przygotował Rob Swinkels (szef zespołu) na podstawie raportu z badań terenowych opracowanego przez zespół, w którego skład wchodziły następujące osoby: Zdzisław Mach, Alicja Palęcka, Helena Szczodry i Marta Warat z Uniwersytetu Jagielloń- skiego oraz szybkiej oceny wykonanej przez Beatę Płonkę. Raporty o uwarunkowaniach regionalnych sporządziły: Agnieszka Król, Alicja Palęcka, Agnieszka Pasieka, Justyna Struzik, Helena Szczodry i Marta Warat z Uniwersytetu Jagiellońskiego. W opracowaniu wykorzystano materiały przygotowane przez Arjan de Haan, Agnes Couffinhal, Jaroława Hawrysza, Matteo Morgandi i Beatę Płonkę. Zespół korzystał ze wsparcia wielu osób. Xavier Devictor, Elisabeth Huybens, Laszlo Lovei, Kyle Peters i Ismail Radwan czuwali nad kierunkiem i przebiegiem prac. Następujące osoby wniosły uwagi do opracowania w ramach oceny partnerskiej: Agnieszka Chłoń- Domińczak, Jose Cuesta, Arjan de Haan, Isabelle Maquet i Rodrigo Serrano oraz Christian Bodewig, Maitreyi Das, Kamila Kasprzycka, Maria Beatriz Orlando i Emcet Tas. Wyko- rzystaliśmy również uwagi i spostrzeżenia przekazane przez następujące osoby: Nina Arnhold, Anna Bokina, Anna Bieńkuńska, Pascal Boijmans, Elisabetta Capanelli, Pawel Chorazy, Barbara Dybkowska, Kazimierz Frieske, Colum Garrity, Roberta Gatti, Zuzanna Grabusińska, Kamila Kasprzycka, Paweł Kubicki, Iga Magda, Ryszard Malarski, Valerie Morrica, Maria Beatriz Orlando, Dominik Owczarek, Daniel Owen, Katerzyna Ptak, Anna Ruzik-Sierdzińska, Marek Rymsza, Kenneth Simler, Emily Sinnot, Monika Stanny, Magda- lena Szymczak i Elżbieta Tarkowska. Wsparcie administracyjne zapewniły nam: Barbara Cetner, Agnieszka Boratyńska, Małgorzata Michnowska i Victoria Bruce-Goga. Pragniemy wyrazić naszą wdzięczność Uniwersytetowi Jagiellońskiemu i Panu Andrze- jowi Mani, Prorektorowi UJ ds. dydaktyki za znakomitą współpracę. STRESZCZENIE STRESZCZENIE strona VI Wprowadzenie Podejmowanie działań ukierunkowanych na poprawę sytuacji osób żyjących w biedzie lub zagrożonych ubóstwem będzie z czasem w Polsce coraz trudniejsze, ponieważ problemy dotyczące tych grup pogłębiają się, a ich sytuacja życiowa staje się coraz bardziej złożona. Niezbędne będzie zastosowanie podejścia integracji społecznej, które odnosi się do wielu nieko- rzystnych czynników warunkujących okoliczności życiowe osób żyjących poza nawiasem praw i przywilejów społeczeństwa. Niniejsze opracowanie stanowi wkład w toczącą się w Polsce debatę na temat integracji społecznej i ma na celu przedstawienie osobom odpowiedzialnym za kształtowanie polityki, jak również podmiotom społeczeństwa obywa- telskiego informacji na temat: (1) grup społecznych, które podlegają obecnie „wykluczeniu społecznemu”, (2) przyczyn i czyn- ników sprzyjających ich wykluczeniu oraz (3) sukcesów i porażek obecnie wdrażanych rozwiązań w zakresie polityki i programów integracji społecznej. Głównym zadaniem tego opracowania jest zwiększenie efektywności obecnie podejmowanych interwencji w zakresie integracji społecznej, dzięki wykorzystaniu doświadczeń z dotychczas realizowanych działań. Prezentowane ustalenia są szczególnie aktualne na początku nowego cyklu finansowania Europejskiego Funduszu Społecznego, w ramach którego część funduszy przeznaczono na działania w dziedzinie integracji społecznej. Dane do niniejszego opracowania zebrano podczas badań jakościowych prowadzonych w maju i czerwcu 2013 r. przez zespół badawczy Uniwersytetu Jagiellońskiego. Wybrano metodę badań jakościowych, ponieważ stanowiła uzupełnienie licznych badań ilościowych dotyczących integracji społecznej w Polsce i pozwalała na zebranie brakujących wcześniej informacji na temat efek- tywności i wyników interwencji podejmowanych w tym zakresie. Badania jakościowe umożliwiają zdobycie dodatkowych infor- macji o procesach społecznych, politycznych i ekonomicznych oraz pozwalają na uchwycenie doświadczeń, które nie obrazują wcześniej założonej tezy. W ramach prac badawczych przeprowadzono 18 dyskusji grupowych z udziałem 225 osób wykluczo- nych, a także 30 wywiadów indywidualnych z urzędnikami i 9 studiów przypadków. Badanie przeprowadzono w trzech województwach: małopolskim, podkarpackim i mazowieckim (jedynie w powiecie radomskim). Małopolskie i podkarpackie należą do najbiedniejszych województw w Polsce, biorąc pod uwagę wielkość dochodów. W rejonie województwa mazowieckiego, w którym prowadzono badanie, poziom biedy przewyższa średni wskaźnik ubóstwa w kraju. Ponadto stopa bezrobocia (31%) utrzymuje się znacznie powyżej średniej krajowej (ok. 13% w 2013 r.). Poza Krakowem, z badania wyłączono miasta wojewódzkie. Pogłębione badania terenowe przeprowadzono w dziewięciu gminach – w trzech w każdym z województw. Gminy zostały wybrane według kilku kryteriów, m.in. rodzaju wykluczenia społecznego na danym terytorium, typu usług i świadczeń w zakresie integracji społecznej oraz uwzględnienia zarówno gmin wiejskich, jak i miejskich. W każdej gminie przeprowadzono po dwie dyskusje grupowe z osobami, które – zdaniem osób posiadających informacje o uwarunkowaniach lokalnych i wojewódzkich – doświadczyły najwięk- szego wykluczenia. Odrębne dyskusje odbyły się w grupach kobiet i mężczyzn oraz osób młodych i starszych. Co oznacza integracja społeczna? Ubóstwo, nierówności i wykluczenie społeczne to pojęcia, które często odnoszą się do tego samego zjawiska. Niemniej ubóstwo i nierówności powstają w wyniku pewnych procesów, natomiast wykluczenie społeczne stanowi zarówno rezultat, jak i sam proces. W raporcie Banku Światowego z 2013 r. na temat integracji społecznej stwierdzono, że „Wykluczenie społeczne może wiązać się z ubóstwem, ale często oznacza coś więcej niż tylko biedę – a niekiedy w ogóle nie wiąże się z biedą. Z kolei w innych przypadkach pozwala wyjaśnić przyczyny ubóstwa. Wykluczenie może współistnieć z ubóstwem, powstawać za sprawą wielu, wzajemnie ze sobą powiązanych niekorzystnych czynników, które skutkują niekorzystnymi warunkami ekono- micznymi i społecznymi (Silver 2013). Ważne aby, wyjaśnić, dlaczego niektóre grupy nie mogą wyrwać się z pułapki biedy i nie są w stanie skorzystać z inwestycji dokonywanych w ramach sektora publicznego, np. w zakresie edukacji i zdrowia” (Bank Światowy 2013). Osoby biedne nie tworzą jednorodnej grupy, różnią się pod względem zatrudnienia, grupy etnicznej, miejsca zamieszkania i wieku. Dla opracowania efektywnej polityki integracji społecznej niezbędne jest zrozumienie różnych form wykluczenia. Koncepcja integracji społecznej wymaga stawiania pytań o to, dlaczego niektóre grupy społeczne są nadreprezentowane wśród ludności biednej, dlaczego nie są w stanie wyrwać się z pułapki ubóstwa, w pełni korzystając z inwestycji państwa w sektorze publicznym, np. w dziedzinie edukacji i ochrony zdrowia, i dlaczego usługi i świadczenia, z których korzystają, są gorszej jakości. W cytowanym już raporcie Banku Światowego zaznaczono, że „koncepcja integracji społecznej uwidacznia spla- tający się, wielowymiarowy charakter trwałej marginalizacji powstałej w wyniku wykluczenia społecznego, między innymi dyskry- strona VII minacji, która jest kluczową przyczyną prostych i łatwiej zauważalnych czynników korelujących z ubóstwem (brak wykształcenia, słaby stan zdrowia i ograniczona możliwość powrotu i uczestniczenia w rynku pracy)” (Bank Światowy 2013). Ponadto wykluczenie społeczne uwidacznia systemy norm i przekonań stanowiące podstawę tego zjawiska. Zasad- nicze przyczyny biedy są w dużej mierze niewidoczne w standardowych danych empirycznych i w związku z tym pozo- stają w znacznym stopniu niezbadane w typowych analizach ubóstwa, a co za tym idzie – pomijane w strategiach mających na celu jego zmniejszenie. Marginalizacja powstająca na skutek wykluczenia społecznego na ogół pojawia się w kilku wymiarach jednocześnie. W związku z tym polityki ukierunkowane na poprawę sytuacji w ramach jednego wymiaru (np. na poprawę dostępu do edukacji) nie zmniejszą niekorzystnych skutków oddziaływania pozostałych (Bank Światowy 2013). Osoby i grupy uczestniczą w społeczeństwie w ramach trzech powiązanych ze sobą dziedzin integracji społecznej: rynku, przestrzeni i usług (patrz: rys. A). Te trzy sfery mogą stanowić ograniczenia, ale i szanse na integrację społeczną. Stosunki społeczne odgrywają rolę zarówno na rynkach nieruchomości, jak i pracy, a te z kolei związane są z rynkami kredytowymi. Dostęp do usług i świadczeń jest niezbędny do poprawy warunków, na jakich poszczególne osoby uczestniczą w życiu społeczeństwa, a możliwość i zdolność do „zajęcia własnej przestrzeni” stanowi istotną przesłankę integracji (Bank Światowy 2013). Rysunek A. Dziedziny integracji społecznej Źródło: Bank Światowy 2013. Kto postrzegany jest w Polsce jako osoba wykluczona? Zarówno uczestników dyskusji, jak i wywiadów pytano: „Kim Pana/Pani zdaniem są osoby najbardziej wykluczone w tym rejonie?”. Respondenci konsekwentnie wskazywali kilka kategorii osób, z których wiele wzajemnie się nakładało. Odpowiedzi udzielane w trzech województwach nie różniły się w istotny sposób, natomiast niektóre grupy wskazane przez urzędników jako społecznie wykluczone nie pojawiły się na liście stworzonej przez uczestników dyskusji grupowych. Uczestnicy dyskusji grupowych wskazali na osoby bezrobotne jako najważniejszą grupę wykluczonych. Niemożność znalezienia zatrudnienia dającego poczucie bezpieczeństwa stanowi główną przyczynę marginalizacji we wszystkich trzech woje- wództwach. Tę kategorię osób wymieniano konsekwentnie podczas wszystkich dyskusji grupowych i indywidualnych wywiadów. Drugą najczęściej wskazywaną grupę stanowiły osoby młode, następną – ludzie starsi, a kolejne to osoby określane szeroko rozu- mianym mianem ubogich materialnie oraz kobiety. Osoby niepełnosprawne wymieniane były jedynie przez grupy z rejonów wiej- skich. Wśród wykluczonych umieszczano również osoby z wyższym wykształceniem na terenach wiejskich. Wskazywano również słabo wykształconych, jak również nisko zarabiających, osoby z rodzin wielodzietnych oraz prowadzące drobne gospodarstwa rolne. Wywiady z urzędnikami i przedstawicielami instytucji pomocy społecznej także przemawiają za tym, że bezrobotni stanowią najważniejszą grupę wykluczonych. Była o nich mowa podczas wszystkich wywiadów. Drugą najczęściej wymie- STRESZCZENIE strona VIII nianą grupę tworzyły osoby starsze, a następnie osoby niepełnosprawne i kolejno – uzależnione od alkoholu oraz rodziny niewy- dolne wychowawczo. Podczas gdy urzędnicy zaliczali do grona osób wykluczonych społecznie osoby uzależnione od alkoholu, bezdom- nych, osoby opuszczające zakłady karne oraz rodziny niewydolne wychowawczo, kategorie te w ogóle nie były wskazane przez uczestników dyskusji grupowych. Co więcej – osoby wykluczone uczestniczące w dyskusjach grupowych wypowiadały się w negatywny sposób na temat wyżej wymienionych kategorii, co sugeruje, że niektóre grupy wykluczonych nie są postrzegane jako wykluczone przez inne grupy wykluczonych, których członkowie są zdania, że „tamte” grupy nie zasługują na to, aby udzielać im pomocy. Dlaczego są wykluczeni? Brak (stałego) zatrudnienia postrzegany jest jako najważniejszy czynnik prowadzący do wykluczenia społecz- nego. W czasie dyskusji grupowych z udziałem osób młodych, długotrwale bezrobotnych i osób należących do pozostałych kategorii, a także podczas wywiadów z urzędnikami bezrobocie zdecydowanie wskazywano jako główny czynnik wykluczenia. Osoba posiadająca stałą pracę ma znacznie lepszy dostęp do opieki zdrowotnej, środków transportu i możliwości uczestniczenia w wydarzeniach społecznych i kulturalnych. Istnieje związek między posiadaniem pracy a spójnością społeczną i oba zjawiska wzajemnie się wzmacniają. Respondenci wskazywali, że istotny problem stanowi wykorzystywanie pracowników przez pracodawców, a sytuację pogarsza proponowanie „umów śmieciowych”, które w niewielkim stopniu zapewniają ochronę pracy. Często jedyna możliwość zatrudnienia to niestabilne, czasowe zajęcie na podstawie „elastycznej” umowy o pracę. W 2011 r. 27% pracujących w Polsce osób zatrudnionych było na umowach czasowych, co stanowi najwyższy odsetek w UE. Uczestnicy jednej z dyskusji grupowych przyznali, że często czują się bezradni i nie mają innego wyboru niż godzenie się na upokorzenia i wykorzystywanie przez pracodawców, ponieważ ich umowy o pracę nie zapewniają żadnej ochrony, więc obawiają się, że w każdej chwili mogą być zwolnieni. Bariery na rynku pracy w szczególny sposób dotykają osoby młode – ze względu na słabe lub nieprzystające do potrzeb pracodawców wykształcenie i przeszkolenie. Część respondentów była zdania, że w przypadku osób mieszkają- cych w rejonach wiejskich posiadanie wyższego wykształcenia może być przyczyną bezrobocia i wykluczenia społecznego. Wielu przedstawicieli instytucji pomocy społecznej twierdziło, że młodzi znajdują się w gorszej sytuacji na rynku pracy ze względu na brak doświadczenia. Brak stałego lub innego zatrudnienia często powoduje, że młodzi ludzie odbywają szereg kolejnych staży. Natomiast w przypadku pracowników w średnim wieku, którzy pracowali głównie w warunkach systemu PRL, często zgłaszanym problemem jest brak umiejętności. Duża część respondentów twierdziła, że koneksje polityczne i znajomości odgrywają coraz ważniejszą rolę w znalezieniu pracy, a samo wykształcenie nie wystarcza. Nierówność płci stanowi problem na rynku pracy i jest wzmacniana przez słaby system wsparcia dla rodzin i normy wyznaczające rolę kobiety. Podczas dyskusji w grupach młodych mężczyzn i kobiet w województwie małopolskim, jak również z młodymi i starszymi bezrobotnymi kobietami w podkarpackim podkreślano konieczność rezygnacji kobiet z pracy po urodzeniu dziecka. Jest to podyktowane brakiem żłobków i przedszkoli, a także oddziaływaniem norm społecznych, które odpowiedzialność za wychowanie dzieci przypisują kobietom, a nie mężczyznom. Drugim po bezrobociu powodem wykluczenia społecznego podawanym przez respondentów jest brak dostępu do dobrej opieki zdrowotnej. Przyczyna ta wskazywana była zarówno przez mężczyzn, jak i kobiety ze wszystkich grup wiekowych i rejonów (miejskich i wiejskich). Respondenci skarżyli się, że jedynym sposobem na uniknięcie długotrwałego oczekiwania na świadczenia w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej jest posiadanie znajomości, a niekiedy wręczenie łapówki. Ceny leków wzrosły, a apteki skróciły godziny otwarcia. Na terenach wiejskich sytuację pogarsza słaba jakość świadczeń opieki zdrowotnej i długi czas oczekiwania na służby ratunkowe w nagłych przypadkach. Jedyną alternatywą jest prywatny system opieki zdrowotnej, co oznacza, że bez wystarczająco dużych dochodów lub oszczędności dostęp do świadczeń zdrowotnych jest utrudniony. Stosunkowo słabe organizacje społeczeństwa obywatelskiego i brak zaufania wśród członków społeczności wiej- skich i małych miast ograniczają udział w życiu politycznym i widoczność polityczną. Osoby wykluczone społecznie uczestniczące w dyskusjach grupowych były rozczarowane działalnością lokalnych polityków i dostrzegały potrzebę zaangażo- wania się w życie społeczności, aby poprawić swoją sytuację. Równocześnie poziom zaufania społecznego jest niski, co potwier- dzają wyniki Europejskiego Sondażu Społecznego (ESS), który wykazał w 2008 r., że jedynie 10-20% Polaków zgadzało się ze stwier- dzeniem, że „większości osób można ufać”. Odsetek ten był trzykrotnie niższy niż w Danii, Norwegii czy Finlandii. Wśród państw strona IX europejskich Polska odnotowuje najniższy poziom aktywności społecznej, wolontariatu i chęci do uczestniczenia w działaniach organizacji, co może wynikać z dziedzictwa okresu PRL, gdy członkostwo w organizacjach „społecznych” było obowiązkowe. Dyskusje grupowe z osobami wykluczonymi uwidoczniły frustrację spowodowaną ograniczoną wrażliwością, brakiem dobrej woli i zainteresowania urzędników ich potrzebami. Wielu uczestników tych dyskusji mówiło, że czuli się ignorowani, mając wrażenie, że żyją w społeczeństwie, gdzie cała władza jest w rękach bogatej mniejszości. Osoby wykluczone twierdziły, że czuły się upokorzane przez pracowników gminnych ośrodków pomocy społecznej lub innych instytucji. Gminy i organizacje pozarządowe oferują szereg różnego rodzaju świadczeń i usług społecznych i pomimo że są one bardzo pożądane, ludzie często wstydzą się prosić o pomoc gminne ośrodki pomocy społecznej – zwłaszcza gdy są oskarżani o to, że oszukują, podając nieprawdziwy poziom dochodów lub majątku. Działania w obszarze integracji społecznej i ich efektywność w oczach uczestników badania Szkolenie zawodowe jest jedną z najpowszechniejszych form interwencji podejmowanych na rzecz integracji społecznej. Jednakże wiedza i umiejętności zdobywane podczas tego typu programów często są postrzegane jako nieprzydatne z punktu widzenia możliwości znalezienia pracy. Respondenci i urzędnicy twierdzili, że takie kursy mają często zbyt ogólny charakter lub ograniczoną przydatność w świetle realiów rynku pracy. Większość osób, które je ukończyły, pozostaje bezrobotna. Problem polega raczej na małym zapotrzebowaniu na pracowników i niskiej jakości oferowanych kursów, a nie na słabym poziomie wykształcenia i umiejętności osób bezrobotnych. Przegląd realizowanych w Polsce programów finan- sowanych przez Europejski Fundusz Społeczny (EFS) wykazał, że stopa bezrobocia wśród beneficjentów zmniejszyła się o 8% w stosunku do grupy kontrolnej, której członkowie nie uczestniczyli w programach (PAG Uniconsult 2012). Respondenci twierdzili, że staże cieszą się popularnością i są dowody na ich skuteczność. Niemniej zasady przyjmowania na staż są mało przejrzyste, a możliwości uzyskania stałego zatrudnienia po jego zakończeniu są ograniczone. W załączniku 4 przedstawiono szczegółowe informacje na temat programu EFS realizowanego w Polsce. Niektóre programy promujące zatrudnienie osób niepełnosprawnych wydają się skuteczne. W ramach programu finan- sowanego ze środków EFS „Aktywność i integracja szansą na lepsze jutro” (skierowanego również do osób pełnosprawnych) orga- nizowane są świadczenia rehabilitacyjne, konsultacje z psychologami, konsultacje dla rodziców niewydolnych wychowawczo oraz szkolenia z zakresu skutecznego poszukiwania pracy i spotkania towarzyskie. Część uczestników dyskusji grupowych stwierdziła, że po ukończeniu kursu udało im się znaleźć pracę, ponadto czuli się bardziej zmotywowani i wzrosły ich zawodowe aspiracje. Uczestnicy badania narzekali na złożone procedury ubiegania się o wsparcie dla osób rozpoczynających działalność gospodarczą, mimo że istnieją dowody potwierdzające, że programy finansowane z EFS realizowane w tym obszarze dobrze się sprawdzały. Przegląd ewaluacji 34 działań realizowanych w Polsce w ramach programu EFS wykazał, że jedną z najbardziej udanych inicjatyw były dotacje dla osób rozpoczynających działalność gospodarczą przyznawane przez urzędy pracy (PAG Uniconsult 2013). Dotacja dla nowo zakładanych firm sięgała 12-krotnego przeciętnego wynagrodzenia. Niemniej respon- denci uczestniczący w badaniu skarżyli się na złożoność procedury składania wniosków i długi okres oczekiwania na decyzję. Jeden z urzędników województwa podkarpackiego stwierdził, że w jego regionie skutecznym rozwiązaniem na rzecz integracji okazały się „kontrakty socjalne”, oferowane przez instytucje pomocy społecznej, mające na celu aktywi- zację osób korzystających z pomocy społecznej. Są to umowy zawierane przez pracowników socjalnych i osoby bezrobotne, w których określa się obowiązki i prawa każdej ze stron. Osoba bezrobotna ma np. obowiązek uczestniczenia w szkoleniu zawo- dowym, korzystania ze wsparcia psychologa i z doradztwa zawodowego. Niewywiązanie się z zobowiązań prowadzi do odmowy wypłaty zasiłku dla bezrobotnych. Stwierdzono, że kontrakty socjalne pomogły zwiększyć poczucie pewności siebie uczestników i ich szanse na znalezienie zatrudnienia. Rozwiązanie to wprowadzono na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej (załącznik 1 zawiera więcej szczegółowych informacji na temat kontraktów socjalnych i innych skutecznych działań). Dla osób wykluczonych przewidziano szereg świadczeń opieki zdrowotnej, natomiast część z nich okazuje się zbyt droga. Usługi opiekuńcze świadczone w warunkach domowych są bardzo pożądane, ale postrzegane jako mało dostępne. Zapew- niają je ośrodki pomocy społecznej działające w rejonach miejskich i kierowane są do ludzi starszych, niepełnosprawnych oraz osób z problemami zdrowia psychicznego. Jednakże koszt świadczenia sięga około 3000 PLN miesięcznie, przekracza wysokość prze- ciętnej emerytury i większości zainteresowanych na to nie stać. W gminach wchodzących w skład próby badawczej w powiecie radomskim w województwie mazowieckim pomoc dla osób uzależnionych od alkoholu i ich rodzin świadczona jest nieodpłatnie w formie grup samopomocowych wspieranych przez psychologa. Działania te pomagają beneficjentom przełamać błędne koło STRESZCZENIE strona X wykluczenia, podbudować samoocenę, przezwyciężyć apatię i depresję oraz przejąć inicjatywę w dążeniu do zmiany sytuacji życiowej. Jednakże wydaje się, że wskazane usługi i świadczenia są niedostępne w większości rejonów objętych badaniem. Wielu przedstawicieli organizacji pozarządowych i uczestników dyskusji grupowych wskazywało, że ważną rolę odgrywają „działania miękkie”, takie jak wydarzenia społeczne i kulturalne organizowane z myślą o wykluczonych rodzinach i pozostałych kategoriach osób wykluczonych. Cieszyły się one popularnością wśród zainteresowanych, a także stanowiły istotny element programu integracji społecznej w ramach Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich (PARSP), który pozwolił wykluczonym grupom przejąć inicjatywę i uczestniczyć w planowaniu działań niezbędnych do poprawy ich sytuacji życiowej. W ocenie realizacji projektu zacytowano osobę wykluczoną, która stwierdziła, że „Nagle okazało się, że my też możemy mieć jakiś wkład (…) i możemy coś zmienić”. W ramach programu gminy zawierały umowy z działającymi na ich terenie organizacjami pozarządowymi na realizację priorytetowych usług społecznych na rzecz młodzieży, dorosłych, osób niepełnosprawnych i starszych. (Załącznik 1, część 3 zawiera więcej informacji na temat programu integracji społecznej PARSP). Część urzędników nadmieniła, że Program Aktywności Lokalnej (LAP), finansowany głównie ze środków EFS, dobrze sprawdza się w budowaniu lokalnej społeczności i rozwiązywaniu problemu wykluczenia społecznego w sposób zintegrowany. Program finansowany był przez EFS i wdrażany przez ośrodki pomocy społecznej. Wykorzystuje podobne podej- ście co program PARSP. Przekrojowe problemy działań na rzecz integracji społecznej Beneficjenci programów integracji społecznej odnoszą wrażenie, że liczba dokumentów, które są wymagane w celu uzasadnienia wniosku o wsparcie, często ich przerasta. Wielu wnioskodawców biorących udział w badaniu w trzech woje- wództwach stwierdzało, że czują się przeciążeni koniecznością wypełniania tak dużej liczby formularzy i przedkładania doku- mentów niezbędnych do tego, aby zakwalifikować się do uzyskania pomocy. Pracownicy socjalni i urzędnicy uczestniczący w wywiadach również narzekali, że zbyt wiele czasu muszą przeznaczać na pomaganie podopiecznym w wypełnianiu wszystkich biurokratycznych wymogów. Jednym z największych zgłaszanych problemów jest brak informacji o istniejących formach wsparcia socjalnego i programach integracji oraz o tym, w jaki sposób można z nich korzystać. Wielu respondentów wskazywało, że utrudnia to osobom potrzebującym dostęp do pomocy społecznej. Uczestnicy dyskusji grupowych odnosili wrażenie, że nie zawsze jasne jest, na jakiej podstawie samorządy decydują o odrzuceniu wniosków o zasiłki socjalne lub inne formy wsparcia. Brak przejrzy- stej informacji dotyczącej przyznawanej kwoty wsparcia wywołuje również frustrację i poczucie niesprawiedliwości. Liczne grono osób uczestniczących w dyskusjach grupowych było zdania, że najbardziej interesujące oferty pracy i najlepiej płatne posady trafiają w ręce rodzin i znajomych pracowników urzędów pracy. Beneficjenci zgłaszali również, że czuli się upokorzeni negatywną postawą i brakiem szacunku okazywanym przez pracowników pomocy społecznej. Wielu uczestników dyskusji grupowych wyznało, że czuli się bardzo zażenowani, gdy pracownicy pomocy społecznej oskarżali ich o kłamstwa i oszustwa. W związku z decentralizacją działań administracji rządowej coraz więcej zadań przekazywanych jest do realizacji gminom, jednak nie towarzyszy temu dodatkowe wsparcie finansowe ze szczebla wojewódzkiego lub centralnego. Pomimo że przeniesienie odpowiedzialności za zwalczanie wykluczenia społecznego na poziom gmin uważa się za właściwe i zasadne, wiele samorządów musi wykonywać nowe zadania, dysponując tym samym lub nawet mniejszym budżetem. Urzęd- nicy gminni wspominali również o tym, że brakuje środków na zatrudnienie pracowników w pełnym wymiarze, co stanowi poważną barierę w skutecznym działaniu pomocy społecznej. Raporty roczne EFS wskazują, że nie wszystkie podmioty w sektorze pomocy społecznej skorzystały ze wsparcia EFS w tym zakresie. Z wywiadów z urzędnikami wynika, że współpraca między instytucjami publicznymi działającymi na rzecz inte- gracji społecznej w poszczególnych województwach jest zróżnicowana. W małopolskim instytucje pomocy społecznej są zadowolone ze wsparcia otrzymywanego od władz gminnych, powiatowych i wojewódzkich, natomiast w podkarpackim tego rodzaju pomoc ma znacznie ograniczony charakter. Wywiady z urzędnikami z terenu województwa podkarpackiego wska- zują, że instytucje publiczne i organizacje pozarządowe działają w oderwaniu od siebie, korzystając z własnych sieci kontaktów i doświadczenia, i w ograniczonym stopniu wymieniają się informacjami. Odwrotny przykład pochodzi z województwa mało- polskiego, gdzie samorządy i organizacje pozarządowe sprawnie współpracują, tworząc niekiedy ścisłe partnerstwa. Niewielka strona XI liczba projektów zintegrowanych, odnoszących się do wielu niekorzystnych czynników, z którymi zmagają się osoby wykluczone, spowodowana jest – jak wskazywano – obowiązującymi przepisami prawnymi i procedurami, które ograniczają elastyczność i możliwości działania poszczególnych podmiotów. Uczestniczący w wywiadach urzędnicy byli zdania, że monitoring działa słabo i sprawozdania składane przez samorządy władzom województwa i odpowiedzialnym agendom nie zawierają oceny pozwalającej ustalić, czy wdrażane projekty realizują przyjęte cele i czy następuje poprawa wyników. Przedstawiciel samorządu województwa małopolskiego narzekał, że wymogi ewaluacyjne zmuszają organizacje do skupiania się na ograniczonym zestawie interwencji. Współfinansowanie działań, wymagane w projektach finansowanych ze środków UE, stanowi problem dla organizacji pozarządowych. Urzędnicy zgadzali się, że wsparcie UE ma ogromne znaczenie i jest niezmiernie pomocne, ale podkreślali, że przepisy regulujące finansowanie ze źródeł UE często wymagają, aby organizacje najpierw wydatkowały własne środki, a dopiero później ubiegały się o ich zwrot. Banki niechętnie kredytują organizacje pozarządowe, więc wymóg ten przysparza problemów, zwłaszcza małym organizacjom. Niemniej ostatnio Instytucja Zarządzająca wprowadziła nowe procedury, które mają ułatwić dostęp do środków UE małym organizacjom pozarządowym, umożliwiając im korzystanie z wypłacanych z programów przedpłat. Część urzędników twierdziła, że brak elastyczności spowodowany stosowaniem rygorystycznych i złożonych procedur utrudnia projektom finansowanym ze środków UE reagowanie na potrzeby lokalne. Wspominano również, że zarządzanie projektami finansowanymi z UE jest czasochłonne i odciąga organizacje od ich zadań podstawowych, czyli pracy z osobami wykluczonymi. Ponadto wskazywano, że rodzi również konkurencję wśród organizacji lokalnych, a czasami przyczynia się do zwiększania podziałów. W kierunku efektywnego działania na rzecz integracji społecznej w Polsce Główne ustalenia wynikające z przeprowadzonego badania wskazują, że w Polsce potrzebne jest nowe podejście do działań na rzecz integracji społecznej, które powinno mieć holistyczny charakter i odnosić się do licznych niekorzystnych czynników oddzia- łujących na osoby wykluczone. Powinno ono uwzględniać wszystkie trzy kanały integracji: zdolności do działania, wykorzystania możliwości i zachowania godności. Proponujemy, aby nowe podejście obejmowało następujące elementy: • Zwrócenie większej uwagi na zagadnienia integracji społecznej w dyskursie politycznym. Integracja społeczna powinna być istotnym punktem programu politycznego i powinna być częściej obecna w debatach politycznych. • Przekazanie uprawnień i odpowiedzialności społecznościom. Osoby wykluczone chcą i powinny być bardziej zaangażo- wane w decydowanie o kształcie programów tworzonych z myślą o zaspokajaniu ich potrzeb. • Wzmocnienie diagnozy na poziomie gminy. Interwencje w obszarze integracji społecznej powinny być konstruowane na podstawie diagnozy „oddolnej”, przeprowadzonej na poziomie gminy, aby ustalić, kim są osoby najbardziej wykluczone i jakiego rodzaju działania priorytetowe podejmowane na szczeblu lokalnym przyczynią się do integracji społecznej. Równocześnie ważne jest przekazanie realizacji zadań integracji społecznej na niższe szczeble władzy wraz z zapewnieniem gminom odpowiednich środków umożliwiających wykonanie tych zadań. • Zwalczanie stereotypów i zachowań nacechowanych brakiem szacunku. Należy podjąć działania zmierzające do zmiany postawy i zachowania pracowników pomocy społecznej w stosunku do osób korzystających ze wsparcia. Istotne są mechanizmy zadośćuczynienia w przypadku składanych zażaleń oraz działania wzmacniające niedyskryminację. Istnieje również potrzeba prze- prowadzenia szerszej kampanii w celu zmniejszenia stygmatyzacji i stereotypowego postrzegania pewnych grup – osób uzależnio- nych od alkoholu, bezdomnych, osób opuszczających więzienia czy rodzin niewydolnych wychowawczo – w ich społecznościach. • Zwiększenie przejrzystości zasad kwalifikowania osób uprawnionych do zasiłków socjalnych. Należy zwiększyć przej- rzystość zasad regulujących przyznanie różnego typu zasiłków socjalnych i ofert zatrudnienia. • Utworzenie platform wymiany informacji między podmiotami działającymi na rzecz integracji społecznej. Wielu przedstawicieli organizacji pozarządowych i urzędników apelowało o stworzenie lokalnych platform dla wszystkich organizacji działających w sferze polityki społecznej jako miejsca dyskusji o zagadnieniach wykluczenia społecznego i wymiany wiedzy. STRESZCZENIE strona XII • Położenie większego nacisku na „działania miękkie”. Nasze ustalenia wskazują, że zapewnienie „miękkich rozwiązań” w formie działań społecznych i kulturalnych oraz wsparcia psychologicznego odgrywa istotną rolę w przełamaniu pasywnych postaw wielu osób wykluczonych. • Wzmocnienie monitoringu i ewaluacji. Bardziej rygorystyczne metody monitoringu i ewaluacji będą ważnym elementem nowego podejścia do działań na rzecz integracji społecznej. Dodatkowe zalecane działania • Zapewnienie większej ochrony pracowników. Pracownicy winni być w większym stopniu chronieni przed wykorzystywa- niem przez pracodawców i zagrożeniem utraty pracy, podsycanym przez „umowy śmieciowe”. Pracodawcom należy stworzyć zachęty do stosowania oficjalnych umów o pracę zawierających przynajmniej minimalne prawa pracownicze, zapewniających podstawową ochronę przed nadużyciami i pewien stopień bezpieczeństwa zatrudnienia. • Zwiększenie przydatności szkoleń oferowanych osobom bezrobotnym. Kursy prowadzone w ramach aktywizacji osób bezrobotnych na rynku pracy należy zmodyfikować, tak aby pozwalały uczestnikom na wzmocnienie umiejętności poszukiwa- nych przez pracodawców. • Pomoc dla grup „niewidocznych”. Urzędnicy wskazali szereg grup wykluczonych, które pozostają niewidoczne, z którymi trudniej się pracuje i w związku z tym są one w pewien sposób ignorowane przez pracowników służb społecznych. W tym gronie znajdują się bezdomni, osoby opuszczające zakłady karne i mieszkańcy lokali socjalnych. • Zapewnienie