治理与法律 篡 World Development Report 2017:GOVERNANCE and THE LAW Copyright 2017 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank ISBN:978一1一4648一0950一7 ISSN:0163一5085 eISBN:978一l一4648一0951一4 DOI:10.1596/978一l一4648一0950一7 This Work was originally州正shed场Wol.ld Bank in English as World Development Report 2017:GOVERNANCE and THE LAW in 2017.This Chinese trallslation was arrallged场Tsinghila University Press.In case of ally discrenancies,the ori乡nal language win govem. This volume 15 a product of the staff of the World Bank.The findings,inte甲retations,and conclusions expressed herein are those Ofthe author(s)anddonotnecessarilyreflecttheviewsoftheWorldBankorthe即vemmentstheyrepresent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work.The boundaries,colors, denominations,and other information shown on any map in this wnrk do not imply any judgment on the pari of the World Bank conceming the legal status of ally territo叮or the endorsement or acceptance of such boundaries. 2017年世界发展报告：治理与法律 2017，版权所有 国际复兴开发银行Z世界银行 地址：1818H Street,NW,Washington,DC 20433,USA 本书原版由世界银行以英文出版，书名为《2017年世界发展报告：治理与法律》。 中文版由清华大学出版社出版。本书中文版与英文版在内容上如有任何差异，以英文版内容为准。 本书是世界银行工作人员的成果，其中的看法未必反映执行董事会或他们所代表的国家的观点。世界银行不 保证本书数据准确无误，并对任何人引用其中的观点和数据所引起的后果不承担任何责任。本书所附地图的 疆界、颜色、名称和其他资料，并不表示世界银行的任何部门对任何地区的法律地位的看法，也不意味着对 这些疆界的认可或接受。 北京市版权局著作权合同登记号图字：01一2017一T1671705260008 权利和许可 本书的材料具有版权。未经许可，复印和（或）转载本作品的全部或部分材料可能违反有关法律。国际复 兴开发银行／世界银行鼓励传播其作品，通常可以迅速准许有关复印和转载的请求。如要求复印或重印本作 品，请填妥资料送交版权许可中心（copy五ght clearance Center Inc.)，地址：222 Rosewood Drive,Danvers,MA 0 1923,usA；电话：975 750 5400；传真：975 750 4470；网址：~copyright Com。任何其他关于版权和许可证 的询问，包括各项附属权利，请寄往世界银行版权部（o伍c。。f th。Publisher,The World Bank）。地址：1818 H street NW,Washington DC 20433,UsA；传真：202 522 2422;e一mail:pubrights＠栖orldbank org。 封面设计：Kurt Niedermeier,Niedermeie瀚图工作室，西雅图，华盛顿。 内页设计：Georse Kokkinidis，设计语言，布鲁克林，纽约，和Kurt Niedermeier,Niedermeie瀚图工作室，西雅图，华 盛顼。 l � � � I � � � i 1I� Q д �l•, �в. г � iL�► � ♦ >� :. I � '�' I � ., � fi � �� � ���} i�� - �� ,�, -- �i ~� 内容简介 本书以“治理与法律”为主题，探讨社会权力分配不公是如何影响政策效力。世界很多国家的经常没法采 用有效的政策，或者即便采用了却无法实现预期目标。本书认为，这是个治理问题，即在制定和执行政策的过 程中“谁参与了”以及“谁不参与”起了关键作用。于是，把“治理”问题提到中心位置予以讨论，对于实现 可持续增镼和建设平等和和谐社会至关重要。本书认为，有效的政策措施需要包含三个要素：坚定的政策承 诺，有效的政策协调和鼓励合作的政策取向，这需要通过完善制度和法律体系，改善政策效果，保证政策的执 行。本书总结了法律的三个作用：约束行为规范、规范和约束权力以及提供一个争论的平台。 本书封面贴有清华大学出版社防伪标签，无标签者不得销售。 版权所有，侵权必究。侵权举报电话：010一62782989 13701121933 图书在版簖目（CIP）数据 2017年世界发展报告：治理与法律／世界银行著；胡光宇等泽一北京：清华大学出版社，2017 书名原文：worid Development 2017 ISBN 978一 中国版本图书馆cIP数据核字（2017）第288806号 责任簖辑：周著 封面设计：何凤霞 责任校对：王荣静 责任印制：杨艳 出版发行：清华大学出版社重庆出版社 籑lJt:httP：刀wWW.t即．com.cn,http：刀www·wqbook·com 地址：北京清华大学学研大厦A座邮编：100084 社总机：010一62770175邮购：010一627865料 投稿与读者服务：010一62776969,c一service@tup·tsinghua·edu·cn 质量反馈：010一6刀72015,zhiliang@tup·tsinghua·edu·cn 印装者：北京亿浓世纪彩色印刷有限公司 经销：全国新华书店 开本：202~x266～印张：20.75字数：563千字 版次：2017年7月第l版印次：2017年7月第1次印刷 定价： 产品编号： 、，．、‘ 目叨舀 领导人、政策制定者和发展专业人士常常因具有良好意愿的、旨在改善 社会生活的政策未能实现发展成果而忧心忡忡。 全球发展组织需要超越“什么是正确的政策”这样的问题；相反，全球 发展组织应该询问“怎样才能佼政策行之有效，并产生改善生活的良好成 果？这样的问题。本年度《世界发展报告》给出的答案是实现更好的治理， 也就是说，改善政府、公民和社区参与制定和实施政策的方式。 本报告发布之时，正值全球增镼和生产持续低迷、可用于帮助世界最贫 穷人口和最弱势粤体的资源受到限制。然而，人们对服务、基础设施和公平 制度的需求在持续上升。鉴于政府预算能力和获得的发展援助有限，以尽可 能有效的方式佼用资源至关重要。我们可以通过利用私营商业的融资能力和 技能、更密切地与公民社团协作、加倍打击腐败这一高效持续发展道路上的 最大障碍来实现这一点。 然而，协调多个粤体之间的行动要求明确规定每一个群体的作用和职责， 同时要求具有达成和维系协议的有效规则。如果不能更多地关注治理的持续 改善，无论是世界银行集团结束极端贫穷并促进共享繁荣的目标，还是联合 国更幼泛的可持续发展目标的改革愿景，都将是遥不可及的目标。 根据过去两年中在许多国家展开的幼泛的研究和磋商，本报告提请人们 关注扼诺、协作与合作的重要性，这三者是确保政策产生预期的理想结果所 需要的三大核心职能。本报告也为我们的伙伴提供了应对和解决他们所面临 挑战的有益框架。具体来讲，本报告探索了如何通过应对治理的基本推动力 量来提高安全、增镼和公平政策的效果。 超越传统的对政策实施（比如国家能力有限）的关注，本报告深人理解 了具有不同影响力和权力的个体和粤体如何就政策选择、资源分配以及改变 规则本身的方式进行谈判。 正如本报告所言，积极的变革是可能发生的。尽管改革行动必须由地方 来推动，国际社会也能够发挥积极的作用来支持这些努力。特别是，我们需 l &2017年世界发展报告 要确保我们未来的发展援助将有助于培育基本的动力，从而促进更好的、更 具可持续性的发展。 我衷心希望本发展报告的远见卓识将帮助国家、国家社区、发展机构和 捐赠者成功地实现我们结束极端贫穷、促进共享繁荣的共同愿景。 户劣 金墉 行长 世界银行集团 致谢 本报告由Luls Felipe L6pez一Calva和Yongrnei zholl领导的工作组撰写。重要 章节的作者是EdouardAI一Dahdah,Dav记Btllnlan,Deb优ah Isser, MarcoL丽zza,Ezequiel Molina,Abla safi：和sid曲arillsh～。扩大的核心工作组成员包括Kimberlv Bolch, hdiac面耐，samalltha Lach,Br系ey肠rson,Allllamaria Milazzo和Ev罗nia PusacheVa。 B苗naghM呷场和Jason Victor扼担了本报告的出版发行工作。Mart瓦vine协调伙 伴关系并为资源动员提供了战略性建议和支持。stePhenC~ins提供磋商支持 并为“绿色封面”磋商提供了建议。Yanina Ehana Domenella,si~Ross和H丽 Subhash为工作组提供了卓有成效的研究协助工作。本报告在Kalishik Basu,Shanta Devaxajan和Indermit Gin的总体指导下展开工作。工作组也对Paul Romer的意见 和建议表示感谢。 工作组得到了顾问委员会的指导，委员会成员包括：Prallab Bard】lall,Dr. Boediono,Mauricio Cdrdenas,Francis Fuk娜ama,Avner Greif, Rebeca（洒nspan,Taxja Halonen,Joel He让皿m,Karuti Kanyinga,Karl ove Moene,Benno Ndulll,James ROhinson, Tharman Shanmugaratnam和Xi五n Wang。 工作组在此对以下各方给予的慷慨支持致以诚挚的谢意：加拿大全球事务 部、芬兰外交部、挪威外交部、瑞典外交部、以及法国发展署、德国国际合作组 织（GIZ）、以知识促改革项目和北欧国家信托基金。 工作组在阿根廷、智利、中国、哥伦比亚、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、 加纳、印度、意大利、肯尼亚、墨襼哥、荷兰、挪威、菲律宾、西班牙、瑞典、 塔吉克斯坦、坦桑尼亚、英国、粎国、乌拉圭和越南等地召开了磋商会议，但参 会者来自更多的国家。工作组感谢所有与会者提出的宝贵意见与建议。 工作组还与亚洲开发银行、拉丁粎洲开发银行、欧盟委员会、法国开发署、 德国经济合作与发展部、德国国际合作组织（引Z）、美洲开发银行、国际法庭、 挪威开发合作机构、经济合作与发展组织、瑞典国际发展合作署、英国国际发展 部、联合国发展籲和粎国国际开发籲等机构召开了双边和多边磋商会议。 工作组也会晤了来自智库和民间社团组织的代表，其中包括美国律师协会法 治倡议、非洲晴雨表、Bershof基金会、全球宪政中心、Espinosa Yglesias研究中 心、公民参与联盟、Eurasia基金会、全球社会责任伙伴计划、海牙全球正义研究 所、普林斯顼大学的成功社会创新、InterAction、国际食品政策研究所、国际民 主和选举援助研究所、拉丁粎洲公共舆论项目、墨西哥竞争力研究所、开放政府 中心、乐施会英国、透明基金伙伴关系、奥斯陆和平研究所、斯德哥尔摩国际和 川 IV 2017年世界发展报告 平研究所、TransparenciaM丽cana和透明国际的代表。 本报告的初始研究发现也在一些会议和研讨会上得到了讨论，这些会议和 研讨会包括：20巧年粎国政治科学协会年度会议，由加利福尼亚大学伯克利 分校主持召开的20巧年银行非洲会议：直面非洲的冲突与脆弱性，2015年银 行发展经济学年度会议，第28届意大利公共经济学、治理与发展学会年度会 议：欧洲和中亚与政治关联的商业案例（与世界银行欧洲和中亚地区高级经济 学家办公室合作），德国发展研究所主持召开的实施可持续发展目标，是良治的 再次启动还是支持民主治理的新机遇，2016年国际公民社团活动周，弗里德里 希·艾伯特基金会主持召开的2016年国际不平等会议：趋势、原因和分配的政 治学，由德国国际合作组织主持召开的治理与法律国际政策研讨会，由卡内基 国际和平基金会主持召开的2016年以政治的方式进行思维和开展工作的实践社 区，2017年世界发展报告法律专题讨论会Cuentas ClaraS：拉丁美洲以治理促增长 和公平（与世界银行拉丁粎洲和加勒比地区高级经济学家办公室合作）,20巧年 世界银行法律、正义和发展周，由斯坦福大学主持召开的2016年世界正义工程 关于法治、法律簺位和社会秩序的学者会议。几所大学为本报告旨在取得反馈 意见的会议提供了资助，其中包括马尼拉雅典耀大学、北京大学、哥伦比亚大 学、康奈尔大学、华东政法大学、莱顼大学、牛津大学、人民大学、阿根廷底 德拉大学（布宜诺斯艾利斯）、哥伦比亚安第斯大学（波哥大）和乌拉圭共和国 大学（蒙得维的亚）。 在将本报告草稿提交世界银行委员会之前，工作组召开了“绿色封面”磋 商会。工作组将草稿在线公开发布，并与发展社区的一些重要伙伴建立了明确联 系，请求其提供反馈意见。工作组接受并吸收了来自公民社团、学术界和智库成 员的评论、批评和建议。 N~yMorrison是本报告的主簖。SahraLedent审核了本报告。 BmceRoss- Larson提供了簖辑指导。勘rt Niedermeier是首席平面设计师。Phillip Hay,Mikael ReVentar,Amishk。Thewaxappemm。和R（犯la Yazigi就沟通和传播战略提供了指导。 工作组还要对Mary Fisk,Patricia Katayama,Step玩n Pazdan和世界银行出版计划 致以特别的感谢。工作组也为vivian Hon,surekha Mohan,Dirk Peterson和Claudia Se妙Ived。的协调工作致以感谢。 本报告参考了一系列背景文件、注释和焦点，作者包括Izak Aliyas,Sheheryar Banuri,Pado Belli，儿rgen Ren6 Bhim,Caries Boix,Tessa Bold,Alejalldro Bonvecchi,Sarall Botton,Lalu.ellt Bouton,Juan CamilO Cdrdenas Calllpo,Ferllalldo Carrera,Frallcesco Caseili, Gonzalo Cast丽eda,Micael Castanheira,Simon Commander,Aline Coudouel,Manuel Eisner,Thomas Fujiwara,Scott Cates,Garance Genicot,Ga日Giraud,Alfredo Gonzalez一 Reyes,Helene Gralldvoillllel,Rul卜Guill6n,St6pllane Hallegalle,S6bastienH肛dy,Mic】lae] Jarvis,Patricia Justino,D耐el Kalifn坦 11n,Musht叫H.Khan,Jermi租u脚an,S~Lateef, Eti~LeRoy,Alldrei玩vchenko,Brianhvy,St咖ani。玫卿nas,St就扮nLindberg,Anna U访～,Ellen Lust,Nora Lustig,Yasuhiko Matsu(1a,Fr韶幼c Matirel,V滋eriya Mechkova, Jonathan Mellon，系na Mungiu一Pippidi,Hamish Nixon,Ragllhild Nordas,H肋ard Mokleiv 3k V Nygfird, Daniel Oto-Peralias, Tiago Peixoto, Doug Porter, Franck Poupeau, Peter Reuter, Halsey Rogers, Dominique Rojat, Diego Romero, Martin Schmidt, Fredlik Sjoberg, Michael Stanley, Havard Strand, Shawn Tan, Benno Torgler, Trang Thu Tran, John Wallis, Michael Walton, Leonard Wantchekon fn Michael Watts. AFNPIMCarles Boix, Francois Bourgaignon, Francesco Caselli, Deval Desai, Avinash Dixit, Manuel Eisner, Thomas Fujiwara, Patrick Heller, Patricia Justino, Philip Keefer, Herbert Kitschelt, Andrei Levchenko, Brian Levy, Maria Ana Lugo, Rohini Pande, Doug Porter, Nigel Roberts,Carlos Scartascini, Brian Tarnanaha, John Wallis, Leonard Wantchekon fn Michael Watts. At: Sakuntala Akmeemana, Martin Ardanaz, Omar Arias, Kathleen Beegle, Paolo Belli, Samuel Berlinski, David Bernstein, Robert Beschel, Bella Bird, Jiirgen Reri& Blum, Tessa Bold, Laurent Bouton, Miriam Bruhn, James Brumby, Hassane Cisse, Denis Cogneau, Walter Cont, Cristina Corduneanu, Aline Coudouel, Shanta Devarajan,Quy-Toan Do, Eduardo Engel, Peter Evans, Francisco Ferreira, Chloe Fevre, Deon Filmer, Varun Gauri, Tom Ginsburg, Markus Goldstein, Alvaro Gonzdlez, Duncan Green, Zahid Hasnain, Arturo Herrera, Joan Serra Hoffman, Robert Hunja, Ravi Kanbur, Daniel Kaufmann, Asmeen Khan, Mushtaq H. Khan, Stuti Khemani, Rachel Kleinfeld, Stephen Knack, Stefan Kossoff, Aart Kraay, Paul Lagunes, Sylvie Lambert, Ellen Lust, Nora Lustig, Syed A. Mahmood, Martha Martinez Licetti, Magdy Martinez-Solimdn, Yasuhiko Matsuda, SebastiAn Mazzuca, Nicolas Menzies, Sarnia Msadek, Gerardo Munck, Alina Mungiu-Pippidi, Kaivan Munshi, Makau Mutua, Roger Myerson, Ambar Narayan, Sara Nyman, Thiago Peixoto, Andre Portela, Ga l Raballand, Vijayendra Rao, Martin Ravallion, Nathaniel Reilly, Bob Rijkers, Daniel Rogger, Joe Saba, Audrey Sacks, Renaud Seligman, Mitchell Seligson, Harris Selod, Giancarlo Spagnolo, Jan Svejnar, Rob Taliercio, Jeff Thindwa, Florencia Torche, Benno Torgler, Dominique van de Walle, Nicolas van de Walle, Andr6s Villaveces, Lorena Vinuela, Michael Walton, Deborah Wetzel fn Alan Whaites. VAffi-f .4; -*1 04114 'j T 90 A. SophieAdelman, Om Prakash Agarwal, Yayha Amir, Armando Ardila, Robert Bates, Ver6nica Baz, Radia Benamghar, Najy Benhassine, Luis Benveniste, Alexandra C. Bezeredi, Deepak Bliatia, Denis Biseko, Helena Bjuremalm, Eduardo Boh6rquez, Francesca Bomboko, Sarah Botton, Carter Brandon, Michael Bratton, Chiara Bronchi, I.Aszl6 Bruszt, Ruxandra Burdescu, David Calder6n, Claudia Calvin, Oscar Calvo-Gonzdlez, Juan Camilo Cdrdenas Campo, Enrique Cdrdenas, Kevin Carey, Tom Carothers, Michael Chege, Donald Clarke, Roland Clarke, Pedro ConceiqAo, Jill Cottrell, Philipp Dann, Bill Dorotinski, Alain Durand Lasserve, Ute Eckertz, Yara Esquivel, Mike Falke, Frederico Finan, Luis Foncerrada, Harald Fuhr, Bernard Funck, Yash Ghai, Frederick Golooba-Mutebi, Krist6f Gosztonyi, Donald Green, Jane Guyer, Gillian Hadfield, Jeffrey Hammer, Lucia Hamner, Tazeen Hasan, Finn Heinrich, Hans- VI 2017 # Joachim Heintze, Rogelio G6mez Hermosillo, Benjamin Herzberg, Ingrid-Gabriela Hoven, Alan Hudson, William Hurst, Gabriela Inchauste, Edna Jaime, Michael Jarvis, Melise Jaud, Erik Jensen, Melissa Johns, Patrick Keuleers, Anouar Ben Khelifa, Hannah Kim, Francis Kiwanga, Stephan Klasen, Anne-Lise Klausen, Verena Knippel, Matthias Kdtter, David D. Laitin, George Larbi, Margaret Levi, Alberto Leyton, Doris Likwelile, Stefan Lindemann, Kathy Lindert, Mariana Llanos, Ernesto L6pez C6rdoba, Anna Lfihrmann, Christian Lund, Bentley MacLeod, Beatriz Magaloni, Alexander Makulilo, Ernest Mallya, Sumit Manchanda, Richard McAdams, David McKenzie, Craig Meisner, Rudolf Mellinghoff, Mauricio Merino, Edward Miguel, Omar Mohamed, Rui Monteiro, Maria Elena Morera, Fred Mufulukye, Ana Maria Muiioz, Mike Mushi, Per Norlund, Silas Olang, Virginia Oliveros, Jan Michiel Otto, Juan Pardinas, Haydee P6rez Garrido, Guillermo Perry, Lant Pritchett, Christine Qiang, Balakrishnan Rajagopal, Rita Ramalho, Juan Mauricio Ramirez, Juliana Ramirez, Viridiana Rios, Christophe Rockmore, Carlos Rodriguez-Casteldn, Lourdes Rodriguez-Chamussy, C6sar Rodriguez Garavito, Halsey Rogers, G6rard Roland, Pallavi Roy, Eliana Rubiano, Elizabeth Ruppert Bulmer, Caroline Sage, Indhira Santos, Phillip Shelkens, Animesh Shrivastava, Dumitru Socolan, Michael Stanley, Albrecht Stockmayer, Hfvard Strand, Harold Sunguisa, Hai Syed, Miguel Sz6kely Pardo, Attilio Tagalile, Will Taylor, Fletcher Tembo, Katy Thompson, Charles Undeland, Deus Valentine, Ingrid van Engelshoven, Roberto V61ez Grajales, Eric Verhoogen, Andrea Vigorito, Tara Vishwanath, Anya Vodopyanov, Stefan Voigt, George Mukundi Wachira, Waly Wane, Fredrick 0. Wanyama, Asbjorn Wee, Barry Weingast, Jennifer Widner, George 0. William, Oliver Williamson, Michael Woolcock, World Bank 1818 Society, Kaifeng Yang, Abdulqawi Ahmed Yusuf R Davide Zucchinio . fl- Rogier van den Brink AT) W AT A M fAfRff1 t Ai-& 译校出版与致谢 《2017年世界发展报告：治理与法律》是由上海高级人民法院智库建设领 导小组副组镼（发展研究中心副主任）／上海司法智库学会副理事长兼秘书长、 华东政法大学中国法治战略研究中心（法治国情研究院院长）胡光宇教授与清 华大学出版社签约，受世界银行委托，历经一年完成。 本书系译工作由清华大学国情研究院院长胡鞍钢教授主持，是继世界银 行2004年（（中国国家经济备忘录中国推动公平的经济增长》《2005年世界发 展报告：改善投资环境促佼人人受益》《2006年世界发展报告：公平与发展》 《2007年世界发展报告：发展与下一代》《2008年世界发展报告：以农业促发 展》《2009年世界发展报告：重塑世界经济地理》《2010年世界发展报告：发展 与气候变化》《2011年世界发展报告：冲突、安全与发展》《2012年世界发展报 告：性别平等与发展》《2013年世界发展报告：就业》（( 2014年世界发展报告： 风险与机会》《 20巧年世界发展报告：思维、社会与行为》《2016年世界发展报 告：数字红利》等著作之后又一重要的学术翻译成果。 在本书的译校工作中赵冰等做了大量的工作。清华大学出版社的编校人员 为本书的如期出版付出了大量心血，在此一并表示感谢。 V 11 簩略语 ADR替代性纠纷解决方法oIRA美国信息与监管事务办公室 ASEAN东南亚国家联盟OSA（印度）官方保密法 CDD社区主导型发展PPD公私对话 CICIG危地马拉反有籪不罚国际委员PPP平价购买力 会（Comisi6n Intem&ional Contra PPPs公私合作 l。Impunidad。n Guatemala) PRI（墨西哥）革命制度党 CPA（南苏丹）全面和平协议SAR特别行政区 CPC中国共产党SBM基于学校的管理 CSO民间社团SDGs可持续发展目标 DAC（经济合作与发展组织）发展援SDIS服务提供指标 助委员会SEz经济特区 EU欧盟SOE国有企业 FATF反洗钱金融行动特别工作组SPC（墨西哥）职业服务局 FDI外商直接投资StAR被盗资产追回倡议 FGM女性生殖器切割TAI透明和责任倡议 FRC（肯尼亚）金融汇总中心TFP全要素生产率 CATT关税与贸易总协定TVEs乡镇企业 GBV基于性别的暴力行为UNFCCC联合国气候变化框架公约 GDP国内生产总值WDR 2017 2017年世界发展报告 GM国民总收入WHO世界卫生组织 ICAC（中国香港特别行政区）廉政WTO世界贸易组织 公署 IFF，非法资金流动国家和经济体代码 IMF国际货币基金组织AFG阿富汗 MDAS部委和机构AGO安哥拉 MDGS千年发展目标ALB阿尔巴尼亚 MFA多种纤维协定ARE阿拉伯联合酋长国 MITI日本国际贸易工业部ARG阿根廷 NAFDAC（尼日利亚）食品药品控制ARM亚美尼亚 管理局AUS澳大利亚 NAFTA北粎自由贸易协定AUT奥地利 NCPRI印度人民信息权国家运动AZE阿塞拜疆 NGO非政府组织BDI布隆迪 NPM新公共管理（运动）BEL比利时 ODA官方发展援助BEN贝宁 OECD经济合作与发展组织BFA布基纳法索 lX X 2017年世界发展报告 BGD孟加拉国ETH埃塞俄比亚 BGR保加利亚FIN芬兰 BHR巴林FJI斐济 BHS巴哈马FRA法国 BIH波斯尼亚和黑塞哥维那CAB加蓬 BLR白俄籗斯GBR联合王国 BLZ伯利兹GEO格鲁吉亚 BMU百慕大GHA加纳 BOL玻利维亚GIN几内亚 BRA巴襼GMB冈比亚 BRB巴巴多斯岛GNB几内亚比绍共和国 BRN文莱达鲁萨兰国GNQ赤道几内亚 BTN不丹GRC希腊 BWA博茨瓦纳GRD格林纳达 CAF中非共和国GTM危地马拉 CAN加拿大GuY圭亚那 CHE瑞士HKG中国香港特别行政区 CHL智利HND洪都拉斯 CHN中国HRV克罗地亚 CIV科特迪瓦HTI海地 CMR喀麦隆HUN匈牙利 COD刚果民主共和国IDN印度尼西亚 COG冈叮果共和国IND印度 COL哥伦比亚IRL爱尔兰 C OM科摩籗IRN伊朗伊斯兰共和国 cPv佛得角IRQ伊拉克 CRI哥斯达黎加ISL冰岛 CYP塞浦路斯ISR以色列 CZE捷克共和国ITA意大利 DEU德国JAM牙买加 DJI吉布提JOR约旦 DNK丹麦JPN日本 DOM多米尼加共和国KAZ哈萨克斯坦 DZA阿尔及利亚跳N肯尼亚 E CU厄瓜多尔KGZ吉尔吉斯共和国 EGY阿拉伯埃及共和国KHM柬埔寨 ERI厄立特里亚KIR基里巴斯 ESP襼班牙KNA圣基茨和尼维斯 EST爱沙尼亚KOR韩国 簩略语Xl KSV科索沃PAN巴拿马 KWT科威特PER秘鲁 LAO老挝民主共和国PHL菲律宾 LBN黎巴嫩PNG巴布亚新几内亚 LBR利比里亚POL波兰 LBY利比亚PRT葡萄牙 LCA圣卢襼亚PRY巴拉圭 HE列支敦士登ROM罗马尼亚 LKA斯里兰卡RUS俄罗斯联邦 LSO莱索托RWA卢旺达 LTU立陶宛SAU沙特阿拉伯 LUX卢森堡SDN苏丹 LVA拉脱维亚SEN塞内加尔 MAC中国澳门特别行政区SGP新加坡 MAR摩洛哥SLB所罗门群岛 MDA摩尔多瓦SLE塞拉利昂 MDG马达加斯加SLV萨尔瓦多 MDV马尔代夫SOM索马里 MEX墨襼哥SRB塞尔维亚 MKD前南斯拉夫马其顿共和国SSD南苏丹 MH马里STP圣多美和普林西比 MLT马耳他SUR苏里南 MMR簅甸SVK斯洛伐克共和国 MNG蒙古国SVN斯洛文尼亚 MOZ莫桑比克SWE瑞典 MRT毛里塔尼亚SWZ斯威士兰 MUS毛里求斯SYR阿拉伯叙利亚共和国 MWI马拉维TCD乍得 MYS马来襼亚TGO多哥 NAM纳米比亚THA泰国 NER尼日尔TJK塔吉克斯坦 NGA尼日利亚TKM土库曼斯坦 NIC尼加拉瓜TLS东帝汉 NLD荷兰TTO特立尼达和多巴哥 NOR挪威TUN突尼斯 NPL尼泊尔TUR土耳其 NzL新襼兰TwN中国台湾 OMN阿曼TZA坦桑尼亚 PAK巴基斯坦UGA乌干达 X 1 1 2017年世界发展报告 UKR乌克兰VUT瓦努阿图 URY乌拉圭YEM也门共和国 USA粎国ZAF南非 UZB乌兹别克斯坦ZMB赞比亚 VEN委内瑞拉共和国ZWE津巴布韦 VNM越南 目录 前言I 致谢111 译校出版与致谢珊 簩略语IX 概述2017年世界发展报告：治理与法律2 改善治理，应对当今的发展挑战2 效果的推动力量：扼诺、协作与合作5 变革的杠杆：竞争性、动机、偏好与信仰13 推进变革的力量：精英谈判、公民参与和来自国际社会的影响20 重新思考治理，促进发展30 报告导览34 注释35 参考文献36 第一部分重新思考治理，促进发展：概念框架41 第1章以治理促发展：重重挑战42 理解发展政策：直接影响因素和潜在决定因素42 发展目标和发展限制因素45 以治理促进下半层人口状况的改善48 注释50 参考文献50 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在53 条条大路通籗马：超越制度移植54 效益驱动：扼诺、协作与合作55 权力不对称情景下的政策效果60 变革的杠杆：动机、偏好和信仰、竞争性67 动态的过程：变革驱动和法律的作用74 注释75 参考文献76 焦点1腐败80 参考文献82 焦点2管理风险过程中的治理挑战83 X川 X IV 2017年世界发展报告 参考文献85 第3章法律的作用87 法律和政策场域88 规范行为：法律的命令性作用90 制约权力：法律的构成性作用％ 调节竞争：法律在变革中的作用99 走上法治之路102 注释104 参考文献104 焦点3公止有效的法律制度如何脱颖而出？108 注释112 参考文献nZ 第二部分以治理促发展115 第4章改善治理促进安全116 治理可以解决社会中的暴力问题吗？116 安全、治理与权力息息相关117 治理可以从四个方面改善安全状况123 结论132 注释132 参考文献133 焦点4战时治理139 注释140 参考文献141 焦点5犯罪142 参考文献144 第5章改善治理促进增长145 政策“俘获”如何滞簓经济增长的进程145 治理如何对增镼施加影响：微观经济视角146 有权有势的粤体不合理的影响如何对政策产生影响巧O 面临俘获风险情景下的政策制定巧5 公共机构的结构如何消除权力集团的影响巧7 寻找正确的路径162 注释164 参考文献165 焦点6中等收人陷阱170 参考文献173 目录XV 焦点7公私伙伴关系174 注释176 参考文献176 第6章改善治理促进公平177 对公平具有重大影响的两大关键政策场域：投资公共物品，拓展发展机遇179 平等和制度职能：扼诺与合作的作用181 权力不对称如何对促进公平的政策产生影响183 创造公平竞争的环境，提高治理响应所有人的能力189 考量权力博弈中的不对称因素，提高政策效果194 注释196 参考文献1% 焦点8服务提供：教育和健康201 注释 205 参考文献205 第三部分变革的动力207 第7章精英博弈和精英适应208 理解精英博弈200 精英博弈和不均衡的国家能力216 拓宽政策场域，加强精英权力218 关于问责的约束性规则发挥政治保险的作用221 精英通过基于规则的机制进行调适222 通过精英适应性行为实现变革的切人点227 注释228 参考文献228 焦点9权力｝；放232 注释234 参考文献234 焦点10公共服务改革235 注释238 参考文献 239 第8章作为变革代理人的公民241 通过投票箱实现变革242 通过政治组织启动改革：政党的作用248 通过社会组织启动变革253 引导性参与和公共协商的作用259 改革切人点：将公民的主观能动性理解为集体行动问题261 XV 1 2017年世界发展报告 注释262 参考文献263 焦点11从公民参与的透明度到责任性267 注释270 参考文献270 焦点12媒体272 注释274 参考文献274 第9章密切联系世界中的治理277 跨国主义和国内政策场域277 跨国规则和制度：扩大的合作与改革的焦点280 外国援助与治理287 注释295 参考文献2% 焦点13非法资金流动300 注释302 参考文献303 专栏 专栏0.1什么是治理？3 专栏0.2治理的目标是什么？实现安全、增长和公平的目标5 专栏0.3权力的思想和思想的力量9 专栏0.4为什么有些人听到“绿色增长”时会勃然大怒n 专栏0.5加强收集发展数据动机的必要性13 专栏0.6法律和规范的多元主义15 专栏0.7向法治转型16 专栏0.8“规则博弈”：关注行动的发生地20 专栏0.9精英和公民：政策场域中的名人录？21 专栏0.10谁是精英，他们都从事何种事业？在12国中进行的精英调查结 果23 专栏0.n直接民主阻碍了瑞士女性的投票权27 专栏0.12国内资源动员、外国援助和问责30 专栏0.13 2017年世界发展报告框架对行动的意义是什么？政策效果周期32 专栏0.14改革者可以汲取的、来自“规则博弈”的经验教训：合法性最终是 如何形成的？33 专栏1 .1什么是治理？43 专栏1 .2治理的目标是什么？实现安全、增长和公平的目标46 专栏1 .3国家的不连贯性49 目录XV& 专栏2.1扼诺、协作与合作的微观基础：来自博弈论的视角55 专栏2.2对制度的信任源于承诺的兑现57 专栏2.3博弈论和政治权力的根源61 专栏2.4政策场域的名人录：玻利维亚社会政策案例63 专栏2.5交易成本、不完全契约和政治协议：为什么土地再分配政策常常流于 失败64 专栏2.6能力和规范如何影响权力不对称，权力不对称又如何反过来影响能力 和规范66 专栏2刀“规则博弈”：关注行动的发生地67 专栏 2.8在时间的推移中佼合作更有可能得到维系的因素68 专栏2.9自愿性遵守扼诺和合法性的建筑砌块69 专栏2.10一个国际委员会如何在危地马拉促成抵制对罪犯有罪不罚的可信承 诺70 专栏2.H巴襼引进电子投票的举措如何重塑政策场域并导向更加亲贫的政 策72 专栏2 .12“规则博弈”：改革者所应汲取的教训74 专栏3.1什么是法律？88 专栏3.2法律和规范的多元主义89 专栏3.3法律的起源：理论和实践91 专栏3.4向法治的转型103 专栏3 .5理解具体语境中法律的作用103 专栏4.1现代治理是如何产生的，这一过程为当今的“脆弱”国家提供了经验 教衫l{1 19 专栏4.2基于性别的暴力、权力和规范之间持久的联系120 专栏4.3可以引起冲突并且常常结合在一起发挥作用的几大因素121 专栏5 .1为什么一些人听到“绿色增长”时会勃然大怒巧3 专栏5.2政策设计中的参与式机制：波斯尼亚和黑塞哥维那的“推土机倡 议，,163 专栏6.1什么是公平？178 专栏6.2恶性循环：不平等如何产生不平等180 专栏6.3扩大并保障土地获得机遇的举措常常导致政策俘获184 专栏6.4界定和衡量庇护主义185 专栏6.5即佼存在参与式方案，地方精英仍然能够俘获公共支出194 专栏6.6设计社会安全籑，消除谈判力的不对称195 专栏7.1识别精英的专家调研210 专栏72什么时候精英具有引人促进竞争性和问责性的规则体系的动 机？215 专栏7.3尼日利亚的小范围效益217 XV川2017年世界发展报告 专栏7.4女性精英和女性领导人226 专栏8 .1社会运动和自下而上的改革压力：印度的信息权立法256 专栏8 .2在冲突后环境中动员女性和提倡基于性别的政策：撒哈拉沙漠以南非 妙｝l案例257 专栏9 .1次优最佳干预措施的合法化：全球公共物品的治理选择和巴黎气候变 化协议283 专栏9 .2援助作为跨国规则和观念的提供机制288 专栏9 .3援助对国内资源动员的影响：证据如何说？292 专栏9.4超越技术统治主义的方法：制定发展政策时打开政治与权力的考量之 门293 图 图0.1镼期增镼更多的是一个别在发展道路上犯错的问题，而非增长的速度有 多快的问题7 图0.2更加公平的权力平衡与安全成果呈正相关关系10 图住3政治关系的价值：苏哈托统治时期的印度尼西亚10 图0.4主管者、代理人和客户：被作为商品出售的责任12 图0.5 2011年阿拉伯春天动乱对突尼斯和阿拉伯埃及共和国造成的影响是， 公务员的招募数量以指数方式增加17 图0.6在低收人国家和中等收人国家中，广泛参与管理决策的规范渠道有限19 图0. 7 2017年世界发展报告框架：治理、法律与发展21 图B0.10.1国家统治联盟中的精英行动者因国家和时间的差异而差异很大23 图0.8选举民主制在推幼，但是选举的诚信度却在下降26 图住9几十年的进步后，全球的公民空间又呈现出缩减的趋势28 图0.10在许多发展中国家中，援助在国内生产总值和政府收人中所占的比例 很大29 图B0.13.1政策效果周期32 图1 .1尽管5岁下儿童的死亡率持续下降，国家间和一国国内的不平等问题依 然很严峻43 图1 .2经济增镼以安全为条件48 图2.1尽管智利和蒙古管理自然资源收人的规则相似，但智利的支出模式更注 重遵守扼诺55 图B2.2.1在实验室博弈中，当扼诺得到兑现时，公民的福利随之增加58 图B2.4.1玻利维亚规范的实际政策网络，2010年63 图BZ.ll.1对巴襼教育程度很低或者没有受过教育的选民而言，和纸质选票相 比，电子选票大大降低了选民参与投票的难度72 图B 2.11.2电子投票的引人降低了巴西无效选票的数量73 图2. 2 2017年世界发展报告框架：治理、法律和发展75 目录XIX 图51 .1发展只能解释腐败控制的一半变化82 图B 3.3.1投资者保护和债权人权利的变化对经济成果的影响微不足道91 图3 .1宪法已经是普遍存在的现象，但是宪法常常被取而代之或者被修改97 图3 .2在任何一个国家，书面法律和被执行的法律之间都存在差异，但是一般 而言，高收人经济合作与发展组织国家比中低收人国家的表现要好97 图3.3法治与高收人的关系非常密切102 图53.1尽管高收人经济合作与发展组织国家具有完善的法律制度，发展中国 家的制度质量和收人之间的变化却存在着差异109 图53.2司法独立的法理意义和实际表现之间的相关性很薄弱110 图4.1暴力活动给发展造成了高额成本117 图4.2暴力冲突与人均国内生产总值的降低相关117 图4.3公正的权力平衡与积极的安全成果相关126 图4.4限制国家的权力可以保障安全127 图4.5 2011年阿拉伯春天动乱之后突尼斯和阿拉伯埃及共和国雇用的公务员 人数以指数的方式增长129 图55.1在过去的800年中，欧洲的凶杀犯罪率急剧下降143 图5.1公司获得建筑许可证的时间跨度差异很大145 图5.2人均收人和治理呈现相关性关系147 图5.3中期增镼和治理并不相关148 图5 .4在印度尼襼亚，具有政治关系的企业在政治联系受损时其股票价值会降 低151 图5.5中低收人国家的规范化制衡体系比较薄弱160 图5.6在中低收入国家中，幼泛参与管理决策的规范渠道有限162 图 56.1许多国家未能出现与高收入国家趋同的趋势170 图56.2和没有遼免中等收人增镼陷阱的国家相比，脱离中高收人水平实现高 收人水平的国家在遏制腐败和改善问责制度方面的力度较大172 图57.1在发展中国家中，私营企业参与基础设施项目建设的活动依然有 限175 图6 .1通过运用税收和转移支付等工具以及提供获得基本服务的机会，国家能 够干预最终成果的分配，从而改善公平问题179 图B6.2.1俘获与较低的承诺水平相关180 图6.2当扼诺力度不足时，国家中公民遵守规则的意愿也低（地下经济发 达）182 图6.3惧怕制裁的心理和参与决策进程能够促进合作183 图6.4在庇护主义盛行的环境中，一个政治家可能成为服务提供商的代理 人186 图6.5在中东和北非的一些国家中，相当大一部分公民相信在获得政府的就业 机会时，关系和职业资格一样重要，甚至比职业资格更重要187 XX 2017年世界发展报告 图6.6在欧洲和中亚，用于教育和健康服务的不规范支付行为广泛存在188 图6.7依托学校管理培训赋权家镼有助于减少肯尼亚的俘获（教师缺勤）现 象193 图B 7.1.1国家统治联盟中的精英行动者因国家和时期不同而迥然相异210 图7.1在粎国，经济精英的偏好比公民的偏好更能预测政策将是否被采 纳212 图7.2如果丧失权力的成本很高，精英更可能拒绝承认支持反对方的选举结 果，而且转向基于规则的竞争性和问责性的可能性也较低214 图B 7.2.1政治不确定性和丧失权力成本之间的互动2巧 图7 .3随着政党制度化程度的加深，横向和纵向的问责机制也更加普遍218 图7.4更大的意识形态一致性与统治联盟更大的凝聚力、更加制度化的精英互 动相关224 图75当经济权力反映了政治权力的分布时，能够约束权力的制度就更 少227 图8.1在肯尼亚，选举改变了统治精英的动机，降低了民族偏爱的范围243 图8 .2选举民主制正在扩展，但是选举的诚信度却在持续下降243 图8 .3尽管公民认为选举是经济发展的重要路径，在世界范围内，相信选举是 诚信选举的被调查者比例不足一半244 图8.4 1945年至2015年期间，世界范围内投票者流转率显示了公民参与不平 等的程度和政策偏好代表性发生偏差的风险245 图8 .5尽管多党制的扩展增加了公民参与的机遇，但是居于主导地位的政党对 选举竞争施加了实际的限制249 图8 .6和奉行庇护主义的政党相比，纲领性政党能够更好地提高公共服务的质 量，在竞争性的政党体制中尤其是这样250 图8 .7纲领性政党倾向于在发展水平较高的阶段崛起，但是处于类似发展阶段 的国家之间存在着巨大的差异251 图8 .8和竞争性体制相比，一党制引人公共资金法律规范的可能性较低，这表 明一党制是降低竞争性的制度252 图8 .9平均而言，政党现在是世界上最不受人们信任的政治制度253 图8.10经过几十年的发展，由于政府采取了对媒体和公民社团更为严格的限 制措施，全球范围内的公民活动空间正在缩减254 图8.11利用数字革命，社会运动正日益跨越民族国家的界限进行组织动 员255 图B8.2.1在从冲突中崛起的国家中，女性的政治参与率较高257 图B 8.2.2在非洲，冲突后国家更有可能将女性权利纳人到宪法的规定中257 图8.12在巴襼，参与式预算的在线投票会加剧既有的不平等问题261 目录XXI 图511 .1透明度并不足以解决问题：实现信息倡议有效性的三大条件268 图9 .1通过改变辩论的态势、转变行动者的动机或者塑造行动者规范，国际行 动者能够对国内政策场域产生影响278 图9 .2跨境规则和法律协议大大增加了280 图9.3在全球条约和协议的促进和支持下，“权利革命”造成了权力相关的规 范在全球范围内的推广285 图9 .4人权协议在传播，但是国家政绩的实际变化却落在后面286 图9.5自 1990年以来，性别配额法律在世界范围内得到扩展286 图9.6在许多发展中国家中，援助在国内生产总值中占据的比例很大290 图9.7就接受的援助额与人均国内生产总值的提高而言，低收人国家和中低收 人国家之间存在着巨大的差异290 地图 地图BI .3.1玻利维亚选择性干预范围的国家在场和总体密度，2010年49 表 表0 .1三大制度职能，即扼诺、协作与合作是实现政策效果的基本条件8 表0.2重新思考治理，从而促进发展的三大原则31 表B2.1.1博弈论中的协作与合作模型56 表B22.1信任来源57 表B2.3.1合作或非合作的收益61 表2 .1重新审视以治理促发展的三大原则74 表511.1公民参与的积极成果和负面结果269 表9 .1通过动机、偏好和竞争性对国内治理施加影响的跨国行动者、工具和机 制282 表针3.1产生非法资金流动的行动301 го1�������� 概述 2017年世界发展报告：治理与法律 在过去的20年中，世界的各项社生积极的成果。 会经济指标都发生了长足的进步。技 术的迅速传播、资本可得性的提高和改善治理，应对当今的发展 世界市场准人的扩大使经济以原先难挑战 以想象的速度飞速增镼，从而成功地最终，应对当今发展中国家所面 帮助十亿多人口脱离了贫穷。然而流临的挑战要求我们重新思考国家和非国 动性的增强也导致了国家内部和国家家行动者制定和实施政策的互动过程， 间不平等程度的持续加剧，导致了全或者说重新思考本报告中所谓的治理； 球经济趋势和周期更加脆弱。实际上，这里列举几项发展中国家所面临的挑 尽管资本、技术、观念和人口的全球战：服务提供的质量欠佳、暴力活动猖 性流动帮助了许多国家和人口实现了撅、增长滞缓、腐败问题和“自然资源 发展的目标，也有许多其他区域和人诅咒”（见专栏0.1）。这里围绕近期引 口似乎被甩在后面，这些区域及其人起全球瞩目的几个案例进行思考。 口仍然面临着暴力活动和簓慢增镼的素马里和萦马里兰的国家建没。 困扰，而且它们的发展机遇有限。索马里是世界上最脆弱的国家之一， 随着观念和资源以越来越快的速在过去的二十多年中饱受暴力活动的 度在国家间传播，促进进一步发展的困扰。叛乱分子的袭击和区域冲突阻 政策解决方案层出不穷。然而，原本碍了中央政权的兴起，而只有中央政 应当有效地产生积极发展成果的政策权才具有垄断使用武装力量的合法性。 常常不被采纳，或者实施不力，或者交战各方中，许多交战方拥有自己的 旦、＊二、业、、二在时间的推移中因适得其反而不得不区域性权力来源，一直不能就中央政 最终，应对当今发展’一”&&“一’7’丫一’&’、一’&&&&‘巴撒’工，lxjJ小协，一且‘,&”匕她T人从 南二穷：、二．｝台的娅片二击以失败告终。尽管发展组织强调大力权的构成和职责达成可信的协议。相 甲目乐肪回］l&th阴村6峨安水一～~．、～一。、一～～二曰～。。，、。二 我们重新思考国家和非国重视研究国家需要什么样的政策和干比之下，索马里自治区索马里兰遭遇 家行动者制定和实施政策预措施来产生更好的结果，发展组织了类似的部落和宗族紧张状态的困扰， 的互动过程，或者说重新不太重视研究为什么在有些环境中取但是1 993年召开的宗族会议将现代和 思考本报告中所谓的治理。得成功的方法在其他环境中却未能产传统部门中的领导人聚集在一起，成 2 概述2017年世界发展报告：治理与法律3 专栏0.1什么是治理？ 在本报告中，治理系指国家和非国家行动者在既定的一实施政策。同样，国家行动者将根据具体环境发挥自己的作 套塑造权力、反过来又被权力塑造的规范和不规范的框架体用，与诸如公民社团组织或者商业游说群体等非国家行动者 系中进行互动，并在互动中制定和实施政策的过程。“本报告相比，国家行动者的作用可大可小。除此之外，治理发生在 将权力定义为粤体和个体迫佼他者按照自己所属粤体和自己从国际机构到民族国家制度，从地方政府机构到社区或者商 的利益开展行动并产生具体结果的能力。“业协会等不同的层面上。这些维度常常交叉重叠，从而创造 行动者可能根据具体环境建立一套规范的国家制度（学出一个关于行动者和利益的错综复杂的网络。 术文献中用来指代组织和规则的术语）组成的政府来推行和 资料采源：2017年世界发展报告工作组。 a．本报告佼用的治理的一般性定义与世界银行的公司定义相一致，世界银行的公司定义强调规范的制度和国家行动者的作用。 b.Dahl(1957);Lukes(2005）。 功地将这些宗族和宗族镼老纳入规范中国取得的君长绩淤和画够护夕君 的、制度化的治理机构，从而实现了表挑战。四十年来，中国的经济越来 镼达20年的稳定和经济发展。越多地融人全球经济体系中，与此同 尼日利亚打击腐败并解决费原沮时，中国经济以两位数的增长率迅速 咒lh7题。2010年，仅仅在镼达十年增长，使7亿多人口脱离了贫穷。这 的、高油价造成的丰厚意外收人结束一经济增长的成功纪录举世闻名。然 后的一年之后，尼日利亚便向其发展而，根据许多经常使用的指标来评判， 伙伴发出了预算支持的请求。从镼期中国在这一时期的制度环境似乎没有 的视角来看，尼日利亚的石油财富究发生变化。这是否意味着制度对增长 竟有多少被用于投资未来，这尚不明无关紧要？答案是否定的。恰恰相反， 确，尽管2011年，尼日利亚建立了主对中国发展更深刻的理解显示了这些 权财富基金来应对这些问题。根据中指标所错失的重要方面：问责机制和 央银行一位前行镼的说法，国家石油集体领导权的重大变革促进了适应性 公司的腐败行为致佼尼日利亚损失了的政策决策并提升了国家能力，而这 数以亿计的财富。实际上，20巧年非恰恰是中国经济成功的力量所在。中 洲晴雨表调查数据显示，78％的尼日国经验凸显了更多地关注制度的职能 利亚人认为政府“打击腐败的表现很而非制度的形式的必要性。同时，当 差”。最终，尼日利亚的制度环境无力今中国也遭遇了增长减缓问题的困扰。 捍卫自然资源收人，从而未能降低财维持经济的快速增长要求中国具有转 政的波动性并促进有利于镼期投资的向以企业进人、竞争和创新为依托的 宏观经济环境。已经有几个国家的发增长模式的政治动机。在许多中等收 展经验显示，通过采纳有效的经济和入国家中，这一转型受到那些从早期 财政政策，这种“自然资源诅咒”是增长中受益的行动者的阻挠，他们鲜 能够遼免的；所谓自然资源诅咒是一少有动机加人促进进一步改革的联盟。 个悖论，即和没有资源的国家相比，未来发展将不得不应对这些治理挑战。 具有丰富自然资源的国家的增镼簓慢，印度城有中的贫民窟问题和萍憩 发展成果也较差。性闯题。由发展者、官员、公民和政 4 2017年世界发展报告 治家协同进行规划和投资而发展起来形成和成功减贫因而形成了一个悖论， 的城市能够成为增镼、创新和生产的即随着新中产阶级不再满足低质量公 中心。规划者能够帮助确保基础设施共服务、期望获得与自身贡献相适应 建设符合寻求土地租金最大化的投资的服务时，不公平的观念便被扩大了。 者的要求；帮助确保商业与消费者、‘窦国退出欧盟”和对经挤一体 雇员和其他企业对联系性的要求；帮化的不朦膺绪日益高麟。2016年6 助确保公民获得服务和就业机会的要月，英国的投票者投票选择退出欧盟 求。但是许多城市并未能实现这些愿（EU）。英国退出欧盟对英国自身造成 景。在印度，大范围的城市贫民窟正的特定经济影响以及对欧洲造成的总 是公共投资和城市区划未能与多元化体经济影响成了政策领域不确定性的 城市选民的需求实现协调的有力例证；源泉之一。然而，对经济一体化和政 根据最近一次统计，印度的贫民窟约治一体化的不满并不是该地区独一无 有49 000处，其中居住着数百万的居二的现象。在世界上许多国家中，民 民。规划严重不合理而又投资失误的粹主义政党发起了反对贸易和一体化 城市割裂了居住、能负担得起的交通的运动，其中一些民粹主义政党取得 和公共设施之间的有机联系，迫佼大了史无前例的选举胜利。这些政党常 量工人涌人不规范的、常常建立在边常利用公民日益激烈的、被剥夺选举 簘地区的居住点。许多发展者和政治权以及被排斥在决策之外的不满情绪， 家已经探索出了为自己带来租金收人也利用特定群体日益强烈的搭便车观 的体系，但是这种不协调一致的城市念来实现自己的目的。即使在那些明 发展阻碍城市实现自己的增镼潜力，显受益于一体化的国家中，这类收益 造成了大量的、大多数公民被剥夺了的不公平分配和“话语权”显而易见 基本公共服务的贫民窟。的无效也导致许多公民对现状提出质 巴襼要求更优质服务的公民茄理疑，这可能对社会的凝聚力和稳定性 活动。2013年，随着国际足联世界产生不良影响。 杯足球锦标赛的临近，巴襼的街道上这些案例的共同点是什么？本报 爆发了抗议交通、教育和健康等公共告假设所有的国家具有一套共同的发 服务质量的活动。巴襼的包容性、可展目标：最大限度降低暴力活动的威 持续增镼已经延续了12年，增镼让胁（安全），促进繁荣（增长），确保 3 000万人口脱离了贫穷并扩大了中产人们共享繁荣（公平），同时为了未来 阶级的规模。正是为公共服务提供做人口的利益，也保障发展进程的可持 出纳税贡献的同一中产阶级要求改善续性（见专栏0.2）。但是政策并不总 服务的质量并扩大服务的覆盖率，其是以人们期望的方式转化为发展成果。 中包括学校的“FIFA标准”。为什么正如之前的案例所阐释的，真实的世 会发生这样的变化？一直以来巴襼的界中总是矛盾重重。索马里是一个脆 社会契约比较薄弱和分散。贫穷人口弱国家，然而索马里兰的表现却似乎 接受低质量的公共服务，而上层中产不错。尼日利亚拥有丰富的资源，但 阶级则依赖私营服务，因而不愿为财是它仍然属于中低收人国家的范畴。 政体系做出贡献。扩大的中产阶级的中国实现了迅速增长，尽管它的许多 概述2017年世界发展报告：治理与法律5 专栏0.2治理的目标是什么？实现安全、增长和公平的目标 治理的许多方面本身就具有价值，也就是说，它们具有告也假设社会期望以环境可持续的方式实现这些目标。因此， 内在的价值，特别是具有自由的观念这一价值。在经济学术本报告以治理实现这些成果的能力对治理进行评枯。 语中，自由可以被视为一个机遇的集合，发展可以被视为这种方法与从基于意识影响的对话转向基于理想的对话 “消除形形色色的不自由行为的过程”（即被排斥在机遇之外），是一致的，理想是在过去的几十年中全球发展组织的实践中 这类不自由降低人们行佼“自己合理的能动性”的能力。’尽形成的。2000年确立的世纪发展目标（MDGs）和近期由联 管自由具有如此基本的内在价值，自由的工具性价值同样重合国成员国批准的可持续发展目标（SDGs）是确定社会经济 要，这是因为“特定类型的自由的效果能够促进其他类型的进步共同目标的行动典范。可持续发展目标第16条呼吁促进 自由。”“经济学家将这些积极的关系称为互补性。本报告扼“和平、正义和强大的制度”，这显然与治理相关。尽管如此， 认治理不同维度的内在价值和发展是一种积极自由的观念，正如本报告将要提出的，可持续发展目标第16条除了固有的 同时也扼认他们对实现公平发展的工具性价值。内在价值之外，也具有重要的工具性价值，这是因为该目标 本报告从规范的观点出发开始进行分析，即每一个社会都的实现将有助于所有其他可持续发展目标的实现。实际上， 关注将自己的成员从暴力活动的持续威胁中解放出来（安全），实现所有的发展目标将要求深刻地理解治理，从而采纳并实 关注促进繁荣（增镼），关注如何实现共享繁荣（公平）。本报施更有效的政策。 资科来源：2017年世界发展报告工作组。 a·sen(1999,xii）。 b·Sen(1999,xii）。 基本制度并未发生变化。印度实现了的意料。这种路径和风险的多样性使得 增镼，但是却未能控制贫民窟的肆意发现政策效果的内在推动力量显得弥足 蔓延。巴襼实现了包容性的增镼，但珍贵。本报告将承诺、协作与合作列为 是现在却面临着中产阶级声势浩大的制度的三大核心职能，这是规则和资源 抗议活动。英国的失业率很低，但是产生预期结果的必要条件。’ 它却举行公投退出了欧盟。贯穿这些 矛盾的共同主线似乎是治理失灵：低形式与职能：政策效果的内在决 效的政策固守阵地不肯退出，有效的定因素 政策反而不能被采纳，非正统的制度承诸。承诺使行动者能够依靠政 安排却能够产生积极的成果。那么，策的可信性，从而能够相应地调整自 促成政策效果的因素有哪些？己的行为。政策在时间的推移中实现 连贯性并不容易。环境会发生变化， 效果的推动力量：扼诺、协政策目标可能延伸到政治周期之外， 作与合作资源可能不能得到有效配置，所有这 当政策和技术解决方案未能实现些都能够改变人们实施之前所选政策 预期的目标时，扼担责任的常常是制的动机。根据经济学的不完全合约论， 度失灵，而解决的方案通常是“完善”政策要求承诺机制来确保政策的可 制度。但是，正如世界上许多范例所信性。 展示的，许多制度安排和路径能够促这里以安全这一可持续发展的基 进发展，然而其他许多“最佳实践”础为例。安全最基本的前提是承诺。 的制度和路径却以失败告终。在某些冲突各方能否达成可信的协议，谴责 情况下，突如其来的快速发展出乎人们暴力活动并赋予国家合法使用武装力 6 2017年世界发展报告 量的垄断权？索马里兰通过制度建设，收入促进长期发展所需要的承诺。在 为所有重要粤体在规则框架中活动提供尼日利亚这样具有消极腐败观念的环 了充分的动机，从而实现了扼诺。如果境中，实施在其他环境中行之有效的 任何一方背弃了这些制度安排，所有各“最佳实践”财政政策并不能形成可信 方均会遭遇损失，扼诺因而是可信的。的承诺，这是因为政府官员常常屈服 相比之下，在索马里，尽管在国际社会于短期的利益。例如，由于不确定未 的资助下开展了几项国家建设行动，分来资源是否依然存在，各州州长具有 化对立的粤体却持续相信，和将使用暴立即用掉资源的动机。 力手段的垄断权赋予中央政权相比，保协作。然而，单纯的承诺并不足 有自己的权力或者与其他粤体组建转以解决问题；协作也是必要的条件。 型联盟将是对自己更有利的选择。为就投资和创新而言，企业和个体必须 什么呢？这在很大程度上是因为，协相信其他人也将进行投资。通过对投 议的性质和提出的制度安排未能有效资决策和市场参与者的期望进行协调， 地发挥扼诺机制的作用。当协议做出制度能够帮助解决市场失灵问题。协 的扼诺并不具有可信性，冲突双方将调投资活动的失败会导致发展的不足， 扼诺佼行动者能够依离开谈判桌，暴力活动也将继续肆虐：这一远见卓识已经有几十年的历史。“ 靠政策的可信性，从而能交战方可能背弃和平协议，政策制定让我们思考一下下述案例，规模化大 够相应地调整自己的行为。者可能背弃将资源转移到不满的群体工厂的效率更高，但是对个体企业而 或者不满的区域中的扼诺，争执方可言，投资规模化大工厂并不能带来利 能未能遵守法庭的裁决，或者警察可润，除非这些企业成群结队的同时进 能虐待而非保护公民。行投资。也许太小的市场规模不足以 关于亲增镼政策和财产权的可信支撑大规模的投资，除非所有的企业 扼诺也是确保宏观经济稳定性和实现一起扩张，彼此之间互相提供市场， 增镼的基本条件。根据近期的证据，规模化工厂才能带来利润。在这样的 大多数镼期增镼不是源自经济的快速增环境中，将产生两种可能的结果，或 镼时期（这是人们普遍的看法），而是者说将产生两种平衡状态。第一种结 源自在应对经济危机或者暴力冲突时没果是没有企业对规模化大工厂进行投 有采取紧簩政策的国家（见图0.1）。增资，效率水平持续较低。第二种结果 镼需要这样的环境，即企业和个体能够是较好的结果，即企业能够协调起来 感觉到他们可以安全地将自己的资源投同时转向规模化的、高效的生产。这 人生产性活动中。这样的扼诺可能产生类协调问题能够发生在许多环境中， 于不同的方式中。中国经济在20世纪从融资和技术采用到创新和工业集群 80年代腾飞时，成功的增镼取决于对再到城市规划都可能发生这类协调问 地方政府、私营企业和乡村农民做出题。3在印度，城市规划者、房地产发 的扼诺，即他们将能够保有自己的利展商和地方政治家之间缺少协作阻碍 益，从而提供了可信的扼诺，尽管此了城市地区的有效规划，从而妨碍了 时的中国仍然处在保障私人财产权的许多城市履行他们促进增长的职能。 早期阶段。相比之下，尼日利亚的制合作。最后，政策要实现促进公 度环境并没有提供保障自然资源开采平发展的效果，就要实现合作，特别 概述2017年世界发展报告：治理与法律7 是实现公民为公共物品做出贡献而不窗品“&’哀巅增获童爹雨篡二不前茬麦晨渣滋施蓄丙尚前，&‘命藕丧雨蓬爱 是搭乘他者便车的意愿。社会能够在有多快的问题 多大程度上确保为所有个体提供机遇，，八。｝} 这取决于社会对那些提供优质服务90「口口口口口口口口口口｝ （比如健康、教育和联系）的行业进80卜口口口口．....．」4 行投资的能力以及确保个体获得经济次lU「口口」， 机遇的能力。为进行这类投资，就需鹰6。「…盖 要收集并分配资源。实际上，没有一架获L」”潭 个高收入国家在没有开展大规模征税30卜．」－-2 和公共支出来保护个体免受冲击影响20卜＿_＿」－-4 （比如疾病或者失业）并降低一代人之’”「．1 间和代际之间福利差异的情况下改善＜22一55一1010一20&20 了公平。“此外，个体要实现这类投资美元（千计） 的收益，他们需要在自己的成年时期：瞿纂黯幸置漂翰｝ 获得经济机遇，特别是获得允许他们’平均增长率（右坐标铆 利用自己已练得的人力资俪碗。·平均紧缩率（右坐标轴） 一个国家要获得为公共物品投资所需默乳默黯禁黑瑟鄂”Wallis 2016”恩世界表第8.0版的数据总结 咨全的黝d分此人官的朴昆J弘骊原音注释：本图显示了实际人均国内生产总值（不变价格：链路序列）。首先根据各国以 遵守与合作。扼诺能够促进合作，这箕孺篡瓮粼翼濡狱军黯黯飞黑瓢释黔鉴 是因为法律可靠的、持续的执行也是国家至少具有1970年之后的数据。 扩大机遇并创造公平的竞争环境的必 要条件。常的利益，这种观念恰恰也是民粹主 社会有时候会遇到合作失败的问义政党崛起的原因，而民粹主义政党 题。以巴襼为例，巴襼的公民组织起对进一步实现一体化造成了挑战。 来要求国家提供质量更高的公共服务，因此，承诺、协作与合作是政策 巴襼因而面临着一个许多国家都有的行之有效的基本制度职能，因而能够 问题：社会契约的碎片化。在这类案实现发展成果（见表0.1）。5然而，只 例中，质量低劣的服务提供促佼上层有在某些条件下政策才能有效地实施。 中产阶级转而要求私营服务，这反过本报告提出了一个分析框架，从而促 来削弱了他们进行财政合作并为公共进理解治理是如何帮助实现这些职能、 物品的提供做出贡献的意愿：这是一从而促进发展成果的实现的。 个不良循环。其他时候，受到政策潜 在影响的行动者可能被排除在这些政当政治意愿不足以解决问题：权 策的制定之外，从而削弱了他们的合力、谈判和政策场域 作动机并降低了他们遵守政策的力度。本报告认为，制度要履行三大关 英国举行公投“退出欧盟”的原因之键职能，从而提高政策促进发展的效 一在于，一种诱导性的观念在英国甚嚣果：做出可信的承诺，诱导协作并提 尘上，即欧盟的技术统治主义和排他性高合作力度。但是为什么政策常常不 决策佼某些国家从协议中获得了异乎寻能有效实现这些？政策实践者中一个 8 2017年世界发展报告 表0 .1三大制度职能，即扼诺、协作与合作是实现政策效果的基本条件 谁井二 费料来旗：2017年世界发展报告工作组。 典型的反映是实践中存在正确的、适谁参与政策场域中的谈判以及谈 于被实施的政策，但是国家场域中簺判有多成功，这是由行动者之间的相 失的是政治意志。本报告认为，决策对权力，由行动者通过资源控制、暴 者，即精英人士“，可能具有合理的目力威胁或者理想说服（实际权力）以 标，但是仍然可能无力实施正确的政及自己应用既有规则（法理权力）的 策，因为这样做将对既有的平衡，即能力来决定的。在政策场域中，权力 当前的权力平衡状态造成挑战。因此，表现为群体和个体促使他者以符合自 社会中的权力平衡可能制约着从扼诺、己所属群体或者自己利益的方式行动 协作与合作中兴起的结果。并产生具体结果的能力。权力是政策 最终，政策的效果不仅取决于决效果的基本促成者或者基本制约者 策者选择了什么样的政策，也取决于（见专栏0.3）。 决策者是如何选择并实施政策的。政权力的分配是政策场域发挥作用 策制定和政策实施均涉及不同行动者的关键因素之一。在政策谈判的过程 之间的谈判。做出（政策）决策的中，权力的不平衡分配，即权力不对 环境即是政策场域，也就是不同的粤称性能够影响政策效果。权力不对称 体和行动者就公共领域的内容进行互未必是有害的，而且权力不对称实际 动和谈判的场所，在该场域中达成的上能够成为实现政策效果的途径，例 协议也将最终导致规范性规则的变化如，通过代理权限实现政策效果。相 （法律）。这是治理展现自我的环境。7比之下，权力不对称的负面表现形式 在地方、国家、国际和超国家层面均体现在俘获、庇护主义和排他性中。 存在政策场域。这些场域可能是规范 化的（国会、法庭、政府间组织、政权力不对称如何对安全、增长和 府机构），传统的（镼老理事会），或者公平产生重大影响 是不规范的（地下交易、老男孩籑络）。排憩性。权力不对称的表现形式 概述2017年世界发展报告：治理与法律9 专栏0.3权力的思想和思想的力量 英国经济学家约糰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard奴隶……然而，或迟或早，对形成善恶观念而言，更危险的 Keynes）在其《就业、利息与货币通论》中这样写道：“经济是思想，而不是利益的归属”。在18世纪中，休漠法则认为， 学家和政治哲学家的思想，无论其正确与否，其力量之大，在没有规范性理念作为假设的前提下，价值判断（比如政策 往往出乎常人意料之外。实际上，统治世界的不过就是这些建议）决不能从事实判断（对事实的观察）中推导出来。基 思想。”“关于思想以何种基本方式对历史进程产生影响以及于事实的政策建议仍然需要某些规范性观念，即思想的背景。 如何产生影响的思想一直是社会科学家的研究主题，他们的本报告承认思想的重要性，讨论了塑造偏好和信仰作为理解 研究视角不仅仅是意识形态和文化，而且是“文化创业”。“政策谈判进程的工具的相关性。 然而，区分两种思想影响政策制定和效果的具体方式弥足重正是艾瑞克·沃尔夫（Eric Woir）在1999年时注意到了 要（不是完全的，但是却是基本的）：即区分思想作为知识和理解权力和思想之间互补关系对理解社会动态的重要性。‘实 思想作为塑造偏好和信仰的工具。际上，继迈克尔·佛科（Michel Foucault）之后，沃尔夫提出 从思想是知识这一视角来看，在过去的几十年中，政策塑造他人信仰的能力是诱导他人采取某种原来不会采取的行 讨论一直受到表现为知识共享和“最佳实践”推幼形式的“能动的工具。因而，本报告的权力定义，即权力是迫使他人按 力建设”原则的影响。毋庸籮疑，思想作为知识，在强化政照某个行动者的利益或者产生特定结果的方式进行行动的能 策效果和提高实现具体政策扼诺的能力方面发挥了重要作用。力，这一定义与思想作为信仰的观念密切相关。因此，思想 但是思想也具有塑造偏好和信仰的作用。凯恩斯以这样（意识形态和文化）和权力之间的二分法是社会动态的首要决 的语言结束了他对思想的讨论，“自以为不受任何理论左右定因素这一观点是错误的。不能认真地思考思想的力量，就 的实干家，往往不自觉地沦为某个已故经济学家最坏学说的不能正确理解权力的思想。 资科来源：2017年世界发展报告工作组。 a.Keynes(1936,383）。 b．关于例证，参见M。场（2005）关于“现代经济增长的知识起源”的讨论。 c.woif(1999）。同时参见Barrett,stokholm和Bu人e(2 001）。 之一，即将个体或者粤体排斥在谈判佼用从1945年至2005年民族权力关 场域之外，可能对安全问题尤其重要系数据集进行的跨国统计分析显示， （见图0.2）。正如索马里的状况所表明那些根据民族背景将大量人口排斥在 的，当强大的行动者被排斥在政策场外的国家更有可能遭遇武装叛乱的困 域之外，暴力手段可能成为某些个体扰。9将某些群体，比如女性和少数民 或者粤体追求自身利益所偏爱的、理族排斥在解决纠纷的谈判场域之外的 性的方式。排他性能够导致谈判场域既有规范，常常加剧权力的不对称性， 中参与者之间谈判的失败（比如敌对从而使不公平的、不稳定的成果持 派系之间的和平谈判崩裂，或者争执久化。’& 双方未能达成协议）。俘获。权力不对称的第二种表现 排他性，可能表现为簺少进人国形式是有影响力的群体“俘获”政策 家制度的机会，难以获得资源和服务并迫使政策服务于自身狭隘利益的能 等形式，排他性常常沿着身份的断层力，第二种形式有助于人们理解政策 线发生。民族粤体之间的权力分配是在促进长期增长方面的有效性（或者 国家层面暴力冲突的精准预测器（无无效性）。例如，在20世纪90年代中， 论是国家镇压的形式还是叛乱反对国印度尼西亚的某些最大的工业群体与 家的形式）；这种权力分配是根据民族总统苏哈托之间具有密切的关系。” 粤体获得的中央国家权力来衡量的。”1995年至1997年，关于总统苏哈托 1 0 2017年世界发展报告 健康状况的谣言几次传播。在每一次系越密切，它们股票价值贬值的幅度 谣言传播期间，工业粤体与总统的关就越大（见图0.3）。俘获对经济体的 不利影响可能很高。具有政治联系的 图0.2更加公平的权力平衡与安全成果呈企业能够获得企业管理法规对自己的 正相关关系万…二＿＿二．＿、、＿二＿_．… 一‘-－一’一优惠性待遇，同时提高新来者面临的 4｝。＿一规则壁垒，比如通过贷款获得、许可 ,｝一了．乡证要求的放松、能源补贴或者进口壁 巾3卜倾鹭。。屯自．八脸粉故、、举仕飞．仑匕毓报＞＜立众林 舀j「魂．月肠卫‘垒等政策。这类待遇能够扼杀竞争并 巾｝．飞丫丁一。豁，，二、一、l，翩皿同心私石·‘寺广如 省…。，里万欲乞导致资源的不当配置，同时对创新和 澎，L-．笆尸．，了。、．。、．小，二。．。、、，、一．。一 真“卜．乡币山苏气．生产也造成了损失。1996年至2002 能｝/／砂．.．一～~~,，口一，。、＊,，一上。，.．一 菊｝&r．一年，巴基斯坦具有政治联系的企业获 洲｝_._~ ~’「．－…得的政府信贷比其他企业高出了45%, }．尽管这些企业的生产率较低，违约率 ”决而击面而却高出了50％。根据企业之间的生产 秩序与安全分数率差异，信贷错配造成的年度成本可 ．高收人经济合作与发展组织国家会匕吉伟曰由户立吕活品1&&12 二馨脸分章岌易义形亡鉴言雳嚣言＊能高达国内生严总值的1.6％。’& ．高收人非经济合作与发展组织国家口。’川～肖『“一少～&&Jl·”川。 ：霖擞昌鬃尽管在治理性质不发生实质变化 。低皎入国象一的情况下实现经济增长是可能的，但 费料来颇：世界正义工程，法治指数20巧，要素是这样的增长能够维系多长时间，这 霞髯磊瓢摆戳瓢荔尚不明确。这里以那些似乎陷于“发 决个人不满情绪”等组成）：民主多样化项目，第民砍吐”的曰穷毛翩l片；纽之林次珊 6版（由“社会粤体权力分配”组成，根据该指 标，o分代表政治权力由一个社会粤体垄断；4分亿LrVJ义仪”’阿’I&O于日从，F--r夕1场叭／、曰举 代表社会粤体具有平等的政治权力）·和中等收人国家并没有出现与高收人 注库：OEcD系指经济合作与发展组织。 图0.3政治关系的价值：苏哈托统治时期的印度尼西亚 在总统健康状况谣言传播期间，工业粤体与总统的关系越密切，它们股票价值贬值的幅度就越大 …、……‘}｝一l&11,. （政治联系最不密切的企业）政治依赖度（政治联系最密切的企业） 苏哈托的疾病麟1 995年l月30日至2月l日．1996年4月29日．1996年7月26日 .1995年4月21日．1996年7月4一9日。1997年4月l一3日 资科来原：Fisman 2001，图l。 概述2017年世界发展报告：治理与法律11 国家趋同的趋势。论据显示，所有收治挑战，一个与投资环境可持续性相 人层面的国家都面临着增长滞缓的风关的例子。 险。当既有的增镼策略失去了活力，庇护主义。权力不对称的第三种 阻碍某些国家转向更好的增镼策略的表现形式是庇护主义，庇护主义是一 因素是什么？除少数例外情况之外，种以物质商品交换选举支持为特征的 针对这些国家的政策建议着重强调转政治策略。’3这一策略有助于理解为 型的近因因素，比如资源配籮的效率什么寻求促进公平的政策常常是无效 或者工业升级等近因因素。然而，实的。尽管从中长期来看，亲公平的政 际问题可能具有政治性根源：从早期策可能对增长有利，但是亲公平的政 增镼阶段或当前增镼阶段（比如要素策可能对特定群体的利益造成不利的 密集型增镼阶段）中受益的有权有势影响，从短期来看尤其是这样。那些 的行动者可能抵制向另一种增镼模式受到公平导向型政策影响的群体和个 （比如在“创造性破坏”过程中基于企体可能关心自己的租金损失，或者担 业进人、竞争和创新的增镼模式）的心自己相对影响力的降低，因而，他 转变。这些行动者可能发挥自己的影们可能会竭力阻挠政府采纳这些政策 响力来俘获政策，从而佼政策服务于或者竭力削弱这些政策的实施力度。 自己的利益。专栏0.4列举了一个向当社会的不平等程度很高时，这类不 不同的增镼策略转变过程中遇到的政平等就会表现为群体影响政策制定进 专栏0.4为什么有些人听到“绿色增长”时会勃然大怒 “绿色增镼”系指在不必然减簓增镼速度的同时佼增镼的法并不是一件容易的事情，分阶段撤出传统肥料补贴的行动 进程具有资源佼用率更高、更清洁、更具弹性等特点。a出于将在一定时期内损害种植玉米的农民的利益。“ 种种原因，环境保护也有利于镼期的经济增镼和发展。经济现实的情况可能是，从绿色增长政策中受损的群体在短 生产取决于自然资源存量和环境质量（“自然资本”）。通过防期内对政策场域拥有很大的影响力，因此他们能够阻碍改革 止环境恶化，绿色增镼策略能够增加自然资本。通过矫正市并削弱承诺。由于成本是集中的，而更清洁的技术所带来的 场失灵问题，环境保护也能为增镼提供间接贡献。例如，一许多收益是看不见的、分散的，这类改革的潜在输家更可能 项应对导致城市拥堵的市场失灵问题的政策能够改善空气质更好地组织起来。他们也能够组建一个强大的选民群体。例 量并提高城市的生产率。通过改善空气和水资源的质量，更如，马拉维的肥料计划在小农中广受欢迎，这是一个重要的 绿色的增镼也能够直接改善人们的福利。选民粤体。有时候，转向更加绿色的增长策略可能意味着有 然而，转向更加绿色的增镼策略可能给社会中的某些粤影响力的消费者群体和企业群体会受到损失。例如，南非于 体造成短期成本。这里以有机肥料的佼用与推幼为例。从镼2010年宣布了一项雄心勃勃的气候变化方案，根据该方案， 远来看，较小的、更具针对性的肥料佼用量（一种“绿色的”这个电力供应不足、煤炭资源相对丰富的国家将降低燃煤电 方法）对环境更好，但是传统肥料具有成本较低，且比较容厂所生产的电的比例。尽管在实施一年之后该方案被削弱了， 易佼用的优势。2005年，当马拉维为应对食品不安全问题，但是它依然受到消费者、劳工工会和商业利益集团的强烈反 引人了对小农户玉米种植农民的肥料补贴时，它遭遇了这一对，特别是煤炭业和重下淞集团的反对。‘正如这些案例所展 问题。传统肥料的密集佼用并未能立刻带来农业产量的增加。示的，绿色增长政策的制定必须将那些短期内将从中受损的 然而，由于农民发现，采纳更加有机的肥料和更加绿色的方人的潜在阻力纳人考虑的范围。 资科采旗：Hanegatte等（2012);Resnick,Tarp和仆urlow(20 12)O a·Hallegatte等（20 12,2)o b·Resnick,T哪和Tllllrlow(2012)0 c·Resnick,T呷和TllUrlow(2 012)0 1 2 2017年世界发展报告 程的不平衡的能力，进而佼不平等永务的提供者）的支持时，就会发生这 久化。庇护主义导致镼期的纲领性目种现象。 标扼诺不能实现，而问责却逐渐沦为这种失灵问题可能造成很高的成 可出售的物品。本。为换取他们的政治支持，服务提 庇护主义能够通过两种主要方式供商可能通过分流公共资源来攫取租 来推进政策的采纳和实施。在第一类金，或者以缺勤或者提供劣质服务的 庇护主义环境中，政府官员和投票者形式减少他们的工作时间或工作质量， 之间的关系被扭曲了。官员不再是对或者卷人腐败行为，从而妨害了诸如 代理人进行监督和制裁的选民的代理教育、健康或者基础设施等服务的提 人（见图0.4，图a)，恰恰相反，官供。当主管服务提供的群体俘获了政 员和选民之间的互动成了一场政治家治家，对这些提供者的监督和制裁将 “贿买”选票、选民获得（通常是）短不复可信，从而导致服务提供承诺不 期性利益（比如转移支付或者补贴）足这样的问题。在肯尼亚进行的一项 的博弈（见图0.4，图b）。’4当个体关政策实验阐明了这一点。肯尼亚将非 注当前甚于关注未来的时间偏好更明政府组织（NGOS）管理的干预措施对 显时，发生这类博弈的频率也更高。合同制教师产生的影响和政府管理的 贫穷人口和弱势人口尤其容易受到这干预措施对合同制教师产生的影响进 类交易的损害，这是因为他们刻不容行了比较。只有那些非政府组织管理 簓的需求迫佼他们当前的贴现率高于的干预措施提高了考试分数，这表明， 那些富裕粤体的贴现率。在第二类庇就实施制裁（通过解雇）而言，非政 护主义环境中，政治家对这些发挥较府组织的承诺比政府的承诺更加可 大影响力的粤体做出响应，例如，将信。’5当承诺全面失灵，这将削弱人们 教师工会的利益凌驾在学生的利益之合作的动机，而一些群体可能选择退 上（见图0.4，图c）。当公共官员的出，转向私营服务并寻求避免为公共 政治生命依赖某些粤体（包括公共服物品提供做出贡献的方式。’6在庇护 主义环境下，国家获得的税收收人较 图。．4主管者、代理人和客户：被作为商品出售的责任低，提供的公共物品较少，因而削弱 经典案例b．庇护主义案例1。．庇护主义案例2了经济活动并减少了未来的税收收人。 公民官员公民＿______ ＿三＿万＿_＿一晶住家陇式老晶住亏舌合？诱亏寸播半11 馨馨馨、月又l二，阅‘裕共凡旧月又l二趁已口叮姗人‘”弋了，J …厂‘＼、透镜重新审视“第一最佳”的观念 御幼飞▲了气＿_ 黯！。｝I!_｛发展组织的改革尝试大多集中在 。‘、、、’、I需的能力建设上。常常被视为实现政 .：一叠：、I束双朱朋捉余忏阴能刀白然很里安， :,＿厂而且在许多情景中能力甚至可以说是 只馨馨馨‘、、．一．馨馨馨＿……‘．一．．一、 酬－－一‘、、－-－一项压倒一切的制约性因素。在既定 书 一官员公民官员的时间点，能力可以被当作一只股票。 资科来源：2017年世界发展报告工作组对世界银行2003和Khemani等2016的延伸。，。＿,~~＿、、、。，。．,,,,_,,, 庄释：箭头指向代表谁对谁做出响应。热“U，只u1月仪川达失目石刀，吓公浏，矢 概述2017年世界发展报告：治理与法律13 佼用这类能力，这也是谈判进程的产下，通过一项法律来提高劳动合同的 物。即佼存在物质能力和行政管理能灵活性可能减少工会的会员人数并加 力，如果具有充足谈判力的粤体没有剧不平等程度，这反过来又巩固了富 实施政策的动机，政策仍然可能是无裕群体的权力。’9 效的。例证之一就是非洲对统计能力 建设投资的严重不足，这限制了监督变革的杠杆：竞争性、动 政策效果的能力（见专栏0.5)o此外，机、偏好与信仰 社会的主流规范作为行为的持久性塑从权利不对称的视角来看，加强 造者，可能强化既有的权力结构。”制度有效实现承诺、协作与合作能 这类规范可能加强或者削弱政策的力的行为对发展组织的许多传统行为 效果。提出了质疑。任何人，只要寻求制定 因此，对能力进行投资可能不足更加有效的政策，都会发现，承认政 以解决问题。制定旨在改善安全、增策场域的权力分配方式能够影响政策 镼和公平的政策要求理解不同行动者的制定与实施，考虑如何重塑政策场 之间的权力平衡。在具有能够阻碍或域以推广能够实施的政策组合会大有 者削弱政策的强大行动者的情况下，裨益。 严格经济学意义上的最佳政策（第一当谁将参与决策进程发生了变化 最佳政策）可能不是最适于实施的政（政策场域中的竞争性），当追求特定 策（第二最佳但是可行的政策）。即佼目标的动机发生了转变，当行动者的 具有可行性，如果这类政策对权力均偏好和信仰发生了变化，重塑政策场 衡具有不利的影响，那么从静止的视域的行为就会发生。20作为例证之一， 角来实施看起来是第一最佳的经济政想想国家如何通过财政体系开展效果 策可能导致对社会而言糟糕至极的结或大或小的收人再分配活动。发达国 果。例如，当政府被企业俘获而不平家基于个体市场收人的平均不平等程 等程度又很高时，工会可能是工人解度是0.47（正如基尼系数所代表的）, 决集体行动问题的唯一途径，&‘即佼而发展中国家的这一数值却是0.520 它的代表性不够完全。在这样的情况在将税收和转移支付的影响纳人考 专栏0.5加强收集发展数据动机的必要性 多年来，发展组织对发展非洲统计能力的投资很大，这行投资，或者导致他们积极地削弱能力。非洲国家的一些精 主要是通过提供经济资源和知识技能来实现的。然而结果却英将高质量数据系统视为一种反对派可用于审计他们绩效的 令人大失所望。“该地区的许多国家仍然簺少监管社会经济工具。因此，这些精英具有要么建立薄弱的统计部门要么建 状况（比如贫穷、不平等和服务提供）所需要的数据。结果，立具有党派性的统计部门的动机，这样的统计部门充斥着政 投人更多的资金加强能力建设来解决这一问题的呼声此起彼治支持者而非技术专家。“当然，这样的现象并不是非洲所独 伏。然而，人们忘记了一点，即要发展统计能力，国家需要有的现象。关于利用既有能力的论据对建设这类能力同样有 具有发展统计能力的政治动机。效。在拉丁粎洲这样一个以数据收集而闻名的地区中，政治 在许多国家中，政治动机导致那些当权者遼免对能力进动态导致官方统计机构可信性降低的例证也有几个。“ 资科采旗：2017年世界发展报告工作组。 a·Devarajan(2 013)O b.Beegle等（2016）。 c．经济学家（2 012);N而ega(2012);Roitherg和Nagasawa(20 16）。 1 4 2017年世界发展报告 量中后，相应的系数分别降至0.31的遵守，这是因为重复性地履行承诺 和0.50。在将公共提供的服务的效果有助于建立人们对制度的信任。 （特别是教育和健康）也纳人考量范围偏好和信仰。决策行动者的偏好 之后，不平等程度进一步下降，发达国和信仰对塑造谈判结果是否将提高那 家降至0.22，发展中国家降至0.42。2，些影响力较低的群体的福利，体系是 这些国家的可计量再分配能力可以得否将对那些影响力较低的群体做出响 到不同的解释。它可以被解释为不同应具有重要的影响。例如，将影响力 行动者对在既定国家中如何分配资源较低的群体的偏好集中起来将能够增 的决策施加影响和提出质询的能力。加他们的可见度。由于行动者的偏好 它可以被解释为政府致力于征税和支和信仰塑造他们的政策目标，实现政 出分配的动机，而扩大对权力的制衡策效果的一个重要条件是行动者期望 与再分配的增加密切相关。22或者它的协调一致。 也能被解释为在一个既定国家中进行本报告深入探讨了竞争性、动机、 再分配的偏好。偏好与信仰变化如何增加政策实现安 竞争性。谁将参与政策场域，谁全、增长和公平的效果。这些切人点 又将被政策场域排斥在外，这是由彼可能因面临的首要职能挑战的不同而不 此竞争的行动者之间的相对权力以及同，这里职能挑战系指一项政策是否需 参与者的进人壁垒决定的（也就是过要承诺、协作或者合作。由于职能挑 程中竞争的激烈程度）。更具竞争性的战是彼此依赖的，因而切人点之间也 政策场域是那种有理由参与决策进程互为补充。 的行动者或者粤体能够表述自己利益 需求并施加影响的政策场域。由于竞法律塑造政策场域的作用 争性决定了谁将参与谈判、谁将被排法律是重塑政策场域的强大工具。 斥在谈判之外，竞争性与包容性的观事实证明，尽管法律通常反映的是那 念息息相关。然而，竞争性也强调进些具有较大谈判力的行动者的利益， 人壁垒。尽管将更多的行动者纳入决法律也是推进变革的一项重要工具。 策进程未必就能保证做出更好的决策，法律就其性质而言，是为规范事务秩 一个竞争性更激烈的政策场域常常与序提供特定语言、结构和规范的工具， 合法性和合作力度的提升相关。当选这一特征赋予法律成为一种独立于其 择和实施政策的程序展示出更高的竞背后初始权力和目标的力量的潜力。 争性，这些政策常常被视为“公平的”法律常常与其他社会和政治策略联合 政策，从而诱发更加有效的合作。起来，成为促进责任的承诺与协调工 动机。行动者遵守协议的动机是具，法律也被用于改变博弈规则，培 在政策场域中兑现扼诺的基本条件。育更加公平的谈判场域。有效的法律 可信的扼诺要求在不断变化的环境中是那些能够塑造谈判场域、增加代表 具有连贯性。因此，行动者扼担协议性不足的行动者的竞争力的法律；是 责任的动机是有效地制定和实施政策那些通过改变支出的动机来降低遵守 至关重要的条件。让政策制定者扼担成本（或者增加不遵守成本）的法律； 责任的更强烈动机也能够加强自愿性是那些通过扩大协调所赖以发生的实 概述2017年世界发展报告：治理与法律15 际焦点来转变偏好的法律。然而，国场域竞争性的几个工具典范。“，在这 家法律不过是众多规范行为、权威和种情况下，法律作为促进责任的工具， 竞争性的规则体系中的一个体系。这改变了博弈规则，或者同时改变了两一个竞争性更激烈的 种法律和规范的多元主义（见专栏0.6）者。例如，采纳信息权法案的倡议就政策场域常常与合法性和 一二已．一～＊卜卜幼。一压，I、一一、，二～～、二～～合作力度的提升相关。当 在本质上不能妄断好坏优劣：它可以体现了这一职能。目’尸／&～目“’止／,，目八“尸 、、，、订，rr卜r二．、，二…二几－一、．二、。‘、二＿、、，__,~＿一二、、，选择和实施政策的程序展 造成黛篷看粼簇橇场域竞。。动蒙幸矍髯鄂默嘿互至舅瑟煎胜资 I－一·。－－一～一·－一－---－一”“一”&’一～一‘一”&&”尸“’一’政策常常被视为“公平的” 性的作用。提高场域的竞争性既包括法律能够通过提供实施惩罚的可信威、生。．~：干、二、门＊、 ．山“切．r,.J。代．，、，&J二二．山，。二J目1自．十”&,~&&．八万IJ匕‘“。”“一，’曰，政策，从而诱发更加有效 事前程序（这与制定法律的途径以及胁或者为遵守行为提供奖励的可信承的合作。 法律的参与度和透明度相关），也包括诺来发挥作用。法律通过从禁止行贿 事后程序（法律被持续地、公平地适受贿到确定许可证费用和企业登记承 用的程度）。如果不同的行动者坚信这诺，再到禁止童婚等一系列规则和实施 一过程是排他胜的，或者仅仅反映了这些规则的手段来规范人们的行为。根 特定粤体的利益，他们可能不遵守法据哈特（Hart）的经典法律理论，法律 律，或者他们可能公开地反对法律。通过胁迫性权力、协调性权力和合法化 公众听证会、利益枚关者磋商会、社权力诱导个体和企业做出特定的行为。24 会审计和参与式过程是能够提高政策法律能够发挥焦点的作用，有效 专栏0.6法律和规范的多元主义 “法律多元主义”系指在一个既定社区或者社会政治空间规范多元主义的另一个来源是能见性较低的、但是具有 中多种法律体系并存的现象，这一现象贯穼历史始终，而且高度影响的社会规范，即在一个既定社会群体中被普遍接受 今天仍然存在于诸多发展中国家和发达国家中。法律多元主的行为规则与社会态度。从社会群体和认同群体、专业协会、 义的现代形式根源于殖民主义，通过殖民主义确立的襼方法商业实践活动中脱颖而出的社会规范如何治理绝大多数的人 律体系适用于殖民主义者，而得以延续下来的传统法律体系类行为，论述这一点的文献浩若烟海。“社会规范是实现社会 则适用于土著居民。在非洲和发展中世界的其他地区，传统经济交易的基本途径，它通过协调人们关于他者将如何行动 法或者惯例法依然管理着社会规范、纠纷解决和土地治理等的期望做到这一点。社会制裁，比如耻辱和名誉的丧失，或 问题，这有据可查。在某些情况下，包括一系列纠纷解决的者在某些情况下，社会制裁的暴力活动，是诱导人们进行合 传统的和混合的制度形式在内的惯例法，已经获得正式认可作防止被视为反社会的、离经叛道的行为的有力途径。“ 并被纳人法律体系，比如加纳、南非、南苏丹、也门共和国然而，规范多元主义的另一个源泉是由当今这个在全球 以及几个太平洋岛屼国家就采取了这种行为。在其他情况下，范围内互相联系的世界产生的，在这个世界中，政府的、多 这类形式在没有被纳入被视为合法的、有效的国家体系的情边的和私营的行动者确立和传播关于众多交易和行为的数不 况下，继续为社会秩序和纠纷解决提供首要的途径，比如阿胜数的规则（见第9章）。地方法律经验越来越多地受到这些 富汗、利比里亚和索马里都采用了这种做法。惯例法法律体更广域范围内的互动规范的影响，所覆盖的内容包括贸易、 系反映了它们所根植的社会的主流（然而是持续演进的，而劳工、环境、自然资源、金融制度、公共管理、知识产权、 非静止的）价值观和权力结构，因此常常被视为未达到非歧采购、公用事业管理和人权等内容。这些互动可以采取具有 视、权利和法定诉讼程序等基本标准的规则体系。它们在多约束性的国际协议与合约的形式（硬法），或者采取自愿性标 大程度上被地方佼用者视为是合法的、有效的，这是一个经准和指导性原则的形式（软法）。这些规则可能加强、补充治 验性的、相对于其他可用替代性方案的问题。理公私领域的国家法律，也可能与之进行竞争。‘ 资科采旗：2017年世界发展报告工作组。 a.Ellickson(1991);Sunstein(1996);Basu(2 000);Posner(2000);Dixit(2004）。 b.Platteau(2 ooob）。 c.Braltllw欲te和Drahos(2 000);Hallid盯和Shaffer(2015）。 1 6 2017年世界发展报告 地重塑偏好并对他者将如何行动的期的，“在建立法治的过程中，前五个世 望进行协调。通过这种方式，法律能纪是最煎熬的时期”。法治的理念兴起 够发挥路标的作用（一种表述），即在于形成于本国的（内生的）竞争性过 人们面临多个选择时或者（以经济学程，竞争性在时间的推移中塑造了社 的术语来说）当他们面临多个均衡状会遵守法治原则的风尚，有时候这是 态时，对人们如何行动提供指导。“，一个极其漫长的过程。专栏0.7讨论 在众多迥然相异的观点中，法律提出了转向法治的挑战性进程。将法律的 了明确的偏好。人们遵守法律，因为不同职能如何支撑发展政策的效果纳 遵守法律会促进社会和经济活动。人制定务实政策的过程最终能够将国 最后，一国为完全实现它的社会家引上提高法治化的轨道。 和经济潜力，就需要法治这一客观地、 全面地将已知规则适用于政府行动者改革切入点：提高政策促进安全、 和公民的工具。但是，正如英国前首增长和公平的效果 相戈登·布朗（Gordon Brown）指出强化法律改变竞争性、动机、偏 专栏0.7向法治转型 与研究向民主转型的大量文献相比，研究向现代法治转这一发现表明，宪政主义需要得到强大的规范框架的支撑， 型的系统性著作少的可怜。历史解释了三种独立的、人们可这迫使精英不得不尊重法律。随之而来的对法律的尊重在很 以从中汲取经验教训的转型类型，同时也可能存在其他的转大程度上取决于即使在规范性基础消失后仍然持续存在的、 型路径：(l）从惯例法的、不规范的，而且常常是高度多元法律制度所维系的法律独立程度。 主义的法律体系转向统一的现代化的法律体系；(2）掌控权最后，关于引进外国法律制度，或许决定成功的最重要 力的精英如何接受对他们权力的法律限制，以及（3）国家如变量是地方精英控制过程的程度以及调整外国法律制度使之 何成功地改簖外国法律体系以适应自身的目的。适应自己社会传统的程度。因此，日本在19世纪末最终决定 从惯例法或者多元主义体系（或者两者兼而有之）转向采纳德国民法法典和俘斯麦宪法之前，试验了一系列欧洲法 法典化的现代法律体系通常是由那些认为单一化的规范体系律体系。后来，20世纪的中国、韩国和其他亚洲国家同样调 能够更好地为自己利益服务的行动者推进的，特别是服务于整了西方法律体系为己所用。在其他国家和经济体中，比如 扩张的贸易和投资中的经济利益。规模至关重要：在某一点中国香港特别行政区，印度和新加坡，殖民主义权力（大英帝 上，以个人联系为特征的惯例法体系已经不足以支持距离较国）存在了很长的时期，从而得以塑造了符合自己形象的地方 远的陌生人之间的交易活动。然而，交易成本很高，惯例法法律规范。即使如此，作为地方适应过程的一部分，当今印度 规则常常受到既有利益枚关者的偏爱。因此，政治权力是实实践中的法律多元主义远远高于英国。较不成功的国家是撒哈 现转型至关重要的因素。拉沙漠以南非洲国家，在那里，惯例法体系虽然被殖民主义当 规范化法律通常首先适用于非精英粤体（“法制”)；当精局削弱了，但是并没有被高度制度化的现代法律体系所取代。 英粤体自己也接受法律的约束时，社会转向“法治”。有人认关于法律转型的问题仍然需要开展更多的研究。显而易 为，当体系中的权力得到公平分配，当精英人士意识到从镼见的是，一个完全现代化的法律体系并不是快速经济增长的 远来看通过宪法规则他们可以获得更多的收益，宪法制约因前提条件；法律体系本身的发展与现代经济发展并行不悖。 素就会具有自我强化的趋势。“然而，该理论没有解释的是，可能的情况是，在这一过程中，从惯例法体系转向规范的法 为什么当权力平衡随之发生变化时，同样的精英粤体遵守这律体系的必要转折点发生的时间比许多西方观察者所认为的 些限制因素，一个粤体能够战胜另一个粤体。同样，独立法时间要晚。但是关于这一转型的历史动态的知识少的可怜， 庭总是对精英权力造成威胁；为什么统治者在拥有操纵或者因而在当代发展中国家寻求实施法治的过程中能够为它们提 取簔独立法庭的权力的时候对独立法庭采取了宽容的态度？供指导的理论也很少。 贾科来源：Francis Fnkuyam。为2017年世界发展报告撰写的背景文件。 a．参见North,Wallis和Weingast(2 009）。 概述2017年世界发展报告：治理与法律17 好和信仰的职能如何提高政策促进安力分享谈判常常发生在精英群体之间。 全、增镼和公平的效果？这里以安全通过为精英群体提供彼此间妥协、鼓 为例。无论规范与否，治理制度都能励他们的追随者互相包容的动机，通 够以创造不佼用暴力手段的动机这样过为彼此竞争的权力提供替代性的渠 的方式来解决扼诺与合作问题。四大道，这类谈判鼓励合作行为。 治理机制对改善安全的成果至关重要，资源的再分配机制也能够降低暴 这四大治理机制是：权力共享、资源力活动，这是通过重新调整权力关系 再分配、纠纷解决和制裁。下面的阐和改变动机实现的。再分配安排包括 述凸显了权力共享和资源再分配这两预算分配、社会转移支付和受害者补 大机制的作用。偼计划等。拉丁美洲一些旨在减少城 权力共享和资源再分配能够降低市犯罪活动的政府干预措施遵循了减 排他性和卷人暴力活动的动机。正贫和降低不平等程度这一普遍的模式 如排他性可能导致暴力活动，通过提来增加安全。公共部门的就业也能够 高安全的收益，鼓励权力共享的机制通过确保重要选区的忠诚实现稳定。 （比如保证所有派系都得到代表的立法2011年阿拉伯世界起义后公共雇员数 机构）能够降低佼用武力的动机。权量和薪酬的大幅度增加就是典型之一 力共享的制度安排尤其与那些以民族（见图0.5）。尽管这类政治庇护主义能 身份和宗教身份划线分裂的社会（比够解决第一位序的暴力问题，它也可 如波斯尼亚和黑塞哥维纳、北爱尔兰、能导致腐败活动，并对预算的可持续 肯尼亚、黎巴嫩和南非）相关，但是性和管理效率产生破坏性的影响。 与那些具有敌对意识形态遗留冲突的可实施的政策能够发挥降低俘获、 国家同样相关。引向和平与安全的权扩大增长的作用。安全是繁荣的前提 图0. 5 2011年阿拉伯春天动乱对突尼斯和阿拉伯埃及共和国造成的影响是，公务员的招募数量以指数方式增加 a．突尼斯，200于一2014年 b．阿拉伯埃及共和国，2000一2014年 二nn。。L}，引，n。。。。．4L} 50 000卜l熟一20 000u·片一l一 }l了奋、一6 .2一l了 40 000卜糔I、州15 000七6刀一l岁 侧丈｝尹从一介四5 .8卜！事 必30 000卜矛11、一10 000匆，巴一Z，一、～～、梦 妞口U uuu｝了11、一且u uuU今嗯“LZ曹 示｝才＂l、一史雳一／l 炭｝1111一汝5 .4卜／l 叫20 000卜娜l州5 000昌一洲厂l 价成一－－一｝M碑哪户、口l一一J隆＿一尹产l 噢｝三诊l一篇5 .2一厂l 尸一一，夕阴仪1目晋大酬瓦一～5刀丫阴江1目晋大列瓦 10 000卜l州O一’一阿l 一4 .8一 2000 2005 2011 2014 2000 2005 2011 2014 年份年份 ―招聘总量（左坐标轴） ―招聘的公务员（左坐标轴） ―招聘的工人（右坐标轴） 资科来颇：突尼斯：Brockmeyer,Khatrouch和Raballand20巧；阿拉伯埃及共和国：Bteddini 2016，根据埃及中央政治与管理机关（cAOA）的数据。 1 8 2017年世界发展报告 条件之一，但是不是充分条件；经济织中面临的动机结构很重要。在公共 增镼必须接踵而至。谈到增镼，如果机构中确立和维系较高的竞争性也能 潜在的俘获可能性很大，基于经济效够促进政策场域上影响力的平衡。例 益的第一最佳政策可能没有第二最佳如，有助于给予分散的、权力较小的 政策易于实施。因此，采纳可实施的利益群体在政策场域上较大话语权的 次佳方案可能比选择看起来是第一最机制能够促进平衡权力更大的狭隘利 佳、实际上容易被俘获的政策有效的益集团的影响力。然而，相对而言， 多。而且，当考虑到替代性政策方案低收人国家和中等收人国家的管理制 时，通过预见一项政策对参与的行动度中的参与式机制仍然不够普遍（见 者之间的决策能力进行平衡的可能效图0.6）。 果，可以降低未来俘获的可能性。私人利益有时候能够削弱政策效 俄籗斯联邦和东欧国家在向市场经果，但是俘获并不是封闭的企业一国 济转型过程中的经验具有启示意义。26家关系不可避免的结果。只要影响力 当时主流的经济学理论认为，国有企和动机通过公共机构的架构和问责机 业（SOEs）私有化是提高经济效益的制得到平衡，公司和企业群体就能够 第一阶重要措施，在这一理论的推动对旨在促进经济增长的政策施加积极 下，俄籗斯和许多东欧国家着重开展的影响力。目前的案例研究表明，通 了国有企业的快速的、大规模的私有过游说活动或者更严格地监管公共官 化运动。尽管就纯粹的经济学依据而员，企业协会帮助政府改善了商业环 言，这一方法可能是明智的，但是，境，比如保障财产权、公平地实施规 私有化浪潮开展的方式创造了一个新则和提供公共基础设施。 的寡头阶级，而这一阶级抵制以竞争控制庇护主义能够促进解决与实 为重点的下一轮改革。由此产生的结施与再分配政策相关的承诺问题。通 果是，许多经济体依然在低效的、由过在政治场域中做出可信的长期目标 少数寡头把持的工业中苦苦挣扎。这承诺，控制庇护主义的机制能够促进 与下述观点是一致的，即造成收益初公平。有时候，精英的动机可能与有 始集中的改革可能导致早期改革的赢利于贫穷人口的税收改革与公共改革 家强烈地反对进一步的改革。27相比并行不悖。例如，19世纪大英帝国第 之下，波兰选择首先进行提高新企业一个减贫方案是由最顶层的1％乡绅 市场准人的改革，同时以渐进的方式精英阶层推动实现的。在法国大革命 逐步私有化既有的企业。这样的顺序风起云涌和惧怕国内革命的时代大背 创造了一个整体上对进一步改革感兴景下，这类方案的目的在于让劳动者 趣的年轻企业粤，同时防止了能够阻滞留在乡村地区，阻止他们移居城市 碍改革的、影响力极大的大型企业的地区。29有时候，提高弱势群体的参 突然崛起。“8与力度是促进那些围绕政策进行谈判 公共机构更加完善的组织架构能的行动者的动机发生改变的必要条件。 够促进可实施政策集合的扩大。例如，增加弱势个体在立法会议和其他政治 正如既有行为规范所诊释的那样，如机关中的直接代表权能够改善政策制 何甄选公共官员，以及公共官员在组定者做出旨在改善公平的改革承诺。 概述2017年世界发展报告：治理与法律19 图0.6在低收入国家和中等收入国家中，广泛参与管理决策的规范渠道有限 1。。「＿ ，从｝口口口口口口口口口 扭75卜．口．．口口口 求一｝.L一．口口．口口口 冲｝口口．口口．口口口 名＿_｝口口．口口口口．口口口口口口口 于50卜口口．口口口二口口口口口 糌…口L．口口．&_．口口．& 肉25卜．口口口口．口口口口．口口肠．…口口口口．口口口口胜一 0一一一一一一一一 东亚太平洋欧洲和中亚拉丁粎洲和中东和北非高收人经济合作南亚撒哈拉沙漠 地区加勒比地区与发展组织国家以南非洲 ．提供影响评估瞬发布公示．颁布规章制度．请求做出评论．报告结果 资科来源：2017年世界发展报告工作组佼用世界银行公民参与规则制定的数据总结出来的。 注释：OECD系指经济合作与发展组织。 让利益枚关方直接参与决策活动也能既有的不平等现象。 够改善合作。这里以加纳为例，参与政策场域的性质对衡量行动者是 了税收政策制定过程的企业更愿意依否能够达成和维系提高福利的政策 法纳税。3“提高透明度和信息准人也的协议至关重要。一项改革促使场域 能够促进动机的改变，这是通过监管中其他行动者采纳的行动尤其重要。 政治精英和服务提供商的行动实现的。改革的进程是如何发生的，这根植 例如，乌干达一项旨在加强一级医疗于2017年世界发展报告的框架之中 服务领域地方责任和社区监管的干预（WDR 2017)，专栏O,8从博弈论的视 措施成功地改善了参与社区的健康服角对此进行了讨论。讨论重点突出了 务质量和健康结果。”然而，改革的发展改革涉及的两个不同层面的“博 道路常常不是一帆风顺的，会遭遇很弈”是如何进行的，以及要求进行变 多复杂的问题和频繁的挫折。革的行动者常常忽略这种关系重大的 在时间的推移中，有效地改善公博弈。 平的政策也会降低权力的不对称性，提图0.7是本报告概念框架的综合 高政策场域的竞争性。在经过一个时示意图。它阐释了治理与发展之间的 期的包容性增镼和收人流动的增加后，动态互动。该图的中心是政策场域， 拉丁粎洲日益扩大的中产阶级开始要即行动者就政策和规则进行谈判并达 求提高公共服务的质量，并且走上街成协议的场所。在一套既定的规则体 头举行要求改善治理的游行示威。32系中，框架的右手侧展示了行动者之 相反，不公平的增镼和财富向少数人间的承诺、协作与合作是如何导向具 手中的集中导致权力的巩固和不公平体的发展成果的（见专栏0.8中的结 的意识，从而降低了那些被排斥在发果博弈）。但是行动者也能够同意改变 展利益之外的粤体的合作与协作动机。规则，这在框架的左手侧得到了阐释 因此，我们有必要理解改革如何改变（见专栏0.8中的规则博弈）。无论是 20 2017年世界发展报告 专栏0.8“规则博弈”：关注行动的发生地 本报告描述的框架佼用博弈论来理解权力、政策和改革博弈中，一些行动者具有更加直接的影响力（精英），而其他 的动态，博弈论是研究策略性行为的社会科学的分支学科。行动者只有间接的影响力，比如通过投票施加影响（公民）o 尽管政策制定者可能不是有意识地以博弈论的术语来进行思权力是决定社会如何运行、经济活动的收益如何在国家内部 考，他们每时每刻都在进行策略性的博弈，他们的行动可以和国家间实现共享的因素，这是早已存在的共识。利用博弈 用博弈理论模型的精度和目标来理解。本报告所提出的框架论，人能够规范这些难以理解的概念，特别是这样的观念， 旨在理解在时间的推移中，治理如何对发展产生影响。为此，即权力最终取决于环境、信仰和普通公民的道德观念。 框架覆盖了在两个层面开展的博弈。当行动者在某一特定的从这一方法中形成的一个重要教训是，让博弈者做出承 规则和政策体系框架中通过做出关于投资、消费、工作、纳诺、进行协作与合作的规则常常会提高结果博弈的效率。最 税、分配预算、遵守规则等方面的决策而做出响应时，第一终，承诺机制促使行动者转变博弈的方式，从而实现动机的 层面的博弈（结果博弈）就会发生。这些决策导向结果的实协调一致。为实现协作，政策需要创造人人都将采取理想化 现（安全、增镼和公平）。框架认为除此之外还存在第二层面的行动的共同知识。有时候，这要求为某些行动者率先采取 的博弈（规则博弈），在这一层面的博弈中，行动者进行重新理想化的行动从而诱导其他人追随提供动机。为诱发合作， 界定政策和规则的谈判，这将在未来的博弈中塑造行动者的政策需要提出可信的奖惩机制，条件是博弈者行动促进其他 相应响应。“人行动从而产生双方均希望的结果。 理论上，选择的规则和政策应当导向社会所期望的结果。随着时间的推移，规则博弈的重复上演能够促成建立更 经济学家将某人为实现结果博弈而选择理想化的规则称为好地、客观地实施规则的政府，比如，通过聘用能够管理规 “机制设计”方法，而被选择的规则是那些“仁慈的独裁者”范的法律秩序的立法者、法官和警官，特别是通过管理合同 或者“社会规划者”将选择的规则。尽管这是确定发展最终法体系来实现这一目标的政府。合同法是规范性的规则体系， 目标的有益方式，它不足以为理解发展的实际进程提供指导。通过让博弈者承诺未来的具体行动来改善结果博弈的效率。“ 机制设计认为改革是一次一毗而就的跳跃，当有人推进“理当行动者自愿赞成某一合同，非合作性互动结果能够导致对 想化”的规则时就会发生。它忽视了第二层面的规则博弈，所有人而言都更好的结果。这一分析也与“社会契约”这一 偏好和动机的多样化以及不同的行动者能够对规则博弈施加可以追溯到古希腊思想家的概念密切相关。引导行动者自愿 截然不同的影响这一客观事实。而且，在改革和发展的进程遵守规则的社会契约常常是更有效更可持续的。所有稳定的 中，规则博弈就是行动所在之地。社会中都存在某种形式的社会契约，从而使个体能够预期他 实际上，规则博弈就是权力不对称的表现所在，在规则者的行为并做出相应的反应。 贾粤来原：2017年世界发展报告工作组。 a．在图住7中描述的2017年世界发展报告框架中，图的右手侧系指结果博弈，左手侧系指规则博弈。 b．在一个小型的社会粤体中，不规范的规则体系也能够促进扼诺。例如，如果行动者l不履行与行动者2达成的协议，行动者2可以通过传播 行动者1如何进行欺骗行为的做法来惩罚行动者1。 发展成果的改变（比如增镼的布局或作与合作。但是人们应当如何引起这些 者财富的集中）还是规则的改变（无改变呢？本报告识别出引起这些有利于 论是规范的还是不规范的）都重塑了发展的重大变化的三大推动力量，它们 政策场域中的权力不对称。是：精英谈判（将政策场域中的权力分 配视为既定条件）、公民参与（试图改 推进变革的力量：精英谈变政策场域中的权力分配）和国际干预 判、公民参与和来自国际社措施（间接影响了政策场域中的权力分 会的影响配）o参见专栏0.9。 竞争性、动机、偏好和信仰的改所有国家，无论其经济和制度发 变是矫正政策场域中权力不平衡问题的展水平如何，都受到精英博弈的支配。 关键杠杆，从而更有效地形成扼诺、协除非国家中强大的行动者（精英）同 概述2017年世界发展报告：治理与法律21 意，否则变革不太可能发生。如果极言只“’认三二盆品公昌篇二二篇‘&“获篇’“二公二盆言‘&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& ~’目2、J～一‘’产、J”口～一。产”‘卜～图。7 2017年世界发展报告框架：治理、法律与发展 具影响力的行动者抵制改革，那么对权力不对称权力不对称 发展有害的不良政策和治理制度将继 续存在。然而在某些情况下，精英可’减一声 能自愿地同意限制有利于他们自身利月r洲k 益的影响力。公民也能够组织起来引．哭搜． 发变革，这在对政策谈判过程施加压勺L月盯 力实现有利于自己的谈判结果中发挥，_，一、＿. 了重要的作用。而且，治理并不仅仅 发生在民族国家的界限之内。尽管国群麟 巴‘一士般一如“月“‘、“‘廿、‘脸合作合作 &－一”&－一’‘一’一一”一一资科来旗：2017年世界发展报告工作组。 污目仃叨有遇过）Ju独L飘百目U钩）地左释：规则系指规范的和不规范的规则（规范）。在本报告的情景中，发展成果系指安 方改革联盟对国内谈判动态施加的影全·增镼和公平。政策场域的行动者可以被归为精英、公民和国际行动者三类。 响，从而发挥了举足轻重的作用。 在时间的推移中，随着不同行动少了使用暴力手段的动机。在尼日利 者之间组建联盟，变革会发生，但这亚，穆罕默杜·布哈里（Muhammadu 常常是一个镼期的、自我决定的“内Buhari）通过强调打击腐败行为的竞 生”过程。例如，索马里成功地实现选平台创建了广泛的联盟，这暗示了 安全是因为众多部落和宗族领导人采政府打击从石油租金中受益的腐败利 取了集体行动。在行动者之间共享权益集团的能力提高了，穆罕默杜·布 力的安排提高了安全的利益，从而减哈里因此赢得了20巧年选举。在印 专栏0.9精英和公民：政策场域中的名人录？ 根据政策制定过程中影响力的相对大小，政策场域的参当然，精英和公民的二分法并不完善，因为这解释不了 与者可以被分为精英和公民两个粤组。将精英和公民区别开这些群体（精英或者公民）内部个体之间相对权力的差异， 来的因素是精英对特定政策的制定与实施直接施加影响的能也没有抓住他们的相对权力如何随政策的变化而不同。正如 力。精英可能随着政策所属领域的不同而不同。例如，卫史蒂芬·杰伊·古尔德（St叩hen Jay Gould）在其经典的文本， 生治疗领域中的精英在犯籪控制领域中可能不是精英。精即《时光之箭，时间周期：地质时代大发现的神话与象征》 英影响政策的能力不仅仅来自诸如代表性权威等规范性的规中指出的，“二分法或者是有益的，或者是误导性的，没有对 则（法理权力），而且也来自于资源控制等其他手段（实际权错之分。二分法是组织思想的简单化模型，而不是世界存在 力）。因此，即佼政府发生了变化，那些能够影响决策的行动的方式”。“现实情况要复杂的多，微妙的多。 者依然如故；他们保留了他们在谈判桌前的席位。几年前，本报告将个体视为政策场域中权力地位的连续的统一体， 一个拉丁粎洲国家的娱乐杂志在一次访谈中抓住了这一态势，因而它关于精英和公民的定义也是积极的（而非规范性的） 访谈的对象是一位不太可能成为政治观察员的观察员，总统定义。精英未必就是坏的或者自私的，而公民也未必就是好 官邸中的厨师。在热烈的选举结束后，新总统及其家庭刚刚的或者具有公共精神的。就像在其他生活领域中的人一样， 搬人了总统官邸。采访者询问厨师为迎合新总统家庭的口味，两个群体均发挥自己的影响力。理解他们的动机是预见他们 他是否面临着调整菜单的困难。他的回答是，“问题没有那么行为的重要因素。 严重了，因为尽管总统换了，客人却总是那些客人”。 资科采旗：2017年世界发展报告工作组。 a·Go沮d(1987,8一9）。 22 2017年世界发展报告 度，草根联盟运动的多年努力推动了己权力，或者为明天权力丧失时提供 《信息权法案》和《教育权法案》的通保障的必要措施。规范的制度（从交 过，这帮助了贫穷公民为自己的孩子易转向规则）能够提高承诺的可信性， 争取更好的服务和教育，改善了贫民克服精英行动者之间的协作挑战，加 窟中的生活水平。强精英谈判的稳定性。在长期成功转 型的案例中，通过建立更完善、竞争 精英可能采纳限制他们自身权力性更高的、更负责任的制度，精英行 的规则动者调整自己以适应瞬息万变的环境， 1976年12月，在自20世纪30年而这些制度本身促成了进一步的发展。 代后期就开始执政的弗朗襼斯科·佛为维系自己的权力和影响力，决 朗哥将军逝世一年之际，襼班牙举行策者联盟可能具有扩大政策场域的 了全民公投，开始了一项政治改革，动机，包括将新行动者吸纳进规范的 改革允许此前被禁止的政党公开参与决策机构并增加其他精英承担的责任 襼班牙的政治生活。让许多人感到惊（横向问责）。尽管精英行动者存在将 讶的是，由佛朗哥任命的成员领导的联盟维系在小规模的偏好，在存在冲 襼班牙国会，即襼班牙总议会（Cortes突发生的可能性时，精英可能选择扩 GeneraleS）竟然允许举行这次全民公大联盟，藉以改善稳定。将新行动者 投，尽管全民公投必然限制他们的纳人可靠的制度中提高竞争性所造成 权力，甚至可能意味着既有政权的终的成本可能低于镇压他们所需的成本， 结。分析者认为国会的成员之所以接而扩大规范的问责空间可能有助于提 受全民公投是因为它在既定的、他们供促成协议的内部承诺。 不得不保护的法律体制之中。保守主以制度化的形式让公民承担责任 义海军大臣皮塔·达·维咖（Rta Da（垂直问责），比如通过引人选举或者 veisa）将军，作为佛朗哥的私人朋友，进行选举改革，也可能是精英维系特 公开宣称道，“我内心的平静源于这权的理智方式，在反对派精英的要求 样的事实，即正在进行的民主改革符日益增加的情况下尤其如此。当精英 合佛朗哥追随者所遵循的合法性”。”行动者之间发生分裂，引人垂直问责 然而，正是因为这次改革，他所赞扬机制能够提高一方的谈判力。而且， 的佛朗哥追随者所遵循的合法性走上当自下而上的公民运动对精英利益造 了终结，这场改革获得了压倒一切的成了威胁，精英可能在这类压力抵达 公众支持：97.4％的襼班牙人投了赞成临界点前先发制人地引人垂直问责机 票，登记在册的选民的流转率是77％。制来响应社会的需求。在19世纪的欧 正如襼班牙转型期发生的情况一洲，选举权的扩展是受到革命和社会 样，精英频繁地做出限制自己所有权动乱的威胁而发生的，这在邻国表现 力的选择。“博弈规则”的改变常常反为革翻舌动抖，在本国则表现为罢工。35 映了精英按照自己利益进行的谈判的尽管精英常常选择规则作为维系 结果（见专栏0.10）。