lepszych placówek dla dzieci i opieki zdrowotnej dla osób starszych. Uczestnicy dyskusji w grupach kobiet i grupach rodzin wielodzietnych sygnalizowali, że istnieje potrzeba: (a) otwarcia większej liczby przedszkoli (akcentowano to zwłaszcza w rejonach wiejskich) i (b) zapewnienia lepszych placówek dziennej opieki dla dzieci. • Uelastycznienie programów finansowanych ze środków UE. Europejskie fundusze strukturalne finansujące działania na rzecz integracji społecznej dają olbrzymie możliwości wzmocnienia integracji społecznej w Polsce na właściwą skalę. Niemniej wielu urzęd- ników biorących udział w badaniu wskazywało, że należałoby zmodyfikować zasady i przepisy regulujące przyznawanie środków. • Wzmocnienie pomiarów. Mierzenie integracji społecznej odgrywa ważną rolę w ustalaniu zakresu i głębokości wykluczenia oraz w monitorowaniu postępów na drodze do integracji. Szczególnie przydatne do tych celów wydaje się innowacyjne, okre- sowe badanie spójności społecznej prowadzone przez GUS. 1. WPROWADZENIE 1. WPROWADZENIE strona 2 Unia Europejska przyjęła zobowiązanie do poprawienia do 2020 r. sytuacji co najmniej 20 mln osób żyjących w zagro- żeniu ubóstwem lub wykluczeniem (przyjmując jako bazowy stan z 2008 r.). Polska postanowiła, że jej udział w realizacji przyjętego celu wyniesie 1,5 mln osób. Osiągnięcie tych zamierzeń nie będzie łatwe. Wielu ludziom udało się już wyjść z ubóstwa w ciągu ostatnich 20 lat, lecz prawdopodobnie do osób tych łatwiej było dotrzeć, a wiele z nich potrafiło uczestniczyć w głównym nurcie aktywności gospodarczej, co pozwoliło im skorzystać ze wzrostu gospodarczego kraju. Działania na rzecz poprawy sytuacji pozostałych grup żyjących w ubóstwie będą prawdopodobnie znacznie trudniejsze, ponieważ problemy tych osób pogłębiają się, a ich sytuacja życiowa staje się coraz bardziej złożona. Dlatego niezbędne jest zastosowanie podejścia integracji społecznej, które odnosi się do wielu czynników warunkujących okoliczności życiowe osób żyjących poza nawiasem praw i przywilejów społeczeństwa. W niniejszym opracowaniu przedstawiono obecny stan integracji społecznej w trzech województwach w Polsce i omówiono efektywność działań podejmowanych w celu promocji integracji społecznej. Wskazano grupy wykluczone społecznie, czyli osoby, które nie są w stanie w pełni uczestniczyć w życiu społecznym i ekonomicznym (poniżej zamieszczono kompletną definicję wykluczenia społecznego). Poddano również ocenie główne przyczyny wykluczenia społecznego badanych grup. Ponadto dokonano przeglądu obecnie wdrażanych działań i programów integracji społecznej i przeprowadzono analizę stosowanych rozwiązań w celu wskazania tych najbardziej skutecznych, jak również pozostałych, których efektywność można poprawić. W końcowej części opracowania omówiono przyszłe kierunki działania i elementy nowego podejścia do polityki inte- gracji społecznej, które umożliwi skuteczniejsze przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu w Polsce. Wykluczenie społeczne jest zarówno rezultatem działania pewnych procesów, jak również samym procesem. Może współistnieć z ubóstwem, ale często stanowi coś więcej niż biedę i obejmuje szereg aspektów związanych z upodmio- towieniem, zdolnością wyrażania własnych opinii i artykułowania problemów oraz zachowaniem godności. Zjawisko to powstaje na skutek działania licznych, wzajemnie ze sobą powiązanych, niesprzyjających czynników, które prowadzą do nieko- rzystnych warunków społeczno-ekonomicznych. Pomaga zrozumieć różne przejawy biedy i wyjaśnić, dlaczego niektóre grupy społeczne nie są w stanie wyrwać się z pułapki ubóstwa. Niniejsze opracowanie stanowi wkład w toczącą się w Polsce debatę na temat integracji społecznej i ma celu przed- stawienie osobom odpowiedzialnym za kształtowanie polityki, jak również podmiotom społeczeństwa obywa- telskiego informacji zebranych podczas badań terenowych. Jego głównym zadaniem jest zwiększenie efektywności obecnie podejmowanych działań w zakresie integracji społecznej, dzięki wykorzystaniu doświadczeń z dotychczas realizowanych programów. Prezentowane ustalenia są szczególnie aktualne na początku nowego cyklu finansowania Europejskiego Funduszu Społecznego, w ramach którego część funduszy przeznaczono na działania w dziedzinie integracji społecznej. Badania terenowe prowadzono w trzech województwach: małopolskim, podkarpackim i mazowieckim (tylko w powiecie radomskim). Niemniej kwestie, które wskazano w ustaleniach, jak również zalecane modyfikacje dotyczą całego kraju. Badanie przeprowadzono na wniosek podmiotów społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, przy wsparciu środo- wiska akademickiego i przedstawicieli administracji. W 2012 r. organizacje pozarządowe wystąpiły do Banku Światowego z prośbą o dokonanie oceny zjawiska wykluczenia społecznego w Polsce. Stwierdzono, że tego typu badanie może przyczynić się do lepszej współpracy między organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, środowiskiem naukowym zajmującym się bada- niami nad wykluczeniem społecznym i osobami odpowiedzialnymi za kształtowanie polityki integracji społecznej. Refleksja nad obecną praktyką i efektywnością działań podejmowanych w zakresie integracji społecznej – przeprowadzona w gronie osób odpowiedzialnych za politykę w tym obszarze i osób bezpośrednio niezaangażowanych w tego typu działania – może pomóc we wskazaniu bardziej skutecznych rozwiązań. Badanie, sfinansowane ze środków Banku Światowego, przeprowadził zespół badawczy z Instytutu Socjologii Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. METODOLOGIA Dane zebrano za pomocą badań jakościowych. Wybrano tę metodę, ponieważ do tej pory powstało wiele obszernych opracowań na podstawie danych ilościowych, zebranych w badaniach ankietowych gospodarstw domowych, natomiast w niewielu przypadkach zastosowano metody jakościowe, pozwalające na uzupełnienie obrazu uzyskanego dzięki badaniom ilościowym. Podejście jako- ściowe wykorzystuje dobór celowy próby respondentów oraz częściowo strukturalizowane otwarte wywiady i dyskusje grupowe, co pozwala na zebranie danych tekstowych – czyli dotyczących procesów społecznych, politycznych i ekonomicznych – i zbadanie analizowanych zagadnień z perspektywy różnych grup. Metody ilościowe – w przeciwieństwie do jakościowych – polegają na bardziej standaryzowanych formach gromadzenia i analizy danych, często w formie liczbowej, i nie dają możliwości zadawania otwartych pytań, a co za tym idzie uchwycenia doświadczeń, które nie obrazują wcześniej założonej tezy. Prowadząc wyłącznie strona 3 formalne badania ankietowe, nie da się zgromadzić – w formie pozwalającej na wnioskowanie – wielu danych dotyczących istotnych cech charakterystycznych osób i społeczności, w tym tożsamości, percepcji i przekonań. Ponadto nie można ich odpowiednio zrozu- mieć bez odniesienia się do lokalnego kontekstu, w którym żyją respondenci (Dudwick i in. 2005). Z uwagi na powyższe argumenty badania jakościowe uznano w tym przypadku za najwłaściwsze. Ograniczeniem tej metody jest trudność ekstrapolowania ustaleń jakościowych i odniesienia ich do większej populacji, ponieważ próby nie są duże i nie dobiera się ich w sposób losowy. ZAGADNIENIA BADAWCZE Pogłębione wywiady indywidualne, dyskusje grupowe oraz studia przypadków skupiały się na zbadaniu następujących zagadnień: 1. W jaki sposób rozumiane jest zjawisko wykluczenia społecznego? 2. Jakie główne grupy społeczne w danym rejonie podlegają wykluczeniu? 3. Jakie podejmowano dotychczas w danym rejonie działania na rzecz integracji społecznej i jaka była ich efektywność? 4. W jaki sposób rządowe/samorządowe systemy planowania i budżetowania wpływają na tego typu działania? 5. W jakim stopniu monitoruje się rezultaty i jak wykorzystuje się informacje z monitoringu do modyfikacji podejmowanych działań? 6. Co należy zrobić, aby działania na rzecz integracji społecznej były bardziej skuteczne? Jakie problemy pojawiają się przy koor- dynowaniu realizacji usług i programów? Załączniki 3 i 4 zawierają opis istotnych warunków realizacji badania oraz szczegółowe scenariusze wywiadów indywidualnych i dyskusji grupowych. PRÓBA Badania terenowe prowadzono w maju i czerwcu 2013 r. w trzech województwach: małopolskim, podkarpackim i mazowieckim (tylko w powiecie radomskim). Województwa te należą do grupy najbardziej poszkodowanych społecznie regionów Europy (mapa 1). Mapa 1. Grupy ludności zagrożone ubóstwem lub wykluczeniem w Europie w 2010 r. % ogółu ludności Źródło: Eurostat, http://cor.europa.eu/en/activities/europe2020/Pages/eu-platform-against-poverty.aspx 1. WPROWADZENIE strona 4 Małopolskie i podkarpackie należą do najmniej zamożnych województw w Polsce z punktu widzenia wielkości dochodów (mapa 2). Przykładowo, w podkarpackim 20% ludności boryka się z biedą. W małopolskim 18% mieszkańców żyje poniżej granicy ubóstwa (definiowanej jako 60% mediany dochodu w kraju). Powyższe dane plasują się powyżej średniego wskaź- nika ubóstwa dla Polski, który wynosi 15%, i powyżej wskaźników odnotowywanych w większości pozostałych województw. Wskaźnik ubóstwa w województwie mazowieckim wynosi 12%, ale po wyłączeniu Warszawy – stolicy województwa – wzrasta do 17%. W powiecie radomskim jest prawdopodobnie jeszcze wyższy, tamtejsza, bardzo wysoka stopa bezrobocia sięga 31% (mapa 4). Poza Krakowem, z badania wyłączono miasta wojewódzkie. Mapa 2. Wskaźniki ubóstwa w Polsce według województw w 2011 r. Źródło: GUS (2013) Jakość życia. Kapitał społeczny, ubóstwo i wykluczenie w Polsce na podstawie badania spójności społecznej z 2011 r. Wśród przyczyn nierówności między województwami należy wskazać m.in. strukturę sektorową gospodarki regionu, poziom urbanizacji i infrastruktury. W podkarpackim odnotowuje się stosunkowo dużą liczbę osób zatrudnionych w rolnictwie (ok. 550 000 osób wg GUS 2011), co przyczynia się do niższego poziomu średnich dochodów i stosunkowo wysokiego wskaźnika ubóstwa (tabela 1). W mazowieckim przeciętny poziom dochodów podwyższa względna zamożność należącej do województwa Warszawy. W październiku 2013 r. stopa bezrobocia w województwie podkarpackim wyniosła 15,6% i należała do najwyższych w kraju, podczas gdy w małopolskim i mazowieckim odnotowano najniższe bezrobocie, sięgające ok. 11% (mapa 3). strona 5 Mapa 3. Bezrobocie według województw, październik 2013 r. Źródło: GUS 2013. Niemniej nawet w najzamożniejszym województwie mazowieckim istnieją duże różnice między najbogatszymi i najbiedniej- szymi powiatami (mapa 4), przy czym powiat radomski wyróżnia bardzo wysoka stopa bezrobocia, która wynosi 31%. Mapa 4. Zróżnicowanie powiatów: średni roczny dochód i stopa bezrobocia w Warszawie i powiecie radomskim Źródło: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej 2012. W 2011 r. przeciętny dochód miesięczny na osobę był najwyższy w województwie mazowieckim (1613 PLN, czyli ok. 540 USD), następnie w małopolskim (1331 PLN, ok. 440 USD) i podkarpackim (1069 PLN, ok. 320 USD) (tabela 1). 1. WPROWADZENIE strona 6 Tabela 1. Średnie wartości wybranych wskaźników w województwach objętych badaniem i w Polsce Wskaźnik mazowieckie małopolskie podkarpackie Średnia krajowa Miesięczny dochód netto na osobę (w PLN) 1632 1331 1069 1111 Rozpowszechnienie ubóstwa (%) 3,5 2,8 4,6 4 Odsetek gospodarstw domowych uzależnionych od 8 11,5 5 8,5 pomocy społecznej* (%) Odsetek gospodarstw domowych, którym trudno jest 32,4 33,2 43,5 36,8 związać koniec z końcem (%) Odsetek mieszkańców bardzo zadowolonych z miejsca 10 13 7 10,5 zamieszkania (%) Odsetek osób niepełnosprawnych (%) 6,9 10,9 9,8 9,7 Odsetek osób w wieku 16 lat i więcej, które przyznają, 6,8 6,2 5,4 6,8 że w ubiegłym roku piły zbyt dużo alkoholu (%) *Europejski Sondaż Społeczny, 2008. Źródło: Czapiński i Panek. Diagnoza Społeczna 2011. Odsetek gospodarstw domowych, które przyznają, że trudno im jest związać koniec z końcem (pytanie zadane w badaniu ankie- towym Diagnozy Społecznej), w województwie podkarpackim (43,5%) znacznie przewyższa wartość tego współczynnika w pozo- stałych dwóch województwach (32-33%). Mimo że w trzech wybranych województwach średnie wartości kluczowych wskaźników są raczej typowe dla całego kraju, to istnieją między nimi istotne różnice. Podkarpackie można określić mianem najbiedniejszego województwa w Polsce. Utrzymuje się w nim wysoki poziom bezrobocia i w porównaniu z innymi rejonami duża część mieszkańców pracuje w rolnictwie. Niemniej nadużywanie alkoholu w tym województwie jest poniżej średniej krajowej. W małopolskim występuje stosunkowo duży odsetek osób żyjących z zasiłków i niepełnosprawnych, natomiast dochód na osobę jest wyższy niż średni w kraju. Zagęszczenie dróg i poziom urbanizacji są wyższe w małopolskim niż w podkarpackim (GUS 2011). Odsetek osób deklarujących zadowolenie z miejsca zamieszkania jest wyższy niż średnia krajowa. Mazowieckie to województwo relatywnie zamożne, ale wartości wskaźników są wypaczone ze względu na obecność Warszawy. Jeżeli skupimy się na powiecie radomskim, okazuje się, że poziom bezrobocia jest tutaj bardzo wysoki, a dochody stosunkowo niskie i podobne do średnich dochodów w województwie małopolskim (mapa 4). W każdym województwie przeprowadzono dziesięć pogłębionych wywiadów indywidualnych z przedstawicielami samorządu wojewódzkiego (urzędów marszałkowskich) odpowiedzialnymi za politykę społeczną, samorządu gminnego, insty- tucji i ośrodków pomocy społecznej oraz organizacji społecznych / lokalnych organizacji pozarządowych (tabela 2). Rozmówcy zostali dobrani w taki sposób, aby zapewnić ujęcie zróżnicowanych sytuacji (mniej lub bardziej odległe miejsca zamieszkania), różnych rodzajów grup wykluczonych, programów integracji społecznej i organizacji. strona 7 Tabela 2. Osoby, z którymi przeprowadzono wywiady według typów reprezentowanych jednostek Rodzaj Samorząd Ośrodek Samorząd Organizacje Województwo Powiat wybranej wojewódzki pomocy gminny pozarządowe gminy społecznej proszowicki wiejska 2 1 1 Małopolskie gorlicki wiejska 2 urzędników 1 1 1 miechowski miejska 1 – 2 radomski wiejska 1 1 1 1 Mazowieckie radomski wiejska 2 1 urzędnik 1 1 1 radomski miejska - 2 1 bieszczadzki wiejska 1 1 1 Podkarpackie jarosławski miejska 1 urzędnik 1 1 1 przeworski wiejska 1 1 1 Wywiady posłużyły do zidentyfikowania głównych grup społecznych podlegających wykluczeniu w danym rejonie, jak również najważniejszych działań i programów integracji społecznej. Do pogłębionych badań terenowych wybrano dziewięć gmin – po trzy w każdym województwie. Wyboru gmin dokonywano według kilku kryteriów, m.in. rodzaju wykluczenia społecznego istniejącego w danej gminie, typu usług i świadczeń realizowanych w zakresie integracji społecznej oraz rozróżnienia na gminy wiejskie i miejskie. Poza Krakowem z badania wyłączono miasta wojewódzkie. W każdej gminie przeprowadzono po dwie grupy dyskusyjne, w skład których wcho- dzili ludzie z grup doświadczających – zdaniem osób posiadających informacje o uwarunkowaniach miejscowych i regionalnych – największego wykluczenia. Oddzielne dyskusje odbyły się w grupach kobiet i mężczyzn oraz osób młodych i starszych (tabela 3). 1. WPROWADZENIE strona 8 Tabela 3. Charakterystyka uczestników dyskusji grupowych i struktura próby badawczej Rodzaj Województwo Powiat Grupa 1 Grupa 2 wybranej gminy bezrobotna młodzież (kobiety drobni rolnicy, kobiety i mężczyźni proszowicki wiejska i mężczyźni) z wyższym lub średnim w wieku 20-55 lat wykształceniem „eurosieroty”: uczniowie gimnazjów/ bezrobotni mężczyźni, którzy stracili gorlicki wiejska liceów, których przynajmniej jeden rodzic Małopolskie pracę po zamknięciu ich zakładu pracuje za granicą rodzice trojga lub więcej dzieci lub kobiety i mężczyźni z problemami rodzice dziecka niepełnosprawnego miechowski miejska mieszkaniowymi oczekujący na przydział znajdujący się w trudnej sytuacji lokalu socjalnego materialnej osoby z wieloma problemami krótkotrwale bezrobotni mężczyźni nieuczestniczące w żadnych programach: i kobiety w wieku poniżej 35 radomski wiejska 1 rodziny, w których nikt z dorosłych nie lat, nieotrzymujący zasiłków, pracuje zarobkowo posiadające 3+ dzieci, niezarejestrowani w urzędzie pracy samotni rodzice, osoby niepełnosprawne osoby z wieloma problemami Mazowieckie beneficjenci programów wojewódzkich nieuczestniczące w żadnych i powiatowych instytucji pomocy programach: rodziny, w których nikt radomski wiejska 2 społecznej jednocześnie zarejestrowani z dorosłych nie pracuje zarobkowo, w urzędzie pracy posiadające 3+ dzieci, samotni rodzice, osoby niepełnosprawne długotrwale bezrobotni uczestniczący mężczyźni bezrobotni przez okres 6-24 radomski miejska w szkoleniach i programach miesięcy w wieku 20-34 lata i korzystający z różnego rodzaju pomocy bezrobotni ubodzy mężczyźni i kobiety długotrwale bezrobotne kobiety bieszczadzki wiejska korzystający z programów socjalnych w wieku ok. 50 lat posiadające 3+ dzieci długotrwale bezrobotne kobiety w wieku ok. 50 lat posiadające 3+ dzieci, żyjące kobiety i mężczyźni o różnej Podkarpackie jarosławski miejska z pomocy społecznej i nieposiadające niepełnosprawności uczestniczący zdolności do zaspokojenia podstawowych w różnych programach potrzeb krótkotrwale bezrobotne kobiety w wieku przeworski wiejska emeryci 23-31 lat Opracowano dziewięć studiów przypadków osób i rodzin wykluczonych. Szczegółowe informacje na temat próby badawczej znajdują się w pełnym raporcie z badań terenowych (Mach, Palecka, Szczodry i Warat 2013), a więcej danych o badanych woje- wództwach, powiatach i gminach znajduje w raportach na temat uwarunkowań regionalnych (Ryłko i Zadumińska 2013; Płonka 2013). Wykorzystano również najnowsze opracowania dotyczące integracji społecznej w Polsce, takie jak Badanie spójności społecznej w Polsce GUS (2013) i raporty Diagnozy Społecznej (Czapiński i Panek). INFORMACJE OGÓLNE: PRZEMIANY GOSPODARCZE W POLSCE I NAJNOWSZE WYDARZENIA Reformy polityczno-gospodarcze wprowadzone w Polsce w 1989 r. doprowadziły do głębokich przemian w wielu aspektach życia społecznego. Wiele osób było nieprzygotowanych na zmiany, które nastąpiły po upadku systemu PRL. W miarę jak upowszechniało się działanie sił rynkowych, prywatnej przedsiębiorczości i inwestycji zagranicznych, zaczął także narastać indy- widualizm i nierówności. Wiele przedsiębiorstw państwowych upadło i zostało zlikwidowanych. Wśród nich było dużo zakładów działających w przemyśle ciężkim, a gdy ich pracownicy tracili pracę, nie istniało zapotrzebowanie na związane z tą dziedziną umiejętności. Państwo nie miało środków na wsparcie potrzebujących i nie było w stanie finansować systemu opieki społecznej, strona 9 jaki funkcjonował w krajach Europy Zachodniej. W 1980 r. ok. 90% Polek było zatrudnionych. Kobiety korzystały z bezpłatnej opieki zdrowotnej, długich urlopów macierzyńskich i wychowawczych oraz opłacanych przez państwo placówek opieki dla dzieci. Po rozpadzie Związku Radzieckiego wiele z tych uwarunkowań uległo zmianie. Przykładowo w latach 1992-1994 zamknięto połowę dziennych placówek opieki dla dzieci w Polsce (World Development Report, 2012). W ciągu ostatnich 22 lat wyniki gospodarcze Polski robiły wrażenie, pomimo wzrostu bezrobocia, jaki nastąpił w niedawnym okresie. W latach 1990-2012 wielkość gospodarki w cenach bieżących wzrosła ponad pięciokrotnie, a DNB na osobę w bieżących USD wzrósł z 1600 do 12 700 (data.worldbank.org). Odsetek osób żyjących za mniej niż 2,5 USD dziennie spadł z 2,1% w 2000 r. do 0,6% w 2010 r., podczas gdy udział osób żyjących za kwotę poniżej progu ubóstwa, czyli 5 USD dziennie, spadł w tym samym okresie z 25% do 12%. Ogólnie Polacy wydają się bardziej zadowoleni z życia niż dotychczas (rys. 1). Rysunek 1. Zadowolenie z życia w Polsce w latach 1992-2013Figure 1: Life satisfaction in Poland, 1992-2013 Źródło: Marcin Piątkowski (2013) na podstawie Diagnozy Społecznej (2013) i badań Eurofound (2012). Na skutek światowego kryzysu finansowego nastąpiło spowolnienie polskiej gospodarki, a bezrobocie znacznie wzrosło: z 7,1% w 2008 r. do 14,2% w styczniu 2013 r. Spowodowało to spadek tempa zmniejszania poziomu ubóstwa; w latach 2008-2011 poziom ten (w odniesieniu do granicy ubóstwa jako kwoty dziennego dochodu w wysokości 5 USD mierzonej parytetem siły nabywczej) wynosił ok. 10% (data.worldbank.org). Większość bezrobotnych (85%) zarejestrowanych na koniec 2011 r. nie miała prawa do zasiłku (wypłacanego przez okres 6 miesięcy od momentu utraty zatrudnienia lub 12 miesięcy w przy- padku osób w wieku 50 lat i więcej posiadających 20-letnie doświadczenie zawodowe) (Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej 2012). Przyjmuje się, że w wielu państwach członkowskich UE w najbliższej przyszłości nastąpi gwałtowny wzrost ubóstwa wśród osób starszych. Może on być szczególnie odczuwalny w Polsce, ponieważ wskaźnik zatrudnienia (odsetek ludzi w wieku produkcyjnym posiadających pracę) jest stosunkowo niski. Jego wartość w 2011 r. wynosiła 60% i utrzymuje się poniżej średniego wskaźnika zatrudnienia w UE, czyli 64,5%, głównie ze względu na małą liczbę zatrudnionych wśród osób powyżej 50 roku życia. Wskaźnik zatrudnienia kobiet również znajduje się poniżej średniej UE – w 2011 r. wynosił w Polsce 53%, w porównaniu do 58,5% w całej UE (Eurostat 2013). Starzenie się ludności stwarza duże zagrożenie dla finansów publicznych, zważywszy na prognozo- wany wzrost udziału w populacji osób w wieku 65 lat i więcej z 13% w 2010 r. do 23% w 2030 r. 1. WPROWADZENIE strona 10 Istnieją dowody wskazujące, że część społeczeństwa nie skorzystała z rozwoju gospodarczego kraju. Badanie pane- lowe Diagnozy Społecznej (Czapiński i Panek 2012) wskazuje na stałą poprawę – w ciągu ostatnich 15 lat – dobrobytu mate- rialnego i dobrostanu psychicznego, jak również wielu subiektywnych wskaźników, takich jak poczucie szczęścia czy zadowo- lenia z życia. Niemniej w 2011 r. odsetek osób stwierdzających, że osiągane przez nie dochody nie wystarczają na zaspokojenie bieżących potrzeb, wynosił nadal 26%. Niemal 63% gospodarstw domowych nie ma żadnych oszczędności. Według przyjętej w Polsce definicji progu ubóstwa 4 procent gospodarstw domowych dysponuje dochodem poniżej minimum socjalnego (480 PLN miesięcznie (160 USD) dla jednoosobowych gospodarstw domowych). Osoby, które nie skorzystały na urynkowieniu gospodarki, uważają, że od chwili upadku PRL sytuacja stale się pogarsza (Mach, Palecka, Szczodry i Warat 2013). Rosnące w Polsce nierówności zmniejszają szansę awansu społecznego. Według raportu Banku Światowego Inclusion Matters (Integracja społeczna ma znaczenie) z 2013 r., poświęconemu inte- gracji społecznej, w sytuacji ograniczonych możliwości awansu społecznego postrzegana nierówność jest wyższa niż rzeczywi- ście istniejąca. Zawiedzione aspiracje wywołują frustrację, która zwiększa prawdopodobieństwo zamieszek politycznych. Mach, Palęcka, Szczodry i Warat (2013) stwierdzają, że pewne grupy ludności w Polsce żyją w poczuciu pogarszającej się jakości życia. To przekonanie wykorzystują ruchy polityczne oburzonych i populistów, którzy mobilizują niezadowolone grupy społeczne – mające poczucie zubożenia, bycia ignorowanym, pozbawienia szans, a jednocześnie nieumiejące zrozumieć zasad demokracji i gospo- darki rynkowej. Nawet jeśli nie wynika to z obiektywnych wskaźników dobrostanu, to tego typu odczucia występują powszechnie, zwłaszcza wśród ludności mieszkającej w mniej zamożnych regionach. INFORMACJE OGÓLNE: DOBROSTAN RÓŻNYCH GRUP LUDNOŚCI Wskaźniki ubóstwa w wielu grupach społecznych utrzymują się znacznie powyżej średniej, zwłaszcza wśród osób niepracujących zarobkowo, nieposiadających emerytury lub renty (określanych w Diagnozie Społecznej mianem „osób utrzymujących się ze źródeł niezarobkowych” (Czapiński i Panek 2012)). W 2011 r. wskaźnik ubóstwa w tej grupie w odniesieniu do granicy ubóstwa, czyli dochodu w kwocie 480 PLN miesięcznie (ok. 127 USD), był bardzo wysoki i wynosił 35%, przewyższając niemal dziewięciokrotnie średni wskaźnik ubóstwa w Polsce, który utrzymuje się na poziomie 4%. Na terenach wiejskich wskaźniki ubóstwa są ponad półtora raza wyższe niż średnia krajowa. Ponadto znacznie wyższe wartości odnotowano także wśród rodziców samotnie wychowujących dzieci, rodzin wielodzietnych, jak również rolników i emerytów (rys. 2). Głębokość ubóstwa w gospo- darstwach domowych utrzymujących się „ze źródeł niezarobkowych” sięga 32%, co oznacza, że ich przeciętny dochód wynosi ok. 320 PLN (ok. 107 USD) na miesiąc. Jest to poziom znacznie niższy niż we wszystkich pozostałych grupach (Czapiński i Panek 2012). strona 11 Rysunek 2. Odsetek gospodarstw domowych żyjących poniżej granicy ubóstwa* według grup społecznych w 2011 r. (%) * 480 PLN (ok. 160 USD) miesięcznie dla gospodarstw jednoosobowych. Źródło: Czapiński i Panek (2012). Diagnoza Społeczna 2011. Około dwóch trzecich gospodarstw domowych, które żyły w niedostatku w 2011 r., nie było biednych w 2009 r. i około dwie trzecie gospodarstw domowych, które w 2009 r. żyły poniżej granicy ubóstwa, w 2011 r. już się tam nie znajdowały. Oznacza to, że w grupach osób biednych występują duże zmiany i zarówno stosunkowo duży odsetek osób wychodzi z ubóstwa, jak i wpada w biedę. Trwałe ubóstwo (gospodarstwa domowe, które trwale żyją w niedostatku) dotyczy tylko jednej trzeciej osób biednych i w związku z tym wydaje się relatywnie mniej rozpowszechnione (Czapiński i Panek 2012). Wielowymiarowy pomiar dobrostanu będący odbiciem „jakości życia” wskazuje, że w Polsce jest ona stosunkowo niska w wielu grupach społecznych, w tym emerytów, osób starszych, niewykwalifikowanych, bezrobotnych, miesz- kających samotnie i rozwiedzionych (rys. 3). Wiele z tych grup się zazębia. W latach 2009-2011 jakość życia spadła szczególnie wśród osób z wykształceniem podstawowym, starszych (65+), emerytów i rencistów. W miastach jakość życia jest najniższa w Radomiu, następnie w Kielcach, Wałbrzychu i w Gliwicach. Pomimo że wskaźniki ubóstwa wśród rolników i rodzin wielodziet- nych są stosunkowo wysokie, to jakość życia w tych grupach utrzymuje się powyżej średniej (Czapiński i Panek 2012). 1. WPROWADZENIE strona 12 Rysunek 3. Grupy społeczne o najniższej jakości życia w 2011 r., pomiar na skali względnej od +1 do −1 Uwaga: Pomiar jakości życia prowadzi się za pomocą szeregu zestandaryzowanych zmiennych ze średnią 0. Zmienne te obejmują warunki życiowe, dobrostan psychiczny, kapitał społeczny, stres, stan zdrowia itp.; im niższa wartość, tym niższa jakość życia. Źródło: Czapiński i Panek (2012). Diagnoza Społeczna 2011. Wiek jest czynnikiem wpływającym w największym stopniu na dobrostan psychiczny. W Polsce wraz z wiekiem wzrasta prawdo- podobieństwo depresji, co jest sytuacją zdecydowanie inną niż w państwach Europy Zachodniej i w USA. Życie w małżeństwie jest drugim najważniejszym czynnikiem dobrostanu psychicznego, a kolejne to dobrobyt materialny (dochód na osobę) i brak uzależnienia od alkoholu (Czapiński i Panek 2012). 2. CO OZNACZA INTEGRACJA SPOŁECZNA? 2. CO OZNACZA INTEGRACJA SPOŁECZNA? strona 14 POCHODZENIE POJĘCIA INTEGRACJI I WARTOŚĆ DODANA Przed prezentacją wyników badania warto omówić pojęcie integracji społecznej, nawiązując do jego początków i wartości dodanej, ponieważ jego interpretacje można znaleźć w literaturze światowej i polskiej. Terminem „integracji (inkluzji) społecznej” jako pierwszy zaczął się posługiwać rząd francuski, który w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku zauważył, że duża grupa obywateli potrzebowała pomocy państwa, aby móc korzystać ze wzrostu gospodar- czego w kraju. Wywnioskowano, że ich wykluczenie z grona osób korzystających z owoców wzrostu doprowadzi do „zerwania więzi społecznych”, które w normalnych warunkach łączą jednostki ze społeczeństwem (Silver 1994, cytowany w Bank Światowy 2013). W ostatnich latach popularność pojęcia integracji społecznej rosła zarówno w krajach rozwiniętych, jak i rozwijających się. Pozostaje pytanie, co dokładnie mamy na myśli, mówiąc o wykluczeniu społecznym, i czym się ono różni od ubóstwa i nierówności. Ubóstwo, nierówności i wykluczenie społeczne to pojęcia, które często odnoszą się do tego samego zjawiska. Niemniej ubóstwo i nierówności powstają w wyniku pewnych procesów, natomiast wykluczenie społeczne stanowi zarówno rezultat, jak i sam proces. W raporcie Banku Światowego z 2013 r. na temat integracji społecznej stwierdzono, że „Wykluczenie społeczne może wiązać się z ubóstwem, ale często oznacza coś więcej niż tylko biedę – a niekiedy w ogóle nie wiąże się z niedostatkiem. Z kolei w innych przypadkach pozwala wyjaśnić przyczyny ubóstwa. Wykluczenie może współistnieć z ubóstwem, powstawać za sprawą wielo- rakich, wzajemnie ze sobą powiązanych niekorzystnych czynników, które skutkują niekorzystnymi warunkami ekonomicznymi i społecznymi (Silver 2013). Ważne, aby wyjaśnić, dlaczego niektóre grupy nie mogą wyrwać się z pułapki ubóstwa i nie są w stanie skorzystać z inwestycji dokonywanych w ramach sektora publicznego, np. w zakresie edukacji i zdrowia” (Bank Światowy 2013). Osoby biedne nie tworzą jednorodnej grupy, różnią się pod względem zatrudnienia, grupy etnicznej, miejsca zamieszkania i wieku. Dla opracowania efektywnej polityki integracji społecznej niezbędne jest zrozumienie różnych form wykluczenia (Bank Światowy 2013). Koncepcja integracji społecznej wymaga stawiania pytań o to, dlaczego niektóre grupy społeczne są nadreprezentowane wśród ludności biednej, dlaczego nie są w stanie wyrwać się z pułapki ubóstwa, w pełni korzystając z inwestycji państwa w sektorze publicznym, np. w dziedzinie edukacji i ochrony zdrowia, i dlaczego usługi i świadczenia, z których korzystają, są gorszej jakości. W cytowanym już raporcie Banku Światowego zaznaczono, że „koncepcja integracji społecznej uwidacznia spla- tający się, wielowymiarowy charakter trwałej marginalizacji powstałej w wyniku wykluczenia społecznego, między innymi dyskry- minacji, która jest kluczową przyczyną prostych i łatwiej zauważalnych czynników korelujących z ubóstwem (brak wykształcenia, słaby stan zdrowia i ograniczona możliwość powrotu i uczestniczenia w rynku pracy)” (Bank Światowy 2013). Ponadto wykluczenie społeczne uwidacznia systemy norm i przekonań stanowiące podstawę tego zjawiska. Zasad- nicze przyczyny biedy są w dużej mierze niewidoczne w standardowych danych empirycznych i w związku z tym pozo- stają w znacznym stopniu niezbadane w typowych analizach ubóstwa, a co za tym idzie – pomijane w strategiach mających na celu jego zmniejszenie. Marginalizacja, powstająca na skutek wykluczenia społecznego, na ogół pojawia się w kilku wymiarach jednocześnie. W związku z tym polityki ukierunkowane na poprawę sytuacji w ramach jednego wymiaru (np. na poprawę dostępu do edukacji) nie zmniejszą niekorzystnych skutków oddziaływania pozostałych (Bank Światowy 2013). Wykluczenie oznacza koszty dla jednostki, ale również dla społeczeństwa. Są to koszty społeczne, ekonomiczne i poli- tyczne, które często są ze sobą powiązane. Wykazano, że występuje korelacja między wysokim stopniem postrzeganego wyklu- czenia a większym ryzykiem zdrowotnym, w tym w zakresie zdrowia psychicznego i depresji, niepełnosprawności, chorób fizycz- nych i przewlekłych. Osoby wykluczone mogą odmawiać współpracy, przyjmować postawy obronne i być pozbawione przyjaciół. Wykluczenie społeczne może mieć długofalowe konsekwencje dla kapitału ludzkiego i społecznego. Osoby i grupy uczestniczą w społeczeństwie w ramach trzech powiązanych ze sobą dziedzin integracji społecznej: rynków, przestrzeni i usług (rys. 4), które mogą stanowić bariery, ale i szanse na integrację społeczną. Stosunki społeczne odgrywają rolę zarówno na rynkach nieruchomości, jak i pracy, a te z kolei związane są z rynkami kredytowymi. Dostęp do świad- czeń i usług jest niezbędny do poprawy warunków, na jakich poszczególne osoby uczestniczą w życiu społeczeństwa, a możli- wość i zdolność do „zajęcia własnej przestrzeni” stanowi istotną przesłankę integracji (Bank Światowy 2013). strona 15 Rysunek 4. Dziedziny integracji społecznej Źródło: Bank Światowy 