尽管看起来和人自己权力地位的手段，但有时候，当 们的直觉不同，今天限制任意行佼权他们意识到对自己持续主导地位的威 力的改革可能是精英维系或者提高自胁存在时，他们会采纳规则来限制自 概述2017年世界发展报告：治理与法律23 己的影响力，以此作为一种政治保险糰·罗尔斯（John Rawls）所谓的在 策略。希望在于这些规则不仅约束他“无知之幕”之下的制度变异：在不知 们自己，也会约束他们的继任者。当道自己在未来时期将从属于还是掌控 前政府将被取代的可能性越大，采纳制度的情况下设计制度。36例如，财 具有凝聚力的、制约性的制度的可政透明约束的不仅仅是当前的精英， 能性也就越大。这是粎国哲学家约也约束他们的继任者。这与墨西哥某 专栏0.10谁是精英，他们都从事何种事业？在12国中进行的精英调查结果 从亚里士多德的“寡头政治”到20世纪早期的“精英理域的不同而差异很大。例如，尽管截至2015年，在所调查的 论主义者”&，再到近期雄心勃勃的经济与制度共同进化论，所有12个国家中国家首席执行官是精英统治联盟的组成部 所有的社会科学分支学科和发展实践者都扼认精英行动者在分，其他行动者无论是数量还是代表性都存在着巨大的差异 决定发展成果中的重要性。“国际社会越来越多地关注不同（见图B0.10.1，图a）。除了国家首席执行官垄断决策权的俄罗 “政治决议”形成的结果，政治决议可以被理解为在一国发展斯联邦、卢旺达和土耳其之外，其他接受调查的国家的统治 的关键时刻发生的精英博弈的平衡式。‘然而，正如难以就准联盟的情况可谓是千差万别。例如，在玻利维亚，统治联盟 确的精英含义达成共识一样，一众研究精英博弈的学者和发由立法者、政党精英、地方政府、劳工工会和民间社团组织 展实践者可用的概念研究工具依然有限。组成。 为促进弥补这一簺口，世界银行与民主多样化研究院通国家内部的统治精英也随着时间的推移而不同。韩国在 力协作，展开了一项旨在产生能够对谁掌握谈判权力以及他朴正熙（1963一1979）统治期间，军事行动者、官僚行动者 们如何佼用这种影响力进行比较的跨国指标的专家调查，这和经济行动者的谈判力相对很高（见图B0.10.1，图b）。1987 也是2017年世界发展报告的一部分。调查覆盖了六个区域12年之后进行的民主化转型提升了新行动者的力量，特别是提 个国家100多年的数据。数据有助于识别精英分布如何绘制国升了政党、立法者和司法机构的力量，但是经济行动者和官 家结构地图的谈判力以及管理权力行佼的法律的制定与实施。僚行动者仍然维系了很高的权力。相比之下，巴西被授予权 调查显示，一个统治精英联盟内部有影响力的行动者的力的精英经历了很大的波动性，特别是在20世纪90年代之 身份决定了国家层面政策的能力因空间、时间和问题所在领前（见图B0.lo.1，图C)o 图B0.10.1国家统治联盟中的精英行动者因国家和时间的差异而差异很大 a.12国中统治联盟包含的群体数量的比较，2015年 6卜 5一－- 咧4卜自自自―-........ 氛一口口口口口口 密＿一口口口口口口口口口 牙3卜－......-- 夔2卜．.．亩亩亩亩．.............．自自 O&--J．甲．一一．甲．一一．甲．一一．甲．一一．甲．一一．甲．一一．甲．一一．甲．一一．甲．一一． 玻利维亚一印度一肯尼亚俄罗斯一西班牙一突尼斯 联邦 ．国家首席执行官．地方政府领导纂公民社团组织 ．国家立法者．官僚行动者．媒体 ．司法行动者蒸经济行动者（国家）．外国政府 舞政党精英．有组织的工会国际经济行动者和国际组织 24 2017年世界发展报告 专栏0.10（续） 图B0.10.1（续） b．韩国精英行动者的相对力量，1 9002015年 4阵一一 3卜、I~~es一一咋‘一一－、、～一一一一一一一勺‘一一一一，，梦一～ 啊一、／一一尸一、、I,2飞一一省‘尸＿ 只一、／尤产一一～户勺‘之认、屯尸乍告一一 贫一、／以冬一～一一、、多几蟀杀一／ 奥2卜＼一／;／一一，·卢 御一一一，尹／刀／ 称一－-----－一一＿,&，一一一一一一一一一，//,&，· 1卜一，厂洲尸尹一一、、、护Z,.& 械1卜厂，Z，丫 婴一‘～二～礁熟～了术一一一一二，一～，一一一一，夕 0一，一一一‘--－一l--－一‘一一一l一一一l 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 年份 。L“·巴襼精英行动者的相对力量，l9o曰015年 咧3卜2尸～一＼一／/‘守介二5溉从、之＝洲 只人一l.7.r一二、派拼卜口卜二 有林一／～、＼／介卜／毋、矛。‘2毛今、之Z乙一，22、论鳄巡瘾 孚口尹泞，&＊乡毛、华户与蕊‘劣、～＿户／《＿）诀、／夕，&.,,－一，声二，，洛二 密，日澳下进书孤、、二奋粲‘，二夕／一、、、、、丫洛、一，一一Jl才笋 蒸“讨夕气了＼截心桩，斌盗歹；声一’、以丈二泌，尸丫．／一 得一、、夕厂，~／、，灾挤成夕七尹又／,t、厂，&~=＝一巧夭补、＿_ 卑一、＼j／七z、、，、分夕＼／、产一一”、、，产丫、一或＼\ 洲一＼Z、八述一，‘一、汉 婴l卜入I、，／、／、，产、、严～\ 01一一一一l一l一一l 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 年份 ―国家首席执行官―国家立法者·一司法行动者 ―政党精英·…地方政府领导·…官僚行动者 －一军事行动者―经济行动者（国家）－一公民社团组织 ―媒体―外国政府国际经济行动者和国际组织 贾料来源：2017年世界发展报告工作组。 左释：在本图中，相对力量分0一4个等级进行衡量，从0（没有对决策施加影响的权力）到4（拥有很大权力对许多问题的决策施加影响力） 之间不等。A图显示了相对力量大于3的精英粤体的数量。关于具体变量和调查方法论的更多信息，参见世界银行和民主多样化工程（2016) 和Copped籗等（20 15)o 贾科来旗：2017年世界发展报告工作组。 a．参见Michels住19111 1966);Pareto([1927]1971）和Mosea(1939)o b．参见North,w沮11：和服ingast(2009)，以及Acemoglu和Robinson(2012）。 c .Di John和Putzel(2009);Khan(2010);Parks和cole(20 10)O 概述2017年世界发展报告：治理与法律25 些州的行动相一致：尽管2000年政治场域施加影响来促进更加公平的发展。 改革后联邦层面的信息准入和透明法然而，所有公民都能够获得多种参与 加强了，直到2016年，在州层面，当机制，通过改变竞争性、动机、偏好 反对党的力量比较强大，当行政官员和信仰，从而能够帮助他们克服集体 的流转率比较高，这些法律获得通过行动问题（即协作与合作）。公民参与 的可能性才更大。37的方式包括选举、政治组织、社会运 领导者也能够通过解决协调挑战动和直接的参与和协商。由于所有这 或者转变追随者的偏好和信仰来促进些集体行动的表述方式都是不完善的， 精英驱动的变革。交易型领导人能够他们彼此之间是相互补充而非相互取 运用一系列的谈判技巧和策略来促进代的关系。 精英行动者之间的协调并实现正和结选举是公民加强对自己需求的政 果（双赢方案）。这些领导人将在时间府问责和响应的最受欢迎的形式之一。 的推移中谁会赢谁会输纳入考虑的范在有效的情况下，选举能够帮助提升 畴，从而改变了其他精英的动机。通国家所提供的公共物品和服务的水平 过以政治策略克服信息和协调挑战，和质量，这是通过根据国家所提供物 这些领导人能够在不转变规范或者偏品的政绩来选择和制裁领导人来实现 好的情况下发现冲突双方能够达成协的。3“这种效果在地方层面尤其明显， 议的空间。20世纪60年代，粎国总在地方，选民可能能够更好地协调和 统林登·约糰逊（场ndon Johnson）运塑造地方政治家的提供动机，其中包 用交易、贸易、威胁和自我中心等政括遏制腐败行为。例如，来自肯尼亚 治性策略促进粎国国会克服了对风险的证据显示，多党制选举成功地限制 的自然规遼，通过了民权法案，这是了领导人将公共资源导人党派目标的 交易型领导力的明确典范。此外，变能力。’9然而，单是选举自身还不足 革型领导人能够真正改变精英的偏好，以产生响应的、负责任的政府。尽管 或者通过塑造信仰和偏好获得追随者。在世界范围内选举已经成为选择权威 他们积极地协调规范，通过改变政治机构的最普遍的机制，选举越来越多 所运行的环境对社会的巨大变革施加地被视为不公平的行动（见图0.8), 影响，这常常通过降低精英的分化程是一种受到限制的控制工具。 度来实现。20世纪90年代，纳尔政治组织可以成为代表和表诉公 逊·曼德拉（Nelson Mandela）以自己民集体利益、集中他们偏好并将他们 的领导魅力和道德说教为南非提供了的要求导人政策制定过程的补充性机 霜氰霜如篙器暴星鳖摹雷霖瞿塑曼糼耀辈耀篇糕尚黔霆柔着篇。：，退夏壁蔓亮毕煲鲤 &,&~~&&&&&&,J目树，夕‘～刀、”&&’彬、一～&&&~’叮～&~&“目“,’切～&,&&&’切”“则作为维系自己权力地位 隔离政策。粤体纳人政治的进程，培育一种妥协。自二二，口、。、、业、 阴籑状堆“，下汁牙】／、株，目目“心，土’烟曰‘I一另阴’的手段，但有时候，当他 的文化。有证据表明，围绕精心制定们意识到对自己持续主导 能动性与集体行动：公民通过投的政策优先事项议程组织起来的纲领地位的威胁存在时，会采 票活动、组织活动和协商活动对性政党采纳和成功地实施公共领域改纳规则来限制自己的影响 变革施加影响革的可能性更大。4O然而，普通公民力，以此作为一种政治保 个体公民可能不能独立地对政策和边簘化群体有时候发现政党不愿意险策略。 26 2017年世界发展报告 代表并表诉他们的需求；相反，他们导出的独立性或者将信息的目标性和 作为“守门人”保护既得利益和既有时效性与政治进程结合起来）可能是 的权力结构。这可能有助于解释公民促进扩大问责和政府响应力度的第 对政党的清醒认识，即政党是全球最一个基本措施。4，然而，全球趋势显 不值得信任的政治制度。示，在经过几十年的持续扩张后，在 过去的几年中，公民空间萎缩了（见 图0.8选举民主制在推幼，但是选举的诚图0.9）。许多政府正在改变公民参与 信度却在下降的制度环境，建立限制媒体和公民社 __｝团职能的法律壁垒，降低他们从国家 100卜― 反人＿、六那里争取来的自治权。 _9”卜、／尽管社会组织可能成功地赋予弱 会80L＼工势粤体话语权，给公共权威施加了压 求｝气～一．_，一，一…，，一，~＿人．_，一～,r 澎，。｝Z从六厂、力，政策场域中的平衡可能与竞争性 篡70卜Zv一＼,:.&．汾一！万二军一’立岁厂．竖二竺一立’寸 砰｝萝＼利益的激增相关。公共制度可能迅速 绷60卜才、飞＿…，__,,._~_&_&_＿二， ’一｝萝卜不堪多重压力的重负，这降低了公共 50卜了政策的连贯性和效果。而且，并不是 40巨一一一一一一所有的社会组织都会被更加公平公正 1955 1990 1995 2000 2005 2010 2015的汁今原鲁研嘶励六盆此交枷l由 年份口，仕古称乐阴诚侧。忧术竺采浏甲， 一选举民主制的数量社会组织可能被狭隘利益集团用于排 一自由的、公平的选举的百分比他胜或者暴力性的目的。 粼聋，馨默毓黔督黔髯菜公共协商系指允许基于群体的讨 （关于选举民主制的数量）,Bish叩和Hoefner 2014论和衡量替代性偏好的空间和进程， （关于自由的公平的选举）的数据总结出来的。它也有助于拉平政策场域中的竞争环 社会组织也有助于帮助解决集体境。公民参与地方治理是改善磋商质 行动问题，这是通过围绕具体问题动量和提高决策合法性的基本条件，这 员公民来实现的。这种动员能够将新是通过确认地方选区的需要和要求来 的要求和新的利益引人谈判场所，重实现的。然而，发展的参与式方法有 塑行动者的偏好并围绕之前被忽视的时候不能考虑公民社会失灵的可能性， 议题扩展政策场域的界限。专栏0.11在失灵的公民社会中，制度化环境薄 解释了来自国际和国内女性团体的社弱，贫穷人口参与的可能性较低，因而 会组织施加的压力如何促进了瑞士的参与式机制可能被地方精英所俘获。42 女性成功地获得了选举权，这反过来新技术的出现未必能够改善这类失灵 促进了其他许多促进性别平等的重大问题。正如论述数字红利的《2016年 政策变革。公民社会的行动者和媒体世界发展报告》中所讨论的，43信息 能够在促进提高透明度以及扩大信息通信技术可能在实际上加剧公民参与 传播的政策上发挥关键性的作用。增的社会经济不平等程度。例如，在巴 加可靠信息的可获得性（比如产生关西，应用因特网投票决定市政预算预 于公共官员政绩的证据）并且增加这案揭示了在线投票者和线下投票者之 种信息的可达性（比如加强媒体信息间的巨大人口特征差异：在线投票者 概述2017年世界发展报告：治理与法律27 专栏0.11直接民主阻碍了瑞士女性的投票权 大多数欧洲国家早在20世纪前十年就赋予了女性投票权。个直接民主制国家，女性投票的权力将可能立即实现”。“在 然而，直到1 971年，瑞士女性才第一次被允许参与联邦选举1959年举行的强制性全民公决中，全部男性人口中有69％的 投票，这时距欧洲第一个国家芬兰允许女性投票已经过了65男性投票反对修改宪法。尽管如此，1959一1960年，女性在 年。然而瑞士的直接民主传统已经存在了几个世纪。那么，瑞士的三个州（日内瓦、沃州和纳沙泰尔）获得了投票权。 瑞士女性的投票权为什么姗姗来迟？直到1971年，大多数瑞士男人才投票支持女性获得选举权。 为修改宪法，政治体系要求举行一次只有男性被允许投许多行动者之间的改革联盟在引起这场变革中发挥了举足轻 票的全民公决。20世纪前半期由女性粤体发动的几次请愿活重的作用，包括女性群体（瑞士女性选举权协会）的国际影 动和运动均未能成功地实现女性的投票权。因此，谁参与改响和国内行动。 变规则的进程是决定哪一项规则将得以延续下去的重要因素。瑞士女性投票权的改革使新行动者（在这一案例中，女 但是，既有的社会规范和变革动机的簺乏也是这样的状况。性）可能参与政策制定和实施的过程，改变了政治家响应他 除了这些根深蒂固的规范，瑞士在取簔其他法律上的性别不们偏好和利益的动机。它也反映了与女性权利相关的社会规 平等问题，特别是那些保留丈夫法律权威的规则上也落后于范的变化。这导致了20世纪80年代进一步的重大政策变化。 大多数襼方国家。1981年的全民公决批准了保障瑞士所有男性和女性平等权利 在国际压力加剧的情况下，1957年，当瑞士联邦委员会的宪法修正案。几年后，即1985年女性被赋予在婚姻中与男 第一次要求就女性的投票权举行全民公决，瑞士在保障女性性同等的权利，诸如女性外出工作，或者提起法律诉讼，或 权利上已经接近突破点。一项研究指出，“如果瑞士不是一者开设银行账户需要获得丈夫的许可的法律要求被取缔了。“ 资科采源：stam四1 1994；世界银行，女性、企业和法律（数据库）,2015。 a·Stanl团i(1994,696）。 b．世界银行（2016a）。 更可能是受过大学教育的、更加富裕在当时的世界中，跨境流动率低；国 的男性投票者。44家得不得任何外来援助；它们不会受 最终，公民集体行动的所有表现到激增的跨国协议、规范和管理机制 形式，包括投票、政党、社会运动、的制约。而对发展中国家而言，全球 公民协会和其他不太传统的政策磋商化时代和“全球治理”既带来了机遇， 形式，都是不完全的。而且，为了加又造成了挑战。 强在政策场域中的影响力，公民需要随着跨界流动的扩张，用于管理 通过旨在解决集体行动问题的多种机这些跨界流动的工具和机制也跟着扩 制参与政策场域。这种战略性联合能张。为对国内政策和治理施加影响， 够最大限度地提高有效引起竞争性、国际行动者会引人跨国规则、标准和 动机、偏好和信仰变化的机会。管理制度（此后将这些统称为跨国规 则）。这些规则能够帮助形成国内改革 外部支持下实现的变革：进入国的可信承诺，这是通过贸易和区域一 内政策场域的国际行动者体化动机形成的。跨国规则也能够促 治理的动态并不仅仅发生在民族进实现全球商品的国际合作，这是通 国家的疆域之内。当今国家面临的是过改变动机实现的，比如防止国家之 一个互相联系的、全球化的世界，其间因争夺投资和市场准人而出现逐低竞 特征是资本、贸易、思想、技术和人争，逐低竞争导致公司税的降低或者环 口的极速大规模流动。当今世界与当境标准和劳工标准的下降。跨国规则也 今发达国家崛起时的世界截然不同：能够成为国内行动者转变偏好、通过改 28 2017年世界发展报告 苗而“&’元平革雨，is’多启，&&‘荃绿雨荟食圣简成员国资格有助于欧洲边缘地区前独 又呈现出簩减的趋势裁国家的制度得到巩固，比如20世纪 80年代的希腊、葡萄牙和西班牙。在 3.0卜，··‘二卜－···、··一·一 一’一「厂叭20世纪90年代和21世纪初期中欧和 舫卜v气厂”扩覆洲以东欧的共产党政权解体后，欧盟成员 澳…犷国资格也促进了中欧和东欧的转型。 燕20卜人＿·－，··一一－一－·－-.-－一，一 迩｝l～协》自第二次世界大战结束以来，官 霸｝口，一－,－一－－一一，－一、－－一，一，_ 除l.5卜／方发展援助（oDA）或者“外国援助” ,_｝声目八、厂一、、产是发达经济体在发展中国家促进安全、 1.0陌、，声一一一，一－一···．一～一。－._,._,＿一，_, l增镼和公平成果最引人瞩目的政策工 ”·5＿扛右益孟丈改京之之找之衣人具。45尽管关于援助效果的学术文献 、’、、～’、’浑裕、’丫、’下P下浩若烟海，这些文献常常没有做出结 二登霍霆雷矗戳箱霆蓄，论。最终，文献建议就其本质而言， 贾粤来源：2017年世界发展报告工作组佼用民主援助对发展的作用没有好坏之别；重 霆黔咒耀骂摆磊篡糼瓢要的是援助女噢与主流的权力关系进 的78个样本国家的数据。“公民社团进人和退出”行互动，如何影响治理。 变量以”一4等级来衡量，从o（受到的限制更大）在某些情况下，捐赠者参与促进 犁李，‘糼嚣黯、滩茸馨纂蓄携了更加负责的·更加公平的治理安排 （审杳较不严格）到4‘审杳重严格）。关于具休品、、大勾分钻祷细士封卜县效助人了曰 变量和调查方法论的更多信息，参见世界银行和＿._____ 民主多样化工程（2016）和Coppedge等（2015）。r，尹i、祝。沙，只目，不目于lJ卜匕王韭一伙仕 CSo系指公民社团。区主导型重建计划的证据表明，在地 方层面引人新制度能够对社会合作产 变观念和传播规范改善协作的焦点。生影响，使项目结束后社会合作依然 关于经济一体化的国际协议能够能够延续下去。“6在其他案例中，援 提供国内行动者将经济改革进行到助会削弱国家和其公民之间的关系， 底的可信扼诺。欧盟一体化进程的成因为援助降低了国家对公民要求的响 功展示了这类诱因的力量。有望成为应。例如，国家对来自国际社会的收 欧盟成员国的国家必须改变国内规人依赖程度越高，国家建设通过征税 则，从而遵守欧盟共同体法律总汇镼动员国内收入所需的公共制度的动机 达80 000页的规则。对那些决定开展越小。而国家对国内税基的依赖程度 这些改革的国家而言，加人欧盟潜在越低，国家理扮民问责机制就越薄弱。47 的经济收益超越了任何在具体领域中在当前在所有的低收入国家中， 丧失的国内自主权，而加人欧盟所带约一半的国家中，援助在国内生产总 来的收益被精英用于克服所需改革面值中的比例超过了10%，在26个国 临的国内阻力。而且，对成员国而言，家中，援助在总收人中的比例超过了 加人欧盟有助于改变精英的动机，这30%（见图0.10）。将援助流动与税收 是通过改变国内行动者的相对权力来的降低联系在一起的实证证据很复杂 实现的，因为有些粤体从中受益较大，（见专栏0.12）。援助因而被比作自然 有些粤体从中受益较小。同时，欧盟资源诅咒：一笔可能导致政府低效支 概述2017年世界发展报告：治理与法律29 图0.10在许多发展中国家中，援助在国内生产总值和政府收入中所占的比例很大 低收入国家b．中低收人国家c．中高收人国家 20卜．．…川Inn 岌口｝．一叉 刘口｝_．一菩于 习。，}..－一之 泛荆｝.．…～一一：里 言石「…＿州40分 l阳｝l一．,．一节自 山勺，}.～山气 }.‘二 l~_.- A巨……，n ｝二～.～二 }_.,-－二。－., ,} ..．一．,.,n z}...．一，－一～．…IU 一｝__.,_..．……～. }......．一 _}_～二＿．·．...--．一～。．。－...- 护一州护一别洲产一洲洲洲洲洲护｝洲剥尹一酬洲洲尹一护一洲洲洲洲洲洲矛｝护一沪一尹夕｝笋｝沙一欢扩｝洲洲洲洲尹沪洲沪｝洲沪一尹洲洲洲产 护犷尹尹沪扩护尹犷护尹护了夕尹尹尹扩护产尹沪沪夕扩犷护尹沙护扩沪尹矿护护护护尸沪沙护护尹了尹夕护 麟官方发展援助（占国内生产总值的百分比，左坐标轴）．官方发展援助（占政府收人的百分比，右坐标轴） 资料来旗：2017年世界发展报告工作组。官方发展援助（ODA）数据：经济合作与发展组织；政府收人数据：国际货币基金组织，不同年度 的《世界经济展望乳 注浮：本图展示了所有捐赠者流人人口至少为100万的低收人国家和中等收入国家的官方发展援助额。为了便于观察，关于官方发展援助的数 字（占国内生产总值的百分比）被限制在国内生产总值的20％。潜在的未被限制的数据包括：阿富汗，24.1%；中非共和国，35.4%；利比里 亚，37.0%；和马拉维，21.8％。为了便于观察，关于官方发展援助的数字（占政府收人的百分比）被限制在100％。潜在的未被限制的数据包 括：阿富汗，105.2%；中非共和国，260.6%；利比里亚，126.0%；和塞拉利昂，1432％。 出的意外非劳动收人，这笔收人的使那么这种情况就能够应运而生。 用不受国家一公民社会契约的约束，这类发展援助挑战并不是不可避 而这种社会契约却是让公民参与政策免的，或者也不是不能解决的。如同 讨论并提高政策场域竞争性的途径。4“市场失灵和政府失灵一样，这类发展 在很镼的一段时期内，经典市场援助挑战也是可以得到妥善应对的。 失灵理论为采取干预措施的必要性提如果捐赠者支持促进更负责任的、更 供了正当的依据，即政府需要进行干公平的治理安排的兴起，支持这样的 预从而产生社会所期望的、单纯依靠治理安排融入其国内环境，比如让公 市场所不能取得的结果。随后，文献民能够获得相关的信息加强他们要求 将揭示政府失灵的存在，即由于簺乏政治领导人负责的能力，那么发展援 能力、信息不对称性或者动机扭曲，助就能够提高其有效性。，”然而，事 政府干预措施也可能以失败而告终。“9先预测这样的积极效果什么时候产生， 本报告分析的议题之一是国际社会在又如何产生，这是一件困难的事情， 政府失灵的情况下试图影响改革时因为决定捐赠者倡议如何与地方政治 所面临的困难。实际上，许多本意良动态建立关系的因素呈现交叉演进的 好的干预措施常常流于低效，因为试网络化状态。 图改变某一结果的干预措施反而加强发展组织最近正沉浸于“以政治 了维系这一结果的平衡状态。如果干的思维思考”援助的努力。然而，对 预措施不考虑既有的权力平衡状态，发展援助挑战的更多关注引起的众多 30 2017年世界发展报告 专栏0.12国内资源动员、外国援助和问责 人们越来越达成这样的共识，即增加国内资源动员能力性的环境中，消费税可能是最有效的税种，但也是最有可能 能够提高问责能力，特别是当这类行动明确与公共服务的提递减的税种。在这些案例中，国内资源以一种可能加剧贫困 供联系在一起时。如果统治精英需要依赖幼泛的税基，他们的方式得到动员（例如，通过增加消费税），同时却没有确立 将更有可能将公民和其他精英纳人政策场域中。但是外国援具体的为贫穷人口提供补偿的补偿机制。实际上，根据2010 助是否削弱了国内的资源动员能力，因而削弱了公民的问责年的家庭调查数据，在被分析的25个国家中，其中9个国家 能力？中单单财政政策自身就佼生活在每天2.5美元贫困线以下的人 测试这一假设的研究一开始就发现了这两者之间的负向口比例增加了。’换句话说，政府的征税和支出活动让更多的 关系。‘更近时期的研究采用了不同的数据集“或者不同的经穷人更穷，而不是受益于这些活动。 济计量技巧。，从而驳斥了上述研究的结论。尽管援助流动削尽管动员国内资源对扩大政府对公民的响应和负责程度 弱问责能力的行为效应在实验环境中得到了检测和分离，“实而言具有重要意义，许多国家可能因为过于贫穷而不具备征 际情景中这种关系要复杂的多，而且看起来取决于三个因素：收充足收人来实现重大发展目标的能力；在征收国内资源的 援助的类型（比如是赠款还是贷款、是预算支持还是具体项过程中它们可能会损害穷人的利益；或者它们在政治上无力 目）；与援助相关的有条件政策的同期效应；以及更重要的，通过增加税收的改革。例如，在贫困率高于65％的国家中 每一国家的具体治理环境。而且，即佼援助将降低动员国内（主要是撒哈拉以南非洲国家），只要将国内资源从富人转移 资源的动机，取簔援助可能导致为增加收人而实施就社会而给穷人便可取缔贫困的再分配方案是不可行的。‘而且在许多 言欠佳的税收政策，籮贫穷人口于更加艰难困苦的境地。发展中国家中，当政府税收和政府支出都被纳人考量范围后， 国内资源动员对问责能力的影响取决于动员国内资金的财政体系常常将贫穷的个体压榨的一干二净。“最后，政治权 方式。许多可用的税种可能不具备提高竞争性的能力（比如力可能集中在少数富裕个体手中，而这些人的利益与穷人的 资源税），或者可能具有强烈的扭曲效应（比如贸易税）。国利益相冲突。在这种情况下，当需要动员较多的个体来制衡 际公司税竞争和贸易自由化已经削弱了动员国内资源的国家集中在少数人手中的政治影响力时，国内资源动员可能非常 能力（逐低竞争）。在储蓄率低或者具有资本逃逸和避税可能难以实现。“ 资科来源：2017年世界发展报告工作组。 a．最引人瞩目的研究是GuPta等（2004）。 b.Momssey和Torrance(20 15)o c．例如，Clist和M~ssey(2011）通过引人援助和征税活动的滞后效应证明GuPt。等（2以抖）中发现的同期负相关关系是错误的。二人认为这种关 系可以忽略不计。 d.P砒r(2 013);Martin(2014）。 e·Lustig(2 016）。 f. Rav滋lion(2 010);Ceriani,Bolch和L6pez一CalVa(2016）。 9.Lustig(2 016）。 h.Ceriani,Bolch和L6pez一Calva(2016）。 运作指令与根深蒂固的官僚机构结构、的不足和限制因素纳人考虑的范围是 实践和习惯相抵触；这里的发展援助外国援助诱导和维系促进发展的治理 挑战包括增加实施灵活性的要求，宽改革的关键因素。 容更大的风险和模糊性，将权力从援 助提供者移交给援助伙伴，遼免评估重新思考治理，促进发展 结果的简单化的直线型方案。继续发在发起世界银行和国际货币基金 展可能要求采纳更具适应性的或者更组织的布雷顿森林会议召开的70多年 加灵活的方法，根据这种方法，先在后，国际社会仍然承认促进可持续的 地方试验这些策略，然后根据早期经发展要求人们认真对待与治理相关的 验进行调整。超越技术统治主义方法根本决定因素。未来的进步将要求一 并学习如何将转型中的政治展现出来个新的框架和一套新的分析工具，从 概述2017年世界发展报告：治理与法律31 而对那些关于什么政策行之有效、什整制度的形式。 么政策没有效果的日益增多的证据加 以利用。三大指导原则 政策不是发生在真空环境中。恰2017年世界发展报告为那些思考 恰相反，政策发生在复杂的政治社会改革的人提供了三大简单的指导原则。 环境中，具有不平等谈判力的个体和第一，重要的是，不仅要思考制度应 粤体在持续变化的规则体系中展开互当具有的形式，也应当思考制度必须 动，追求彼此间互相冲突的利益。本履行的职能，也就是说，不仅思考制 报告认为，思考政策场域中的权力分度的形式，也思考制度的职能。第二， 配如何促进或者限制制度有效地促进尽管能力建设很重要，如何应用能力 扼诺、协作与合作是确保在实现安全、以及从哪里着手投资能力取决于行动 增镼和公平中取得进展的关键因素。者的相对谈判力，也就是说，不仅仅 既往的《世界发展报告》阐述了要思考能力建设，而且要思考权力的 如何解决发展关键区域中某些最具不对称问题。第三，为实现法治，国 挑战性的问题，比如就业、性别平等家必须首先强化法律在提高竞争性、 和风险管理。本年度世界发展报告与改变动机和重塑偏好上的不同作用， 《思维、社会与行为》（2015）和《数也就是说，不仅要思考法治，而且要 字红利》（2016）一道构成了近年来的思考法律的作用（见表0.2）。 发展报告三部曲，审视了政策制定者当一个人遇到具体的政策挑战时， 如何更充分地利用行为、技术和制度这些原则在实践中又具有什么意义？ 工具改善国家促进发展的效果。本报本报告确定了四个重要见解。专栏0.13 告开篇即扼认，由于社会中某些受益提供了将这些卓见纳人更具体的、旨 于现状的粤体具有足够的力量抵制旨在提高效果的发展方案的简单化的诊 在打破政治平衡的改革，诸如那些强断性路线图。 化劳动力市场、克服性别壁垒或者提第一大挑战是识别出根本的职能 高国家应对冲击能力的政策常常难以问题。诊断性方法应当追踪阻碍实现 被采纳或者付诸实施。因此，成功的社会预期结果的具体承诺、协作与合 改革不仅仅是“最佳实践”。扼诺和集作问题，应当追踪政策场域中的权力 体行动问题阻碍了追求进一步发展的不对称限制这些职能的方式。除了诸 行动，成功的改革则要求以解决具体如物质能力和管理能力这类人们通常 扼诺和集体行动问题的方式采纳和调会考虑的问题，如果具有充足谈判力 表0.2重新思考治理，从而促进发展的三大原则 燕蒸藉蒸群巡三 资粤来旗：2017年世界发展报告工作组。 32 2017年世界发展报告 专栏0 .13 2017年世界发展报告框架对行动的意义是什么？政策效果周期 本报告认为，政策效果不能仅从技术视角来进行理解；步骤1．诊断。识别出潜在的职能问题（承诺、协作与 对行动者在具体制度环境中就政策的制定和实施进行谈判的合作）o 过程进行考虑也是必要的。政策在时间推移中的连贯性和统步骤2．评估。确定政策场域上权力不对称问题的性质 一性（扼诺），信仰和偏好的一致性（协作）以及自愿遵守政（排他性、俘获和庇护主义）o 策并免于搭便车行为（合作）是关键的制度职能，这些职能，卜～，曰＊、、山、．r一二二、～~．川：卜，*,L、、 /~&~&&&～一‘,&“、“‘「～~~&&&&～一份’~’份一～&“步骤3．目标确定。找出相关的改革切人点（竞争性、动 对政策在多大程度上产生效果具有影响。但是对具体的政策、。，~,＿一，、、 州一／~－一／、一一一，一一／一曰’／「’。’一”&～『下”“一／卜机·偏好和信仰）o 行动而言，这意味着什么？ ~～八．,．本曰．r.,～口、。二～~‘、一～、、～一～、步骤4．设计。识别出干预政策的最佳机制（Rl,RZ,R3）。 图B0.13.1提出了一种思考具体政策的方式，这种方式包7~～认”“犷、～叫’仍～举”&~‘工U“明、”&’哟1～了。 含了能够增加效果可能性的因素。这种“政策效果周期’，首步骤5．实施。识别出建立实施同盟所需要的关键利益枚 先明确界定了即将实现的目标，即随即而来的一系列明确指关者。 定的步骤：步骤6．评估和适应。 图B0.13.1政策效果周期 才 资料来旗：2017年世界发展报告工作组。 的粤体没有追求采纳或者实施政策的（如果未必是理想化的）、能够在促进 动机，政策可能仍然是低效的。考虑包容性增长和公平发展中取得渐进式 权力不对称问题意味着强调可实施的进步的政策。 概述2017年世界发展报告：治理与法律33 第二大挑战是识别出有助于重塑称R3，与“关于改变规则的规则”相 政策场域、扩大可被实施的政策集合关，即宪法和选举法。政策的“形式” 的不同改革杠杆。改革者不会将既有当然不应当被排除在外，但是对政策 的政策制定环境视为既定条件，改革的“职能”进行考量同样至关重要。 者将分析如何取簔既有的限制因素，例如，除了财政规则的表面形式，对 扩大政治上可行政策的实施空间。不规则的承诺可信吗？一些职能挑战可 同的改革杠杆能够促进这一转变。在能要求在所有这三层规则层面进行联 审视政策场域中的竞争性时，改革者将合改革。最后，在制定和评估政策时， 考虑行动者的动机，以及偏好和信仰，预见反对阻力和考虑可能的出乎意料 这有助于理解什么是最可行的协议。的结果必须是这一过程的一部分（见 第三大挑战是识别出能最有效地专栏0.14）。特别是在考虑评估问题 解决具体职能挑战的相关干预措施或时，必须理解的是改革的轨迹可能不 者规则的改革。当考虑可能发生的政是直线型的，因此需要以复杂的方法 策改革时，行动者将发现考虑规则的进行评估。预见改革进程中权力平衡 三个“层面”将有所助益。5，第一层的变化并采纳适应性的方法，比如建 规则，或者简称Rl，系指具体的政策立期待改革的改革者联盟，能够减少 （例如，用于健康医疗事业的预算的改革逆转的风险。推进可持续的改革 百分比）。第二层规则，或者简称RZ，要求决策者考虑精英利益形成的潜在 系指组织的形式，比如司法机构和中机遇、公民集体行动机遇以及国际影 央银行的独立性。高层规则，或者简响的作用。 专栏0.14改革者可以汲取的、来自“规则博弈”的经验教训：合法性最终是如何形成的？ 本报告鼓励改革者重视规则博弈的细节问题，从而遼免尤其重要，合法性的表现形式是自愿接受并遵守规则。一个 两大基本错误。民族国家的公民可能愿意赋予自己的政府足够的代理权力， 第一，如果该博弈者不考虑改革将在其他博弈者中间引从而使政府成为该国规则博弈中的主导博弈者，但是只有他 起的行动，一个博弈者在规则博弈中进行的改革行动可能适们感觉政府对权力的运用是合法的时候他们才会愿意这么做。 得其反。例如，一位局外人可能就合同法所带来的利益提出本报告的职能方法提供了对合法性这一概念的更加清晰 立法建议。作为响应，立法机构可能通过一项法律，要求法的理解。一国政府的合法性可能来自下述三个源头。重复性 庭实施合同法；政府行政首脑可能作出给那些在法庭审判中扼诺的兑现建立了结果意义上的合法性。“当一国政府反复地 因遵守行政命令而优待某些人的法官升职的允诺；富裕的精兑现了自己的承诺，比如可靠地提供公共服务，它就为自己 英人士可能为了在法庭上获得特殊优待而贿赂行政人员；而积累了合法性。合法性也可以来自公平的概念，即政策和规 行政人员可能佼用来自精英的资金资助即将到来的政治竞选；则的制定和实施是公平的这一概念，也就是说，过程合法性。 结果，公民可能不会相信法庭会执行合同法。最终，改革没最后，合法性也可以是关系性的，共享同一套价值和规范体 有产生预期的利益，它甚至可能让情况变得更加糟糕。从前系会鼓励个体承认权威的合法性。结果合法性、过程合法性 根据刑法为公民提供公平保护的法庭，可能不再能够惩籚有和关系合法性构成了本报告所确认的三类合法性。合法性对 违法犯籪行为的富人。合作和协作而言非常重要，这是因为合法性意味着自愿遵守 第二，一项改革即佼在今天产生了较好的收益，但是如果权威者的行动。即使政府兑现了承诺，而且能够胁迫人们遵 在未来的规则博弈中它产生了不好的结果，这项改革依然可守规则，如果过程被视为不公平的，“合法性赤字”就会产生， 能适得其反。从政治学家所谓的合法性的角度而言，这显得人们可能不愿意合作，他们宁愿退出社会契约。 资科采旗：2017年世界发展报告工作组。 a．结果合法性与信任的观念相关，在本报告中，信任被界定为行动者根据其他行动者过去的行为确定的其他行动者兑现自己承诺的概率。 34 2017年世界发展报告 创造适应性条件革来适应不断变化的经济条件。然而， 什么时候治理的性质能够发生意能够适应不断演变的精英利益的谈判 义重大的变化？发展的道路是崎岖不可能竭尽全力地适应不断增加的公民 平的：冲击（比如贸易条件冲击和自需求。即使其他发展成果看起来很成 然灾害冲击）和渐进式发展（比如城功，如果决策过程的包容性不足，政 市化和日渐扩大的中产阶级）改变了权也可能造成合法性的损失。例如，如 行动者的谈判影响力和偏好，这常常果政策过程缺少公共话语权，即使有效 会牺牲一方利益让另一方受益。面临的增长政策也可能脱离公民。克服去合 这些变化，不能适应新的行动者或者法化问题需要提高政策过程的包容性。 新的需求的治理安排可能崩溃瓦解。正如本报告中所讨论的那些案例 例如，暴力活动陷阱是不稳定的谈判，所示，重视创造条件帮助社会在时间 在这样的谈判中，精英高度两极化，的推移中适应不断变化的需求和要求， 丧失控制造成的成本很大（当重大利这是确保具有包容性的可持续发展取 益足够高），从而导致暴力冲突。中等得进展的关键要素。迄今为止，传统 收人陷阱是这样一种情景，当前从攫的发展观念强调以改善治理促进发展 取租金中受益的利益粤体具有反对新的三大假设的向心性：政策的形式， 经济条件的动机，因而阻止启动以效实施政策的能力以及客观公正地适用 率为导向的改革，导致一种无生产效规则。这些假设塑造了国际社会应对 益的均衡状态。而不平等陷阱是一种发展中国家政策失灵问题的传统解决 恶性循环，在这样的恶性循环中，财方案：首先，对“良好”的法律和政 富的高度集中转化为那些处在分配金策进行投资；第二，建设实施法律和 字塔顶端的人过高的能力，从而以有政策的组织能力和技术能力；第三， 利于自己的方式对政策进程施加影响，加强“法治”。本报告超越了这些方 削弱了那些处在分配金字塔底端的人法，强调尽管审视在其他环境中行之 关于公平的概念，从而决定退出，不有效的形式、判断所需的能力和强调 适应相对谈判力、动参与政策场域中的竞争。’2竺埠的弩坚足重要，但这还远远 十。二言军禹只反里落沂二、宾适应相对谈判力、动机和不同行不足以解决问题。 机和不同行动者偏好的变～～川’、J岁w”刀“叨以“.l&&&’叫’J&&～一～&，、”，一留 ，。二、二二动者偏好的变化至关重要。尽管决定 化至关重要。叨旧阴别目“又山土人生又。’护曰仄尤 国家是否将以允许提升安全、增长和报告导览 公平的方式进行适应的条件取决于历 史，而且与具体的环境高度相关，但第一部分：重新思考以治理促发 是存在几种佼适应更容易发生的环境。展：概念框架 特别是，当精英具有寻找共同基础的本报告的第一部分提出了一个重 理由时，谈判可能扩大并进行适应性新思考治理和法律在发展中作用的概 调整。如果国家制度能够产生更有效念框架。第1章开篇伊始即解释了当 率的领导人，国家就更善于实现镼期今发展组织面临的重大问题：特别是 发展。如果国家具有更加平衡的、更解释了这样一个问题，即实现政策效 加多样化的和更有组织性的商业利益果的根本决定因素有哪些？第2章提 粤体，它们可能更有能力进行制度改出了回答这些问题的新的分析方法， 概述2017年世界发展报告：治理与法律35 利用博弈论的方法，论证了制度在保争性。尽管治理的态势具有顽固的持 证可信的扼诺、诱导协作和提高合作久性并且是高度自生的，但是在时间 中发挥的职能性作用是促发展政策取的推移中实现变革也是可能的。最后， 得效果的基本条件。第2章提出的框架改革表现为促进重塑法理权力的新规 探讨了社会中权力的不平衡分配（权范性规则的形成。 力不对称）如何成了削弱这些职能效 果的一项关键因素。第3章从法律的角焦点 度看待概念框架，解释了法律在塑造和本报告包括13个焦点，这些焦点 重塑行动者就政策制定和实施进行谈判运用了本报告制定的概念框架，对从 的政策场域中发挥的不同作用。服务提供到腐败活动再到非法资金流 动在内的一系列关键利益政策场域进 第二部分：以治理促发展行了描述。 本报告第二部分应用本报告第一 部分中提出的概念框架，以期更好地注释 理解三大核心发展成果：安全（第4 1．本报告的各章节着重研究政策实现这些成 章），增镼（第5章）和公平（第6果的效果相关的具体问题。然而，本报告制 章）。扼诺、协作与合作是促进这些定的框架可用于分析更广泛的社会动态中 成果的政策产生效果的基本原因，但的问题。 。～.～一，、～，、～△。一。。‘二～一二二2．参见Rosenstein一Rodan(1943）。关于这一 是少竺否公于岔嘿馨瞥呢赳政竿的一‘履热漏袱毓赫旅漏言和 效果。而且，发展本身的特征（比如万丁万点东’－一 ’一’一”一’～一’r一’&’一”’一、”一／~&Visbny(1989）。 增镼的结构或者不平等的程度）对某3.Hoff(2000）对众多不同环境中协调失灵的 些行动者的相对谈判力具有影响。提模型进行了总结，其中包括社会规范和腐 高政策场域的竞争性、有效地改变动败问题。cooPer(1999）对协调失灵的宏 机以及重塑不同行动者的偏好和信仰观经济学模型进行了总结，而Rodrfguez- （比如，通过领导力）能够促进发展政Clare(2005）对协调失灵的微观经济学模型 策更有效地实现自己的发展目标。进行了总结。 4 .Barr(2 001);Lindert(2004）。 ___5．包括次国家一级的层面。例如，正如本报 矛二可J刀一：以早口”压切／J里告第二部分所阐述的，预防犯罪可以从职 本报告第三部分从精英谈判（第能的视角来解释，即将预防犯罪作为地方 7章）、公民参与（第8章）和国际影政府提供的公共物品的一部分来解释。 响（第9章）的视角研究了改革是如6．在本报告中，将精英和公民区分开来的标 何发生的这一动态过程。正如在第二准是他们对某一特定政策的制定和实施施 部分中所讨论的，为改善政策效果并加直接影响的能力。根据这种方式，精英 曰，.M一t＿一一一～～。、人一八，～被以积极的意义（和规范性意义相对）进 最终扩大可实施政策的集合，有必要“~&j／、队“&~~\‘「”~&．上‘~,&/&J／心 重塑行动者毓谈判。政策场域。这7．鹭置鼎攘臀眷涤丁美洲为 可以通过提高竞争性来实现，也就是背景的《政策的政治学》发展了一种类似 说，通过让新行动者进人谈判场所，的方法。 通过改变参与行动者的动机，或者通8．然而，缺乏获得国家权力的机遇并不是暴 过重塑行动者的偏好和信仰来提高竞力活动的唯一决定因素；正如机遇动员 36 2017年世界发展报告 能力是重要决定因素一样，动员反对政35．瓦m(2007）。 府力量的能力同样至关重要（cederman,36.Rawls(1971）提出，原来处于康德“无 Willlnler和Min 2010）。关于前者，参见知之幕”后的公民不知道他们生活境况 rearon和Laitin(2000）。（比如阶级、种族、社会地位、资产的分 9.wimmer, cederman和Min(2009）。配、性别），将选择社会中最小受贿者的 10. Platteau(2 oooa）。福利最大化的社会（最大的最小值原则） n．苏哈托是印度尼襼亚的第二任总统。从这一普遍的社会契约。 第一任总统苏加诺1967年被驱逐时始，37.Beriiner和Eriich(2015）。 到1998年苏哈托被迫辞职，苏哈托执政38.Khemani等（2016）。 的时间镼达31年。39.Bursess等（2 015)O 12.Kllwaja和Mian(2005）。40.Keefer(2 011,2013);Cruz和Keefer(2013）。 13.stokes(2009）。41.Khemani等（2016)o 14.Khemani等（2016）。42.Devarajan和Kanbur(2012);Mans丽和 15.Bold等（2012）。Rao(2013）。 1 6.Ferreira等（2013）。43．世界银行（2 ol6b）。 17．世界银行（2015）。44 .2017年世界发展报告工作根据spada等 18．集体行动问题包括那些通过协作（行动者（2015）总结出来的。 之间基于关于他者将如何行动的共同期45．外国援助系指经济合作与发展组织 望而采取的协调一致的行动）与合作（行（OECD）所界定的官方发展援助 动者之间的合作行为，机会主义行为（即46.Fearon,Humphreys和Weinstein(2009）。 搭便车行为）将受到限制）得到解决的问47 .Moore(2 004）。 题。贯穼本报告始终的术语，即集体行动48.“援助诅咒”这一论点是由Moss, 问题系指这两种不同类型的问题。Pettersson和van dev/a lle(2006);collier 19.Acemoghi和Robinson(2012）。（2007)；以及Djankov, Monialvo和Re邓al- 20．社会规范系指一个粤体或者一个社区共Querel(2 008）提出的。 同所有的信仰。这样，规范可以被理解49.Devarajan和Khemani(2016）。 为“共享的信仰”。50.Devarajan和Khemani(2016)o 21·参见Aab哪，Lango笔ell和Lilldgren(2 010),51·A耐a和Tommasi(1999）。 Lustig(2015)52.Levy和Walton(2 005)O 22．参见Besl即和Persson(2014）。 23．然而，正如将在第8章中进一步讨论的，参考文献 关于这类机制如何导向更好的结果的证 Aaber朗，R.,A.LanZ日rZen.and P LindZren.2010.&&The ～一一’口impact 01&aslc ruDllc)ervlces on me UlstnDutlon 24.Hart(1961）。oflncomeinEuroPeancountries了’In玩cooeaod众v- ina COnditio书in加ro&e.edited by A.B.Atkinson and ‘〕．廿asuL&UI〕）;Ivlc八Qams怀Ul〕）0 F.Marller. 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"Effects of the Internet on Par- 重新思考治理，促进发展：概念框架 1 .2.3. 以治理促发展：完善治理，促进法律的作用 重重挑战发展：政策失灵 的原因所在 第1章以治理～：湘月 重重挑战t,,, 在过去的一个世纪中，世界各地被视为衡量一个社会在应对人口的需 在改善大多数人口的社会经济状况上求这一问题上表现如何的最重要的指 取得了巨大的进展。仅仅在过去的20标之一（见巴克利2003；安德鲁斯、 年中，世界脱贫人口就超过了12亿海和迈尔斯2010）。尽管在过去的45 （见世界银行2015）。诺贝尔奖得主安年中世界取得了令人瞩目的成就，但 格斯·迪顼（AnguS Deaton）将这一伟是就这一指标而言，发展中国家仍然 大成就称为“逃离不平等”,“人类逃落后于发达国家许多年。例如，塞拉 离贫困和夭折的煎熬、成功地改善自利昂的儿童死亡率与葡萄牙58年前的 己的生活状况并引领后来者走向富裕这一比率相当（见图1.1,a）。更糟糕的 的伟大传奇”（见迪顼2013,ix）。是，在同一国家中，分布在最底层收 然而，这样伟大的成就掩藏了国家人群体中的个体整体上远远落后于那 和地区之中、国与国之间、地区与地区些最高收人群体中的个体。以印度为 之间在生活质量这一重要维度上的巨大例，最贫穷的20％人口平均比最富裕 异质性。约有10亿人口，或者说全球的20％人口落后25年（见图l.1,b)o 人口总量中14％的人口仍然面临着极端 贫困这一残酷现实的困扰。不平等问题理解发展政策：直接影响因 令人触目惊心，而且在许多种情况下，素和潜在决定因素 _～一之二～二、、，～一这一问题仍在不断加剧。这种社会经济对发展成就中出现如此严重的不 尽管获得金融资金或万＿’一刃万丁；几二二二＿二二二二丁二，J~~~~‘叫～~~,~&&& 、由品二公县几籮藕石里发展中持续存在的不平等问题早就引起平等问题，人们的解释通常强调直接 健康服务等直接影响因素一一．&’一’&’一～&&’一’~“一‘寸‘门肥’八‘,J目“附仟皿巾浅”曰且仪 的确是没展童奚重要的因了嵘制定者·学术界和发展实践者的影响因素，比如健康服务的提供，基 素，采纳和实施成功的新重视，在国家之间的联系日益密切·础设施的联结性或者资金可得性。赫 发展政策常常取决于更深技术以低成本迅速传播的当今世界，希曼（Hirschma。1958,l）在近60年 层次的决定性因素。这一问题更是得到越来越多的关注。前就已经指出，“对经济发展问题的 比如以5岁下儿童死亡率为例思密集研究已经造成了一个令人泄气的 考一下。由于这一指标反映了服务提结果：它形成了一个关于因素和条 供的质量和服务的影响范围，该指标件、障碍和前提的不断延长的清单”。 42 第1章以治理促发展：重重挑战43 图1 .1尽管5岁下儿童的死亡率持续下降，国家间和一国国内的不平等问题依然很严峻 a .1955年以来发展中国家和地区儿童死亡率b.1950年以来印度最贫穷的20％人口与最富裕的20％人口 与葡萄牙死亡率轨迹的对照图的儿童死亡率与国家平均水平的对比图 幕15”卜蒙… 弓一1哭320卜‘ 只一＿石｝ 暖一＼顽沪盈，。。匕 冬一＼咒泳窟“阴卜＼ 母一＼”一沪手｝\ 介一＼‘衷岁拭 240卜＿\ 糅100卜、鳄乐、州一｝\\ 藻一、沪）疏争端｝\\ 令一、嚷黔冀200卜＼ 州一＼二160卜＼ 竺一Portu;al、汤一｝\ 粉50卜、礁尹＊哥120卜＿\ 只一丫猛尹、扫｝最贫穷的加％,2005二006年＼ 慈一父梦：淡枷吩黝尹，盈80卜一’一’一’\\ 呵一丫沙窿散簭肥v＿。淤参涵”一｝\\ 卜一、气吩鑫巍蒸尹阵40卜 今一、叼料黔矫洲｝最富裕的20%,2005一2006年 OL一‘一二一一一一二一一上一一止一’o匕一一一一 1955 1965 1975 1985 1995 2005 2015 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 年份年份 资料来源：2017年世界发展报告工作组根据联合国儿童死亡率估资科来源：2017年世界发展报告工作组根据联合国儿童死亡率估 计机构间小组（IGME）的数据得出的估算值。计机构间小组的数据和印度人口和健康调查所得数据（按照五分 之一划分粤体）得出的估算值。 注释：所有比较国的数据来自可获得的最近年份的数据（circa 2015）。 本报告认为，尽管诸如资金可得性或的可持续管理），这要求发展中国家 健康服务的提供等直接影响因素的确对国家行为体和非国家行为体在互动 是发展至关重要的问题，采纳和实施中制定和实施政策的过程进行重新思 成功的亲发展政策常常取决于更深层考，这一过程在本报告中被称为治理 次的潜在决定因素。最后，今天的发（见专栏1 .1）。 展中国家面临着重重挑战（这里列举将治理理解为发展的潜在决定因素 如下，低效的服务提供、暴力活动危有助于审视在追求安全、增长和公平的 害、簓慢的增镼、腐败以及自然资源过程中所采纳和实施的成功的和失败的 专栏1 .1什么是治理？ 治理系指在一套既定的规范和不规范规则体系中，国家套规范的国家制度（组织和规则），从而执行和实施政策。同 行为体和非国家行为体在互动中制定和实施政策的过程，这样，和民间社团组织和商界游说者等非国家行为体相比较， 套规则既形成权力，也由权力形成‘。本报告将权力定义为国家行为者可能根据具体情况发挥较大或较小的作用。此外， 粤体和个体敦促他人为了其他粤体或个体的利益而采取行动、治理行为发生在从国际机构、民族国家制度、地方政府机构 产生特定结果的能力（见Dahl 1957;Lukes 2005）。再到社区和商业团体等不同的层次上。这些常常交叠的维度 行为者可能根据具体情况建立一个政府，该政府具有一创造了一个行为者和利益的复杂网络。 资科采旗：2017年世界发展报告工作组。 a．这一幼义上的定义与世界银行关于国家的定义是一致的，均强调规范的制度和国家行为体的作用。 44 2017年世界发展报告 政策，有助于解释世界范围内不同国然资源的国家面临增长较慢、发展成 家发展过程中的表面冲突。近期的一果较差的问题。有几个国家向世人展 些案例已经引起了全球性的关注。示，通过有效的经济财政政策，“自然 素马里和素马里兰的国家建没。资源诅咒”是可以避免的。 索马里是世界上最脆弱的国家之一，中国的塔长成就和增表挑翁。40 曾经在20多年的时间中饱受暴力活动年来，中国经济以两位数的速率持续 的危害。叛乱和地区冲突的频繁爆发增长，并使7亿多人口成功脱贫，同 阻碍了一个可以统一行佼合法武装力时加速融入了全球经济体中。这一成 量的中央集权国家的崛起。许多派系功的经济增长轨迹纪录举世闻名。然 拥有自己的权力来源，它们之间的争而，根据许多被频繁使用的数据，这 斗无休无止，并不能就确定中央政权一时期中国的制度环境似乎并未发生 组成和职责达成可信赖的协议。这与变化。这是否意味着制度于增长而言 索马里的索马里兰自治区形成了鲜明无关紧要？事实当然并非如此。恰恰 的对比。索马里兰同样具有部落或宗相反，对中国发展更加深刻的理解显 派关系紧张冲突的问题。但是在1993示我们忽视了下述指标：问责制和集 年的宗派大会上，现代和传统地区的体领导制的巨大变革促进了适应性的 领袖齐聚一堂，成功地将这些宗派及政策决策并提高了国家能力，从而促 其元老纳人了规范的、制度化的治理使经济取得了成功。中国经验突出了 机构，自此，索马里兰实现了镼达20更多重视制度的运行方式而非制度具 年的稳定和经济发展。体形式的必要性。同时，当今中国面 尼刀利亚应对腐败租贫原沮咒lh7临着增长减缓的问题。维系快速增长 题。2010年，在经历了高油价带来的并避免“中等收人陷阱”要求具有转 镼达10年之久的意外丰厚收人之后，向基于公司准人、竞争和创新的增长 仅仅过了一年，尼日利亚就不得不要模式的政治意志力。在许多中等收人 求其发展伙伴给予预算支持。从镼远国家中，这一转型受到来自早期增长 的角度来看，尽管20n年尼日利亚成受益者的大力阻挠，对加人进一步改 立了主权财富基金来应对这一问题，但革联合体的激励作用大小不一。进一 是尼日利亚的石油财富到底有多少被用步发展将必须应对这些治理挑战。 于未来投资，这却是不明确的。中央银印度城亦卯贫民窟和排他趁。由 行一位前行镼认为尼日利亚因国家石发展者、官员、公民和政治家组成的 油公司的腐败行为流失了数以亿计的联盟统一协调城市规划和投资发展而 资金。实际上，根据20巧年非洲晴雨成的城市可以成为增长、创新和生产 表调查数据，78％的尼日利亚公民认的中心。规划者可以发挥确保城市基 为政府“打击腐败的行动很失败，令础设施满足投资者土地租金最大化的 人失望”。最后，制度环境并不能有效追求、商业与消费者的连接性要求和 保护可用于减少财政波动性、促进形公民获得服务和实现就业的需要。但 成有利于镼期投资的宏观经济环境的是许多城市并未能做到这一点。根据 国家资源收人。所谓“自然资源诅咒”，最近的统计数据，印度约存在49 000 即和资源匾乏的国家相比，拥有丰富自个贫民窟，居住着数千万居民。庞大 第1章以治理促发展：重重挑战45 的城市贫民窟意味着城市未能将公共粹主义政党发动了反对贸易和一体化 投资和众多不同的城市选民的需求有的运动，其中一些国家，无论是发达 效地协调起来。住宅投资不足和交通国家还是发展中国家，获得了史无前 工具匾乏，或者替代性交通方式昂贵，例的选举成功。这些政党常常利用公 这迫佼工人流入不规范的、常常位于民因权利被剥夺和被排斥在决策之外 边簘地区的居住点。尽管许多发展者而持续增加的不满情绪，也常常利用 和政治家利用这种体制为自己谋取租特定群体不断强化的搭便车观念来实 金，这种不协调的城市发展不利于城现自己的目的。既是在那些确确实实 市实现自己的增镼潜力，造成大规模受益于一体化的国家中，收益的不平 的、居民享受不到基本服务的贫民窟。等分配和可观察到的、没有产生效果 巴襼要求改进朋务水乎的抗理活的“话语权”也导致许多公民对现状 动。2013年爆发在巴襼街道上的抗议提出质疑，这可能对社会凝聚力和稳 活动引起了全世界的瞩目，在2014年定性产生不利影响。 世界杯足球锦标赛来临之前，公民对正如这些案例所示，现实世界中 公共服务（交通、教育、健康等）提总是存在形形色色的矛盾。索马里是 出抗议。巴襼经历了镼达12年的包容一个脆弱国家，然而索马里兰的表现 性、可持续发展，佼3 000万人口脱却非常不错。尼日利亚拥有丰富的资 离了贫困并壮大了中产阶级的队伍。源，但它依然是一个中低收人国家。 但就是这一做出税收贡献为公共服务中国迅速发展，尽管它的基本制度并 提供资金的中产阶级，现在要求改善未发生改变。印度也实现了增长，但 服务质量，扩大服务范围，其中包括是却控制不了贫民窟的肆意扩展。巴 学校的“FIFA标准”。巴襼为什么会西实现了包容性的增长，但是现在却 发生这样的动荡？巴襼的社会契约历面临着中产阶级日益增加的要求。英 来薄弱，并具有分散化的特征。贫困国的失业率很低，但是现在它却投票 人口接受低质量的公共服务，而中高决定退出欧盟。贯穿这些矛盾始终的 收入阶层则依赖私营服务，因而不愿主线是治理，治理有助于解释低效政 为财政体系做出贡献。随着新中产阶策为什么持续存在，有效的政策为什 级期望获得与其财政贡献相称的、质么常常不被采纳或实施，非正统的制 量较高的公共服务，中产阶级的扩大度安排为什么可能产生出乎意料的积 和贫困人口的减少反倒佼得人们有了极成果。换句话说，治理提高政策的 丫八下二、＊立、田、、山曰十、、二、、，：。、治理提高政策的效果 不公平的感受。效果。这也是本报告的主题所在。’口仕址同从水目，从木 ‘奥国退质”和对经挤一体褚与 日淇增的不涛借绪。2016年6月，联发展目标和发展限制因素 合王国的投票者投票决定脱离欧盟本报告假设所有国家都具有共同 (Eu）。由此造成的对欧洲的一般经济的发展目标，即最大限度地降低暴力 影响和对英国的特定影响成为政治领活动造成的威胁（安全）、促进繁荣 域不确定性的根源。然而，对经济政（增长）并确保人们共享繁荣（公平）, 治一体化的不满情绪并非是该地区独同时确保未来人类发展进程的可持续 有的现象。在世界上许多国家中，民性（见专栏1.2）。但是政策并不总能 46 2017年世界发展报告 专栏1 .2治理的目标是什么？实现安全、增长和公平的目标 治理的许多方面都具有固有的价值，自由的概念更是如告也假设社会期望以环境可持续的方式实现这些目标。随后， 此。在经济学术语中，自由可以被视为机遇，发展可以被视本报告以治理实现这些目标的能力对治理进行评估。 为“脱离形形色色的不自由的束簚”（被排斥在机遇之外），这一方法与全球发展组织在过去的几十年中所发现的方 而这些不自由降低了人们行佼“合理的能动性”的能力（见法，即从基于意识形态的对话向基于理想的对话转变是协调 Sen 1999）。自由不仅具有如此重要的固有价值，它的工具性一致的。2000年确立的世纪发展目标（MDGS）和联合国成 价值同样具有重要作用，这是因为“自由的某种特定效果可员国近期批准的可持续发展目标（SDGs）便是制定社会经济 以促进其他类型的自由（见Sen 1999)&’。这种正相关的关系进步共同目标行动的典范。可持续发展目标第16个目标呼吁 就是经济学家口中的互补性。本报告认可治理不同维度所具促进“和平、正义和稳健的制度”，而且明确将之与治理联系 有的固有价值，认可发展是一种积极自由的观念，也认可治起来。然而，正如本报告将要论述的，除了其固有的价值外， 理实现公平发展的工具性价值。可持续发展目标第16个目标也具有重要的工具性价值，因为 如上所述，本报告以规范性观点为出发点进行分析，即它的实现将有助于可持续发展目标其他目标的实现。毋庸置 每一个社会都关注将其成员从暴力活动的持续威胁中解放出来疑，所有发展目标的实现将要求人们真正理解治理能够推行 （安全）、促进繁荣（增镼）和确保人们共享繁荣（公平）。