2013. Integrację społeczną można mierzyć za pomocą wskaźników dobrostanu, w tym wskaźników subiektywnych. Badania percepcji mogą zawierać wskaźniki, które można wykorzystać jako miary integracji i wykluczenia. Przykładowo, nadreprezentacja pewnych grup społecznych wśród respondentów subiektywnie nisko oceniających dobrostan lub postrzegających niesprawie- dliwość może być odbiciem systematycznych wzorców wykluczenia (Bank Światowy 2013). Wykluczenie społeczne jest mocno osadzone w konkretnym kontekście, a miarami często są jego objawy. Integracja społeczna przyjmuje najpełniejszą postać, gdy postrzegana jest jako proces i kiedy stawia się pytania, dlaczego w pewnych grupach utrzymują się pewne rezultaty. Najwyższą wartość dodaną przynosi wtedy, gdy skupia się na procesach i czynnikach sprzyjających integracji społecznej. JAK INTEGRACJA SPOŁECZNA INTERPRETOWANA JEST W POLSCE? Unia Europejska oraz analizy i polityki promowane przez Komisję Europejską, również w nowych państwach człon- kowskich, spowodowały upowszechnienie w Polsce pojęcia wykluczenia społecznego. Wydaje się, że w Polsce brako- wało samoistnego zaczynu do rozpoczęcia debaty na ten temat. Wykluczenie społeczne i integracja były zdefiniowane w mało precyzyjny sposób, poprzez odwołanie do zagadnień szerszych niż deprywacja materialna (de Haan 2013). W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku UE zobowiązała się do przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, umieszczając odpowiednie zapisy w dokumentach traktatowych i przeznaczając środki funduszy strukturalnych na walkę z wykluczeniem. Następnie poprzez Europejski Fundusz Społeczny (EFS) finansowano działania integracji społecznej oraz różne programy zwal- czania ubóstwa, często nawiązując do wykluczenia społecznego w kontekście biedy. Różne inicjatywy, które podejmowano, wskazują na różnice w rozumieniu pojęcia integracji społecznej, do której często włączano takie zagadnienia jak ubóstwo dzieci, problemy mieszkaniowe, zadłużenie, ubóstwo na wsi, analfabetyzm itp., przy czym terminami „ubóstwa” i „wykluczenia społecz- nego” często posługiwano się zamiennie. EFS, który początkowo skupiał się na promocji zatrudnienia, z czasem stał się głównym narzędziem popularyzacji pojęcia integracji społecznej w całej UE (de Haan 2013). W literaturze UE/WE integrację społeczną definiowano jako „proces, który zapewnia osobom zagrożonym ubóstwem i wykluczeniem społecznym możliwości i zasoby niezbędne do pełnego uczestniczenia w życiu ekonomicznym, społecznym i kulturalnym i do osią- gnięcia poziomu życia i dobrostanu, który uważa się za normę w społeczeństwie, w którym żyją. Proces ten zapewnia im również większe uczestniczenie w podejmowaniu decyzji mających wpływ na ich okoliczności życiowe i dostęp do praw podstawowych”. W Polsce w Narodowym Planie Rozwoju 2007-2013 wykluczenie społeczne zdefiniowano jako zjawisko nieograni- czające się wyłącznie do niskich dochodów. Definicja obejmuje również „słaby dostęp do opieki zdrowotnej i edukacji, ogra- 2. CO OZNACZA INTEGRACJA SPOŁECZNA? strona 16 niczony dostęp do wiedzy oraz słabą komunikację społeczną, nieumiejętność/brak zdolności korzystania z praw człowieka i praw politycznych oraz brak godności, pewności siebie i poczucia własnej wartości, niekorzystnie wpływający na jakość życia”. Dyskusje grupowe i wywiady z urzędnikami pokazały, w jaki sposób osoby objęte badaniem rozumieją pojęcie wykluczenia społecznego. Uczestnicy dyskusji zauważali, że bariery społeczne, ekonomiczne i inne uniemożliwiają pewnym grupom społecznym pełne uczestniczenie we wszystkich rodzajach aktywności społecznej. Przedstawiciele instytucji zajmu- jących się pomocą społeczną nawiązywali do izolacji społecznej i braku możliwości integracji ze społecznością, jak również do braku kontaktu osób wykluczonych ze służbami społecznymi i ich aktywnego uczestniczenia w życiu lokalnej społeczności. Przy- kładowo, jeden z przedstawicieli samorządu z powiatu gorlickiego w województwie małopolskim stwierdził, że „Wykluczenie społeczne to sytuacja, w której dana osoba jest pozostawiona sama sobie albo może uzyskać wsparcie wyłącznie od rodziny”. W wywiadach z przedstawicielami organizacji pozarządowych i samorządów wykluczenie społeczne wiązano również z przemianami polityczno-gospodarczymi, które nastąpiły w Polsce po 1990 r. i miały szczególnie dotkliwe skutki we wschodniej Polsce. Ten pogląd był wyraźnie akcentowany w województwie małopolskim, natomiast przedstawiciele władz samorządowych z podkarpackiego i mazowieckiego zaznaczali także, że osoby wykluczone społecznie to ludzie, którzy nie radzą sobie z rzeczywistością gospodarki rynkowej. Wielu respondentów – zwłaszcza ekspertów organizacji pozarządowych, przedstawicieli dostawców usług sekto- rowych i samorządów gminnych – na ogół odnosiło się do grup wykluczonych poprzez jeden wymiar ich margina- lizacji: bezrobotni, biedni, nadużywający alkoholu lub bezdomni. Wydaje się, że nie zwracają uwagi na wiele splatających się ze sobą niekorzystnych czynników oddziałujących na te grupy. Większą świadomość „wielowymiarowej złożoności” wykluczenia społecznego mają przedstawiciele instytucji pomocy społecznej i samorządu wojewódzkiego w województwie mazowieckim. Prawdopodobnie wiąże się to z tym, że spotykają się z różnymi typami grup wykluczonych. Z kolei pracownicy organizacji poza- rządowych często skupiają się na grupie wykluczonych jednego typu. Wielu ekspertów i przedstawicieli samorządów uważało również, że wykluczenie społeczne jest odbiciem braku perspektyw, który prowadzi do uogólnionych negatywnych postaw. Sugeruje to, że niektórzy urzędnicy sądzą, że sami wykluczeni ponoszą odpowiedzialność za sytuację, w której się znaleźli. Postrzegają ich jako osoby wycofane, które nie chcą walczyć z trudnościami codziennego życia. Tę postawę dobrze oddaje wypowiedź jednego z przedstawicieli organizacji pozarzą- dowej w powiecie radomskim, który stwierdził, że „Mówiąc szczerze, społeczność nie dopuszcza do wykluczenia osób godnych szacunku i wsparcia”. Ten pogląd częściej występuje wśród przedstawicieli organizacji pozarządowych niż instytucji publicznych. INSTYTUCJE I POLITYKA W Polsce instytucje publiczne zaangażowane są w promocję integracji społecznej na wszystkich szczeblach, zgodnie z przyjętą w Polsce Strategią Polityki Społecznej 2004 (Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej 2004). Samorządy gminne i powiatowe odpowiadają za wypłatę zasiłków socjalnych, działanie ośrodków i innych instytucji pomocy społecznej oraz wdra- żanie programów aktywizacji zawodowej. Te ostatnie prowadzone są przez powiatowe urzędy pracy i finansowane ze środków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, realizowanego przy wsparciu funduszy strukturalnych UE. Wśród instytucji publicznych kluczowych z punktu widzenia integracji i pomocy społecznej należy wskazać: regionalne ośrodki polityki społecznej – działające na poziomie wojewódzkim, powiatowe centra pomocy rodzinie – na poziomie powiatu, a także ośrodki pomocy społecznej – na poziomie gminy. Każda z tych instytucji realizuje szereg zadań ustalanych zgodnie z potrzebami lokalnych społeczności. Wskazane instytucje publiczne współpracują z lokalnymi jednostkami, takimi jak szkoły, kościoły i organizacje pozarządowe, które mogą realizować programy integracji społecznej. Główne założenia polityki promującej w Polsce integrację społeczną są zgodne z przyjętymi przez UE priorytetami, przy czym silny nacisk kładzie się na aktywizację rynku pracy. Polska jest największym beneficjentem Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), z którego w latach 2007-2013 otrzymała ponad 10 mld EUR na aktywizację rynku pracy i rozwój kapitału ludz- kiego, z łącznej kwoty 68,7 mld EUR przyznanych Polsce w ramach funduszy strukturalnych i spójności. W tym okresie ok. 8000 projektów skorzystało z finansowania z EFS. Większość środków przeznaczono na aktywizację zawodową. Wśród grup docelowych znalazły się osoby długotrwale bezrobotne, starsze, młodzież, mieszkańcy terenów wiejskich i osoby niepełnosprawne. Priorytety programów realizowanych w Polsce ustalane są na szczeblu rządu i samorządów wojewódzkich we współpracy z samorządami powiatowymi i gminnymi oraz organizacjami pozarządowymi. Załącznik 4 zawiera bardziej szczegółowe zestawienie programów integracji społecznej, wspieranych ze środków EFS, realizowanych w Polsce oraz osiągniętych dotychczas rezultatów. 3. KIM SĄ OSOBY POSTRZEGANE W POLSCE JAKO WYKLUCZONE? 3. KIM SĄ OSOBY POSTRZEGANE W POLSCE strona 18 JAKO WYKLUCZONE? Specyfika literatury poświęconej integracji społecznej i różne definicje tego pojęcia utrudniają uzyskanie pełnego obrazu wyklu- czenia społecznego, który obejmowałby wszystkie wymiary i czynniki prowadzące do występowania tego zjawiska w Polsce. W wielu dokumentach wskazuje się na bezrobocie jako główną cechę charakterystyczną wykluczenia (Ryłko i Zadumińska 2013). Coroczne raporty Diagnozy Społecznej, publikowane przez Janusza Czapińskiego i Tomasza Panka, przedstawiają długotermi- nowe trendy różnych wskaźników dotyczących integracji społecznej, np. subiektywnie ocenianego dobrostanu. Z tych zestawień wyłania się wiele różnych grup, które stale pozostają w tyle za innymi na analizowanych wymiarach. Dyskusje grupowe i wywiady przeprowadzone dla potrzeb badania wskazują na większe zróżnicowanie grup wykluczonych społecznie, niż przyjmuje się w literaturze, przy czym przedstawiciele instytucji samorządowych i grup społecznych mają odmienne poglądy na temat tego, kto podlega wykluczeniu. Uczestników dyskusji grupo- wych i wywiadów indywidualnych pytano: „Kim Pana/Pani zdaniem są osoby najbardziej wykluczone społecznie w tym rejonie?”. Następnie respondenci sporządzali listę grup najbardziej wykluczonych. Konsekwentnie wskazywali kilka kategorii osób, spośród których wiele się zazębiało. Odpowiedzi udzielane w trzech województwach nie różniły się w istotny sposób, natomiast niektóre grupy wymieniane przez przedstawicieli instytucji samorządowych jako społecznie wykluczone nie pojawiły się na wykazach opracowanych przez uczestników dyskusji grupowych (tabela 4). Tabela 4. Grupy wykluczone społecznie wskazane podczas dyskusji grupowych i wywiadów Dyskusje Wywiady grupowe Ile razy grupę wskazali przedstawiciele Ile razy grupę samorządu organizacji Najczęściej wskazywano na terenach wskazano poza-rządowej wiejskich lub miejskich Wszystkie Wszyscy Wszyscy Bezrobotni tak samo często – wiejskich i miejskich 18 20 11 Młodzież 13 4 3 trochę częściej wiejskich Osoby bez samochodu mieszkające 9 1 0 wiejskich (głównie w mazowieckim) w odległych miejscowościach Osoby starsze 8 11 6 mniej więcej po równo Osoby biedne 8 2 0 po równo Kobiety 8 2 0 po równo Osoby niepełnosprawne 7 11 2 wiejskich Osoby z wyższym wykształceniem 7 2 0 wiejskich Osoby słabo wykształcone 4 5 0 wiejskich Pracujący biedni 4 2 2 miejskich Rodziny wielodzietne 4 5 1 po równo Właściciele drobnych gospodarstw 2 4 5 wiejskich (małopolskie i mazowieckie) rolnych Osoby nadużywające alkoholu 0 9 2 wiejskich (głównie w mazowieckim) Bezdomni 0 2 2 miejskich Osoby opuszczające zakłady karne 0 4 po równo Rodziny niewydolne wychowawczo 0 6 po równo Uczestnicy dyskusji grupowych wskazali na osoby bezrobotne jako najważniejszą grupę wykluczonych. Niemoż- ność znalezienia stabilnego zatrudnienia stanowi główną przyczynę marginalizacji we wszystkich trzech województwach. Drugą najczęściej wskazywaną grupę stanowiła młodzież (w 13 z 18 grup), a następne to osoby bez samochodu mieszkające w odle- głych miejscowościach (8 grup), ludzie starsi (8), osoby powszechnie uważane za „bardzo biedne” (8) oraz kobiety (8). Osoby niepełnosprawne wymieniane były jedynie przez grupy z terenów wiejskich (7), które wśród wykluczonych umieszczały również osoby z wyższym wykształceniem (7). Wskazywano także słabo wykształconych (4), jak również nisko zarabiających (4), osoby z rodzin wielodzietnych (4) oraz prowadzące drobne gospodarstwa rolne (2). Pozostałe grupy, nieujęte w opracowaniu, wymie- nione były jednokrotnie. strona 19 Wywiady z przedstawicielami samorządu i instytucji pomocy społecznej także przemawiają za tym, że bezrobotni stanowią najważniejszą grupę wykluczonych. Wskazywano ich podczas wszystkich wywiadów. Drugą najczęściej wymie- nianą grupą były osoby starsze (11), a następnie niepełnosprawni, osoby uzależnione od alkoholu oraz rodziny niewydolne wychowawczo. Ostatnie trzy grupy pojawiały się znacznie częściej podczas wywiadów niż dyskusji grupowych. Z kolei osoby bez samochodu mieszkające w odległych miejscowościach podczas wywiadów były wymienianie znacznie rzadziej. Sugeruje to, że instytucje samorządowe poświęcają tej grupie znacznie mniej uwagi, niż to wynika z potrzeb. Wszyscy przedstawiciele organizacji pozarządowych również wskazywali na bezrobotnych jako osoby wykluczone, wymieniając na drugim miejscu osoby starsze, a na trzecim – właścicieli drobnych gospodarstw rolnych. Podczas gdy przedstawiciele instytucji samorządowych do grona osób wykluczonych społecznie zaliczali osoby uzależnione od alkoholu, bezdomnych, osoby opuszczające zakłady karne oraz rodziny niewydolne wychowawczo, kategorie te w ogóle nie były wskazane przez uczestników dyskusji grupowych. Co więcej – osoby wykluczone uczest- niczące w dyskusjach grupowych wypowiadały się w negatywny sposób na temat wyżej wymienionych kategorii, co sugeruje, że niektóre grupy wykluczonych nie są postrzegane jako wykluczone przez inne grupy wykluczonych, których członkowie są zdania, że „tamte” grupy nie zasługują na to, aby udzielać im pomocy. Osoby ze wszystkich grup wykluczonych były zdania, że ich sytuacja pogorszyła się w ciągu ostatnich pięciu lat. Winę za to przypisywano osłabieniu gospodarki. Spowolnienie wzrostu gospodarczego i wzrost bezrobocia, jak również narastająca niestabilność zatrudnienia spowodowały pogorszenie ich warunków życiowych. Respondenci stwierdzali również, że wielu bezro- botnych coraz częściej decyduje się na podjęcie krótkoterminowej (czasowej) i niedającej żadnego zabezpieczenia socjalnego pracy poza formalnym rynkiem. Część przedstawicieli instytucji pomocy społecznej nadmieniła, że sytuacja osób niepełnospraw- nych poprawiła się nieco w ostatnim okresie, ponieważ zaczęto w większym stopniu dostrzegać ich potrzeby (patrz poniżej). Dość dużo osób uczestniczących w dyskusji grupowej z udziałem niepełnosprawnych zgodziło się z tym twierdzeniem. Niektórzy pracownicy instytucji pomocy społecznej byli zdania, że podobną poprawę obserwuje się w przypadku osób uzależnionych od alkoholu. Niemniej zdania były podzielone i wśród uczestników badania nie było w tej kwestii zgodności. BEZROBOTNA MŁODZIEŻ Panuje pogląd, że młodzi ludzie są szczególnie zagrożeni bezrobociem bez względu na posiadane wykształcenie. Mówiło o tym wielu przedstawicieli samorządów i organizacji pozarządowych. Trzydzieści procent osób w wieku 25-34 lata nie ma pracy (GUS 2012). W dyskusjach grupowych z udziałem osób wykluczonych z terenów wiejskich wskazywano, że brak pracy dla osób wykształconych jest główną barierą utrudniającą młodym ludziom wejście na rynek pracy. Dyskusje grupowe z udziałem osób młodych i bezrobotnych w województwie małopolskim dowodzą, że młodzież znajduje się w pułapce. Młodzi ludzie nie chcą pracować w rolnictwie, ale trudno jest im znaleźć inną pracę i rozpocząć niezależne życie. W dyskusjach grupo- wych z młodzieżą z obszarów wiejskich często padały uwagi, że czują się wykluczeni z życia kulturalnego i społecznego z powodu mieszkania w daleko położonych wsiach. Niemniej w różnych rejonach opinie w tej sprawie były podzielone. Przykładowo, młodzi ludzie z powiatu proszowickiego twierdzili, że nie stanowi to dla nich problemu. Respondenci wskazywali, że brak pracy dla ludzi młodych spowodował masowy odpływ młodzieży do innych regionów Polski i za granicę. Zarówno uczestnicy dyskusji grupowych, jak i wywiadów zauważali, że w związku z tym pojawiło się wielu rodziców samotnie wychowujących dzieci – co wiąże się z sytuacją, gdy w rodzinach osób migrujących jedno z rodziców zostawało w domu z jednym lub większą liczbą dzieci, podczas gdy drugie opuszczało kraj. Zdarza się, że oboje rodzice wyjeżdżają za granicę, a dzieci zostają „eurosierotami”, wychowywanymi przez dziadków. Młodzi ludzie, którzy zostają w Polsce, pozostają na utrzymaniu rodziców i czasami nie mieszkają z nowo założoną rodziną. We wszystkich miejscach, gdzie prowadzono badanie – z wyjątkiem powiatu gorlickiego – respondenci byli zdania, że młodzież jest w dużym stopniu zagrożona wykluczeniem społecznym. Poglądy te podzielały osoby starsze, co dobrze oddaje wypowiedź jednego z uczestników dyskusji grupowej w gronie emerytów w powiecie przeworskim w województwie podkarpackim, który stwierdził: „Najgorsze życie to ma młodzież, bo jak skończą szkołę, to nie ma dla nich przyszłości. Starsi ludzie jak my – emeryci – przynajmniej dostają jakąś emeryturę i możemy jakoś egzystować, ale młodzi – albo wyjeżdżają za granicę, albo są na utrzymaniu matek, bo czy jest jakaś inna możliwość?”. 3. KIM SĄ OSOBY POSTRZEGANE W POLSCE strona 20 JAKO WYKLUCZONE? STARSZE OSOBY BEZROBOTNE I EMERYCI Osoby starsze (50+) często mają trudności ze znalezieniem zatrudnienia, a emeryci otrzymują niskie świadczenia, co prowadzi do marginalizacji i wykluczenia społecznego. Dyskusje grupowe z udziałem starszych sugerują, że osoby w wieku powyżej pięćdziesięciu lat, ale przed osiągnięciem wieku emerytalnego często mają trudności ze znalezieniem pracy, gdy muszą konkurować z młodszymi i lepiej wykształconymi pracownikami. Ponadto są dyskryminowane na rynku pracy ze względu na wiek, ponieważ uprzedzenia w stosunku do osób starszych są powszechne. Ci, którzy przeszli na emeryturę, otrzymują świadczenia emerytalne, ale respondenci byli zdania, że ledwie starczają one na pokrycie podstawowych potrzeb i określali je mianem „głodo- wych emerytur”. Twierdzili, że do sfinansowania wszelkich wydatków poza minimum potrzebnym do przeżycia – np. zakupu drogich lekarstw – potrzebne jest dodatkowe źródło dochodu. Jednakże ta grupa nie ma żadnych możliwości zarobkowania. W powiecie radomskim przedstawiciel samorządu przyznał, że sytuacja jest szczególnie trudna na terenach wiejskich, gdzie emerytury rolnicze są niskie i dostępne są jedynie sezonowe prace w rolnictwie, do których nadają się tylko młodzi ludzie. Co więcej – starsi respondenci twierdzili, że często muszą się dzielić emeryturą z bezrobotnymi dziećmi lub wnukami. Przykładowo, jedna z uczestniczek dyskusji w grupie emerytów w powiecie przeworskim w województwie podkarpackim wyznała: „Wychowałam wnuka, który teraz ma 21 lat i nie ma pracy. Jest na moim utrzymaniu. Musimy przeżyć z jednej emery- tury”. Respondenci są zdania, że dostęp do świadczeń społecznych, zwłaszcza opieki zdrowotnej, stanowi ważną przyczynę wyklu- czenia osób starszych i niepełnosprawnych (więcej na ten temat w dalszej części). Pomimo że przedstawiciele województwa małopolskiego dostrzegli osoby starsze jako ważną grupę wykluczonych, to jednak w dyskusjach grupowych w tym regionie prawie w ogóle ich nie wymieniano. Sugeruje to, że część ludności nie zauważa ich sytuacji, co potencjalnie może spowodować ich dalsze wykluczenie. Jednak inni przedstawiciele instytucji samorządowych stwierdzali, że sytuacja osób starszych poprawiła się w ciągu ostatnich lat, częściowo dlatego, że są oni jedną z lepiej zorganizowanych i aktywnych grup społecznych. KOBIETY Panuje pogląd, że kobiety mają szczególnie dużo trudności ze znalezieniem pracy zarobkowej, ponieważ muszą pozostać w domu, aby zająć się małymi dziećmi, dziećmi niepełnosprawnymi i osobami starszymi w rodzinie. Ten problem sygnalizowano podczas wielu dyskusji w grupach kobiet, stwierdzając, że brakuje żłobków, przedszkoli i dziennych placówek opieki. W grupach mężczyzn o tym nie wspominano. Jedna z uczestniczek dyskusji grupowej z matkami z rodzin wielo- dzietnych w powiecie miechowskim w województwie małopolskim, która opiekuje się dwojgiem dzieci, nadmieniła, że miała trudności ze stawianiem się na rozmowy kwalifikacyjne, ponieważ nie mogła dzieci zostawić samych. Niemniej tylko nieliczni przedstawiciele instytucji pomocy społecznej i samorządu wyraźnie zaznaczali, że kobiety są wykluczone ze względu na to, że oczekuje się od nich, iż będą pełniły funkcje opiekuńcze. Na całym świecie, we wszystkich kulturach, w miastach i na wsiach, normy społeczne dotyczące płci i ról przypisanych obu płciom są rygorystyczne i formowane ściśle wokół rodziny i wychowania dzieci, co ogranicza kobietom możliwości działania i realizowania się w innych dziedzinach (Munoz Boudet, Petesch i Turk 2013). Patrz również: ramka 1. strona 21 Ramka 1. Ewa, bezrobotna matka sześciorga dzieci z Bieszczad Rodzina Ewy zawsze borykała się z problemami finansowymi. Ojciec zmarł, gdy byłamała, i matka sama wychowywała dwójkę dzieci. Ewa, zanim matka odeszła z domu, skończyła tylko szkołę podstawową. Wyszła za mąż w wieku 18 lat. Obecnie ma 33 lata i samotnie wychowuje sześcioro dzieci. W wieku 30 lat uciekła od męża, alkoholika, który znęcał się nad nią i jednym z jej dzieci. Po odejściu od niego przez dwa lata mieszkała w wynajętym w bloku mieszkaniu, które było w złym stanie. Starała się o mieszkanie komunalne w gminie, ale nie otrzymała żadnego lokalu. W każdej chwili wraz z dziećmi może być wyrzucona z wynajmowanego mieszkania. Ewa twierdzi, że wyrok sądu w sprawie rozwodowej był bardzo niesprawiedliwy. Sędzia (którego od tego czasu odsunięto od prowadzenia spraw ze względu na uprzedzenia wobec kobiet – ofiar przemocy domowej) uznał, że ponosi wyłączną winę za problemy małżeńskie i oskarżał ją o zaniedbywanie dzieci i „beztroskie” życie. Sąd nie wziął pod uwagę wszystkich argumentów dotyczących alimentów i Ewa obecnie otrzymuje 1000 PLN (330 USD) miesięcznie, co jak twierdzi, nie starcza na wychowanie sześciorga dzieci w wieku od 9 do 15 lat. Czasami brakuje jej pieniędzy na jedzenie. Bezskutecznie ubiegała się o pomoc w kilku instytucjach. Uważa, że pracownicy ośrodka pomocy społecznej (OPS) są aroganccy i niekompetentni. Twierdzi, że zawsze, gdy musi się tam udać, czuje się zażenowana i źle traktowana. Pomimo że działająca przy OPS komisja do spraw rozwiązywania problemów alkoholowych kieruje alkoholików na leczenie, Ewa skarży się, że osoby, które zgłaszają do komisji problemy, nie otrzymują potem żadnej ochrony przed alkoholikami z własnej rodziny. Na przykład, kiedy mąż dowie się, że żona zgłosiła jego sprawę do komisji, często staje się agresywny i zmusza żonę do wycofania skargi. Ewa uważa, że brak wsparcia ze strony systemu stanowi niesprawiedliwość, ale traktuje to jako „normalną rzecz”. Styg- matyzowano ją z powodu złamania obowiązującego w społeczności tabu – odejścia od męża, pomimo że był agresywny, nie troszczył się o rodzinę i pił. Realne wsparcie zapewniają jej tylko najbliżsi przyjaciele i krewni. OPS oferuje niewystarczającą pomoc finansową, a do przyznanej kwoty nie dołącza żadnego uzasadnienia na piśmie. Na ogół otrzymuje 100-150 PLN miesięcznie (w formie zasiłku, np. na zakup opału). Każde z jej dzieci pobiera 150 PLN miesięcznego stypendium. Miejscowy Kościół czasami wspiera niektóre rodziny, ale Ewa nie wie, na jakiej podstawie wybierane są te, którym udziela się pomocy. Za bardzo się wstydzi, żeby pójść i prosić księdza. Ewa uczestniczyła w szkoleniach organizowanych przez Czas na Aktywność, organizację działającą w gminie Czarna. Uważa jednak, że warsztaty, w których brała udział, jak również kursy organizowane przez urząd pracy były niskiej jakości. O ile jej wiadomo, żadna z osób, które ukończyły szkolenia, nie znalazła pracy. Ewa dostała sześciomiesięczny staż (finansowany przez urząd pracy) jako sprzątaczka w miejscowej szkole, ale nie wiadomo, czy umowa będzie przedłużona. Źródło: Wywiad prowadzony przez zespół badawczy. Przedstawiciele samorządów z województw mazowieckiego i małopolskiego nawiązywali do sytuacji kobiet głównie w kontekście przemocy domowej, która – jak wynika ze statystyk – stanowi istotny problem. Według niektórych szacunków UN DESA wskaźnik przemocy domowej w Polsce sięga 3%, co oznacza, że doświadcza jej 534 000 kobiet rocznie, czyli 1463 kobiety dziennie (UN DESA 2010, w World Development Report 2012). Mężczyźni, którzy tracą poczucie własnej wartości na rynku pracy, mogą próbować częściowo ją odzyskać w innych sferach życia, np. dominując i stosując przemoc w domu lub podejmując ryzykowne zachowania (Munoz Boudet, Petesch i Turk 2013). Przedstawiciele województw mazowieckiego i podkar- packiego podkreślali, że wzrosła liczba kobiet nadużywających alkoholu. BIEDNI PRACUJĄCY Biednych pracujących wymieniano podczas dyskusji grupowych jako ważną grupę wykluczonych. Duża część przed- stawicieli instytucji samorządowych przyznała, że posiadanie pracy nie gwarantuje stałych dochodów i nie zabezpiecza przed 3. KIM SĄ OSOBY POSTRZEGANE W POLSCE strona 22 JAKO WYKLUCZONE? marginalizacją. Byli zdania, że wiele osób, nie mając stałego zatrudnienia, żyje w niepewności i nie posiada wystarczających dochodów. Przykładowo, jeden z przedstawicieli organizacji pozarządowej w powiecie radomskim stwierdził, że „Ludzie skarżą się, że muszą ciężko pracować, wiele godzin, ale efekt tej pracy jest mizerny… Ludzie naprawdę bardzo ciężko pracują, harują, a i tak nie są w stanie odpowiednio zabezpieczyć siebie i dzieci”. Wielu uczestniczących w dyskusji grupowej pracujących biednych ma jedynie sezonową pracę (często nierejestrowaną i słabo opłacaną), a przez długie okresy w roku pozostają bezrobotni. Okazuje się, że ich sytuacja jeszcze się pogorszyła, ponieważ trudno jest im nawet zdobyć czasowe zatrudnienie. Dane zbierane dla potrzeb projektu Diagnoza Społeczna opracowywane przez Czapińskiego i Panka wskazują, że w 2011 r. 25% gospodarstw domowych deklarowało, że ich stały dochód nie wystarcza na pokrycie potrzeb – pomimo posiadanej pracy. OSOBY NIEPEŁNOSPRAWNE Część przedstawicieli instytucji samorządowych była zdania, że w ciągu ostatnich pięciu lat poprawiła się nieco sytuacja osób niepełnosprawnych, choć pozostaje jeszcze wiele do zrobienia. Uczestnicy dyskusji grupowej z udziałem niepełnosprawnych w województwie podkarpackim, którzy korzystali ze specjalnych programów, potwierdzili tę pozytywną zmianę. W pozostałych dyskusjach grupowych respondenci zgodzili się, że nawet jeżeli osoby niepełnosprawne nadal mają liczne problemy z wejściem na rynek pracy, to w coraz większym stopniu mogą uczestniczyć w działaniach społecznych i kulturalnych. Dzięki ogólnopolskim kampaniom prowadzonym w formie warsztatów oraz wydarzeń kulturalnych, społecznych i sportowych przełamuje się negatywne stereotypy. Część budynków użyteczności publicznej dostosowano do potrzeb osób niepełnospraw- nych i podjęto inicjatywy upowszechniające tłumaczenie na język migowy (w podkarpackim) i instrukcje pisane alfabetem Brail- le’a (również w podkarpackim). Poprawił się także dostęp do Internetu, pomimo że materiały filmowe z językiem migowym nadal należą do rzadkości. Jednak część respondentów nie zgodziła się z tym, że nastąpił znaczny postęp, i twierdziła, że np. osoby niepełnosprawne nadal nie mają dostępu do wielu budynków użyteczności publicznej, kin, ośrodków kultury i basenów. W Polsce żyje 11% ludzi (czyli ok. 2 mln) z różnego rodzaju niepełnosprawnością. Wskaźnik zatrudnienia tych osób wynosi ok. 20% i utrzy- muje się na bardzo niskim poziomie w porównaniu do innych państw europejskich (GUS 2012). Patrz również: ramka 2. strona 23 Ramka 2. Michał, osoba niesłysząca z Jarosławia Michał ma 24 lata i jest jedyną głuchą osobą w rodzinie. Nie ma rodzeństwa, a rodzice nie znają języka migowego. Matka ostatnio rozpoczęła kurs języka migo- wego zorganizowany przez Polski Związek Głuchych w Jarosławiu. Brakuje tego typu zajęć. Obecnie jest więcej osób zainteresowanych kursami (zwłaszcza rodzice dzieci niesłyszących) niż dostępnych miejsc. W dzieciństwie Michał nie posługiwał się języ- kiem migowym. Uczęszczał do zwykłej szkoły podstawowej i gimnazjum, a następnie do normalnej szkoły zawodowej (ogrodniczej) w Jarosławiu, po której kontynuował naukę w liceum dla uczniów niesłyszących w Przemyślu, gdzie studiował później w wyższej szkole (informatykę) dla osób głuchych. Było mu bardzo trudno uczyć się w zwykłej szkole. Nie rozumiał nauczycieli i stale się nudził. Bawił się z innymi dziećmi, ale czuł się samotny, ponieważ nie mógł się z nimi porozumiewać. Matka pomagała mu w odrabianiu lekcji, ale twierdził, że w szkole zawodowej niczego się nie nauczył. Dużo lepsze doświadczenia wyniósł ze szkoły dla niedosłyszących, pomimo że niewielu nauczycieli sprawnie posługiwało się językiem migowym. Na studiach Michał czuł się ignorowany przez wykładowców. Niczego mu nie tłumaczono i niewiele się nauczył. Wraz z innymi studentami protestował przeciw wykładowcom, którzy nie używali języka migowego, ale sprzeciw w niewielkim stopniu poprawił sytuację studentów niesłyszących. Zdaniem Michała osoby niesłyszące mają bardzo ograniczone możliwości nauki. Chciałby mieć warsztat samochodowy, ale nie miał możliwości uczyć się w tym kierunku, ponieważ nie istnieją tego typu szkoły dla osób niesłyszących. W domu Michał czuje się raczej samotny, ponieważ pozostali członkowie rodziny komunikują się ze sobą, nie używając języka migo- wego, więc jest wyłączony z wielu rozmów. Według tłumacza, osoby głuche często nie są w stanie porozumiewać się ze swoimi najbliższymi. Michał nie może pójść sam do lekarza, ponieważ w przychodni nikt nie zna języka migowego, a Michał nie rozumie tego, co mówią lekarze. Jedyną osobą w rodzinie, z którą ma dobry kontakt, jest jego kuzyn, który nie zna języka migowego, ale posługuje się językiem ciała, by komunikować się z Michałem. Większość bliskich przyjaciół Michała to także osoby niesłyszące. Osobom głuchym bardzo trudno jest znaleźć pracę. Mało jest ofert zatrudnienia i dotyczą jedynie bardzo prostych prac. Praco- dawcy nie chcą pracować z osobami niesłyszącymi. Michał wstydził się sam szukać pracy. Potrzebował wsparcia ze strony matki i Polskiego Związku Głuchych, który stanowi główne źródło informacji i wsparcia. Obecnie Michał jest na stażu w hurtowni spożywczej. Nie nudzi się i lubi tę pracę, chociaż spotykają go problemy ze strony słyszących współpracowników. Odnosi wrażenie, że czasami śmieją się z niego i innych głuchych stażystów. Poza tym nie wszyscy pracownicy wiedzą, że nie słyszy, i zdarza się, że mówią coś do niego, stojąc z tyłu lub z boku, a on nie wie co. Źródło: Wywiad prowadzony przez zespół badawczy. Panuje powszechne przekonanie, że świadczenia rentowe są zbyt niskie, aby wystarczyły na pokrycie kosztów utrzy- mania, nie mówiąc już o lekach, rehabilitacji i sprzęcie. Na przykład, jeden z uczestników dyskusji grupowej z udziałem osób niepełnosprawnych w województwie podkarpackim stwierdził: „Osoba niepełnosprawna pozbawiona wsparcia rodziny jest całko- wicie wykluczona”. Bezrobotny, poważnie chory mężczyzna w mazowieckim powiedział, że jest niezdolny do pracy i nie może uzyskać żadnego wsparcia socjalnego z wyjątkiem okazjonalnie wypłacanych zasiłków celowych. Zdaniem przedstawiciela insty- tucji pomocy społecznej z tego województwa osoby z orzeczoną niepełnosprawnością nie zawsze mają prawo do ubezpieczenia społecznego. Co ciekawe, uczestnicy dwóch dyskusji grupowych w mazowieckim byli zdania, że pracodawcom przekazuje się zbyt dużo dopłat na stworzenie miejsc pracy dla osób niepełnosprawnych, co odbywa się kosztem osób pełnosprawnych. Z pewnością nie wszyscy uznają niekorzystną sytuację niepełnosprawnych. Osoby niepełnosprawne, które dzięki dopłatom zdobywają pracę na głównym rynku pracy, doświadczają niekiedy problemów wynikających z postawy pracodawców. Zdaniem uczestników dyskusji grupowej z udziałem osób niepełnosprawnych wielu pracodawców nie wie, jak postępować z takim pracownikiem. Jak to ujął jeden z respondentów: „Pracodawcy myślą, że jak będą krzyczeć do osoby niesłyszącej, to uda im się porozumieć”. 