本报效果更好的政策。 资科来源：2017年世界发展报告工作组。 转化为人们期望的发展成果。在追求世界范围内流离失所的人口高达5 770 发展的过程中，社会希望确立的第一万（见联合国难民事务高级专员公署 个条件是安全，所谓安全，即指人们2015）。正如这些令人痛心的数据所表 不受暴力活动或暴力威胁的侵犯。安明的，以实现安全为目标的政策常常 全是福社的基本维度，是发展的第一是无效的。事实上，某些政策及其执 位序特征（见联合国开发计划籲行不力可能造成或者进一步加剧诱发 1994,Sen 1999）。暴力活动的社会问题。 社会越安全，经济越然而，2014年全球有超过14亿的社会越安全，经济越繁荣（见 繁荣。人口生活在受到暴力活动影响的国度图LZ,a)o 1950年至20n年，增长 中（见经济合作与发展组织20巧，31）。速度相对较快的较高收入国家中，大 暴力问题是37个国家的主要问题’。多数国家取得的成就并非是因为经历 这些国家不仅包括阿富汗、索马里和了较快的增长，而是因为和收人较低 南苏丹等脆弱的低收入国家，也包括的国家相比，它们因危机或战争造成 巴襼、墨襼哥和南非等崛起中的经济的经济衰退的频率较低（而且常常是 巨人。每年死于武装暴力活动的人口较低）（见图1.2,b）。从更为长远的 超过了74万。最令人瞩目的是，大角度来看，自1820年以来的欧洲14 多数死亡人口（约为49万）所在的国和美国的年度数据显示，自第二次 国家并不是战乱国家（见日内瓦宣言世界大战这一最后一次大规模有组织 秘书处20巧）。2007年到2012年期性的暴力活动结束以来，即自1950年 间，死于凶杀案的平均人数高达37.7以来，经济增长衰退的频率迅速下降 万。2单是2014年，死于内战、叛乱（见wallis 2016）。 和其他形式的政治暴力的人数就高达然而，安全并不是实现增长的充 101 400人（见联合国开发计划籲／奥分条件。在追求繁荣的过程中，为促 斯陆和平研究所2015）。2014年年底，进经济增长，国家需要持续提高效益 第1章以治理促发展：重重挑战47 和投资力度。低收人国家的增镼是因言二‘三“’公二石二万二万毖二二’&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& &,&～兴刀～&’明一叭z、～刀、目子喇～~～图1 .2经济增长以安全为条件 为剩余劳动力从农业领域向工业领域。．国家的暴力活动越少，经济活动越繁荣 的再分配。然而，一旦这一早期工业｝一 化进程的收益被消耗殆尽，国家就需30000r＿一一一一一、 要新的增镼源泉。经济增镼源于积累可｝一翻－／一，/ 丈｝～窟产呵／\．一－/ 和效益。这里积累系指为进行工业投二In朋阶卜碱尸～-．杏J阅卜～一夕一， 掣－--－一l一～尸、～／一了 资而动员的储蓄，效益系指投人转化护｝护．// 代｝／月卜月丫 为产出的程度。然而，许多中等收人恻｝_／令／－一‘产－ 愁‘l一门口产尸浏口州口r,~／产 国家似乎并不能实现积累或效益的收嘿3&00卜“食琦甲一丫／ 动线｝口口尸一一口口一， ：敷燕糼；糼黔代1000盛轻里二二之 l,60 1970 19吕0 1990 2000 2010 人国家会向高收人国家趋同（见Jones年度撬量 20巧）。－一、、灯～人～卜小～~~~~－一？一’~~ &U主J幼。－毋－高收人经济合作与发展组织国家－.－中低收人国家 尽管如此，有几个国家却成功地～高收人非经济合作与发展组织国家～低收人国家 、．、～一一．比、，、～一～。一～,11 es.es中高收人国家 遼免了中等收人陷阱·它们是如何做。、藏2;1毓蒸展报告工作组基于ArchiOS数据库（Goem一s,Gleditschw 到的？证据显示，资源在部门间和企而iozZa 2009）得出的粲变俪丁基于世界袅正1版（Fe;ns诚五kl～和Timmer 2015）得 J卜问坦云挤买侠件的雨式粊耐早赫玄的茸素出关于人均国内生产总值水平的数据。 下一＿_＿一‘＿一＿一＿注释：每一时间序列圆圈的大小是与既定年度每一收人群体平均每国的政变次数相对应 貌泉（全要索生严率，或者TFP）。在的。GDP系指国内生产总值，oEcD系指经济合作与发展组织，即P系指平价购买力。 一个新公司不断进人市场、竞争力不b，高收人国家比较富裕，这不是因为它们在增长时增长 足的企业不断退出市场的动态环境中，速度曝髦纂黯纂裂矗聂遭遇的 企业间的投人再分配让位于创新、竞二 争和生产率。遼免了低增镼陷阱的国二「．．…」“ ,_.－一一－一、曰，-.～仪·－，一90卜．..............} 家也倾向于发展多元化的出口基地，：。「口口口口口口口口气r」4 从而便于国内企业和政府大力协作促70卜口口―}_ 进工业投资。事实上，文献和政策论戴“”「｝蓄 一一一～～留～一一’／、～~&~&．、‘“矜二八｝｝哥 坛中，关于能够实现有效的资源分配盆’”「」”麒 一“&／、J&～尹一州“&J‘人～~&’八曰“誉40卜｝霸 和投资升级的正确政策组合的讨论比虽获L。」一爵 比皆是。尽管如此，正如世界范围内20卜｝ 许多中等收人国家经济的持续迟滞所10卜－-．一｝ 显示的，这些政策常常不被采纳或者”一＜2一2一亏3一10一1。一2石＞2。一“ 未能实现预期效果。美元（以千计） 除了追求繁荣世会也关注公平。篡翼瓢魏嘿｝ 仕失幽，白钡还动明怀后找1lJ足．平均增长率（右坐标轴） 99％的人口”谴责了财富集中在最上．平均衰退率（右坐标轴） 曰，粼，。不南品抓、比丫石rt习韦田L片费科来旗：2017年世界发展报告工作组基于Wallis 2016，世界表8.1版数据（Feenstra, 一一一Inklaar和Timmer 2015）得出的数据。 类运动所反映的，人们对与日俱增的左释：本图显示了实际的人均国内生产总值（不变价格，连续序列）。国家第一次划分 不平等问题的忧虑也在增加。证据显群篇鬓嘿黝揣戴霎嘿疆氢纂攫蔷粼翁 示，这样的忧虑并非无中生有祀人忧141个国家，这些国家至少拥有自1970年以后的数据。GDP系指国内生产总值。 48 2017年世界发展报告 天。即佼有迹象表明全球收入不平等有助于重塑资源的再分配。然而，实 程度在降低，国家内部的不平等程度现平等的政策常常不被采纳，或者未 却仍在上升，在最近的几年中，收人能有效实施。 向上层人口集中的趋势也在增强（见 世界银行20巧）o除了这一规范性的考以治理促进下层人口状况的 虑外，更加公平的收人分配与包括稳改善 定和经济增镼在内的积极成果密切相为什么追求安全、增长和公平的 关。那么，国家该如何提高公平呢？最佳实践政策常常不能产生预期的 不平等和增镼问题具有结构相关理想结果？为什么那么多极具潜力的 性。提高增镼的公平性需要对下半层转型政策未能被采纳？促使某些看起 的收人分配政策进行审视。这里以低来不可行的政策取得成功的原因是什 收人国家经济活动和公共服务结构与么？如同本报告所展示的，所有这些 高收人国家的差异为例。在一个低收问题的答案在于，政策是如何对那些 入国家中旅行时，人们会频繁地看到有能力阻碍政策实施的行动者的利益 国家的经济活动呈现同质性模式（比施加影响，那些从政策中受益的行动 如大规模的人口依赖农业生产活动为者是否能够对决策过程产生影响，以 生），然而公共服务却呈现出异质性：及规则和规范是否会维系既有的平衡。 公共服务的连接性不均衡，而教育和在以后的章节中，本报告提供了一个 卫生健康等服务的可得性和质量从农在追求更宏伟的目标中思考这些问题 村到城市表现出巨大的差异性（见专的框架：如何通过严肃慎重地对待治 栏1.3）。低收入人口所得服务的质量理这一问题提高安全、增长和公平政 较低，获得服务的可能性也较低。事策的效果。 实上，提供优质公共服务的扼诺不足本报告的分析主张对理解这些政 是世界上大多数不平等问题严重的国策对下述群体所具有的含义予以特别 家的主要特征之一。发达国家则呈现重视，即对那些由于经济或社会状况 出恰恰相反的趋势，在发达国家，人而不能对决策进程产生有效影响的群 们会发现经济结构多元化，公共物品体予以特别重视。那些在政策场域中 和服务的覆盖率和质量都呈现同质性常常被边缘化的群体（比如收人分配 的特点，而且与个体的自身状况无关。中处于底部的群体）应该和其他所有 中工二二、、书。朽、二；什因此，发展要求可以被总结为向为所人一样拥有同样的发展机遇。这是发 实现可持续的发展进～~&~&~~”、’～一‘&’一曰／&&/&&/&／、一什圳‘曰’川‘！十口“从厌卫“胜。怂正从 程，治理需要对社会中所有人提供更加多元化的经济机遇和更展进程中的基本支撑。 有的粤体一视同仁，无论加同质化的公共服务转型。要实现可持续的发展进程，治理 他们的境况如何。毋庸籮疑，公共物品和服务的提需要对社会中所有的群体一视同仁， 供是一种拉平机遇和减贫的有效路径。无论他们的境况如何。尽管在每个社 这与其他社会政策一道允许个体增加会中权力的分布都是不平衡的（这种 自己的资产存量及佼用这些资产的机权力的不平衡是不可避免的），以治理 遇，而且为最脆弱的粤体提供保护。促进下半层人口状况的改善意味着保 财政政策佼得支撑社会转移支付的公护这样的进程，即发展红利仍然可以 共支出得以以税收的方式实现，而且得到公平分配的进程。 第1章以治理促发展：重重挑战49 专栏1 .3国家的不连贯性 收人分配并不是服务和公共物品覆盖范围和提供质量唯就这一意义而言，国家在场及其在特定领域有效响应公 一相关的因素。性别、种族和地理位籮等境况也会对粤体影民需求的能力具有不连贯性（见O&Donnell 1993,2003）。当某 响资源分配以及政策制定的能力差异相关。地理位籮的因素些地区或社会群体被整体性的忽视，地理因素便会成为反映 是一个尤其重要的维度，这是因为它与其他因素具有相关性。不平等问题的重要维度。国家不连贯性近似于一国不同地理 正如坎布尔（Kanbur）和维纳布尔斯（VenableS）在其著作中区域国家在场的密度不平等程度。 提到的，“空间不平等是总体不平等的一个维度，但是当空间在玻利维亚，对国家九省的次国家分析显示，少数几个 和区域差异与政治民族紧张局势交织在一起，从而削弱社会地区整体上受到低国家在场的不利影响，这里，国家在场是 政治稳定性的时候，空间不平等造成的危害就会增大”。以特定地区的公共服务提供状况来衡量的。地图BI .3.1显示 地图Bl .3.1玻利维亚选择性干预范围的国家在场和总体密度，2010年 a．健康b．教育 国剑 c．水资源可得性d．总体密度 图回 资科采源：2017年世界发展报告工作组基于玻利维亚国家统计机构关于教育、水资源可得性以及（2008）人口与健康调查运动健康数据所作 出的总结。 注释：评估国家在场水平的指标包括5岁下儿童死亡率（健康）、识字成年人的比例（教育）以及家中拥有自来水的家庭比例（水资源可得 J性）。阴影的深浅程度表明服务的覆盖程度。较深的紫色阴影（图一图。）代表这一维度的国家在场较高（较好的结果或者较高的覆盖率）o 国家密度（图d）是国家在场不同层次或覆盖率的综合指标。较深的橙色阴影代表国家密度较高。 50 2017年世界发展报告 专栏1.3（续） 了每一地区健康卫生、教育和基本服务（分别是图a，图b，不同地区的国家在场密度水平与地区的资源水平呈正相 图C）国家在场的程度，也显示了这些指标的综合国家在场密关关系，尽管这一相关关系并未达到最高水平（例如，与人 度（图d)，这里的综合国家在场密度系指众多维度的平均在均国内生产总值的相关关系）。这类地区发展差异可能是由国 场密度。圣克鲁斯省（Santa Cruz）和波托襼省（Potosl）在家对不同地理区域和社会经济群体的响应不均衡造成的，而 密度谱系中处于相对的两端：圣克鲁斯省的国家在场密度最且这种响应不均衡很可能是长期性的。例如，在玻利维亚， 高，而波托襼省最低。然而随着时间的推移，玻利维亚国家密度最低的省（波托西）也是土著人口覆盖率最高的地区， 的总体不连贯性已经降低了。佼用区域间国家在场密度不平而历史上土著人口在国家机构和政策制定中的代表性不足， 等作为衡量标准，本分析发现随着时间的推移，玻利维亚地直到不久前，这一状况才得以改变。“ 区间国家在场的同质性提高了。’ 贾粤来旗：2017年世界发展报告工作组根据Ceriani和肠pez一C咖a(2016）做出的总结。 a.2017年世界发展报告工作组根据玻利维亚国家统计局的教育数据（人口普查，1992年和2012年）和水资源可得性数据（人口普查，2001 年和2012年）、（1 994年）国家人口和健康调查数据和（2008年）国家人口和健康调查数据得出的估测值。 b．根据玻利维亚最近的调查（2012)，对波托襼54％的6岁及6岁以上人口而言，卡斯蒂利亚语不是他们的主要语言，相比之下，圣克鲁斯和 塔里法的这一比例分别是巧％和8％。 Feenstra,RobertC,Robert Inklaa不and Marcel P Tim- meL 2015.&The Next Generation of the Penn Wbrld Table少，Ame服an Economic只evie叨10叹r10、：飞1味0一82& 扫〔甲不verslon石注，mtp:IIWwv吠rugnllggQclprOQuctlvltylpwt ，、、。二L二，,~，。。口～‘、～。。、．一一扣叭一releases/Pwts.1. 1．这是地图1.1前20％国家的数量，以死于。＿二井澡艾二几‘欲，＿、二，.，。，，。卜；_，。，＿石＿., ,．二、，。国，.，口u&u,u。”、目。二里，。夕。J GeneoDeclarationsecretariat.2o15.G遥obalB耐enof 武装冲突和凶杀案的人口数量来衡量暴力Armed Vi0lence 2D15：劲卿Bo办co雌ts.cambridge, 、一．.．一，,UK&Cambrid耽UnlversitVPress. 1曰叨。J澎”I,0 Goemans,HenkE，而stianskredeGleditsch,and 2.2017年世界发展报告工作组根据《2015 Giacomo chiozza.2009.&Introducing故higos:A 年全球武装暴力活动负担报告》（日内瓦粤整万钾itic欲“eaders尸］0 urnd ofPeaceResearch .＿。一、，、，一，.~,,，、一·～~,，、二，,~4b气2):209一好· 宣言秘书处2015）总结出来的数字。该数Hirschman，月berto.i95s．仆estra娜ofecon。二血。e卜 字是故意凶杀案的数字。’口果将非故意凶J。罢欲黑絮：盆黑黑羔黔愁～.&& 杀案的死亡人数包括进去，该数字会增加NBER working PaPer舰14:.National Bureau。f 本10‘」nnn盛带国下片冷日冷口、险时l爪守Fconomic Research,cambridge,MA.rorthcoming 、3 864 000人。世界卫生组织将凶余某而赢百添二漏不丽漏19硫一疏赢赢奇 定义为“由他人以任何方式实施的意在伤Macroeconomics, vol.:.Axnsterdam:Elsevier+ ～一、一．一、、小二二、＊,,KanbuL Ravl.and Anthonv L Venables.200气．&SDatial 一一Inequallty and Development:Inspana&Inequa￡1砂口nd Doelopmeot,edited by Ravl Kanbur and Anthonyl. 。＿,_．。．Venables．飞一U.Oxford.UK&OxfordUnlversltvPress. 菩犷子万沪气田叭比脱s，万teven.2005．加叨er：八l&aalcal业ul酗．七onaon: Palgrave Macmillan Andrews,Matthewl ROgerH邓and Jerrett入lyers.2010.0,Donnell,Guillermo.1993.&on the State,Democlatlza- &Governance Indicators can Make sense:Unds卜tion and Some Conceptual Problems:A Latin Allle卜 Flve Mortality Rates Are an Example了’HKS Faculty ican View初th 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UNHCR Global Trends: Forced Displacement 知、～，促进，, 口几万展：政策失灵的原第名山章 红，衫因所在 (（阿米卡与三条黄金法则》（2014）案现成可用，几个国家行动者的政治 是一部拍摄的很唯粎很感人的电影，意志显而易见。然而自2007年以来， 电影讲述了一个叫作阿米卡的蒙古小为采矿收人设定使用规则的努力遭遇 孩的故事，阿米卡在发现了一枚金币了政治压力的重重阻挠。激烈的国会 之后，沉迷于过度消费，抛弃了家庭选举竞争迫使蒙古政党承诺增加诸如 责任并欠下了难以想象的巨额债务，现金津贴、不定向的社会福利以及特 从而将自己的生活变成了一场惨不忍定地区的投资等方面的支出，以此来 睹的噩梦。在巨大的还贷压力下，他获取选民的政治支持。然而，这类承 逃跑了，穼越了蒙古的穷山恶水，最诺的实现只能以用于准备金的资金的 后和他察性古怪的叔叔生活在一起，枯竭（见Chimeddorj 2015）为代价。 叔叔教给了他生活的三条黄金法则。因而，除非权力集团在社会中的利益 蒙古《乌兰巴托邮报》在2014年发生变化，无论政策制定者制定的未 的报道中指出，“故事在很多方面体现来一代基金如何合理，稳健的财政政 了这样的思想，即为掌控自己的命运，策的承诺必将持续不能实现，国家将 蒙古必须如何”管理自己与日俱增的持续陷人债务危机之中不能自拔。决 债务。’事实上，随着电影的上映，蒙策者之间就这些政策达成并维系协议 古正在进行设立雨天未来遗产基金的的进程并未创造出一种促使人们愿意 第三次尝试，以便有效管理采矿收人围绕具体的长期目标采取合作行动和 这笔意外财富（采矿是蒙古最大的收协调行动的条件。 人来源）。这种将国际最佳实践“未来蒙古国家的现状与电影描述的故 一代基金”制度移植到蒙古本土的尝事之间的鲜明对比并不只是一个巧合。 试已经两次无功而返。阿米卡故事的喻义是一种受到舆论领 在过去的10年中，来自全球各地袖和艺术家支持的有意识的尝试，意 的专家多次访问蒙古，并对如何分配在在蒙古社会中培育出一种意识，即 和管理自然资源收人的既有最佳准则稳健地管理资源极其重要（在阿米卡 提供了宝贵建议。技术层面的解决方的故事中，即金币的重要性）。该电影 53 54 2017年世界发展报告 被视为强化人们稳健管理财富的价值动性的反周期管理被视为制度谋求长 观念、努力协调各方支持在蒙古实现期发展的关键职能，这些制度在蒙古 财政稳定这一镼期目标的工具。采取的形式并不足以对结果产生影响 决策并非是在真空环正如本案例所阐释的，决策并非（见Gin等2014）。政治限制因素、来 境中进行的。决策是行动是在真空环境中进行的。决策是行动自利益集团的压力、关于加速特定领 者之间谈判博弈的结果，者之间谈判博弈的结果，这些行动者域进步要求的既有社会舆论以及历史 这些行动者常常具有不同常常具有不同的，甚至背道而驰的偏惰性等削弱了稳健管理矿业收人的承 的、甚至背道而驰的偏好好和利益。更重要的是，这些行动者诺的可信性。 和利益·的谈判力各不相同。行动者的谈判力将蒙古与智利、荷兰等被视为 源自一系列不同的因素，比如既有的有效管理自然资源典范的国家相比 规范性的规则、不正规的规范、他们较。智利和蒙古管理采掘业收人分配 代表并动员社会中其他粤体的能力，的制度形式一模一样（蒙古沿用了 或者他们对资源的控制能力。行动者智利的制度形式），但是结果却大相 在极其特定的社会、历史和经济环境中径庭。尽管具有相同的规则，蒙古 就政策的制定和实施进行磋商博弈的复的财政支出具有极其显著的顺周期性 杂过程，在本报告中被称为治理。（见图2.1,a）。同样，智利与荷兰的 制度形式截然不同，但是在资源管理 条条大路通籗马：超越制度上却取得了殊途同归的效果（关于智 移植利，见图b）。智利和荷兰的案例的共 几十年来，学术界和发展实践者同点是什么？决定效果的因素形形色 已经扼认了制度，即组织和规则对于色，但是行动者愿意接受并遵守规则， 发展的重要性。国家越安全、越繁荣、或者愿意采取集体行动的事实当然是 越公平，其强调某些制度形式的既有其中的一个因素。自20世纪90年代 指标也就越高。这样的模式已经形成恢复民主之后，智利达成的政治协议 了一种观念，即某种类型的制度显然中均包含了得到政治谱系中所有行动 促进了较高的发展水平，这促佼许多者认可的一个准则，即经济管理的长 善意的政策制定者和发展机构提倡进期视角。在荷兰，财政管理的基本准 行制度改革，从而推进这类制度标准则早就被荷兰的政治文化广泛接受， 的实施，这一现象常常被称为制度移而且这一基本准则在20世纪下半叶的 植。换言之，扼认治理对发展至关重不当管理时期和所谓的荷兰病阶段的 要，也就是明确接受了治理的效果取经历中得到强化。2 决于规范制度的特征这一事实。当政策和技术方案未能实现预期 然而，仅有制度形式还不足以解的理想结果时，人们常常将其归咎于 决发展问题。以蒙古在遵循“黄金法制度失灵，提出的方案也是“完善” 则”过程中面临的挑战为例进行思考。制度。然而，正如世界各地和历史经 蒙古政府决定采取国际最佳实践来管验所展示的，发展可以在不同的制度 理来自自然资源开采所得的财政收入，轨迹下得以实现。因而，揭示政策效 但是并未能从镼远的视角着眼对其实果的内在动力就成为基本的任务。使 现成功的管理。尽管财政政策管理波某些政策成功的因素是什么，使某些 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在55 图2 .1尽管智利和蒙古管理自然资源收入的规则相似，但智利的支出模式更注重遵守承诺 a．蒙古的顺周期管理b．智利的反周期管理 较为陡峭的回归线显示遵守规则的较为平坦的回归线显示遵守规则的 力度较弱力度较强 60一一一60卜｛ 40一一．．…‘2产二40卜： 吧201一J口份产～．一．吧20一｛ ～一一－～一．州… 妇一一书一．日口二二性一 杯O一一－-------------------------------------－一饥O一－-------－一气面产厂－-－一奋－--------------－一 一20巨一20巨 一20 0 20 40 60一20 0 20 40 60 出口（变化百分比）/％出口（变化百分比）/% 资科采旗：蒙古：蒙古统计信息服务处，月度数据，2005一2。巧年；智利：世界银行，世界发展指标（数据库）,1％任一2014年。 政策失败的因素又是什么？除了制度策效果取决于制度是否履行了这些职 的类型，我们应当关切的是询问这些能，或者制度在多大程度上履行了这些 制度形式力图实现什么目标，或者这职能。承诺关注在时间的推移中为确保 些制度形式应该履行的职能是什么。扼诺的实现而支持持续连贯的政策。协 作关注塑造期望从而实现互补性的行 效益驱动：扼诺、协作与动。而合作则强调约束机会主义行为， 合作从而防止搭便车行为。协作与合作意味 本报告将扼诺、合作与协作视为制着自愿遵守，也就是说，首选的社会行 度的三大核心职能，制度是确保规则与动是个体愿意采取的行动。专栏2.1讨 资源产生预期发展成果的必要条件。政论了可以从博弈论的视角来理解承诺、 专栏2.，扼诺、协作与合作的微观基础：来自博弈论的视角 本世界发展报告（WDR）的框架强调扼诺、协作与合作行动A而行动者1也采取了相同的行动时行动者2所得到的 是塑造促进发展的政策取得效果的重要制度职能。这些术语收益。在右上方的灰色表格中，第一个数字（0）是当行动者 源自博弈论，佼用博弈论的语言能更好地解释这些术语。‘表1决定采取行动A，而行动者2决定采取相反行动时行动者1 BZ.l.l便是其中的一个案例。所得到的收益。第二个数字（x）是当行动者2决定不采取行 可以用下述方法来阅读该表。灰色表格代表两个行动者动A，而行动者1决定采取行动A时行动者2所得的收益。这 均决定采取行动A（比如动员行动、通过法律的行动或监管提种行动者收益价值观可以以同样的方式适用于其他情景。根 供者的行动）时的净收益（回报）。第一个数字（2）是当行动据收益矩阵，x的价值将决定博弈的性质是否是协作的或者合 者1决定采取行动A而行动者2也采取了相同的行动时行动作的。这两者都是集体行动的问题。 者1所得到的收益。第二个数字（2）是当行动者2决定采取 56 2017年世界发展报告 专栏2.1（续） 协作动者又是如何实现高效的、收益最高的均衡结果呢。在博弈 如果x小于2，行动者进行的就是协作博弈。在协作博弈论中，该博弈被称为保证博弈，即如果能够保证每一个行动 中，行动者的动机是协调一致的，但是他们的行动取决于他者采取特定的行动Y，那么采取行动Y符合每个行动者自身 们对于他者行为的预期。两者都倾向于采取相同的行动，两的利益。为实现协作，政策需要在行动者中形成共识，即每 种结果，(A,A）和（NA,NA）都是博弈均衡的结果。问题个行动者都会采取期望的行动。有时候，这要求政策激励某 在于，由于每一个行动者都不确定对方将采取何种行动，行些行动者率先采取行动，从而促使其他人群起而效仿。 表B2.1.1博弈论中的协作与合作模型 下万刹点幸川 片乍进人们采取可以产生一致期望的理想结果的行动。 如果x大于2，行动者进行的就是合作博弈。在合作博弈 中，行动者的动机并不一致。在平衡中，两者均不采取行动承诺 A(NA,NA)，从最大化粤体收益的角度来看，这是最糟糕的结承诺系指行动者执行协议的能力。例如，如果行动者被 果。在博弈论中，这被称为囚徒的困境博弈，在博弈中，如允许与其他行动者进行沟通，他们将具有允诺采取行动实现 果行动者合作，集体收益将会更大，但是每一个个体行动者群体收益最大化的动机。然而，由于不存在执行这些协议的 都具有更大的搭便车动机（不采取行动A）。为形成合作，政机制（承诺工具），违背承诺仍然符合行动者的利益。承诺工 策将不得不提出基于行动者行动的可信的奖惩机制，从而促具允许行动者改变博弈，从而使他们的动机协调一致。 资料采旗：2017年世界发展报告工作组。 a．例证改簖自weber（加05）并在Bartolini(2013）中重版。 协作与合作的不同方式。尽管政策制策的动机非常强烈，达成并维系协议 定者可能不以博弈论的术语来进行思可能是一件困难的事情。为促进持续 考，但是他们每天都在进行博弈，通性的发展，确保当权者对公民做出超 过博弈论的模型可以准确客观地理解越政治周期的可信承诺至关重要。想 政策制定者的行动。想一个工人愿意向退休金基金缴纳资 金，为退休储蓄资金。如果工人不相 扼诺：支持在时间的推移中连贯信政府会遵守不会挪用这些资金并在 一致的政策，从而保证扼诺的未来返还给他们的承诺，工人将可能 兑现选择不进行储蓄。根据经济学原理的 政策并不是诸如买书或乘坐出租不完全契约，政策必须包括确保政策 车这样的现场交易；政策要求在时间可信性的承诺工具。承诺工具有助于 的推移中具有连贯性。然而，由于经确保政策在时间推移中的可信性，即 济和政治状况可能发生变化，以及政使政策面临着持续变化的环境。就这 策制定者偏离既定的、目标导向型政个意义而言，制度可以被理解为允许 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在57 社会和个体参与追求镼期目标的技能，的裁决，或者警官可能虐待而不是保 即佼他们面临着不断变化的环境。护公民。承诺所产生的影响并不仅仅 在所有国家中，但是主要是在低局限于安全领域。经济增长要求安全 收人国家或脆弱国家中，扼诺是预防的生产环境，从而企业和个体能够放 冲突演变为暴力行动的基本条件。冲心地将自己的资源投人生产性活动。 突双方是否能够就放弃佼用暴力手段就这个意义而言，针对亲贫政策和财 并赋予国家合法佼用暴力手段的垄断产权做出的可信承诺也是确保宏观经 权力达成可信的协议，这是预防冲突济稳定并促进增长的基本条件。 升级的最基本的条件（见第4章）。如人们关于承诺可信性的概念也可 果关于协议的扼诺并不可信，冲突双以增加他们进行合作（通过遵守纳税 方就会倾向于离开谈判桌，暴力行动规则）和协作的意愿，他们相信别人 就会占据上风：敌对势力可能撕破和会遵守这些法则，因此，他们自己也 平协议，政策制定者可能违背向具有会遵守这些法则。理论上，随着时间 不满情绪的粤体或地区转移支付资源的推移，兑现承诺可以建立人们对制 的扼诺，争议各方可能不能遵循法庭度的信任，强化遵守规则的意愿（见 专栏2.2对制度的信任源于承诺的兑现 信任是加强治理和实现发展的核心要素。信任与经济增制度信任系指社会对组织、规则以及贯彻这些规则的机 镼这一积极成果呈正相关关系“，也与政府绩效息息相关（见制的信任。制度信任可以源自基于关系的因素，或者也可以 Putnam 1993,La Porta等1997）。那么什么是信任？信任源自是重复性承诺的职能（见表B2:21）。本报告强调制度信任， 哪里？为什么信任至关重要？本报告将信任定义为行动者根制度信任是通过反复兑现承诺（比如执行合同或者不违背承 据其他行动者既往的行为所推定的他们实现扼诺的概率。在诺和义务）得以建立的。制度信任强化了执行能力（结果合 博弈论文献中，信任被称为信誉。文献对两种重要信任，即法化），并最终通过引导人们自愿遵守规则而形成合作与协 人际信任和制度信任进行了区分。作，因而制度信任非常重要（见专栏2.9)o 人际信任系指个体之间的信任。人际信任可以发韧于他们信任促成集体行动的重要性可以在博弈论情景中得到阐 之间的关系（比如共同的联系），或者可以以社会规范的形式释。在传统的囚徒的困境博弈中，即使合作（即拒绝坦白） 存在（见表B2.2.1）。关于密切社会资本关系和联结社会资本最符合两个囚徒的利益，不能信任另一方真的会采取合作意 关系的观念与人际信任密切相关（见Plltnam 2000）。密切社会味着完全理性的囚徒会背叛双方的结局（在一次性博弈中）。 资本关系（社区间和组织间的平行关系）可以产生目标感和认博弈论预测在重复性的博弈中会形成合作。阿克塞尔罗德 同感，从而增强社会凝聚力。联结社会资本包括反对社会分裂（见Axelrod 1984）发现，在基本的囚徒的困境博弈中，最成 （比如经济阶层、种族和宗教）的交叉关系。如果联结社会资功的策略与相互信任密切相关，这源自以支持换支持，以背 本簺失，这可能造成社会的分裂敌对，社区间的强烈联系会抵叛对背叛的行为。本报告所开展的实验室博弈支持了这一发 制集体的利益，从而阻碍发展（见Po血s和肠司olt1996）。现（见图B2.2.l）。 表B2.2.1信任来源 万口撰州名洲 资料采源：2017年世界发展报告工作组根据Lach和L6pez一c山a 2016得出的总结。 58 2017年世界发展报告 专栏2.2（续） 图B2.2.1在实验室博弈中，当扼诺得到兑现时，公民的福利随之增加 a．公民b．政策制定者 *** 60厂60厂厂一一―一一一丁三―飞 50卜50卜口口口．....1 40卜一一－一一一一一二乙一一一一一一40卜口口口口口口－ 入30卜l－口口口口必30卜口口口口口口口口口 20卜口口口口口口口口口20卜口口口口口口口口口 10卜口口口口口口口口口10卜口口口口口口口口口 O一O一 基准线空谈博弈约束性博弈基准线空谈博弈约束性博弈 实验类型实验类型 贾粤来旗：Banuh等2016。 注释：在准备与撰写《2017年世界发展报告》的过程中，为探索行动者在不同实验情境下对合作和再分配的行为反应，工作组开展了一系列 的实验室实验。在基本的实验室博弈中包含了三个公民和一个决策者。公民提供资源形成全组的资源，政策制定者负责分配。政策制定者研究 小组的资源总量，然后以任何他或她认为最适宜的方式分配资源。博弈在20个时期中反复进行。在空谈博弈下，政策制定者在公民提供资源 前公开发布预定的分配准则，但这一准则并不具有约束性，而且在公民提供资源后可以进行修改。在约束性博弈情景下，政策制定者也在公民 提供资源前公开发布分配原则，但是在约束性博弈情景下，在公民提供资源后政策制定者不得修改准则。在第二种情景下，由于公共通告具有 约束性，政策制定者做出的承诺是可信的。 显著性水平：*＊系指与基准线（p&0.05）而不是与空谈博弈（而且空谈博弈与基准线没有不同）相比，约束性博弈中公民的收人水平显著较 高。＊*＊系指无论与基准线还是空谈博弈相比，约束性博弈情景（p＜。01）下政策制定者的收人水平显著较低。空谈博弈与基准线的差异不大 （尸二0.133)0 资料来旗：2017年世界发展报告工作组。 a.Knack和Keefer(1997);Whitel叮（200());Zak和Knack(2001）。 专栏2.2）。本报告所开展的实验室试与合作天性的理解”（见诺斯1990a)o 验的实证结果也与这一观点相吻合，通过塑造信任’和协作的期望，制度可 即有约束力的扼诺提高人们之间的合以推进社会沿着更有利的、能够产生 作力度和博弈者之间的资源再分配力度更好的发展成果的道路前进。当行动 （见B～等20 16)，见专栏2.2。者不确定其他人将会采取何种行动时， 行动者可能不会做出能够产生社会所 协作：塑造能够形成互补性行动期望的成果的决策。相比之下，在战 的期望略性互补的情境下，协作行动可以产 促佼人们选择协作以实现社会所生对所有人都有利的成果。自罗森斯 期望的成果的动力是什么？这一问题的坦一籗丹（Rosenstein一Rodan 1943）出 答案恰恰是理解发展进程的核心。正版对东欧工业化问题的经典著作和 如道格拉斯·诺斯（Douglas,N叭h）所墨菲、施莱佛和维什尼（见Mu甲场， 提出的，“发展经济学家并未能从统计shleife：和vishny 1989）提出规范化的 学上解释经济绩效的差异和历史进程“大推动”概念以来，协作一直被视为 中截然不同的经济体持久的并存……经济领域和非经济领域的中心议题。 发展经济学家所忽略的是对人类协作特别是在中等收人国家中，协作 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在59 是产生投资和促进创新的条件。投资佼用的协调人们的期望并引导社会产生 和创新都取决于公司和个体相信其他人社会期望的结果的工具类型在很大程度 也愿意进行投资。通过协调投资决策上取决于所涉及的互补性行为的类型。 和市场参与者的期望，制度可以促进 市场失灵问题的解决。事实上，协调合作：限制机会主义，预防搭便 投资活动的失败可以导致发展不足这车行为 一卓识早在几十年前就被提出来了。4另一种制度需要解决的集体行动 以下述案例为例，在案例中，大规模的问题的基本类型即合作，或者说减 工厂效率更高，但是除非投资者作为一少机会主义行为。通过限制搭便车行 个粤体同时投资大规模工厂，个别公司为，制度有助于建设凝聚力更强的社 对工厂的投资并不能产生利润。或许是会，有助于将没有赢家的零和博弈转 规模太小的市场不足以支撑大规模的投变为所有参与方都从中受益的正和博 资，除非所有的工业一起扩张，彼此间弈（双赢），关于这一点，参见奥斯特 互相提供市场，企业才能从中获利。这籗姆（见Ostrom 1990）。合作问题常 样的情景只有两种可能的结果，或者说常产生于公共物品的提供（比如为公 只有两种可能的平衡。第一种结果是没共学校或医院提供资金的征税行为）, 有公司投资大规模的工厂，效率水平持或者产生于与公共资源池过度使用相 续较低。第二种结果是公司实现协作行关的环境问题的解决（比如自然资源 动，一致向大规模的、有效率的生产活的过度开采）。或许最广为人知的合 动迈进，这是更理想的结果。作问题案例即公共地悲剧（见Hardin 这类协作问题可以发生在从金融1968）。在这一案例中，所有的牧羊人 和技术的应用到创新和工业集粤等许可以不受限制地在开放的（公共）绿 多环境中。’以一个想要投资绿色技术地上放牧牛羊。随着绿地上的牛羊数 （比如电动汽车）从而在增镼进程中提量越来越多，青草越来越不能以足够 高环境可持续性的国家为例。这样的快的速度长回来，直到最终导致青草 倡议将要求汽车制造商、电池制造商、枯竭、绿地成为无用废地的结果。由 电力供应商和城市规划者的互补性投此得出的观点是，理性的个体根据自 资。如果每一位行动者都不确定其他身独特的利益独立行动，这会导致共 投资者的意愿，电动汽车可能永远都享资源的枯竭，即使这与群体的最佳 不会制造出来。然而，如果制度能够利益背道而驰。当行动者能够立刻从 通过创造其他公司也愿意进行投资的自身的行动获得利益而未经历过自身 常识，或者为第一个行动者提供激励，行动给未来造成的损失影响时，这样 从而降低不确定性，那么制度将有助的问题就会成为司空见惯的问题。合 于协调公司间的投资，并推进更加绿作问题背后的关键观念是，从社会的 色的技术的应用（见世界银行2012）。角度看有利的行动未必就实现了均衡， 幼稚产业保护和其他工业政策是政府这一观念恰恰是合作与协作的分水岭。 为这类产业提供的某种激励方式，从在协作问题上存在着多个均衡，政策 而让这类产业遼免陷入人人都等着他不过是如何做出最佳选择的问题。相 人率先投资的情景。“政策制定者所能比之下，解决合作问题通常要求实施 60 2017年世界发展报告 可信的奖惩机制，从而促成能给各方体采取了搭便车的行为（见Olsonl%5) 带来收益的有利结果的行动。他们也不在乎。另一方面，一些具有 在所有的国家中，特别是在那些更好的外在选择的个体（常常是富裕 富裕程度较高的国家中，共享繁荣的实者）有可能不愿意为公共物品的提供做 现程度取决于公民之间的合作，特别是出自己的贡献。因而推行合作的成本可 取决于公民为公共物品做出贡献、不能增加，从而滋生了不相信他人愿意支 搭乘他人便车的意愿。社会确保所有个付的观念，削弱了合作行为。7以巴西 体获得机遇的程度取决于社会提供高质为例，在巴西，公民组织起来要求提高 量服务（比如健康、教育或联给胜）的公共月及务的质量，然而巴西却面临着许 能力，取决于社会确保个体获得经济机多其他国家都面临的问题，即社会契约 遇、特别是允许个体进人市场获得所需的破碎化。在这样的情况下，中高收人 资金的能力。国家通过征税来满足公共阶层对低质量服务的响应是转而寻求私 物品投资所需的资金取决于个体的合作营服务，这反过来削弱了人们进行资金 意愿。簺乏合作是造成分割性结果的常合作、为公共物品的提供做出贡献的意 见原因：例如，对不同民族粤体的区愿，从而形成了恶性循环（见Ferreira 别性待遇。如果受益方是另一个群体，等2013)o 一个粤体就可能不愿意为公共物品的提尽管承诺、协作与合作构成了提 供做出贡献。然而，如果公共物品提供高政策效果实现发展成果的核心制度 的扼诺是可信的，不管哪个粤体掌控着职能，只有在某些特定条件下，这些 资源，人们都会形成为公共物品做出贡职能才能得到有效的发挥。 献的意愿。这样可信的承诺是可以形成 的，例如通过限制那些权威代表者的权权力不对称情景下的政策 力或者在决策机构之间分享权力，从而效果 产生可信的扼诺。正如刚刚所描述的，在本报告中， 有时候，社会面临着合作的失败，有效的政策是那些履行了三大核心职 人们撤出或退出合作，不能遵守准则，能，即形成可信的承诺、促成协作和 或者不能为公共物品的提供做出贡献提高合作，从而促进发展的政策。但 （见H俪chmall 1970）。随着参与人数的是，就促进发展而言，为什么政策常 增加，如果信息不足，关于他人的不常流于低效？那些理论上能够履行预 确定性增加，而人们之间的互动又有期职能的政策的失败以及那些不良政 限，在这样的情景下，合作的难度将会策的持续存在常常并不是政策制定者 加大。不平等也可能对维系合作产生影缺乏资源、意志力或知识的结果。以 响。理论上而言，财富不平等与成功地一个关心安全、增长和平等的仁慈社 提供公共资源池之间的关系是模棱两可会规划者所执掌的社会为例。规划者 的。这里以一个财富高度不平等的社会将选择能够最大程度实现这三大目标 为例。一方面，该社会中少数居于主导的政策。然而，一旦社会偏离（在现 地位的成员从公共物品中获得了足够的实生活中，偏离的确会发生）这位独 收益，因而他们具有独立提供并维系公断专行的规划者的理想，承诺、协作 共物品的动力，即佼其他不太富裕的个与合作的失败可能使社会远离最佳的 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在61 社会效果。这样的社会将遭遇什么样由于政策的效果不仅取决于决策者选 的结果取决于失败的深度。择了什么样的政策，也取决于政策是 其中一个决定政策及由此产生的如何选择和实施的，不同行动者博弈谁参与政策场域中的 均衡的关键原因（尽管不是唯一的）和谈判力量的相对大小可能对由此产谈判磋商，谈判磋商的成 是社会中权力的不平等分配。本报告生的扼诺、协作与合作的类型形成了败如何，这取决于行动者 将这样的不平等分配称为权力不对称。制约作用（见专栏2.3）。的相对权力。 专栏2.3博弈论和政治权力的根源 人们早就认识到，权力是决定一个社会如何运作以及经济在完全的博弈中，在公民之间进行互动之前，每一位公 活动的收益如何在民族内部和民族间共享的重要决定因素。在民首先自行决定是否对独裁者展现忠诚。假设社会上的普遍 社会科学家苦苦寻求如何表述这些萌芽期观念的过程中，关于信念是如果公民对独裁者不忠诚，其他公民将不会与他们合 权力的早期描述是不精确的（见Dahl 1957）。但是随着博弈论作。这样，公民完全有可能陷入人人都对独裁者忠诚并且互 的异军突起，这样的不精确开始减弱。现在，社会科学家能够相合作的社会平衡中。公民的净收益或回报是15，也就是说， 将这些难以把握的概念规范化，特别是最终得出了权力取决于保证博弈中获得的价值为20，其中5被用于对独裁者的忠诚 普通人的信仰和道德的观念。瓦茨拉夫·哈维尔（妈比wH盯el)（或奉承），这增加了独裁者的权力。 在狱中偷偷完成的一篇论文中完粎地表达了这一观点，其时他所有的公民都倾向于对D不忠诚，但是他们害怕，如 因反对捷克斯洛伐克20世纪80年代早期的后集权主义政权而果他们反对D，其他人将不会与他们合作。恰恰是在这样的 惨遭关押。他认为，在当代独裁政权中，将行凶者和受害人区“三人组合”中产生了权力（见Basu 2000）。刚才描述的行 分开来并不总是一件容易做到的事情。文章的标题《虚弱的权为是一种纳什均衡，但是实际上又不仅如此。这在博弈论中 力》很贴切地反映了这一思想，在该文中，他认为许多被压迫被称为“子博弈完美均衡”，也是一种由可信的威胁支持的 者与压迫者串通一气，支持这类政权的权力（见havel 1991）。纳什均衡。独裁者可能不知道什么是子博弈完美均衡，但是 这一观念可以被正式表述为博弈论。假设一个社会具有一独裁者的确知道如何创造一种相互畏惧的氛围来支撑自己的 个独裁者D，具有两个公民1和2。社会期望这两位公民为D政权。 提供一些招之即来挥之即去的服务，并展现对D的忠诚。展该例证阐释了如何在不将任何外部假设引入分析中的情 现这种忠诚给每个公民带来价值为5的成本。这两者对D的况下模拟权力。纯粹的经济分析能够导致权力在信念的互动 忠诚给了D权力。中将自己展现出来。但是如果我们更进一步，将行为经济 但是在成本颇高的情境下，人们为什么要对一个独裁者学（特别是“耻辱”的概念）引人分析，从政治群众运动 忠诚呢？答案存在于公民之间互动的性质中。通过假设公民到童工的许多其他现象都可以被模拟出来（见L6pez一Calva 可以是合作的（C）或者非合作的（N)，我们可以发现这一性2003）。 质。表B2.3.1表述了这类行为的收益。这一分析与“社会契约”的概念密切相关。社会契约的 这一被森（Sen,1967）称作保证博弈的博弈，也常常被概念可以追溯到古希腊的思想家。所有稳定社会的基础都是 称作协作博弈（见专栏2.1）。需要牢记的是保证博弈具有两某种形式的社会契约，社会契约使个体能够预见他人的行 个平衡，即两个行动者都选择C或者都选择N。为。刚才描述的分析可用以预见社会起义，比如201于一20n 年阿拉伯世界的起义，这可以被视为社会均衡的转变（见 表日2叫3.1合作或非合作的收益Devarajan和Mottaghi 2015）。 幼一一一一一一一一一一一一一一一该分析也是一个警示，即，由于权力的表现形式源自普 一一一一一一一一月一l通民众的信念和行为，所有的社会，即使是民主社会，都会 }}10,10}5,01面临不得不应对普通民众信念和行为的风险。美国20世纪 }}L，、，’、）｝气，、，七）1 50年代早期的麦卡锡时代和印度的崛起（1975一1977）即是 …、执…洲｛”证’ 费科来源：肠ushik Basu。 注释：C＝合作；N＝非合作。 赞料采源：Kaushik Basu为2017年世界发展报告撰写的背景文件。 62 2017年世界发展报告 在政策场域内：政策博弈和权力规则。事实权力系指影响其他行动者 的分配的实际权力。事实权力有很多来源， 政策制定和执行的过程隐含着不包括对资源的控制，对胁迫性工具的 同行动者之间讨价还价的博弈过程。控制，理想主义的说服或动员能力。 政策场域可以被视为做出（政策）决在政策场域中，规范的法理规则赋予 策的情景；不同的粤体和行动者产生行动者的权力常常不能转化为事实权 互动，并就公共空间的诸多方面进行力关系（见专栏2.4）。 博弈；而且最终形成的协议会导致规根据影响力的相对大小，政策场 范规则的变化（法律）。这是一个治理域的行动者可以划分为精英和公民。 展示自我的环境。“政策场域存在于地本报告从积极的意义上（相对于规范 方、国家和国际等三个层面。政策场的定义）界定精英，即精英与公民的 域可以是规范的（国会、法庭、政府区别是他们直接影响某些政策制定和 间组织、政府机构）、传统的或者不规实施的能力。’”因此，精英未必就是 范的（密室交易、老男孩籑络）。政策不好的或者自私的行动者，公民也未 场域具有具体的议题。例如，关于国必就是好的或者具有公德心的行动者。 防政策的政策场域与关于健康或基础这两大群体像其他生活领域中的人一 设施政策的场域可能并不相同。样行动：理解他们的动机对预测他们 谁参与政策场域的博弈以及他们的行为而言非常重要。”精英和公民 博弈的成败取决于行动者的相对权力。的分类并不是一个严格的二分法，更 在政策场域中，权力被表述为粤体或多的却是一个不同行动者具有不同程 个体迫佼他人按照自己的利益进行行度的影响力的谱系。’“行动者影响政 动并产生具体结果的能力。权力是策制定或政策实施的相对权力可能因 “产生预期的效果”（见Russell 1938）。主题而改变。例如，尽管在某些社会 行动者可以通过设定议程、否决具体中大型出口公司可能具有影响贸易政 选择或者影响其他行动者的偏好等方策的力量，因而在这一领域中大型出 式来行佼自己的权力。议程设定的权口公司是精英，但是在安全或卫生健 力系指行动者影响决策者可以从中选康政策领域它们未必是精英。 择的替代性方案的能力（见Persson和 TabeiliniZ仪幻）。相比之下，否决权系指当权力成为实现政策效果的拦路 行动者阻碍现状改革的能力（见Tsebelis虎：排他性、俘获和庇护主义 2002）。在所有的情况下，权力是关于政策场域的权力分配可以成为政 限制其他行动者有效选择的问题。9策效果最基本的促成者或限制者。权 政策场域同时由法理权力和事实力在社会中的不平等分布（权力不对 权力塑造而成。法理权力系指由规范称）未必就是有害的，事实上，权力 的规则赋予行动者的权力。例如，选不对称可以是实现效果的手段，例如 举法是什么，是否实行总统制或国会通过代理权限实现效果。然而，由于 制，是否存在独立的司法体系，或者达成政治协议会造成交易成本，有效 中央银行是否是自治的，所有这些均协调权力不对称的难度持续增加（见 是赋予不同行动者法理权力的规范化专栏2.5）。”如果炙手可热的行动者 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在63 专栏2 .4政策场域的名人录：玻利维亚社会政策案例 规范化的准则与制定并实施社会政策的现实实践之间的委和他们的代理人。在图中，每一个圆圈的大小代表了政策 背离在玻利维亚社会政策的制定进程中得到了清晰的阐释。制定进程中行动者的重要性。 在玻利维亚，各部委被官方指定为政策的发起者，这是因为该社会网络分析显示的政策制定动态揭示了在很大程度 观念和信息从各部委导向经济和社会政策委员会，再导向部上塑造社会政策特征的两大主要因素。第一个因素是社会政 镼理事会，最后再导向总统（见图B2.1.2，图a）。然而，对玻策制定部门在技术上是薄弱的：他们的成员组成通常不是专 利维亚社会政策制定实际进程进行的基于社会籑络分析的研家，而是频繁流动且并不具备足够的必要技能的政治支持者。 究展现了一幅大相径庭的画面（见图b）。在实际的政策制定例如在对玻利维亚的研究中，受访者的平均任期为14个月， 籑络中，协作权力由总统垂直行佼，部委间的互动微不足道，其中22％此前没有任何社会政策制定能力方面的经验。第二 而基层组织是政策场域中的关键行动者。用于政策制定的观个因素是行动者没有互相合作和协作的动力。恰恰相反，他 念和信息不是从部委流人部镼理事会和总统，而是从组成执们争着对政策制定施加影响，这常常阻碍了政策设计的连贯 政党选举基础的基层组织流向总统，只有到那时才流向各部性和协调性，当然也降低了政策实施的质量。 图B2.4.1玻利维亚规范的实际政策网络，2010年 a．规范的政策籑络b．实际政策网络 越甄＿理兔踢恤碑毛 /．、、勺限男经系口，／国际金融机构 硒奋奋军’国～ 赞科采旗：2017年世界发展报告工作组根据Bonvecchi 2016做出的总结。 注释：CONAPES系指国家经济和社会政策委员会；UDAPE系指社会经济政策分析局；“基层组织”系指玻利维亚农业工作者联合中央工会， 国家变革协调委员会以及社会主义运动；“国际金融机构和国际援助”系指拉丁美洲发展银行、世界银行、美洲开发银行、联合国儿童基金和 来自几个工业化国家的合作机构。 资料采派：2017年世界发展报告工作组基于Bonvecchi,Johannsen和Scartascini(2 015）做出的总结。同时见Bonvecchi(2016）。 担心结果可能在现在或未来降低他们这是因为他们的谈判力常常受到更大 的相对权力，他们可能试图阻碍政府的限制。在这些案例中，权力不对称 采纳能够提高福利的政策，或者削弱可能导致对社会有害的结果。权力不 政策的实施力度。’4这一趋势对那些对称对政策效果产生负面影响的一些 在收人分配中居于最底层的家庭和其常见的表现形式（尽管不是唯一的） 他边簘化粤体具有特别重要的意义，包括排他胜、俘获和庇护主义。 64 2017年世界发展报告 专栏2.5交易成本、不完全契约和政治协议：为什么土地再分配政策常常流于失败 世界各地屡屡尝试推行土地分配计划，却又屡屡以失败告买农具耕种自己的土地。“拥有土地不仅增加了苏瑞卡控制突 终。为什么会出现这种状况？以苏瑞卡（Surekha）为例，她发状况的能力，而且可能赋予了她控制其他交易的特殊社会 是一位拥有大片土地的农民，她必须就是将土地租赁给小农地位或政治权力（见Bardhan 2005）。例如，苏瑞卡可以威胁 还是购买必要的农具并雇用工人自己耕种土地这一问题做出她的雇员，而且如果他们不接受她的条件，她将对乡村商人 决定。如果规模经济效益并不显著，而且不存在交易成本，“施加影响，截断他们的贸易渠道（见Basu 1986)o 将土地分成小块租赁给农民将给苏瑞卡带来更多的收人，他假设苏瑞卡所在国家的地方领导为增加经济的整体生产 们支付给苏瑞卡的收人超过苏瑞卡自行耕种所得的收人，这力，提议重新分配土地所有权，其中包括根据土地的价值对 是因为他们的生产率提高了。这恰恰是经济学中的一个经典现有的土地所有者进行补偿。为什么这类政策屡屡流于失败， 问题。在没有交易成本的情况下，财产权的初始分配对经济而且在许多地方都重蹈覆辙？这是因为对苏瑞卡而言，交易 的有效运行不产生任何影响（见Coase 1960）。成本和不完全合同的存在导致土地的经济和政治价值高于公 然而，由于制度并不总是允许交易各方做出有效的扼诺、平的补偿。如果土地被重新分配，苏瑞卡的谈判力将被削弱。 协作与合作，在现实的世界中，交易成本数额不菲。由于交因此，苏瑞卡具有阻碍或削弱政策的动机。 易成本的存在，而且由于个体理解每一个可能发生的偶然状和经济协议一样，政治协议并不独立于权力分配之外， 况的认知能力有限，合同将永远是不完全的。当合同存在解政治协议是众多行动者讨价还价的结果。例如，历史上应运 释（和重新谈判）的余地，由于交易双方需要在时间的推移而生的国家制度并不是社会成员自愿缔结契约的结果（比如 中合作执行合同，他们的关系性质就发生了变化。这样，实生产者为获得免于地方匪患的保护而自愿纳税），更多的是 际的谈判进程永无止休，因为合同双方面对不断变化的环境某些群体凭借自己的权力胁迫他人的结果（见第4章）。因 将不断地调整自身的行动（见EPstein和o&Halloran 1999）。此，制度及制度内博弈的结果反映了一个既定社会的权力 面对高额的交易成本，苏瑞卡宁愿雇用劳动力、自己购结构。‘ 贾科采旗：2017年世界发展报告工作组。 a一个不存在交易成本的世界系指交易双方之间不存在确认、监管或执行合同成本的世界（见D加t 1996）。这样，土地所有者和租赁者可以预见所 有可能的突发状况，比如干旱或战争的可能胜。这也意味着第三方可以监察并确认交易双方履行了合同，在发生纠纷时第三方可以执行合同。 b．当交易成本很高，苏瑞卡将宁愿购买农具、雇用工人自行耕种土地，这是因为与将土地租赁出去相比较，对资产的所有权将给予她在发生纠 纷时更大的谈判力（见Halt和Moore 1990)o c．参见Carneiro(1970);Tilly(1985);Boix(2015)：和De la Sierra(2015）。同时参见Boix(2016）。 个体和粤体被排斥在政策场域之维系互惠性协议需要可信的承诺， 外可以对安全结果产生特别重要的影而权力却会破坏承诺；暴力冲突猖撅、 响（见第4章的讨论）。当强大的行动各派系之间为了控制领土而进行战争 者被排斥在政策场域之外，暴力手段的国家（比如南苏丹）的现实情况雄 可能成为某些个体和粤体追求自身利辩地解释了为什么权力会破坏承诺。 益所偏爱的（而且是理性的）方式，深陷这类暴力冲突的群体的前景堪忧。 从而导致政策场域中参与者谈判的失他们至多获得代价高昂的胜利，仅仅 败。在这样的情况下，行动者佼用不继承了一个千疮百孔的经济。达成终 规范的机制维系他们之间的短期交易，止这类暴力冲突的协议、鼓励生产性 但是他们却无力达成镼期的协议。在投资，并根据每一群体当前拥有权力 这样的情况下，政策在时间的推移中的比例共享收益是双方所共同期望的 呈现出不连贯、不一致的特征，而且愿景。那么为什么双方鲜能达成这类 政策更多地反映了在某个既定时刻哪协议？原因就是承诺的困难，即广为 一个粤体拥有的权力更大，这严重削人知的政治套牢问题。以这样的情景 弱了制度的扼诺职能。为例，在情景中，控制不同领土的暴 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在65 力粤体允许那些具有商业技能的人在有的专业人员置于不利地位，而且提 其控制的领土内开展有效的投资，从高了新建筑的边际成本，他们的强烈 而换取“费用收人”。这样的协议可以反对削弱了标准的实施力度。 实现收益规模的最大化，同时根据这权力不对称的第三种表现形式是 些暴力粤体的力量对比重新分配收益。庇护主义，以商品和服务换取政治 但是为了佼潜在投资者认为这些政策支持。庇护主义可以通过两种主要途 具有可信性，暴力粤体需要放弃部分径塑造政策的采纳和实施。首先，在 权力，建立公正的法庭体系和其他必庇护主义盛行的环境中，长期目标因 要的体系。’5但是暴力粤体因为担心缺乏对那些权威代表者的问责而受挫 自己收不到“投资”回报，所以难以（见第6章的讨论）。责任正逐渐被抛 放弃自己的权力。弃。此外，承诺的全面崩溃可能侵蚀 权力不对称的第二种表现形式，人们进行合作的动机，一些群体可能权力不对称对政策效 即具有影响力的集团俘获政策并促佼寻求私营服务并逃避提供公共物品所果产生负面影响的一些常 政策服务于他们的狭隘利益的能力，需的资金，从而退出合作（见Ferreira见的表现方式（尽管不是 有助于理解旨在促进镼期增镼的政策等2013）。在庇护主义盛行的环境中，唯一的）包括排他性、俘 的有效性（或无效性）。例如，如果一国家的税收收人普遍很低，提供的公获和庇护主义。 个强大的利益集团的权力来自它是生共物品有限，进而削弱了经济活动的 产力最高的公司，该集团将致力于推活力并降低未来的税收收入。 进允许它保持生产力并向新市场挺进 的政策。另一方面，如果这些拥有权最佳实践还是最佳适合？通过博 力的集团具有造成经济社会危害的胁弈的透镜重新审视“第一最佳” 迫能力，并且属于经济中生产力最低的观念 的领域，他们将致力于推行保护它们从权力不对称的视角来看，强化 的经济权力并阻碍竞争的政策。俘获制度有效实现承诺、协作和合作的能 的影响可能是无所不在的，俘获会损力的努力让人们对许多发展组织的传 害社会的福利（见第5章的讨论）。统实践提出了质疑。 以建筑领域的建筑标准俘获为例，社区改革尝试的着重点是设计最 俘获可能削弱安全标准和风险敏感建佳实践方案，以及建设实施方案所需 筑标准的执行。这在土耳其的境况中的国家能力。在这个意义上，能力常 得到阐释，1999年科凯勒（Kocaeh）常被视为政策有效性的前提条件。’& 地震后，由于强大的利益集团施加的在既定的时点，能力的确重要，而且 强大影响，政府无力实施一系列创新能力可以解释国家间的绩效差异（见 的建筑管理标准。新规则本来可以引Fukuyama 2014)，但是能力确实与权 进更加严格的建筑管理标准，其中包力互动，而且能被权力解释。在既定 括更高的建筑设计师资格要求，具有时点，能力可以被视为一种股票。尽 资格证书的私营建筑设计和标准遵守管在很多情况下能力是压倒一切的限 监理机构以及针对建筑设计师的强制制因素，但它也是直接影响因素，因 性10年期职业责任保险。然而，建筑为能力是行动者就如何建设这类能力 和房地产业人士认为新要求可能将现以及向（或者不向）哪里投资展开博 66 2017年世界发展报告 弈的过程的结果。即佼存在现成的物例。2009年，肯尼亚政府根据最佳 质能力和管理能力，如果具有足够谈实践的有力证据（见Duflo,DuPas和 判力的粤体没有实施政策的动机，政Kremer20巧），引人了一项新政策，该 策仍然可能是无效的。统计能力具有政策允许雇用18 000名合同制教师。 制约监管政策效果的作用，然而非人们认为，和公务员体系的教师相比 洲对统计能力的投资力度很低，这便较，合同制教师将具有尽心尽力履行 是其中的例证之一（见专栏2.6，案职责的更大动机，因为他们是短期合 例l）。而且，盛行的规范，即被社同制教师，原则上，如果他们的表现 会幼泛认可的行为规范，可以强化既不尽如人意，他们将不能续签合同。 有的权力不对称，并进一步降低能然而，来自64所政府运营的学校的实 力建设干预措施的效果（见专栏2.6，验证据显示，学生的学习成果并未得 案例2）。到提升（见Bold等2015）。 在强势的行动者可以阻碍政策采政策缘何失败，其中一个重要解 纳或者削弱政策实施的情况下，严释是尽管引人了短期合同制度，在 格经济学意义上的最佳政策（第一最实践中并不存在惩罚表现不好的教师 佳政策）可能并不是最适于实施的政的可信承诺。一旦新的合同制教师被 策（第二最佳但是可行的政策）。这引入，教师工会的领导者就会成功地 里以肯尼亚近期开展的教育改革为进行动员，将这些新教师纳人具有永 专栏26能力和规范如何影响权力不对称，权力不对称又如何反过来影响能力和规范 案例I.’加霭哎集发展数据动初的必要性案例2.’通过规方强愁肝有的权力不对称 多年来，为发展非洲的统计能力，发展组织投人了巨额有时候，规范会强化既有的权力不对称问题，而且规范 资金（无论是以经济资源还是技术技能的形式），但是结果却也可以限制干预措施的效果。例如，在加纳的小型捕鱼业中， 令人大失所望（见Deverajan 2013）。该地区的许多国家依然历史上男性（渔夫）和女性（渔妇）在捕鱼业中发挥的作用 簺乏监管诸如贫穷、不平等和服务提供等社会经济状况的数截然不同。由于规范不允许女性出海捕鱼（这一规范已经存 据。由此造成的结果是，投人更多资金发展更多能力来解决在了200多年，而且直到今天仍然受到尊重），男人出海捕鱼， 这一问题的要求与日俱增。然而，这一观点忽视了这样一个而女性则熏制、晾干并烹制用以出售的鱼。传统上，渔妇直 事实，即国家要发展统计能力，他们必须形成发展统计能力接从渔夫手里购鱼，通过定价和出售所捕获的鱼来行使对地 的政治动机。方市场的控制权（见overa 1993)o 在许多国家中，出于政治动机，掌权者竭力遼免投资能在世界银行的支持下，加纳政府发动了一项用心良苦的 力建设，或者积极削弱能力。非洲国家的一些精英人士认为，计划，通过提高鱼捕捞和加工过程的卫生状况和效率来改善 高质量的数据系统是反对派用以审计他们绩效的工具。因而女性的生存状况。特别是，他们建造了一些设备，在那里， 这些精英具有建立或者薄弱或者具有党派性的统计机构的动所有的鱼都可以得到加工和售卖。然而，通过将捕获的鱼集 机，统计机构的成员常常是政治支持者而非技术专家（见中到一个地方售卖并提高鱼加工的便捷性，该计划同时降低 Beesle等2016;Hoogeveen和Nguyen 2016）。当然，这类事件了男性捕鱼和出售所捕鱼类的难度，从而削弱了渔妇定价的 并非是非洲所独有的现象。关于佼用既有能力的论争和关于权力。结果，男性开始自行售鱼，从而降低了女性在渔业管 建设这类能力的论争同样有效。在以数据收集能力而著称的拉理中的作用。该计划本来旨在改善女性在价值链中的地位， 丁粎洲，政治动机导致官方统计可信性降低的例证俯拾即是。“却以恶化女性生存状况而告终（见世界银行2015)o 贾科来源：2017年世界发展报告工作组。 a．《经济学家》（2012);Noriega(2012);Roitbe嗯和Na邵saw。（2016）。 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在67 久性合同的公务员体制中，从而削弱能否达成和维系协议，从而确立提升 了改革的效果。在这些学校就学的儿福利的政策至关重要。提议进行的改 童及他们的家庭发现自己的话语权很革激发场域中其他行动者所采取的行 小，他们很难组织起来要求更好的服动尤其重要。专栏2.7从博弈论的视 务，因而只能接受同样低质量的教育。角讨论了改革是如何发生的（被镶嵌 最终的结果是，政府将稀少的预算资在框架中）。讨论突出强调了追求变革 源用于一项并未能改善学习成果的政的行动者是如何经常性地忽略关系重 策。因而，正如这一案例所展示的，大的博弈，尽管改革涉及在不同的层 鉴于政策场域中权力的分配，最佳的面进行的两种“博弈”。 技术解决方案未必就是实现变革最合某些因素可以提高维系合作的可 适的解决方案。能性。例如，在一个行动者相对谈判 即佼最佳技术解决方案是可行的，力经常转变的环境中，行动者进人和 以静态的视角实施看起来是第一最佳退出政策场域的流转率很高，或者在 的经济政策可能导致不利于社会的不与维系遵守协议的声誉所获得的利益 良后果，因为政策会影响权力的动态相比较，违背承诺所带来的短期收益 变化。例如，当政府被公司俘获并且很高的环境中，达成持久性的协议可 社会中存在高度的不平等现象时，工能更加困难。专栏2.8描述了对维系 会可能是工人解决他们集体行动问题协议可能性造成影响的几大因素。’7 的唯一路径，即佼工会存在代表性不 足的问题。如果这是事实，通过一项变革的杠杆：动机、偏好和 佼得劳工合同更灵活的法律会损害工信仰、竞争性 会的会员制度，从而可能加剧不平等为了更有效地促成承诺、协作与 问题，这反过来可以维系富裕人口的合作，理解什么样的协议在政策场域 权力（见Acemoglu和Robinson 2013）。中具有可行性以及如何重塑政策场域 政策场域的性质对判定行动者将以扩展可以实施的政策就极具重要性。 专栏2.7“规则博弈”：关注行动的发生地 本报告所描述的框架旨在解释随着时间的推移，治理如过投票产生影响（公民）o 何对发展产生影响。为实现这一目标，框架包含了在两个层理论上，政府所选择的准则和政策应当引向社会所期望 面进行的博弈。在一套既定的准则和政策环境中，行动者通的结果。一些人可以为结果博弈选择理想化的准则，经济学 过做出关于投资、消费、工作、纳税、分配预算、遵守规则家将这样的情况称为“机制设计”方法，而被选择的准则是 等方面的决策进行互动时，就会产生第一层面的博弈（即结那些“仁慈的独裁者”或“社会规划者”会选择的准则。尽 果博弈）。这些决策导致结果的实现（即安全、增镼和平等的管这是确定最终发展目标的有益途径，却不足以引导人们理 实现）。框架认为除此以外还存在第二层面的博弈（即规则博解发展的实际进程。机制设计认为，当有人提出“理想的” 弈），在这一层面的博弈中，行动者讨价还价，重新界定在未准则时，改革就是一跋而就的行动。这忽略了第二层面的规 来博弈实现过程中塑造行动者互动行为的政策和准则。规则则博弈，偏好和动机的多元化，以及不同的行动者在规则博 博弈是权力不对称的表现形式所在，一些行动者借此拥有更弈中可以具有截然不同的影响这一事实。而且，在改革和发 直接的影响（精英），而其他人则只拥有间接的影响，比如通展的进程中，规则博弈是行动的发生地。 资料采源： 2017年世界发展报告工作组。 68 2017年世界发展报告 专栏2.8在时间的推移中佼合作更有可能得到维系的因素 行动者讲判力的掠定性。当在政策场域中互动的行动者己的行动，维系合作的难度就会增加。 频繁变更时，维系合作的难度就会增加。造成这一现象的原行动者对政策分配效应的磅定性。当人们难以确定谁将 因有二：第一，行动者惩籚那些协议背弃者的能力降低；第从政策中受益，谁将从政策中受损时，维系合作的难度就会 二，当与同一行动者互动的频率降低时，建立遵守协议的信增加。面临这种不确定性时，行动者无力建立补偿机制（见 誉的价值就会随之降低。Fernandez和Rod五k 1991）。 冲击的姗概率。冲击频发的环境要求不断地对政策进行行动者的结沟联索。当行动者就许多不同的政策议题进 调适，在这样的环境中实现合作比较困难。例如，和技术市行谈判和博弈时，行动者反复互动，这从两方面促进了合作： 场相比较，在管控商品市场中维系合作是一件比较容易的事第一，通过增加一套政策产生某些重叠利益的可能性来促进 情。这是因为技术市场上的创新日新月异，为实现预期的目合作；第二，通过降低惩罚成本来促进合作，这是因为，行 标，规则就必须不断地进行调整。而且，冲击可能造成输家动者可以利用就其他不同的政策所展开的博弈来惩罚那些背 和赢家，因而造成了竞争和利益的转移，这也增加了在时间弃了任一协议的行动者。 的推移中维系合作（国际合作）的难度。执方技术。某些政策议题具有多重执行技术。因此，行动 透明度。无论行动者已经遵守还是即将遵守协议，无力者可以选择他们最信任的技术，他们可以展开合作的议题数量 遵守或修改协议增加了维系合作的难度（见Stigler 1964;Green因而随之增加。危地马拉的近期经验表明，引入法庭，即危地 和Porter 1984）。例如，在投票者和政治家之间的协议中，如马拉反有罪不罚国际委员会可以成为增加规则执行承诺的途径， 果公民不能追随政治家的行动，而且必须依赖结果来确定自从而至少在短期内增加潜在目击证人的合作力度（见专栏2.10)o 资料来旗：2017年世界发展报告工作组。 当行动者必须追求特定的目标这一动于确保承诺可信性的正确动机？那些 机发生了变化，当行动者的偏好和信掌权者如何以这样的方式约束自己， 仰发生了变化，以及当谁将参与决策从而确保所做承诺的可信性，即使违 的进程发生了变化（政策场域的竞争背承诺符合他们的短期利益？ 性），政策场域就可以得到重新塑造。想想荷马（（奥德赛》中的尤利西 根据基本的职能挑战的差异，也斯。为了抵制短期的诱惑，不屈服 就是说，制度是否需要促成扼诺、协于海妖勾魂摄魄的歌声，尤利西斯让 作或者合作，切人点可能是不同的。自己的海员将自己绑在桅杆上，从而 由于这些职能挑战是相互依存的，这避开跳水的选择。为理解为什么强大 些切人点之间因而也是相辅相成的。的行动者以这种方式绑住自己的手以 在所有的情况下，为了确保切人点的及协议是否将具有可信性，个体必须 有效性，制度必须导人可以诱导行动审视一组具体行动者、规则和违背协 者自愿遵守扼诺的变化。这一诱发自议的潜在动机所处的环境。例如，赋 愿遵守扼诺的过程可以被视为文献所予中央银行自主性是政府为约束自 表述的合法性，合法性与人们自愿接己、获得可信性所使用的机制，体现 受权威者的行动相关（见专栏2.9）。’“了政府为使人们相信它将不使用通货 膨胀的手段来资助公共支出所做的努 解决扼诺问题：动机的作用力（见cukierman和LIPPi 1999）。同 行动者所具有的遵守协议的动机样，反腐机构在约束政府官员以权谋 是在政策场域中兑现扼诺的基本因素。私上发挥了重要的作用。然而，如果 哪一种类型的制度安排可以提供有助制度不能改变既有的动机结构，从而 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在69 专栏2 .9自愿性遵守承诺和合法性的建筑砌块 合法性的三大主要类型对干预措施的效果具有重大影响：内容如何反映人们自身的社会规范和道德观念密切相关。在 结果合法性、关系合法性和过程合法性。这些案例中，由于人们遵守法律和法律的存在本身无关，法 结袅合法性起源于兑现扼诺，比如那些提供公共服务、保律可能被视为是不相关的因素。 护财产权、遵守关于选举期限的限制等结果合法性。结果合法过程分居性起源于决策、政策或者法律所赖以制定和实 性与个体认为他们可以信任制度的程度相关（关于信任这一观施的公平性概念。过程合法性与个体感觉自己在政策场域中 念的扩展性讨论，参见专栏2.2）。政府和公民的动机以这种方被代表的程度相关。当选择和实施政策的程序更具竞争性， 式实现了协调一致。一名公共官员将兑现她的扼诺，因为公民人们倾向于认为这些政策是“公平的”，因而人们之间能够更 将投票选她，而且公民将投票选她是因为他们相信该官员将兑有效地形成合作。过程合法性可以达到这样的程度，即人们 现她的扼诺。这样，信任就是结果合法性的建筑砌块（扼诺能感觉到自己被代表的程度，这与结果无关。当个体相信过程 力）。提高结果合法性的一条重要途径是加强事后问责，这样，遵循了规则，个体将更愿意遵守法律，即使结果并不总是对 如果行动者未能实现政策或行动所扼诺的结果，他将面临扼他们有利（见肠ler 1990; Tvler和Huo2002）。相反的行为（被 担后果的问题。加强因未能实现决策所扼诺的成果而进行的排斥在过程之外）会导致合法性的匾乏。加强事前问责以促 事后问责，即行动者扼担不利后果是加强结果合法性的一个成一个参与程度更高，或者包容性更强的决策进程可以在强 至关重要的切人点：这类问责实际上发挥了惩籚体系的效果。化过程合法性中发挥关键的作用。 关索合法性起源于特定个体或者粤体所持有的信仰与治简而言之，合法性是结果合法性、关系合法性和过程合法 理所涉权力关系的规则的规范性内容（包括正规的和不正规性的综合职能。然而，尽管政府并不总能直接控制结果或迅速 的）之间的一致性。关系合法性与个体在多大程度上共同相改变信仰，政府可以有效控制过程。加大对强化过程合法性的 信掌权者具有资格或者权力安排在多大程度上服务于得到认投资力度可能诱导人们更加自愿地遵守规则，促成政府更加有 可的一般性利益相关（见Nixon,Mallett和McCullough 2016）。效地兑现承诺。反过来，兑现承诺有助于建立人们对制度的信 在某些极端的案例中，即佼过程并不公平，选民也可能因为任并强化结果合法性。因此，对过程合法性进行投资是激发治 共有的价值观念而愿意接受政府的权威。这一安排与法律的理与发展在时间的推移中呈现积极的动态关系的重要基础。 资科来源：2017年世界发展报告工作组。 佼其在执行新的规章制度以及新机构市场参与者严肃对待承诺，某一特定 的基本合同上具有可信性，那么制度层面的承诺机制可能需要辅之于另一 将不会产生任何效果（见Acemoglu等层面的承诺机制。例如，国际协议和 2008）。焦点1从2017年世界发展报双边协议（比如多边贸易协议和双边 告框架的角度对腐败问题进行了更加投资协议）可以是一种承诺机制。’9 详细的讨论。然而，正如许多违背双边投资协议条 在世界范围内，为赋予扼诺可信款的案例所展现的，仅仅达成这类协 性，人们建立了形形色色的制度形式。议可能并不能导向强有力的可信承诺。 例如，在危地马拉，借着20世纪90因此就需要补充性的安排来为承诺提 年代和平协议的势头，以及政治暴力供更有力的信号。例证之一就是这样 活动的增加引起许多行动者的关注之一个机制的存在，该机制系统地接管 后，各方达成一个转向国际行动者的了投资者的申诉，特别是那些与投资 协议，创建了危地马拉反有籪不籚国协议违约相关的投资者的申诉，并帮 际委员会（CICIC)，该委员会改变了助他们解决问题。这类机制的有效运 社会关于国家对有权势的行动者进行行安慰了投资者，强化了他们签署投 问责的能力的观念（见专栏2.10）。资协议时政府所做的承诺。这里，重 人们经常遇到的问题是，为了让要的是申诉机制的有效运行，而非申 70 2017年世界发展报告 专栏2.10一个国际委员会如何在危地马拉促成抵制对罪犯有罪不罚的可信承诺 “如果你在阅读这则信息，那么这是因为我被阿尔瓦起诉炙手可热的大型犯罪网络的能力。 籗·科洛姆（人Ivaro colom）总统刺杀，刺杀的协助者是阿尔反对有罪不罚意味着摧毁这些犯罪组织，将犯罪组织安 瓦籗·科洛姆总统的私人秘书古斯塔沃·阿莱霍斯（Gustavo置在国家制度内的、保护他们免受有效起诉的腐败势力连根 Alejos）。”在YouTube2009年发布的视频中，籗德里戈·罗森拔起。危地马拉反有罪不罚国际委员会获得的最强大的三大 伯格（Rodrigo Rosenberg）做了这一陈述，指控危地马拉总统授权是：进行独立调查犯罪行为的能力；通过隶属于律师总 在该国突发政治危机后对他进行谋杀。反对总统的粤体要求工会的具体的菲斯卡列（fiscaliaa）展现的起诉能力，这使得 总统立即辞职，只有对局势迅速的、有效的独立调查才阻止即使面对律师总工会内部的反对，调查也能够进行；以及与 了危地马拉政治不稳定局势的升级恶化。调查显示，杀死籗森大众媒体相关的独立的话语权。这些安排赋予危地马拉反有 伯格的职业杀手并不受雇于总统，恰恰相反，事实上该职业杀罪不罚国际委员会作出起诉有罪不罚行为的可信承诺。 手受雇于籗森伯格自己：籗森伯格下达了刺杀他自己的命令。自2007年以来，危地马拉反有罪不罚国际委员会对律师 调查由危地马拉反有籪不籚国际委员会主持，该委员会总工会可信地起诉犯罪网络的能力产生了深远的影响，甚至 以和平的方式提供了解决这场危机所需要的可信性。危地马在2015年发现总统涉嫌参与“拉里尼”这一与欺骗海关相关 拉反有籪不籚国际委员会受到联合国的支持，于2007年得到的犯罪网络后，该国际委员会促成了总统的和平辞职。而且， 危地马拉共和国国会的批准。该委员会获得授权协助危地马国家安全力量、法官和国会议员被赋予了公共职责，重申起 拉的司法当局进行反对非法犯籪组织的斗争，这些非法犯籪诉的承诺加大了迫使他们减少参与非法活动的压力。今天， 组织已经渗透到国家的安全和司法制度中。在此起彼伏的凶危地马拉反有罪不罚国际委员会的政治权力远远超过了成立 杀案激起公民组织和大众媒体的熊熊怒火后，国会批准成立初期作为一个国际组织所设想的权力，这在危地马拉引起了 该国际委员会。持续高涨的观念是国家当局已经丧失了有效关注和热情。 资科来源：C~ra 2016。 a一位菲斯卡列（fiscalia）系指地区律师或公共检察官。 诉机制所采取的具体形式。以一个政治腐败行为泛滥成灾的 社会为例。腐败的发生率越高，以政 解决协作问题：偏好和信仰的治家公众形象损害为衡量尺度的腐败 作用成本也就越低。在腐败成为常态的情 偏好和信仰在协作中偏好和信仰在协作中发挥着重要景下，遏制腐败的政策或者效果较差， 发挥着重要的作用。协作的作用。协作可以帮助人们理解从歧或者要求高额的、实际上不太可能实 可以帮助人们理解从歧视视到腐败，到技术解决方案再到依法施的制裁（见Tirole 19%）。然而，诱 到腐败，到技术解决方案纳税在内的一系列现象（见Tirole发协作的政策有助于国家打破路径依 再到依法纳税在内的一系1996;Mokyr 2013）。例如，当意大利赖，而且这些干预措施常常只是满足 列现象。总理襼尔维奥·贝卢斯科尼（silvi。一时之需的权宜之计。例如，如同梯 Berlusconi）公开宣布说他认为税负和若尔（见Tirole 1996）指出的，一项 税收执法对企业家而言不堪重负，他临时性的反腐方案可能将一个经济体 发出了这样一个信号，即在他执政期从高腐败均衡（基于对他者行为高腐 间，税收执法将比较薄弱，这在实际败的期望）转变为低腐败均衡（基于 上导致了企业依法纳税力度的降低对他者行为低腐败的期望）o （见Raitano和Fantozzi 2015）。相比之 下，当联合王国的公民收到通知他们解决合作问题：竞争的作用 大多数邻居已经纳税的信函时，依法谁参与政策场域，谁被政策场域 纳税的比例增加了（见BIT 2012）。排斥在外是由互相竞争的行动者之间 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在71 的相对权力以及参与壁垒决定的，所衡转向此前未参与的文盲投票者，降 谓参与壁垒，即过程的竞争性。在一低了这一群体的参与壁垒，从而增加 个更具竞争性的政策场域中，有理由了竞争性（见专栏2.11）。电子选票 参与决策进程的行动者或者粤体具有大大提高了那些教育程度很低或者没 表述自己利益和施加影响力的途径。有受过教育的人口投票的便捷性，因 竞争性与包容性的概念密切相关，但而在事实上使巴西选民增加了10％以 是竞争性强调参与的壁垒。尽管包容上，并最终对公共健康治疗支出产生 更多的行动者的决策进程未必就能保了影响。 证做出更好的决策，一个更具竞争性让人们参与并主导规则制定可以 的政策场域常常与水平较高的过程合扩大自愿遵守规则的行为。这里以印 法性和合作联系在一起。度的地方水资源管理为例。在印度东 精英和公民达成和维系协议的能南方泰米尔纳德邦，社区层面的合作 力对政策效果具有至关重要的影响。管理公共灌溉系统是避免搭便车行为 在协议中，行动者达成妥协形成可以和低效使用水资源这两个问题的重要 被实施的政策，这意味着行动者可以举措。在泰米尔纳德邦开展的一项大 确保其他行动者将履行协议中他们应型调查研究了这些社区中合作行为的 当扼担的部分。为在政策场域中达成决定因素。实证分析审视了制度、社 并维系协议，公民和精英依赖两种类会经济和地形因素对合作行为产生的 型的机制。在基于交易的机制中，个影响（以系统维系的良好程度来衡 人关系或者诸如租金分配的机制被用量），审视了冲突的缺失以及违背规 以执行协议。在基于规则的机制中，则的程度。分析结果强调了参与规则 规范的法律和法律制度被用于执行协制定过程的重要性。研究发现，当 议。基于交易的机制可以采取从八卦一个农民相信规则是（与精英或者政 到粞辱、从随意的威胁到身体伤害，府）共同创建的，该农民更有可能对 甚至胁迫等形形色色的形式（见Boix分配系统和其他农民遵守规则的行为 20巧）。随着社区规模和社区异质性的持有积极的观念。同样，当精英参与 增加，佼用基于关系的机制执行协议了规则的创建时，他们违反水资源分 并确保行动者扼担责任的难度越来越配规则的行为也会减少（见Bardhan 大。随着社会距离的增加，社会倾向2005)o 于朝着基于规则的机制迈进，比如法被决策过程边缘化的行动者遵守 庭、立法和执行协议的政治政党。尽政策的动机也较低。在泰勒（肠ler) 管基于交易的机制在较小的、同质性的经典研究中，个体遵守法律最初始 较高的粤体中表现不错，在较大的、的原因不是出于被惩罚的恐惧（威 异质性更高的社区中，基于规则的机慑），而是因为个体相信法律是公正的 制却是促进合作的必要条件（见Li（见T贝er1990）。泰勒和霍（见肠ler 1999;Dixit 2003,2004）。和Hu。1990）研究了公平待遇对个体 移除进入政策场域的壁垒有助于接受法律体系所发挥的重要作用。根 提高竞争性。这里以巴襼为例，以电据对加利福尼亚州洛杉矶和奥克兰这 子选票替代纸质选票有效地将权力均两地与法官、公诉人和警察有过接触 72 2017年世界发展报告 的公民所进行的调查，泰勒等人发现，果个体得到尊重并获得体现尊严的待 认为自己受到不公正待遇的少数粤体遇，而且相信过程遵循了准则，个体 成员相信法律执法部门所做的相应裁会更愿意遵守法律，即使结果并不总 定并采取合作行动的可能性较低。如是对个体有利。 专栏2 .11巴襼引进电子投票的举措如何重塑政策场域并导向更加亲贫的政策 在许多发达国家中，填写选票的行为似乎是一项烦琐的事实上被剥夺了选举权，常常有超过四分之一的选民被视为没 任务。原因之一是普通公民的教育水平。但是对农村地区或有选举资格并被抖诉在选举之外。然而，随着19％年电子选票 者发展中世界其他地区的许多目不识丁的公民或者教育程度工具的引人，这种状况得到了改变。电子选票简单的界面允许 很低的公民而言，这可能不是真实的原因。在巴襼，直到选民选择他们候选人的数量，在选民确认他们的选择时，候选 1 985年，法律并不允许文盲公民参与投票。始于1996年的过人的照片会出现在屏幕上（见图B2.ILI，图b）。这种投票程序 程导致1 988年宪法赋予了这些粤体投票权。然而直到19％的简化大大降低了无效投票的数量，有效地赋予了超过10％的 年，投票系统仍然采用复杂的纸质选票。根据国家的选举规巴西选民以选举资格，而此前这些人的投票是不被计人投票的。 则，竞选议会的候选人成百上千，这佼得在纸质选票上勾选图BZ.ll.2显示了电子选举对有效投票的影响。分析对 候选人不太可行。因此，选举人被要求在选票上写出候选人1 994年所有巴西省市均使用纸质选票的事实进行了探索研究。 的名字（或序号）（见图BZ.ILI，图a）。在1998年的选举中，较小的城镇仍然使用纸质选票，但是选 当时，大约有四分之一的巴襼人是不能完全读懂选票内容民数量超过40 500人的城镇已经转向了电子投票。到2002年 的文盲。因而，这些复杂的纸质选票导致相当大一部分选民在选举时，电子选举已经成为巴西唯一的选举方式。 图B2.11.1对巴襼教育程度很低或者没有受过教育的选民而言，和纸质选票相比，电子选票大大降低了选民参与投票的难度 a．纸质选票 ……p。，。。。户盯。。：U&&;&ELE&T。一：。。。。。pu；。。。 {IM仇花OU目OM扼O的C户州川目龙O｝叫酬芭OON山洲卜RO扫O以明J口月O 11。”&&&&&&&&&”。一l。·‘·。－一 b．电子选票 ~~~～二涅滥 〕叫自似的扣口“白1．盈．1 1．妞翻－」二目口卜邑J一气卜、￡引 l系系门会即时白知七喊曰加 毒厂只认 p“喇七：护‘下 嘿燕燕霸一一一 一 目日嘛四 贾科采源：托马斯·藤原，“选举技术、政治响应和婴儿健康：来自巴襼的证据”，计量经济学，编号2(2015):429。资料使用获得了计量经 济学学会的许可。如果重新佼用则需要再次获得计量经济学学会的许可。 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在73 专栏2.11（续） 图B2.11.2电子投票的引入降低了巴西无效选票的数量 100卜l 90卜L、丁蒸 沐一l 黔80卜l 70卜．2才 &o匕一一一一』一一一一‘一二山二一 0 20 40 60 80 100 注册的选民数量（千计）,19% x电子投票，2002 。纸质选票，1 998·电子投票，1998 ．纸质选票，1994 一40 500选民门槛 资科采颇：托马斯·藤原，“选举技术、政治响应和婴儿健康：来自巴襼的证据”，计量经济学83，编号2(20巧）:435。改编得到计量经济学 学会的许可。如果重新佼用则需要再次获得计量经济学的许可。 注释：图解显示了有效选票／出席人数：地方平均值和参数拟合。每一个标记代表着一个选民人数为4 000人的选举箱的变量的平均价值。连 续的线条来自初始数据的二次拟合。 阿尔塔米热（Altamira）和帕尔阿卡图（Paracatu）镇展选民以选举权，对政策制定和发展成果产生了举足轻重的 现了该转变带来的效果，这两个小镇的情况原本应该是大同影响。 小异的。由于阿尔塔米热登记在册的选民人数是40 461人，这些新近被赋予事实选举权的投票者选举那些更进步的 比电子选举规定的40 500人这个门槛少了39人，该镇在1998人为国会的立法委员，从而使1998年至2006年期间用于公 年选举中佼用了纸质选票。相比之下，帕尔阿卡图登记在册共健康治疗的支出增加了34％。在巴西，由于富裕的公民依 的选民人数是40 917人，刚刚超过了电子选举规定的门槛，赖私营健康服务，公共健康治疗大体上是一项亲贫政策。因 因而在这次选举中佼用了电子选票。电子选举导致了有效选而，这些额外的支出增加了孕期健康治疗的准人，并且对健 举票数的巨大差异：阿尔塔米热79％登记在册的选民投票有康结果产生了积极影响。藤原（20巧）估测，电子选举使未 效，而帕尔阿卡图的这一比例则是90％。乘以横穼巴襼的众受过小学教育的母亲所生婴儿出生时低体重（衡量婴儿健康 多城镇的数量，这在事实上赋予了此前被排斥在外的数百万程度的普遍标准）的普遍程度降低了6.8％的原因所在。 资科来源：托马斯·藤原为2017年世界发展报告撰写的背景文件。 三大指导原则而且要考虑权力不对称。第三需要重 首先重要的是不仅仅要考虑制度点考虑的是，为实现法治，国家必须 应当采取何种形式，也要考虑制度必首先强化法律改变动机、重塑偏好和 须履行的职能，也就是说，不仅要考信仰以及提高竞争性的不同作用，也 虑制度的形式，也要考虑制度的职能。就是说，不仅要考虑法治，而且要考 第二重要的是，尽管能力建设事关重虑法律的作用（见表2.1)o 大，如何佼用能力以及投资能力的资实际上，这些原则意味着诊断方 金用于何处取决于行动者的相对谈判法应当将那些限制取得社会理想结果 力，也就是说，不仅要考虑能力建设，的具体承诺、协作和合作议题放大， 74 2017年世界发展报告 二’万”{&&“二公流流；议言众公二又二二诬慕”&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&“果的（见专栏2.7中的结果博弈）。但 表2.1重新审视以治理促发展的三大原则‘．、”&\2“、！一～&&&~‘卜～一产。’- 龚遭釜 是行动者也可以同意改变规则，这在 框架的左侧得到了阐释（见专栏2.12 的规则博弈）。无论是发展成果的变化 （比如增镼的组成或者财富的集中）还 是规则的变化（无论是规范的还是不 规范的）都重塑了政策场域中所表现 的权力不对称。 应当将政策场域中阻碍这些职能的权 力不对称方式放大。识别变革的不同动态的过程：变革驱动和法 杠杆（即动机、偏好和信仰，以及竞律的作用 争性），有助于重塑政策场域，从而推什么时候治理的性质可以发生意 幼可以实施的政策组合。这包括考虑义深远的变化？由于那些当前的当权 不同层次上相关的干预措施或者规则者具有不愿引人会限制他们权力的改 的变革，从而解决具体职能的挑战。革的动机，通过采取改变动机、重塑 预见潜在的阻力并将潜在的、出乎意偏好和信仰或者提高竞争性的规则来 料的影响纳人考虑的范围也是制定和克服有害的权力不对称问题可能是一 评估政策过程中所应当重点考虑的方件难以实现的任务。而且，新精英一 面（见专栏2. 12）。旦掌权便具有使用先前精英曾经使用 图2.2综合了本报告提出的概念的同样机制从社会中攫取资金的动机， 框架。它阐释了治理和发展之间的动因而，即使政策场域中的掌权者发生 态性互动。它的中心是政策场域，即了巨大变化也不足以解决权力不对称 行动者谈判博弈达成关于政策和准则问题（见Acemoglu和Robinson 2008)o 的协议的地方。在一套既定的规则下，然而，历史已经证明，尽管面临 框架的右侧展示了行动者之间的扼诺、着这些困难，发生改革的可能性仍是 协作与合作是如何产生具体的发展成存在的；在历史的某个时点，许多权 专栏2.12“规则博弈”：改革者所应汲取的教训 本报告鼓励改革者注意规则博弈的细节问题，从而遼免这一改革并没有产生预期的利益，改革甚至可能使问题进一 造成两大基本的错误。第一，在规则博弈中，如果采取改革步恶化。之前根据刑法为公民提供平等保护的法庭，可能不 行动的博弈者没有考虑到改革将会引发的其他博弈者的行动，再能够惩治富裕的违法犯罪者。 改革的结果可能适得其反。例如，局外人可能建议立法机关第二，即使改革已经在今天产生了良好的收益，但是如 采取有利于合同法实施的措施。为响应这一建议，立法机关果改革对在未来进行的规则博弈产生了不良的影响，改革的 可能通过敦促法庭执行合同的法律；政府行政首脑可能扼诺结果仍然可能适得其反。这对合法性尤其重要。一国公民可 提拔那些在法庭案件中遵守有利于某些人的行政命令的法官；能愿意授予自己的政府足够的权力，从而使政府成为该国规 富裕的精英可能为了在法庭上获得某些特殊待遇而贿赂行政则博弈中的主导博弈者。但是只有在公民感觉政府合法地使 人员；行政人员可能佼用来自精英的资金资助即将到来的政用了被授予的权力时他们才愿意将权力授予政府。 治选举；结果，公民可能不会相信法庭会执行合同法。最终， 资科来原：2017年世界发展报告工作组。 第2章完善治理，促进发展：政策失灵的原因所在75 力掌握在少数人手中的社会成功地发窗儿“’茄升味碌麦晨猿窖框葵：“语蓬；&’法蓬知麦晨‘&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 展成更加开放、更加繁荣和更加安全权力不对称权力不对称 的社会（见Deaton 2013;Boix 2015）。 促进改革的政治压力可以是自上而下‘一 的（精英谈判的过程），或者也可以是月r闰k 自下而上的（公民参与），而且常常是．获嘉． 精英和公民之间联盟的结果。精英和阅卜‘&dr 公民也受到国际因素的影响，国际因，、、、、一＿.___,,,.,,，厂一’、、、、、…＿…，,,,，厂 素可以对地方的谈判动态产生影响。承诺承诺 尽管外部行动者不能推动内部发展，趁隽怜佗 ‘、目‘’曰尸’J～只’曰．J卜～『J曰一～/~’合作合作 他们可以在加强或削弱不同行动者之资科采原：2017年世界发展报告工作组。 门品如补切书卜姿短徐田＊恨兰七品庄释：“规则”系指规范的和不规范的准则（规范）。“发展成果”系指安全、增长和平 ---－一一”&&’一”『一”一等。政策场域的行动者可以划分为精英、公民和国际行动者。 第三部分将探索研究这些动态。 而且，治理和发展动态是一条双 一、、，。～么。～，曰一。砂卜，～、，，、～～弈规则从而培育更加公平的谈判场所 向道：发展的过程不断地重新分配资一～’、’/／、”lJ一“&~~&&&“夕、”～尸‘ ~．、？一～、＊,‘二一～～二二一的承诺和协作工具。有效的法律是那 源，赋予行动者新的实际权力，并在”&’、一～一囚’「一～口”~~&&’一～“一 时丽推移中改变婉。加这一过程些能够通过改变ha降低遵守成本来 二一‘.＊。，&.,.～、、山二，.．一～比改变动机的法律，是那些能够通过提 包括外部（外生的）冲击（比如区域～~～护”&&&&’丫’~～一”&&～一～ J医的或者全球范围的金融危机）和内高协作所赖以发生的实质焦点来改变 ＊。二二，山，r二、、一一～11.,..．一．＿人们偏好的法律，是那些增加代表性 部的（内生的）结构变化（比如人口／、”J&IIU~&&‘一’下’~～一”~&“一～’一 一、，二‘~，卜、一、～一～一一～,.‘不足的行动者的竞争性从而塑造谈判 统计的变化），或者基于规范的变化’~&&&J～只”&~”一夕、”&~～夕、，切 ,,．一L&l＿。．、、～~，卜、、山，。～场所的法律。下一章将深入审视法律 （比如性别角色的变化）。这一反馈过～尸‘&&&&’丫“’一，I&&～、甲以“~’下 ，曰＿。一一一，二。，、～一～一＿。一～的这些不同作用。 程改变了权力的分配，反过来对不同”&～一””曰‘，口 的公民粤体和精英粤体解决他们集体＿__ 行动问题和影响政策场域的能力产生江忏 ，二．、1.“电影影评：阿米卡与三条黄金法则”，《乌 了影响。”泊膨膨”‘阴’卜’”习一，&，似”&& 、．～。＿一＿。～。，．上上。一，＿口兰巴托邮报》，http：加bpost.mongohiews. 法律是重塑政策场域的有力工具，一二二几二下二’．万乙一r---－一口－-－一 ．一，～一一一／·－～一－、··一一／、，tnn,2014年4月16日。 这是因为法律是政策所赖以修改和实。。。、，品＊、裤。。，、二，站、二、 。、。／:，。1干、、，。．，。l，吠，l”大2．财政稳健的重要性深深根植于荷兰的价值 施的工具，也是权力得以分配和竞争观体系中，其重要性可以与公开谈论关于 的工具。尽管一般而言，法律反映的公共资源使用的政策的重要性相提并论。 是那些谈判力较大的行动者的利益，荷兰财政大臣尼可拉斯·杰拉德·皮尔森 但事实证明，法律也是实现变革的重（Nicolaas Gerard Pierson）是19世纪末最 要工具。就其性质而言，法律是提供受尊敬的经济学家之一，他认为早在120 ～一、公＿一一‘,_～一【。～～一～、多年之前，税收就应当被用于明智的投 蓄圣聋亨是竺馨糼撬聋攀霆翟薰囊霆亏止遍鲜蒸夔淤泣葵 ～一～&~&,~~J刁’&‘甲～～一良好的环境产生暂时的预算盈余与丰厚的 立于初始权力及其背后，目的力量的收人引来额外的税收收入这两者并行不悖 可能性。常常与其他社会与政治策略时”，投资的机会就应当被紧紧抓住（见 相辅相成的法律可以成为提倡责任的皮尔森1890)o 扼诺和协作工具，也可以成为改变博3．社会规范是一个群体或社区共享的信仰。 76 2017年世界发展报告 在这个意义上，规范可以被理解为“共同调政策的形成并不是因为政策是有效 分享的信仰”。的，而是因为政策长远的分配效应（见 4．参见Rosenstein一Rodan(1943）。Mu印hy,Bardhan 1989;Knight 1993;Acemoglu和 smeifer和vishny(1989）建立了关于这一Robinson 2006）。这一部分建立在这些 观念的最近期的模型。学者以及其他学者著作的基础上，其他 5．霍夫（2000）总结了包括社会规范和腐败学者包括：Buchanan和Tulfock(1962); 在内的一系列情景下的协作失败的模型。weingast和Marshall(1988);Dixit(1996); 库泊（1999）总结了协调失败的宏观经济Ac~glu(2 003); sPiller和肠n加asi(2003); 学模型，而籗德里格斯一克莱尔（2005）田B(2 005); Stein等（2oo欢Nori卜，v间115和 则总结了协调失败的微观经济学模型。v脚ngast(2 009); Besley和Persson(2 011）。 6．关于对发展至关重要的协调问题的其他几巧．租ein,crawford和Alchian(1 978）指出合 个例证，参见Hoff和stightz(2001）。同关系中具体的投资额度取决于投资后 7.Esteban和Ray(2 011）及Gintis(2000）中可的公平的回报率的期望。在这种情况下， 以找到关于凝聚力和不平等一冲突循环的投资系指为追求促进增长的政策，暴力 例证。Bardhan(2005）讨论了稀缺性和冲群体将需要放弃权力的事实。然而，一 突环境中的合作问题。旦他们放弃权力，他们惧怕不能获得公 8一项以拉丁粎洲环境为研究内容的具有开平的投资回报率。迪克西特将这种推理 拓性的著作，《政策的政治学：政治过程扩展为政治交易。 在成功的公共政策中所扮演的角色》发展16．这包括实物（物质的和金融的）资源和 了一种类似的方法。技术能力。 9．正如本报告所佼用的定义所总结的，17．参见haldi等（2 003)，及sPilier和肠mlllasi Lukes(1986）从不同的视角对权力的概念（2003,2007)o 进行了幼泛的讨论。18 .Levi(2003,88）这样阐述过程合法性的重 10．术语精英一词在一般的大众文章中和在要性，“公民愿意遵守一项他们并不喜欢 学术文献中被频繁佼用，但是常常没有的政策，只要他们相信政策产生的过程 被定义。在谷歌学术搜索中，搜索精英具有合法性；公民不太愿意遵守一项他 一词的数量结果高达913 000条，然而们喜欢的政策，如果政策产生的过程存 在这些作品中很少提出关于精英的清晰在问题”。 定义。19．参见肠rnell和Es职ivel(1997）。关于20 n．在公共选择传统的学术文献中，这被描世纪90年代早期北美自由贸易区协议的 述为“不浪漫的政治学”。参见Buchanan讨论，同时参见Gonz反lez一Re界s(2016）。 和孔llock(1962）及Mueller(2003）。20.Hirschman(1958);Streeten(1959);Ray 1 2．正如古尔德（1987,9）所指出的，二分法（2010)o 或者“有益或者产生误导，而不是或者 正确或者错误，&，这是因为二分法“是组参考文献” 织思想而非组织世界方式的简单化的模 型”。 1，肴．艺召；；女色乡？r古卜落n司r拟‘会｝理乡？r古卜南列七安Acemodu.Daron.200飞．&Whv Not a POlitical Coase &lheorem丫SOClalCOntllct.C0rn们nltmeDt.andF0lltiCS& ）气勿从脚吠甲口，口’‘「l曰醚饭刊、刀人勿从）o&r八a‘讨comparQt川e七conoml&31吸4):620一52· 本。这一术语由科斯（Coase 1960）和Ac,moglu,Daron,simonJOhnson,PabloQuerubin,and 】allleSA.KODlnSOn.200石。丫VnenU0esroll〔VKe1Or们n 从服林又Wllllalnsonl，石，）目认泥山，为VOrk? The Case ot Central Bank Independence:& 后来由诺斯（North 199ob）和迪克襼特BrOOki叩，Pape000Ec000,tc肠。i砂加05(l):35卜书5. (Dixit 1 996）详细阐述成政治学。― 14．这通常被称为社会冲突观念。该观念强a－参考文献标题中的台湾、香港和澳门分别指中国 台湾省，中国香渊寺别千示改区，中国澳门特别行玫区。 *"' 2 AZ 4 2 , A At k *: At X kJft-7 0, t 4 Ar 77 Acemoglu, Daron, and James A. Robinson. 2oo6. "Eco- WDR 2017, World Bank, Washington, DC. nomic Origins of Dictatorship and Democracy." Chimeddorj, Otgonbayar. 2015. "Managing Fiscal Reve- Cambridge, UK.: Cambridge University Press. nues from Extractive Industry-. The Case of Mongo- - 2oo8. The Role ofInstitutions in Growth and Develop- lia." Ministry of Finance, Mongolia, October 7. https:// ment. Washington, DC: World Bank. www.unpei.org/system/files-force/Mining*/`20 2013. "Economics versus Politics: Pitfalls of Policy Revenue-edited-final%2odraft.pdf?download=l. Advice." Journal ofEconomic Perspectives 27 (2):173-92. Coase, Ronald. 196o. "The Problem of Social Cost . 'Journal Axelrod, Robert. 1984. The Evolution of Cooperation. 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"A Theory of Collective Reputations …｛腐败 ;｝腐败常常被定义为利用公共权力谋取；题，与个体交易的联系较少（见schmidt {；私利的行为。在本报告的框架中，腐败是；2016）。因此，只有当变革与当权行动者 }；在某些个体或粤体之间维系协议的基于交；的利益一致并且能够引起社会期望的大规 }；易的方式。尽管短期腐败可能成为“经济；模变化，规范规则的变革和反腐策略才可 }；车轮的润滑油”，但从镼期来看，腐败使；能得到有效的实施。 {；资源偏离了生产性佼用的轨道，从而对增； }；镼产生了负面影响，腐败肆无忌惮地使当｝腐败和社会秩序：腐败是不可避免 ;｝权者获益，从而对公平产生了不利影响。l的吗？ !；而且，腐败削弱了合法性，这是因为腐败l重新思考腐败的第一步是承认腐败 {；对决策过程中的公平性公共观念产生了影；并不是有待连根拔起的社会“弊端”或 ;；响（见Rose一Ackerman 2016）。l社会“疾病”，而是治理互动中的内在特 ；尸；经济合作与发展组织（OEcD）第一代；征。当今世界的国家处在一个介于两个体 1.－沪l－一，&~&’一～&-－一’、－一－一一‘一’&！一口一了一，&”甘～～一z～一 i闪l:；高收人成员国通过发展进程和制度形式实；系之间的治理序列上，一个体系中规则通 ;．二士l现了对腐败的有效控制，此后，世界上许l过个人地位得到适用，另一个体系中规则 ；川肚二｛多其他国家复制了这一模式，但并没有取｛公正无偏私地适用。遗憾的是，假定特殊 !&；得理想的结果。这些复制策略常常错误地l主义体系只是一个例外，而公正无偏私的 {；假设，通过一套自上而下的政策组合就可；体系是一种常态的假设不符合历史事实。 ;l以从整体上降低腐败行为，该政策组合包l事实上，公共事务中的公私分明和国家独 {l括：改善法治执行力度的政策，改变腐败｝立于私人利益的完全自治是相对近期发生 }l的预期收益（例如，通过提高官员的收人l的事情。所有社会都发韧于被少数人控制 }｝水平，提高透明度或实施更加严厉的惩籚）l所有资源的个体“所有”社会。在国家发 ;｛的政策，简化降低腐败机会程序的政策。｛展的历史进程中，个体的自治权力增长， {｝在一个社会权力结构并不支持普遍化的规｛但是可供掠夺的物质资源也在增长（见 ;；则遵守行为的环境中，这些反腐策略对减；Mungiu一PIPPidi加16)o {｛少腐败行为的作用有限（见肠an 2016）。｛在发展程度较低的社会中，权势集团 }l从本报告的角度来看，如果所采用的｛的人数较少，自身收入对竞争力和市场交 }l方法也不能应对制度不能履行其预期职能l易的依赖性较低。他们可以通过不规范的 }｝的基本原因，复制这些改革可能不会产生｝或者基于交易的方式彼此进行可行的互 ;｝效果；这里，预期职能是确保当权者不滥｛动，并通过政治联系产生租金。如果一国 ;｝用权力谋取私利的扼诺具有可信性。这些；中最有权势的集团不愿意执行规范的规 ;；基本原因与政策场域的普遍特征，比如根i则，通过上述的执法努力来实现法治的崛 {｛深蒂固的权力结构或社会规范密切相关。｛起是不可能的。由于权势集团阻止通过执 }｛因此，腐败更多的是一个行动者籑络的问｛行规范的规则获得税收收人，这些国家的 80 焦，点1腐败81 政策制定者和政党可能可以，也只能通过｝该法案确立了应当根据功绩选择公共官员｝} 不规范的和基于交易的方式来获得数量可｝的原则。｝{ 观的收人。结果，政策制定者和政党奖励｝由于在发展的进程中，有权有势的行；{ 支持者的最具可行性的方式是允许他们违｝动者的动机自始至终都在发生变化，这可｝; 反规则。一个常见的表现形式是，当政｝以反过来促进社会规范发生变化，从而强｝; 党以公共领域的就业机会换取政治支持｝化了既有的腐败态势。在这个意义上，由；; 时，基于功绩的绩效评估扼诺常常遭到削｝于腐败体系给个人的诚实行动造成了极高！; 弱。一般而言，当政治领袖的任期取决于｝的成本，腐败可能成为一种均衡状态。例｝{ 政治领袖是否允许支持者违背规则，他们l如，如果大多数的政府官员关照圈内人士！; 就难以行佼执行规则的政治意愿（见Khan｝或收受贿赂，不这样做的个体将会受到圈｝i 2016）。如果由于规则破坏被有效地用于｝内人士的批评，并且会丧失一笔常常是不｝; 贿赂某些特定的战略集团而造成控制腐败｝可缺少的额外收人来源。这样，根深蒂固｝; 的需求严重不足，那么集体行动就不可能｝的腐败可能导致人们对腐败行为具有较高｝} 实现，这样，以特殊主义为规范的均衡就｝的宽容度。由于政府干预措施对发展成果！; 会持续存在下去。｝具有影响，这反过来对治理限制因素产生｝} 如果国家在不同的领域和活动中拥有！了影响，人面临的是一个复杂的、共同进！; 更加多元化的生产性组织的集合，国家也！化的转型进程，这一进程并不沿着预定的｝{ 会更加先进。随着一个经济体生产力的提｝道路前进，而且要求持续调整干预性措施。｝} 高，腐败的成本也会增加，这是因为腐败；{,..; _＿…＿、＿二＿_,.＿、，.,_．、＿…、，:_.__,____.:．一沪i 限制了市场的职能。随着纳税额的增加、i可以采取何种行动？；刃1胜； 资助政党和雇用更多的工人，商业精英推｝通过重新分配权力并且改变政策场域！一、i 行规范化规则的兴趣也日益增加，这是因｛的规范，发展进程在减少腐败行为中发挥！‘川1:} 为开展复杂的商业活动和交易要求执行规｝了重要的作用，但是发展只能解释腐败控｝、’{ 范化的规则（见Khan 2016）。而且，随着｝制的一半变化（见Mungiu一PIPPidi 2015）。｝{ 国家的发展，异军突起的社会经济阶级可｝对大规模样本国家的分析揭示了在根据人｛} 以加强要求实现良治的同盟力量。尤其值！类发展指标衡量的既定发展水平下，一些｛} 得一提的是，历史上，规模较大的中产阶｛国家如何超额实现了腐败控制的期望水平，{} 级在敦促政府提供更加优质的公共服务、！而其他国家却没有实现这一期望水平（见｛; 比如教育和健康卫生等方面发挥了举足轻｛图SLI）。这种进程中的异质性表明，即使！} 重的作用。这些力量在19世纪粎国政治｛在发展水平较低的国家中，改革也是可能｛} 体系从庇护政治转向贤能政治的过程中得｛发生的。在发展水平和政治安排还不具备｛} 到体现（见Fukuyama 2014）。随着经济发｝有效执行规范化规则的条件时，反腐策略｛} 展的推进，蓬勃崛起的城市工业精英开始｛应当在关键点上打击腐败行为，即反腐措；{ 要求更有效率的政府服务。而且，商业精｝施既是可行的又能对发展产生巨大的影响。｝} 英在新兴公民社会中发现了反腐的同盟；反腐行动的优先事项将取决于国家本；! 军，即受到良好教育的中产阶级。当新当｝身，取决于一个国家中对加速发展进程最；{ 选的总统詹姆斯·A．加菲尔德（James A.｝为重要的行业和过程。一个常见的错误是｝} Ca币eld）于1 881年被一个想要谋求官职的｝将腐败的影响等同于贿赂数额的大小。一｝} 人刺杀后，这一新的社会粤体的联盟蓄势；项收受贿赂数额相对较小的活动可能对发；} 动员，推动国会通过了《彭德尔顼法案》，｝展产生重要的影响，比如，如果贿赂行为；{ 82 2017年世界发展报告 l｝阻碍了食品掺假法的执行。其他收受贿赂｝利用技术的优势。就政府一方而言，数字 {；数额巨大的活动可能是收益分配向政治家l化有助于提高透明度和财政管理的合理 {；的转移，对发展的影响较低，在这种情况；性，而就社会一方而言，数字化形成了被 i；下，腐败并没有造成扭曲政策的影响。因l赋予权利的公民。一般的互联网媒体和特 }l此，高强度的反腐方法必须评估反腐行动｝定的社会网络现在已经成为公民赋权和集 ;｛的优先事项，但是它也必须具有可行性。｛体行动不可或缺的组成部分。 ;｛它必须判定是否可以通过制定与重大利益｛国际行动者，比如援助捐赠者，也在 ;｛枚关者的利益相一致的策略，或者通过发｛地方打击腐败行为的过程中发挥了重大作 ;；展新的联盟力量来降低策略实施的难度l用，而且国际行动者应当确保他们没有增 {;（见Khan 2016）。；加为腐败所用的资源。重大国际反腐行动 ;;，……～.．…，．…～~...．……～~.．……，…～.．……，…～.．……，……～．…l应当与包括地方社区、非政府组织和跨国 {l图51 .1发展只能解释腐败控制的一半变化｝企业在内的国外行动者协作，参与支持国 {l最好的l内的反腐改革，这些改革是通过诸如信息 }；状退；想批（祈苗守亚壮知游国断棍、甜尝你洼如 ::3 .0卜：J人匕l六＼七人二开卜11目zIH琴勺仁月又人刀自j月人李习百八．干洲‘ 1 1 2.5卜么，吸朋i生11（康11濡初镼子以翻1乓11磊才由绷全、垒草〕一目恋二喻竺干m ::2.0卜‘以小）澎冷：二＿ :：创15阵。b蔽魄冲那～一汀，o儿nose一八cKerman气乙U10）。 :：攫1 .0卜母廿」N oB讨义j卜U二夕／: 11斤仓5卜砚瞥少｛二与产二浦i {i俗O卜sFN漪咎日、少嘴砚研触妙扭i生护训弓J毛川峨 :1:0.5卜。pJ系g箭启一二少月一潜黔口翻黔RG: :I～沪l一1 .0卜甲鉴比子一二段薪默嵘舒。；Fukuyama,Francis.2014.POlitical orderandPOlitica!Decay: :JJI巴：_1。匕和／’一。献奋，RQ&&T一；rrom比e加dus城a【丑即olutioo to tne Global台a找on of ｛一‘}2 .0匕一一二一一一匕一一二一一一‘一｝Democra以Newyork:Farra不StrausandGiroux· :I,,I沪i县猫黔03 04 05 0.6 07 0.80乡1.0:U卜，。入兀，，。卜十，。耳，。，&R,，卜。，。，1。月。。十。。，，。～，。十益。。 i甲’；人尖次股佰孙万似；JVlunglu一卫lpplal，川Ina·2015·生ne uuest JOr行ooa行over- }l资科来源：2017年世界发展报告工作组基于联合国发l”眼：Ho&so雍tie,DeVdoPC。“加1 ofco洲ptio几cam- }；展籲（人类发展指标一nDI分数）和基于Mun乡u一；bri叱e,uK.:ca砒rid罗unlversi钾Press. ;1 PippidiZols的2017年世界发展报告腐败簺失治理指标；-.:o16.Backgroundnoteoncormption,wDRZoi; i｛作出的总结。｛World Bank,washin廖on,Dc. }；左释：只有异常值得到了标注。直线上方（或下方）的；Rose-Ackeman,5. R. 2016. corrU西On andG。迎mment {；米黄点代表在既定发展水平的清况下超额实现（没有实：cambridge,uK.:cambridge university Press. :l观、裔贻伙系‘目娜品曰穷；Schmidt.M.2016.Back它round note on corruDtion.VVDR :i:201认Wonu ban凡Wasnmgton,U七． }！尽管这种审视腐败控制的方式并不能｛ {｛提供严谨的、明确的政策建议，它却可能； }：识别出近期在国家中成功地控制了腐败｛ {：活动的一系列重要策略。为减少腐败行： }：为，改革联盟将需要通过增加精英的责任； }；来限制腐败官员的收人，通过公民社会行； {；动者和媒体的介入提高竞争性，从而改变； }；反腐的动机。增加限制因素，例如通过促； }；进媒体自由和互联网自由，是为改革创建； ;；能然环境的重要因素（见Mungiu一PIPPidi; };2016）。一条尤其具有前景的行动渠道是； 管理风险过程中的治理挑战｛! 能否成功应对环境挑战和可持续性挑｝大的经济风险，从而增加了他们面临疾｝} 战取决于扼诺机制存在与否，扼诺机制应｝病、失业和退休时的脆弱性。相比之下，}! 对自然灾害问题，并替在政策场域中没有｛在西欧国家中存在这样一个趋势，即政府｝} 得到代表的未来人口保护环境和资源。当｝扼担了某些风险并保护家庭免受冲击的侵｝} 涉及自然资源以及自然资源与风险管理的｝害，这也对社会契约的财政可持续性造成｝} 联系时，合作也具有挑战性，这是因为对｝了影响，在当前人口发展的趋势下尤其如｛{ 自然资源机会主义式的过度开采是许多社｝此（见世界银行2014）。｝{ 会的常态。｝由于确定风险分布的过程错综复杂，{} ｝也由于偏好、价值观和信仰存在着巨大的｛{ 什么是可接受的风险水平？；差异，界定人们可接受的风险水平殊非；} 布尔名白铁凤盼六J阵庸卜具辜娇j阵的i息重＿一此个汰兰宜楠人粕冲雨芍咸凤｝; 幽’川龙朱件比阴，&llJ以肛位目理达犬八｛队，‘咫lIJ曰阳月休义涅爵口，刀试。介走仕；一乒｝ 险中发挥着关键性的作用（见世界银行l会可接受的风险水平同样不是一件容易的i闪．二i ,fl1妇＿糩加个汰不能灼肯舱撑柏白尸｝重倍冷具田衡辅咸膺蓉且例加人们；一、； 免受洪涝灾害的侵害，因此，他们必须依｛对地方空气污染的敏感度差异很大。面临l二rt们二｛ 赖集体层面的保护措施。在人口高度彤；这样的异质性，制足统一的规草制度是一｝} 集、基础设施在地理上高度集中（集粤）｝件具有挑战性的任务，而且在很大程度上｝! 的地区尤其是这样。尽管人们通常会宣称｝取决于对公平的考虑（特别是当敏感度与｛} “灾害是不可接受的”，消除所有的灾害风｝其他社会因素相联系时）。选定的规章制｝} 险将给政府带来无以复加的成本。因此人｝度也不可能满足所有个体的需要，制度可｝} 们必须接受一定程度的风险。关于个体必｝能要求采取补偿行动，这就需要这样一个！} 须扼担的可接受的风险水平的决策应当通｝过程，在这一过程中，人们需要决定谁有｝} 过集体性的政治过程加以确定。因此，什｝获得补偿的资格并且确保补偿与损失相称，}{ 么样的风险可以通过市场得到减簓，什么｝而且这不会形成长期的、不可逆转的成本。｝} 样的风险（以及谁的风险）通过公共行动｝}} 得到应对是一个与治理相关的决策。；如何在家庭之间以及在不同时间之间｝; 在《风险大转移》一书中，雅各·海i分配风险？;; 克（见Jacob Hacker 2006）描述了和20世；当风险由家庭承担时，既有的不平等；{ 纪70年代和20世纪80年代相比，在21；问题可能会凸显出来并得到强化。例如，;; 世纪前十年，粎国家庭是如何扼担了比较｝当华盛顿特区的一场严重的暴风雪致使许；{ ｝多道路堵塞、公共交通系统因而瘫痪了两｝} 嘛蔽碱添基于世界银行（2014）和Fay等；周的时候，清除积雪去上班的选择只适用；; ( 2015）做出的总结。！于那些有能力支付费用的人口。富裕程度｝} 83 84 2017年世界发展报告 l｝较低的人口不仅不得不滞留在家中，而且｝的模拟训练显示，从化石燃料补贴中减少 {；由于簺少流动性，他们也不能产生收人，1 100美元，并将这笔资金在人口中平等地再 {；从而加深了冲击对他们福利的影响。；分配，那么收人分配中最底部四分之一人 i；风险不仅在家庭之间分配，也在不同l口平均收到13美元的转移支付，而收人分 }l时段之间分配。更加复杂的案例是那些风｝配中最上层四分之一的人口则被取走了23 ;｛险管理所带来的收益分布在非常镼的时间｛美元。再分配已经显示了它极大地提高改 ;｛段内的案例。以气候变化为例，气候变化｛革成功概率的潜力。对中东和北非改革的 ;｛的受益者甚至还没有出生，因而他们无法｛回顾发现，所有包含现金和实物转移支付 ;；保护自己的利益。分散的（或者未被代表l的改革都是成功的改革，相比之下，不包 {；的）利益是导致政府失灵的经典议题。；括现金和实物转移支付的改革只有17％是 ;;l成功的（见Sdralevich等2014）。 {l面临分散化的利益时，如何产生风险｝改革成功的另一个因素是，在政策场 ;｛管理的政治意志力｛域中，动机以这样的方式实现协调一致， {l即佼人们就可接受的风险水平和风险l即关于长期目标的承诺是可信的。让我们 }｛分配达成了共识，政治家也可能迟迟不愿｛回到气候变化这一例证中，仔细考虑碳定 {｝将金融和政治资本用于风险管理的行动，｛价的作用。碳定价对向零碳排放经济转型 {｛这是因为成本是立即发生的、集中的、可｛的效率具有至关重要的作用，零碳排放经 {__｛观察到的，而收益则是镼期的、分布更加｛济是稳定气候变化所需要采取的行动。然 ；、M！幼泛的，而且常常是能见性低的。例如，｛而，单单是碳定价不可能提供对新的、完 1.－沪l__！。＿_..．……＿、．．…＿._._ ｝山1硬｛当禁止在洪水泛滥区发展时，决策者给土｛全不同的技术进行投资的动机，或者也不 ;＿甲卜；地所有者带来了成本，他们自然将反对这｛可能改变长期投资的动机，这是因为长期 ｝咐们：｛一新的规章制度限制因素。另一方面，受｛的价格信号不仅很难预测，而且也不可 ｛、’｝到规章制度保护的人口（例如在新开发的｛信。考虑到电厂的预期寿命，为促成对低 ;；洪水频发区购买房产的未来买主）常常意｛碳电厂最理想的投资，人们将不得不至少 {｛识不到规章制度可能最终为他们提供了保｛提前三十年公布可信的碳定价路径。由于 }！护，因而鲜少采取行动去支持该规章制度。｛政府在如此长的时期内进行承诺的能力极 {｛为获得政治支持，政策组合需要为；其受限，政府很难做到这一点（见Helm, {：社会所接受，因而需要与一国的社会目标；Hepbum和Mash 2003;Brunner,rlachsland {:（比如保护贫穷人口）相一致。