3. KIM SĄ OSOBY POSTRZEGANE W POLSCE strona 24 JAKO WYKLUCZONE? WŁAŚCICIELE DROBNYCH GOSPODARSTW ROLNYCH I MŁODZIEŻ Z TERENÓW WIEJSKICH Właściciele drobnych gospodarstw rolnych z terenów wiejskich województw mazowieckiego i małopolskiego wska- zywani byli przez przedstawicieli instytucji samorządowych jako osoby znajdujące się w szczególnie trudnym poło- żeniu ze względu na wyłączenie z ogólnego systemu zabezpieczenia społecznego. Pod koniec 2011 r. udział bezrobocia na terenach wiejskich w bezrobociu ogółem wynosił 44% (przy czym na wsi mieszka 40% ludności). Przedstawiciele samorządów byli zdania, że oficjalna stopa bezrobocia w społecznościach wiejskich wskazuje na niedoszacowanie skali problemu. Dobrze oddaje to wypowiedź przedstawiciela samorządu z powiatu radomskiego, który podsumował: „Bezrobocie nie dotyczy rolników. Jeżeli ktoś ma ponad hektar ziemi, co absolutnie nie wystarczy, aby zapewnić utrzymanie, nie może uzyskać statusu bezrobot- nego. Tak działają przepisy prawa. Gdyby zmieniło się prawo, mielibyśmy tutaj 25% bezrobocia”. Dawniej rolnicy z tych rejonów pracowali w fabrykach, a dodatkowo uprawiali ziemię. Kiedy zakłady zamknięto, pozostało im jedno źródło dochodu – niewystarczające i bardzo niestabilne. Drobni rolnicy nie mogą ubiegać się o zasiłki socjalne, co zdaniem przedstawicieli instytucji gminnych i powiatowych objętych naszym badaniem stanowi poważny mankament systemu pomocy społecznej. Wsparcie finansowe dla drobnych rolników ze źródeł UE określane jest mianem „przypadkowego”. Jeden z przedstawi- cieli samorządu w powiecie radomskim zauważył: „Dostają małą dotację, potem drugą i tak to idzie, jakoś sobie radzą. Ale nie jest dobrze, bo to jest wegetacja”. Młodzież z rodzin rolniczych mieszkająca na wsi boryka się z większą liczbą problemów niż rówieśnicy z miast. Duża odległość do szkół i uczelni, jak również postawa rodziców ograniczają im dostęp do edukacji i możliwości pracy. Podsumował to jeden z przedstawicieli samorządu gminnego w powiecie radomskim, który stwierdził, że rolnicy czasami zaniedbują edukację dzieci, ponieważ chcą, aby przejęły po nich gospodarstwo. Osoby słabo wykształcone są przygotowane jedynie do pracy w gospodarstwie, która nie wystarczy, aby zapewnić utrzymanie. Ponieważ gospodarstwa rolne uzyskują niskie dochody, utrwala się ubóstwo, a wykluczenie społeczne przechodzi z pokolenia na pokolenie. DZIECI I RODZINY DYSFUNKCYJNE Podczas rozmów prowadzonych w województwach małopolskim i podkarpackim zwracano uwagę na szczególnie trudną sytuację dzieci zagrożonych wykluczeniem społecznym. Przedstawiciele instytucji samorządowych przyznali, że dzieci są bezradne wobec problemów rodziców i często stają się głównymi ofiarami zaburzonych relacji w rodzinie. Ponadto dane z badań ankietowych gospodarstw domowych wskazują, że w ubóstwie żyje około jednej czwartej gospodarstw domowych z czworgiem lub więcej dzieci – w porównaniu do 15% ogółu ludności. Brutalna rzeczywistość z pewnością przyczynia się do niskiego wskaźnika dzietności, który w Polsce wynosi 1,4 dziecka na kobietę i należy do najniższych na świecie. Rodzice uczestni- czący w wielu dyskusjach grupowych narzekali, że w ich okolicy nie ma takich obiektów jak place zabaw, parki czy ośrodki kultury i że brakuje żłobków, przedszkoli i placówek dziennej opieki dla dzieci. Według wyliczeń UNICEF z 2007 r. poziom dobrobytu materialnego dzieci w Polsce jest najniższy spośród wszystkich państw OECD (rys. 5). strona 25 Rysunek 5. Dobrobyt materialny dzieci w krajach OECD w 2007 r. (na podstawie ubóstwa finansowego w ujęciu względnym, gospodarstw domowych osób bezrobotnych i deprywacji materialnej) Uwaga: Każde państwo umieszczono na skali ustalonej wg średniej liczby punktów dla całej grupy. Wykorzystano jednostkę odchylenia standar- dowego (średnie odchylenie od średniej). Dla ułatwienia interpretacji wyniki przedstawiono na skali, gdzie mediana wynosi 100, a standardowe odchylenie 10. Źródło: UNICEF 2007. Rodziny dysfunkcyjne są przedmiotem troski osób odpowiedzialnych za politykę społeczną. W większości gmin obję- tych badaniem realizuje się programy kierowane do tej grupy społecznej. Dysfunkcje są dziedziczone i przekazywane z poko- lenia na pokolenie. Jak zauważył pracownik instytucji pomocy społecznej w powiecie radomskim: „Niektórych rzeczy człowiek po prostu uczy się w domu, w rodzinie. Jeżeli rodzice cię nie nauczą, że codziennie trzeba się umyć… to nie wiesz, że tak trzeba. Cóż, tak to jest”. Przedstawiciel organizacji pozarządowej działającej na rzecz dzieci w powiecie radomskim stwierdził, że głównym źródłem dysfunkcji w rodzinach jest splot współistniejących negatywnych czynników, np. bezrobociu często towarzyszą bardzo złe warunki mieszkaniowe w lokalach socjalnych. Część przedstawicieli instytucji samorządowych była zdania, że imigracja spowodowała wzrost liczby „eurosierot” i przyczyniła się do zwiększenia zaburzonych relacji w rodzinach. Niemniej dyskusje grupowe z udziałem młodzieży z terenów wiejskich województwa małopolskiego, której jedno lub oboje rodziców wyjechało, wskazują, że młodzież nie zawsze postrzega tę sytuację jako problem. Młodzi ludzie byli bardziej zmartwieni odizolowaniem ich wsi i znacznym oddaleniem od miast, obiektów kulturalnych i społecznych. OSOBY UZALEŻNIONE OD ALKOHOLU Osoby uzależnione od alkoholu są stygmatyzowane na wiele sposobów, a uczestnicy dyskusji grupowych często wyra- żali się o nich negatywnie. Byli zdania, że takie osoby nadużywają pomocy społecznej, na którą nie zasługują. Uważają, że jest to grupa konkurująca z innymi, którym należy się pomoc. Uczestnicy dyskusji grupowych byli zdania, że pomoc społeczną należy kierować do tych osób, które lepiej ją wykorzystają. Biorący udział w badaniu specjaliści integracji społecznej reprezentujący instytucje pomocy społecznej stwierdzili, że uzależnienie od alkoholu jest często skutkiem oddziaływania wielu współistnieją- cych negatywnych czynników, takich jak długotrwałe bezrobocie, dysfunkcyjna rodzina, przemoc domowa i długotrwałe uzależ- nienie od zasiłków socjalnych. Przedstawiciel samorządu wojewódzkiego w podkarpackim zauważył, że jest to jedna z tych grup, którym najtrudniej pomóc. Nadużywanie alkoholu wykazuje tendencję wzrostową, w 2011 r. 6,8% ankietowanych przyznało się 3. KIM SĄ OSOBY POSTRZEGANE W POLSCE strona 26 JAKO WYKLUCZONE? do nadużywania alkoholu w porównaniu do 4,4% w 2003 r. (Czapiński i Panek 2011, 2012). PARPA1 szacuje, że liczba osób pijących alkohol w sposób szkodliwy dochodzi do 2,5 mln, podczas gdy uzależnionych jest ponad 860 000. Około 3-4 mln osób – w tym 1,5-2 mln dzieci – żyje w rodzinach, w których występują problemy związane z nadużywaniem alkoholu. BEZDOMNI Bezdomni stanowią ważną grupę osób poszkodowanych społecznie w miastach, ale tylko w opinii przedstawicieli samorządu wojewódzkiego. Żaden z uczestników dyskusji grupowych nie wskazał na bezdomnych jako ważną grupę osób wyklu- czonych. Według jednego z przedstawicieli instytucji samorządowych z województwa podkarpackiego bezdomność jest zjawiskiem powszechnym wśród osób opuszczających zakłady karne, młodych ludzi opuszczających placówki wychowawcze, osób niewykształ- conych i cierpiących na zaburzenia psychiczne. Może być ona następstwem konfliktów w rodzinie, eksmisji lub zadłużenia. Osoby bezdomne są na ogół narażone na oddziaływanie wielu negatywnych czynników. Jedno z opracowanych w ramach badania studiów przypadków dotyczy osoby bezdomnej z województwa małopolskiego i wyraźnie wskazuje, że bezdomni często wpadają w „pułapkę wykluczenia” (ramka 3). Biorący udział w badaniu bezdomny mężczyzna nie mógł zawrzeć umowy najmu, ponieważ był recydywistą. Z kolei brak zameldowania utrudniał mu znalezienie zatrudnienia. Jego zdaniem nawet zdobycie pracy „na czarno” graniczy z niemożliwością, jeśli nie ma się meldunku. 1 Basic Trends Pertaining to Alcohol Use in Poland, http://fas.nazwa.pl/parpa_en/basic-polish-data/52-basic-trends-pertaining-to-alcohol-use- in-poland#_ftn3 strona 27 Ramka 3. Zbigniew, bezdomny recydywista z Miechowa Zbigniew ma 46 lat i urodził się w małym mieście w dawnym wojewódz- twie kieleckim. Po ukończeniu szkoły podstawowej przeniósł się do Często- chowy, gdzie skończył szkołę zawodową. Podjął pracę jako ceramik i zamieszkał w hotelu robotniczym. Po upadku PRL Zbigniew stracił pracę i mieszkanie. Nie mógł zwrócić się o pomoc do rodziny – ojciec zmarł dwa lata wcześniej w więzieniu, a z rodzeństwem nie utrzymywał relacji. Pomimo że miał córkę, to rodzina jej matki zabroniła mu z nią kontaktów. Nie mając żadnych możliwości, Zbigniew stał się bezdomny i tak zaczęła się jego tułaczka. Przez kilka lat „żył na ulicy” w różnych miastach w Polsce. Spał na dworcach kolejowych, w pustostanach, w lesie, gdziekolwiek mógł znaleźć dla siebie miejsce. Uzależnił się od alkoholu. „Byłem młody i wtedy myślałem inaczej niż teraz – wyjaśnił. – Wódka, przyjaciele itd. Myśleliśmy, że jakoś sobie poradzimy. Dzień w dzień. Co za głupota”. Zbigniew nie wiedział, że istnieją schroniska dla bezdomnych, insty- tucje pomocy społecznej i inne miejsca, gdzie mógłby szukać pomocy. Kilka lat temu po raz pierwszy trafił do schroniska dla bezdomnych. Znalazł miejsce, gdzie mógł odpocząć, wykąpać się i uprać ubranie. Zrozumiał, że musi zmienić swoje życie, bo inaczej wkrótce umrze, jak wielu jego przyjaciół. Zakaz picia alkoholu w schronisku pomógł mu rozstać się z nałogiem i zaczął szukać pracy. Od tamtej pory pracował dorywczo, pomieszkując w schroniskach dla bezdomnych lub w mieszkaniach przyja- ciół i znajomych. Czasami, gdy nie miał wyjścia, wracał na ulicę. Odsiedział również kilka krótkich wyroków w więzieniu. Zbigniew złożył podanie o mieszkanie komunalne, ale poinformowano go, że aby dostać przydział, musi mieć stałe dochody. „To jest błędne koło – stwierdził – jak jesteś bezdomny, nie możesz znaleźć pracy, bo nie masz meldunku, a mieszkania nie dostaniesz, bo nie masz stałych dochodów”. Jego zdaniem tego typu przepisy utrudniają wyjście z bezdomności. Ludzie łatwo tracą motywację i czują się bezradni. Zbigniew stwierdził, że w ostatnich latach poprawił się dostęp do informacji dla ludzi bezdomnych, ale schroniska zmieniają się z powodu braku środków. Jak zauważył: „Teraz musisz mieć pieniądze, żeby mieszkać w schronisku”. Ośrodki pomocy społecznej (OPS) na ogół niechętnie pokrywają koszty zamieszkania w schronisku osoby bezdomnej przebywającej poza rejonem zamel- dowania. Dlatego bezdomni, którzy nie mają oszczędności albo emerytury lub renty (co jest powszechne), trafiają na ulicę. Zbigniew uważa, że należałoby znieść wymóg posiadania meldunku w rejonie, gdzie znajduje się schronisko. „To jest ograni- czenie praw obywatelskich” – mówi. Martwi się, że kłopoty finansowe schronisk doprowadzą do ich zamknięcia. „Nikogo nie obchodzą bezdomni – stwierdza. – Nie będziesz bogaty, jak jesteś dyrektorem schroniska”. Zbigniew zna niewiele osób, którym udało się wyjść z bezdomności. Większość zdołała tego dokonać bez wsparcia instytucjo- nalnego, wprowadzając się do mieszkania partnera, a jeżeli partner był również bezrobotny, wspierali się wzajemnie, szukając pracy i wynajmując mieszkanie. Uważa, że nie da się wyjść z bezdomności bez pomocy innych. Źródło: Wywiad przeprowadzony przez zespół badawczy. OSOBY OPUSZCZAJĄCE ZAKŁADY KARNE Kolejną ważną grupą wskazaną przez przedstawicieli instytucji samorządowych są osoby opuszczające zakłady karne. Pracownicy instytucji pomocy społecznej i samorządu wojewódzkiego we wszystkich trzech województwach byli zdania, że osoby opuszczające zakłady karne mają trudności z powrotem do społeczeństwa i założeniem rodziny, co powoduje duże prawdopodobieństwo wykluczenia społecznego. Ponadto tej grupie grozi bezdomność lub mieszkanie w bardzo złych warun- kach, w lokalach socjalnych. Zagrożenia te są szczególnie silne w przypadku, gdy osoby opuszczające zakłady karne nie mogą wrócić do rodziny. 3. KIM SĄ OSOBY POSTRZEGANE W POLSCE strona 28 JAKO WYKLUCZONE? OSOBY MIESZKAJĄCE W ZŁYCH WARUNKACH Według przedstawicieli gmin miejskich i samorządu wojewódzkiego osoby żyjące w złych warunkach mieszkaniowych również mogą podlegać wykluczeniu, nawet jeżeli same nie są tego świadome. Tego rodzaju sytuacja mieszkaniowa często występuje w przypadku dużych rodzin mieszkających w małych mieszkaniach – zdarza się, że 8 osób mieszka na 30 m2. Złe warunki mieszkaniowe stanowią również obciążenie dla młodych ludzi, którzy są bezrobotni lub mają słabo płatną pracę i nie mogą pozwolić sobie na osobne zamieszkanie. Zdaniem przedstawiciela instytucji pomocy społecznej z powiatu radomskiego mieszkanie w lokalu socjalnym może stygmatyzować i utrudniać członkom rodziny znalezienie zatrudnienia. Polska ma największy deficyt mieszkaniowy w Europie i najmniejszą średnią powierzchnię mieszkaniową przypadającą na osobę (0,9 pokoju/os. na wsi i 1,0 pokoju/os. w mieście, w porównaniu do odpowiednio 2,0 i 1,9 w EU15). Polska jest drugim po Rumunii krajem z największą liczbą ludności (ponad 25% w 2007 r.; rys. 6) doświadczającej poważnej deprywacji mieszkaniowej. Wskaźnik ten pokazuje, jaka część gospodarstw domowych zajmuje lokale przeludnione i o słabych parametrach technicznych, takich jak cieknący dach, brak łazienki/prysznica i toalety wewnątrz lokalu oraz zbyt małe naświetlenie (Eurostat 2010). Rysunek 6. Poważna deprywacja mieszkaniowa w państwach UE w 2007 r. (% ludności) (1) Źródło: Eurostat (EU-SILC) Nawarstwiane się niekorzystnych czynników – spowodowane nakładaniem się „różnych tożsamości” u tych samych osób – może bardzo negatywnie wpływać na integrację społeczną (Bank Światowy 2013). Nasze badania terenowe w Polsce wykazały możli- wość niekorzystnego oddziaływania na integrację społeczną współwystępowania takich czynników jak bezrobocie lub czasowe zatrudnienie, płeć żeńska, starszy lub młody wiek, zamieszkanie w odległych miejscowościach, uzależnienie od alkoholu, a także innych. W następnym rozdziale skupiono się na przyczynach wykluczenia. 4. DLACZEGO SĄ WYKLUCZENI? 4. DLACZEGO SĄ WYKLUCZENI? strona 30 W poprzednich rozdziałach omówiono najczęściej podlegające wykluczeniu grupy społeczne w Polsce. Wskazano, że bezrobocie jest czynnikiem, który w zdecydowanie największym stopniu sprzyja temu zjawisku, a niemożność znalezienia stałej pracy stanowi główną przyczynę marginalizacji. Pojawia się pytanie, dlaczego osoby z pewnych grup społecznych nie są w stanie znaleźć zatrud- nienia. Pracownicy instytucji pomocy społecznej konsekwentnie powtarzali, że wykluczenie społeczne powstaje na skutek oddzia- ływania wielu wzajemnie ze sobą powiązanych niekorzystnych czynników i że standardowe programy aktywizacji rynku pracy nie wystarczą, aby skutecznie pomóc osobom wykluczonym, ponieważ trzeba również uwzględnić pozostałe czynniki sprzyjające wykluczeniu. Przedstawiciele samorządów, organizacji pozarządowych i uczestnicy dyskusji grupowych z pasją wypowiadali się o braku stałego zatrudnienia. Konsekwentnie powtarzali, że nawet w przypadku osób zatrudnionych słaba ochrona pracy, prowa- dząca do nadużyć w stosunku do pracowników, może być ważną przyczyną wykluczenia. Przeprowadzone przez nas badanie sugeruje, że istnieje szereg innych czynników warunkujących wykluczenie społeczne. Brak dostępu do dobrej jakości świadczeń zdrowotnych i rehabilitacyjnych, ograniczona dostępność transportu (w obszarach wiej- skich) i upowszechnione wśród świadczeniodawców negatywne stereotypy na temat pewnych grup wykluczonych to również ważne bariery. Kolejne istotne przyczyny to odgórne planowanie, słabość organizacji społeczeństwa obywatelskiego (zwłaszcza w małych miastach), nieuwzględnianie przez władze problemów zgłaszanych przez obywateli oraz stygmatyzacja i brak szacunku ze strony pracowników pomocy społecznej. Wskazane zagadnienia omówiono poniżej. Przeanalizowano niektóre programy prze- ciwdziałania wykluczeniu społecznemu, odpowiadając na pytanie, dlaczego nie były tak skuteczne, jak zakładano. BARIERY NA RYNKU PRACY Brak (stałego) zatrudnienia postrzegany był jako najważniejsza przyczyna wykluczenia społecznego. Podczas dyskusji grupowych z udziałem osób młodych, długotrwale bezrobotnych i osób należących do pozostałych kategorii, a także w trakcie wywiadów z przedstawicielami instytucji samorządowych – bezrobocie zdecydowanie wskazywano jako główny czynnik wyklu- czenia. Osoba posiadająca stałą pracę ma dużo lepszy dostęp do opieki zdrowotnej, transportu i możliwości uczestniczenia w wydarzeniach społecznych i kulturalnych. Dobitnie ujął to jeden z uczestników dyskusji w grupie długotrwale bezrobotnych mężczyzn w wieku 20-34 lat w powiecie radomskim, który zauważył: „Gdybym miał pracę i pieniądze, nie potrzebowałbym nic innego, żadnej pomocy”. Praca spełniająca minimalne kryteria jakości stanowi na ogół kluczowy aspekt socjalizacji i przesłankę uczest- niczenia w życiu społecznym. Przyczynia się do kształtowania postaw. W niedawno opublikowanym raporcie World Deve- lopment Report poświęconym pracy (Bank Światowy 2012) wyraźnie wskazano związek między zatrudnieniem a spójnością społeczną, dowodząc, że zjawiska te wzajemnie się wzmacniają (patrz także: Norton i de Haan 2012). Natomiast spójność może przyczyniać się do powstania lepszych szans, miejsc pracy i ogólnego rozwoju. Respondenci podkreślali, że istotnym problemem jest wykorzystywanie pracowników przez pracodawców, a sytu- ację pogarsza proponowanie „umów śmieciowych”, które w niewielkim stopniu zapewniają ochronę pracy. Wielu przedstawicieli instytucji samorządowych stwierdziło, że ważną przyczynę wykluczenia stanowi brak możliwości stałego zatrud- nienia. Dostępna jest jedynie niestabilna, czasowa praca na podstawie „elastycznej” umowy o pracę. W 2011 r. 27% osób pracują- cych w Polsce zatrudnionych było na umowach czasowych, co stanowi najwyższy odsetek w UE (rys. 7). strona 31 Rysunek 7. Odsetek pracowników zatrudnionych na umowach czasowych w grupie wieku 15-64 lata w 2011 r. (% ogółu zatrudnionych) Źródło: Eurostat (EU-SILC). Uczestnicy wielu dyskusji grupowych wypowiadali się w bardzo emocjonalny sposób o dręczeniu i zastraszaniu ich przez pracodawców, którzy ich nie szanują. Zgłaszali nawet kradzież wynagrodzenia. Biorący udział w dyskusji grupowej długotrwale bezrobotni mężczyźni w wieku 20-34 lat, którzy często podejmują czasowe nieformalne prace w powiecie radom- skim, twierdzili, że wielokrotnie czują się bezradni i nie mają innego wyboru niż godzenie się na upokorzenia i wykorzystywanie przez pracodawców, ponieważ ich umowy o pracę nie zapewniają żadnej ochrony, więc obawiają się, że w każdej chwili mogą być zwolnieni. Zdaniem niezamożnych uczestniczek dyskusji grupowej w wieku 40-60 lat z Krakowa zjawisko to w szczególny sposób dotyczy kobiet. Jeden z przedstawicieli samorządu wojewódzkiego w podkarpackim uważał, że ludzie zbyt łatwo się temu podają – przyjmują bierną postawę i często zgadzają się słabe warunki pracy bez żadnej osłony socjalnej. Magazyn „The Econo- mist” w opublikowanym 21 września 2013 r. artykule również zwracał uwagę na istniejące w Polsce zjawisko umów śmieciowych. Problem ten może być także odzwierciedleniem słabości systemu sądów pracy orzekających w sporach pracowniczych. Bariery na rynku pracy w szczególny sposób dotykają osoby młode, ze względu na słabe lub nieprzystające do potrzeb pracodawców wykształcenie i przeszkolenie. Część respondentów była zdania, że w przypadku osób mieszka- jących na terenach wiejskich posiadanie wyższego wykształcenia może być przyczyną bezrobocia i wykluczenia społecznego. Wielu przedstawicieli instytucji pomocy społecznej twierdziło, że ludzie młodzi znajdują się w gorszej sytuacji na rynku pracy ze względu na brak doświadczenia. Brak stałego lub innego zatrudnienia często powoduje, że odbywają szereg kolejnych staży. Natomiast w przypadku pracowników w średnim wieku, którzy pracowali głównie w czasach i warunkach PRL, często zgłaszanym problemem jest brak umiejętności. Duża część respondentów twierdziła, że koneksje polityczne i znajomości odgrywają coraz ważniejszą rolę w znale- zieniu pracy, a samo wykształcenie nie wystarcza. Badania jakościowe prowadzone w Polsce dla potrzeb raportu World Development Report 2012 – dotyczące płci – wskazują, że obecnie mężczyźni mniej inwestują we własny kapitał ludzki, ponieważ uważają, że wykształcenie ma niską lub niejednoznaczną wartość, zwłaszcza na rynkach pracy, na których nie liczą się przygotowanie i wcześniejsze osiągnięcia zawodowe. Młodzi mężczyźni z Polski, z którymi przeprowadzono wywiady w ramach wspomnianego badania, twierdzili, że przy szukaniu pracy znajomości są ważniejsze niż wykształcenie. „Sądzę, że wykształcenie straciło na znaczeniu – stwierdził jeden z badanych. – Teraz wszystko sprowadza się do koneksji politycznych” (World Develop- ment Report 2012). Podobnie wypowiadało się wielu uczestników dyskusji grupowych biorących udział w naszym badaniu. Nierówność płci stanowi problem na rynku pracy i jest wzmacniana przez słaby system wsparcia dla rodzin i normy wyznaczające rolę kobiety. Podczas dyskusji w grupach młodych mężczyzn i kobiet w województwie małopolskim, jak również 4. DLACZEGO SĄ WYKLUCZENI? strona 32 z młodymi i starszymi bezrobotnymi kobietami w podkarpackim podkreślano konieczność rezygnacji kobiet z pracy po urodzeniu dziecka. Jest to podyktowane brakiem żłobków i przedszkoli, a także oddziaływaniem norm społecznych, które odpowiedzialność za wychowanie dzieci przypisują kobietom, a nie mężczyznom. Ponadto uczestniczki dyskusji wskazywały na różnicę w wyso- kości wynagrodzenia kobiet i mężczyzn. Smith (2010) twierdzi, że luka płacowa w Polsce jest mniejsza niż średnia w UE, ale nadal wynosi 10%. Wszystkie te czynniki w nieunikniony sposób stawiają kobiety w znacznie gorszej sytuacji na rynku pracy i powielają istniejące nierówności między płciami. Dane z Diagnozy Społecznej 2011 dowodzą, że odsetek kobiet, które nie poszukują pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad dziećmi, wzrósł z 38% w 2009 r. do 51% w 2011 r. – w porównaniu do 2% mężczyzn znajdujących się w podobnej sytu- acji (tabela 5). Tabela 5. Odsetek kobiet i mężczyzn w populacji zarejestrowanych bezrobotnych niezainteresowanych podjęciem pracy z różnych powodów w latach 2009 i 2011 (%) Kobiety Mężczyźni Powody nieszukania pracy 2011 2009 2011 2009 Nauka, podnoszenie kwalifikacji 3,4 5,2 11,5 7,0 Prowadzenie domu 14,3 12,3 2,1 1,4 Opieka nad dziećmi 50,8 37,7 2,1 1,9 Opieka nad niepełnosprawnym lub starszym członkiem rodziny 2,3 2,9 2,1 1,6 Zły stan zdrowia 7,1 11,2 22,9 13,6 Nieodpowiedni wiek 2,3 1,7 7,3 9,9 Brak właściwych kwalifikacji 1,9 2,8 5,2 1,0 Przekonanie, że nie znajdzie pracy 10,9 5,4 24,0 24,3 Nie chce utracić prawa do zasiłków socjalnych 1,9 8,1 9,4 18,9 Nie chce pracować 1,1 0,6 2,1 5,2 Inne powody 3,4 10,2 11,5 11,9 Źródło: Czapiński i Panek . Diagnoza Społeczna 2011. Uczestnicy wielu dyskusji grupowych podkreślali, że rozpoczęcie własnej działalności wymaga wypełnienia zbyt wielu biurokratycznych procedur, co zwiększa koszty. Wskazywano je jako główną barierę utrudniającą rozpoczęcie działal- ności. Ponadto respondenci zaznaczali, że trudno byłoby prowadzić firmę, zważywszy na niską siłę nabywczą miejscowej ludności. Na przykład, podczas dyskusji w grupie młodych bezrobotnych mężczyzn w powiecie radomskim jeden z uczestników stwierdził: „Tutaj nie ma żadnego rynku. Może uda się przez rok lub dwa, ale potrzebny jest rynek sprzedaży. Jeżeli tutaj ludzie w ogóle nie mają pieniędzy, to kto kupowałby ubrania albo jadał w barze? Tylko ktoś, kto ma pieniądze, a tutaj jest niewiele takich osób”. Gorące debaty wśród uczestników dyskusji grupowych wywoływało pytanie o to, czy na konkurencyjnych rynkach jest także miejsce na sprawiedliwość. Przykładowo, dawni pracownicy lasów z województwa podkarpackiego, którzy obecnie muszą składać oferty, aby dostać zlecenia, narzekali na nadmierną konkurencję, która jest powodem frustracji. Osoby wyklu- czone uczestniczące w dyskusji grupowej w powiecie radomskim zauważyły, że agresywna polityka cenowa w walce o klienta prowadzona przez duże supermarkety zagraża małym sklepom. Ponadto ich zdaniem drobni rolnicy narażeni są na „nieuczciwą” konkurencję ze strony zagranicznych producentów. Przedstawiciel instytucji pomocy społecznej z małopolskiego stwierdził, że ze względu na niski poziom wykształcenia oraz brak umiejętności społecznych i w dziedzinie przedsiębiorczości prowadzenie własnej działalności nie cieszy się w Polsce popularnością. strona 33 BARIERY W DOSTĘPIE DO OPIEKI ZDROWOTNEJ I UTRUDNIAJĄCE MOBILNOŚĆ Drugim po bezrobociu powodem wykluczenia społecznego podawanym przez respondentów jest brak dostępu do dobrej opieki zdrowotnej. Przyczynę tę wskazywali zarówno mężczyźni, jak i kobiety ze wszystkich grup wiekowych i rejonów (miejskich i wiejskich). Respondenci skarżyli się, że jedynym sposobem uniknięcia długotrwałego oczekiwania na świadczenia w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej jest posiadanie znajomości, a niekiedy wręczenie łapówki. Ceny leków wzrosły, a apteki skróciły godziny otwarcia. Na terenach wiejskich sytuację pogarsza słaba jakość świadczeń opieki zdrowotnej i długi czas oczekiwania na służby ratunkowe w nagłych przypadkach. Jedyną dostępną możliwością pozostaje prywatny system opieki zdro- wotnej, co oznacza, że bez wystarczająco dużych dochodów dostęp do świadczeń zdrowotnych jest utrudniony. Uczestnik dyskusji w grupie bezrobotnych mężczyzn w wieku 20-34 lat w powiecie radomskim podsumował to w następujący sposób: „Dostęp do lekarzy jest, ale tylko prywatnie. W publicznej służbie zdrowia, gdzie obowiązuje rejestracja, jest już 15-20 osób w kolejce (…) trzeba dać łapówkę lekarzowi albo mieć znajomości. Jeśli masz znajomego lekarza, to może cię wyżej ustawić w kolejce”. Zdaniem przedstawicieli instytucji samorządowych z województwa podkarpackiego możliwość korzystania ze świadczeń rehabilitacyjnych przez osoby niepełnosprawne jest ograniczona ze względu na trudny dostęp do lekarzy specjalistów i długi czas oczekiwania na wizytę. Problem stanowi również ograniczona dostępność świadczeń i sprzętu rehabilitacyjnego (czas oczekiwania wynosi co najmniej 6-8 miesięcy). Koszty rehabilitacji często przewyższają wysokość zasiłków, które otrzymują osoby niepełnosprawne. Przedstawiciele wielu instytucji samorządowych w województwie podkarpackim podkreślali, że niełatwo jest uzyskać zwrot kosztów zakupu specjalistycznego sprzętu, ponieważ wymaga to wypełnienia wielu skomplikowanych formularzy. Uczestnicy badania mieli zróżnicowane opinie o zakładach pracy chronionej zatrudniających osoby z orzeczoną niepełnosprawnością. Niektórzy uważali, że błędem jest tworzenie „gett” dla osób niepełnosprawnych, podczas gdy inni byli przekonani, że niepełnosprawnym łatwiej jest pracować w takich zakładach, ponieważ mają tam lepsze warunki. Większość uczestników dyskusji grupowych zgłaszała brak transportu publicznego jako istotną barierę, która jest przyczyną wykluczenia z rynku pracy, świadczeń zdrowotnych i wydarzeń kulturalnych, zwłaszcza na terenach wiej- skich. Prywatyzacja przewoźników ograniczyła dostępność autobusów i tramwajów, z wyjątkiem godzin porannych i popołu- dniowych w dni robocze. Jest to szczególnie dotkliwe – jak twierdzono – dla osób starszych, matek z dziećmi i osób niepełno- sprawnych. Zamykanie domów kultury i szkół na terenach wiejskich spowodowało ograniczenie dostępu miejscowej ludności do wydarzeń społecznych, kulturalnych i sportowych, które teraz odbywają się jedynie w miastach. Jednak brak informacji i słabo rozwinięty transport publiczny uniemożliwiają mieszkańcom wsi skorzystanie z tej oferty, co prowadzi do jeszcze większej izolacji. CZYNNIKI OGRANICZAJĄCE AKTYWNOŚĆ OBYWATELSKĄ Stosunkowo słabe organizacje społeczeństwa obywatelskiego i brak zaufania wśród członków społeczności wiej- skich i małych miast ograniczają udział w życiu politycznym i widoczność polityczną. Osoby wykluczone społecznie uczestniczące w dyskusjach grupowych były rozczarowane działalnością lokalnych polityków i dostrzegały potrzebę zaangażo- wania się w życie społeczności, aby poprawić swoją sytuację. Przedstawiciele powiatu radomskiego podkreślali, że działają liczne lokalne organizacje pozarządowe utworzone przez osoby niepełnosprawne lub uzależnione w przeszłości od alkoholu. Często powstały one na bazie grup samopomocowych, których działalność inicjowali pracownicy socjalni przy wsparciu gminnych i powiatowych instytucji pomocy społecznej. Niemniej wielu przedstawicieli instytucji samorządowych było zdania, że większość osób wykluczonych przyjmuje bierną, negatywną postawę i nie jest skłonna do uczestniczenia w życiu lokalnej społeczności. Dyskusje grupowe z udziałem osób wykluczonych wykazały, że to, co przedstawiciele instytucji samorządowych określają mianem bierności, osoby wykluczone opisują jako brak kapitału społecznego i zaufania wśród sąsiadów. Na przykład, uczestnik dyskusji w grupie bezrobotnych mężczyzn w powiecie radomskim stwierdził, że „Każdy troszczy się tylko o siebie, a nie o wspólnotę. Nie ma co liczyć na sąsiadów. Każdy tylko zamyka się w domu”. Starsze osoby z województwa podkar- packiego uczestniczące w dyskusji grupowej narzekały na upowszechnienie indywidualizmu w społeczeństwie i brak wspólnych inicjatyw. Jedna z uczestniczek zauważyła: „Każdy sam boryka się ze swoją biedą. Nikt nie chce być z tego tytułu wytykany. Nikt nie chce pokazać swojej biedy, bo ludzie się tego wstydzą”. Podczas gdy przedstawiciele instytucji i władz samorządowych traktują osoby wykluczone społecznie jako jednorodną grupę, która wykazuje się biernością obywatelską, sami wykluczeni podkreślają, że relacje w lokalnej społeczności stanowią problem i nie sprzyjają bliskiej współpracy. 4. DLACZEGO SĄ WYKLUCZENI? strona 34 Niski poziom zaufania potwierdzają wyniki Europejskiego Sondażu Społecznego (ESS), który wykazał w 2008 r., że jedynie 10-20% Polaków zgodziło się ze stwierdzeniem, że „większości ludzi można ufać”. Odsetek ten był trzykrotnie niższy niż w Danii, Norwegii czy Finlandii (rys. 8). Wśród państw europejskich Polska odnotowuje najniższy poziom aktywności społecznej, wolontariatu i chęci do uczestniczenia w działaniach organizacji, co może wynikać z dziedzictwa okresu PRL, gdy członkostwo w organizacjach „społecznych” było obowiązkowe. Rysunek 8. Odsetek osób w wieku 16 lat i więcej, które ufają innym osobom (w Polsce i pozostałych krajach) Źródło danych: Dla wszystkich krajów, w tym Polski – ESS, 2008 (Europejski Sondaż Społeczny 2008) (odsetek odpowiedzi w zakresie od 7 do 10 na następującej skali: 0 – ostrożności nigdy nie za wiele, 10 – większości ludzi można ufać), dla Polski – Diagnoza Społeczna (DS) za lata 2009-2011 (odsetek odpowiedzi na następującej skali: Większości ludzi można ufać, Ostrożności nigdy nie za wiele, Trudno powiedzieć). Cytat za Czapiński i Panek. Diagnoza Społeczna 2011. Obojętność i brak dobrej woli ze strony władz powodują wykluczenie z aktywności obywatelskiej. Dyskusje grupowe z osobami wykluczonymi pokazały, iż są one świadome, że tworzenie organizacji społecznych jest ważne z punktu widzenia promocji własnych interesów na szczeblu lokalnym. Ponadto wielu respondentów uważa, że władze powinny się z nimi konsul- tować i ich informować, i czują się sfrustrowani ograniczoną wrażliwością, brakiem dobrej woli i zainteresowania urzędników ich potrzebami. W raporcie Inclusion Matters (Bank Światowy 2013) zauważono, że „Podczas gdy wydaje się, że niektóre grupy odrzucają prowadzoną politykę, nie uczestnicząc w pełni, możliwe, że odrzucają proponowane im niekorzystne warunki uczestni- czenia”. Te niekorzystne warunki mogą oznaczać brak reakcji władz na pomysły i inicjatywy zgłaszane przez samych wykluczonych. Polacy mają wyjątkowo niski poziom zaufania do instytucji (rys. 9). Przykładowo, tylko 13% obywateli ma zaufanie do Sejmu. strona 35 Rysunek 9. Odsetek osób deklarujących zaufanie do różnych osób i instytucji Źródło: Europejskie Badanie Wartości 2008 (European Value Survey), cytat za Czapiński i Panek. Diagnoza Społeczna 2011. UWAGA: Wyniki Europejskiego Sondażu Społecznego 2006/2008 dotyczące Parlamentu Europejskiego i Sejmu wyglądają podobnie, jeżeli spojrzymy na respon- dentów, którzy wybrali odpowiedzi w zakresie od 7 do 10 na 10-punktowej skali, gdzie 10 oznaczało „bezwzględne zaufanie”. Zaufanie do Sejmu deklarowało 5% badanych, a 16,4% ma zaufanie do Parlamentu Europejskiego. Na całym świecie obywatele mają poczucie, że instytucje rządowe nie traktują ludzi w sprawiedliwy sposób. W niedawno opubli- kowanym raporcie Banku Światowego na temat integracji społecznej stwierdzono, że może to wskazywać na istnienie przeko- nania, że państwo dba o zaspokojenie potrzeb jedynie małej części społeczeństwa i że wykluczenie jest udziałem wielu obywateli, a nie tylko nielicznych (Bank Światowy 2013). W jednej z objętych badaniem wsi w powiecie radomskim mieszkańcy założyli organizację pozarządową, aby walczyć o swoje sprawy. Impulsem stała się słaba działalność ośrodka pomocy społecznej. Jednak działania tej organizacji nie cieszyły się popar- ciem przedstawicieli instytucji pomocy społecznej i były w dużej mierze pomijane przez samorząd gminy. Wielu uczestników dyskusji grupowych zgłaszało, że czują się ignorowani i że żyją w społeczeństwie, w którym cała władza jest w rękach bogatej mniejszości. Na przykład, jeden z biorących udział w dyskusji w grupie emerytów z województwa podkarpackiego stwierdził, że „Tylko bogaci mają swoją reprezentację. Nas nikt nie zaprasza na posiedzenia”. Wypowiedź ta sugeruje, że głosy osób wykluczo- nych nie zawsze są uwzględniane, gdy podejmowane są działania mające na celu wyjście naprzeciw ich potrzebom. 