在实践中，：和Marschinski 2012）。因此，通过具有 }：这对制定更可能取得成功的政策有什么启；长期影响的投资（比如基础设施、研发 }；示？以寻求采取气候变化政策的国家为例。；和长期资本）、额外的规章制度、规范或 {；尽管从镼期来看，作为气候变化中最脆弱；者直接投资来减少排放量是必要的。例 }；的人口，贫穷人口将受益于减簓政策，但；如，政策制定者或者通过暂时性支持低碳 {；是短期看来，这类政策未必就是亲贫政策。；技术投资（见Acemoglu等2012)，或者 {；因而，佼用储蓄或者气候政策所产生的新；通过实施额外的规章制度或绩效标准（见 {；收益补偼贫穷人口、促进减贫并发展安全；Rozenbe嗯，v。孚一schilb和Hallegatte 2014), }；籑就是政策中至关重要的一环。通过减税；可以强力启动向零碳排放经济转型。 ;；的方式重复利用碳定价工具的收人以及通；由于缺乏被广泛认可的风险指标，决 ;；过增加对贫穷人口的转移支付是实现这一；策者的绩效很难得到衡量，公民也很难让 ;l点的途径之一。佼用发展中国家数据开展l决策者对他们做出的风险管理选择负责。 AA 2 85 Fay, Marianne, St6phane Hallegatte, Adrien Vogt- Schilb, Julie Rozenberg, Ulf Narloch, and Tom Kerr. 2015. 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Washington, DC: World Bank. 00 01i ju 知法～用 七嘀卜口口第如产章 玄，- 早在《汉漠拉比法典》为古代粎制度在完善具体制度的职能、促进增 索不达米亚制定法律之前，人们便服长、保障财产权、改善信贷获得并为 从佼社会经济活动得以井然有序地进社会提供公正等方面发挥了重要的 行的规则；人们之所以服从这些规则，作用。’ 有时候是因为合作协议，有时候是屈然而，正如日常经验所明确表明 服于武力威胁。随着社会从组织严密的，仅仅出台规范的法律绝对不会自 的血簘族粤向更大的、更加多元化动引向人们所期望的效果。在许多发 的、从事复杂活动的社区演进，社会展中国家中，书本上的法律也仅仅是 对更加规范的规则的需求增加了（见一纸空文；法律得不到执行，或者只 Fukuyama 2010）。在当代国家，法律是有选择地得到执行，或者有时候法 发挥着三大关键的治理作用。第一，律根本不可能得到执行。政府可能没 国家通过法律和法律制度规范个体和有能力制定“良法”（即反映第一最佳 组织的行为，从而佼经济和社会政策政策的法律），或者“良法”可能会导 转化为结果。第二，法律通过规范权致糟糕的结果。而法律本身可能成为 力的方式界定了政府结构，也就是说，维持不安全状况、经济萧条或者不平 在政府行动者之间及国家与公民之间等问题的手段。例如，南非几十年来 建立和分配权威和权力。第三，法律所维系的残酷的种族隔离制度便是根 通过提供促进竞争性所需的独立的、植于法律。偏执政权的政治领导人通 程序性的工具规范竞争活动，和平解过修改宪法（比如修改宪法延长任期） 决纠纷并对规则进行改革。佼非民主规则实现合法化，这已成为 完全实现社会和经济的潜力需要司空见惯的事情。在法律权威的框架 良治，而法治恰恰是良治的核心基中对他人行使权力的行动日日发生， 础，这是早已形成的根深蒂固的观比如将贫穷人口从他们的土地上驱离、 念。法治的核心要求是政府官员和拘押政见不同者、否认女性和少数民 公民受到法律的约束，并且依法行族享有平等的机会，等等。在有详细 动。实证证据已经揭示了法律和法律记载的案例中，旨在保护财产权的法 87 88 2017年世界发展报告 仅仅出台规范的法律律却允许有权有势的行动者圈占他人法律和政策场域 绝对不会自动引向人们所土地并登记在自己的名下，从而牺牲和政策一样，法律并不是发生在 期望的结果。在许多国家了乡村农民的利益，或者使阶级体系真空环境中。接着第2章的讨论，法 中，法律得不到执行，或和权力关系永久化，从而起到了赋予律的性质和效果首先是由政策场域中 者只是有选择地得到执行，他们特权的作用。2的动态治理内生的。法律（纸上文字） 或者有时候法律根本不可、、。．、．。、二二。，。，、几‘三长”二一忿月）丫匕二’二万二丫丫．& 动洲曰“&Ilx心l干，以甲‘，一刊法律可以早一把双刃剑：尽管法介现甘曰偏的部书确也不吐伶六交十 能得到执行。一一二·－－·相11一二．、试－－一－--－一l&J州J一甲－·1－·－·一 ～二工洲～“。律可能祝到强化卞流社会和经济关粟担亩卜否利目右可伫桩子津的古拱 的作用，法律也可能成为那些寻求抵可信承诺协调人们关于他人行为方式 制、挑战或转变这些关系的人手中强的预期，并诱导人们就促进公共物品 有力的工具。’在地方、国家和全球进行合作。反过来，这种能力是由精 层面，在谈判、维护和挑战规范、政英的利益和主流社会规范塑造出来的。 策以及这些规范政策的实施的过程中，几个世纪以来，法律学者、哲学 国家、精英和公民日益转向法律这一家和社会学家都对如何定义法律费尽 重要的工具。就其性质而言，法律是了心思。哈特（H.L.A.Hart）观察到 为界定和规范事务提供特定语言、结这样一个现象，“在关于人类社会的问 构和程序的工具，法律的这种特征赋题中，‘什么是法律’这个问题是极少 予了法律成为一种独立于初始权力及数被人们不厌其烦地询问的问题，而 其背后目标之外的一种力量的可能性，众多认真的思想家的回答却是如此的 这种力量甚至超越了独立有效的法律驳杂不一、奇怪，甚至自相矛盾”。几 制度。因而，法律不仅是社会和权力个世纪以来，理论家一直就法律的精 关系的产物，同时也是挑战和重塑这华这一问题进行辩论，其中包括法律 些关系的工具。法律可以通过建立不在多大程度上适用于风俗习惯和社会 同的收益改变动机；法律可以成为协秩序，在多大程度上需要国家支持的 调偏好和信仰的聚焦点；法律可以建胁迫力量，以及在多大程度上覆盖正 立提高政策场域竞争性的程序和规范。义的观念（见专栏3.1)o 专栏3.，什么是法律？ 尝试对法律进行界定的理论学者数不胜数。一般而言，包括与法律的公正性无关的实体法（一级规则）和规定如何 这些定义会落人三大范畴中的其中一个范畴。三大范畴最初制定规则的法律（二级规则）。根据这种方法，罪恶的法律体 是由两个世纪之前的柏拉图对话录所确定的，它们是：一、系被称为法律，而习惯法和国际法由于缺乏集权化的执法体 法律是关于正义和权利的原则；二、法律是由政府建立的制系，并不被承认为完全的法律。第三范畴的代表性人物是人 度化的规则体系；三、法律包括规范社会生活的基本习俗和类学家和社会学家，比如欧根·埃利希（Eugen Ehrlich）和 习惯。第一范畴的提倡者是自然法律师，比如托马斯·阿奎布籗尼斯拉夫·马林诺夫斯基（Bronislaw Malinowski)，他们 那（Thomas Aquinas)，他认为法律的界定性特征是法律的道强调习’惯法或活的法律。他们反对法律必须由有组织的法律 德性、正义性和公平性。根据这种观点，籪恶的法律体系或体系组成的观点，相反，他们承认个体在社会互动中遵循的 籪恶的法律并不具备成为法律的资格。第二范畴与哈特（H．中心规则为法律。这些法律的概念中贯穿着三大关键断层线： L.A.Hart）及其他法律实证主义者的观念相契合，这些人关第一条断层线关注法律的规范性价值；第二条断层线关注法 于法律的定义建立在法律体系存在的基础上，这里法律体系律的体系形式；第三条断层线则关注法律的作用。 资科来原：Brian Tamanaha，圣路易斯华盛顿大学。 第3章法律的作用89 本报告遼开了这类争论，在佼用系包括习惯法和宗教法、文化和社会 术语法律或者规范法律时，采用了在规范、功能性规范体系（由于共同追 国家层面或者次国家层面具有积极意求诸如体育联盟或大学等特定目标而 义的国家法律（既定国家以书面形式发展出来的规则体系）和经济交易规 正式颁布的法律）这一最传统的意义，范体系（见Tamanaha 2008）。这类法 无论这些法律是立法通过的，行政命律和规范的多元主义（见专栏3.2）天 令确立的还是被规范化的。这里，法然上并不具备优劣之别：它可以造成 律系指法理意义上的规则。法律的运挑战，却也可以产生机遇。 行要求一个由行动者和过程组成的法多元化的规则体系可以补充国家 律体系，体系的职能是颁布、解释、法律，这主要是通过在国家制度力不 提倡并执行法律。这一体系包括立法能及的地方提供秩序、减轻国家制度 制度、司法制度和执法制度、行政机的负担并促成多元化的偏好等方式来 构以及法律从业者、提倡者和公民社实现的。例如，社区当局对土地纠纷 会团体。的不规范调节、习惯法或宗教法对个 在所有的社会中，国家法律不过体和家庭事务的规范，以及商业协会 是规范行为、权力和竞争行为的众多对合同纠纷的仲裁补充了许多国家的 规则体系中的一个体系。这些规则体国家法律体系。然而，在某些情况下， 专栏3.2法律和规范的多元主义 “法律多元主义”现象，即多种法律体系在既定社区中或系指在一个既定的社会群体中被广泛接受的行为规则和社会 社会政治空间中并存的状况贯穼了历史的始终，而且直到今态度。尽管和成文法相比，他们的可见度较低，但是他们的 天仍然存在于许多发展中国家和发达国家中。法律多元主义影响却很大，因而不容忽视。许多学术文献记录了社区和群 的现代形式根植于殖民主义，殖民社会创建了适用于殖民者体身份认同、职业协会、商业实践以及类似的群体是如何形 的襼方法律体系，同时却保留了适用于土著居民的传统法律。成规范大多数人行为的行为规范的。“社会规范通过协调人们 这种仍然在非洲和发展中世界其他地区主导着社会规则、纠关于他人如何行动的预期，从而成为促成社会经济交易的基 纷解决和土地治理的传统法或习惯法得到了详细的记载。在本途径。社会制裁，比如耻辱和名誉的丧失，或者社会偶尔 一些情景下，习惯法，包括一系列关于纠纷解决的传统的、会实行的暴力惩罚，是促成预先阻止反社会行为和离经叛道 混合的制度形式得到了正式的认可并被纳人国家的法律体系行为的有效途径（见Platteau 2000）。 中，比如加纳、南非、南苏丹、也门共和国和其他几个太平然而规范多元主义的另一个源头却是在全球范围内互相 洋岛屼上的国家就采取了这样的做法。在其他情景中，在簺联系的当今世界，在这样的世界上，众多政府行动者、多边 乏被认为是合法的、有效的国家制度的情况下，这类形式持行动者和私营行动者就多种多样的交易和行为建立和传播不 续为社会提供维护社会秩序和纠纷解决的基本途径，比如阿同的规则体系（见第9章）。法律的地方经验越来越多地获 富汗、利比里亚和索马里就是这样的情况。习惯法法律体系得这些覆盖贸易、劳工、环境、自然资源、金融制度、公共 反映了社会的主流价值观和权力结构并根植于这样的社会，管理、知识产权、采购、应用规则和人权等众多领域的规则 也因此，人们常常认为这样的法律体系簺少关于非歧视、权的内容。这些规则可以采取具有约束力的国际条约与合同的 利和合法程序的基本标准。习惯法在多大程度上被地方佼用（硬法）形式，也可以采用自愿性的标准和指导原则（软法）。 者视为合法的、有效的，这是一个经验性的问题，是与可用在管理公共和私营领域的过程中，这些规则可能加强、补充 替代方案相对比的结果。国家法律，或者也可能和国家法律发生冲突（见Braithwaite 规范多元主义的另一个源头是社会规范，所谓社会规范和Draho,2000;Hall记ay和shaffer 20巧）o 资科采旗：2017年世界发展报告工作组。 a.Ellickson(1991);Sunstein(1996b);Basu(20()0);Posner(200());D议it(2004）。 90 2017年世界发展报告 多个规则体系可能造成混乱、削弱秩个体和企业为实现经济和社会政策成 序，而且也许会导致不利的结果。当果应如何行动而编撰的规则，其中包 人们不能再期望其他人的行为将遵括刑法、民法和调控等领域。使这些 守某一特定的规则体系，这样的问题法律（基本是纸上文字）产生或不能 就应运而生了（见Basu 2000）。在西产生预期结果的因素是什么？法律如 非，在法律权威彼此冲突的地方，暴何与权力、规范和能力互动，从而创 力性的社区土地冲突的发生率要高造动机、改变偏好并产生合法性？尽 出200％一350%，这是因为确定性的管人们一致认为法律体系会影响经济 簺失降低了人们和平解决争端的动机绩效，但是在法律体系如何影响经济 （见Eck 2014）。而当规范的国家法律绩效这一问题上，人们并未达成共识 与其他主流社会规范和规则体系截然（见专栏3 .3）。本部分援引法律的、社 不同时，国家法律得到遵守的可能性会学的和经济学的知识来审视法律所 较低，这可能削弱人们对国家的信任赖以产生特定行为的三种相互联系的 （见Isser 2011）。方式，以及为什么这些方式可能会流 最后，通过促成竞争并塑造偏好，于失败。这三种相互联系的方式是： 多元主义有助于为发展成果铺平道路。法律的强制性权力、法律的协调性权 纵观历史，为实现自己的目标，社会力和法律的合法化权力。尽管这三种 企业家和聪明的中间人都擅镼根据利方式发挥作用的逻辑截然不同，它们 弊得失在法律和规范要求和权威中做很少单独发挥作用，而是以与权力、 出有利于自己的选择。4因此，法律多规范和能力互动的方式共同发挥作用， 元主义可以拓宽有助于削弱权力竞争从而提供促成结果所需要的承诺和集 的语言和场所。在印度的古吉拉特邦体行动。 和北方邦中，倡导者建立了不规范的 法律的强制性权力取女性法庭（nari adalat)，为受到家庭法律的强制性权力：通过强制或 决于被拘捕和被惩籚的可暴力磋磨的女性提供了替代性的法律制裁促进行为变化 信威胁，或者取决于因遵渠道。这些法庭佼女性能够通过援引或许人们遵守法律最常见的理由 守法律而获得奖励的可信社区规范、国家法律和国际人权等条是人们J瞬泊惩罚。5如果人们根据自己 扼诺。文质疑不平等的权力关系，塑造正在狭隘的自我利益行动，而不是遵守社 形成的规范（见Merry 2012）。会所期望的方式行为，社会就可以使 法律、规范和权力之间的互动是用制裁这一手段改变人们的动机，从 理解法律是如何以它的三大核心作用而形成合作。换句话说，法律的强制 去维系或改变政策场域动态的关键因性力量通过使某些行动不再具备可行 素，法律的三大核心作用也是我们现性，或者极大地提高行动的成本，从 在着重讨论的内容。而塑造可供人们选择的选项。传统的 法律和经济学方法采用成本一收益分 规范行为：法律的命令性析法：只要不遵守法律所造成的成本 作用（被抓住的可能性）高于由此获得的利 就法律规范行为这一作用而言，益，人们就将遵守法律。因此，如果 法律是一项政策工具。法律是政府就被抓住的成本和可能性高于接受贿赂 第3章法律的作用91 专栏3.3法律的起源：理论和实践 为什么和其他国家相比，有些国家的法律体系更多地支化和经济成果的变化之间没有明确的关系，这为下述观点提 持更加活跃的市场经济，其中一个最有影响力的解释是由供了证据，即法律形式的改变未必意味着法律体系职能的必 拉波达等人（La Porta等1998）和拉波达（La Porta）、洛佩然改变（见图B3.3.1）。研究只在“营商”指标变化和公司层 兹·德·襼拉内斯（Lopez一de一Silanes）和施莱弗（shleifer）面企业调查之间发现了微不足道的联系，这一证据进一步支 (2013）提出的法律起源理论。该理论假设，在从殖民占领者持了这一论点（见Hallward一Ddemeier和Pdtchett 2011）。此 那里继扼了习惯法而不是民法体系的国家中，投资者力量较外，法律融合的程度取决于法律的适用和解释，这使基于法 强，债权人权利较大，法律较少流于形式主义，合同执行和律传统的差异不再那么明显。的确，奥拓·拍尔阿利斯（oto- 债务清偼的效率更高，司法独立性也比较高。这些优势归功Peralias）和罗梅罗·阿维拉（RomeroAv血）(2014）认为，从 于私有财产的强大能量以及判例法系的适应性，判例法系是实证的角度来看，在前殖民人口密度很高或定居者死亡率很 英国习惯法的典型特征。高或者两者都很高的情况下，习惯法并不必然带来优于法国 法律起源理论激起了改革法律和规则以模仿成文法规则民法的法律结果。此外，他们发现在英国殖民地，殖民地规 的热潮（见Besley 2015）。然而实证证据显示，法律规则的变则的形式调和了前殖民时代的资产和后殖民时代的法律成果。 图B33.，投资者保护和债权人权利的变化对经济成果的影响微不足道 a．投资者保护和国内信贷b．债权人权利和国内信贷 5卜·；:5巨、 礼｝资二，，一公 葫岁｝丫，…热、。l仓·巴 洲又｝念‘·、·”州岁一魂。 念二｝笼，，·。之乏一，心。 进不｝诬．”万少”．奥解一。笼。只一”二 二澎。卜少”:&‘坦逝。仁一专．了．,，笠，, 积唇｝纂户·二座”一若一 漏孺｝，。粼名一碳 仗劝｝:．一竺臀一： 面一’}:”里劝一：· 一｝：画一： 一5匕二一一一一5匕趁 0 0.2 0.40石0 0.51 投资者保护强度指标信贷人权利强度指标 c．投资者保护和市场资本化d．债权人权利和市场资本化 20卜120卜： 杼｝：长｝: 州，}l。州，}，。 袒炭10卜三袒炭10卜乙 画公l·：’、画公｝&& 号扭｝--;.，偿妞l。犷 勺士｝:l、勺士｝二乙 己求n｝女。，、盆一。。己余n}5乙。．气。 二澎”卜每犷卜尹叭‘，·”‘·’二澎0卜悦污气．丫“;~’· 牟盟｝SF户，..＿一翠盟｝、翻匕、 泞密｝份月’一‘。首名｝，资、” 恃箫｝愁．。”翻”恃箫｝了飞 茹糅InL亏”品划InL、 嗽幼人u}：望拍人u}: 婀州｝＿么翼州｝.& 但｝&i一侣｝: 20匕｛20匕 0 02 0.4 0.6 0 0.51 投资者保护强度指标债权人权利强度指标 资科来源：2017年世界发展报告工作组佼用奥拓·拍尔阿利斯（oto一Peralias）和罗梅罗·阿维拉（Romero一Avila 2016）的数据总结出来的。 注释：在图中，国内信贷被银行延伸到私营领域，国内人选的公司的市场资本化程度以其在国内生产总值中所占的百分比表示。 这些发现与本发展报告关于法律和政策的效果内生于治适的方式（也就是说，殖民地法是适应地方环境和需求而 理态势这一论点是一致的。和规则自身的内容相比较，特定扎根于地方环境中还是流于表面）比法律起源更能暗示任何 法律能够在多大程度上根据既有的权力、能力和规范限制促形式的路径依赖（见Berkowitz,Pisto：和Richard 2003;ot。－ 进扼诺和集体行动是预测经济成果更有效的标准。正如法律Peralias和Romero一Avila 2014)o 起源论的批判者所指出的，法律体系移植并随着时间推移调 资科来源：2017年世界发展报告工作组基于奥拓·拍尔阿利斯（oto一Peralias）和罗梅罗·阿维拉（Romero一Avila)(2016）做出的总结。 92 2017年世界发展报告 所带来的收益，国家官员将遼免接受发现并惩罚涉嫌贿赂的官员，也就是 贿赂。如果企业不遵守法律所带来的说，国家具有有效的行政管理和法律 利润低于籚款的概率很大，制造业企执行制度。即使国家并不能覆盖所有 业将遵守环境法律法规。如果不遵守地方的所有违规行为，国家也可以得 义务教育法的影响十分严重，家庭将到举报人根据法律（以及更广泛的相 受到诱导将女孩送到学校里接受教育。关法律）举报违规行为这一法律所鼓 反过来亦然，比如一项因遵守而产生励的私人执法行为的协助。最后，对 可信的奖励的法律，例如，法律要求违反法律的制裁必须将犯罪者置于比 人们为获得某项福利收益而参与身份接受任何贿赂所得的收益更糟糕的境 登记。这一发现也适用于国家实体。地。但是正确实现这一点却是复杂的、 例如，能否遵守欧盟、世界贸易组织代价昂贵的。例如，过于薄弱的制裁 或世界银行集团的规则取决于作为成将作为商业运行的部分成本而被吸收， 员获得的奖励高于另一种选择的收益然而对潜在举报行为过于严厉的打击 这一信念。报复将减少那些愿意参与私人执法行 法律的强制性权力取决于被拘捕为的人的数量。6 和被惩籚的可信威胁，或者取决于因但是，即使拥有正确的方案，法 遵守法律而获得奖励的可信扼诺。正律也必须全力应对强大的利益群体。 如巴苏（见Basu 20巧）所认为的，可根据利益群体从贿赂中受益的程度不 信性取决于法律能够在多大程度上同，法律执行的过程可能是受阻的， 协调人们对他者（公民同胞和实施或者是不连续的，或者是可信的。规 执行法律的官员）将如何行动的信范之间也可能彼此竞争，从而削弱规 念和期望（同时见Malaith,Morris和范的执行力度。有几项研究对“实践 Postlewaite 2001）。然而，要实现这一规范，’或者“文化，’对法律的影响进 点就必须满足三个条件。第一，国家行了审视。例如，确立贤能公务员体 需要具备持续执法的技术、物质和人系的法律在喀麦隆和尼日尔没有得到 力资源能力。第二，考虑到许多人可实施，这是因为这两国中有一条压倒 能不能做出“理性行为”（见世界银一切的规范，即人们不应当因为违反 行20巧），法律必须提供足够大的动规则而受到惩罚，除非违反规则的罪 机来克服不遵守规则所带来的收益问行异常恶劣。社会网络的重要性和新 题，法律也必须克服遵守任何与规范的世袭逻辑同样降低了官员制裁工人 性秩序相冲突的其他替代性规范的问的意愿。正如奥利维尔·德·萨尔丹 题。第三，法律需要与那些有足够权（见olivier de sardan,2015,3）所指 力阻碍法律实施的人具有一致的动机，出的，“公务规则和实际行为之间的差 从而确保他们遵守法律（除非存在对距不是规范被遗忘或缺失这样的距离， 这些权力真正有效的制约）。这些条件而是替代性规范被适用的距离”。7 将共同创造可信的扼诺，从而引导人互相矛盾的规范性秩序可能造成 们理性地遵守法律。适得其反的效果。例如，东帝汉在联 这里以法律禁止的贿赂行为为合国托管期间，对家庭暴力行为的严 例。第一，人们需要相信国家有能力厉起诉导致告发家庭暴力行为的数量 第3章法律的作用93 大幅度降低，这是因为这会给女性带Kranton和Swamy 1998)o 来毁灭性的社会耻辱和经济影响（见因此，以制裁为基础实现有效遵 ch叩ra,Ranheim和Nixon 2011）。无守法律体系的目标困难重重。这要求 独有偶，在粎国，对家暴籪犯适用更对能力和基础设施进行相当规模的投 严厉的强制逮捕法却在亲密的伴侣中资，并仔细分析最后可能发挥作用的 引发了较高的谋杀率，因为向警方告动机类型。然而，面对权力和规范的 发日渐严重的家暴经历的行为减少了限制，即使这些措施也将不足以解决 （见lyengar 2009;Goldfarb 2011）。在问题。这些考虑引向了第二机制和第 印度，近期一项批准对强奸犯执行死三机制，法律通过这些机制影响行为， 刑的法律可能会产生相似的效果，这而不是依赖力量影响行为。 是因为女性因面临更大的压力而不去 告发强奸籪行（见Pand。2015）。印度法律的协调功能：变革的焦点 拥有严厉的书面法律，禁止一系列性法律导向经济和社会政策成果的 别相关的暴力活动，其中包括童婚、第二条途径是作为协调行为的焦点发 性别选择性堕胎、嫁妆支付和家庭暴挥作用。这也被称为法律的表达功能 力，但是这些法律几乎没有对行为产（见coote,1995;McAdams 2015）。这 生影响，这是因为社会对为了遵守法里法律发挥了指路标的作用（一种表 律而抛弃惯例的行为施加的制裁要严述），指导人们在面临几项选择时，或 重得多（见Rstor,Haldar和AmiraPu者按照经济学术语来说，面临多个均 2010）。这里，规范可能在几个层面发衡时，人们应该如何行动（见Basu 挥了作用。规范削弱了法律制裁形成2015;McAdams 2015）。人们遵守法律 的动机；而且因为有权力的利益粤体是因为这样可以促进经济社会活动。 （以及法律制度中的个体）也可能遵守最简单的案例是法律就与公民没 这些规范，规范也可能削弱了扼诺的有特定规范关系的中立性活动确立规 可信性。则的案例。因此，当法律规定人们沿 并不以根深蒂固的态度为依据的着马路的右手侧或者左手侧行驶时， 社会规范也能够削弱法律的预期结果。人们通常会遵守这一规则，这不是因 正如埃里克森（见Elhckson 1991）在为人们惧怕法律，而是因为这样会促 其著名的研究著作《无需法律的秩序》进交通安全。比较棘手的问题是，在 中所指出的，与社会规范相冲突的、替代性规范和偏好非常强势的时候， 规范加利福尼亚某县放牧业的法律佼具有表达功能的法律能否围绕更紧张 放牧人感到困惑，从而导致冲突的增的问题协调人们的行为。在这样的情 加。英国引入殖民地印度的一项法律况下，法律将需要让法律成为万众瞩 允许农业银行在法庭上强制偼还借款，目的焦点，从而移除人们对规范和对 法律的本意是提高信贷市场的竞争性，替代性选择的偏好。 从而为农民谋求利益。然而在实践中想想公共场所禁烟令，即使缺乏 该法律却产生了相反的作用，因为这国家的严厉执法，禁烟令仍然在世界 削弱了银行在不规范的偼还机制下以许多地方取得的令人震惊的成功。这 优惠的利率开展借贷活动的动机（见里，学者们已经展示了禁烟令赋予了 94 2017年世界发展报告 那些遵守禁烟令的人（不抽烟的人）同样，塞内加尔一项禁止女性割礼的 迫佼抽烟者遵守禁烟令的权力。这一法律为那些愿意放弃割礼的女性提供 赋权在短期内转变了社会规范，因而了“能然环境”。在塞内加尔，法律的 在公共场所抽烟是不对的这一观念迅令行禁止和声势浩大的教育运动和意 速深人人心（见McAdams 2015）。换识运动一道让更多的女性加人放弃割 句话说，通过让一些人的要求合法地礼的队伍。然而，那些强烈愿意遵守 高于另一些人，禁烟令改变了政策执这一行为的女性由于惧怕被起诉 法律发挥了指路标的行场域中的权力和规范的平衡状态。（尽管没有实施制裁）而被迫在暗地里 作用（一种表述），指导人桑斯坦（见Simstein 1996a）将这一现实施割礼，这种行为严重破坏了一些 们在面临几个选择时应该象称为规范风潮，在风潮中，降低了年轻女性的健康（见Shell一Dimcan等 如何行动。成本的新规范佼抛弃旧规范的人口数2013)o 量持续增加，直到这一数量达到了旧这不是夸大法律的表述功能。法 规范招致社会非难的临界点。律本身并不进行转变规范的工作，相 要想佼这一过程奏效，就需要数反，法律依靠为那些已经接受新法律 量足够的新规范的支持者，并且这些的人提供动机，以及提供一系列支持 支持者必须能够采取集体行动将这一方案来促进新规范更广泛地深人人心 过程推进到临界点。“当不同的地方这一进程来实现规范的转变。尽管强 规范彼此竞争，规范的法律可以强化制执行新规范可能会产生适得其反的 那些所采取的规范最贴近法律规则的效果，但是有时候以执行来强力启动 那部分人的立场。”（见Shen一Duncan规范转变和内化的进程是必要的。例 等2013,824）人们越是固守旧规范，如在印度，宪法修正案要求在农村实 支持新规范的联盟越是势单力薄，社施性别配额，在第一次任期中，投票 会就越需要以法律的形式引人新规者总体上对女性的态度是否定的。然 范，从而防止出现适得其反的结果。而，在经过两个任期对女性候选人 渐进式推进规范或部分执行规范，同的反复宣传后，男性对女性领导才 时辅之以教育、意识和劝说运动，为能的观念大大改观了（见Beaman等 规范的转变提供了所需的时间（见2009）。不仅如此，父母的愿望及他 Acemoglu和Jackson 2014）。们处于青春期的女儿的教育也受到了 在法律人类学家的分析中，这一积极的影响（见Beaman等2012)，而 规范转变的进程被陈述为“转化”或制造业中的女性企业家也增加了（见 “本土化”的过程，这一过程包括在规Ghani,Kerr和0&Connell 2014）。在美 范的法律世界和地方居民的实际经验国，面对大众抵制甚至是暴力的抵 之间发挥桥梁作用的中介（见Me叮制，政府需要采用大规模的强制性力 2006）。例如，加纳引人一项与习惯法量来执行废除种族隔离的法案，但是 体系不一致的继扼法后，引起了习俗随着时间的推移，这些法律对规范变 和社会的簓慢演进和变革。规范的法革深人人心，起到了促进的作用（见 律不是通过强制执行的；恰恰相反，sehauer 2015)o 规范的法律应当是为人们提供替代性发展对治理产生影响的方式之一 习俗的磁铁石（见Aldashev等2012）。是改变规范。某些规范更适应较高水 第3章法律的作用95 平的发展。童工规章制度的引入及其要启示意义的政治议题比比皆是。例 效果已经展现了其与收人水平之间的如，在玻利维亚、哥伦比亚和厄瓜多 联系；而随着家庭对儿童收人依赖的尔等国，宪法通过共享公民权这一观 降低，规范规章制度的影响开始增加念承认公共权利和本地法律，这在国 （见Basu 1999）。然而在印度，童工家扩展国家合法化的过程中发挥了至 规章制度却导致儿童工资的降低，从关重要的作用（见Yashar 2005）。在 而迫佼更贫穷的家庭让更多的孩子沦从利比亚到棉兰老岛等拥有大量穆斯 为童工（见Bharadwaj和Lakdawala林人口的国家和地区中，将伊斯兰法 2013）。有些规范（比如那些建立在宗律正式纳入国家法律正是如何界定民 教或者哲学原则基础上的规范）的生族认同辩论的核心。在许多撒哈拉沙 命力更加持久，对变化的响应较少。漠以南的非洲国家中，正式承认传统 形式或习惯法仍旧是定义国家一公民 法律的合法化职能：创造遵纪守关系的重要议题。 法的文化环境过程合法性（也被称为程序合法 尽管可以佼用制裁来控制离经叛性）系指这样的情景，即法律受到 道的行为，而且在正确的条件下，法人们的尊重和遵守只是因为法律源自 律可以逐渐转变某些社会规范，但这被人们视为公平可信的体系中。许多 些都是诱导行为发生变化的临时举年之前，德国社会学家马克斯·韦 措，而且成本极高。形成自愿遵纪守伯（Max Weber）指出，理性法律权 法的文化最终取决于法律的合法化进威（和传统的权威或者神学的权威相 程。学者指出了合法化的三大类型：比较）取决于社会对秩序合法性的信 结果合法化、关系合法化和过程合法仰。泰勒（肠ler）在他的开创性研 化（如第2章所陈述的）。后两种类型究中提供的实证证据支持这样一种论 和法治高度相关。关系合法化（在某点，即人们遵守法律更多的是因为他 些文献中也被称为实质合法化）系指们认为法律是具有合法性的体系的产 法律的内容反映人们自有的社会规范物，而不是因为他们惧怕惩罚。这里， 和道德观念的情景。在这样的情况下，合法性系指程序性规则、公民参与的 由于人们遵纪守法的原因与法律存在机会、当局对公民的尊重性待遇，或 的事实无关，因此法律大体上与合法者本报告所说的竞争性。这些发现已 化无关。尽管在背景中隐含着制裁的经被在非洲开展的跨国调查数据研究 威胁，制裁的存在首先也是为了应对所证实。研究发现，人们遵守法律的 例外的情况（见Schauer 20巧）。行为与人们对治理合法性的规范性判 在充满异质性的社会中，要实现断相关，这种判断以政府能力和绩效 实质合法化，法律必须在扼认世界观的评估，特别是在程序上政府是公正 存在差异和促佼社会以一个极具凝聚的这一观念为依据（见Levi,Tyler和 力的实体发挥作用之间实现平衡（见sacks 2012）。 Singer 2006）。因此，就国家应当如何在缺乏适应性过程和竞争性过程 将宗教法或者习惯法正式纳人考虑的的情况下，将法律从一国移植到另一 范围展开的讨论中，对合法化具有重国的实践常常流于失败。根据对49个 96 2017年世界发展报告 移植外国法律的国家的计量经济学研政策谈判场域的性质。这样，宪法是 究，伯科威茨、皮斯托和理查德发现制定规则的有效规则。本小节讨论为 （见Berkowitz,Rstor和Richard)，在移什么以及什么时候规范化规则在事实 植法律的过程中，调整移植法律以适上决定了权力的分配并对权力进行限 应自己特定的社会经济状况，或者居制，或者为什么以及什么时候规范化 民已经熟悉移植法律的基本原则，或规则只是“一纸公文的保障”，同时讨 者同时具备这两个条件的国家，和没论了宪法在塑造治理态势中发挥的其 有任何类似情况的国家相比，更能有他作用。 效地实现合法化。同样，在欧盟一体 化进程中所进行的法律移植更加成功，宪法：制定规则的规则 这是因为在法律移植的过程中，形形宪法具有扩张的特性（见图3.1）。 色色的国家和非国家行动者通过多种在后苏联时代，前东欧集团和中欧地 协助和监管的方式获得了授权，而且区，无论是独立国家还是大规模转型 他们能够同时在国家和超国家的层面国家的数量都增加了。这一现象也反 将监管和学习融合在一起（见Bruszt映了这样一个事实，即宪法通常是短 和McDermott 2014）。相比之下，在东命的。宪法的平均寿命期是19年，但 南欧部分地区，司法改革和反腐法律是在拉丁美洲和东欧地区，宪法的平 的移植绕过了立法程序和其他形式的均寿命仅有8年（见Negrett。2008; 适应性过程，因而并未能产生预期的Elkins,Ginsbu笔和Melton 2009）。因 效果（见Menselski 2015）。此，宪法是政治谈判和政治秩序的重 要目标，国家投入大量的精力制定并 制约权力：法律的构成性适用宪法。在所有的政治体制中，这 作用都是毋庸籮疑的事实（见Ginsburg和 在法律的第二种作用中，法律在SimPser 2014)o 界定法理意义上的治理进程这一概念然而宪法通过规则约束权力的效 上发挥了更基本的构成性作用。国家果好坏不一，而且会导致两种类型的 通过法律（通常是宪法8）建立和赋治理失败。第一种治理失败是谈判自 予国家行动者权力，界定政府不同机身的失败，这反映在宪法的寿命短期 关和机构的权威和职责以及它们在决上。第二种治理失败即纸上文字虽然 策和政策实施过程中的作用，并且界仍然存在，但是面临权力的压迫和交 定对国家权力的规范化制约。9这一任易的阻挠，规则被束之高阁。在第一 务通常是通过采取下述举措来完成的：种类型的失败中，结果可能是积极进 起草一系列制衡的规则，其中包括权步的，因为失败可能引向更加稳定的 力在不同部门间的水平分配和区分；新的谈判。但是如果冲突接踵而至， 要求制定修改法律所必须履行的特定如果长期的失败削弱了政府支持投资 程序；建立独立的监管审计机构；以和亲贫政策的可信承诺，这种失败也 及不断增加有关自由和权利法案的内可能对发展成果造成实际危害。关于 容。这些由不规范的、事实上的安排宪法能持续多久的实证证据参差不一。 修改而成的规范性法律安排，确立了埃尔金斯、金斯伯格和梅尔顿（见 第3章法律的作用97 Elkins，。insbu二和Melton）阐释了寿威，i&&’金落滩露添而瘾丁‘蘸巍兹巍蔽芝瘾巍轰‘&&& 老各坊华的牢你片之袖朴查知祈怕石凡业 &---－一’一’一”一’一’一’一具有宪法的国家的数量和宪法事件的数量 物品之间存在着重大关系，然而在这一：200 两者之间建立因果关系却尚有疑问；一产… 这里的社会和政治公共物品包括权利一点… 保护、民主、财富和稳定性。在任何60卜／/｝」’50 情况下，基本原则及其对可信承诺和啊一犷1 IL二… ｛粼典；……硫渊：…”; 6章所研究的，未能保障财产权的安1500 1850 1900 1950 2000 式冬知土上＊的曰重初葡！祈怕亿忱切翻l年份 一’门～&~～一一”J&~‘曰～,/&~&J．新宪法（左坐标轴）―具有宪法的国家（右坐标轴） 将对增镼和平等产生负面的影响。一．修正（左坐标轴）一所有国家（右坐标轴） 般而言，以规则约束权力的失败扭曲资科采旗：2017年世界发展报告工作组使用比较宪法项目的数据做出的总结。 了谈判进程，有利于精英集团的利益。 尽管如此背离规则也能成为将精英图3·2在任何一个国家，书面法律和被执行的法律之间都存在差异，但是一 _.，、，＿、．~＿、。＿~,,_＿、，,＿、．般而言，高收入经济合作与发展组织国家比中低收入国家的表现要好 聚拢在一起进行谈判的重要途径。为‘一’&”一’‘一‘’一’一‘r‘一，一’一’‘一“一‘’一’&‘一”一‘& 理解什么导致了规则和实践之间的差’00「．___-. 异，首先审视规则发挥作用所需的条｝．日卫二。二‘J .J. 件会有所帮助。鬓80}I口口l目1 1 L 1 .ILI」1 In乌 默｝．口口口．口臼J…J口．口口…… :：作为扼诺和协调的机制发挥靴6。旧．1}.&!l州甲甲丫一，l 作甩．．一‘.，、…、二＿＿二续鬓旧作r盯”l’『．1& 为什么统治者将遵守宪法规则对戴40旧rl 11, l(l 权力的制约这一规定？和其他具有组库｝…… 一－－一－一钵｝．… 织的执行制度的一般性法律不同，宪｝二 法提出了由谁来保护受保护者的终极‘”匕一一」一一一一l一一一一一一一 问题。’”答案是有效的宪法应当是自国家（从执行差异最大的国家到执行差异最小的国家） 我执行的。宪法基本上是主要利益集．高收人经济合作与发展组织国家魏中上等收人国家 目都石。仃，、。抬书、朴仁占八J火如f糔仕宫．高收人非经济合作与发展组织国家．中低收人国家 团就如何分配权力进行的谈判和磋蔺一”一’&’一”&&’一芍靛箱家一””一”一”& 形成的结果。只要这些集团认为拥有资科采源，2017年世界发展报告工作组基于世界银行的数据、世界发展指标（数据库） 规则比没有规则好，规则就会得到执和全球廉政组织（数据库）的数据做出的总结。 仁国．tJ．七热品士冲、二件六科仆扮注释：佼用的数据是2009一20n年数据。全球廉政组织的法律框架分数从六个范畴对 一一“&”、”&~’一一一一‘&~&“书面”法律的质量进行了衡量：(1）非政府组织，公共信息和媒体；(2）选举；(3）政 和扼诺问题建立了均衡（见Weingast府利益冲突、安全和制衡；(4）公共管理和职业化；(5）政府监督和管控，以及（6）反 。八，。、士升、吊斗伟：田闻。濡出．南小腐法律框架、司法公正和法律执法职业化。实际执行分数衡量实际执行表现。这些分数 一－一‘曰，&’一～一～&~.~&~~～的范围是。一100分，0是最糟糕的分数，100是满分。执行差异是两个指标之间的差， 挥哪一项作用，实现了重新谈判和冲因此也就是竖条的长度。oEcD系指经济合作与发展组织· 98 2017年世界发展报告 突所造成成本的最小化，从而促进为例。突尼斯之前的政权所采纳的国 了精英粤体的凝聚力。在时间的推移际人权协议基本上被公民视为一纸空 中，所谓的规则稳定性要求宪法改变文。然而在向新政府的过渡中，这些 以修正这一高标准进行，通过遼免偏规定被反对派力量抓住利用，并被用 好的转移，从而提高了扼诺的可信性以组建新政府。即使在法律的宪法执 （见Ginsburg 2010; Ginsburg和Simpser行能力有限的情况下，宪法保护的 2014）。规则一旦得到牢固确立，随着语言也常常被彼此竞争的精英群体用 制度化的安排围绕着规则得到发展，作政治动员的基础（见Ginsburg和 规则具有了“豁性”，主要利益集团如simpser 2014）。由于宪法权利的特殊 果因为不再满意权力的分配而想退出地位可以促成公民采取集体行动促进 的难度就会大大增加。重要的是，宪这些权利的实现，宪法也可以成为进 法也是公民在面临当权者违法行为时行垂直问责的重要工具，这一点将在 促成集体行动的协调机制。后文得到更加完全的讨论。 对自1789年以来的每一部宪法的 数据集的分析发现，经久不衰的宪法解释法律和实践之间的差异 一般具有某些共同的特征。宪法需要一些研究寻求以实证的方法展示 具有足够的包容性，给予可能破坏谈不同的制度设计是如何实现协作和承 判的行动者持续参与谈判的足够的利诺的最大化，精英利益的不同组成都 益（第4章对如何做到这一点进行了包含协作和承诺。理论上，不同的政 进一步的探讨）。宪法需要具备灵活性治制度（比如总统相对于国会或者投 和适应性，从而在遭遇可能改变利益票多数相对于比例代表制）创造有利 集团之间权力均衡的冲击时具有韧性。于某些结果的不同动机。’”然而，实际 宪法需要具有明确的针对性：宪法明结果取决于法律规则在多大程度上充 确性的程度似乎与宪法的寿命呈正相当了政治活动的实际中心，也就是说， 关关系，也许这是因为宪法明确的针政治行动者是否或者在多大程度上选 对性簩减了谈判场域中后续歧义的范择对这些制度进行投资，从而使这些 围并要求加大对谈判的投资力度，从制度发展成为自我强化的均衡状态（见 而给予人们在成功后的更大利益（见caruso,scartascini和乳mmasi加15)”。 Elkins,Ginsbu笔和Melton 2009）。在许多发展中国家中，权力的行 宪法在多大程度上能够促成公民佼方式往往不是法律所规定的行使方 的集体执法行动与法律作为焦点发挥式，而且在某种程度上，发达国家中 作用的方式有关。即佼在政治家遵守也是这样。这类替代性方式有时候被 宪法规定的意愿很低（比如当对权力称为“替代性政治技术”（见Caruso, 和权利的限制作为期望或者口头上的scartascini和Tommasi 2015）或者“不 绥靖措施而被采纳时）的情况下，纸规范制度”（见Helmke和Levitsky 上文字也可以因为其促成的集体行动2004;Khan 2010）。这些方式包括一系 而不容忽视。在精英之间彼此冲突的列规则体系外谈判和交易的方式，其 时期尤其是这样，其时宪法可以发挥中包括操纵权力的惯例、庇护主义、 水平问责机制的作用。这里以突尼斯购买支持（比如贿赂、贿买选票），以 第3章法律的作用99 及诸如传统机制或宗教机制等非国家政策和行使权威的问题。法律的第三 权威结构。在某些情况下，运用不基个作用是关于公民（非精英）如何使 于法律的权力行佼方式就是违背法律用法律去挑战和应对权力的行使。正 和滥用权力的问题。但是这样的方式如历史学家E.P．汤普森的引文所描述 常常满足了以更符合精英动机和实际的，法律不仅是社会和权力关系的产法律不仅是社会和权 权力分配需求的方式来解决扼诺和协物，而且是挑战和重塑这些关系的工力关系的产物，也是挑战 作问题的目的。正如卡恩（Khan）所具。本小节审视常常与其他社会和政和重塑这些关系的工具。 解释的，在这样的情况下，“在特定的治策略一起发挥作用的法律是如何成 规范制度实现制度结构支持的利益分为承诺机制和协作机制，从而促进问 配与权力分配协调一致的过程中，诸责，并改变博弈规则去促进更加公平 如庇护主义分配规则的不规范制度，的谈判空间。 以及不规范的适应过程发挥了关键的在发展完备的法律体系中，法律 作用”。换言之，法律和实践之间的制度通过给权力施加水平方向的制衡 差异鲜少是规则簺失的问题，更多地和为公民提供提出要求的垂直方向的 却是以（在情景中）能够更好地产生论坛来促进问责。这些法律制度包括 和满足共同期望的规则取代法律、从法庭及监察机构和警察等相关的机构； 而通过精英谈判支撑基本稳定的问题巡视官、审计员、反腐委员会或者人 （见North等2013）。基于交易的精英权委员会等具有特定职能的裁决监督 谈判演进为基于规则的、受到法律约机构；履行公共管理法律职能的行政 束的治理所需的条件将是第7章研究机构，诸如参与财产分配和登记、发 的主题。布身份证或者提供健康、教育和卫生 服务等的机构。这些制度在多大程度 调节竞争：法律在变革中的上是公民可用于挑战社会中更有权势 作用的粤体的有效渠道，这在国家之间存 的磅，厉史上法津可以瓣视为卼在着巨大的差异，是历史环境和精英 和斑存淤级关索并逆之分詹化的途径。政治考量的函数。焦点3的主题是有 替津的形式和程序可能逆这些关系真效的法律制度，对这些条件进行了深 象褚，并且措盗原藏在宾功的不公正人讨论。 问是瓦但是这种通过法律形式进行的尽管在许多国家中，法律体系 调和，是与未经卼和的力量的行逆截依然缺乏效力和自主性，在全球范围 然不伺时卼和。替津的形式积象瓣取内出现了社会政治法治化论争的显著 得了卓越的地应，这种方式有时度可趋势。正如罗德里格斯·加拉维托 醋抑制次力并为无灰无势的粤体提粤（Ro而gueZ Ganwit。）指出的，“法律 某种深护。的现世扩张随处可见：南半球宪法的 -E·P．汤普森（E.P.ThomPson纷至沓来；全球范围内司法力量的增 1975,266）镼；‘法律和秩序’计划的激增和城市 中‘法治文化’的扩张；政策通过由 法律规范行为和制约权力的作用法官和检察官引领的反腐方案实现的 首先是关于精英如何佼用法律去实施司法化；私营规章规则的爆炸式增加 1 00 2017年世界发展报告 （比如公司社会责任的自愿性标准）；成为成功的竞争的一部分。即使司法 以及社会运动斗争向人权诉讼的转变。败诉也可以被活动家用于协调围绕权 法律越来越多地为差别很大的竞争者提利意识展开的集体行动（见McCann 供竞争场域中的普遍语言并划定竞争场2004;Rodriguez Garavito和Rodriguez- 域的界限：公民与国家，跨国公司与当Franc。20巧）。正如第8章所进一步研 地居民；国家、公民和国际组织”。’2究的，这类行动的成功在很大程度上 取决于原告将权利语言适用于地方社 法律和社会权利会政治需求结构的能力，布林克、葛 在法律如何持续地改变政策场域莉和申（见Brinks,Gauri和shen）将 的竞争性的例证中，大多数发展中国这一过程称为“本土化。”正如桑托 家将社会经济权利纳人了宪法之中，斯（Sant0S）和罗德里格斯·加拉维托 而且公民越来越多地佼用法律规定来（Rodrignez Garavito）所认为的，在地 促进发展目标的实现（见Brinks,Gauri方层面（而且常常在国际层面）的政 和Shen 2015）。这一趋势在拉丁美洲治动员是有效执行有利于弱势人口的、 最为引人瞩目，拉丁粎洲的法庭已经以权利为基础的策略的必要先导。这 从薄弱的、依赖性的、低效的制度发样，促使受害方应用法律和法庭的行 展成为政治和发展等重要议题领域中动必须将法律意识与更广阔领域内的 的核心行动者。导致这一角色转换的策略性联盟建设结合起来。 最关键的原因是，司法行动者受到碎事实证明，即使在法律制度之外， 片化政治的鼓励而主张司法机构在制法律也是一项重要的问责工具，这是 度中的权力，同时公民也在要求司法通过法律表述要求和发挥协调机制的 机构扮演这种角色（见Couso,Himeeus作用来实现的。例如，在中国，公民 和sieder 2010; Helmke和Ri。S一越来越多地使用正式发布的法律和政 Figueroa 2011）。在印度，法律制度策敦促地方官员对非法采掘活动、舞 （至少在最高法院层面）也证明了法弊的选举和腐败活动负责，这一过程 律是竞争的重要渠道，印度具有对处被称为“依法抗争”。法庭很少在这类 于主导地位的权力的利益进行公共利行动中发挥作用，这类行动倾向于发 益诉讼的幼泛传统和对社会规范的高生在“授权渠道的边缘地带”，以有 姿态的法律挑战。”印度的高等法院权有势者的慷慨陈词和承诺来制约权 支持弱势人口的权利，加强了对政府力的行使，以确定并利用国内的区划 在童工、奴役性劳动、环境灾害、公为依托，并且依赖动员社区支持（见 共健康和非歧视等问题上的问责（见O&Brien和Li 2006,）。适用法律语言而 shankar和Mehta 2005;Deva 2009）。南不诉诸法庭也在肯尼亚租户协会要求 非的法庭也做出了要求政府对某些问拥有充裕居住空间的行动中，在墨西 题负责的重要裁定，其中包括住房的哥土著居民就土地和自然资源爆发的 供给和人们能负担得起的抗逆转录病冲突以及孟加拉国制衣工人要求获得 毒药物（见习ugZo05;BergerZoos）。公正的劳动条件的努力中发挥了核心 在社会正义诉讼中，法律行动本的作用（见Newell和wheeler 2006）。 身并不需要产生有利的裁决，从而在这些案例中，法律发挥了“界定和 第3章法律的作用101 表述”的作用，也就是说，法律为围判磋商社区发展协议（见瓦rsch 2014)o 绕责任而发生的更具争议性的策略组 织语言并提供协调工具。跨国法律多元主义和竞争性 今天的法律场域也以其他方式延 法律制度和可信扼诺伸超越了民族国家边界之外。如同 在国家法律制度簺乏做出可信扼我们将要在第9章进一步讨论的，一 诺的能力时，人们有时会转向国际行个“全球治理”的时代已经拉开了序 动者寻求支持。例如，当意识到面对幕。全球治理的特征是全球的、区域 权力集团的压力，国家无力做出公正的和跨国的工具的剧增和碎片化，其 的反腐措施这一点时，危地马拉转向中包括具有约束力的法律（所谓的硬 联合国寻求支持，建立了危地马拉反法，包括协议和惯例）和软法（自愿 有籪不籚国际委员会（CICIG）。该国性的指导方针、标准、原则和行为准 际委员会已经成功地起诉了巧O多名当则。）这些工具覆盖的范围超越了民族 前或前政府官员，而且在2015年，该国家的关系，深深介人了国家和非国 国际委员会以腐败籪名指控现任总统，家行动者所管理的许多领域，包括商 从而迫佼总统辞职。其他国家，包括业、劳工、犯罪、信息、公共金融管 波斯尼亚和黑塞哥维那、柬埔寨、斐理、知识产权、采购、公用事业管理、 济、科索沃和所籗门粤岛，已经允许人权、食品安全标准和环境可持续性 国际法官和国际检察官在国家的法庭等。这些跨国治理体制的形成与本报 中发挥作用，从而提高国家围绕某些告的框架并行不悖：这些跨国治理体 敏感的政治案例所做扼诺的可信力。制是国家、私营行动者和公民等多个 尽管这些倡议已经引起了对敏感战犯和行动者彼此竞争的产物，是由权力、 腐败案件的成功起诉，这些倡议也因其利益和规范塑造的，这些规则的结果 只是迂回地而不是直接参与国内谈判反过来又塑造了权力、利益和规范 场域、从而簺少可持续性而遭遇批评。（见Braithwaite和Drahos 2000）。这种 当公民认为国内法庭在权力集团法律多元主义的网络为国内行动者创 面前软弱无能时，公民会将法律案件造了让他们得以质询主导性权力和社 提交给其他司法辖区。严重犯籪普遍会规范的机遇。墨西哥和危地马拉的 管辖权概念正日益为人们接受，权力全球工厂工人借助国际劳工标准和公 集团的利益越来越具有跨国的特性，司行为准则，成功地改善了他们的工 这两种现象推动了该方法的应用。例作环境，并且在一个原本难以克服根 如，在巴布亚新几内亚，一家矿业公深蒂固的阻力的环境中建立了工会组 司引起了严重的环境破坏问题，受到织。让他们取得成功的关键因素是他 影响的地方社区选择在该公司的母国们与跨国倡议网络的联系，这种联系 司法管辖地，即澳大利亚法庭解决该对地方政府施加了压力（见Rodriguez 问题。尽管法律案件本身得到了解决，Garavito 2005）。柬埔寨的服装厂工人 在遏制环境破坏问题上也不算是完全也受益于国际劳工标准，因为国际劳 的成功，法律案件激发了地方谈判场域工标准是政府获得优惠贸易条件的承 的变化，委托社区代表与公司和政府谈诺机制（见Adler和woolcock 2009）。 1 02 2017年世界发展报告 在别的地方，地方粤体是采矿业国际和公民受到法律的约束，依法行动 标准形成的关键博弈者，特别是自由（见Tamanah。2004;Fukuyam。2014)O 的、优先的、信息完全的许可规范发但是这反过来要求法律是清楚的、准 挥了关键作用（见Rodriguez Garavit。确的和公开的，而且要通过有效的法 2011）。在这些案例中，法律标准被转律制度公平地适用于所有的人。’5 化为提高谈判磋商场域中竞争性的制大多数“简洁”的、强调程序的 度安排：集体谈判安排、三方劳工仲法治版本已经让位于“充实”的、超 裁委员会及采矿业公司和地方社区之越了程序进而要求遵守权利、公平和 间进行磋商的程序要求。公正规范标准这一实质内容的法治版 本。’6联合国举例证明了这一规范性 走上法治之路内容，将法治定义为“治理的原则， 在建立法治的过程功，蔚五千世根据该原则，所有个人、机构和单位， 纪是最衡鞠为时级，包括国家本身，无论公有还是私有， ―戈登·布朗（GordonB~n）都应对法律负责，法律是公开颁布、 平等实施和独立裁决的法律，并且符 法治是实现稳定平等法治是实现稳定平等发展的必要合国际人权规范和标准”&7。 发展的必要条件，这是人条件，这是人们达成的广泛共识。事法治指标与收人水平之间的关系 们达成的幼泛共识。实上，在过去的几十年中，还没有其非常密切（见图3.3）。但是人们对因 他治理理念获得过如此普遍的赞同与果关系的方向和决定这种联系的机制 认可。’4然而关于法治的内涵，人们理解的并不透彻（见专栏3.4）。 远远未能达成如此幼泛的共识。从最与此同时，本章并不强调法治， 浅显的意义来看，法治要求政府官员而是强调法律的作用，即社会中群体 图3.3法治与高收入的关系非常密切 法治指数与人均国内生产总值，2015年 l一。卜 0一8卜一梦 ｝戎．”东亚太平洋地区 、｝一谬厂、乙．欧洲和中亚 燕｝_&．孟气二笠塑笠森尝如～r 蒸｝&./”汤，拉丁杀洲和加勒比 如0.6卜．万二中东和北非 那｝.，它l二南亚 ｝一沪、．洲认犷撒哈拉以南非洲 ｝、卜卜石竺J二尸产‘’畴豁高收入非经济合作与发展组织国家 n·｝”加一’”高收人经济合作与发展组织国家 0.4卜二－.，·叭／、～。．曰．r二二，、～，、。，、 0.2L-------－口－-------－口 0 50020001000050000 人均国内生产总值 赞料来源：2017年世界发展报告工作组基于社会正义工程20巧年法治指数的数据和世界银行20巧年世 界发展指标（数据库）总结出来的。 第3章法律的作用103 专栏3.4向法治的转型 关于向民主转型的研究文献浩若烟海，相比之下，关于这些问题表明，宪政需要强大的规范框架体系支撑，迫使精 向现代法治转型的系统性研究工作出乎意料的不足。历史揭英人士同样遵守法律。对法律的后续尊重将在很大程度上取 示了三种独立的、值得学习的转型类型：一、从惯例法的、决于法律制度所维系的独立程度：法官、监狱、法律学校以 不规范的而且常常是高度多元主义的法律体系向统一的现代及其他即使在宗教基础销声匿迹后依然存在的结构。 法律体系转型；二、当权的精英如何接受对他们权力的限制；最后，关于引人外国法律体系，或许决定能否成功的最 三、国家如何成功地调整外国法律体系适应自己的目标。重要的变量是当地的精英人士控制法律引人过程并调整法律 这种从惯例法的或者多元主义的体系向成文的现代法律佼之适应自身社会传统的程度。在决定选择德国民法法则和 体系的转变通常是由那些打心眼里相信一个简单的规范体系傅斯麦宪法前，日本对一系列欧洲法律体系进行了试验。后 将更好地服务于他们的利益，特别是在扩张贸易和投资的过来在20世纪，为了实现自己的目标，中国、韩国和其他亚洲 程中更好地服务于他们经济利益的行动者。规模很重要：在国家同样调整引进了西方法律制度。其他的案例包括中国香 某一点上，以惯例法体系为特征的个体联系将不足以支持陌港特别行政区，新加坡和印度，在这些国家或地区，殖民权 生人之间大规模的交易行为。然而，交易成本很高，而且惯力（大英帝国）延续了很长的一段时间，因而得以塑造了反 例法规则常常得到既有利益枚关者的青睐。因此，政治权力映自身形象的地方法律规范。尽管这样，当今印度法律多元 在实现转型中发挥着至关重要的作用。主义的程度远远高于英国自身，这是法律地方化进程的组成 规范的法律常常首先适用于非精英人士（法制）。然后当部分。撒哈拉以南非洲就是不尽如人意的例证，殖民当局削 精英人士自身接受了法律的约束，法制就向“法治”转型。弱了惯例法体系，但制度化程度良好的现代法律体系并未能 诺斯、沃利斯和温家斯特（见Norih,wallis和weingast）已经取而代之。 提出，当体系内的权力得到均衡的分配，而且精英意识到从关于法律转型的问题需要开展更多的研究。显而易见， 镼远的视角上来看他们能从宪法规则中获得更多的利益，宪一个健全的现代化法律体系并不是经济快速增长的前提条件； 法的制约就会具有自我加强的特性。然而，该理论没有解释法律体系本身与现代经济并行不悖共同发展。或许是从惯例 的是，为什么当权力均衡后来发生变化，一个粤体能够压倒法体系转向规范法律体系的进程中的转折点发生的时间比许 其他粤体时，同样的精英粤体会固守这些限制。同样，独立多西方观察家所认为的要晚。但是关于这一转型的历史动机 法庭常常会威胁到精英权力，那么为什么统治者在具有操纵我们知道的相对很少，因此在当代发展中国家寻求实施法治 或者取簔独立法庭的情况下会对独立法庭采取宽容的态度？的过程中，能够指导这些国家的理论几近于无。 资科采源：F］田Icis Fukuyama为2017年世界发展报告撰写的背景文件。 和个体所赖以佼用法律来保护、实现和策略（见专栏3.5）。最后，社会正 和制度化利益或者目标的工具性方式。是通过权力和竞争之间的动态进程实 重视法律效果的微观基础有助于决策现了向法治的转变。 者和公民制定更可能取得成功的法律 专栏 3 .5理解具体语境中法律的作用 正如本章所讨论的，法律并不是一无所是的物品。根据应当确保法律所制定的形式能够展现承诺，并产生能够导向 具体的语境，法律可能发挥下述作用：理想结果的集体行动。具体来讲，有效的法律要能够： ．赋权改变行动者，或者，强化现存的权力。．通过提高协调所赖以产生的实际焦点改变人们的 ．提供秩序和确定性，或者，制造冲突并加剧混乱偏好 ．确立合法性，或者，削弱合法性．通过改变降低遵守成本或者增加不遵守成本所带来 ．规范竞争，或者，规遼真实的竞争的收益改变行为的动机 止、山二、‘二＊才一二‘二＊～、二、一，，二～一．为代表性不足的行动者塑造谈判空间。 为产生本清单中每一行中的第一种效果，法律干预措施一／&’、认’~&~”月J明侧～～岁、／&~’门“ 资料采源：2017年世界发展报告工作组。 104 2 0 17 4 L - il ff 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New York: Cambridge University Press. …｛公正有效的法律制度如何脱颖而出？ }i消饵法律条文和法律实施之间的差距｛员国关于法治的法理和实际指数的得分都 }；要求具有稳健运行的法律制度。有效公正；很高，其中包括司法独立、责任和效果。 {；的法律是抵制权力滥用行为的有效屏障，；这种关系展现了以这类制度支持复杂多样 }；是保护权利、和平解决争端的重要途径。；的经济模型的必要性。但是，正如本报告 ;；完善的法律制度通过发出合法性的信号，；已经强调过的，仅仅将制度的形式移植到 }；在诱导人们自愿遵守法律中发挥了重要作；发展中国家的做法并不奏效；这类制度形 }；用。通过降低交易成本、增加行为的可预；式需要从反映了社会经济需求和其他动机 {i测性和过程的确定性，法律有力地支持了；的内部治理动态这一本地形式中脱颖而出。 }；可信的扼诺，而可信的扼诺是实现社会经；正如图53.1所示，今天，法治和收人之间 }；济关系现代化的必要条件。；存在着正相关的关系，但是这并不表示两 };；者之间必然存在着因果关系，也不能解释 ；一l什么是有效而平等的法律制度？l国家是如何走向规模的。实证和理论文献 ；卜巴；核心国家法律制度包括那些颁布法律；指向了五组最有可能促进平等的法律制度 1.－沪l&‘、一一～一‘一”&.”一一’~‘一’一，、“一”!J口’一切J一～～曰J曰．四～’、J目子1价’丫”JJ~ ：叫．二；（立法机构、政肘机夭）、买施法律（公诉；发展、从而有效地制衡权力的因素，这五 {．二士l人、监管机构、警察和监狱）以及将法律l组因素是：社会经济因素、历史因素、制 ；龙且二l适用于个体案件的机构（法庭）。这些制｝度性因素、策略胜因素和观念性因素。 !&；度必须采取以作为核心参与法律活动的私l社会经挤因素。纵观历史和所有的社 {；人律师、学术界和公民社会的一体化运作；会，关于社会秩序、纠纷解决和制衡权力 ;l方式，即所谓的法律综合体（参见K呷 ikl的不规范制度都是以适合地方环境的方式 {l和Halliday 2011）。制度也要求具有合理的｝崛起的。正如哈德菲尔德和温家斯特（参 ;｛能然环境，包括法律授权、功能性制度体；见Hadfield和weingast 2013）所证明的， ;｛系和规则以及金融、人力和物质资源等。｛完全依赖公共执法的可预测体系应运而 :｛同时，法律需要大众能够具有应用法律的｛生，为19世纪中期在加利福尼亚淘金热 ;；物质能力和资金能力，同时为了佼人们信；中看似没有法律的时期提供了秩序，也为 ;；任法律，法律需要响应人们的需求和公正；中世纪欧洲的旅游商人解决了合同执行 ;l的观念。为了有效地制衡权力，法庭尤其l的窘境（同时见Gre江2006）。社会的多样 }l需要独立于政治压力之外，同时要保持能｛化和社会经济交易与日俱增的复杂性要求 }l够强制执行其决议的责任和效率。l创建关于国家法律体系的更加规范的、更 }}｝加公平的机制（参见nixit 20以）。尽管如 :｝在什么样的条件下有效平等的法律制｛此众多替代性的规范和不规范的机制仍 ;｝度才能应运而生？；然持续存在，而且常常证明自身至少可以 ;；经济合作与发展组织所有的高收人成；发挥有效的法律体系某些职能的作用。例 {{｛如在巴布亚新几内亚邻里关系难以相处的 }{:017年世界发展报告工作组。；城市社区中，邻里调解实践以一种正规警 108 焦点3公正有效的法律制度如何脱颖而出？109 图53,1尽管高收入经济合作与发展组织国家具有完善的法律制度，发展中国家的制度质量和收入之｝; 间的变化却存在着差异i{ 不同的法治指数与人均国内生产总值（对数比例）i{ 不同的法治指数与人均国内生产总值（对数比例）l} a．政府限制因素b．不存在腐败现象。．公开政府i{ 彗，解彰，解叁，解；! 及黝0 .8卜．．一三掣住8卜＿.，恻0.8卜．：。：: 御l-:.’尸碑l。几’二劝l。二：: 叫0石卜＿二‘少，护二。习仓6卜．…气诀0.6卜＿二‘巴．,r:{ 旦一’件．t全书，．仗｝。”_．。御．&.’夜｝咭．.!t苏口性．，。l{ 瞥仓4卜一护一、‘!,＿皿04卜‘’贬竺峨r画04卜．兮二二了：: &2匕泣”·2匕｛&”·2匕；; 250 5 000 100 000 250 5 000 100 000 250 5 000 100 000:{ 法治指数法治指数法治指数i{ d．基本权利e．秩序和安全f．有效监管｛i 叁10阵叁10卜彭10卜｝{ 侧欣8一。．夕砚－飞侧仓8卜：.;．公．．…侧仓8卜．&f 11 幻日一二，j．刀刁｝、＿马．J．死．&．幻习｝.~，三三 浩0.6一J_．吧飞．甲六0石卜户气1‘龟气r．怡0石卜＿…！几i: 画0.4一一护。圃仓4卜．画仓4卜之州几下知、，,：、‘: ～尸一－一尹｝．一尸｝.：…口： &0.2{&&.2匕一一’0.2匕一一｛1;, 25Oha&0&&&&2&0儡’&&&&&&”法瘩器’&&&&&｛撰… 9．民事司法．h．刑事司法l} 龙，1 .0卜方．1.0卜i: 匀0一8卜．，勺0 .8卜」艺．;; 幻口一．气石幻口一．户，三三 州0.6卜．,＿性．‘二州0.6卜止二护：: 公一”。叹）系后卜仅一。。、一，一。：: 画。月一气r、叮：、圃。月一二户、矛人：: 淤04卜、二、．，一狱住4卜二～几，.’二b:: &.2匕一”.2匕一止二一；; 250 5 000 100 000 250 5 000 100000:: 法治指数法治指数11 ”高收人经济合作与发展组织国家”其他国家11 资粤来源：2017年世界发展报告工作组基于世界正义工程关于2014年法治指数的数据和世界银行2016年世界发展11 指标（数据库）总结出来的。i{ 注释：GDP系指国内生产总值；oECD系指经济合作与发展组织。11 察和法庭不能做到的方式成功地解决纠纷l和一系列社会问题，相比之下，某些案例｝} 和维持秩序（参见 Cralg,Porter和Hukula｝适用的正规机制反而加剧了紧张局势（参｝} 2016）。阿富汗、利比亚和南苏丹的部落｝见Isser ZOn）。这类机制并没有削弱正规｝l 法庭和惯例法法庭结束了仇杀、土地纠纷；机制的重要作用，由于反映了机制所在社｝! 1 1 0 2017年世界发展报告 l｝会的社会规范和权力关系，它们常常能够｝戒程序、司法审查适用范围、案件管理系 {；发挥作用。最后，促进平等并有效地制衡l统和程序、法律地位和准人。司法改革的 {；权力的必要条件通常是国家法律制度。；努力常常强调强化规范的规则、体系和人 i；厉史因氦为什么有些司法体系崛起l的能力，从而保护法官免受政治压力，提 }l为可信的、有效的司法体系而其他司法体｝高效果并扩大准人和透明度。这些都是重 ;｛系却流于失败，解释之一是司法体系所根｛要而必要的干预措施，但是这些干预措施 ;｛植的历史环境，特别是殖民遗产，即现代｛常常并不是充分条件。 ;｛司法体系所赖以发展演进的历史环境。比｛如同图53.2所示，即使宪法对司法独 ;；如在印度这样的国家，殖民法律体系及其l立提供最严格的保障，司法任命的最佳实 {；对国家产生的影响寻求包容、适应和调整；践形式也常常与实际的独立司法行为的程 ;；互相竞争的社会规范秩序，在这样的环境l度关系不大（参见Feld和voigt 2003;Rios- {l中，国家法律和法庭就会发展成相对有效的｝Figueroa和staton 2012）。而且，同样的规 {l合法化制度。相比之下，殖民体系创造了碎l范规则可能产生截然不同的动机，这取 {l片化的襼方法律和间接规则，并常常据此形l决于更宽泛的情景因素（参见Helmke和 }｛成地方权威，在这样的地方，比如尼日利亚｛Staton 20n）。同时，实证研究显示，看似 {｝和肯尼亚，国家法律和法庭建立可信扼诺合｛无关紧要的技术规则变化可以对法庭的作 {｛法化的过程面临着重重困难。尽管这些动态｛用和裁决产生重要的影响。例如，关于谁 {_｛趋势通过某些方式持续存在（通过路径依｛有权提出诉讼（“诉讼程序，&）的晦涩条文 ；、’J！赖），为响应潜在的社会和经济变革模式，｛在哥斯达黎加和印度法庭上升至重要地位 1．一沪；二＿.＿、、．.．……，＿、＿…；…＿＿…＿_._．、、．__._ ｝习1知｛人们不断地就这些动态趋势进行重新谈判｛的过程中发挥了作用。简言之，规则和能 ；一、；（参见Daniels,Trebilcock和carson 2011）。’；力至关重要，但是他们对实践中司法效果 ｝咐妇：｛制度性因素。法庭由宪法和其他塑造｛的关系受到战略性因素和观念性因素的影 ｛、’｝司法独立、责任和效果的法律等一系列规｛响（参见Helmke和Rios一Figueroa 20n)o ;；则治理。这些规则包括司法任命和法官惩；战够性因素。第一组战略性因素与精 l；图532司法独立的法理意义和实际表现之间的相关性很薄弱 }{a．独立性：最高法院作出仅仅反映了政府b．影响：政府遵守持有异议的高等法院 }｝意愿而无视法庭关于法律记录的严肃观念重大裁决的频率是多少？ }；的裁决的频率是多少？ :；总是臼．．从不豆 {；通常驴．...........～很少－~ }｛大约一半口口口口口口口口大约一半口口口 ;｛有时有时 }｛很少一通常－ {｛、不i一总是－ :：匕一一一一二」一一一一一一」一一一一一一到一一一一一一到一一一一一一一一一一一一二一一一 ::0 10 20 30 40 50 0 102030405060 {i国家数量国家数量 ;1．司法独立的国家．最高法院裁决是最终裁决的国家 11姗不具备这类宪法条文的国家 l｛资科采原：2017年世界发展报告工作组根据2016年民主多样化项目数据和2016年比较宪法工程的数据总结出来的。 焦点3公正有效的法律制度如何脱颖而出？111 英人士决定为什么要赋予法庭以自主权和｝表明，法官在涉及政治不确定性或分散的｝} 有效性的考量相关，精英人士的心中牢记｝案例中更有可能行使权力，这是因为这降｝{ 着自主权和效果两者都可能被用于抵制精｝低了其他行动者对法庭施加政治压力的；{ 英集团的利益。文献指出了五大重要原因。｝能力。这一因素解释了自主司法行为在巴｝; 第一，正如几个正在迅速增镼的转型经济｝襼、印度尼西亚和墨西哥等众多国家中崛｝; 体中所展示的，精英集团可能通过提供政｝起的原因（参见Helmk。和Rios一Figuero。；; 治干预经济活动的成本，从而强化法官向｝Zon;Dressel和Mietzner 2012）。公众对！; 商业投资发出可信扼诺信号的权力。建立；法庭的期望和要求也应当是考量中的重要｛} 健全的司法制度也可能是适应参与国际组l因素，正如私营监狱、法律专家和其他法！; 织和转型贸易体制的要求（参见Mollstafa｝律行动者所发挥的更广泛的作用也在考｝i 和Ginsburg 2008）。第二，为了利用法庭贯｝量范围之内（参见Halliday 2013;Shapiro}; 彻实施中央政策、监管代理人并维系精英｝2013）。因而，司法自主性和效率是司法｝; 集团内部的凝聚力，精英集团可能赋予法｝界、政府的其他部门和公众之间策略性互｝} 庭某种能力。这也是促佼墨襼哥引人安帕｝动的结果（参见McNollgast 2006）。！; 籗机制的重要目标，安帕籗机制允许公民｝印度最高法院的经历阐释了这一进｝} 质询个体官员的仲裁行动（参见Masalonil程。印度在独立时，法庭被赋予司法审查！; 2008）。第三，倘若遇到过渡政府，在具有！和权利保护的扩大性宪法权力。在紧急统｝{ 政治不确定性的时期，精英集团可能通过｝治期间，行政机构谋求遏制这些权力，并｝_} 建立强大的法庭来约束自己的行为，作为｝将支持政府的工作人员塞进法庭。随着印l、‘,} ,_．、，＿…，,.~_._．一一二：、．,＿二＿．…、＿_.,．、二卜、：．一沪i 在政府过渡中保护自己的政策免遭削弱的｝度向多党政治的过渡和联合政府的成立，l刀1知｝ 政治保险机制（参见Ginsburg 2003;Staton；法庭开始通过公共利益诉讼拓宽民众将纠；＿咒愁； 和Moore 2011）。第四，在决策者不确定｛纷诉诸于法庭的渠道，从而重申其独立！‘川1:} 法律和政策在实践中的表现时，立法机构｛性。这一措施起到了以民众的支持巩固法；、，} 的司法审查可以发挥为决策者收集信息的；庭的权力，并为行动者更加积极地发挥作｝; 重要作用（参见staton和Moore 2011）。第｝用建立先例的作用（参见Mate 2013）。｛} 五，精英集团可能赋予法庭权力，从而将！貂念性因素。尽管具有有利的制度规｛} 争议性的问题导离出行政机构。例如，通｛则和战略机遇去加强权力，一些司法体系｛} 过赋予埃及最高宪法法院对经济自由化相！仍然受到限制。最后的因素就是所谓的法｛; 关的政策进行裁定的权力，行政机构可以｛律文化，也就是说，“与法律、法律公正和！} 在不造成重大政治影响的前提下通过进行｛法律体系相关的互相冲突的、不断变化的｛} 重要改革的议案（参见Moustafa 2007）。｛观念和行为的综合，&（参见Couso,Huneeus{} 当精英集团策略性地佼用这五种方式｝和Sieder 2010,6）。简单说，观念、规范、｛} 时，法庭可能被赋予某些类型而非其他类｛信仰和价值观的确重要。例如，智利的法；{ 型案件的自主权，而且一旦该自主权不再｝官就受到法律形式主义传统的限制。相比｝} 服务于精英集团的利益，该自主权就会被；之下，在哥伦比亚，随着地方群体与日俱；! 收回。但是即佼有限的自主权也可能为｝增地应用基于权利的策略，法官关于自身；{ 司法行动者创造了坚持自己的权力并策｛角色的观念发生了重大变化（参见Domingo;; 略性地扩大自己作用的空间。法官的考量｝2010）。一项关于墨西哥法官的社会网络｝} 必须考虑他们的制度性权力，但也必须考；分析描述了职业网络是如何扩散关于法官；} 虑遵守他们裁决的可能性。强有力的证据｝角色的基本观念的（参见Ingram 2016）。；{ 112 2017 Guinea!s Urban Settlements.' 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History 57 (4):1070-82. co) 'DZ 以治理促发展 4.5.6. 改善治理促进安全改善治理促进增长改善治理促进公平 第4章改。理，,_，勺 促进安全 公元前1775年的某一天，古代美治理可以解决社会中的暴力 索不达米亚马里城，也就是今天的叙问题吗？ 利亚阿拉伯共和国的国王基姆利里姆纠纷解决、权力共享、补偿和其 (zimri一Lim)，撰写了世界上最早的关他治理形式能够解决社会中的暴力问 于适用仲裁和赔偼的法律条文，以此题吗？在某些情况下，答案是肯定的。 来解决他的两个诸侯之间的纠纷，并当个体、群体和政府具有不以暴力为 将之雕刻在陶碑上。他批评了其中的手段来追求目标实现的动机，以及不 一个诸侯，道，“你侵略了他的国家。使用暴力手段最终成为一种社会规范 你要将劫掠的一切集中起来还给他”时，暴力活动就会减少。制度创造了 （见Munn一Rankin 1956,95）。在另一个达成协议（合作）和实施协议（承诺） 场合，还是这位国王，与比他更强大的动机。当治理制度（即制定和实施 的对手，即巴比伦国王汉漠拉比就一政策的具体制度）解决合作和承诺问 个具有争议性的城市谈判一项关于权题的方式是创造不使用暴力活动的动 力共享的协议。谈判的过程延续了几机，安全就会胜出。反之，暴力会胜 年，“不必再就（这个城市）簔结协议出。在缺少合作的情况下，竞争双方 了，我将自己扼担责任”，汉漠拉比一会离开谈判桌，公民不遵守政府规则。 度这样提议道，但是协议最终没有达当承诺缺少，交战方撕毁和平协议， 成，这是两个王国之间权力不均衡的政策制定者违背向不满的群体或者地 暴力冲突是三类治理结果（见HeimPel 2003,379)o暴力活区转移资源的承诺，争议方不遵守法 崩溃的结果：个体、粤体动接踵而至，公元前1759年，巴比伦庭的裁决，警察虐待而不是保护公民， 和政府不受限制的权力；国王摧毁了马里，自吹自擂他已经暴力活动就会接踵而至。 谈判场域参与者未能达成“将那片土地变成了瓦砾堆和废墟”，本报告所采纳的框架强调以治 协议；或者相关个体和粤并且将全部的人口驱离了他们的家园理促发展的三大组成要素的核心作 体被排斤在场域之外。（见HeimPel 2003,177）。用：(l）具有冲突偏好的个体和群体 1 16 第4章改善治理促进安全117 之间的相对权力分配；(2）互相冲突，2&,:&&:&&’警二二二又，l’二，J’二二U二二二”&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& ~.，曰J．。／,J~／。，。。。，、一，一，曰二～图4.，暴力活动给发展造成了高额成本 的利益得到协调和政策选择得以确定＿ 和实施的谈判场域，和（3）进人场域互联网用户匕”&& ,.＿二，、．＿、＿二～．、．一～_．、．，网络注册率，第二层级一：… 的壁垒。相应地，暴力冲突是三大类‘“一“&－一’／一，一卜：一”- ·－··一··一、·－·－…成人文盲率一：!!!.& 型治理崩溃的结果，这三大类型的治’一’＿万一了’卜一－ 一一’－一’‘一－-－一一小学毕业率一：二 理崩溃均根植于合作问题和扼诺问题：、、，～。．_~＿一，。一卜：___ －一～，口、·l·－I一·曰····，一···，一，曰··，一净化的水源可获得率一：!!！二 (1）个体、粤体和政府不受限制的权．二舒＊、曰＊卜：＿孟 .，下、了。．，二一～,.J，·～…囚HJ．八电力可获得率一：二 力；(2）谈判场域中参与者之间未能．、、二，。。、、、，，分．,&: 达成协议；或者（3）相关的个体和，弓：，、！卜卜．:. 粤体被排斥在谈判场域之外。长期以石丽丽面丽而 来，权力共享、资源再分配、纠纷解．微报着爵爵活动 决、以及制裁和威慑被视为治理可以．小规模暴力活动 。口二计，「、决立计＊且书话六品淤去．大规模暴力活动 黑：糼斋贾盆雾糼直馨裘霭纂豪戮霆儡黯嚣嚣熟玺嘿蠕蕊辗儡漂瓢髯 怕辖苗佳田的切七汁能业摊玄椒宁份究所20巧年数据总结出来的。 &---－一＿一一：-－一’左释：本图展示了所有国家的中间值，关于暴力活动水平的数据基于可获得的发展成果 而且不将相关的个体和粤体排斥在谈和暴力死亡人数数据，包括91个国家的贫穷率和170个国家的电力可获得率。脆弱就业 判场域之外的情况下才能取得成功。被表述为占总就业人口的百分比。 安全、治理与权力息息相关图4.2暴力冲突与人均颤生产总值的降低相关 安全（人民的安全）是免受暴力活0.4卜 动和暴力活动威胁（胁迫）的自由。’。，\ 一‘一～·、，一．“一一·一，,，一，一，图＼ 安全和暴力并不代表不相关的、敌对澎一＼ ··～－一一一··一···一二、督。川、、～ 的情景，而是存在于一个连续的统一暴02卜～一一、、 一一“一一‘卜一招一＼ 体中。正是因为这个原因，本报告以承一＼、 _______＿卜＿&＿竟01卜～、、 暴力活动影响范围的减少程度来衡量－－一＼\ 安全水平。“然而，暴力活动的威胁是。一一一一、－ 更加难以测量的维度。暴力活动和安0:2_＿笠＿从竺、＿八尸’·” ~,J“。．～。，~“砂，.～。～/J、曰。一，人均国内生产总值的百分比 全的交叉和共存则进一步加剧了测量一扇形回归。95％上层／低层带 暴力活动威胁的难度。’贾科来源：2017年世界发展报告基于使用世界银行数据的（Bl~an和Miguel 2010）、 世界发展指标（数据库）2015年数据和联合国开发计划署／奥斯陆和平研究所2015的数 据总结出来的。 安全是发展的前提条件左释：冲突影响范围系指1％。年至2015年一国内导致至少25人死亡的暴力冲突的数量。 暴力活动给发展成果造成的成本GDP系指国内生产总值。 触目惊心（见图4.1）。2015年期间 暴力活动给全球经济造成的成本高达利的影响（见图4.2）。国内战争每年 143万亿粎元，或者占全球国内生产使经济增长降低了2.3个百分点（见 总值（GDP）的1 3.4%，而且自2008 Collier 2007;Dunne和Tian 2014）。暴 年以来，这一成本已经增镼了巧％以力犯罪活动同样阻碍了经济的发展 上（见经济与和平研究所2015）。暴（见Dell 20巧）。在未来的五年中，每 力冲突对人均国内生产总值具有不10万人口中杀人犯罪率每降低1.00 1 1 8 2017年世界发展报告 个点，人均国内生产总值增镼将以webe:1965;Mann 1984）。其核心是， 0.07一0.29个百分点的速度增镼（见国家垄断暴力性手段是掌控权力的行 世界银行2006）。动者（实际上是精英谈判）之间就谁 在微观层面，暴力活动导致了家可以使用暴力性手段以及何时使用暴 庭组成的变化，家庭成员生产能力的力性手段是可以接受的这一问题达成 丧失，生产性资产和生活的破坏以及集体协议的结果（见walli,2016）。’ 人口的流离失所（见Ibanez和V6lez根据该协议，暴力性手段的应用由国 2008;Justin。2009）。暴力活动及其威家来组织，国家通常是协议的执行者。 胁也间接阻碍了贸易活动、投资活动在所有地方和所有时间实现对暴 和增镼，这是因为暴力活动也造成了力性手段的垄断是一种理想化的状态， 不确定性及信任与凝聚力的丧失（见很少有国家能做到这一点。这是复杂 凡lack和Ke创Fer1997; zak和凡lack么刃l）。的历史进程演进的过程，即使不需要 例如，自20n年至2014年4月，暴几个世纪的时间，也需要几十年的时 力冲突给伊拉克人均福利造成的直接间（见专栏4.1）。形成这种垄断的精 损失是16%，对叙利亚人均福利造成英谈判充满了激烈的争论、反复的磋 的直接损失是14％。然而，如果将两商和重复的主张，而且这种谈判随时 国与其邻国之间贸易一体化的预期收随地都在进行。实施这些谈判并且阻 益考虑在内，战争的总成本几乎系了止群体违背条约或者毁约的能力（即 一番，伊拉克的成本高达28%，叙利国家可用的物质、技术和人力资源存 亚的成本是23%（见Ianchovichina和量）随着时间的推移和空间的变化而 Ivanic 2016）。呈现不均衡的、不连贯的特征。 国家对暴力活动进行垄断管理是暴力活动通过改变权力的分配和 实现安全的前提条件之一规范对治理产生影响 在传统社会中，安全掌握在私人暴力和安全改变了权力在群体间 个体和粤体的手中，以可信的暴力活的分配，因而相应地对治理产生了影 动进行报复的威胁是反对暴力活动的响：这些群体是如何在一组规则的框 威慑手段，而且这是决定秩序和安全架中互动的，这些群体的互动自身就 的主要决定因素。4进行报复的威胁总是群体相对权力的函数（见第2章和 体上有助于减少暴力活动，但是安全Tillv 1978）。6广义而言，一个群体使 的状态却是脆弱的，而暴力活动的鬼用权力的行为可能强化或者削弱（甚 影总是若隐若现（见BateS 2001;North，至是消灭）另一个群体的权力。刺杀、 walli，和weingast 2000）。基于威慑大规模屠杀、政变和革命就采取了这 的类似安全安排在发展中世界的许多样的做法。新的行动者从叛乱和战争 地方持续存在（见Jacoby和Mansllri中崛起并攫取权力。这方面的历史和 2010）。当代例证俯拾即是。间接的结果是， 相比之下，现代社会的基本特征个体和群体可能利用暴力和强制手段 是国家控制下的集中的安全安排，国将增长和发展的收益集中到他们自己 家垄断一切暴力性和强制性手段（见的手中，而且通过强化庇护关系网络 第4章改善治理促进安全119 专栏4.，现代治理是如何产生的，这一过程为当今的“脆弱”国家提供了经验教训 今天的治理是昨日暴力活动的产儿。从人类社会有史以并没有因此而销声匿迹。恰恰相反，可用于资助外部战争的 来到当今时代，暴力从来都是社会的规范（见Pinker 2011）。收人更多了。现在，这些新兴的国家垄断了暴力手段，并将 直到暴力活动受到国家的限制，发展才开始大规模地发生暴力手段导人提供法律和秩序、打击犯罪活动和保护财产权 （见North,Wallis和Weingast 2009）。即佼世界上那些人均收的轨道（见Bates，阮if和singh 2002）。现代治理由此诞生。“ 人最高、社会最稳定的国家，比如欧洲大部分国家，也是从今天，数以千百万的人口生活在非国家武装组织的统治 争夺权力的战争和暴力活动中兴起的（见Tillv 1985,1990）。下，这些武装组织相当于中世纪时期那些促成了西方欧洲国 在历史的进程中，这些国家大部分时候都属于“脆弱”国家。家形成的暴力专家。“战时制度（即平民和武装派系之间的 这些国家是如何实现从暴力和发展不足的状态转向安全互动形成的博弈规则）创建了新的、持久的、切实存在的现 的、繁荣的状态的，这揭示了一个有趣的模式。随着中世纪实，这为暴力活动结束后国家和民族的建设进程提供了意义 欧洲商业活动的扩张，暴力专家（即主要通过暴力和强制手深远的启示意义（见Justino 2016，同时参见焦点4）。这种 段为自己获得资源的个体或者粤体）以安全换取为战争提供没有捐赠者干预的，从武装叛乱者、商业群体和平民之间的 资助的金融资源（见Braudel 1966）。他们允许经济活动在谈判中自然演进出来的治理安排具有可持续性，诸如索马里 他们的保护下蓬勃发展，建立国家，向商业精英和其他精兰这些地方的相对安全就有力地阐明了这一点（见Bradbury 英让渡部分权力和权利（见Du场1991;Bates 2001）。随后，2008）。这些安排举例证明了这些土生土长的规则对战后国 这些权利逐渐扩张和完善，并最终被赋予大多数人口（见家未来治理的重要意义，以及它们带给国际发展组织的难题 Aeemoslu和Robinson 2006）。对不受控制的权力的限制和精（见Weinstein 2004))o 英粤体之间这些谈判的其他成果转化为法律。但是暴力活动 资科来源：2017年世界发展报告工作组。 a一些作者也将这一叙述延伸到东非和南亚等现代国家中。参见weinstein(2005）和Slater(2010)o b.Gambetta(1996);Weinstein(2007);Mampilly(2011);Ahmad(2015)；叼ona,Kasfir和M叨lpilly(2015);sanchez de la Sierra(2015)o 或者获得信息优势来增加自己的相对姻和离婚（第二次世界大战后的德 权力（见Levitsky和Way 2012）。国）、政治参与（秘鲁）以及家庭成员 而且，暴力活动也会对行为规范之间的商谈。6暴力活动也会改变身份 产生影响，可以塑造新的价值观和处认同和信仰，这包括移民形成的结果 世态度，其中包括塑造对暴力活动本和家庭结构的变化（见Justino,Leavy 身的态度（见专栏4.2）。这种影响可和valli 2009）。 以是积极的，也可以是消极的。遭遇暴力对规范和态度的影响也可能 战争引起的暴力活动困扰已经对利他是消极的。暴力活动危害促成合作 主义（布隆迪）、情感共鸣（利比里的增加，而这种合作更多地发生在群 亚）及政治参与和社会动员（塞拉利体内部而不是发生在群体之间，这导 昂）产生了出乎意外的、经久不衰的致了狭隘主义的形式或者基于身份 有益影响。人们对政府的信任增加认同的岛国主义（见Bowles和Gintis （乌干达），人们自愿地服从权威（利2011）。理论上，通过强化群体内部基 比里亚），社会资本、互惠互助和人际于对他者不信任而形成的凝聚力，这 关系信任程度（尼泊尔）的提高也与种影响可能导致更多的暴力活动。事 此相关。5遭遇暴力活动的困扰也可以实上，暴力活动具有硬化对他者态度 从几个方面塑造对女性的态度，并对的影响，也可以促进以更严格的方 性别角色的改变施加积极的影响；这式构建身份认同，这些影响都是可 里，这几个方面包括劳动力参与、婚观察到的（见Grossman,Manekin和 1 20 2017年世界发展报告 专栏4.2基于性别的暴力、权力和规范之间持久的联系 基于性别的暴力活动反映了女性和男性之间的权力不平可以被内化为骨子里的信仰，而暴力行为甚至可能被受害者所 等。妇女和女孩更普遍地成为基于性别的暴力活动的牺牲品：接受，受害者可能出于惧怕强烈的打击而害怕挑战共有的规范 这是世界上许多文化偏爱男性的权力不平衡的表现形式，这（他们甚至可能意识不到存在替代性的规范）。例如，通常在女 些文化大部分是父权制的文化。根据沃茨和齐默曼（见Watts性生殖器切割行为更加普遍的国家中，人们对女性生殖器切割 和zimmerman 2002,1232),“迫害女性的暴力活动不仅仅是的态度也更加的积极。一个有趣的现象是，男性和女性支持延 一种性别不平等的表现形式，而且也服务于维系这种不平等续女性生殖器切割行为的人数通常不相上下，而那些经历了女 的权力均衡”。女性在社会中处于从属地位，这一人们共同持性生殖器切割的女性表现出对这一行为更大的支持。 有的规范具有导致迫害女性的暴力活动的潜力，从而佼权力限制女性经济机遇的、具有偏见的规范法律强化了歧视 的不均衡持久化。性的性别规范（歧视性的性别规范反过来也强化了规范的法 女性生殖器切割（FGM）、性别选择、童婚、嫁妆死亡、律），这反过来强化了权力的不平衡。尽管许多国家最近开展 荣誉处决和蠕居仪式是受到不同社会规范和信仰支持的有害了取缔法律限制的改革，但是在近期的一项研究中，173个国 的文化行为。例如，女性生殖器切割是保护女孩婚前贞洁的家中约90％的国家仍然至少有一条法律条文上的性别差异， 传统信念，不遵守这一文化行为可能导致被社会排斥在外、其中包括要求女性在参与工作、履行和注册经营企业时获得 耻辱和不能找到丈夫的结果（见UMCEF 2013）。性别选择丈夫的允许，以及禁止女性在某些行业中或特定的时段内工 性堕胎、溺杀婴儿、忽视女性儿童和虐待未能产下男性婴儿作（见世界银行20巧）o 的女性是无所不在的偏爱男孩的表现形式，通常是由严格的这些文化行为的持久性部分取决于对他者行为的相互期 父系家庭体系和婚后居住在男方家庭的体系以及男性儿童在望。“只要这种歧视性的规范被临界值内期望他者将遵守这一 宗教仪式中的特殊地位来决定的。‘嫁妆是一种强化男孩偏好文化行为的个体广泛地共享，离弃这一文化行为的动机将不 的行为，因为嫁妆导致父母将女儿视为负担。嫁妆常常与骚会产生。一种转变的实现要求信仰之间的协调一致，这是因 扰、家庭暴力、谋杀和自杀等残酷地迫害女性的暴力行为相为每一个个体的行动取决于对他者将如何行动的期望。个体 联系，因为这些暴力行为是从妻子家中压榨更多嫁妆的途径信仰的策略性互相依赖将维系权力的不平衡分配。许多国家 (UNFPA）。荣誉处决包括谋杀，常常是由近亲以“家庭荣誉”法律（比如那些禁止女性生殖器切割行为、家庭暴力、童婚、 的名义来执行的。这种杀害女性的行为是制裁拒绝包办婚姻、性别选择性堕胎和嫁妆的法律常常是在国内外女性运动的压 企图嫁入自身社会粤体之外的社会或者被强奸犯袭击的女性力下引人的）并未在降低有害行为的普遍程度上发挥有效的 的一种方法（见uNFPA 2000; Pande 20巧）。寡妇有时候会成作用，这是因为这些法律未能理解转变规范所需要的条件， 为姻亲暴力活动的受害者，成为作为丧葬过程一部分的屈辱未能理解使法律适应地方文化环境的必要性（见第3章）。其 的仪式或孤立行为的受害目标。这类行动旨在展现寡妇在自他力量可能导致的性别歧视的持久性并不取决于特定的互惠 己的丈夫过世时的哀痛与清白（见Chen 2000;Sossou 2002）。社会期望，而是取决于因个体而异的私人动机，这可能要求 这些行为的延续受到女性和男性双方的支持。权力不平衡具体的政策干预措施（见Efferson等20巧）o 资科来源：2017年世界发展报告工作组。 a.nas Gupta等（2003);Milazz。（2014);J盯achan如n(2015）。 b．关于女性生殖器切割行为的具体资料，参见Mackie(2000)o Miodownik 2015）。精英集团倾向于而规范反过来又对暴力活动产生影响。 延续暴力活动，从而强化或者扩展他暴力活动对权力产生影响，而权力反 们所掌控的权力，而这些新的规范和过来又对暴力活动产生影响。这种双 身份认同增加了对精英的支持（见向关系突出强调了一个更普遍的观点， Fearon和Laitin 2000;Fearon 2006）。政即暴力活动可能是顽固持久的、自我 治精英因暴力手段的佼用而获得了更维系的存在。暴力活动倾向于发生在 多的权力和资源，随后发动了更多的连环的事件中，在两个周期之间的强 暴力活动（见Besley和Persson 2011）。度会减弱（见世界银行2011）。对非 因此，暴力活动对规范产生影响，洲从1400年至1700年期间发生的暴 第4章改善治理促进安全121 力冲突的国内分析和跨国分析显示，关注的重要事情不能共存时所引起的 除了较低层次的信任和强烈的种族身主动发生的分歧或者纠纷。因此，冲 份认同外，它还与更多的后殖民暴力突本身未必就是消极的，而且冲突甚 冲突活动有关（见Besley和Reynal一至可以成为社会变革的建设性力量 Querol 2014）。（见Keen 1995）。事实上，冲突是人类 互动中不可分割的要素，而且贯穿于 治理可以阻止冲突升级为暴力所有社会的始终。 活动贫穷、不平等和发展进程中不均 社会选择、政治变革和发展本身衡的其他表现形式导致紧张的局势和社会选择、政治变革 均是天然带有争议和冲突性质的过程。分配冲突（见Hirschman 1958;Knight和发展自身均是天然带有 社会中的某些成员从现状中受益；任1 992;Bardhan 2005）。除不均衡的发展争议和冲突性质的过程。 何改变都可能佼其他人受益，冲突因之外，其他三类宽泛的因素也可能引 而如影随形接踵而至（见ACemoglu和起冲突：身份认同和意识形态；包括 Robinson 2006）。本报告将冲突定义为土地、水和矿产在内的资源；经济和 当两个或者更多的个体或者粤体相信其他冲击。而且这些因素常常联合起 他们的政策选择、利益、偏好或者所来发挥作用（见专栏4.3）。7 专栏4.3可以引起冲突并且常常结合在一起发挥作用的几大因素 身份认同或许是冲突最幼义的一组驱动因素。身份认同经成了里程碑式的分析和案例研究的主题（见ostrom 1990; 包括民族、种族、语言、地域、种姓、性别、性取向、宗教、Elhckson 1991）。资源也可以产生租金，而这些租金可以被用 信仰以及人类之间所有潜在的差别“标识”。身份认同是孕育于旨在激励和维系冲突的用途（见Besley和Persson 2011)o 冲突种子的母体：那些共同拥有统一身份认同的人是“粤体经济和其他冲击也可能引发冲突：一个外在的（外生） 内”的一部分，而那些不拥有统一身份认同的人是“粤外”事件或者条件（比如旱灾、气候变化、新的贸易路线的发现， 人士，是他者。当人们获得了对单一粤体强烈的、排他性的或者商品价格的突增），或者一个内在的（内生）事件或者条 归属感，人们就步人了冲突的阶段（见Sen 2006）。正如身份件（比如技术变革或者人口统计的变化）通过控制稀缺的或 认同是冲突的首要驱动因素，冲突也是塑造身份认同的主要途者扩张的资源引起的紧张局势，能够摧毁稳定的状态。“ 径（见Berman和Iannaccone 2006; Fearon 2006):“还没有什发展进程自身，或者说表现为贫穷、收人不平等和城市 么像冲突一样决定、界定和强调归属感。”（见Lianos 2011,4）移民形式的不均衡，也可以被视为冲突的强大的驱动因素。“ 资源是冲突的另一个主要驱动因素，无论是诸如石油、冲突的驱动因素可以联合起来发挥作用。横向的不平等 矿产和经过雕琢的宝石等自然资源，还是诸如鱼类、森林、（种族身份和收入不平等的综合）尤其是一个一触即发的联 放牧草场和水池等公共池塘资源；或者是诸如农业用地和牛合（见Esteban和Ray 2008;Esteban,Mayoral和Ray 2012）。极 粊等私人资源。许多文献将自然资源与暴力冲突联系在一起端情景的特征是所有的驱动因素联合起来发挥作用。比如苏 （见Caselli,Morelli和Rohner 2015;Ross 2015）。资源，无论是丹达尔福尔就是这样。在达尔福尔，地方围绕土地和水资源 稀有资源或者是存量丰富的资源，都可以激发冲突（见Coilier的冲突、旱灾、贫穷和不平等、民主和宗教极端化凑在一起， 和H。姗er 1998; Bardhan 2005）。因公共池塘（或者公开准人在地方治理崩溃时，这些冲突的驱动因素交织在一起，转化 的）资源管理不当和过度佼用而引发的冲突无处不在，这已为这一时期最危险的内战之一（见de waal 2007）。 资科来源：2017年世界发展报告工作组。 a．关于旱灾，参见Mi,el,satyanath和sergenti(2004)；关于气候变化，参见Burxe,Hsiang和Mi即el(2015)；关于商品价格冲击，参见nube和 Var,s(2013),Bazzi和Blattman(2 014)；关于人口统计的变化，参见GOldstone(2002)o b．关于贫穷，参见Justino(2009)；关于收人不平等，参见Fajnzylber,Lederman和Lo叮za(2002);Montalvo和R卿al一Queyrol(20 05); stewart(20朋）;Enamorado等（2016);R盯和Esteban(2016)；关于城市移民，参见世界银行（2010）。 1 22 2017年世界发展报告 冲突和暴力并不是一回事而异。例如，可信的制裁威胁的存在 然而冲突，无论是什么原因引起将劝阻个体使用暴力手段。而这一威 的，不需要以有组织暴力活动的形式慑手段的缺失将可能降低选择暴力手 爆发出来。这方面的例证比比皆是。段的成本。那么，暴力冲突是解决冲 暴力冲突是解决冲突在微观层面，和平抗议、籢工和停业、突的治理制度失灵的结果，这和引起 的治理制度失灵的结果，联合抵制和集体辞职均是非暴力冲突冲突的因素或者因素组合无关。三种 这和引起冲突的因素或者表现形式的例证。在国家层面，澳大类型的治理失灵可以导致暴力冲突： 因素组合无关。利亚、博茨瓦纳和挪威均拥有石油财个体和群体之间谈判的失败；国家权 富或矿产财富，然而在生产的过程中力没有受到限制；有权有势的个体和 没有一个国家经历了暴力冲突。新加群体被排斥在政策得以制定和实施的 坡和瑞士两国在种族上、宗教上和语谈判场域之外。 言上具有多样性，但是这两国所有地淡判关败。当敌对双方之间的协 方的暴力程度都是最低的。比利时代议被撕毁，比如当国家对暴力手段 表两大主要民族一语言粤体的政党的垄断崩溃，暴力活动就会应运而生 之间爆发了一场严峻的危机，其中包（见Bates 2008a,2008b）。这些暴力手 括541天没有中央政府的时期，但是段成为某些个体和群体朝着有利于自 比利时却没有发生暴力活动。原因何己的方向改变权力分配或者追求自身 在？因为这些国家拥有有效的治理制利益所偏爱的（而且是理性的）方法 度。治理制度对冲突是否转化为暴力（见Fearon 1995;Wagner 2000;Walter 和什么时候转化为暴力具有重大的作2009）。这就是一些脆弱国家的现实， 用。本章所要表述的主要信息是，治许多强大国家边缘地区的现实，也是 理制度可以解决互相冲突的利益和一些所谓的无统治地区（这些地区常 偏好问题，因而可以不必诉诸暴力常是“政出多门”）的现实（见Pujol 手段。8 2016)（见焦点4）。这些不同地区的 共同点是就谁垄断某一地区暴力手段 暴力冲突是治理失灵的结果的谈判流于失败（有时候只是地区性 越来越多的迹象表明，使用有组的）o 织的暴力手段解决冲突是理性抉择的国家权力采受到限制。尽管国家 结果：当领袖认为发动战争所得的预对暴力手段的垄断是安全的必要条件， 期收益高于预期成本时，领袖就会发但是国家对暴力手段的垄断绝不是保 动战争（见Tillv 1978;Fearon 1995)，证人们及其财产长期安全的充分条 而当加人帮会和参与叛乱优于预知的件。暴力冲突可以，而且常常是由国 次佳机遇时，年轻人会选择加人帮会家自己挑起的，特别是通过国家的军 和参与叛乱（见世界银行2011）。制队和警察力量挑起的。统治精英常常 度和规范塑造行为，也包括塑造暴力借助于军队的力量来胁迫公民，从而 行为。制度和规范为个体和粤体创造遼免分散自己的权力（见ACemoglu和 佼用或者放弃佼用暴力手段的动机，Robinson 2006）。警察力量可能威胁 或者通过确定每一种选择的预期收益并使用未经批准的暴力手段对付城市 解决冲突问题。这些动机因制度环境贫民窟的居民，而不是为这些居民提 第4章改善治理促进安全123 供保护，粎国和拉丁粎洲城市中就发些精英联盟的包容性或者排他性（见 生了这样的事情。国家，或者俘获了Lindemann 2005,2010)O 国家的私人利益集团，常常使用暴力 手段将地方社区的居民驱离他们的土治理制度能创造出不使用暴力手段 地，个中的原因形形色色，从授予特的动机 许权到煤矿公司扩张基础设施项目等具有讽刺意味的是，一些关于治 等不一而足（见Hall,Hirsch和Murray理制度如何塑造阻止并减少暴力活动 L,,”豁黝耀溉麟赢 的最卓越的见识竟然源自近期对暴力 粤体维系自身内部秩序与安全方式的 场域之办。当有权有势的行动者（通研究（见JustinO 2016）。监狱帮派和 常是沿着身份认同断层线）被排斥在贫民窟团伙创造了判定纠纷对错、分 政策得以制定并实施的政策场域之外割资源并在成员中实施制裁的不规 的时候，暴力活动也可能随之兴起。范的治理原则（见Venkatesh 2006; 在民族粤体之间进行的权力分配（通Skarbek 2014)o西西里黑手党这样的 常以其在中央国家权力中的进人权来犯罪集团也创建了这样的不规范治理 衡量）是暴力冲突的有力预报器，无原则（见Gambetta 19%）。海岛组织 论这种权力分配体现为国家压迫的形创建了旨在解决由物质资源不平等和 式还是体现为叛乱反对国家的形式。不公正观念引起的冲突、激发群体内 佼用民族权力关系数据组的跨国统计成员间合作的治理规则，这饶有趣味 分析显示，在大量人口因为种族原因地阐明了这类治理规则的兴起（见 而被排斥在国家权力之外的国家中，Leeson 2011）。 发生武装叛乱和经历国家暴力压迫的规范和不规范的治理制度创造了 可能性更大（见wimmer,cederman和不使用暴力手段的动机，以这样的方 Min 2009; Rorbak和Knudse。20巧）。这式解决了承诺问题与合作问题。那么， 类排斥的程度似乎也事关重大：种族这些治理制度到底是什么，这些治理 粤体被排斥在国家权力之外的程度越制度是如何解决职能问题的，以及在 深，该种族成员发动反对政府的暴力什么样的条件下这些治理制度能够 冲突的可能性越大，特别是在种族粤（或者不能够）阻止、限制或者结束暴 体刚刚失去权力的时候（见cederman，力活动是本章其余部分的主题内容。 Wimmer和Min 2010）。 对殖民后非洲暴力冲突的定性比治理可以从四个方面改善安 较和案例研究分析也得出了这样的全状况 结论，即排他性的精英谈判将国家导本报告识别了治理制度的四大范 人了内战的轨道，而那些实现了更加畴，这四大范畴直接创造了个体、群体 包容性的精英谈判的国度却成功地遼和政府免于使用暴力手段解决冲突问题 免了暴力冲突。粤体参与国家结构的的动机。’其他类型的制度，比如市场 程度（以在政府和军队中任职的形或者学校，只能发挥间接的作用。 式）和获得国家资源的多寡（比如土，制淤和威爆制度。惩罚和威慑 地、商业执照和其他租金）决定了这机会主义行为的治理制度通过 1 24 2017年世界发展报告 增加暴力活动的成本来降低本来维系安全，无论这是通过预防犯 暴力行为的动机。随着时间的籪（一般性威慑）还是通过限制累犯 推移，制裁和威慑制度也通过行为（针对性威慑）来实现的。制裁 改变对暴力手段的规范和态度通过剥夺资格的方式来限制使用暴力 引导人们改变对暴力手段的偏手段的机会。威慑和制裁的规范制度 好，从而实现新规范的内化包括刑事司法制度管辖下的一系列制 （见讨论犯籪问题的焦点5）。度，比如警察、检察官办公处、法庭、 最终，制裁和威慑制度培育了监狱、刑罚和罚款。在国家垄断暴力 一种基于合法性的自愿性遵纪手段的前提下，这些制度发出的胁迫 守法文化（见第2章）。制裁起到了威慑和约束那些试图利用暴力 和威慑的例证从时速限制和籚手段追求自身目标的行动者的作用。 款到判处监禁等多种多样。令人信服的实证证据显示，刑事 ．权办井享制度。通过增加安全司法制度确定的动机预防性潜力对犯 带来的利益，均衡、分配和共籪活动具有影响，这主要是由两大参 享权力的治理制度降低了人们数决定的：（非虐待性）警察的介人、 参与暴力活动的动机。权力共警察的数量和监禁期的时间长度。警 享制度也可能增加了政策的竞察数量的增多和警察介人次数的增多 争性。权力共享制度的例证是已经显示是导致犯罪活动减少的原因 宪法和比例代表选举制。（见Di Tella和Schar脚ds场2(X)4;Ch湖n ．厚分配制度。分配和再分配资和Mccrary 2014）。监禁时长也显示了 源和资源租金的治理制度是一这样的作用，只是程度较低而已：对 种特殊的权力分享制度案例。成年人口而言，犯罪与监禁时长之间 再分配制度也通过增加安全带的弹性很小，但仍然是积极的，而青 来的利益降低了人们佼用暴力年人则对之没有响应。最后，由于监 手段的动机。再分配制度的例禁时长的影响展现出边际收益迅速降 证包括预算、社会转移支付和低的迹象，从统计的意义上讲死刑对 受害者补偼机制等。犯籪活动的影响微不足道。’2 通过增加安全带来的．到纷解决制度。通过稳定期另一方面，监禁对累犯具有负面 利益，均衡、分配和共享望，解决和仲裁纠纷的治理制的影响，而且实证研究发现监禁对青 权力的治理制度降低了参度降低了人们佼用暴力手段的年人造成的困扰尤其严重。监狱生活 与暴力活动的动机。动机。纠纷解决制度也可以转的经历似乎创造了建立犯罪资本和深 变人们对非暴力结果的偏好。化犯罪社会网络的机遇，结果是在监 纠纷解决制度的例证包括法禁结束后，冷酷无情的青年人频繁地 庭，也包括诸如合同和权益之重新堕入犯罪行为，从而更有可能面 类的财产权制度。临条件更加严苛的监禁。监禁也可 能破坏一个青年人的就业前景，因 通过改变动机和偏好，制裁和威而降低了未来暴力活动的机会成本 慑可以减少暴力手段的运用（见Muelle卜Smith20巧）o 威慑通过提高参与暴力活动的成这些发现与对马诺杜若（mano- 第4章改善治理促进安全125 dura）方法的众多分析研究所得出的时也再平衡了治理场域中的权力。在 结论相一致，马诺杜若（manodura）过去的几十年中，为了结束国家内部 方法是拉丁粎洲打击犯籪团伙的一系几乎所有冲突中的暴力活动，一些意 列严厉的政府政策，研究表明，这一在拉拢精英并限制大多数统治的权力 方法适得其反（见Kleiman 2011）。这分享形式已经得到了试行。权力分享 些研究假定在犯籪活动猖撅的社区加的安排尤其适合那些沿着种族和宗教 大警察的介人力度可能增加警察虐待认同线分割的社会，比如波斯尼亚和 无辜公民、削弱公民对政府的信任和黑塞哥维纳、肯尼亚、黎巴嫩、北爱 社会凝聚力的风险（见Berkman 2007；尔兰和南非，但是在冲突是对立意识 世界银行2010）。相反，诸如巴襼贝形态遗留产物的国家中，权力分享的 洛哈里桑塔的“青年与警察”这样的安排同样适用。 项目已经在一些初步的评估中显示了权力分享制度可以表现为众多形 改善地方警察一社区关系的潜力；“青式。在一组形式中，国家政府的特定 年与警察”项目在警察和青年粤体之办公室或者特定过程可以降低某些群 间组织讲习班和研讨会（见Berkman体进人政策场域的壁垒，从而增加政 2007）。策场域的竞争性。其中的例证包括确 在巴襼里约热内卢，警察绥靖队保不同个体或者派系在行政岗位上代 (uPPs）以一种称作“走进警察”的表性的权力分享制度（伊拉克、肯尼 新模式，同时结合加大警察的介人力亚、黎巴嫩和索马里）；通过少数民 度，从而重新从武装犯籪团伙手中获族在联合政府中或者绝对多数要求中 得了对城市地区的控制权。该方案寻的否决权确保少数民族在政策制定中 求与当地居民建立更加密切的联系，话语权的权力分享机制；诸如在公职 这主要是通过召开社区会议和举办社中为女性和边缘化群体的法律配额等 会实践、为青少年提供足球课以及参积极的行动机制等（印度）；以及确 加不规范的纠纷解决等方式实现的。保所有派系和群体都得到代表的立法 此外，通过为警察减少杀人行为提供选择形式，比如比例代表选举制。在 绩效奖金，里约热内卢彻底扭转了警第二组形式中，权力在次国家层面的 察的资金动机，从而取代了早先的一群体间得到分配。其中的例证包括联 项为正当防卫而射杀嫌疑犯的提高薪邦主义（比利时、尼日利亚）；行政 水的政策。对引人警察绥靖队产生影权力下放（尼泊尔、塞拉利昂）；或 响的近期评估显示，如果没有警察绥者区域自治（亚奇，印度尼西亚；布 靖队的干预，警察造成的杀人行为会干维尔岛，巴布亚新几内亚；加泰罗 高出60％之多（见Magaloni,rranc。和尼亚，西班牙；科西嘉岛，法国）（见 Melo 2015）。GateS等2016）。 跨国统计分析将权力分享的制 通过改变动机和增加竞争性，权度与更好的安全成果紧密联系在一 j7分享可以减少暴j7活动起（见Gurr 1993;Linder和Bach,iger 权力分享机制让多个互相竞争的2005)，关于这一点，见图4.3。在广 精英得以在决策过程中分一杯粹，同泛的多政党联盟中分享行政权力、行 1 26 2017年世界发展报告 政一立法的权力制衡、多党制、比例权力分享机制也有助于减缓多数民族 代表选举制，所有这些都与内部冲突排斥少数民族的影响力，降低身份认 的影响范围和风险的降低、国内恐怖同诱发的暴力冲突爆发的可能性。在 主义脆弱性的降低密切相关，这一评已经发生暴力活动的地方，权力分享 估是在控制了经济人口特征之后所做机制通过提供以非暴力方式角逐权力 出的评估。支持分权的联邦治理制度的替代性渠道，赋予反叛派系放下武 的统计和实证证据不如上述案例雄辩器的动机，比如在波斯尼亚和黑塞哥 有力（见Lijphajrt 2012）。维纳、利比里亚和南非等国。’3随着 时间的推移，合作建立了对权力分享 图4.3公正的权力平衡与积极的安全成果机制的信任，提高了权力分享机制的 相关合法性，达到了人们自愿遵守制度和 4｛。＿＿一决策的程度（见第2章）o 鬓3卜嗦。飞侧和当卷入冲突的双方可以达成可信的 撰一少、习甲协议，合作更容易发生 髦：卜。一乡叮奋，.’当协议中包含具体的分享权力的 鑫一／/’奋、。．．保证，交战方进行合作、签署结束战 巾一．、，。、＿一，．、、，～一人。，．一二．~，卜．，、 逍1卜．.．…争的和平协议的可能性便会极大地增 一甲．加（见Walter 2002;Hartzell和Hoddie o匕一一2003）。将权力分享机制写人和平协 02 040石0.8 1.0 秩序与安全分数议消除了继续交战的动机，与新一轮 ．高收人经济合作与发展组织国家的暴力冲突呈极大的负相关关系（见 ：馨掀蓄黔作“发展组织”家walte·2015）。考虑到交战方之间缺乏 ·中低收人国家信任，确保精英承诺在彼此之间及他 奋低收入国家．…＿二、、＿_._．、．.．…… 次＊*,“石又孟漏i，、。。，，六二。十，们的追随者之间具有可信性的机制将 资科采旗：“社会粤体的权力分配”变量：民主多”J川思咫侧～’玛～‘门，‘目’上曰’口“’闪“& 样化项目，第6版；“秩序与安全”变量：世界正义发挥主要的作用，该机制确保协议一 工誉赞鹭摆贷想乳、二．、r。＿月二立，旦达成，权力分享的安排将得到实施， 注释：“社会粤体的权力分配”变量以O一4分进一思从’‘认／J刀十川苏J&r，叨盯工”大”巴， 行衡量，从o（政治权力由一个社会粤体垄断）到暴力活动将得到终止（见Keefer 2012)o 籐凳梦篇黯蟹众淤譬篡独立的第三方机制一般是确保 分）。这一复合变量由三个维度组成，分别衡量承诺可信性的主要机制（见Schelling 瞿馨糯黔黯嵘篓晕糼矍夏1％。；。ates 2008、）。同一机制可以发 作为解决个人怨恨的手段”这三个方面。oECD系挥作用，让冲突中的各方做出实施权 指经济合作与发展组织（简称经合组织）o力分享协议的可信承诺。例如，派遣 通过赋予处于冲突中的政党合作的国际维和部队为波斯尼亚和黑塞哥维 动机，权力分享可以减少暴力活动纳、利比里亚和塞拉利昂等国结束内 权力分享机制通过鼓励竞争派系战的协议提供了安全保障。区域和国 之间的合作行为来管理冲突。该机制际力量的承诺在达成黎巴嫩、前南斯 赋予处于领导地位的精英合作、谈判拉夫马其顿共和国和马里的权力分享 并促进他们安抚和宽容追随者的动机。协议中发挥了相似的作用。然而，第 第4章改善治理促进安全127 三方的外部执行者并不总是能够确保民之间的讨价还价（见Dorotinsky和 权力分享安排结束暴力活动并恢复秩Pradhan 2007）。 序。那么，在什么样的条件下权力分 享安排会促进秩序和安全？什么时候图4.4限制国家的权力可以保障安全 权力分享安排会失败？In阵 正如本章开篇提到的古巴比伦和一．少砂呀 马里的例证，竞争双方之间巨大的蕊－一一悠石 二＿.＿…＿_＿…、一、＿、．料氧一．二下． 权力不对称佼得强大的一方很容易就幕杀06卜一确匕沙 ＿一＿＿镶礴一‘二硕，, 能背信弃义，佼得弱小的一方难以让黝鹦。刀匕＿少．占气 .-－一”‘一’一’-----－一’一～澎U．斗口确初．万 强大的一方扼担违背扼诺的责任（见叫势一＿．厂犷 －一－·－一”一一”’一’一、’一’一仲岭八。一二／、一多 walter 2009）。权力不对称根植于政售”‘厅／ .,_---－一，。一一…门·，－·一·～、创一／ 府对资源征税的垄断权，这是暴力压。卜／ 迫具有可能性的原因所在（见Besley匕二一一一一 和Persson 2009）。权力不对称也是某02 04 0.6 0.8 1.0 些战争延续的时间比其他战争延续的＿,“二竺塑鬓纸相闭曰． 三队士肥状目，明‘川阳片I口队士肥状目，．高收人经济合作与发展组织国家 时间镼的原因所在（见Fearon 2004）。。高收人非经济合作与发展组织国家 .～一，_~._,，、一～一～&~~~．中高收人国家 相反，如果权力分享制度能够限制统二帝棍蔽父国豪 治精英掌握的权力，那么暴力活动就”低收人国家 一．、，、，．、、。闪．J、、＊、山小。＊资料来颜：2017年世界发展报告工作组使用世界 &~&”洲／、／&~&&&z。～,&J/&／、口”以、正义工程法治指数2015年数据总结出来的。 人口所负的责任越多，就越容易做出庄释：“秩序和安全”变量（因素5）以o一1分 z又吉相书品箭仕汤之簺喃六，二少击：‘衡量，从0（低分）到1（高分）。这一复合变量 分享权力的可信扼诺，冲突双方重返雹霆呈裱夏岁筱异雍巍漏颤晶鼎禧霎 暴力活动的动机也就越小（见Walter是否得到了有效的控制”;“民事冲突是否得到了 。n，。。＿,_＿妙。八，‘、有效的限制”；以及“人们是否不以暴力手段作为 2。巧；GateS等2016）。潺羡拨黛很药巍，花‘竺彝漏毓书碱漏 员不以权谋私”变量（因素2.3）以0一1分衡量， 咒嚣馨黑鼻蓄需喜盆馨璧鬓勇薰薰黔缪溢蒲翼默嘿 活动 对财富进行再分配和权力共享以再分配机制应对由贫穷和不平等 类似的方式对安全产生影响。事实上，引起的冲突，而贫穷和不平等问题通 财富再分配和权力共享常常携手并进常与其他三种类型的诱因纠缠在一起。 相得益彰：进人权力中心参与决策打再分配机制可以应对因不能获得或者不 开了控制资源和获取租金的大门。但能平等获得土地和自然资源的怨恨而引 是精英只要佼用金融政策向那些威胁起的冲突；沿着身份认同断层线（横向 佼用暴力手段追求自己利益的粤体实不平等）的不平等引发的冲突；以及经 施转移支付就可以不必分享权力（见济或者环境冲击引起的问题。再分配 Buen。d。Mesquit。等2002;Acemoglu，机制也可以应对因贪婪的群体凯觑国家 Robinson和Verdier 2004）。因此，预的自然矿产资源以及获得这些资源的开 算成了再分配冲突的真正战场，而且采机会而产生的租金引发的冲突。’4 预算反映了精英之间以及精英和公再分配治理制度和政策的形式包 1 28 2017年世界发展报告 括财政分权、政府间转移支付、税收、城市犯罪活动产生了强烈的负向因果 社会保障体系和安全籑，补贴和现金效应，这是家庭收人增加和同龄群体 转移、退休金基金和永久性基金等基成员变化的结果（见Chioda,de Mell。 金组织，以及延伸意义上的健康与教和Soares 2012）。哥伦比亚波哥大的 育。其他治理制度，比如公共就业，“家庭在行动方案”(FamiliaS en Acci6n 既可以发挥再分配的作用，也具有生program）展示了类似的结果（见 产性的作用。Camach。和Mejia 2013)O 通过强化国家和公民之间的社会契通过拉拢精英，再分配可以购买 约，再分配可以购买和平和平 历史上，政府佼用社会政策和其除了做出普惠性的再分配承诺 他幼泛的再分配方案作为维系秩序和（提出普惠性的再分配承诺通常是为了 减少社会动乱的途径。19世纪时欧洲实现公民避免进行暴力性的竞争）之 在面临主张更坚决、组织更严密的劳外，统治精英可以向比较狭窄的人口 工运动时所盛行的保险机制就是例证子群体做出可信的承诺，无论该子群 之一。更近的研究中，来自16个拉丁体是具有强大动员能力的群体还是具 粎洲国家的固定样本数据显示，1980有否决权的精英群体（见Acemoglu和 年至2010年，用于社会福利的政府支Robinson 2006）。将这些较小的群体或 出的稳步增加佼得某些国家的不平等者其他精英群体纳人谈判场域常常是 程度得以降低，在这些国家中，政治通过任免的方式来进行的，任免方式 暴力活动开始逐渐地、大幅度地减少是政治家或者庇护者给予支持者或者 （见Justino和Martoran。2016）。同样，被庇护者公职或利益的一种治理方式 1960年至2011年，在印度16个州（见Keefer和Vlaicu 2005;Robinson和 中，政府用于诸如健康、教育和福利Verdier 2013）。一项针对40个非洲国 等社会服务支出的增加与国内暴乱及家的时间序列横向研究发现，扩大内 暴乱升级现象的减少相关（见Justino阁的规模每增加一个额外的部长所带 2015）。这些暴力活动减少发生在政来的政变风险降低的程度大于国内生 策实施的中期，这进一步表明，这产总值增加1％风险所能降低的程度， 些再分配社会政策是通过降低贫困和参见阿里奥拉（见Arriola 2009)o 不平等程度来减少暴力活动的。在阿重要选区的不满情绪可以破坏安 富汗和印度，增加政府用于公共服务全，政府常常借助于公职的任免来维 的支出似乎有助于减少叛乱暴力活动系联盟的稳定性，确保重要选区的忠 （见Beath,Christia和Enikolopov 2012；诚度（见North等2013）。在近期阿 Kllalllla和Zi~rm~20巧）。”拉伯世界暴乱期间，面临国内与日俱 拉丁粎洲旨在减少城市犯籪活动增的不满情绪和毗邻国家道德败坏 的政府干预措施展示了一个通过降低的感染，富油国政府决定同时提高公 贫穷和不平等程度来增加安全的比较职的人数和补偿，从而维持和平并维 模式。巴襼的现金转移支付方案家庭系一个重要选区的忠诚度和安宁（见 补助金（Bolsa Familia)，对圣保籗的Brownlee,Masoud和ReynoldS 2013）。 第4章改善治理促进安全129 图4. 5 2011年阿拉伯春天动乱之后突尼斯和阿拉伯埃及共和国雇用的公务员人数以指数的方式增长 a．突尼斯，20002014 b．阿拉伯埃及共和国，2000一2014 二n nnnl｝、l，。nnn。．4L} 50 000卜l熟」20 000u·，一l一 夺一！声J飞｝6 .2卜！了 从一，口飞｝一尸一l方 簨40 000卜易l、」15 000映6刀卜l矛 ‘。一矛11｝宋生，从～，一l矛 月卜一万从｝哪袖5 .8一！萝 创30 000一才11、」10 000曰粼一／～一、、一、梦 名一歹If、｝昌吧5 .6一一一Z犷 哗一萝11!｝褪烤戈5 .4卜／! 从～。。。。一墓，l}，八。。目二二大咬一一了l 蔽20 000卜担l」5 000曾一了尹l 扬一二了l｝竺52一21 尸一～甲尸，牡，l口乙什｝_~&5 .0丫尸哟，丛l口‘骨 10 000卜l」0一‘一阿l 一48一 加00 2005 2011 2014年份2000 2005 2011 2014年份 ―雇用总量（左坐标轴） ―雇用的公务员数量（左坐标轴） ―雇用的工人数量（右坐标轴） 资科来颜：突尼斯：Brockme&r,Khatrouch和R而dland 2015；阿拉伯埃及共和国：Bteddini 20160 同时参见表4.5。