4. DLACZEGO SĄ WYKLUCZENI? strona 36 NEGATYWNE STEREOTYPY I STYGMATYZACJA SPOŁECZNA Osoby wykluczone zgłaszały, że czuły się upokorzone przez pracowników gminnych ośrodków pomocy społecznej i innych instytucji. Dla osób żyjących poniżej minimum egzystencji i/lub osób starszych gminy i organizacje pozarządowe oferują szereg różnego typu świadczeń socjalnych, również finansowych, takich jak dodatki mieszkaniowe, dotowane obiady w szkołach, wsparcie dla rodzin zastępczych, stypendia i inne. Pomimo że tego typu pomoc jest bardzo pożądana, to potencjalni beneficjenci czują się czasami zbyt zażenowani, aby prosić o nią gminne ośrodki pomocy społecznej, zwłaszcza gdy oskarżani są o podawanie nieprawdziwej wysokości dochodów lub majątku. W czasie dyskusji grupowych w województwie podkarpackim i powiecie radom- skim podkreślano, że część osób nie występuje o pomoc finansową, obawiając się stygmatyzacji. Respondenci narzekali również na brak informacji o możliwościach zatrudnienia lub dostępnych zasiłkach socjalnych i o kryteriach ich przyznawania. Wydaje się, że tego typu stwierdzenia wskazują na brak współpracy między instytucjami pomocy społecznej i służbami zatrudnienia. Wielu uczestników było zdania, że bezdomni i osoby uzależnione od alkoholu nie zasługują na pomoc, ponieważ sami ponoszą winę za własne problemy. Tego typu nastawienie może wpychać wspomniane grupy w większą bezradność, rezygnację i hamować działania zmierzające do ich integracji ze społeczeństwem (Bank Światowy 2013). Negatywne stereotypy wyrządzają szkodę, gdy zostaną przekształcone w wewnętrzny system przekonań osób wykluczonych. Mogą spowodować niską samoocenę, zaniżenie aspiracji i zniechęcenie. Postrzegana dyskryminacja może wpłynąć na zmianę oczekiwań ludzi poszukujących pracy w stosunku do rynku pracy, jak również na ich przyszłe decyzje dotyczące zatrudnienia. W związku z tym osoby z grup wykluczonych mogą poczuć się zniechęcone i wypaść z rynku pracy (Bank Światowy 2013). W niniejszym rozdziale omówiono bariery utrudniające integrację społeczną. W Polsce realizuje się szereg programów integracji społecznej mających na celu usuwanie tych barier. Przedstawiono je w kolejnym rozdziale. 5. GŁÓWNE PROGRAMY INTEGRACJI SPOŁECZNEJ I ICH EFEKTYWNOŚĆ 5. GŁÓWNE PROGRAMY INTEGRACJI strona 38 SPOŁECZNEJ I ICH EFEKTYWNOŚĆ Respondentów pytano, jakie programy integracji społecznej wdrażano w rejonie ich zamieszkania i jak oceniają ich skuteczność. W tym rozdziale zaprezentowano najczęściej wymieniane działania i dyskusję na temat ich efektywności. W tej grupie znalazły się programy wsparcia rynku pracy, specjalistycznej opieki zdrowotnej, wydarzenia społeczne i kulturalne oraz pomoc psycholo- giczna i inne działania. PROGRAMY WSPARCIA RYNKU PRACY Wymieniane przez respondentów programy wsparcia rynku pracy obejmowały: szkolenia mające na celu uzyskanie lub dosko- nalenie umiejętności i kwalifikacji, staże, dotacje na rozpoczęcie działalności gospodarczej, jak również kontrakty socjalne i doradztwo zawodowe. Szkolenia zawodowe są jedną z najpowszechniejszych form interwencji podejmowanych na rzecz integracji społecznej. Niemniej wiedza i umiejętności zdobywane podczas tego typu programów często są postrzegane jako nieprzydatne z punktu widzenia możliwości znalezienia pracy. Szkolenia (często finansowane ze środków UE) prowa- dzone są w miastach i na terenach wiejskich przez wojewódzkie lub gminne instytucje pomocy społecznej, a także przez powia- towe służby zatrudnienia. Oprócz bezrobocia wśród kryteriów kwalifikacji często uwzględnia się wiek, wychowanie w rodzinie niewydolnej wychowawczo, długość okresu bezrobocia, brak kwalifikacji i umiejętności, status młodej matki itp. Respondenci i przedstawiciele instytucji samorządowych twierdzili, że tego typu kursy mają często zbyt ogólny charakter lub ograniczoną przy- datność w świetle realiów rynku pracy. Większość osób kończących takie kursy pozostaje bezrobotna. Na przykład, pracownik instytucji pomocy społecznej w powiecie radomskim stwierdził: „Często mam poczucie, że oszukujemy ich [osoby korzystające z programu]. Kończą rozliczne kursy szkoleniowe i to wszystko na nic. Większość i tak nie znajdzie żadnej pracy”. Problem polega raczej na małym zapotrzebowaniu na pracowników i niskiej jakości oferowanych kursów, a nie na słabym poziomie wykształcenia i umiejętności osób bezrobotnych. Przegląd ewaluacji realizowanych w Polsce programów EFS wykazał, że stopa bezrobocia wśród beneficjentów programów aktywizacji rynku pracy zmniejszyła się o 8% w stosunku do grupy kontrolnej, której członkowie w nich nie uczestniczyli (PAG Uniconsult 2012). W załączniku 4 przedstawiono więcej szczegółowych informacji na temat wdraża- nych w Polsce programów EFS i ich rezultatów. Respondenci twierdzili, że staże cieszą się popularnością, ale zasady przyjmowania na nie są mało przejrzyste, a możliwości uzyskania stałego zatrudnienia po zakończeniu stażu są ograniczone. Staże proponują gminne instytucje pomocy społecznej lub powiatowe urzędy pracy. Umożliwiają zdobycie doświadczenia zawodowego i uzyskanie dochodów przez okres sześciu miesięcy. Osoby niepełnosprawne podczas stażu nie tracą uprawnień rentowych. Niemniej respondenci narzekali, że do zdobycia stażu bardziej przydają się znajomości niż kwalifikacje lub odpowiednie wykształcenie. Panuje również przekonanie, że ukończenie stażu stwarza niewielkie szanse stałego zatrudnienia, a pracodawcy traktują staże jako źródło taniej siły roboczej. Wydaje się, że nie wszystkie urzędy pracy, zawierając z pracodawcami umowy o staże, wymagają, aby pracodawcy kontynuowali zatrudnienie stażysty przez pewien minimalny okres po zakończeniu stażu. Uczestnicy badania skarżyli się na złożone procedury ubiegania się o wsparcie dla osób rozpoczynających działal- ność gospodarczą, mimo dowodów potwierdzających, że tego typu programy finansowane z EFS dobrze się spraw- dzały. Dotacje dla nowo zakładanych firm przyznawane są przez urzędy pracy i mogą sięgać dwunastokrotności przeciętnego wynagrodzenia. Przegląd 34 ocen projektów realizowanych w Polsce w ramach programu EFS wykazał, że jedną z najbardziej udanych inicjatyw były dotacje dla osób rozpoczynających działalność gospodarczą (PAG Uniconsult 2013). Niemniej respondenci narzekali na złożoność procedury składania wniosków i długie oczekiwanie na decyzję. Ponadto zgłaszali, że pracownicy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wykazują zrozumienia dla potrzeb młodych przedsiębiorców. Przedstawiciel województwa podkarpackiego stwierdził, że skutecznym rozwiązaniem na rzecz integracji okazały się „kontrakty socjalne”, proponowane przez instytucje pomocy społecznej, mające na celu aktywizację osób korzystających z zasiłków socjalnych. Są to umowy zawierane przez pracowników socjalnych i osoby bezrobotne, w których określa się obowiązki i prawa każdej ze stron. Osoba bezrobotna ma np. obowiązek uczestniczenia w szkoleniu zawodowym, korzystania ze wsparcia psychologa i z doradztwa zawodowego. Niewywiązanie się z zobowiązań prowadzi do odmowy wypłaty zasiłku dla bezrobot- nych. Stwierdzono, że kontrakty socjalne pomogły zwiększyć poczucie pewności siebie uczestników i szanse na znalezienie zatrudnienia. Rozwiązanie to wprowadzono na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Niektóre programy promujące zatrudnienie osób niepełnosprawnych wydają się skuteczne. W ramach programu finansowanego ze środków EFS „Aktywność i integracja szansą na lepsze jutro” (skierowanego również do osób pełnosprawnych), strona 39 organizowane są świadczenia rehabilitacyjne, konsultacje z psychologami, konsultacje dla rodziców niewydolnych wychowawczo oraz szkolenia z zakresu skutecznego poszukiwania pracy i spotkania towarzyskie. Część uczestników dyskusji grupowych stwier- dziła, że po ukończeniu kursu udało im się znaleźć pracę. Byli również zdania, że wzrosła ich motywacja i aspiracje. Istnieją również inne instrumenty, takie jak dopłaty dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne. Niemniej dowody anegdotyczne sugerują, że tego typu programy wysuwają w stosunku do pracodawców nierealne żądania, np. obowiązek zatrudniania osoby niepełnosprawnej przez minimalny okres trzech lat (Płonka 2013). SPECJALISTYCZNE PROGRAMY OPIEKI ZDROWOTNEJ Istnieje szereg specjalistycznych świadczeń opieki zdrowotnej dla osób wykluczonych, natomiast część z nich okazuje się zbyt kosztowna. Usługi opiekuńcze świadczone w warunkach domowych są bardzo pożądane, ale postrzegane jako mało dostępne. Obejmują pomoc w sprzątaniu i zakupach. Dostępne, lecz drogie są również domy opieki. Tego typu wsparcie zapewniane jest przez działające w miastach ośrodki pomocy społecznej i kierowane jest do ludzi starszych, niepełnosprawnych oraz osób z problemami zdrowia psychicznego. Jednakże koszt świadczenia sięga około 3000 PLN miesięcznie, co przekracza wysokość przeciętnej emerytury i większości zainteresowanych na to nie stać. W gminach wchodzących w skład próby badawczej w powiecie radomskim w województwie mazowieckim pomoc dla osób uzależnionych od alkoholu i ich rodzin świadczona jest nieodpłatnie w formie grup samopomocowych wspiera- nych przez psychologa. Spotkania grup samopomocowych odbywają się raz w tygodniu przez długi czas i zmniejszają obcią- żenie instytucji pomocy społecznej. Niektóre gminy we współpracy z organizacjami pozarządowymi zapewniają programy obejmu- jące ćwiczenia terapeutyczne, spotkania z osobami, które zerwały z nałogiem, i działania na rzecz podnoszenia świadomości dzieci szkolnych. W jednej z wsi w powiecie radomskim przedstawiciele samorządu wskazywali na bardzo skuteczną działalność między- dyscyplinarnego zespołu przeciwdziałania nadużywaniu alkoholu. Zespół stanowi platformę dyskusji o problemach nadużywania alkoholu i przemocy domowej dla przedstawicieli samorządu, pracowników socjalnych, przedstawicieli organizacji pozarządo- wych i funkcjonariuszy policji. Na szczeblu gminy działa podobny wielodyscyplinarny zespół zajmujący się problemami przemocy domowej. Jednak z uwagi na to, że osoby uczestniczą w pracach zespołów jako wolontariusze, pojawia się pytanie, czy inicjatywy te będą miały trwały charakter. W podkarpackim przedstawiciele władz województwa odwoływali się do gminnego programu przeciwdziałania przemocy domowej. Funkcjonuje on na zasadzie interdyscyplinarnej i ma na celu koordynowanie różnych działań podejmowanych przez służby społeczne, policję, lokalne grupy zwalczające nadużywanie alkoholu i inne organizacje pozarządowe. WYDARZENIA SPOŁECZNE I KULTURALNE ORAZ WSPARCIE PSYCHOLOGICZNE Wielu przedstawicieli organizacji pozarządowych i uczestników dyskusji grupowych wskazywało, że ważną rolę odgrywają „działania miękkie”, takie jak cieszące się dużą popularnością wydarzenia społeczne i kulturalne orga- nizowane z myślą o wykluczonych rodzinach i pozostałych kategoriach osób wykluczonych. W ramach tego typu inicjatyw odbywają się pikniki, przedstawienia teatralne lub konkursy. Szczególnie cenione są wydarzenia kulturalne organizo- wane we współpracy z ośrodkami pomocy społecznej lub urzędami gminy w rejonach, gdzie nie ma kin i podobnych placówek kulturalnych. Jeden z uczestników dyskusji w grupie rodziców z rodzin wielodzietnych w powiecie radomskim podsumował to w ten sposób: „To jest cenione i bardzo chwalone. Frekwencja jest wysoka. Ludzie naprawdę chcą się spotkać z innymi”. Z kolei przedstawiciele organizacji pozarządowych twierdzili, że trudno jest uzyskać finansowanie na organizację tego typu wydarzeń, ponieważ wynikających z nich korzyści nie da się łatwo zmierzyć i skwantyfikować. Trzy lata po zakończeniu Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich (PARSP) część przedstawicieli samorządów nadal uważa, że zróżnicowane działania kierowane do poszczególnych grup wykluczonych w ramach tego projektu były bardzo inspirujące, przydatne i miały wartość edukacyjną. Komponent integracji społecznej pozwalał wykluczonym grupom przejąć inicjatywę i uczestniczyć w planowaniu działań, które według nich należałoby podjąć, aby poprawić ich sytuację. W ocenie realizacji projektu zacytowano osobę wykluczoną, która stwierdziła: „Nagle okazało się, że my też możemy mieć jakiś wkład (…) i możemy coś zmienić”. W ramach programu gminy zawierały umowy z działającymi na ich terenie organizacjami pozarządowymi na realizację priory- tetowych usług społecznych na rzecz młodzieży, dorosłych, osób niepełnosprawnych i starszych. Były to lepiej dostosowane do 5. GŁÓWNE PROGRAMY INTEGRACJI strona 40 SPOŁECZNEJ I ICH EFEKTYWNOŚĆ potrzeb: świadczenia społeczne w dziedzinie edukacji (w tym zajęć pozalekcyjnych i edukacji dorosłych), działania integracyjne (w tym programy aktywizacji osób niepełnosprawnych), w dziedzinie kultury i sztuki, pomoc prawna, programy walki z ubóstwem (usługi opiekuńcze, pomoc dla bezdomnych), pomoc mieszkaniowa, budowa lokali socjalnych, programy wsparcia psychologicz- nego, poradnictwa i interwencji kryzysowych w przypadkach przemocy domowej, usługi transportowe, świadczenia opieki zdro- wotnej (w tym przeciwdziałanie uzależnieniom i planowanie rodziny), a także bezpośrednie tworzenie miejsc pracy. Pracownik ośrodka pomocy społecznej w powiecie radomskim w ten sposób podsumował wizyty studyjne organizowane w ramach projektu: „Organizowano jednodniowe wizyty w innych ośrodkach pomocy społecznej, przedszkolach i spółdzielniach socjalnych, tych, które wygrały konkurs i były w czymś dobre. Dobrze jest nauczyć się czegoś innego, patrząc z innej perspektywy. Moim zdaniem miało to dużą wartość edukacyjną”. Część urzędników podkreślała, że Program Aktywności Lokalnej (LAP), finansowany głównie ze środków EFS, dobrze sprawdził się w budowaniu lokalnej społeczności i rozwiązywaniu problemu wykluczenia społecznego w sposób zintegrowany. Program LAP, którego realizacja rozpoczęła się w 2007 r., finansowany był przez EFS i wdrażany przez ośrodki pomocy społecznej. Wykorzystywał podobne podejście co program PARSP. Pracownicy socjalni prowadzili w ramach LAP inten- sywne działania adresowane do ściśle zdefiniowanych małych grup w danym rejonie. Program zaczynał się od diagnozy, w której uczestniczyła lokalna społeczność, mającej na celu wskazanie najpilniejszych problemów i możliwych rozwiązań. Pracownik ośrodka pomocy społecznej w powiecie radomskim ocenił podejście przyjęte w ramach programu w ten sposób: „Sami propo- nują jakieś rozwiązania (…) I tak nagle ujawnił się ten ukryty potencjał. Angażowali się w działania, walczyli o renowację dachu, a potem zebrali starą blachę, którą usunięto podczas naprawy, żeby ją sprzedać. Sprzedali w punkcie skupu złomu (…) i za te pieniądze zorganizowaliśmy wycieczkę”. Po dwóch latach działania programu poprawiła się infrastruktura, zmieniły się postawy członków społeczności i rozwiązano wewnętrzne konflikty. Niestety, program przestał działać, gdy skończyło się finansowanie. Konsultacje z psychologami i prawnikami również wskazywano jako przydatne i skuteczne działania, które pomagają beneficjentom przełamać krąg wykluczenia, podbudować samoocenę, przezwyciężyć apatię i depresję oraz przejąć inicjatywę w dążeniu do zmiany sytuacji życiowej. Konsultacje świadczone są nieodpłatnie, ale w większości rejonów objętych badaniem nie były dostępne. POZOSTAŁE INTERWENCJE Ważną inicjatywę, z której korzysta wielu beneficjentów, stanowi rozdawanie żywności osobom potrzebującym. Działanie tej formy pomocy w dużej mierze zależy od zaangażowania wolontariuszy. Żywność rozdają organizacje pozarządowe, takie jak Caritas lub banki żywności, lub gminne ośrodki pomocy społecznej. Jakość produktów żywnościowych jest różna i nie można przewidzieć, co trafi do beneficjentów. Często dostarczany jest jeden produkt w dużych ilościach. Niemniej tego typu świadczenia są cenione. Ponadto ośrodki pomocy społecznej prowadzą stołówki. Za bardzo skuteczną uważa się również pomoc dla rodzin dysfunkcyjnych, która kierowana jest do rodzin borykających się z wieloma problemami, takimi jak nadużywanie alko- holu, bardzo słabe wykształcenie lub przemoc domowa. Angażowanie obywateli w proces podejmowania decyzji w sprawie kształtu programów socjalnych i innych działań jest ważnym aspektem integracji społecznej. W ramce 4 opisano interesujący przykład inicjatywy z województwa małopolskiego. Ramka 4. Promocja aktywnych postaw obywatelskich i uczestniczenia w procesie podejmowania decyzji w woje- wództwie małopolskim Burmistrz jednego z miast w województwie małopolskim zachęca mieszkańców, aby angażowali się w życie społeczności. Ułatwia im dostęp do informacji o ważnych wydarzeniach w mieście, stosując do tego celu system wiadomości SMS. Ponadto zamieszcza informacje na swoim profilu na Facebooku, który wykorzystuje również do zbierania informacji zwrotnej od mieszkańców. Wspiera także Komitet Młodzieży – platformę, która pozwala młodym ludziom uczyć się uczestniczenia w życiu publicznym i politycznym. Źródło: Badania terenowe dla potrzeb niniejszego opracowania. W niniejszym rozdziale przedstawiono informacje dotyczące działania i skuteczności głównych programów integracji społecznej, które były znane uczestnikom badania. W kolejnym rozdziale omówiono bardziej szczegółowo kluczowe, przekrojowe problemy, które wyłoniły się podczas prowadzonych dyskusji. 6. PRZEKROJOWE PROBLEMY PROGRAMÓW INTEGRACJI SPOŁECZNEJ 6. PRZEKROJOWE PROBLEMY PROGRAMÓW strona 42 INTEGRACJI SPOŁECZNEJ W Polsce realizację programów integracji społecznej ogranicza szereg czynników. Respondenci narzekali na nadmierną biuro- krację, negatywne postawy świadczeniodawców, brak środków i dobrej woli ze strony władz, brak współpracy między instytu- cjami publicznymi, urzędami i organizacjami pozarządowymi, brak zaufania i platform wymiany informacji oraz słabość procedur monitoringu i ewaluacji. Wskazane problemy o przekrojowym charakterze omówiono w niniejszym rozdziale. NADMIERNA BIUROKRACJA I SŁABY DOSTĘP DO INFORMACJI Beneficjenci programów integracji społecznej odnoszą wrażenie, że liczba dokumentów, które są wymagane w celu uzasadnienia wniosku o wsparcie, często ich przerasta. Wielu wnioskodawców biorących udział w badaniu w trzech woje- wództwach stwierdziło, że czują się przeciążeni koniecznością wypełniania tak dużej liczby formularzy i składania dokumentów niezbędnych, aby zakwalifikować się do uzyskania pomocy. Pracownicy socjalni i przedstawiciele instytucji samorządowych uczestniczący w wywiadach także skarżyli się, że zbyt wiele czasu muszą przeznaczać na pomoc w wypełnianiu wszystkich biuro- kratycznych wymogów. Stwierdzono również, że sprawę pogarsza brak współpracy między instytucjami zajmującymi się inte- gracją społeczną (patrz poniżej). Do najistotniejszych zgłaszanych problemów należy brak informacji o dostępnych formach wsparcia socjalnego i programach integracji oraz o tym, w jaki sposób można z nich korzystać. Wielu respondentów wskazywało, że utrudnia to osobom potrzebującym dostęp do pomocy społecznej. Jeden z uczestników dyskusji w grupie rodziców z rodzin wielodziet- nych, dzieci niepełnosprawnych i rodzin, w których żaden z dorosłych nie ma pracy, w powiecie radomskim ujął to w ten sposób: „Największy problem polega na tym, że jeśli ktoś chce otrzymać np. rentę, to musi wszystko zrobić sam, bez żadnej pomocy i wiedzy, pukając od drzwi do drzwi”. Biorący udział w dyskusjach grupowych odnosili wrażenie, że nie zawsze wiadomo, na jakiej podstawie odrzucane są wnioski o zasiłki socjalne lub inne formy wsparcia. Brak przejrzystej informacji dotyczącej przyznawanej kwoty pomocy wywołuje frustrację i poczucie niesprawiedliwości. Uczestniczka dyskusji w powiecie radomskim stwierdziła, że jej ojciec, który mieszka sam, otrzymał wyższą kwotę zasiłku niż ona – samotna matka pięciorga dzieci. Co więcej, respondenci podkre- ślali, że posiadanie znajomości odgrywa ważną rolę w procesie pozyskiwania informacji o dostępnych formach wsparcia. Znajo- mości liczą się również przy przyznawaniu samych świadczeń. Uczestnik dyskusji w grupie bezrobotnych mężczyzn w wieku 20-35 lat w powiecie radomskim powiedział, że „Jeżeli ma się znajomości, to szybko dostanie się mieszkanie. Moja konkubina czekała osiem lat, aż jej znajdą [pomoc społeczna] mieszkanie. No to spróbowała z jedną znajomą i mieszkanie znalazło się w dwa miesiące”. Liczne grono osób uczestniczących w dyskusjach grupowych było zdania, że najbardziej interesujące oferty pracy i najlepiej płatne posady trafiają w ręce rodzin i znajomych pracowników urzędów pracy. Poczucie frustracji powoduje, że ludzie otwarcie protestują przeciw niesprawiedliwemu traktowaniu, a nawet sprawia, że są bardziej skłonni udzielić poparcia ekstremistom poli- tycznym, w rodzaju gniewnych ruchów populistycznych obserwowanych w całej Europie (Bank Światowy 2013). UPOKARZAJĄCE TRAKTOWANIE PROWADZĄCE DO UTRATY GODNOŚCI Beneficjenci zgłaszali, że czuli się upokarzani negatywną postawą i brakiem szacunku okazywanym przez pracow- ników pomocy społecznej. Wielu uczestników dyskusji grupowych wyznało, że czuli się bardzo zażenowani, gdy pracownicy tej instytucji oskarżali ich o kłamstwa i oszustwa. Pozbawione wrażliwości zachowania wydają się w szczególny sposób dotykać osoby, które stereotypowo postrzegane są jako skłonne do nieracjonalnych i niekontrolowanych zachowań, np. rodziców z rodzin wielo- dzietnych. Przykładowo, uczestniczka dyskusji w grupie rodziców z rodzin wielodzietnych w województwie małopolskim stwier- dziła: „Czuje się to, nawet jeżeli nie mówią tego otwarcie, to myślą: tyle dzieci, co za patologia”. Pozostałe grupy, które są szczególnie narażone na stygmatyzację, to osoby uzależnione od alkoholu, długotrwale bezrobotni, bezdomni i mieszkańcy lokali socjalnych. Wielokrotnie osoby, które ulegają stereotypom, nie są świadome, że ich działania przyczyniają się do wykluczenia społecznego (Bank Światowy 2013). Tego typu praktyki są często zakorzenione w normach społecznych i przekonaniach zarówno osób wyklu- czających, jak i wykluczanych. Uprzedzenia kształtowane są poprzez długotrwały kontakt z postawami i stereotypami dotyczą- cymi ludzi, miejsc i rzeczy (Bank Światowy 2013). strona 43 PRZENIESIENIE ZADAŃ NA NIŻSZY SZCZEBEL ADMINISTRACJI BEZ PRZEKAZANIA ŚRODKÓW NA ICH REALIZACJĘ W związku z decentralizacją działań administracji publicznej coraz więcej zadań przekazywanych jest do realizacji gminom, jednak bez dodatkowego wsparcia finansowego ze szczebla wojewódzkiego lub centralnego. Pomimo że przekazanie odpowiedzialności za przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu gminom uważa się za właściwe i zasadne, to wiele samorządów musi wykonywać nowe zadania, dysponując tym samym lub nawet mniejszym budżetem. Przedstawiciel urzędu gminy z województwa małopolskiego ocenił to w ten sposób: „Za mało, za mało pieniędzy na to, co robimy. Co roku dostajemy więcej zadań do wykonania, ale bez żadnych środków finansowych. Czy to w pomocy społecznej, czy infrastrukturze musimy trzymać się rozporządzeń i dyrektyw, ale nie dostajemy na to żadnych pieniędzy i nie jesteśmy w stanie sami tego zrobić, bo koszty przekraczają nasze możliwości. Na przykład dotacja oświatowa – musimy przekazać dodatkowe setki tysięcy złotych na utrzymanie szkół. Dotacja jest zmniejszana z roku na rok, a nasz wkład musi być coraz większy. W końcu dochodzi do zamykania szkół i protestów”. Przedstawiciele gmin podkreślali, że brakuje środków na zatrudnienie pracowników w pełnym wymiarze, co stanowi poważną barierę skutecznego działania pomocy społecznej. W związku z tym niektóre osoby zaangażowane w realizację projektów pracowały dodatkowo jako wolontariusze, aby działania mogły być kontynuowane (ramka 5). Niemniej raporty roczne EFS wskazują, że nie wszystkie podmioty w sektorze pomocy społecznej skorzystały ze wsparcia EFS w tym zakresie. Ramka 5. Przedszkola w województwie podkarpackim finansowane ze środków strukturalnych UE W województwie podkarpackim dostępność przedszkoli stanowi ogromny problem. Wiele z nich istnieje tylko dzięki finansowaniu ze środków UE. Przedstawiciel samorządu wojewódzkiego w podkarpackim wspomniał, że w 2015 r. skończą się pieniądze z UE na finansowanie tych placówek i „samorządy gminne mówią wyraźnie, że nie będą miały pieniędzy na kontynuowanie tych projektów [przedszkoli]. To jest efekt polityki rządu, który nałożył na gminy dużo dodatkowych zadań, nie przyznając dodatkowych środków”. Z powodu zbyt wielu obliga- toryjnych zadań, na które nie ma dodatkowych kwot, trzeba obniżyć finansowanie innych programów, najprawdopodobniej w oświacie (przedszkola, szkoły) i kulturze (wywiad z przedstawicielem samorządu wojewódzkiego w województwie podkarpackim). Źródło: Badania terenowe dla potrzeb niniejszego opracowania. Jeden z przedstawicieli samorządu wojewódzkiego stwierdził, że chociaż niektóre gminy bardzo dobrze radzą sobie z zaspoka- janiem potrzeb miejscowej ludności, to mogą być zagrożone upadłością właśnie dlatego, że robią wszystko, aby pomóc miesz- kańcom. Problem jest szczególnie ważny w przypadku małych gmin, które nie mogą uzyskać kredytu. NIEWYSTARCZAJĄCA WSPÓŁPRACA MIĘDZY INSTYTUCJAMI Wywiady z urzędnikami wskazują na zróżnicowanie współpracy między instytucjami publicznymi działającymi na rzecz integracji społecznej w poszczególnych województwach. W małopolskim instytucje pomocy społecznej są zadowo- lone ze wsparcia otrzymywanego od władz gminnych, powiatowych i wojewódzkich, natomiast w podkarpackim tego rodzaju wsparcie ma bardzo ograniczony charakter. Poziom współpracy zależy od dobrej woli samorządu gminnego i powiatowego oraz zainteresowania sprawami integracji społecznej. Zróżnicowany poziom współpracy między instytucjami dotyczy również wymiany danych i informacji o podejmowanych działaniach, dobrych praktykach, dostępnych programach i finansowaniu. Przy- kładowo, w jednym z województw pracownik gminnego ośrodka pomocy społecznej narzekał na brak wsparcia ze strony powia- towego urzędu pracy, który uniemożliwiał dotarcie do cennej wiedzy i informacji potrzebnych do wdrożenia programu. Różnie układa się współpraca między instytucjami publicznymi a organizacjami pozarządowymi. Wywiady z przed- stawicielami instytucji z województwa podkarpackiego wskazują, że instytucje publiczne i organizacje pozarządowe działają w oderwaniu od siebie, korzystając z własnych sieci kontaktów, i w ograniczonym stopniu wymieniają się informacjami. Odwrotny przykład pochodzi z małopolskiego, gdzie samorządy i organizacje pozarządowe sprawnie współpracują, tworząc niekiedy ścisłe partnerstwa. Działające w gminach organizacje pozarządowe mogą być niewielkie i polegają na informacji z ośrodków pomocy społecznej, władz gminy i szkół. W województwie małopolskim i powiecie radomskim samorządy wspierają miejscowe organi- zacje pozarządowe, doradzają im w zarządzaniu projektami i uczestniczą w realizacji tych inicjatyw. Na przykład, przedstawiciel organizacji pozarządowej z małopolskiego stwierdził: „Mamy naprawdę dobre relacje z naszą gminą, codzienne kontakty. Bez względu na to, co chcemy zrobić, zawsze, gdy poproszę ich o pomoc, to nigdy nie odmówią”. Do współpracy między ośrodkami 6. PRZEKROJOWE PROBLEMY PROGRAMÓW strona 44 INTEGRACJI SPOŁECZNEJ pomocy społecznej i organizacjami pozarządowymi dochodzi szczególnie często w przypadku wspierania osób uzależnionych od alkoholu, starszych i niepełnosprawnych. Współpraca między instytucjami bazuje w dużej mierze na nieformalnych ustaleniach. Często opiera się na osobistych kontaktach, sieciach kontaktów oraz indywidualnych zainteresowaniach i nie wynika z formalnych umów lub struktury i wdra- żania wspólnych projektów. Przedstawiciel organizacji pozarządowej z województwa małopolskiego opisał to w następujący sposób: „Powiedziałbym (…) nie mamy żadnych wspólnych projektów, ale ogólnie się znamy, jeżeli ktoś [organizacja] potrzebuje pomocy, to sobie wzajemnie pomagamy w nieformalny sposób”. Tylko jedna respondentka stwierdziła, że jej instytucja (centrum integracji społecznej) utworzyła formalny mechanizm współ- pracy z instytucją publiczną odpowiedzialną za pomoc społeczną. Obie jednostki nie chcą już ze sobą konkurować o uczestników projektów. Postanowiły razem składać wnioski o finansowanie projektów i dotacje, łącząc swoją wiedzę. Przedstawiciel samorządu wojewódzkiego w województwie małopolskim podkreślił, że regularnie odbywają się konsultacje z instytutami akademickimi, jednostkami badawczymi oraz organizacjami pozarządowymi w sprawie nowych strategii i programów. Przykładem są organy doradcze regionalnych ośrodków polityki społecznej, które pełnią funkcję platform współpracy, oraz regularne spotkania w małopolskim Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej w Krakowie, podczas których przedstawia się doświadczenia i dobre praktyki. Dużo rzadziej organizowane są konsultacje z beneficjentami programów i osobami wykluczonymi. SŁABOŚĆ MONITORINGU I EWALUACJI Przedstawicieli objętych badaniem instytucji pytano, w jakim zakresie prowadzony jest monitoring podejmowanych działań i jak wykorzystuje się zebrane informacje do modyfikacji programów, aby poprawić ich efektywność. Przedstawiciele samo- rządów wojewódzkiego i gminnego, a także organizacji pozarządowej w województwie małopolskim wypowiadali się na ten temat w bardzo zdecydowany sposób. Stwierdzili, że raporty z monitoringu przesyłane przez władze gmin samorządom i jednostkom szczebla wojewódzkiego nie zawierają oceny pozwalającej ustalić, czy wdrażane projekty osiągają przyjęte cele i czy następuje poprawa rezultatów. Sprawozdania z realizacji projektów ograniczają się do wykazu działań i nazwisk uczestników. W niewielkim stopniu wykorzystuje się wskaźniki oceniające postępy na drodze do osiągnięcia celu, czyli poprawy jakości życia osób wykluczonych. Raporty ewaluacyjne składają się głównie ze sprawozdań finansowych, w których określa się, czy wydatki były dokonywane w prawidłowy sposób, ale zawierają one również ocenę działań dokonaną przez uczestników programów. Przedstawiciel samorządu województwa małopolskiego nadmienił, że prowadzi się zbyt mało analiz na podstawie zebranych danych. Wynika to głównie z braku zdolności analitycznych, chociaż stwierdzono, że sytuacja się poprawia. Według przedstawiciela powiatu radomskiego w niewielkim stopniu egzekwowane są ważne przepisy prawne określające mini- malną wymaganą liczbę pracowników socjalnych przypadających na określoną liczbę mieszkańców (patrz: ramka 6). Ramka 6. Egzekwowanie wymaganej minimalnej liczby pracowników socjalnych przypadających na określoną liczbę mieszkańców Wywiad z przedstawicielką ośrodka pomocy społecznej w powiecie radomskim w województwie mazowieckim wykazał, że obowiązujące przepisy określające wymaganą liczbę pracowników socjalnych przypadających na daną liczbę mieszkańców pozostają martwym zapisem prawa. Ośrodki pomocy społecznej nie otrzymują wystarczająco dużo środków, aby zatrudniać pracowników socjalnych, a nadzór samorządu nad ośrodkami jest nieskuteczny: „Kiedy powiedziałam, że nie mogę zwolnić pracowników socjalnych, ponieważ musimy spełniać minimalny wymóg [jeden pracownik socjalny na 2000 mieszkańców], zapytano mnie [w gminie]: Co by się stało, gdybyśmy go nie spełniali? […] Czyli to jest takie grożenie palcem: zapisano w protokole, że zalecane jest zatrudnienie większej liczby pracowników socjalnych, ale grzywna za nieprzestrze- ganie tego minimum jest niska (5000 zł)”. W tej sytuacji osłabia się możliwość negocjowania budżetu z władzami samorządowymi. Źródło: Badania terenowe prowadzone dla potrzeb niniejszego opracowania. Przedstawicielka samorządu województwa małopolskiego narzekała, że wymogi ewaluacyjne zmuszają organizacje do skupiania się na zawężonym zestawie działań. Stwierdziła: „Parametryzacja, standaryzacja tego, co można robić i nie można robić dla poszczególnych grup [stanowi problem]. Brak elastyczności, podejście zorientowane na konkretne, wymierne wyniki, takie jak wskaźnik zatrudnienia [nie pozwala na współpracę różnych instytucji]”. Niewielka liczba projektów zintegrowa- strona 45 nych, odnoszących się do wielu niekorzystnych czynników, z którymi zmagają się osoby wykluczone, wynika – jak wskazywano – z obowiązujących przepisów prawa i procedur, które ograniczają elastyczność i możliwości działania poszczególnych podmiotów. Przedstawicielka samorządu województwa małopolskiego podkreślała, że od 2013 r. działania w zakresie integracji społecznej będą dokładniej śledzone, aby identyfikować i promować dobre praktyki. Wydano wytyczne w sprawie prawidłowego przepro- wadzania ewaluacji i pokazano przykłady. Respondentka podkreślała, że prowadzi kampanię przeciw nadmiernemu wykorzy- stywaniu standardowych ankiet i popiera jakościowe (opisowe) metody zbierania danych. Uważa, że jest to istotne, ponieważ czasami trudno dokonać pomiaru postępów za pomocą standardowych wskaźników (takich jak te dotyczące uczestniczenia w rynku pracy). Stwierdziła, że „niektóre efekty trudno jest zmierzyć, w niektórych przypadkach nie ma takiej możliwości, aby dana osoba była aktywna na rynku pracy, i wtedy wszystkie działania skupiają się na poprawie jej codziennego życia, np. funk- cjonowania społecznego”. Województwo małopolskie rozpoczęło również wzmacnianie zdolności analitycznych w celu badania skutków prowadzonej polityki (ramka 7). Ramka 7. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie Przedstawiciele instytucji z województwa małopolskiego przyznali, że Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Krakowie podjął pewne działania, aby uporać się z problemem braku analiz. Na przykład, zebrano w jednym miejscu trzy bazy danych dostępne online: (1) bazę sprawozdań, analiz, ekspertyz i publikacji książkowych na tematy społeczne z całego kraju; (2) książkę adresową polityki społecznej dla regionu, w której znajdują się dane kontaktowe wszystkich instytucji polityki społecznej i (3) Internetowy Obserwator Statystyk Społecznych, który zawiera bazy danych i dane statystyczne w formie map, tabel, wykresów i analiz trendów. Ta baza danych zbiera w jednym miejscu dane statystyczne na szczeblu województwa, powiatów i gmin, które można wykorzystywać do dalszych analiz. Źródło: Badania terenowe dla potrzeb niniejszego opracowania. PROBLEMY PROJEKTÓW FINANSOWANYCH ZE ŚRODKÓW UE Współfinansowanie działań wymagane w projektach finansowanych ze środków UE stanowi problem dla organizacji pozarządowych. Urzędnicy podkreślali, że wsparcie UE ma ogromne znaczenie i jest niezmiernie pomocne, ale wskazywali, że przepisy regulujące finansowanie ze źródeł UE często wymagają, aby organizacje najpierw wydatkowały własne środki, a dopiero później ubiegały się o ich zwrot. Banki niechętnie kredytują organizacje pozarządowe, więc wymóg ten przysparza problemów, zwłaszcza małym organizacjom. Jednak niedawno Instytucja Zarządzająca wprowadziła nowe procedury, które mają ułatwić dostęp do środków UE małym organizacjom pozarządowym, umożliwiając im korzystanie z wypłacanych z programów przedpłat. Część przedstawicieli instytucji objętych badaniem twierdziła, że brak elastyczności spowodowany stosowaniem rygorystycznych i złożonych procedur utrudnia projektom finansowanym ze środków UE reagowanie na potrzeby lokalne. Wspominano również, że zarządzanie projektami finansowanymi z UE jest czasochłonne i odciąga organizacje od ich zadań podstawowych, czyli pracy z osobami wykluczonymi. Ponadto wskazywano, że rodzi również konkurencję wśród organi- zacji lokalnych, a czasami przyczynia się do zwiększania podziałów. W tym rozdziale omówiono przekrojowe problemy głównych programów integracji społecznej, które wymieniali respondenci. Następny rozdział zawiera zarys działań, które można byłoby podjąć w celu zwiększenia efektywności realizowanych w Polsce programów integracji społecznej. 7. W KIERUNKU SKUTECZNEGO PODEJŚCIA DO INTEGRACJI SPOŁECZNEJ W POLSCE 7. W KIERUNKU SKUTECZNEGO PODEJŚCIA strona 48 DO INTEGRACJI SPOŁECZNEJ W POLSCE Niniejszy rozdział wybiega w przyszłość, przedstawiając elementy skutecznego podejścia do działań na rzecz integracji społecznej w Polsce. Wśród nich należy wyróżnić zwrócenie większej uwagi na zagadnienia związane z tą tematyką w dyskursie politycznym, przekazanie uprawnień i odpowiedzialności społecznościom, wzmocnienie diagnozy na poziomie gmin, zwalczanie stereotypów i zachowań nacechowanych brakiem szacunku, zwiększenie przejrzystości zasad kwalifikowania osób uprawnionych do zasiłków socjalnych, utworzenie platform wymiany informacji między podmiotami działającymi na rzecz integracji społecznej, położenie większego nacisku na „działania miękkie”, wzmocnienie monitoringu i ewaluacji. Ponadto zalecono szereg dodatkowych działań, takich jak wzmocnienie ochrony pracowników, zwiększenie przydatności szkoleń oferowanych osobom bezrobotnym, pomoc dla grup „niewidocznych”, poprawę placówek opiekuńczych dla dzieci i świadczeń zdrowotnych dla osób starszych, uelastycznienie programów finansowanych ze środków UE i wzmocnienie pomiarów. W pierwszej kolejności zostaną omówione różne kanały integracji społecznej. KANAŁY INTEGRACJI SPOŁECZNEJ Integrację społeczną można wzmacniać poprzez trzy kanały: zdolności do działania, wykorzystania możliwości i zachowania godności (Bank Światowy 2013). Mówiąc o zdolności do działania, odnosimy się do rodziny, z której pochodzi dana osoba, trudnych warunków początkowych (niepełnosprawność, niedożywienie), ale również do aspiracji. Jeśli chodzi o ten ostatni element, oznacza on, że osoby wyklu- czone, obserwując innych ludzi, którzy słabo sobie radzą w życiu, ustawiają sobie poprzeczkę znacznie niżej, niż gdyby należały do grup funkcjonujących na wyższym poziomie. Wykorzystanie możliwości obejmuje zarówno stronę podażową, jak i popytową. Podaż możliwości oznacza dostępne świad- czenia i usługi społeczne, natomiast popyt odnosi się do nieposzanowania godności i upokarzającego traktowania przez pracow- ników pomocy społecznej, czyli do zachowania, które odstrasza zainteresowanych od korzystania ze świadczeń. W przypadku niektórych grup niezbędne są działania wyrównawcze, aby zapewnić im taki sam dostęp do istniejących możliwości. Dzieci niepełnosprawne, które oprócz samych zajęć szkolnych otrzymują ukierunkowane wsparcie, mają większą szansę na ukończenie szkoły, znalezienie zatrudnienia i niezależne życie. Jednak działania wyrównawcze nie są często zapewniane. Godność wielokrotnie nie ma nic wspólnego z ubóstwem, ale z poczuciem wyalienowania i braku szacunku. Godność wymie- niana jest w licznych przepisach i dokumentach prawnych dotyczących praw człowieka. Ponadto nabiera coraz większego znaczenia w głównym nurcie myśli ekonomicznej, społecznej i politycznej i stanowi ważną siłę napędową wielu globalnych ruchów protestu. W literaturze empirycznej poświęconej godności prym wiodą specjaliści w zakresie etyki i medycyny oraz rzecz- nictwa godnego traktowania pacjentów, zwłaszcza starszych i przewlekle chorych. Państwo ma do odegrania ważną rolę, jako główna siła dążąca do zmian zwiększających integrację społeczną. Może ono działać na trzy sposoby. Po pierwsze, stworzyć środowisko sprzyjające integracji społecznej, w którym obywatele mają swobodę dokonywania wyborów i innowacji. Po drugie, może opracować przepisy prawne, politykę i programy, które w sposób bezpośredni i pośredni będą wpływały na integrację społeczną. Po trzecie, może zapewnić wdrażanie i egzekwowanie ram praw- nych i polityki (Bank Światowy 2013). Silne instytucje są podstawą do osiągania celów wyższego rzędu, do których należy inte- gracja społeczna. Siła instytucji formalnych, jak i nieformalnych ma krytyczne znaczenie dla powodzenia podejmowanych przez państwo działań. POTRZEBA NOWEGO PODEJŚCIA Główne ustalenia z przeprowadzonego przez nas badania wskazują, że w Polsce potrzebne jest nowe podejście do działań na rzecz integracji społecznej – holistyczne i odnoszące się do licznych niekorzystnych czynników oddzia- łujących na osoby wykluczone. Powinno obejmować wszystkie trzy kanały integracji. Część podejmowanych w Polsce działań jest skuteczna, ale prawdopodobnie nie wystarczą one do rozwiązania problemu wykluczenia społecznego w wymaganej skali i osiągnięcia przyjętych celów dotyczących zmniejszenia liczby osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Potrzebne jest nowe podejście, w ramach którego wykluczenie społeczne traktowane będzie jako złożone zjawisko i problem, którego nie da się rozwiązać, podejmując działania w obrębie jednego sektora. Nowy sposób ujęcia tego zagadnienia powinien odnosić się do splatających się niekorzystnych czynników, z którymi borykają się osoby wykluczone w Polsce, takich jak młody lub strona 49 starszy wiek, niski (lub wysoki) poziom wykształcenia, zamieszkanie w odległych miejscowościach, bezrobocie, słaby stan zdrowia, niepełnosprawność, uzależnienia, czynniki związane z płcią, upokorzenie, niska samoocena, rezygnacja, brak możliwości wypowie- dzenia własnego zdania. W ramach nowego podejścia należy dążyć do większego uczestniczenia osób wykluczonych i uwzględ- niać szereg rozwiązań wychodzących poza pomoc finansową. Wsparcie powinno mieć charakter kompleksowy i obejmować pomoc psychologiczną, doradztwo zawodowe i poszanowanie beneficjentów przez pracowników służb społecznych i świadcze- niodawców. Nowe podejście powinno uwzględniać pełne środowisko osób wykluczonych, w tym rodzinę i społeczność. Polityka i zasady postępowania, których głównym rdzeniem jest integracja społeczna, pozwalają na przyjęcie innego sposobu postępo- wania (Bank Światowy 2013). Poniżej omówiono szereg elementów, które należy uwzględnić w nowym podejściu zagadnienia integracji społecznej, aby umożliwić wypracowanie innych metod działania postępowania. ELEMENTY NOWEGO PODEJŚCIA ZWRÓCENIE WIĘKSZEJ UWAGI NA ZAGADNIENIA INTEGRACJI SPOŁECZNEJ W DYSKURSIE POLITYCZNYM Integracja społeczna powinna być ważnym punktem programu politycznego i być częściej obecna w debatach poli- tycznych. Wielu uczestników dyskusji grupowych było sfrustrowanych brakiem zainteresowania polityków problemami integracji społecznej. Uważali, że politycy skupiają się nadmiernie na „potrzebach klasy średniej”, takich jak infrastruktura. Zmiana i dążenie do integracji społecznej niemalże zawsze wynika z decyzji politycznych i interakcji między różnymi grupami władzy w społeczeń- stwie. Integrację społeczną utrudniają m.in. normy, uwarunkowania kulturowe i historyczne, ale ich oddziaływanie można zmienić poprzez proces polityczny (Bank Światowy 2013). Jeżeli w polskiej debacie politycznej nie poświęci się więcej miejsca sprawom integracji społecznej, trudno będzie stworzyć wspólną wizję promowania tego zagadnienia i przełożyć ją na działania. Silniej akcentowana debata na temat problemów integracji społecznej wykorzystująca dowody zebrane podczas badań terenowych mogłaby dać początek nowemu procesowi politycznemu, jak również wspólnym działaniom grup wykluczonych. PRZEKAZANIE UPRAWNIEŃ I ODPOWIEDZIALNOŚCI SPOŁECZNOŚCIOM Osoby wykluczone chcą i powinny być bardziej zaangażowane w decydowanie o kształcie programów tworzonych z myślą o ich potrzebach. Odczucie to podzielali uczestnicy wielu dyskusji grupowych, jak również przedstawiciele instytucji samorządowych. Dzięki uczestniczeniu osób wykluczonych programy integracji społecznej będą opracowywane z uwzględnie- niem ich wiedzy i potrzeb. Umożliwi to połączenie ich opinii z poglądami samorządów lokalnych, ekspertów i przedstawicieli orga- nizacji pozarządowych podczas przygotowywania właściwych rozwiązań. Większy udział osób wykluczonych przyczyni się również do ich upodmiotowienia i zatarcia obecnie postrzeganych podziałów na „nich” – posiadających władzę polityczną i „nas” – resztę społeczeństwa. Nowe podejście obejmie także wspólne działanie samych wykluczonych. Dla urzeczywistnienia tej wizji niezbędne będzie zachęcenie osób wykluczonych do uczestniczenia w życiu społecznym i przyjęcia aktywnej postawy obywatelskiej. Oznacza to również przekazanie części zadań i budżetów samorządowych miejscowym organizacjom pozarządowym aktywnie działającym na rzecz integracji społecznej w lokalnych społecznościach. Proces ten mogłyby regulować umowy, w ramach których samorządy zachowałyby odpowiedzialność, natomiast wykonanie zadań powierzałyby miejscowym organizacjom. WZMOCNIENIE DIAGNOZY NA POZIOMIE GMINY Programy integracji społecznej powinny być konstruowane na podstawie diagnozy „oddolnej”, przeprowadzonej na poziomie gminy, aby ustalić, kim są osoby najbardziej wykluczone i jakie działania podejmowane na szczeblu gminy najbardziej przyczynią się do ich integracji społecznej. Lokalne strategie nie powinny jedynie powielać zapisów strategii krajowych i regionalnych, lecz muszą również uwzględniać miejscowe problemy i priorytety. Wielu przedstawicieli instytucji obję- tych badaniem było zdania, że strategie krajowe i regionalne nie zawsze kierowane są do właściwych grup, nie zawsze odzwier- ciedlają najważniejsze lokalne potrzeby i proponują najlepsze rozwiązania. Doświadczenia z projektów LAP i PARSP wskazują, że wzmocnienie zdolności gmin do skutecznego reagowania na lokalne potrzeby może przynieść dobre rezultaty. Jak wspomniano, w obu projektach lokalne grupy osób wykluczonych podjęły inicjatywę i planowały działania, które ich zdaniem należałoby podjąć. Wprowadzenie tych zmian wymaga nowelizacji ustawy o pomocy społecznej. 7. W KIERUNKU SKUTECZNEGO PODEJŚCIA strona 50 DO INTEGRACJI SPOŁECZNEJ W POLSCE Ważne jest przekazanie zadań integracji społecznej na niższe szczeble administracji, ale jednocześnie należy zapewnić gminom odpowiednie środki finansowe umożliwiające realizację tych zadań. Tylko w ten sposób samorządy gminne będą dysponowały wystarczającymi środkami na wykonanie planów integracji społecznej i świadczeń społecznych. Fundusze UE dostępne w ramach nowego cyklu finansowania 2014-2020 dają możliwość zwiększenia środków dostępnych dla wielu instytucji podejmujących działania na rzecz integracji społecznej. ZWALCZANIE STEREOTYPÓW I ZACHOWAŃ NACECHOWANYCH BRAKIEM SZACUNKU Wyniki badania wskazują, że należy podjąć działania zmierzające do zmiany postawy i zachowania pracowników pomocy społecznej w stosunku do osób korzystających ze wsparcia. Istotne są mechanizmy zadośćuczynienia w przypadku składanych zażaleń oraz działania wzmacniające niedyskryminację. Można przezwyciężyć postawy wyra- żające brak szacunku i stereotypy. W Stanach Zjednoczonych coraz powszechniej zwraca się uwagę na kompetencje kulturowe świadczeniodawców, zwłaszcza pracowników socjalnych i personelu opieki zdrowotnej. Dotyczą one umiejętności traktowania wszystkich klientów z szacunkiem, bez względu na ich status społeczny i kulturę, z której pochodzą. Ważne jest przeszkolenie pracowników służb społecznych i opieki zdrowotnej, aby do osób, którymi się zajmują, odnosili się z większą empatią i trakto- wali je z godnością i szacunkiem. Niemniej samo szkolenie nie zawsze wystarcza. Rozliczanie pracowników nie tylko z obecności w pracy i umiejętności merytorycznych, ale również z kompetencji kulturowych – będących jednym ze wskaźników efektywności – z pewnością spowoduje, że osoby wykluczone będą mogły śmielej korzystać ze świadczeń. Istnieje także potrzeba przeprowa- dzenia szerszej kampanii w celu zmniejszenia stygmatyzacji i stereotypowego postrzegania pewnych grup – osób uzależnionych od alkoholu, bezdomnych, osób opuszczających zakłady karne czy rodzin niewydolnych wychowawczo – w ich własnych społecz- nościach. Często ważną rolę w przełamywaniu stereotypów i zmianie sposobu myślenia odgrywają media (Bank Światowy 2013). ZWIĘKSZENIE PRZEJRZYSTOŚCI ZASAD PRZYZNAWANIA ZASIŁKÓW SOCJALNYCH OSOBOM UPRAWNIONYM Należy zwiększyć przejrzystość zasad regulujących przyznanie różnego typu zasiłków socjalnych i ofert zatrudnienia. Wielu respondentów uważało, iż jest to ważne dla wyeliminowania poczucia, że decyzje w sprawie zasiłków socjalnych podejmowane są subiektywnie. Warto byłoby przyjrzeć się możliwościom prowadzenia lepiej opracowanej i ukierunkowanej komunikacji na ten temat. Jak dowodzi przykład burmistrza opisany w ramce 4, aktywne upowszechnianie informacji przez instytucje publiczne z wykorzystaniem kanałów elektronicznych może zachęcić obywateli do większego zaangażowania się w życie polityczne i sprawy społeczności. Ponadto należałoby wprowadzić więcej mechanizmów umożliwiających osobom korzystającym z programów prze- kazanie informacji zwrotnej jednostkom odpowiedzialnym za ich realizację, aby można było je rozliczyć z wykonania. UTWORZENIE PLATFORM WYMIANY INFORMACJI DLA PODMIOTÓW DZIAŁAJĄCYCH W SFERZE INTEGRACJI SPOŁECZNEJ Wielu przedstawicieli organizacji pozarządowych i samorządów apelowało o stworzenie lokalnych platform dla wszystkich organizacji działających w sferze polityki społecznej jako miejsca dyskusji o zagadnieniach wykluczenia społecznego i wymiany wiedzy. Byli oni zdania, że przy lepszej koordynacji działań podejmowanych przez poszczególne instytucje, które obsługują te same grupy społeczne, podejście do integracji społecznej będzie spójniejsze i skuteczniejsze. Ma to ogromne znaczenie, zważywszy, że integracja społeczna jest procesem wielowymiarowym, który wymaga podjęcia wielu różnych interwencji w różnych sektorach. Lepsza koordynacja działań między podmiotami pomoże ograniczyć biurokrację i doku- mentację. Różnym organizacjom pozarządowym i instytucjom publicznym pracującym z tymi samymi grupami wykluczonych potrzebny jest bardziej ustrukturyzowany sposób wymiany informacji. Ważny element stanowiłby system informacji utworzony na szczeblu krajowym, który pozwalałby ośrodkom pomocy społecznej i urzędom pracy oraz innym podmiotom sektora pomocy społecznej lepiej koordynować świadczenia i usługi kierowane do tych samych odbiorców. Można byłoby również połączyć bazy danych beneficjentów różnych programów (patrz poniżej). strona 51 POŁOŻENIE WIĘKSZEGO NACISKU NA „DZIAŁANIA MIĘKKIE” Ustalenia badania wskazują, że zapewnienie „miękkich rozwiązań” w formie działań społecznych i kulturalnych odgrywa istotną rolę w przełamywaniu pasywnych postaw wielu osób wykluczonych i zaangażowaniu ich w poszu- kiwanie sposobów rozwiązania problemów. Ponadto działania miękkie sprzyjają lepszej integracji społecznej wykluczonych w lokalnej społeczności i budowaniu zaufania. Ponieważ trudno jest określić bezpośrednie efekty tego typu inicjatyw w formie uczestniczenia w rynku pracy lub osiąganych dochodów, trudno również otrzymać na nie finansowanie. Niemniej ich skutecz- ności dowodzą pośrednie rezultaty społeczne uzyskane podczas realizacji projektów LAP i PARSP, co potwierdzili także przedsta- wiciele samorządów i ewaluacje projektów. Dlatego działania miękkie powinny stanowić szczególny składnik aktywnej polityki rynku pracy i służb zatrudnienia, którego celem byłoby zwiększenie uczestniczenia osób wykluczonych w rynku pracy. WZMOCNIENIE MONITORINGU I EWALUACJI Bardziej rygorystyczne metody monitoringu i ewaluacji będą ważnym elementem nowego podejścia do integracji społecznej. W miarę jak samorządy będą mogły – dzięki większej elastyczności – eksperymentować, podejmując działania najle- piej dostosowane do potrzeb w danym rejonie, coraz większe znaczenie będą miały mechanizmy pozwalające na zbieranie infor- macji zwrotnej. Umożliwi to wyciąganie wniosków i dokonywanie odpowiednich modyfikacji. Wprowadzenie dokładnych ocen oddziaływania obejmujących pomiary bazowe i grupy kontrolne pomoże lepiej poznać rezultaty programów i pozwoli samo- rządom wojewódzkim na rozliczenie gmin z tego, co osiągnęły, zamiast z tego, co zrobiły. Warto podkreślić istotne elementy efektywnego monitoringu i ewaluacji programów integracji społecznej: (1) opracowanie podstawowej logiki interwencji, zawierającej odpowiednie wskaźniki, które obejmują zarówno czynniki postrzegane subiek- tywnie, jak i ocenę procesów, natomiast standardowe wskaźniki wykorzystują w ograniczonym zakresie; (2) wprowadzenie wyraźnie określonego obowiązku zbierania danych ilościowych i jakościowych oraz ich analizy, przy czym same społeczności powinny w tym procesie odgrywać istotną rolę; (3) uzależnienie budżetu od efektywności działań. Skuteczne metody monito- ringu obejmują również audyty społeczne, karty oceny wypełniane przez obywateli i narzędzia teleinformatyczne (ICT) do przeka- zywania anonimowej informacji zwrotnej. Działania w zakresie monitoringu i ewaluacji powinny też w większej mierze skupić się na wskazaniu programów z najlepszymi wynikami – poprzez gromadzenie danych na wszystkich poziomach łańcucha rezultatów i bardziej pogłębioną analizę danych. Można wzmocnić rolę regionalnych ośrodków polityki społecznej, przekazując im więcej zadań w zakresie monitoringu i ewaluacji. DODATKOWE ZALECANE DZIAŁANIA ZAPEWNIENIE WIĘKSZEJ OCHRONY PRACOWNIKÓW Pracownicy powinni być w większym stopniu chronieni przed wykorzystywaniem przez pracodawców i zagroże- niem utraty pracy, podsycanym przez „umowy śmieciowe”. Posiadanie pracy to najważniejszy czynnik integracji, ale wielu zatrudnionych żyje w ciągłym strachu przed jej utratą. W celu wzmocnienia bezpieczeństwa zatrudnienia wymagane jest rozwią- zanie problemu nieformalnych stosunków pracy istniejących obecnie na rynku pracy. Pracodawcom należy stworzyć zachęty do stosowania umów o pracę zapewniających przynajmniej minimalne prawa pracownicze, podstawową ochronę przed naduży- ciami i pewien stopień bezpieczeństwa zatrudnienia. Zachęty należy ująć w przepisach prawa. Oficjalne umowy o pracę stałyby się atrakcyjniejsze dla pracodawców, jeżeli pozwalałyby na większą elastyczność i zmniejszenie ryzyka z punktu widzenia praco- dawcy, a jednocześnie zapewniałyby pracownikom minimalny poziom bezpieczeństwa i perspektyw. ZWIĘKSZENIE PRZYDATNOŚCI SZKOLEŃ OFEROWANYCH OSOBOM BEZROBOTNYM Kursy aktywizacji zawodowej powinny umożliwiać uczestnikom wzmocnienie umiejętności poszukiwanych przez pracodawców. Jest to ważny priorytet, zważywszy że uczestnicy dyskusji grupowych powszechnie narzekali na niską jakość szkoleń. W lepszym dopasowaniu kursów do realiów rynku pracy pomoże zaangażowanie potencjalnych pracodawców w opra- cowanie programów szkoleń. Ponadto istotna jest ocena kursów uczących nowych umiejętności pod kątem ich rzeczywistego 7. W KIERUNKU SKUTECZNEGO PODEJŚCIA strona 52 DO INTEGRACJI SPOŁECZNEJ W POLSCE zwiększania szans uczestników na znalezienie pracy. Opinie i informacje zwrotne uczestników także pomogłyby podnieść jakość szkoleń. Wsparcie przedsiębiorstw ekonomii społecznej – np. poprzez wprowadzenie klauzul społecznych do prowadzonych lokalnie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – mogłoby dać pracę większej liczbie osób wykluczonych (załącznik 1 zawiera więcej informacji o ekonomii społecznej w Polsce). POMOC DLA OSÓB „NIEWIDOCZNYCH” Przedstawiciele instytucji objętych badaniem wskazali szereg grup wykluczonych, które są „niewidoczne”, z którymi trudniej się pracuje i w związku z tym są one w pewnym stopniu pomijane przez pracowników służb społecznych. W tym gronie znajdują się bezdomni, osoby opuszczające zakłady karne i mieszkańcy lokali socjalnych. Są to grupy stygmaty- zowane w lokalnych społecznościach, które uważają, że nie należy im się pomoc społeczna. W przypadku tych osób nakładają się liczne czynniki wykluczenia, co wymaga wielu różnych interwencji, w tym zapewnienia przejściowego mieszkania, szkolenia zawodowego, leczenia uzależnień od narkotyków i alkoholu, a także zapewnienia stałego miejsca zamieszkania z możliwością długofalowego wsparcia, aby pomóc osobom wykluczonym pozostać w otrzymanych mieszkaniach (Bank Światowy 2013). Nale- żałoby zmodyfikować programy aktywizacji rynku pracy adresowane do wskazanych powyżej osób wykluczonych, aby zawie- rały instrumenty wsparcia dopasowane do ich potrzeb. Projekty kierowane do tych grup w okresie programowania 2014-2020 mogłyby skorzystać z finansowania EFS oraz Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD), co należałoby uwzględnić, planując projekty finansowane ze środków UE na lata 2014-2020. UPOWSZECHNIENIE „KONTRAKTÓW SOCJALNYCH” Kontrakty socjalne są oferowane przez centra integracji społecznej (CIS) i kluby integracji społecznej (KIS) i mają na celu akty- wizację osób korzystających obecnie z pomocy społecznej. To umowy zawierane przez pracowników socjalnych i osoby bezro- botne, w których określa się obowiązki i prawa każdej ze stron. Zarówno beneficjenci, jak i pracownicy socjalni uważają, że CIS-y i KIS-y promują efektywne metody zwalczania bezrobocia i wyklu- czenia społecznego, zwłaszcza w małych miastach i na obszarach wiejskich (załącznik 1 zawiera więcej informacji o programie). Biorąc pod uwagę sukcesy, jakie odnosi program, należałoby go upowszechnić w całym kraju, korzystając z nowego okresu finan- sowania EFS 2014-2020. ZAPEWNIENIE LEPSZYCH PLACÓWEK OPIEKI DZIENNEJ DLA DZIECI I OPIEKI ZDRO- WOTNEJ DLA OSÓB STARSZYCH Uczestnicy dyskusji w grupach kobiet i grupach rodzin wielodzietnych sygnalizowali, że istnieje potrzeba (1) otwarcia większej liczby przedszkoli (podkreślano to zwłaszcza na terenach wiejskich) i (2) zapewnienia lepszych placówek dziennej opieki dla dzieci. Ten postulat obejmuje publiczne żłobki, w których dzieci można byłoby zostawić przez krótszą część dnia. Podczas dyskusji grupowych z udziałem osób starszych i niepełnosprawnych wskazano szereg konkretnych rozwiązań. Duża część dotyczyła większej dostępności, również pod względem finansowym, domów opieki dla osób starszych lub przewlekle chorych, poprawy świadczeń dla tych, którzy nie mogą wychodzić z domu, i poszerzenia dostępu do informacji na temat procedury refundacji wydatków. Wspominano także o zwiększeniu możliwości refundacji wydatków na zakup specjalistycz- nego sprzętu dla osób niepełnosprawnych i zapewnieniu opieki psychiatrycznej dla osób chorych psychicznie, które nie mogą wychodzić z domu. Zgłaszane postulaty wskazują na potrzebę większej koordynacji działań między opieką zdrowotną a pomocą społeczną, co wymagałoby zmiany modelu realizacji świadczeń i ich finansowania. Dzięki temu powstałoby środowisko sprzyja- jące rozwojowi w tym sektorze ekonomii społecznej. Zasadniczym celem powinno być zapewnienie skoordynowanych świad- czeń i usług, które pozwolą tym osobom dalej mieszkać w domu. strona 53 UELASTYCZNIENIE PROGRAMÓW FINANSOWANYCH ZE ŚRODKÓW UE Europejskie fundusze strukturalne finansujące działania na rzecz integracji społecznej dają ogromne możliwości wzmocnienia integracji społecznej w Polsce na właściwą skalę. Niemniej wielu przedstawicieli samorządów biorą- cych udział w badaniu wskazywało, że należałoby zmodyfikować zasady i przepisy regulujące przyznawanie środków. Oprócz apelu o zmniejszenie zakresu dokumentacji proponowane zmiany obejmowały zwiększenie dostępności finan- sowania dla mniejszych organizacji, zwłaszcza na terenach wiejskich. Wymagałoby to skorygowania poziomu obowiązkowego wkładu własnego. Ważna byłaby również większa elastyczność w wyborze grup docelowych i interwencji, tak aby lepiej przysta- wały do lokalnych priorytetów. Należałoby przyjąć podejście, w którym główną rolę w działaniach na rzecz integracji społecznej odgrywałaby społeczność, w podobny sposób, jak to miało miejsce w przypadku zrealizowanych projektów PARSP i LAP. Ważnym elementem byłoby zbudowanie struktur wzmacniających zdolność gminy do działania, umożliwiających mobilizację społeczności lokalnej i przygotowanie projektów, zgodnie z przyjętym przez UE nowym podejściem rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność (CLLD). Uelastycznienie projektów finansowanych ze środków UE, tak aby pozwalały na modyfikację działań w trakcie realizacji projektów i uwzględnienie zdobytych wniosków i doświadczeń, byłoby również zgodne z postulowaną potrzebą zwrócenia większej uwagi na ich efektywność. I na koniec – programowanie środków UE przeznaczonych na integrację społeczną powinno odbywać się w sposób bardziej zintegrowany, szerzej uwzględniać lokalne potrzeby, maksymalizować efekt synergii między funduszami UE i zapobiegać sytuacji, w której wokół priorytetów poszczególnych funduszy programowane są odrębne działania, realizowane w oderwaniu od siebie. WZMOCNIENIE POMIARÓW Mierzenie integracji społecznej odgrywa ważną rolę w ustalaniu zakresu i głębokości wykluczenia oraz w monito- rowaniu postępów na drodze do integracji. Szczególnie przydatne do tych celów wydaje się innowacyjne okresowe badanie spójności społecznej prowadzone przez Główny Urząd Statystyczny. W ramach tych prac zbierane są dane zasi- lające szereg istotnych wskaźników, takich jak ocena sytuacji materialnej gospodarstw domowych, dyskryminacji, relacji społecz- nych i uczestniczenia oraz zadowolenia z różnych aspektów życia. Badanie to powinno umożliwiać ocenę w skali kraju postępów na drodze integracji społecznej i pogłębienie zrozumienia jej przejawów, zwłaszcza jeżeli dane zostaną upublicznione. Warto uwzględnić zwiększenie wielkości próby badawczej celem uzyskania bardziej zdezagregowanych ocen. Można również rozważyć wykorzystanie danych spisu powszechnego do ustalenia geograficznego rozkładu grup marginalizowanych jako uzupełnienie obecnie konstruowanych map ubóstwa. Obiecujące są także projekty mające na celu gromadzenie danych istot- nych z punktu widzenia oceny prowadzonej polityki, takie jak inicjatywa małopolskiego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Krakowie (ROPS). ROPS-y powinny odgrywać ważniejszą rolę w pomiarach i analizach wykluczenia społecznego. Badania ankie- towe gospodarstw domowych pełnią istotną funkcję z punktu widzenia śledzenia wyników, natomiast ważne byłoby połączenie baz danych odbiorców różnych programów integracji społecznej, którzy obecnie są rozrzuceni pomiędzy poszczególnymi mini- sterstwami. Przyniosłoby to istotne informacje na temat działań i rezultatów i nadałoby impet koordynacji międzysektorowej. Dodatkowo nasze ustalenia wskazują, że funkcjonowanie transportu publicznego w rejonach wiejskich ma kluczowe znaczenie dla mobilności społeczności wiejskich i zmniejszenia ich izolacji. 8. UWAGI KOŃCOWE 8. UWAGI KOŃCOWE strona 56 W niniejszym opracowaniu przedstawiono dane ilustrujące działanie realizowanych obecnie w Polsce programów integracji społecznej i grupy podlegające wykluczeniu społecznemu. Dokument powstał na podstawie badań tereno- wych przeprowadzonych w trzech województwach. Dane uzyskano w drodze dyskusji prowadzonych z osobami wykluczonymi, a także wywiadów z przedstawicielami instytucji zaangażowanych w realizację programów integracji społecznej. Ponadto opraco- wano dziewięć studiów przypadków, z których trzy przedstawiono w załączniku 1. Tam, gdzie było to możliwe, wykorzystywano ogólnodostępne dane statyczne dla poparcia wyników badań. Grupy osób wykluczonych zidentyfikowane podczas badania nie różniły się zasadniczo od opisanych w literaturze poświęconej grupom społecznie wykluczonym w Polsce. Niemniej niektóre z wykrytych przez nas grup w mniejszym stopniu uwzględniane są w istniejącym piśmiennictwie, m.in. pracujący biedni, którzy doświadczają słabej ochrony pracy, osoby nieposiadające samochodu zamieszkałe w odległych miejscowościach, osoby o zbyt wysokich kwalifikacjach z punktu widzenia potrzeb rynku pracy oraz osoby mieszkające w złych warunkach i osoby opuszczające zakłady karne. Koncepcja integracji społecznej szczególnie mocno przyczynia się do ustalenia, dlaczego ludzie podlegają wyklu- czeniu. W związku z tym wartość dodana przeprowadzonego badania wynika w dużej mierze z przedstawionych dowodów dotyczących barier i efektywności obecnie realizowanych programów integracji społecznej. W badaniu wskazano kluczowe bariery integracji społecznej, w tym dotyczące rynku pracy, opieki zdrowotnej, mobilności, aktywnego obywatelstwa oraz negatywnych stereotypów i stygmatyzacji społecznej. Uczestnicy badania przytoczyli szereg dobrych praktyk związanych z programami integracji społecznej. Wśród nich ważne miejsce zajmuje podnoszenie samooceny osób wykluczonych i przełamywanie ich apatii poprzez „miękkie działania”, jak również poprzez upodmiotowienie i umożliwienie im podjęcia wspól- nych działań oraz motywowanie do zmiany zachowań (tak jak to ma miejsce w przypadku kontraktów socjalnych). Na koniec zaprezentowano zarys nowego podejścia, które pozwoli na bardziej efektywne działania na rzecz inte- gracji społecznej. Obejmuje ono trzy kanały integracji: zdolność, możliwość i godność (Bank Światowy 2013). Uważamy, że zaproponowane elementy nowego podejścia są właściwe dla wszystkich województw Polsce. Mamy nadzieję, że niniejsze opracowanie wypełni lukę informacyjną dotyczącą efektywności podejmowanych działań na rzecz integracji społecznej, które zidentyfikowaliśmy na etapie projektowania badania. Liczymy również, że będzie stanowić wkład w debatę na temat integracji społecznej w Polsce i najlepszych sposobów działania w tym zakresie oraz że ustalenia i zalecenia okażą się przydatne w projekto- waniu programów integracji społecznej w ramach następnego okresu programowania środków UE 2014-2020. BIBLIOGRAFIA BIBLIOGRAFIA strona 58 Czapinski, J., and T. Panek, eds. 2012. Social Diagnosis 2011: The Objective and Subjective Quality of Life in Poland. Warsaw: Council for Social Monitoring. Dudwick, Nora, Kathleen Kuehnast, Veronica Nyhan Jones, and Michael Woolcock. 2005. Analyzing Social Capital in Context: A Guide to Using Qualitative Methods and Data. Washington, DC: World Bank Institute. European Commission. 2012. Poland National Social Report 2012. Brussels: European Commission. http://ec.europa.eu/social/Blob- Servlet?docId=8730&langId=en. Eurostat. 2010. Combating Poverty and Social Exclusion: A Statistical Portrait of the European Union 2010. Luxembourg: Eurostat. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-EP-09-001. Eurofound (2012) European Quality of Life Survey. European Foundation for Improvement of Living and Working Conditions. GUS. 2013. Quality of Life: Social Capital, Poverty and Social Exclusion in Poland. Warsaw: Główny Urząd Statystyczny. Mach, Zdislaw, Alicja Palecka, Helena Szczodry, and Marta Warat. 2013. Qualitative Assessment of Social Inclusion in Malopolskie, Mazowieckie and Podkarpackie: Current Status and Good Practices. Washington, DC: World Bank. Ministry of Labour and Social Policy. 2008. National Strategy Report on Social Protection and Social Inclusion 2008–2010. Warsaw: Council of Ministries. Munoz-Boudet, Ana-Maria, Patti Petesch, and Carolyn Turk. 2013. On Norms and Agency: Conversations About Gender Equality with Women and Men in 20 Countries. Washington, DC: World Bank. Norton, Andrew, and Arjan de Haan. 2012. Social Cohesion: Theoretical Debates, and Practical Applications. Background paper for World Development Report 2013. Washington, DC: World Bank. http://go.worldbank.org/HVWLPADVY0. PAG Uniconsult. 2013. Badanie skuteczności wsparcia realizowanego w ramach komponentu regionalnego 2007–2013. Warszaw: PAG. Pietka-Kosinska, K., and A. Rudzik-Sierdzinska. 2010. Social Assistance Performance in Poland: Microeconomic and Institutional Analysis. Washington DC: World Bank. Piatkowski, Marcin (2013) Poland’s New Golden Age: Shifting from Europe’s Periphery to Its Center. World Bank Policy Research Working Paper 6639. October 2013 Plonka, Beata. 2013. The Flagship Study on Social Inclusion—Case Study: Social Inclusion in Poland. Draft. Washington, DC: World Bank. PPWOW. 2009. Small Communes Big Changes: Summation of the First Year of Implementation of the Social Inclusion Program PARSP. Washington, DC: World Bank. Sejm Rzeczpospolitej Polskiej. 2012. Informacja o funkcjonowaniu Centrow i Klubow Integracji Spolecznej. Warsaw: Sejm RP. Smith, Mark. 2010. Analysis Note: The Gender Pay Gap in the EU—What Policy Responses? Prepared for the European Commission, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, Brussels. Stowarzyszenie Pogotowie Spoleczne. 2012. Seminarium dla pracodawcow, December 18, 2012. Wadowice: Gmina Wadowice/ Miejski Osrodek Pomocy Spolecznej. Szukielojc, A. 2004. Poverty and Social Exclusion in Poland. Warsaw: GUS. Szukielojc-Bienkunska, A. 2005. Poverty and Social Exclusion in Poland. Seminar on Poverty Measurement, Paris, November 30– December 2. strona 59 Tarkowska, E. 2008. Poverty and Social Exclusion in Rural Areas. Final Report. Brussels: European Commission. http://ec.europa.eu/ social/BlobServlet?docId=4434&langId=en. UN DESA. 2010. The World’s Women 2010: Trends and Statistics. New York: United Nations. UNICEF. 2007. An Overview of Child Well-Being in Rich Countries: A Comprehensive Assessment of the Lives and Well-Being of Children and Adolescents in the Economically Advanced Nations. UNICEF Innocenti Research Centre Report Card 7. New York. United Nations Development Programme. 2011. Beyond Transition: Toward Inclusive Societies. Bratislava: United Nations Develop- ment Programme. World Bank. 2011. World Development Report 2012: Gender Equality and Development. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2012. World Development Report 2012: Jobs. Washington, DC: World Bank. World Bank. 2013. Inclusion Matters: The Foundation of Shared Prosperity. Washington, DC: World Bank. PRZYKŁADY DOBRYCH PRAKTYK ZAŁĄCZNIK 1 ZAŁĄCZNIK 1. PRZYKŁADY DOBRYCH PRAKTYK strona 62 I. KONTRAKTY SOCJALNE ZAWIERANE PRZEZ CENTRA INTEGRACJI SPOŁECZNEJ I KLUBY INTEGRACJI SPOŁECZNEJ Czym są centra i kluby integracji społecznej? Od momentu przyjęcia ustawy o zatrudnieniu socjalnym w czerwcu 20031 r., w ramach nowego podejścia do integracji społecznej, w Polsce zaczęły szybko wyrastać centra integracji społecznej (CIS) i kluby integracji społecznej (KIS). Zarejestrowane jako podmioty ekonomii społecznej (CIS-y) i organizacje pozarządowe (KIS-y), oferują osobom najbardziej zmarginalizowanym możliwość nabycia umiejętności zawodowych, zachęcają do zdobywania umiejętności społecznych i radzenia sobie w życiu, a także proponują szkolenia z metod poszukiwania pracy. Program obejmuje praktyki i staże oraz szkolenia w dziedzinach: budownictwo, handel, usługi opiekuńcze, krawiectwo, rzemiosło i innych. Centra i kluby zapewniają również terapię i uczą umiejętności racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami. Pod koniec 2011 r. zarejestrowano w Polsce 74 CIS-y, w formie partnerstwa samorządów lokalnych i organizacji pozarządowych lub religijnych, i 286 KIS-ów (Sejm RP 2012). Oba typy podmiotów oferowały zatrudnienie i doradztwo dopasowane do potrzeb lokalnej społeczności. Program przewiduje zawarcie kontraktu socjalnego – umowy podpisywanej przez pracownika socjalnego z rodziną lub osobą poszukującą pomocy. Umowa określa obowiązki i prawa każdej ze stron i dotyczy podjęcia pewnych działań – takich jak udział w szkoleniu KIS – we wskazanym okresie. System kontraktów socjalnych reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 2005 r. Programy KIS i CIS kierowane są do osób długotrwale bezrobotnych, bezdomnych, niepełnosprawnych, uzależnionych od alkoholu i narkotyków, chorych psychicznie, osób opuszczających zakłady karne i uchodźców. Co osiągnęły CIS-y i KIS-y? Zarówno beneficjenci, jak i pracownicy socjalni byli zgodni, że CIS-y i KIS-y promowały skuteczne metody zwalczania bezrobocia i wykluczenia społecznego, zwłaszcza w małych miastach i na terenach wiejskich. W badaniu z 2010 r. (Sejm RP 2012) beneficjenci stwierdzali, że dzięki uczestnictwu w działaniach CIS wzrósł ich poziom samooceny i moty- wacja do zmiany warunków życiowych i sytuacji zawodowej. Siedemdziesiąt procent uczestników programów CIS znalazło pracę w latach 2010-2011. „Im trudniejsza jest sytuacja na rynku pracy, tym wyższa efektywność CIS-ów” (Sejm RP 2012). Pracownicy socjalni podkreślali, że CIS-y i KIS-y pozwalają na lepsze wykorzystanie zasobów i stymulują zmiany postaw wśród pracowników i beneficjentów, co oznacza przejście od pasywnych (np. udzielanie zasiłków) do aktywnych form wsparcia, w większym stopniu ukierunkowanych na pracę socjalną, uczenie rodzin i osób wykluczonych umiejętności radzenia sobie w życiu, aby pozostać samowystarczalnym (Piętka-Kosińska i Rudzik-Sierdzińska 2010). Czym różnią się programy CIS i KIS od pozostałych? Kontrakty socjalne prowadzone przez CIS-y i KIS-y, określające obowiązki zarówno osoby wykluczonej, jak i pracownika socjalnego, są dla osób najbardziej zmarginalizowanych zachętą do podjęcia inicjatywy i zmiany postawy. Obowiązki osoby bezrobotnej polegają na uczestniczeniu w szkoleniu zawodowym, korzystaniu ze wsparcia psychologicznego i doradztwa zawodowego. Niewypełnienie tych powinności skutkuje odmową wypłaty zasiłku dla bezrobotnych. Pozostałe czynniki, które przyczyniły się do sukcesów tego programu, to duże zaangażowanie pracowników socjal- nych i rodzaj oferowanych świadczeń. Świadczenia, takie jak szkolenia w zakresie umiejętności społecznych oraz nauki planowania życia i radzenia sobie własnym stara- niem, podstawowych umiejętności racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami, a także różne formy terapii w połą- czeniu z kursami umiejętności zawodowych, okazały się bardzo skuteczne i pomagają osobom wykluczonym znaleźć zatrud- nienie. Urzędy pracy na ogół nie zapewniają tego typu świadczeń i usług. II. SPÓŁDZIELNIE SOCJALNE Czym są spółdzielnie socjalne i co osiągnęły? Ustawa o zatrudnieniu socjalnym z 2003 r. i ustawa o spółdzielniach socjalnych z 2009 r. utorowały w Polsce drogę spółdzielniom socjalnym, które pozwalają osobom długotrwale bezrobotnym i niepełno- sprawnych znaleźć pracę. W innych krajach Europy – we Włoszech, Francji, Szwecji, Wlk. Brytanii i Belgii – spółdzielnie socjalne działają od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, promując wśród osób zagrożonych wykluczeniem społecznym tę formę samozatrudnienia poprzez działalność gospodarczą, która pozwala im nabyć umiejętności zarządzania środkami finansowymi i pomaga w odbudowaniu samooceny i pozycji w społeczeństwie2. W Polsce działa 447 spółdzielni socjalnych (wg stanu z marca 1 http://www.cistor.pl/strona-274-Dla_CIS__KIS+Idea_CIS.html 2 Informacje o spółdzielniach socjalnych zebrano podczas konsultacji prowadzonych przez Beatę Płonkę (konsultanta Banku Światowego) z samorządami wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi w województwach małopolskim i lubuskim, a także korzystając z zasobów publicznych, m.in. http://www.ekonomiaspoleczna.issg.pl/index.php/spoldzielnia. strona 63 2012 r.), głównie w sektorze usług, takich jak opieka domowa, ogrodnictwo, budownictwo, remonty i gastronomia. Czternaście procent spółdzielni socjalnych zajmuje się produkcją towarów. Ustawa o zatrudnieniu socjalnym z 2003 r. pozwala na bezpo- średnie i pośrednie wspieranie osób i grup zmarginalizowanych poprzez system zachęt podatkowych lub nadanie spółdzielniom socjalnym w przetargach organizowanych przez samorządy statusu dostawcy preferowanego. Spółdzielnia socjalna ma obowiązek przeznaczyć jak największą część posiadanych nadwyżek finansowych na działania społeczne, w tym edukację, kulturę i działania na rzecz społeczności. Na początku działalności głównym źródłem finansowania są dotacje udzielane przez urzędy pracy na rozpoczęcie własnej działalności i dopłaty do składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i chorobowe dla członków spółdzielni przez okres 12 miesięcy. Spółdzielnie mogą również otrzymywać środki finansowe od gmin na realizację konkretnych zadań, np. zorganizowanie wydarzeń kulturalnych. Spółdzielnie socjalne działają niezależnie od władz publicznych, niemniej korzystają ze wsparcia samorządów i krajowych funduszy. Dzięki uproszczonej rachunkowości, zwolnieniom podatkowym, a także uprzywilejowanej pozycji w przetargach o udzielenie zamówień publicznych spełniają swoją funkcję w dziedzinie integracji społecznej. Wśród przykładów można wskazać fundację SYNAPSIS, która działa na rzecz integracji społecznej osób z autyzmem; Fundację Sławek, pomagającą osobom opuszczającym zakłady karne wrócić do życia w społeczeń- stwie; warszawskie stowarzyszenie EKON, które daje zatrudnienie ponad 800 osobom niepełnosprawnym przy zbiórce i sorto- waniu odpadów; oraz pensjonat U Pana Cogito (ramka A1). Zarówno beneficjenci, jak i samorządy wojewódzkie uważają spół- dzielnie socjalne – liczniejsze niż CIS-y i KIS-y – za jedną z najbardziej skutecznych inicjatyw integracji społecznej. Ponadto nie są one w Polsce krytykowane przez żadną z grup interesariuszy. Ramka A1. Pensjonat U Pana Cogito jako przykład spółdzielni socjalnej Działający w Krakowie trzygwiazdkowy pensjonat z restauracją U Pana Cogito zatrudnia 21 osób z zaburzeniami psychicznymi, głównie chorych na schizofrenię. W sezonie obłożenie wynosi 90% i corocznie z usług pensjonatu i restauracji korzysta około 2500 osób. Przedsiębiorstwo ekonomii społecznej zapewnia zatrudnienie i szkolenie zawodowe w branży hotelowej osobom z zaburzeniami psychicznymi, a cały zysk przeznaczony jest na rehabilitację pracowników, dopłaty do leków, obozy rehabili- tacyjne i dodatkowe szkolenia. W 2005 r. otwarto drugi obiekt we współpracy z samorządami gminnymi i stowarzyszeniami działającymi w sektorze zdrowia. Publikacja branżowa „Advisor Hotelier” przyznała dyrektorowi pensjonatu nagrodę Menedżer Roku 2006 (United Nations Development Programme 2011). Czym różnią się spółdzielnie socjalne od pozostałych programów? Promując samozatrudnienie, spółdzielnie socjalne stwa- rzają unikalne możliwości i motywują osoby najbardziej zmarginalizowane do zdobycia większej pewności siebie, umiejętności radzenia sobie w życiu, a także kompetencji technicznych. Do czynników motywacyjnych należą dotacje na rozpoczęcie działal- ności gospodarczej subsydiowane ze środków publicznych i funduszy UE oraz darowizny osób fizycznych i organizacji pozarządo- wych. Wszystkie formy wsparcia promują zatrudnienie osób zagrożonych ryzykiem wykluczenia. III. PROGRAM INTEGRACJI SPOŁECZNEJ (KOMPONENT PARSP) Czym jest Program Integracji Społecznej? Program Integracji Społecznej (PIS), stanowiący komponent finansowanego przez Bank Światowy programu PARSP, ukierunkowany na przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, wdrażany był w latach 2006- 2011 w 500 najbardziej zmarginalizowanych gminach wiejskich w Polsce. Głównym celem tego projektu było zwiększenie uczest- niczenia obywateli w życiu społecznym i wzmocnienie zdolności samorządów gminnych do definiowania i planowania gminnych strategii integracji społecznej. Program miał również na celu lepsze wykorzystanie lokalnych zasobów ekonomicznych i kulturo- wych, zaangażowanie obywateli w decyzje dotyczące budżetu i usług świadczonych przez gminy oraz wprowadzenie szerszego zakresu świadczeń i usług społecznych w gminach dzięki tworzeniu organizacji pozarządowych i wzmacnianiu nieformalnych grup, ośrodków dziennej opieki, klubów społecznych itp. Co osiągnął program PIS? Program zapewnił pomoc społecznościom wiejskim i grupom najbardziej potrzebującym – zwłaszcza młodzieży, osobom starszym i niepełnosprawnym – umożliwiając im zajęcie się problemem własnej izolacji. Po wybraniu 500 gmin wiejskich społeczności uczestniczące w programie współpracowały z konsultantami i moderatorami regionalnymi w celu rozpo- znania posiadanych zasobów i słabych stron. Utworzono zespoły, które pracowały nad strategiami rozwiązywania problemów społecznych, i organizowano spotkania i dyskusje z mieszkańcami. ZAŁĄCZNIK 1. PRZYKŁADY DOBRYCH PRAKTYK strona 64 Po działaniach skupionych na budowaniu zdolności do działania, w ramach których przeprowadzono łącznie 1581 warsztatów, lokalne grupy przystąpiły do wyboru usług i świadczeń społecznych, wykorzystując niewielkie projekty do przetestowania własnych zdolności działania i mechanizmów finansowych. W ramach programu PIS podpisano ponad 10 500 umów o łącznej wartości 36 mln EUR z miejscowymi podmiotami świadczącymi innowacyjne usługi społeczne na rzecz grup wykluczonych, a także zorganizowano 88 konferencji dla samorządów gminnych i świadczeniodawców na temat najlepszych praktyk w zakresie innowacji usług i świadczeń. W niektórych gminach program promował integrację osób niepełnosprawnych, natomiast w pozo- stałych skupiał się na integracji dzieci i młodzieży. Z PIS bezpośrednio skorzystało 580 000 osób, a pośrednio 1 260 000, w tym dzieci, młodzież, osoby starsze i ich rodziny. Dzięki realizacji programu w 2011 r. 40% zmarginalizowanych grup w 500 gminach mogło skorzystać z co najmniej jednej usługi integracji społecznej, w porównaniu do 11,3% w styczniu 2006 r. Wzrosły znacznie możliwości gmin wiejskich w zakresie realizacji podobnych programów poświęconych integracji społecznej, czego dowodzi większa liczba gmin, które uzyskały finansowane zewnętrzne – w 2010 r. było to 391 samorządów gminnych w porównaniu do 90 w 2006 r. Po zakończeniu projektu nadal wdrażane są lokalnie idee integracji społecznej (ramka A2) (Bank Światowy 2009). Czym PIS różnił się od pozostałych programów? Efektywność programu PIS można tłumaczyć tym, że koncentrował się na: (1) rozszerzeniu podejścia integracji społecznej, obejmując działania w dziedzinie edukacji, kultury, ochrony zdrowia, bezpie- czeństwa, sportu i rekreacji; (2) wzmocnieniu lokalnych społeczności i liderów oraz budowaniu partnerstw między samorządami gminnymi, organizacjami pozarządowymi, firmami i osobami fizycznymi współpracującymi przy realizacji świadczeń społecznych; i (3) promocji przejrzystości, otwartej komunikacji, wzajemnego zaufania i szacunku w ramach społeczności. Program zapewnił wstępne finansowanie i pomysły organizacji inicjatyw kulturalnych i społecznych, których społeczności wiejskie nie mogły wcze- śniej realizować ze względu na ograniczone zasoby. Ramka A2. Zmiana percepcji: zawody sportowe dla osób niepełnosprawnych W jednej z gmin, we wsi Byszów, miejscowy przedsiębiorca i biegacz Marek Bargiel zaczął organizować zawody sportowe dla osób niepełnosprawnych. Obecnie niepełnosprawna młodzież wspólnie trenuje i startuje w zawodach biegowych. Młodzi ludzie wyjeżdżali na zawody do Warszawy i Krakowa, i dzięki temu mogli odwiedzić muzea i teatry. Teraz tego typu wydarzenia stanowią element życia wsi. Źródło: Badania terenowe dla potrzeb niniejszego opracowania. PODSTAWOWE INFORMACJE NA TEMAT EFS W POLSCE ZAŁĄCZNIK 2 ZAŁĄCZNIK 2. PODSTAWOWE INFORMACJE strona 66 NA TEMAT EFS W POLSCE Europejski Fundusz Społeczny wspiera w Polsce działania na rzecz zatrudnienia, integracji społecznej, edukacji i dobrego rządzenia. Większość pomocy finansowej przeznaczona jest na szkolenia, dotacje na rozpoczęcie działalności, poprawę jakości i poziomu edukacji oraz konkretne reformy w sektorze publicznym. Specjalną uwagę zwraca się na grupy społeczne będące w najtrudniej- szej sytuacji – bezrobotnych, osoby starsze, młodzież, niepełnosprawnych, kobiety – i szczególne sektory (ochrona zdrowia, tereny wiejskie). EFS wspiera również działania dotyczące rozwoju umiejętności pracowników. W latach 2007-2013 Polska otrzymała ponad 10 mld EUR z EFS (okres kwalifikowalności wydatków upływa z dniem 31 grudnia 2015 r.). Wliczając współfinansowanie, łączna kwota środków EFS przeznaczonych na wdrażane w Polsce programy edukacji, szko- lenia i zatrudnienia wyniosła w tym okresie ponad 12 mld EUR. Polska wykorzystuje środki EFS na znoszenie barier, z którymi stykają się pewne grupy osób poszkodowanych społecznie, i na pomoc tym osobom w integracji na rynku pracy. Podejmowane działania w szczególności mają na celu zwalczanie wykluczenia społecznego wśród osób najbardziej potrzebujących pomocy. Wsparciem objęte są również większe grupy społeczne, takie jak mieszkańcy terenów wiejskich, imigranci, osoby opuszczające zakłady karne i mniejszości. W ramach tego typu działań udzielana jest pomoc przedsiębiorstwom ekonomii społecznej. Przykładowo, Rzeszów finansuje stowarzyszenia samopomocowe działające wśród takich grup jak bezdomni czy osoby opuszczające zakłady karne. Kolejny przy- kład stanowią integracyjne centra pracy w Szczecinie, które przeszkoliły ponad 400 osób zagrożonych wykluczeniem społecznym w zakresie kompetencji osobistych, umiejętności społecznych i zawodowych potrzebnych na rynku pracy. Ponadto w Toruniu realizowany jest projekt mający na celu pomoc w integracji 70 małych dzieci mających trudności z komunikacją, aby nabrały pewności siebie, podejmując kontakty i integrując się w codziennym życiu. Prowadząc tego typu działania, Polska dąży do zmniej- szenia liczby osób zagrożonych ryzykiem ubóstwa o 1,5 mln do 2020 r. (krajowy cel w strategii UE-2020). Integrację społeczną ujęto w 7. osi priorytetowej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W realizacji programu uczestniczy 16 województw. Z kolei na szczeblu centralnym szereg działań uzupełniających w ramach 1. osi priorytetowej ma na celu podnie- sienie jakości wsparcia udzielanego przez instytucje pomocy społecznej (ośrodki pomocy społecznej i powiatowe centra pomocy rodzinie). Dzięki tym działaniom wprowadza się zmiany strukturalne w programach społecznych, tworząc partnerstwa na rzecz integracji społecznej. Ze względu na słabości wskazane w diagnozie przeprowadzonej w latach 2005-2006 działania mają na celu: • podniesienie jakości i efektywności pomocy i integracji społecznej oraz poszerzenie zakresu oferowanych usług i świadczeń; • usprawnienie systemu monitoringu i oceny efektywności prowadzonych działań; • podniesienie kwalifikacji i kompetencji zasobów ludzkich. W ciągu ostatnich sześciu lat wdrożono w Polsce ponad osiem tysięcy projektów finansowanych z EFS w ramach 7. osi prioryte- towej, dotyczącej integracji społecznej. W celu zapewnienia odpowiedniej elastyczności systemu wdrażania Instytucja Zarządza- jąca podjęła decyzję, że co roku omawiane będą kryteria selekcji wniosków projektowych składanych przez potencjalnych benefi- cjentów. Odbywa się to podczas posiedzeń komitetów monitorujących. Zastosowanie tego podejścia pozwoliło na adaptowanie programu do bieżących wyzwań polityki integracji społecznej i problemów wdrożeniowych. Kryteria dostępu i efektywności zatrudnieniowej programów aktywacji rynku pracy oraz kryteria strategiczne pomogły lepiej zidentyfikować grupy docelowe projektów i w większym stopniu osiągnąć zakładane cele. strona 67 Ramka A3. Osie priorytetowe dotyczące integracji społecznej w Polsce i ich komponenty PRIORYTET 7. PROMOCJA INTEGRACJI SPOŁECZNEJ Kwota alokacji (2007-13) 1,62 mld EUR Do końca 2013 r. muszą być podpisane umowy na 93% środków i poniesione 70% wydatków. Termin kwalifikowalności wydatków: 31 grudnia 2015 r. Działanie 7.1. Rozwój i upowszechnienie aktywnej integracji Kwota alokacji 943 mln EUR Poddziałanie 7.1.1. Rozwój i upowszechnianie aktywnej integracji przez ośrodki pomocy społecznej - kwota alokacji 603 mln EUR Poddziałanie 7.1.2. Rozwój i upowszechnienie aktywnej integracji przez powiatowe centra pomocy rodzinie - kwota alokacji 269 mln EUR Poddziałanie 7.1.3. Podnoszenie kwalifikacji kadr pomocy i integracji społecznej - kwota alokacji 70 mln EUR Działanie 7.2. Przeciwdziałanie wykluczeniu i wzmocnienie sektora ekonomii społecznej Kwota alokacji 573 mln EUR Poddziałanie 7.2.1. Aktywizacja zawodowa i społeczna osób zagrożonych wykluczeniem społecznym - kwota alokacji 413 mln EUR Poddziałanie 7.2.2. Wsparcie ekonomii społecznej - kwota alokacji 160 mln EUR Działanie 7.3. Inicjatywy lokalne na rzecz aktywnej integracji Kwota alokacji 38 mln EUR Działanie 7.4. Niepełnosprawni na rynku pracy Kwota alokacji 69 mln EUR PRIORYTET 1. ZATRUDNIENIE I INTEGRACJA SPOŁECZNA Działanie 1.2. Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej Kwota alokacji (2007-13) 137 mln EUR Do końca 2013 r. muszą być podpisane umowy na 92% środków i poniesione 48,5% wydatków. Termin kwalifikowalności wydatków: 31 grudnia 2015 r. Do czerwca 2013 r. ponad 425 000 osób skorzystało z pomocy mającej na celu poprawę dostępu do rynku pracy, dzięki aktywi- zacji zawodowej i społecznej. Rysunek A4. Integracja społeczna – wyniki uzyskane we wszystkich działaniach PO (do czerwca 2013 r.) osoby zagrożone ubóstwem 428 982 otrzymały pomoc w ramach projektów finansowanych z ESF przedsiębiorstw ekonomii 9 319 społecznej otrzymało wsparcie ZAŁĄCZNIK 2. PODSTAWOWE INFORMACJE strona 68 NA TEMAT EFS W POLSCE Sześć miesięcy od zakończenia udziału w projekcie 59% osób wcześniej bezrobotnych było zatrudnionych, w tym 34% podpi- sało kontrakt socjalny, a 25% było samozatrudnionych1. Do końca listopada 2013 r. 44% uczestników projektów realizowanych w ramach Priorytetu 7 miało zatrudnienie 6 miesięcy po zakończeniu ich udziału w projekcie2. Ramka A5. Integracja społeczna – charakterystyka uczestników 3 Osoby zagrożone ubóstwem, które przystąpiły do udziału w projektach: 746 200 Wskaźnik rezygnacji z udziału w projektach: 4,6% Charakterystyka uczestników projektów integracji społecznej: - 40% – osoby bezrobotne (w tym 50% długotrwale bezrobotnych) - 36% – osoby nieaktywne (w tym 41% osób w trakcie nauki/szkolenia) - 24% – osoby zatrudnione (w tym 16% w organizacjach pozarządowych) - 43% – osoby z terenów wiejskich - 18% – osoby niepełnosprawne - 25% – młodzi ludzie w wieku 15-42 lat - 9% – osoby w wieku 55-64 lat - 71,5% – osoby z wykształceniem podstawowym - 11,2% – osoby z wykształceniem średnim - 17,3% – osoby z wyższym wykształceniem Kontrakty socjalne Głównym instrumentem wykorzystywanym w celu aktywizacji społecznej jest kontrakt socjalny. Do czerwca 2013 r. podpisano ponad 301 400 kontraktów socjalnych (i ponad 350 500 do grudnia 2013 r.). Na rys. A1 pokazano rozkład kontraktów socjal- nych według województw. Niemal wszystkie instytucje uczestniczące w programach finansowanych ze środków EFS prowadzą kontrakty socjalne. 1 Badanie skuteczności wsparcia realizowanego w ramach komponentu regionalnego PO KL 2007-2013 przez PAG-Uniconsult 12’2013 http://www.efs.gov.pl/AnalizyRaportyPodsumowania/Documents/Badanie_skutecznosci_PO_KL_II_etap.pdf 2 Ibidem 3 Ibidem strona 69 Rysunek A1. Liczba kontraktów socjalnych według województw w latach 2012 i 2013 Efektywność zatrudnieniowa Z początkiem 2010 r. wprowadzono szczególne kryteria selekcji projektów. Celem było lepsze dostosowanie podejmowanych działań do oczekiwań uczestników programu. Dla wielu uczestników programów integracji społecznej ważnym wskaźnikiem jest efektywność zatrudnieniowa. Wskazuje odsetek osób, które znalazły zatrudnienie w ciągu 3 miesięcy po zakończeniu udziału w programie. Obecnie średni wskaźnik dla kraju wynosi 32%. Największy sukces odniesiono w województwie łódzkim, gdzie efek- tywność zatrudnieniowa sięgała 47%, a na drugim miejscu było województwo podkarpackie (40%) (rys. A2). Rysunek A2. Odsetek uczestników, którzy znaleźli pracę w ciągu sześciu miesięcy od zakończenia udziału w projekcie wspieranym ze środków EFS NARZĘDZIA BADAWCZE WYKORZYSTYWANE DLA POTRZEB POGŁĘBIONYCH WYWIADÓW INDYWIDUALNYCH I STUDIÓW PRZYPADKÓW ZAŁĄCZNIK 3 ZAŁĄCZNIK 3. NARZĘDZIA BADAWCZE WYKORZYSTYWANE DLA POTRZEB POGŁĘBIONYCH strona 72 WYWIADÓW INDYWIDUALNYCH I STUDIÓW PRZYPADKÓW Pogłębione wywiady indywidualne. Zespół przeprowadzi około 30 pogłębionych wywiadów indywidualnych (IDI), po dzie- sięć w każdym województwie. Wywiady należy przeprowadzić z przedstawicielami samorządów wojewódzkich, powiatowych i gminnych, jak również jednostek zaangażowanych w realizację świadczeń społecznych na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego, w tym organizacji pozarządowych. W grupie respondentów mogą znaleźć się przedstawiciele centrów integracji społecznej i kierownicy konkretnych programów integracji społecznej. Wśród osób, z którymi będą prowadzone wywiady, mogą również znaleźć się kluczowi przedstawiciele społeczności oraz inni ważni interesariusze, wskazani podczas wstępnych rozmów prowadzonych na szczeblu gminy. Poniższą strukturę próby można wykorzystać jako wskazówkę do badania, ale nie trzeba jej ściśle przestrzegać: • 15 wywiadów z przedstawicielami jednostek samorządów gminnych/powiatowych/wojewódzkich zaangażowanych w dzia- łania na rzecz integracji społecznej; • 4 wywiady z pracownikami centrów integracji społecznej; • 4 wywiady z pracownikami socjalnymi zajmującymi się ubogimi, wielodzietnymi rodzinami, osobami starszymi i chorymi oraz niepełnosprawnymi itp.; • 4 wywiady z pracownikami organizacji pozarządowych pracujących z zagrożoną młodzieżą (posiadającą niskie kompetencje, bezrobotną, uzależnioną od narkotyków itp.); • 7 wywiadów z pozostałymi interesariuszami. Zagadnienia omawiane w pogłębionych wywiadach indywidualnych 1. W jaki sposób w danej instytucji rozumie się pojęcie wykluczenia społecznego, kim są najbardziej wykluczone osoby mieszkające w danym rejonie oraz jakie bariery i kontekst społeczny sprzyjają wykluczeniu. W jaki sposób pojęcie wykluczenia społecznego rozumieją i interpretują władze województwa, powiatu i gminy oraz organizacje pozarządowe? Kim są osoby należące do grup najbardziej wykluczonych i jakie napotykają główne bariery w dostępie do świadczeń i usług oraz uczestniczenia w działaniach, które poprawią ich sytuację? Czy w ciągu ostatnich pięciu lat te bariery zmniejszyły się, wzrosły, czy nie uległy zmianie? Czy są podgrupy (np. definiowane wg wieku, płci lub grupy etnicznej), których sytuacja jest szczególnie trudna? Czy istnieją duże różnice geograficzne, jeśli chodzi o skupiska grup wykluczonych społecznie? Jakie działania podejmują osoby wykluczone, aby poprawić swoją sytuację, i jakie są główne przeszkody w ich samodzielnej aktywizacji i samoorganizacji? 2. Jakie istnieją obecnie programy integracji społecznej? Jakie działania na rzecz integracji społecznej podejmowano w danym rejonie i do których grupy społecznych były szczególnie kierowane? Które interwencje zdaniem respondentów były udane pod względem (a) efektywności, rozumianej jako poprawa dobrostanu beneficjentów; (b) dotarcia do osób najbardziej potrzebujących; (c) dogodności dla grup wykluczonych społecznie? 3. Ocena efektywności działań realizowanych w danym rejonie. Jakie pojawiły się problemy? Co trzeba zrobić, aby programy integracji społecznej były bardziej skuteczne? 4. Rozwiązania instytucjonalne i role wszystkich kluczowych interesariuszy oraz ograniczenia skutecznej reali- zacji świadczeń wynikające z rozwiązań instytucjonalnych. W jakim stopniu rządowe/samorządowe systemy planowania i budżetowania ograniczają projektowanie i wdrażania programów integracji społecznej? W jakim stopniu zapewniają wystarcza- jącą elastyczność w zaspokajaniu najważniejszych potrzeb w zakresie integracji społecznej na szczeblu lokalnym? Co należałoby zrobić, aby działały lepiej? 5. Propozycje dotyczące tego, co należałoby zrobić, aby działania na rzecz integracji społecznej były bardziej skuteczne. Jakie problemy występują z koordynowaniem świadczeń i programów adresowanych do tych samych grup społecz- nych i z dostosowaniem programów 1) w ramach sektorów (np. podstawowe i specjalistyczne świadczenia zdrowotne); 2) pomiędzy różnymi sektorami (np. programy zmierzające do podniesienia poziomu podstawowych umiejętności społecznych i aktywizacji rynku pracy); 3) pomiędzy szczeblami administracji rządowej i samorządowej (np. z jednej strony programy kiero- wane i finansowane na szczeblu centralnym i wojewódzkim a z drugiej – lokalnie finansowane programy na szczeblu powiatu i gminy)? Jak można poprawić koordynację programów w ramach sektorów, między sektorami i różnymi szczeblami administracji? 6. Wskazanie obszarów poprawy na podstawie informacji o skutecznych rozwiązaniach działających w gminach, powiatach i województwach. Jakie informacje posiadają województwa, powiaty, gminy i organizacje pozarządowe na temat dobrych praktyk w zakresie przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu? Jakie formalne wskazówki dostępne są dla przedsta- wicieli szczebli wojewódzkiego, powiatowego i gminnego w zakresie projektowania i wdrażania dobrych praktyk integracji strona 73 społecznej? W jakim stopniu centralne organy rządowe i samorządy wojewódzkie monitorują wyniki osiągane przez centra inte- gracji społecznej? W jaki sposób informacje o skutecznych działaniach upowszechnia się wśród gmin, zarówno w sposób formalny, jak i nieformalny? Co można zrobić, aby poprawić monitoring, upowszechnianie dobrych praktyk i adaptowanie rozwiązań, które sprawdziły się w zrealizowanych programach? 7. Skuteczne partnerstwa dla przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Jakie mechanizmy umożliwiają połączenie działań interesariuszy w celu stworzenia skutecznego partnerstwa dla przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu na obu pozio- mach? Co jest potrzebne do ich lepszego działania? Co można zrobić, aby organizacje pozarządowe były bardziej stabilne pod względem finansowym? Co można zrobić w zakresie współpracy na szczeblu lokalnym? Przewodnik do wywiadu/kwestionariusz W celu zapewnienia porównywalności prowadzonych wywiadów podczas ich przeprowadzania należy wykorzystywać nastę- pujący przewodnik/kwestionariusz, który wcześniej można przekazać osobom, z którymi prowadzone będą wywiady. Poniżej znajduje się wstępny przewodnik do wywiadu/kwestionariusz, który zostanie dopracowany przez zespół badawczy. W każdym przypadku kwestionariusz wywiadu będzie dopasowany do specjalizacji respondenta. Oznacza to, że niektóre pytania zostaną opuszczone (lub dodane) w celu dostosowania kwestionariusza do dziedziny specjalizacji osoby, z którą prowadzony jest wywiad. 0. Wprowadzenie Przedstawienie celów wywiadu. Wyjaśnienie, że wywiady mają na celu zbadanie kwestii dotyczących działań podejmowanych dla przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu i że zachowana będzie anonimowość respondentów. Należy upewnić się, że osoba, z którą prowadzony jest wywiad, zachowuje się i rozmawia swobodnie i wypowiada się o wszystkich kwestiach w sposób nieoficjalny. 1. Grupy wykluczone społecznie i główne bariery Celem tych pytań jest ustalenie, jak rozumiane jest wykluczenie społeczne w lokalnych realiach, wskazanie głównych grup wyklu- czonych oraz najważniejszych barier, które utrudniają im uczestniczenie w działaniach ekonomicznych i społecznych, w tym dostępu do świadczeń, oraz czy bariery zmniejszają się, czy zwiększają. Moderator prowadzący wywiad zadaje pytanie: „Integracja społeczna to raczej szerokie pojęcie. Co mieszkające w tym rejonie osoby mają na myśli, kiedy mówią o wykluczeniu społecznym? Jak wykluczenie różni się od ubóstwa lub sytuacji osób o niskich dochodach?”. Dyskusję należy dokładnie zarejestrować i podsumować. Następnie moderator powinien zapytać uczestników, jakie grupy osób wykluczonych społecznie istnieją w danym rejonie i poprosić o ich uszeregowanie wg ważności, przypisując im odpowiednie wartości punktowe, gdzie 1 oznacza najważniejszą grupę wykluczoną, 2 – drugą najważniejszą itd. Następnie przy każdej wykluczonej grupie moderator zapyta: „Na jakie bariery pana(-i) zdaniem osoby wykluczone napotykają, gdy chcą: • podjąć aktywność społeczną (spotkać się z innymi ludźmi, przyjaciółmi, wziąć udział w wydarzeniach); • skorzystać ze świadczeń społecznych (opieki zdrowotnej, edukacji / kursu szkoleniowego, pomocy społecznej); • podjąć aktywność ekonomiczną (szukać pracy, iść do pracy, rozpocząć działalność gospodarczą itp.); • mieć pewność, że ich głos zostanie usłyszany przez lokalne instytucje, samorząd i że będą reprezentowane w procesie podej- mowania decyzji?”. Należy wskazać i oznaczyć (np. za pomocą *) najważniejszą barierę dla każdej grupy. Przy każdej barierze moderator powinien zapytać, czy w ciągu ostatnich pięciu lat dana bariera zwiększyła się, zmniejszyła się, czy pozostała bez zmian. Ustalenia należy podsumować w formie krótkiej notatki z wywiadu, która powinna wyglądać w następujący sposób: ZAŁĄCZNIK 3. NARZĘDZIA BADAWCZE WYKORZYSTYWANE DLA POTRZEB POGŁĘBIONYCH strona 74 WYWIADÓW INDYWIDUALNYCH I STUDIÓW PRZYPADKÓW Tabela A1. Grupy wykluczone społecznie i główne bariery w integracji społecznej Bariery w podjęciu Wzrosły/ Główne rodzaje grup Ranga Bariery działań Bariery dostępu do aktywności zmalały w ciągu wykluczonych społecznie (grupy) społecznych świadczeń ekonomicznej ostatnich 5 lat? Brak umiejętności* Długotrwale bezrobotni 2 Brak środków Odległość Wzrosły i przeszkolenia Brak informacji o ofertach pracy Osoby starsze z problemami Brak kontaktów 1 Brak mobilności Bez zmian zdrowotnymi społecznych* 2. Programy prowadzone w celu przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu Pytania te mają na celu sprawdzenie, jakie programy/działania na rzecz integracji społecznej realizowane są w gminie/powiecie i co obejmują. W tej grupie mogą znaleźć się działania podejmowane przez organizacje pozarządowe działające na szczeblu gminy, powiatu, województwa lub kraju, samorządy gminne, powiatowe i wojewódzkie lub grupy lokalnej społeczności. Na początku moderator poprosi osobę, z którą prowadzi wywiad, o wymienienie istniejących działań, mechanizmów wsparcia i programów, które mają na celu pomoc osobom wykluczonym w integracji społecznej. Możliwe, że respondent nie wymieni konkret- nych działań lub programów, o których wiadomo, że są istotne, lub które zostały wymienione przez przedstawicieli władz. W tym przypadku moderator powinien zapytać: „Czy słyszał/słyszała pan/pani o działaniu x?” i zaznaczyć, że musiał o to działanie dopytać. Przy każdym działaniu i mechanizmie wsparcia moderator powinien zapytać, kto realizuje dane działanie/świadczenie i jakiego rodzaju osoby kwalifikują się, aby z niego skorzystać. Przy każdym działaniu należy zapytać, co ono obejmuje i na czym konkretnie polega. Ustalenia można podsumować w formie krótkiej notatki z wywiadu we wskazanej poniżej formie. Tabela A2. Rodzaje działań i programów Kto je Do jakich grup Rodzaj działania Konkretne świadczenia/usługi realizuje? jest adresowane? Specjalne, niedrogie placówki Miejsce, gdzie kobiety mogą zostawić dzieci pod Gmina Ubogie kobiety z dziećmi opieki dziennej opieką, gdy ubiegają się o pracę Specjalne szkolenia Organizacja Osoby bardzo słabo z umiejętności podstawowych pozarządowa Dwugodzinne kursy organizowane raz w miesiącu wykształcone i społecznych (podać która) Pomoc społeczna OSP Bardzo ubogie osoby Zasiłki socjalne 3. Efektywność programów integracji społecznej Pytania te mają na celu ustalenie, jakie aspekty działań na rzecz integracji społecznej i mechanizmów wsparcia – zdaniem respon- denta – dobrze się sprawdzają, a które gorzej. Przy każdym działaniu dotyczącym integracji społecznej wymienionym w tabeli A3 moderator powinien zapytać, kto je realizuje, co dobrego z niego wynika i jakie problemy powodują, że gorzej się sprawdza. Należy dopytać, zadając pytania dotyczące każdego programu/działania, np.: „Czy dla osób wykluczonych uczestniczenie w tym działaniu jest skomplikowane?”, „Czy godziny, w których można z tego korzystać, są dogodne dla grupy docelowej?”, „Czy pracownicy jednostek prowadzących działania integracji społecznej wykazują właściwą postawę, tzn. czy nie kierują się uprzedzeniami i czy są otwarci?”. Ustalenia można podsumować w następującej formie, uzupełnionej częścią opisową zawierającą bardziej szczegółowe informacje. strona 75 Tabela A3. Dobre i problematyczne aspekty programów integracji społecznej Rodzaj działania Kto je realizuje? Co się sprawdza? Problemy Blisko położone i bardzo Specjalne, niedrogie placówki Gmina dogodne Często nieczynne opieki dziennej Specjalne szkolenia Nie ma miejsc dla wszystkich Wysoki poziom nauki, z umiejętności podstawowych Organizacja pozarządowa chętnych, odbywa się tylko raz przydatny program kursu i społecznych w miesiącu Zbyt niskie kwoty zasiłków, Pomoc społeczna OSP Łatwo dostępna poczucie wstydu Następnie osobę, z którą prowadzony jest wywiad, należy poprosić o porównanie działań podejmowanych w gminie i ocenę punktową na podstawie następujących kryteriów: (1) poprawa dobrostanu beneficjentów; (2) możliwość dotarcia do osób najbardziej potrzebujących; (3) dogodność. Respondenci mogą przypisać od 1 do 5 punktów do każdego kryterium, przy czym 5 oznacza ocenę najwyższą, a 1 najniższą. Tabela A4. Porównanie działań integracji społecznej na podstawie trzech kryteriów (punktacja 1-5) Poprawa dobrostanu Możliwość dotarcia do osób Rodzaj działania Dogodność beneficjentów najbardziej potrzebujących Specjalne, niedrogie placówki opieki dziennej Specjalne szkolenia z umiejętności podstawowych i społecznych 4. Rozwiązania instytucjonalne Pytania te mają na celu ocenę rozwiązań instytucjonalnych służących realizacji działań na rzecz integracji społecznej i funkcji wszyst- kich kluczowych interesariuszy oraz ocenę czynników ograniczających efektywność realizacji świadczeń, wynikających z przyjętych rozwiązań instytucjonalnych. Moderator powinien rozpocząć rozmowę, która będzie toczyć się wokół następujących pytań: • Co trzeba zmienić, aby działania na rzecz integracji społecznej były bardziej skuteczne? • W jakim stopniu rozwiązania instytucjonalne dotyczące działań na rzecz integracji społecznej stanowią ograniczenie? Chodzi o podział obowiązków między instytucjami (w tym między instytucjami z różnych sektorów, różnymi szczeblami administracji, organizacjami pozarządowymi działającymi w skali kraju, województwa, powiatu i gminy oraz organizacjami społecznymi). • Jakie są problemy z koordynacją świadczeń i programów adresowanych do tych samych grup społecznych i z dostosowaniem programów: - w ramach sektorów (np. podstawowej i specjalistycznej opieki zdrowotnej)? - pomiędzy sektorami (np. między działaniami, których celem jest podniesienie poziomu podstawowych umiejętności, a programami aktywizacji rynku pracy)? - pomiędzy szczeblami administracji rządowej i samorządowej (np. z jednej strony programy kierowane i finansowane na szczeblu centralnym i wojewódzkim a z drugiej – lokalnie finansowane programy na szczeblu powiatu i gminy)? • Jak można poprawić koordynację programów w ramach sektorów, między sektorami i różnymi szczeblami administracji? • W jakim stopniu rządowe/samorządowe systemy planowania i budżetowania ograniczają projektowanie i wdrażanie programów integracji społecznej? • Co należy zrobić, aby finansowanie ze środków UE było bardziej dostępne dla biednych gmin? • W jakim stopniu rządowe/samorządowe systemy planowania i budżetowania zapewniają wystarczającą elastyczność w zaspo- kajaniu najważniejszych potrzeb w zakresie integracji społecznej na szczeblu lokalnym? Co należałoby zrobić, aby działały lepiej? Dyskusję należy dokładnie zarejestrować. ZAŁĄCZNIK 3. NARZĘDZIA BADAWCZE WYKORZYSTYWANE DLA POTRZEB POGŁĘBIONYCH strona 76 WYWIADÓW INDYWIDUALNYCH I STUDIÓW PRZYPADKÓW 5. Propozycje poprawy sytuacji Pytania te mają na celu zebranie propozycji dotyczących poprawy efektywności działań na rzecz integracji społecznej i sytuacji osób wykluczonych. Moderator powinien odwołać się do kolumny z „problemami” z tabeli A3 i upewnić się, że wszystkie zostały omówione. Należy zadać następujące pytania: • Co należy zrobić, aby zwiększyć efektywność obecnie realizowanych programów integracji społecznej? • Co trzeba zmienić w zakresie projektowania, procedur i zasad itp. programów? • Co pomoże im dotrzeć do osób najbardziej potrzebujących? • Co można zrobić, aby korzystanie z nich było bardziej dogodne dla użytkowników? Moderator powinien sporządzić listę odpowiedzi, które należy przedstawić w tabeli, w następującej formie: Tabela A5. W jaki sposób można poprawić efektywność programów integracji społecznej? Rodzaj działania Jak można poprawić działanie? Specjalne, niedrogie placówki opieki dziennej dla kobiet wykluczonych Specjalne szkolenia z umiejętności podstawowych i społecznych Na koniec moderator powinien zapytać uczestników: • Jakie są potrzebne dodatkowe działania dla wzmocnienia integracji społecznej tych osób? • Jakie ogólne zmiany należałoby wprowadzić w polityce i programach wsparcia, aby osoby wykluczone miały więcej możliwości poprawy własnej sytuacji? Moderator powinien sporządzić listę odpowiedzi i poprosić: „Spośród wszystkich tych sugestii, proszę wskazać trzy najważniejsze”. Moderator powinien przedstawić uzyskane odpowiedzi w tabeli, w następującej formie: Tabela A6. Ogólne propozycje poprawy obecnej sytuacji Zmiany potrzebne w polityce i programach Należy zaznaczyć trzy najważniejsze Łatwiejsze zasady i przepisy obowiązujące gminy podpisujące * umowy z organizacjami pozarządowymi 6. Wskazanie rozwiązań, które sprawdziły się w praktyce Dyskusja ta ma na celu wskazanie rozwiązań, które sprawdziły się (lub nie sprawdziły się) przy realizacji innych działań. Moderator powinien zadać następujące pytania: • Jakie informacje są dostępne dla gmin, gdy projektują działania i programy integracji społecznej? • Jakie wskazówki mogą uzyskać od samorządu/administracji wyższego szczebla odnośnie do działań, które należy podejmować, oraz sposobów zapewnienia ich efektywności? • Jakie wytyczne w sprawie projektowania skutecznych działań integracji społecznej posiadają organizacje pozarządowe? • Niektóre gminy skutecznie przeciwdziałają wykluczeniu społecznemu. Co można zrobić, aby pozostałe gminy mogły skorzystać z ich doświadczeń? W jaki sposób – formalny i nieformalny – upowszechnia się informacje o skutecznych rozwiązaniach wśród gmin? • W jakim stopniu centralne organy władzy i samorząd wojewódzki monitorują wyniki działania centrów integracji społecznej? Czy mierzone są efekty podejmowanych działań i śledzone postępy w zakresie zmniejszania skali wykluczenia społecznego w gminach? Jeżeli tak, to w jaki sposób? • Co można zrobić, aby poprawić monitoring, upowszechnić dobre praktyki i zwiększyć wykorzystanie sprawdzonych rozwiązań? Dyskusję należy dokładnie zarejestrować. strona 77 7. Skuteczne partnerstwa Dyskusja ta ma na celu ustalenie, w jaki sposób należy budować bardziej skuteczne partnerstwa między organizacjami pozarzą- dowymi, samorządami gminnymi i/lub przedstawicielami lokalnej społeczności, dążąc do większej efektywności realizowanych świadczeń i usunięcia barier utrudniających integrację społeczną. Moderator powinien zadać następujące pytania: • Jakie mechanizmy umożliwiają interesariuszom wspólne działanie w celu stworzenia skutecznego partnerstwa na rzecz prze- ciwdziałania wykluczeniu społecznemu na wszystkich poziomach? • Co trzeba zrobić, aby lepiej działały? • Co można zrobić, aby organizacje pozarządowe były bardziej stabilne finansowo? Mini-studia przypadków. Należy opracować dziewięć mini-studiów przypadków. W tym celu należy przeprowadzić wywiad z osobą wykluczoną, która może podzielić się ciekawą historią oddającą jej doświadczenia związane z dostępem do konkretnych działań/programów/systemów, ukierunkowanych na promocję integracji społecznej. Można również opracować mini-studia przypadków dotyczące osób, które nie były zaangażowane w konkretne działania/programy/systemy integracji społecznej, pod warunkiem, że mogą podzielić się interesującą historią. Taką osobę często można rozpoznać podczas dyskusji grupowej w gminie. Należy umówić się z nią na wywiad po zakończeniu dyskusji grupowej. Można również opracować kilka studiów przypadków przedstawiających skuteczne działania świadczeniodawców. NARZĘDZIA BADAWCZE WYKORZYSTYWANE DLA POTRZEB ZOGNISKOWANYCH WYWIADÓW GRUPOWYCH ZAŁĄCZNIK 4 ZAŁĄCZNIK 4. NARZĘDZIA BADAWCZE WYKORZYSTYWANE DLA POTRZEB strona 80 ZOGNISKOWANYCH WYWIADÓW GRUPOWYCH Zogniskowane wywiady grupowe. Zespół przeprowadzi co najmniej 18 zogniskowanych wywiadów grupowych (dyskusji grupowych) z osobami wykluczonymi społecznie/korzystającymi z programów integracji społecznej. W każdej gminie należy przeprowadzić dwie dyskusje grupowe z osobami wykluczonymi, a każda powinna skupić się na jednej grupie osób wyklu- czonych. W każdej gminie zespół powinien najpierw przeprowadzić kilka pogłębionych wywiadów indywidualnych z osobami zajmującymi się realizacją świadczeń i przedstawicielami samorządu. Z wywiadów powinno wyraźnie wynikać, jakie są główne grupy osób wykluczonych w danej gminie/rejonie. Na podstawie tych ustaleń należy przeprowadzić dwie dyskusje grupowe z osobami wykluczonymi. Niemniej aby badanie obejmowało szeroki zakres grup wykluczonych, różne uwarunkowania geogra- ficzne (bardziej lub mniej odległe miejscowości) oraz osoby różnej płci, ważne jest, aby śledzić, jakiego rodzaju grupy wyklu- czone i z jakich rejonów zostały już zbadane. W tym celu przydatna może być tabela wzorowana na tabeli A7. Ponadto nabór do grup należy prowadzić dokładnie, aby zapewnić reprezentację szerokiej grupy osób. Dyskusje grupowe powinny być prowadzone w taki sposób, aby każdy z uczestników mógł się wypowiedzieć. Jeżeli w grupie będą dwie wyraźne podgrupy, które prawdopo- dobnie będą miały odmienne opinie, może lepiej byłoby je rozdzielić i przeprowadzić dwie odrębne dyskusje grupowe. Zagadnienia omawiane podczas dyskusji grupowych z udziałem osób wykluczonych Dyskusje grupowe prowadzone będą z udziałem osób wykluczonych. Zespół badawczy opracuje dokładny skład grup, a następnie przeprowadzi grupy pilotażowe. Przewiduje się, że dyskusja grupowa potrwa około 2 godzin i weźmie w niej udział od 8 do 10 osób. Dyskusje grupowe powinny obejmować zadania umożliwiające porównanie między grupami (struktura dyskusji grupowej będzie zestandaryzowana dla wszystkich grup wchodzących w skład próby). Zadania będą dobierane z opracowanego zestawu. Niemniej struktura dyskusji powinna pozwolić na swobodny przepływ myśli. Podczas pilotażu należy sprawdzić, które zadania będą najwłaściwsze i w jaki sposób powinno się prowadzić i rejestrować poszczególne części dyskusji. Dyskusja grupowa z osobami wykluczonymi składa się z sześciu części. Jak zaznaczono, w każdej grupie znajdą się osoby wyklu- czone z tej samej kategorii. 1. Wprowadzenie. 2. Dyskusja, podczas której należy określić bariery, które utrudniają respondentom integrację społeczną. 3. Zadanie, które ma wskazać, jakie działania podejmują sami wykluczeni w celu poprawy sytuacji. 4. Zadanie, które ma wskazać, jakie programy integracji społecznej są im znane. 5. Zadanie, które ma wskazać efektywność działań podejmowanych na rzecz integracji społecznej. 6. Zadanie, które ma umożliwić zebranie propozycji zwiększenia efektywności programów integracji społecznej. W dyskusjach grupowych należy uwzględnić wszystkie 6 kroków, ale dokładny scenariusz dyskusji opracuje i sprawdzi podczas pilotażu zespół badawczy. 1. Wprowadzenie (5 minut) Wyjaśnienie celów dyskusji grupowej i zapewnienie o zachowaniu anonimowości uczestników. Należy wyjaśnić, że celem dyskusji grupowej jest zbadanie różnych zagadnień dotyczących przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Na początku należy zadać ogólne pytania na temat programów integracji społecznej, aby uczestnicy poczuli się rozluźnieni, np.: „Jakiego rodzaju osoby podlegają wykluczeniu w tym rejonie?” i „Dlaczego w przypadku tych osób dochodzi do wykluczenia społecznego?”. 2. Bariery utrudniające integrację społeczną (20 minut) Zadanie to ma na celu wskazanie głównych barier utrudniających uczestniczenie w działalności ekonomicznej i społecznej, m.in. w dostępie do świadczeń/usług, i różnic w tym zakresie między poszczególnymi podgrupami (osoby młode/starsze, mężczyźni/ kobiety) oraz ustalenie, czy i dlaczego wskazane bariery maleją lub rosną. Moderator zadaje pytanie: „Na jakie bariery Państwo napotykacie, gdy chcecie: • podjąć aktywność społeczną (spotkać się z innymi ludźmi, przyjaciółmi, wziąć udział w wydarzeniach); • skorzystać ze świadczeń społecznych (opieki zdrowotnej, edukacji / kursu szkoleniowego, ośrodka pomocy społecznej); • podjąć aktywność ekonomiczną (szukać pracy, iść do pracy, rozpocząć działalność gospodarczą itp.); • mieć pewność, że wasz głos zostanie usłyszany przez lokalne instytucje i samorząd i że będziecie reprezentowani w procesie podejmowania decyzji?”. strona 81 Moderator powinien sporządzić listę wszystkich barier i przedstawić je w tabeli na dużym arkuszu papieru powieszonym na ścianie. Jest to ważne, ponieważ do barier będziemy nawiązywać w kolejnym zadaniu. Kiedy lista barier będzie gotowa, mode- rator powinien poprosić uczestników o ich uszeregowanie podczas kolejnego zadania (przyznając 3* najważniejszej barierze, 2* dość ważnym barierom i 1* mniej istotnym barierom). Przy każdej barierze moderator pyta, czy w ciągu ostatnich pięciu lat sytu- acja się pogorszyła, poprawiła, czy nie zmieniła oraz czy są grupy, dla których dana bariera jest szczególnie istotna. Ustalenia należy podsumować w formie podobnej do poniższej tabeli z dyskusji grupowej z udziałem długotrwale bezrobotnych młodych ludzi i dołączyć część opisową zawierającą bardziej szczegółowe informacje. Tabela A7. Rodzaje barier utrudniających integrację społeczną (dyskusja grupowa z długotrwale bezrobotnymi młodymi ludźmi) Podgrupy, które szczególnie Wzrosła czy zmalała Bariery Ranga odczuwają oddziaływanie w ciągu ostatnich 5 lat? bariery Bariery aktywności społecznej Brak środków finansowych 2 Wzrosła Najbiedniejsi Brak umiejętności społecznych/ pewności 3 Zmalała Najgorzej wykształceni ... ... Bariery w dostępie do usług/świadczeń Zamieszkanie w odległym miejscu 1 Bez zmian Mieszkańcy wsi Nieprzydatne szkolenie 2 Wzrosła Brak ... Bariery w podejmowaniu aktywności ekonomicznej Brak możliwości wyjścia z domu Bez zmian Kobiety ... 3. Działania podejmowane przez osoby wykluczone, aby pokonać bariery utrudniające integrację społeczną (20 minut) Zadanie to ma na celu wskazanie działań podejmowanych przez osoby wykluczone w celu poprawy sytuacji. Moderator wpro- wadzi do zadania, nawiązując do tabeli A7, i rozpocznie dyskusję, w której należy odpowiedzieć na następujące pytania: • Jakie działania podejmują sami zainteresowani, aby pokonać każdą z tych barier? • Czy czasami ludzie spotykają się, aby porozmawiać o barierach i o tym, co można zrobić, aby je pokonać? • Czy podejmują wspólne działania mające na celu pokonanie wymienionych barier? Ważne, aby moderator stał obok umieszczonego na ścianie arkusza z listą barier i podczas dyskusji odwoływał się do każdej z nich. Inna osoba powinna robić notatki. Ustalenia należy podsumować w odrębnej kolumnie, obok tabeli, w której wyliczone są bariery, w pokazanej poniżej formie, i dołączyć część opisową zawierającą bardziej szczegółowe informacje. ZAŁĄCZNIK 4. NARZĘDZIA BADAWCZE WYKORZYSTYWANE DLA POTRZEB strona 82 ZOGNISKOWANYCH WYWIADÓW GRUPOWYCH Tabela A8. Bariery i działania własne podejmowane w celu ich pokonania (przykład: dyskusja grupowa z długo- trwale bezrobotnymi młodymi ludźmi) Bariery aktywności społecznej Działania własne podejmowane w celu pokonania barier Brak środków Spotykają się w grupie i występują o specjalne upusty Brak umiejętności społecznych / pewności siebie Prośba do organizacji społecznych o zorganizowanie kursów ... Bariery w dostępie do usług/świadczeń Zamieszkanie w odległym miejscu Nieprzydatne szkolenie ... Bariery w podjęciu aktywności ekonomicznej Brak możliwości wyjścia z domu ... Moderator zadaje kilka pytań uzupełniających: • Czy osoby zainteresowane organizują się w jakiś sposób, aby zwrócić uwagę samorządu na wskazane problemy? • Jakie problemy napotykają, gdy próbują przejąć inicjatywę, aby poprawić swoją sytuację? • Które z podejmowanych przez nie działań w najbardziej skuteczny sposób rozwiązywały ich problemy? Czy każdy może podjąć tego typu działania, czy sprawdzą się tylko w przypadku pewnych grup osób? • Jakiego rodzaju wsparcia potrzebują, aby ich działania były bardziej skuteczne? Dyskusję należy zarejestrować i podsumować w formie opisowej zawierającej bardziej szczegółowe informacje. 4. Sporządzenie listy programów przeciwdziałających wykluczeniu społecznemu (10 minut) Zadanie to ma na celu ustalenie, o jakich programach uczestnicy wiedzą i na czym one konkretnie polegają. Mogą to być programy i działania podejmowane przez organizacje pozarządowe działające w skali kraju, województwa, powiatu lub gminy, samorządy szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego oraz grupy działające w lokalnej społeczności. Na początku moderator poprosi uczestników o wyliczenie różnych działań i programów integracji społecznej oraz mechanizmów wsparcia istniejących w gminach. Należy dopytać uczestników, aby upewnić się, że ujęto wszystkie specjalne świadczenia i usługi, mechanizmy wsparcia (w tym zasiłki socjalne), działania wspierające prowadzone przez organizacje pozarządowe, o których moderator dowiedział się podczas wcześniej prowadzonych wywiadów i dyskusji grupowych. Moderator powinien je wypisać na dużym arkuszu. Możliwe, że grupa nie wymieni pewnych programów lub działań, które wg wiedzy moderatora są ważne lub wskazywali je przedstawiciele samorządu. W takim przypadku moderator powinien zapytać: „Czy słyszeliście Państwo o programie x?” i zaznaczyć, że musiał o to dopytać. Przy każdym programie i mechanizmie wsparcia moderator powinien zapytać, kto realizuje dany program/świadczenie, jakie osoby kwalifikują się do udziału/dostępu i korzystają z tych programów i ilu uczestników dyskusji z niego korzysta. Należy zapytać, na czym konkretnie polega każdy z programów. Ustalenia należy podsumować w pokazanej poniżej formie, na dużym arkuszu papieru zawieszonym na ścianie, i dołączyć część opisową zawierającą bardziej szczegółowe informacje. strona 83 Tabela A9. Rodzaje działań (przykład: dyskusja grupowa z udziałem kobiet, które nie mogą podjąć pracy i uczestni- czyć w życiu społecznym z powodu obowiązków opiekuńczych) Czy osoby Konkretne usługi/świadczenia Do kogo jest uczestniczące Rodzaj działania Kto je realizuje? realizowane w ramach skierowane? w dyskusji z niego programu korzystają? Miejsce, gdzie kobiety mogą Specjalne, niedrogie Ubogie kobiety Gmina 2 zostawić dzieci pod opieką, gdy placówki opieki dziennej z dziećmi ubiegają się o pracę Specjalne szkolenia Organizacja Osoby bardzo słabo Dwugodzinne kursy z umiejętności 2 pozarządowa wykształcone organizowane raz w miesiącu podstawowych i społecznych Pomoc społeczna OPS Osoby bardzo biedne 1 Zasiłek socjalny 5. Efektywność programów integracji społecznej (30 minut) Zadanie to ma na celu ustalenie, jakie aspekty działań na rzecz integracji społecznej i mechanizmów wsparcia – zdaniem uczest- ników – dobrze się sprawdzają, a jakie gorzej. Moderator powinien stać obok wiszącego na ścianie arkusza, na którym znajduje się pierwsza kolumna tabeli A9, w której wyliczono programy i działania. Przy każdym programie wskazanym w tabeli A9 należy zapytać, jakie przynosi korzyści i co jest w nim dobrego oraz jakie problemy powodują, że gorzej się sprawdza. Należy dopytać, zadając przy każdy programie pytania, np.: „Czy trudno jest wziąć udział w tym programie?”, „Czy te usługi/świadczenia zaspokajają Państwa potrzeby?”, „Czy można z nich korzystać w dogodnych godzinach?”. Ustalenia można podsumować na arkuszu w poniż- szej formie, umieszczając arkusz na ścianie i dołączając część opisową zawierającą bardziej szczegółowe informacje. Tabela A10. Dobre i problematyczne aspekty programów integracji społecznej Co się sprawdza?/ Rodzaj działania Kto je realizuje? Problemy Korzyści Specjalne, niedrogie placówki Blisko położone i bardzo Gmina Często nieczynne opieki dziennej dogodne Specjalne szkolenia Wysoki poziom nauki, Nie ma miejsc dla wszystkich chętnych z umiejętności podstawowych Organizacja pozarządowa przydatny program kursu Odbywa się tylko raz w miesiącu i społecznych Zbyt niskie kwoty zasiłków Pomoc społeczna OSP Łatwo dostępna Poczucie wstydu Następnie grupa powinna porównać działania realizowane w gminie i ocenić je – przypisując odpowiednią liczbę punktów – na podstawie następujących kryteriów: (1) poprawa dobrostanu beneficjentów; (2) możliwość dotarcia do osób najbardziej potrze- bujących; (3) dogodność. Respondenci mogą przypisać od 1 do 5 punktów do każdego kryterium, przy czym 5 oznacza ocenę najwyższą, a 1 najniższą. Tabela A11. Porównanie programów integracji społecznej na podstawie trzech kryteriów Poprawa dobrostanu Możliwość dotarcia do osób Rodzaj działania Dogodność beneficjentów najbardziej potrzebujących Specjalne, Liczba osób, które Średnia Liczba osób, które Średnia Liczba osób, które Średnia niedrogie placówki przyznały 5, 4, 3, 2 i 1 ocena przyznały 5, 4, 3, 2 i 1 punkt ocena przyznały 5, 4, 3, 2 i 1 punkt ocena dziennej opieki punkt Specjalne szkolenia Liczba osób, które Średnia Liczba osób, które Średnia Liczba osób, które Średnia z umiejętności przyznały 5, 4, 3, 2 i 1 ocena przyznały 5, 4, 3, 2 i 1 punkt ocena przyznały 5, 4, 3, 2 i 1 punkt ocena podstawowych punkt i społecznych ZAŁĄCZNIK 4. NARZĘDZIA BADAWCZE WYKORZYSTYWANE DLA POTRZEB strona 84 ZOGNISKOWANYCH WYWIADÓW GRUPOWYCH 6. Propozycje poprawy sytuacji (30 minut) Zadanie to ma na celu zebranie propozycji podniesienia efektywności działań i programów integracji społecznej dla zwiększenia dobrostanu osób wykluczonych oraz propozycji dodatkowych działań. Moderator powinien odwołać się do kolumny z „proble- mami” z tabeli A10 i upewnić się, że wszystkie zostały omówione. Należy zadać następujące pytania: • Co należy zrobić, Państwa zdaniem, aby obecnie realizowane programy integracji społecznej lepiej działały? • Co trzeba zmienić w zakresie projektowania, procedur i zasad itp. tych programów, aby były bardziej skuteczne? • Co należy zrobić, aby dotarły do osób najbardziej potrzebujących? • Co można zrobić, aby korzystanie z nich było bardziej dogodne dla użytkowników? Odpowiedzi należy zanotować i przedstawić w następującej formie: Tabela A12. Jak można poprawić programy integracji społecznej? Rodzaj działania Jak można poprawić działanie? Specjalne, niedrogie placówki opieki dziennej dla kobiet wykluczonych społecznie Specjalne kursy w zakresie podstawowych umiejętności i umiejętności społecznych Na koniec moderator powinien zapytać: • Jakie dodatkowe działania są potrzebne dla zwiększenia integracji społecznej? • Jakie ogólne zmiany należałoby wprowadzić w polityce i programach wsparcia, aby osoby wykluczone miały więcej możliwości poprawy własnej sytuacji życiowej? Moderator powinien sporządzić listę odpowiedzi i poprosić grupę: „Spośród wszystkich tych sugestii, proszę wskazać trzy najważ- niejsze”. Odpowiedzi należy przedstawić w tabeli, w następującej formie: Tabela A13. Ogólne propozycje poprawy sytuacji Dodatkowe programy/ Zaznaczyć trzy najważniejsze Zmiana polityki i programów Więcej zadań i więcej pracowników dla lokalnych organizacji pozarządowych, które pomagają osobom uzależnionym * Zapewnienie w tygodniu większej liczby godzin szkolenia podnoszącego poziom podstawowych umiejętności