就在“购买和平”与控制腐败之间形 公共领域薪酬账单的大幅度增加成均衡而言，很少有国家能比也门共 无论是对预算的可持续性还是对行和国的做法更加突出。在20n年革 政机构的效率都具有不良的影响。企命前，也门共和国的部落之间形成了 图遏制这一趋势的努力通常都流于失精英谈判的核心部分，确保这一历史 败，或者没有持续下来（见世界银行上脆弱的中央国家的相对安全。这些 1999）。尽管存在这些问题，公共领武装部落对中央政府忠诚的一个基本 域就业可以解决暴力活动这一第一位因素是广泛的、规范和不规范的、对 序的问题。东帝坟便是这样的例子。合作的部落精英有利的人事任免网 自2006年普遍的骚乱之后，新政府络。部落事务部每月为全国的4500 佼用来自石油的额外收人将预算增加位部落首领发放固定的薪水。在选举 了14倍，从2006年的1 .35亿美元增中，政权同样偏重地方部落精英，他 加至2013年的18.5亿粎元。同期公们利用自己在国会中的职位为自己的 共就业从20 000人增加至35 000人，追随者谋取公共职位。尽管某些就业 同时还向退伍军人进行转移支付（见是真实存在的（特别是在军队和安全 srivastava和Blum 2016）。部门中的就业），一个不规范的机制为 40 000多名在政府就业的“鬼影工人” 再分配可能蜕变为腐败行为提供资金，所谓“鬼影工人”，系指获 租金再分配和伴随着讨价还价的得工资却不用工作的部落首领的亲信 人事任免常常是维护安全和解决第一和亲戚。单是在教育领域，这种虚假 位序暴力问题的必要手段，但这往往的就业耗费的资金就达到国家预算的 以公共廉洁为代价（见szeftel 1995）。6%（见E罗1 2013)O 1 30 2017年世界发展报告 通过增加对政府的信任和人际信任，信任联系起来的定量证据有限，但是 再分配可以减少暴力活动实证研究的确显示在经济上具有同质 再分配政策实现安全的机制隐含性并且更加平等的社区中，成员之间 了解决政府与敦促进行再分配的粤体的人际信任程度较高（见Alesina和 之间扼诺问题与合作问题的解决方法，La Ferrara 2002a,20o2b)o 无论这些粤体是有权有势的精英还是关于财政分权政策和安全水平之 被动员的公民（见Addison,Le Binon间联系的证据较少。对印度尼西亚爪 和Murshed 2002）。政府用于社会福利哇98个地区的实证性事前事后分析显 的支出稳步而可持续的增镼，比如20示，随着财政分权政策的实施，表现 世纪90年代和21世纪前十年的拉丁为邻里和村庄斗殴及正义维和团等形 粎洲，是政府对将国家与公民联系在式的日常暴力活动的影响范围减少了。 一起的社会契约做出扼诺的信号，或这一分析显示，从遥不可及的中央政 者至少是对那些国家不这样做就会对府向地方政府移交资源和自主权可能增 精英控制的国家造成威胁的粤体做出加地方政府的合法性，这反过来转化为 的扼诺（见Bllen。de Mesquita等2002，群体间更具合作性的行为和更强的凝 2003）。社会福利方案的权益已幼为人聚力（见Murshed和Tadjoeddin 2005)O 知，中止社会福利方案的政治难度使 社会福利方案成为非常可信的扼诺机赔偿和补偿机制也可以降低参与暴 制（见Acemoglu和Robinson 2006）。力活动的动机 当实施契约的第三方在时间的推移中，这类承诺与政承认和应对不公平问题的治理制 制度比较薄弱或者根本不府反复展示的履行扼诺的能力可以一度展现了再分配的一种特殊情况。该 存在时，争议方具有毁约道发挥作用，增加人们对政府的信任，治理制度通过寻求纠正过往的错误这 的动机。不规范的社会制并减少人们选择佼用暴力手段的机一行为降低了人们使用暴力手段参 裁能够解决这一扼诺问题。会。相反，政府资源转移的承诺信誉与国家事务的动机，纠正过往的错 差，这可以导致暴力活动，当以暴力误有助于避免出现重复性的冲突（见 手段推系政府的机会大于可信赖的资Waller 2015）。这类制度包括南非种 源转移支付的可能性时，出现这种情族隔离制度结束后的真相和调解委员 况的可能性就尤其大（见Acemoglu和会；萨尔瓦多受害者赔偿计划；以及 Robinson 2006;Murshed和Tadjoeddin一系列物质和非物质的措施，其中包 2009）。括象征性的、旨在恢复人们尊严的措 社会福利政策也能够减少政治冲施。后者的作用绝对不应当被低估。 突，这是通过促进公民之间的人际信事实上，恢复作为公民和人类的尊严 任实现的。无论是理论研究还是案例和自我价值感的愿望是诱发阿拉伯之 分析研究都显示，人际信任与社会凝春的一系列因素中的基本因素（见 聚力的加强之间一般都存在关系，因Brownlee,Masoud和Reynold,2013)o 而与较少的社会冲突相联系。实际上， 社会福利政策与犯籪活动的减少之间纠纷解决可以通过改变人的偏好 存在相关关系（见Lederman,Loayz。和减少暴力活动 Men&ndez 2002）。将社会福利与人际纠纷解决制度对安全和发展而言 第4章改善治理促进安全131 至关重要。纠纷解决制度有助于减少倡导以纠纷解决机制解决土地纠纷的 暴力活动并保护财产权。纠纷解决机大规模教育运动使86个社区的财产 制包括调停、和解和磋商，在这一过破坏活动与对照群相比，降低了23% 程中，各方试图达成能让各方都满意（见Bl~an,Hartman和Blair 2014）。’& 的、依靠自身力量自动实施的协议。除了减少暴力活动外，该运动也在利 这类机制也包括诉讼和仲裁，争议方比里亚产生了意想不到的影响：运动 依靠法官或者陪审团等第三方获得解揭露了更多的、反映了村庄长老和年 决方案，以及执行解决方案所需的可轻人之间权力争夺的纠纷，但是这些 信扼诺。这类制度可以是不规范性的纠纷却极其的和平。这一特别的发现 制度，比如村庄的镼老委员会，也可凸显了本章的某些要点：即冲突是变 以是规范性的制度，比如法庭、巡视革过程中的常态因素，性质上与暴力 官与和平谈判法庭。纠纷解决制度寻活动迥然相异，对安全而言重要的是 求解决物质资源冲突，无论是稀簺的以制度和平的解决冲突，而不是冲突 还是丰富的资源，比如土地、水、矿本身的发生。 产和可移动资产。纠纷解决制度也解纠纷解决机制并不总是能够实现 决因违反社会接受的行为规范（通常安全。利比里亚的现场实验依然是 在法律中明文规定的）而引起的冲突，自动执行的纠纷解决制度的典范，有 包括佼用暴力手段和其他类型的犯籪助于解决各方之间权力分配相对均衡 行为。的低密度社区中的冲突。但是在争夺 在簺少诸如法庭或者警察之类的土地资源和水资源这样困扰了许多发 强有力的规范性制度时，个体和社区展中国家的、更加严重的冲突问题 转而诉诸替代性的纠纷解决机制，也上，情况并不是这样。这些冲突涉 就是一组旨在促进各方达成自动进行及重大的权力变化，比如政府强占土 的磋商并降低纠纷成本、簩短纠纷持地，而且与地方精英或者与跨国公司 续时间的关于磋商和调解的不规范技获得的采矿优惠和农业优惠密切相 能、经验和规范。纠纷解决机制通过关（见Hall,Hirsch和Murray Li 2011; 在各方间建立信任、加强沟通和相互Boone 2013）。一项对同样在利比里亚 理解，以及形成一套鼓励各方保持谈开展的、由捐赠者资助的土地调解计 判的规范来促进合作（见Blattman，划的评估显示，一旦这样的权力变化 Hartman和Blair 2014）。纠纷解决机制发挥作用，自动实施的纠纷解决机制 改变人们的偏好，让人们背离某些选就不再具有减少暴力活动的效果（见 择，青睐其他选择。当实施契约的第Hartman,Morse和Kitt 2014）。 三方制度比较薄弱或者根本不存在时，纠纷双方权力分配的不均衡对双 争议方具有毁约的动机。不规范的社方达成和实施双方均满意的协议产 会制裁能够解决这一扼诺问题（见生了阻碍的作用。如同关于谈判力的 Bardhan 1993）。纠纷解决机制提倡的众多文献所认为的，力量较强的争议 规范，比如粞辱将要毁约的人，有助方做出让步并放弃权力和资源的动机 于实施达成的协议。较少，而在时间的推移中他们毁约的 在利比里亚，2009年，一场旨在动机反而会增多。’7这样，对强大的 1 32 2017年世界发展报告 行动者而言，以威胁或者佼用武力解民安全”广义（公民安全的威胁是暴力活 决纠纷和实施契约成了更加理智的策动，但是主要是犯罪性质的暴力活动）o 略，因为佼用武力所带来的收益大于本章并不讨论其他类型的威胁，但是本章 .,,＿…山、，,~.‘、、．、，,～承认其他类型的威胁能够导致冲突甚至暴 成本，比如制裁的风险这一成本（见‘毛一二了’一竺卞二甲一公丫几二‘、：:.’二立万 ～、”r一／~&&&～、一””一一’~&／一力活动。在本章中，暴力被定义为使用物 schelling 1960;Walter 2015）。世界上＊＊二土；、玉枚、击、砒、。、、 0·一·－一－·一坟刀里古保示、伪舌玖百饭环阴仃刀。 还存在将某些粤体，比如女性和少数2．本章并不讨论和平这一比安全广义得多的 民族粤体排斥在解决纠纷的谈判场域概念。 之外的规范，这样的规范强化了权力3．本章使用了一个简单的框架，即一个综合 的不对称，佼不平等和不安全的结果的暴力模型应对治理·安全和发展的关系， 二．、，,,，。。，，八。八、而且本章将统一框架应用于暴力活动的所 永久化（见Platteau 2000）。’llJ几半午“&’肚不胜川”/J’曰，”翔‘ 有类型和所有行动者。暴力活动的形式多 种多样，这些形式之间常常交叠，包括内 二口少‘战、压迫、叛乱、政变、洲际冲突、种族 如同第1章所提出的，安全是发灭绝造成的暴力活动；包括帮派活动、恐 展的前提条件。然而，运用治理解决怖主义、海盗行为、有组织犯罪等造成的 暴力这一第一位序的问题要求达成和暴力活动；群体暴力；城市暴力活动、骚 、公么＊、，、、之。，需、、，了、。、乱和内乱；以及人际之间的暴力活动和基 维系稳定的精英协议，而这不可遼免～书r&&&’以从八哪“曰””带jJ’口叨‘l&u壬 .，、＿.~,.，、＿．、～、占＿,.＿二、，．。＿于性别的暴力活动。当代暴力活动的一个 地涉及在发展成果之间的妥协·让步特探蒋诬草采高石民晶篡另居易乏简的界 和平衡。租金再分配伴随着维系安全。曰二口、描＊了m、田，仁，nl。 :jH。。二二二刀、l丁，。二。，&，上限正日益模糊（见世界银行2010,2011; 所必需的协议，这样的协议可能会阻日内瓦宣言秘书处2015）。同样，暴力有 碍发展（见North等2013; Acemoghi等许多代理人或者行动者。政府、政治性民 2014）。在具体的案例中，精英之间兵组织、犯罪团伙、社区民兵组织、暴徒、 的权力共享安排发挥了规遼暴力冲突激进的个体和群体·外部武装力量均可以 品、田，。曰、、＊材卜山＊田7。、成为暴力活动的代理者。有时候，人们很 的作用，但是这一安排也拖累了经济从／”带jJ’口叨”,‘、吐旧’‘曰””队’“、“’袱 ，卜．__＿、＿二，难将他们区分开来；事实上，有时候不同 的发展（见Lindeman。2011）。无独有瘾旎毓劫蔚肩而。毓：‘暴另 偶，包含了既有不平等内容的精英协在时间的推移中从一种形式转化为另一种 议在短期内可以确保安全，但是从镼形式，犯罪者的身份认同和联系也相应地 期来看却不具有可持续性。治理如何发生变化，这使行动者类型和暴力活动的 解决增镼、平等和安全之间的均衡问形式在本报告中的作用较小。 题已经成为发展研究议程上一个崭新4．正如1940年英国人类学家埃文斯·普里 的前沿课题。查德（E一E. Evans一Prit~）观察努尔人 -－一（今天南苏丹的一个民族群体）所指出的， “恰恰是努尔人愿意使用暴力手段提供了 汤工甲苹一个理由，话说回来，那样的暴力很少发 1．本章的安全系指人的安全，与国家安全或生”（引自Bates 2001,45)o 者领土安全相对。鉴于本章所讨论的特定5．马克斯·韦伯（Maxv/e ber）在其1 965年 威胁（暴力活动），这里佼用的安全定义的论文《以政治为业》中，第一次提出了 比“人类安全”狭隘（人类安全的威胁是垄断暴力是有权势的群体就暴力手段的使 多元化的，除了暴力活动之外，人类安全用问题达成的唯一的协议这一理论。关 的威胁涵盖从收人损失到食物紧簺、传染于这一观念，作者从约翰·沃利斯（John 性疾病和环境威胁等众多因素），比“公W时hs）那里受益匪浅。 4A 4* t4;4 Z AA4 43 - 133 6. !EN;*-rq (Tilly 1978,62) MM O, N IR91T A - H 6 41 jig 011 * A & &10 4 Mn ff- 91**_V4nA91 007-1UMMMON4 j ®rul Toft fl Zhukov *ARM ". 2015). 7. Bellows fl Miguel (2006); Blattman (2009); 16. Gilligan, Pasquale R Samii (2011); Voors A 4491 EZOMP ffj P4* rPfifr (2012); Blair (2015); Hartman fil Morse r. ho, fn (2015). (,jWL,0noma20l0). 8. Calder6n, Gdfaro fl Ibanez (2011); Justino 17. 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World Development Indi- 战时治理…｛ 近年来，几个描述治理安排的概念在；略，一些策略形成了相当稳定的政治控制l} 政府影响薄弱或者政府影响根本不存在的；形式。关于这类行动者的例证俯拾即是：}} 地方应运而生。这些“混合治理”、“无政；哥伦比亚革命武装力量（FARC）、斯里兰｝} 府治理”、“暮光制度”、“实践规范”和“协｝卡的泰米尔伊拉姆猛虎解放组织（LTTE）、｝{ 商建国”概念彼此之间以及与本报告采用｝阿富汗的塔利班、争取安哥拉彻底独立全！} 的框架之间的共同之处是治理的理论化，｝国联盟（UMTA）、索马里的青年圣战组织！! 这是不同的行动者和粤体之间复杂的磋商l沙巴布，以及更近期的在叙利亚阿拉伯共！! 过程的结果，在这里的目的是弥补国家能l和国和伊拉克活动的“伊拉克和黎凡特伊｝! 力的欠簺。’；斯兰国”。这些行动者为维护自己的权威，;! 支持这些概念的基础是不断增加的文l通过突袭、迫害和劫掠有争议的领土，频｝} 献和实证证据，这些文献和实证证据对发；繁地诉诸暴力手段或者威胁使用暴力手｝一｝ 展具有深远的启示意义：“发展实践者和l段。然而，不是所有的武装群体都只以破l、＿; ·－-／、·，－·，一·～一，·一一－·一‘－一，－一～&:’一“&&&&‘一～&”一’&~&&&&－一’三．一沪三 学者并不专注于修补‘失败的国家’，恰i坏性的方式开展行动，暴力倾向更强的群i闪l二i 恰相反，他们正在就是否可以构建更加合｝体也不总是使用暴力手段。在许多案例；．二七； 理的秩序形式提出新的问题……在一个未i中，叛乱的群体履行了某些（如果不是全i价们；i 达到最佳标准的混合安排优于服务的完全；部）国家的职能，为地方提供安全保障和；&! 失败这样的情景下，他们重视的是‘职｛规范与不规范的纠纷解决机制，建设基础｝} 能而非形式”&（参见Meagher,De Herdt和；设施，确立行政管理体系，协调公共物品｝} Titeca 2014,l）。“战时治理”就是这类治；的使用并在某些情况下提供公共物品，推；} 理安排的一种具体应用，在国家不再能够；行收人征收系统，管理市场，简言之，就；} 垄断暴力手段的应用或者国家垄断受到挑｝是进行治理。“;} 战的地方，在武装粤体、传统权威和其他；为了实现治理，武装行动者建立了；! 不规范的地方行动者接管了暴力手段并且｝“战时制度”，战时制度被定义为公民和武｝! 成为实际掌控者的地方，战时治理就会应！装派系之间互动所形成的博弈规则。战时l! 运而生，有时候会扼担通常由国家履行的！制度有三个重要维度：(l）战时制度限制｝! 职能。｝武装派系的绝对权力；(2）战时制度确立l} 尽管这些区域通常被描述为无政府主！了平民行为的界限；(3）战时制度是通过l} 义的、无秩序的、无治理的地区，实地观｝协商建立的，取决于既定地方武装派系的l} 察显示实际情况并不是这样。不同的行动｝权力转移（参见stojets和Justino 2015）。｝{ 者在他们控制的地区采取了许多治理策；这类战时制度决定了在统一的民族政府缺l; ｛位的情况下，不同的武装派系如何实现对！{ 赫而瘫巍告工作组根据～、2016）撰写的｛领土和人口的治理。；{ 139 1 40 2017年世界发展报告 !l于国家的”武装粤体和土匪及其他压迫性｝是对国家视角国家建设的重要补充，因为 ;；组织区分开来。例如，在刚果民主共和｝正如对刚果民主共和国的重要研究所提出 }；国，刚果民主联盟一解放运动（RCD一ML)；的，“主流国际和平建设文化塑造了干预 }｝发展了一个由军人和地方商人组成的混合；者对和平、暴力和干预措施的理解，这样 ;；组织，提供最低限度的服务、征税、寻求；的理解忽视了可持续和平所必需的微观基 {｛进人全球市场，尽管它依靠的手段依然是｛础。由此引起的对地方冲突的浑不在意导 {｛胁迫手段。另一方面，刚果（金）爱国联｛致短期内不可持续的和平建设和长期上战 {｛盟仍然是一个胁迫性的军事执政团。这种｛争的复发”（参见Autesserre 2010,39一40）。 {｛跨越时空的战时治理差异是由几个因素塑｛当然，并非所有的地方政治变化总是 }；造的。这些因素包括，之前体系的力量和；纯粹的地方性事件；地方政治变化常常取 }｝性质；平民是如何接受和遵守不同的地方｝决于派系之间的讨价还价、关系和谈判是 ;；权威形式的；政治行动者之间，包括国家；如何在更广泛的政治场域上进行的（参 ;；之间争夺某一特定地区的激烈程度；不同；见BalcenS和Justino 2014）。然而，战时 ;；派系的时间范围及武装粤体期望待在某一；制度和战时治理的地方视角依然至关重 ;l地区的时间；粤体可用的外部资金渠道。31要。在受到冲突影响的国家中进行的国家 }l战时治理安排可能在暴力冲突环境中l建设进程受到活跃在不同治理层面的多个 }l形成相对的安全成果，条件是这种安全有l行动者的影响。这种影响可以通过规范的 }_｝利于特定政治粤体的战略目标。这些粤体；和不规范的结构和网络施加，而且并不总 l、动i最起码需要攫取资助他们进行战斗和扩张i是由国家层面的精英利益驱动的。地方行 :．一沪：._＿、一．．…、．_._.＿、．，二＿一，_:．…、二＿,._＿…‘._，一二、＿_＿二～. ｝刀飞知i领土活动的收人。由于当一个粤体垄断行i动者也常常受到地缘政治和外部因素的影 }，、l佼暴力手段时可能攫取更高的收人，一些l响，这些因素多种多样，其中包括从外国 ）咐村：｛武装行动者可能选择以提供公共物品和安l捐赠者干预到国际和区域军队力量、维和 ｝、，l全来换取征税的权力。这种选择可能反过l部队、私人商业和安全组织、对资源和土 {｛来促成了奥尔森（参见0150。1993）和蒂｛地的私营领域和外国投资、国际媒体和地 }｝莉（参见Tillv 1992）所假定的安全的兴l方媒体，以及国际毒品和武器管制体系等 }｝起。当一个既定的政治行动者被地方居民l因素。 11接受（或者容忍）和扼认，刚刚描述的战l更加详细地理解这些群体在国家建设 ;｝时治理体系也可能在冲突的环境中促进安l进程中的作用非常重要，这是因为这些群 ;｝全的形成。显而易见，战时治理形式可能；体的活动和行为（主要是这些群体的治理 11提供合法性和确定性，这可能反映了公民l方式和与公民的互动方式）决定了冲突后 ;l关于谁来治理他们以及治理他们的权威的l时期制度的形成、实施和变化。特别是， ;；性质的观念（参见Bates 2008）。l在饱受暴力冲突困扰后，将这些群体排斥 ;；对暴力冲突的近期研究发现的证据有l在国家建设进程之外可能造成进一步的武 }；力地显示，地方（不仅仅是国家层面的）；装冲突，或者可能扰乱长期的政治秩序， !；制度结构对冲突期间和冲突后的政治进程l从而导致一种“不和不战”的状态，具有 {｝产生影响（参见Kalyvas 2006;Blattman和｛冲突历史的许多国家都有切身之痛（参见 {{Mi四el 2010）。一部相关的文献早就对国家｛Rieh词5 2005）。 !｝在场不平衡或者国家在场缺失地区的地方｝ ;｛治理体系中国家的中心性提出了质疑（参｛注释 ;｛见 Scott,999;Batley 20,,）。这种地方视角｛1.Migdal和sohlichte(2005)；、d(2006);olivier A&A 4 A Ot ;112- E 141 de Sardan (2008); Raeymaekers, Menkhaus fn I University Press. 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Cornell {｛犯罪 }；犯籪活动可能减少多少？对既往趋势l因素在当前却是可能的。首先，政府可以 }l的审视显示了在过去的巧年中全球范围内l直接影响的因素只是造成人际暴力活动和 }l犯籪活动降低的程度。1991年至2014年，l有组织犯罪水平当前趋势的部分原因。比 {｛粎国犯籪活动幼泛减少，达到了每年降低｛如，回溯到20世纪70年代的时间序列分 {{2.9个百分点的幅度，其中包括凶杀、虐待｛析显示，诸如不断变化的人口特征、失 {｛儿童、侵犯人身和学校暴力活动等形形色｛业、技术变革、药物流行病学和人们对暴 {｛色的人际暴力形式的犯籪活动。同时，在｛力活动规范和态度的变化已经对犯罪水平 {｛过去的25年中，新加坡犯籪率以每年约｛的趋势产生了总体影响，对凶杀犯罪产生 {{5个百分点的速率持续下降，实现了极低｛了具体影响（参见Baumer和Woirf 2014）。 {｛的犯籪率，其中包括世界闻名的最低的凶｛另一方面，在过去的一百年中，收入不平 {｛杀率、抢劫犯籪率和家暴率。自20世纪｛等状况的变化似乎与凶杀率的变化完全没 ｛。n{90年代初以来，意大利的凶杀率每年约降｛有关系，尽管收人不平等是凶杀犯罪持续 i。二协l裤‘水百朴占尤南非白，n什妇Qn生l的、重要的相关因素（参见Brush 2007)o ｛一二｛代中期以来，凶杀率每年约降低4个百分｛然而，越来越多的证据显示，凶杀和 ｛·回二｝点，或者说南非和哥伦比亚自20世纪90｛有组织犯罪的水平与腐败水平之间存在着 ｛叫尹二｛年代初期以来的年降低率不相上下。毋庸｛正相关关系（参见Lappi一SepPala和Lehti {｛籮疑，在过去的20年中或者更镼的时期｛2014;Pinotti 2015）。这种相关性可以被认 !｝内，许多国家的严重，：籪活动和暴力活动｛为是治理在减少人际暴力活动中作用的实 :｝每年都以2一5个百分J。的速度减少。因｛证证据，特另。是政府不。。制裁和威J曝有组 1 1．。＊入诀。二。，、二，，佑、、。、l织犯罪团伙是凶杀率居高不下的原因之一 l｝此在全球层面上，犯籪活动平均每年3个｝扒怕非阴叭正四不千泊间／,”口”坏目‘一 11、八、品、。曰前。匕＊，。二二。「。～八l这一理论的实证证据。 }；百分点的降低是可能实现的，从而到2030；怂一仕卜洲，大队队粕。 }；年年底，犯籪活动能减少40％左右（参见； {{Eisner和NIVette 2012）。：能够解释凶杀率在过去降低趋势的 1 11三组因素 ;}‘二、，I7＝。二二，二．扣．二，人l除了将犯罪率与人口特征和获得经济 }｝为什么人际暴力活动和犯籪活动会｝’外J竹拍非干一八“”丁匹，I&H毋丫．寸江1jl }l、．J、，一l机会联系在一起的理论（关于例证，参见 }l减少？l’口“么甲、小毕～曰～均＼～二以”~’夕～ 11一、，,.,，。一目，、、＿，、＿一，、、，上。，,~IDonohue和Levitt2001，以及deMello和 i；为什么人际暴力活动和有组织的犯籪；一”&1&11~&,”一”~“一”竺～竺’‘一’一，& ……慧鳃燕患：l…潍赞端嚣 11&’一、”一一”一’&”一，/&’一’一”一l时，谋杀率就会降低（参见Eisner 2013, !}－丽拜蘸蘸磅工作组根据M~el Eisner的输、｛2014）。第一个因素是相对权力的变化： ;；资料撰写出来的背景文件。；当国家取得了对有组织保护的私营提供者 142 焦，点5犯罪143 的控制权，通过有效的制度为更幼大的社1 1650年之后，10多个西欧国家凶杀犯罪11 会粤体提供福利，从而提高了国家自身的；率的急剧下降显示，权力平衡向国家的倾；l 合法性时，这些国家的凶杀犯籪率就会降｝斜和偏离私人安全提供者的趋势及由此形｛{ 低（参见第4章和Rotberg 2004）。｝成的国家能力的扩张，导致社会对凶杀犯｛{ 第二个因素是技术变革和人类能力的｝籪的态度发生了重大变化，而随着时间的｛{ 变化：凶杀犯籪率的降低与新的社会控制｝推移，这种变化使凶杀犯罪水平急剧下降｝l 技术（比如日常行为的监控和管理技术）l（参见图55.1 Eisner 2003）。；l 的扩散之间存在着规律性的联系；对扰乱｝..~.~~~.~~~.~~~.~~~.~..~.~.~~~..~.~.~~~.~~~.~~～一｛{ 社会治安的行为及物质佼用（比如酒）加｝图55.1在过去的800年电欧洲的凶杀犯罪率｛{ 强控制；以及旨在及早识别并应对犯罪者；急剧下降｛{ 和安抚受害者的体系的出现（参见Eisne,｛喇8”卜｛{ 、．,_，、．,,,__~,_.＿、．,：燕一八：: 2014）。例如，在过去的20年中国际社会i馨‘n匕／\i{ 、．一一一．．一＿‘、．、＿、．_，二r、二、～,,_：艰当／、入入：: 犯籪率的下降被视为对安全技术投资的最l街一／｝了狄i{ ..．一、．…＿__.__._．、＿．、i名月川／甘、＼11 好结果，安全技术几乎对日常生活每一方i磁4”卜汀笼八卜｝i _~＿一＿_~,,，、＿___“、l噢一／汉／火、、、11 面都产生了影响（参见Farren等2011）。i该，。一／丫入飞、丫、、；{ 这些技术包括防止车被盗窃的电子防盗系；场一以阅滋y又～;} 统、防盗自动警铃、针对热点破坏性行为！”六谕，哺示不赢而茹弋赢｝; 的闭路电视摄像机、依赖现金较少的经济｝年度｝二｝ ～一一、二‘丫，．一，。：口．、，。一一曰．淆：一比利时一荷兰：‘吕，: 模式、更多的私人安保人员以及更容易呼l＿吴笙易。。＿朵泰二i厂几｛ 析知4口县犯奥任升的孜铂王胡4生之卖本；～一法国一瑞士；JJ．二； 一，-－。－·－...-－一、·－一·犷·曰r·一一一；一德国一英国；目、； 和监控技术是为减少财产犯籪活动而设计；一章士利1．…沪； 的，但是这些技术可能也对暴力犯籪活动｛黑汽念撇裂橇髦粱喜爵鬓聚嗣自｛平乏！ 产生了影响。；;} 第三个因素是行为规范的变化：人们｛随着17世纪国家垄断暴力手段在欧｛; 越来越不能接受暴力行为和对他者的故意｝洲的兴起，法庭和官僚机构的能力随之扩｛{ 伤害，这促进了凶杀犯籪率随着时间的推｝张，而在此之前，政府对由激情或者捍卫｛{ 移而降低。历史上，社会规范的这类变化｛荣誉引起的凶杀案持宽容的态度，而社会｛{ 体现在人们对公开处决和拷问的厌恶、对！则将私人报复视为恢复秩序的可以接受｛{ 血仇和决斗的憎恨不断增加，或者对虐待｛的方式。在16世纪和17世纪之间，纠纷｛{ 儿童和忽视儿童的敏感程度不断增加。政！解决脱离了私人的范围，成为法官和政府｛{ 治领袖或者宗教领袖，慈善家、知识分子｝官员的职权，而凶杀案的行凶者被视为罪｝; 和教师是引起这类社会偏好变化的行动者；犯。社会意识运动、官僚机构加强对日常｝} （参见Pinker 2011）。｝生活的控制为社会所接受、对国家这一首｛{ ！要制度的信任和国家合法性的增强、荣誉｝} 国家对暴力手段的垄断是首要的因素！观念在演进中失去了文化意义、以及个体｛{ 本报告认为能力和行为规范对发展成｝从他或她的群体义务中解放出来，简言！; 果产生影响，而能力和行为规范的变化，！之，规范的转变最终导致了凶杀犯罪率的l; 包括暴力活动水平和犯籪水平的降低，最｝持续下降这一历史趋势（参见Tillv 1992;;; 终来自于行动者之间相对权力的变化。；Rousseaux 1999）。｝} 144 2017 in Levels of Homicide?" 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La Change in Self-Control Predict Long-Term Variation Oxford, U.K.: Blackwell. 吃改。理促，长 去。阅日口第、‘尸章 么套，阅p一’－一一 如果一家巴襼或者墨襼哥的公司政策“俘获”如何滞缓经济 被询问它们需要等候多镼时间才能获增长的进程 得新建工程的许可权这一问题时，答本章解释了具有狭隘利益的权势 案在少则一天多则一百多天之间浮集团，即使在国家能力强大的清景下， 动（见图5.1）。在大多数中低收人国 家中，这种在同一国家内等候时间如 此显著的差异几乎是所有基本管理程图5.1公司获得建筑许可证的时间跨度差异很大 序的现实。这类程序的例证包括获得。，优。却叮＿: ,J、～～。～二，l工‘J&&&&～口J目份，I耳俄罗斯联邦一一―二 创建新公司的许可证或者获得进口，汉，阵一。。。‘.‘。 某类物品的许可证等候时间的巨大智利一一．．…… 差异。’巴襼－―。．．·… 一些公司对政策场域的影响力强越南匕―.&&&. ＿一，,,．一、、～、。．、、、，,～一～、。罗马尼亚一―…… 于其他公司，这是造成这种管理实施7～工一口―，一”一”- ＿巴拉圭卜―。。．。．。 显著差异的原因之一。例如，近期对画品哥卜 ~,～一曰，&J、。～。。，,&,~,,&,J墨西哥阵―．… 公司层面的诸多研究显示，某些政策。、IL＊匕＿。．&. 的制定或者实施就是为了给具有强大阿根廷导―。。。。。 政治联系的公司提供优惠，而这对长印度松一。…。。·。。 期的经济增镼有百害而无一利。“这土耳其卜一：.,&&&. 些公司优先获得国家信贷资源、土地尼日利亚｛竺竺竺宝一竺二止一一一止一一一 资源和进口许可证。这些公司运营的”100 200ha而而 领域受到免于与其他公司竞争的保获得建筑许可证所需要等候的天数 护，这种保护是通过设籮进人该领域遭裂纂数的第25到第75 的高监管壁垒而实现的。这种形式的”离群值 政策扭曲对经济发展具有巨大的不利一除离群值之外的最小值和最大值 影响 贾料采源：2017年世界发展报告工作组基于世界银行大约从20肠年至2014年的企业调 查数据总结出来的。 145 1 46 2017年世界发展报告 如何对政策施加不合理的影响（即报告第三部分研究的主题内容。 “俘获，&)，以及何时施加这种影响，从 而降低了经济增镼的速度。’这类主治理如何对增长施加影响： 导性的粤体可能包括具有政治联系的微观经济视角 公司以及服务于工业、农民或者消费在世界各国，治理措施总量与人 者利益的游说团。本章也对那些短视均收人之间存在着明显的正相关关系 的机会主义国家行动者违背政策扼诺、（见图 5.2）。由于在遥远的过去，国家 损害投资者利益的案例进行了分析。之间的人均收人基本相同，因而当前 在这些案例中，诸如宽容公共机构腐的人均收人差异大体上反映了国家间 败问题的既有规范能够加剧这类政策镼期增长率的差异4。因而治理和长期 失灵问题。增镼之间呈现正相关关系。 即便如此，利益集团无所不在的然而，在考量这一相关关系时应 影响力并不总是造成增镼政策的低效当注意一些附加说明。这种相关关系 率；有时候，利益集团的这种影响力可能反映了从增长到治理的逆向因果 甚至可以完善增镼政策。这一过程是关系，或者反映了同时对治理和收人 如何展开的，这取决于制定被讨论政增长产生影响的第三个因素（比如积 策的政府机构的特征，也取决于有影累的知识和技能）。许多谨记这些附加 响力的集团（比如行业协会）与这些说明的跨国研究指出，治理的性质对 机构互动的方式。理解导致这种差异长期增长具有重要作用，诸如保护财 的驱动因素有助于识别能够提高政策产权、法治和消除腐败等广泛的制度 效果的路径。措施反映了治理的性质。’ 从这种理解中汲取的教训之一是，即使在国家内部，对财产权和集 制定至少能够部分实现安全、增镼或体行动具有影响的制度的历史差异也 者平等目标的次佳政策可能比制定具与经济发展水平的长期差异相关。例 有高俘获风险的最佳政策更能产生效如，从1573年至1812年，秘鲁的某 果（这类次佳政策被认为是可实施些地区存在广泛的强制性采矿劳动体 的）。教训之二是规遼那些短期上看起系（MITA）。直到今天，这些地区的 来不错、但可能会强化可能阻碍进一平均家庭消费水平仍比毗邻地区低25 步改革的主导粤体的权力，因而会以个百分点。解释之一是，在没有米塔 降低未来政策效果而告终的政策，这体系的地区崛起了地主阶级，地主阶 教训之一是规遼那些一点非常重要。教训之三是公共机构级拥有确立稳定的财产权制度的动机。 短期上看起来不错、但可内部制定的合理动机、机构之间的制今天，在没有米塔体系的地区持续拥有 能以强化可能阻碍进一步衡、以及将责任延伸到幼泛领域内的比较安全的财产权，提供公共物品的 改革的主导粤体的权力而公司和个体身上的机制可以平衡主导工作也相对较好（参见Den 2010)o 告终的政策。粤体过大的影响力。这类改革能够扩当从较短的几十年而非几个世纪 大可执行政策的范畴。的角度来观察变化时，广泛的治理措 这一方法假设高层决策者的利益与施总量与经济增长之间的关系比较微 改革方向相一致。情况是否如此取决于弱（见图5.3）。在过去的一个世纪中， 更幼泛领域内治理环境的演进，这是本时间不超过十年的增长加速或减缓与 第5章改善治理促进增长147 图5.2人均收入和治理呈现相关性关系 a．官僚政治b．有效实施的政府决策 _12卜12卜 ~10卜．面．艺尸产牛10一口－二JL产一 化8卜一，，如百、8卜二～. 州｝二气场一．~. 仗｝一。习一－. 念＿｝仗＿一 画6卜篇6卜 黑。「画0厅 4匕一一一一一’4匕一一一一一 0 2 4 6 8 10 0 2 4 6 8 10 官僚政治有效实施的政府决策 。．个人安全和私人财产d．贿赂和腐败行为（的缺失） 12卜12卜 戴一一飞．燕一‘.．一 弩＿＿一二J竺月．友．＿一…J卜曰而．.& 次10一．、一J卜尹一二10一‘..．一尸尸产－. 蒯一‘＿多为产砚．划一夕之一J卜尸一＿二 华8阵一声‘护二了8阵断．… 祀”一一－.－一份一‘几’ 为一…。州一．.-. 侣一～仗一～ 仗‘一念‘一 念6卜画6卜 团”一黑”一 澎一霸一 多一代一 4匕一4匕一 0 2 4 6 8 10 0 2 4 6 8 10 个人安全和私人财产贿赂和腐败行为（的缺失） 资料采源：2017年世界发展报告工作组佼用国际管理发展学院世界竞争力在线数据和世界银行世界发展指标（数据库，人均国内生产总值） 数据总结出来的。这两大源泉的数据是2010年数据。 庄释：“官僚政治”系指官僚机构不阻碍商业活动的程度；“有效实施的政府决策”系指政府决策得到有效实施的程度；“个人安全和私人财产” 系指个人安全和私有财产权是否得到了充分保护；“贿赂和腐败”系指在一国国内贿赂和腐败行为不存在的程度。分数从0（最糟糕的结果） 到10（最好的结果）。GDP系指国内生产总值。 治理的重大变革之间似乎不存在相关和udry 2006)o 性，持续的高增镼延续的时间也不超 过三十年。6在治理的性质没有发生增长的两大源泉：投资与效率 重大变化的情况下实现增镼是可能的，表面上，人均收人的增长有两大 但是这样的增镼可以持续多镼时间却源泉：投资与效率。一方面，投资是 是不明确的。经济积累物质资本、技能和知识的过 隐藏在治理和增镼之间整体关系程。另一方面，效率决定了劳动力和 后面的机制是什么？由于国家间治理资本的使用效果。总体而言，国家间 的不同维度之间存在关系，因此单单人均收人的差异至少有一半是由国家 佼用跨国分析来界定治理的不同维度之间效率水平的差异造成的（全要素 对增镼的影响并不容易。因此，对治生产率，或者TFP）。其他的差异则是 理所赖以影响增镼的机制进行微观经由投资的差异（积累）造成的，关于 济分析是对治理与增镼之间关系进行这一点，我们可以查阅卡塞利（参见 宏观经济分析的重要补充（参见Pande Caselli 2005,2016）。因而，投资和效 1 48 2017年世界发展报告 图5.3中期增镼和治理并不相关 a．官僚政治b．有效实施的政府决策 、o·15卜哥o·1，卜 攀｝当｝ 契n,nL蒸＿n InL 肠盆”.1”「．夕落”,IUr 之母｝．呼箫｝ 巍艺。八二｝擎系。。二｝ 屏军0·05卜声＿._＿竺甲0.05卜”。～. 茗己｝‘公巴公匕L竺二，冬爱｝&1止山里一1一一」 稽豪｝二1乃口阮蔺‘州气门亡！长呈｝氮「芯不矛万布石一侧 裤三0卜．甲，,”咒也二0卜一万，, 纂一｝叁｝ 臀｝贫｝ 彗一0.05匕一一一一一茜一05卜 0 2 4 6 8 10 0 2 4 6 8 10 官僚政治有效实施的政府决策 c．个人安全与私有财产d．贿赂和腐败行为（的缺失） o15L哥015卜 哥｝平一 率｝智一 絮＿01。卜。累萝0.l。卜 霸盆一｝．徐悦－一． 忿拌｝一豁口一’ 除悦｝侧弓一 侧弓n。。L＿拌甲nn。L 坤钾”~&}－一，．一密己”~“一…，．一 名乙｝二二山卜一‘止匕一二二石山二月二！怜歇一～一各奋，一二二一一一一二匕曰L ！怜象八｝…万．、．甲钾协邢乙八一．．一、…、．－二，舀 报三o卜爪万‘&”歉一o卜二，二二 氧｝友一 韧＿__｝茜＿_＿一 贫一仓05匕一一一一一一刁·05匕一一一一一 0 2 4 6 8 10 0 2 4 6 8 10 个人安全与私有财产贿赂和腐败行为（的缺失） 贾料采旗：2017年世界发展报告工作组佼用国际管理发展学院世界竞争力在线数据（19％年至1 998年“有效实施的政府决策数据，&）和世界 银行世界发展指标（数据库，1990一2015年以对数表示的年度平均增长率数据）数据总结出来的。 左释：“官僚政治”系指官僚机构不阻碍商业活动的程度；“有效实施的政府决策”系指政府决策得到有效实施的程度；“个人安全和私有财产” 系指个人安全和私有财产是否得到了充分保护；“贿赂和腐败”系指在一国国内贿赂和腐败行为不存在的程度。分数在0（最糟糕的结果）到 10（最好的结果）之间浮动。 率对增镼都很重要。种类型的制度职能应对承诺问题，即 各国对不同形式的投资和效率的创造一个让公司或者个体感到安全的 重视因其增镼模式而异。一些增镼模环境，在这样的环境中，公司或者个 式强调积累，比如动员个体储蓄进行体可以放心地将他们的资源投入到生 投资。其他模式强调通过创新和公司产性活动中并且具有高效使用这些资 间的竞争提高效率来实现增镼。和基源的动机。第二种类型的制度职能是 于效率的增镼模式相比，基于要素积协调投资决策、促进投资者之间的合 累的增镼模型可能要求不同的治理结作以解决可能出现的市场失灵问题， 构。事实证明，从一个增镼模型转向从而使社会受益的集体行动。 另一个增镼模型是一项复杂的政策挑战 （参见Gin和Kharas 2015)，关于这一关键治理职能：提高承诺可信性， 点，参见论述中等收人陷阱的焦点6。扩大集体行动 治理能够通过两种类型的制度在缺乏财产权安全保障的可信承 “职能”对投资和效率产生影响。第一诺（就是说存在财产被征用的风险） 第5章改善治理促进增长149 的情况下，投资或者创新的积极性将大了市场的规模，人际互动的可能性 受到抑制。遭遇过这种安全保障较低增大，因此规范的合同实施的重要性 问题困扰的公司和个体将会降低对生就开始凸显出来（参见D泌t 2007）。实 产性活动的投资力度。而且，公司之证研究发现，一个得到加强的规范执 间免于财产征用的安全水平的差异将行体系（比如通过法庭执行规范）能 会对资源佼用的效率产生影响。如果够培育创建出新的商业关系，从而 经济中生产率较高的企业遭遇的安全促进商品贸易和增加信贷向企业的 保障较低问题困扰的程度大于生产率流动。8 较低的企业，那么生产性公司的投资规则的制定和实施会对公司之间 将会出现效率低的问题，从而导致资的竞争产生重大影响，这是另一个对 源的错配并阻碍增镼。增镼而言至关重要的政策维度。例如， 在家庭层面展开的研究发现，当新公司获得许可证的不合理的要求可 土地的佼用权更加安全，农民对土地能让企业家难以将新的投资理念转化 进行镼期投资的可能性将更大；当房为发展成果，而且可能降低既有企业 屋被剥夺的风险较低，城市家庭系新进行创新并提高生产率的竞争压力。9 房屋的可能性也更大，这一现实与理例如，印度的一项工业许可政策要求 论是一致的。7安全的权利也改善劳企业在建设新的工厂或者扩大原有工 动力的分配，这是因为财产已经不再厂的产出规模之前获得政府的许可证。 是决定去哪里工作的首要动机（参获得许可批准的过程不仅烦琐，而且 见Field 2007）。研究同样发现，认为不可预测。20世纪80年代在某些行 自己财产被征用风险较小的公司会将业中放松这些要求的举措可能使效率 商业利润再投人生产性活动中（参见水平提高了22%（参见Chari 2011）。 Johnson,McMillan和woodruff ZooZb）。某些形式的集体行动，比如协调 理论上，明确界定的财产权应当改善投资和确保阻止搭便车行为的合作， 信贷和其他资产市场的职能，但是支可以解决潜在的市场失灵问题，市场 持这类观点的实证证据并不多。失灵能够阻碍增长和对公共物品的投 管理经济交易活动的合同执行同资。尽管讨论所有可能的市场失灵问 样至关重要，这是因为合同执行引起题超出了本章的研究范围，但是接下 的问题会阻碍专业化和劳动者的最佳来的内容通过审视具体类型的失灵问 分工（参见N川h 1990;CostinotZ仪刃）。题阐释了关键的问题。 假设一家公司正在考虑是否实现生产早在几十年前，不能有效协调投 环节的专业化，从而扩大公司的规模。资活动可能导致发展不足的远见卓识 而一旦决定实现专业化，公司除了以就已经提出来了。’”这里假设一个行 买家提供的任何价格将其余的部分出业能够升级到依赖一系列专业化技能 售外别无选择。因此，除非买卖双方的现代技术的层面。对工人而言，如 能够就价格达成公正的、可执行的合果他们不能明确知道现代技术将被采 同，公司将犹豫是否实现专业化。在用，那么投资学习这些技能就没有任 较小的经济中，信誉和关系可以是有何意义。对公司而言，除非公司所需 效的合同实施路径，但是随着增镼扩的专业化技能人才的供应得到保障， 1 50 2017年世界发展报告 否则投资新技术就没有任何意义。因研究迅速增加。这类研究识别了俘获 此，如果不存在某种能够有效协调工的具体形式，而且在某些案例研究中 人决策和公司决策的方式，该行业甚至衡量了俘获的效率成本。例如， 可能陷人低水平的平衡状态而不能自对贸易政策的研究显示，即使在高收 拔。”这类协调问题可能发生在从金人国家中，政策选择也会不合理地反 融和技术采用到创新和工业集粤的众映政策场域中影响力巨大的群体的偏 多情景中。’2好。尽管一般来说，贸易壁垒低对长 旨在应对协调和其他集体行动问期增长大有裨益，但是短期上来看， 题的政策难以制定和实施。例如，当不得不与进口商品相竞争的国内行业 企业之间的互补性可能导致协调失败却损失良多。政治影响或者行业游说 时，政府可以应用补贴政策或者税收团和工会发起的运动已经展现了它们 政策去鼓励企业以协调的方式进行投对设置进口壁垒的影响力。与进口产 资（参见Rodriklg%）。但是要准确品相竞争的较大的、组织更严密的组 地确定这类补贴计划的企业目标粤，织能够获得更多的进口保护。’4 这要求政策制定者获得关于哪些企业无论是行业间还是行业内的企业 对其他企业产生溢出效应以及这些企之间，能够对政策产生影响的潜在权 业投资额度的准确信息（参见Bond和力的分布并不均衡。在大多数国家中， Pande 2007）。由于在实施中面临这样一些企业与政府的关系比其他企业与 的挑战，应对增镼过程中集体行动问政府的关系亲密得多。有时候，国家 题的政策对治理的性质尤其敏感。”行动者与这些有政治关系的企业为了 这些企业的利益联合策划推翻一项政 有权有势的粤体不合理的影策，这可能损害了同一行业中没有政 响如何对政策产生影响治关系的企业的利益。 被有政治关系的企业制定或者实施政策的能力欠缺可这种被有政治关系的企业俘获的 俘获的行为可能不容易被能是政府为什么不制定对总体增长最行为可能不容易被识别出来，其程度 识别出来，但是证据显示，有利的政策的原因之一。然而，即使也不会大到让政府为进口竞争性行业 俘获产生的经济成本并不政府具备这样的能力，而且最佳政策设置高壁垒的程度，但是证据显示， 是微不足道的。也得到了确认，当权者也可能不具有俘获产生的经济成本并不是微不足道 选择这一政策的动机。事实上，政策的。例如，20世纪90年代，印度尼 场域中的具体行动者可能会制定或者西亚一些最大的行业集团与总统苏哈 实施实现他们私人利益最大化的政策，托的关系密切。”1995年至1997年， 而不是制定或者实施实现社会福利最关于苏哈托健康状况的流言几度出现。 大化的政策，这是因为他们具有无与每一次流言传出时，工业集团与总统 伦比的谈判力。在本报告中，这种安的关系越密切，该工业集团的股票价 排被称为俘获。识别俘获并不是一件值贬值的幅度也就越大（见图5.4）。 容易的事情，而且存在着将纯粹的政事实上，关于苏哈托总统的健康流言 策选择错误误认为故意扭曲政策的越严重，股票贬值的幅度也就越大。 风险。由于这种股票贬值与其他市场条件的 近年来学术界对这一问题的定量变化或者相关企业的生产率没有联系， 第5章改善治理促进增长151 图5.4在印度尼襼亚，具有政治关系的企业在政治联系受损时其股票价值会降低 工业集团与苏哈托总统的关系越密切，该集团的股票价值因总统健康谣言的传播而下降的幅度也就越大 ｛……‘&&&&.’一’&&&&&}‘丫“‘…‘&&&l&&&&,&&} 1 2 3 45 政治联系最疏远的企业政治联系最密切的企业 政治依赖度 苏哈托总统的病情毅1 995年l月30日至2月l日．1996年4月29日 .1996年7月26日 .1995年4月21日．1996年7月4日至7月9日。1997年4月旧至4月3日 资科采源：risman 2001，图l。 股票价格的下跌反映的是能够通过政这种贷款会增加，而当该政治家所在 治联系俘获政策的私人利益的变化的选区选举竞争程度增加时，这种贷 （参见Fisman 2001）。根据类似的方法，款会降低。比如在巴西的1998年选举 阿拉伯埃及共和国穆巴拉克当政期间和2002年选举中，为获胜的候选人竞 政治联系的估测价值占公司价值的选活动作出贡献的企业得到了较高的 13％一16%（参见Chekir和Diwan回报，相应地从银行获得了更多的贷 2014）。款（参见Claessens,Feijen和Laeven 2008）。对亚洲金融危机期间马来西 具有政治联系的企业如何获得不亚的研究显示，在强制实行国际资本 正当的优势控制这一举措后，和没有政治联系的 具有政治联系的企业俘获政策所企业的市场价值相比，具有政治联系 得的经济利益可能很大。因此，理解的企业的市场价值提高了，这表明具 政策俘获发生的方式非常重要。有政治联系的企业比较容易获得国 挪月信贷费金。国家行动者支持内信贷资金（参见Johnson和Mitton 具有政治联系的企业的方式之一是将2003）。 政府信贷资金转给这些企业。例如，授子受到优寿的企业进曰许习证。 在巴基斯坦，19％年至2002年，和给予具有政治联系的企业优惠的另一 其他企业相比，具有政治联系的企业种途径是只给特定的（受到优待的） 贷款的比例高出45个百分点，贷款违企业颁发进口许可证。在苏哈托时代 约率高出50个百分点（参见Khwaja的印度尼西亚，具有政治联系的企业 和Mian 2005）。这一优惠待遇全部与获得进口许可证的可能性是其竞争对 政府银行的贷款相关。而且，当与企手的3倍。而且许可证授予了许可证 业关系密切的政治家的权力增加时，持有者垄断权。例如在牛奶制造业领 1 52 2017年世界发展报告 域中，一家具有高度政治联系的企业度，但是在短期内因该政策遭遇损失 被准许获得制造牛奶所必需的12种添的、具有影响力的农民或者消费者群 加物的进口许可证，相比之下，同一体可能会阻碍政策的采纳与实施（见 行业的其他企业至多获得三到四种添专栏5.1）。有时候，人们难以预测哪 加物的进口许可证。这种情况迫佼竞一方将成功地使政策向他们的利益倾 争者不得不依赖具有政治联系的企业斜。例如，在公用事业行业，不受监 或者质量欠佳的国内供应商来获得这管的价格可能高得离谱，有效的经济 些添加物（参见Mobarak和Puthasari学论点要求对价格进行监管。然而， 2008）。如果监管者与公用事业合谋，他们可 利渭功场营理制度为企亚提供优能定价过高，相比之下，如果来自消 篡待遇。市场管理制度同样可用于费者倡议群体的抗衡力量过于强大， 为具有政治联系的企业提供优惠待监管者又可能定价过低。’6 遇。例如，对新企业进入市场的管倾斜政策，为真着碘治影响力的 理壁垒可以是保护既有企业的一种方群体提供优惠寿遇。有时候，政治家 式，这种方式对市场进人和竞争造成将公共投资导向让狭隘的支持者群体 了破坏性影响。突尼斯在扎因·阿比受益的方向，这种行为被公认为庇护 丁·本·阿里（参见zine EI Abidine主义（见第6章）。这种基于庇护主义 Ben Ali）统治期间（1987一2011年），的公共投资分配可能是极其低效的投 统治家族控制的企业所获得的利润资分配方式。 在私营领域利润总量中的比例高得在大多数情况下，使具有政治影 令人触目惊心（21%)（参见Rijkers，响力的群体得到优惠的政治资源分 Freimd和Nucifora 2014）。这些具有政配未必就会牵扯上严格意义上的恩 治联系的企业获得的暴利应归功于在庇一侍从关系。例如，许多国家拥有 它们占有重大比例的行业领域中所实将国家信贷资源导向小企业、乡镇企 行的关于企业进人、投资和外国直接业和农民的发展计划。这些信贷资金 投资等方面的严苛的规章制度。事实原本可用于优待具有特大政治影响力 上，在管理更严格的领域，具有政治的粤体。科尔（参见cole 2009）发 联系的企业与其他企业之间的利润差现，从1985年至2009年，印度国家 异更高，这表明关于进人的规章制度银行的农业信贷在每一个大选年都会 发挥了保护具有政治联系的企业不受增加5一10个百分点。这种大选年 竞争影响的盾牌作用。在穆巴拉克统期间借贷活动的繁荣发生在竞选双方 治时代的埃及也具有类似的证据（参势均力敌的地方，这反映了蓬勃发展 见niwan,Keefe，和schi肠aue:2015）。的信贷活动背后隐含的政治动机。这 种选举期间政府信贷的政治周期存在 政治周期和平民主义于许多国家中（参见Dinc 2005）。在 任何具有政治影响力的企业、工意大利，具有政治联系的银行收取的 人或者消费者粤体都可能对政策产生利息随着选举周期而变化，这也显示 影响。例如，“绿色增镼”政策对社会了政治对信贷的影响（参见Sapienza 有益，而且将不会降低经济增长的速2004）。 第5章改善治理促进增长153 专栏5.，为什么一些人听到“绿色增长”时会勃然大怒 “绿色增镼关注的是在不放簓增镼进程的前提下实现资源的、针对性用量和有机化肥的更绿色的方法也很容易，逐步 节约型的、更加清洁和更具弹性的增镼”（参见Hallegatte等取缔补贴的行为可能给玉米种植小农造成数年的损失（参见 2012,2）。由于很多原因，环境保护对镼期的经济增镼和发展Resnick,T呷和Thurlow 2012)o 也大有裨益。经济生产取决于自然资源的存量和环境的质量真实的情况可能是，因为绿色增长政策而在短期内遭遇 （即“自然资本”）。绿色增镼策略防止了环境的恶化，因而能损失的群体在政策场域上具有巨大的影响力，因此他们能够 够增加自然资本。通过纠正市场失灵问题，环境保护也可以阻碍改革并削弱承诺。由于成本是集中的，而更清洁技术的 为增镼做出间接性贡献。例如，一项应对导致城市交通堵塞许多收益却是无形的和分散的，这类改革的潜在损失者能够更 的市场失灵问题的政策能够改善空气质量并提高城市的生产好地组织起来阻碍改革。他们也可能组成一个强势的选举区。 率。绿色增镼也可以通过改善空气质量和水资源质量直接改例如，马拉维的化肥补贴计划在小农中广受欢迎，而小农是一 善人们的福利。个举足轻重的选民粤体。有时候，转向绿色增长的策略可能涉 然而，转向绿色增镼策略可能给社会中的某些粤体造成及影响力很大的消费者群体和企业群体。例如，2010年，南 短期的成本。这里以有机化肥的应用为例。从镼期的角度来非宣布了一项雄心勃勃的气候变化规划，根据该规划，火力发 看，较小的而且具有针对性的化肥佼用量（“绿色”方法）有电厂所产电量的比例将会降低，而南非是一个电力供应紧缺、 利于保护环境，但是传统施肥方法成本较低，而且易于佼用。煤矿资源相对丰富的国家。该规划受到了消费者、工会和企 2005年，为应对食品安全问题，马拉维引人了以种植玉米业利益集团，特别是那些采矿业和重工业企业利益集团的强 的糊口小农为目标对象的化肥补贴政策，马拉维也因此遇到烈反对，尽管一年之后该规划的实施被削弱了（参见Resnick, 了这一问题。传统化肥的大规模应用的确立竿见影，带来了TarP和Thurlow 2012）。正如这些例证所阐释的，绿色增长政 农业产出的显著增加。然而，由于小农将不会发现佼用较小策的制定必须将短期损失者的潜在抵制纳入考量的范围。 资科来原：Halle邵tte等（2012);Resnick,T呷和Tkurlow(2 012)0 公井扮费的不分理配籮。失败的显然违背了经济的逻辑。因此，皮革 工业发展规划是政治影响力如何通过厂选址不当使该方案在经济上不具有 不合理配籮公共投资削弱增镼的另一可行性（参见Robinson 2009）。一些 典型例证。政府常常将公共投资导向案例研究得出的结论是，不合理的选 具体的行业或者地区，表面上看来这址决策是政治影响的结果。例如在赞 是在应对协调失败的问题。这些规划比亚，工业发展企业选择了许多在经 可能堕落为为那些具有政治影响力的济上明显不具可行性的地方作为子公 粤体提供隐藏利益的工具（参见Coate司的所在地，主要的原因就是为乡村 和Morris 1995）。例如，在政治上重要地区提供就业机会（参见Robinson有时候，炙手可热的 的地区设立工业区，该地区的土地所2009）。企业的自身利益可能与有 有者和工人可能因此而受益匪浅，因利于长期增长的政策并行 为工业区的设立提高了该地区的价格俘获成本不悖。 和工资水平。政策俘获最显著的成本是公共资 撒哈拉以南非洲令人大失所望的源的不当配置。例如，银行贷款应当 工业协调政策的经历就是明证。加纳流向最具生产性的企业，但是当借贷 的一项方案是将牛皮运输到加纳南部活动以企业具有政治联系为依据时， 五百里之外的地方，结果却是再将皮情况就未必如此。巴基斯坦1996一 革运回到北方距原产地200里的一家2002年的企业借贷数据显示，具有政 制鞋厂，所有这些都是为了原产地北治联系的企业获得的信贷资金比例高 方200里之处的市场服务，这一做法得离谱，而和其他企业相比，这些企 1 54 2017年世界发展报告 业更可能拖欠贷款，而且它们的生产如果利益集团的影响不一定会对 率也较低。根据具有政治联系的企业政策产生不良影响 与其他企业之间的生产率差异，每年有时候，炙手可热的企业的自身 因贷款不成比例地流人具有政治联系利益可能与有利于长期增长的政策并 的企业而造成的损失可能高达国内生行不悖相得益彰。例如，10世纪至12 产总值的1.6个百分点（参见Khwaja世纪，地中海地区贸易机会的急剧扩 和Mian 2005）。张导致广大商业资产阶级在该地区的 这种资源的不当配籮对经济过程形成与发展。商业资产阶级青睐有利 中基本的创造性破坏具有危害，从而于市场发展的制度，因为制度能促进 可能对增镼产生镼期的不利影响；这所有成员的贸易活动。在威尼斯，商 里，创造性破坏系指新企业的进人，业资产阶级动用他们的经济力量推动 既有企业为提高生产率而进行投资和建立健全的合同制度和约束行政部门 低生产率企业从市场中退出的现象。’7的强大制度（通过结束世袭的总督制 在一个具有政治影响力的企业以牺牲度并建立事实上的国会制度）。同样， 生产率更高的，或者创新性更强的但17世纪英国因大西洋贸易的增长而崛 簺乏影响力的企业的利益为代价来攫起的商业资产阶级推动建立了更完善 取租金的环境中，企业家创业的动机的财产权制度和合同实施制度。’9 可能因此而受挫。让原本机会均等的更多的当代案例研究显示，商业 发展环境朝不利于普通企业的方向倾协会为了实现集体利益，通过游说或 斜，这样的俘获可能降低增镼的包容者更好地监督公共官员，帮助政府改 性。但是测量由此造成的镼期成本是善了商业环境中方方面面的不足之处 一件困难的工作。（比如保障财产权、推进规则的公平 衡量不合理政策的影响造成的成执行以及提供公共基础设施）（参见 本是以资源有效配籮为基准线的。然Doner和Schneider 2000）。商业协会也 而，消除具有影响力的企业的寻租手帮助解决了这类协调问题。韩国的出 段可能对经济产生其他系统性影响。口导向型工业化增长时代延续了三十 根据某种观点，事实上，许多低收人年，证明了这类国家一企业之间亲增 经济体社会经济关系的特征是社会秩镼的互动具有积极意义。2”巴西的鞋 序基于人际关系和特权而非客观公正类制造商协会、哥伦比亚的咖啡联盟 的规则。’8在这样的政治秩序中，精和泰国的纺织品制造商协会都是这方 英操纵经济以维系有权有势粤体的租面的相关例证，所有这些协会都在降 金利益。这种操控行为就这样发挥了低有关出口市场的信息成本方面发 维护社会秩序和约束暴力活动的作用。挥了有效的协调作用（参见Doner和 在这样的环境中，“俘获”不过是更深Sehneider 2000）。 层次的政治经济问题的一种表现形式成员基础广泛的商业协会更有可 而已，而且只要这一问题没有得到有能关心推进制度完善所带来的利益而 效解决，简单粗暴地禁止俘获和寻租非狭隘的租金利益。阻碍少数人俘获 的路径将不会产生有效的结果（参见政策行为的正是这种某一行业中众多 Acemoglu和Robinson 2013）。企业的集体利益。工业群体可以发展 第5章改善治理促进增长155 集体行动机制，从而阻止其成员与国正式联系，因而赋予了工业贸易部异 家官员合谋破坏政策来实现自身狭隘乎寻常的内部凝聚力。这种组织力量 利益的行为（参见Dixit 20巧）。案例可能促成了贸易工业部免于被狭隘的 研究认为，商业协会的会员制意味着利益所俘获的风险（参见wade 1990; 它代表行业中的大量企业，商业协会Evans 1995）。 的影响力更大，而且他们的影响力更 加的以“发展为导向”（参见Doner和面临俘获风险情景下的政策 Schneider 2000）。制定 透明度的程度与类型也对国家与人们应当如何将主导群体的不适 企业之间的互动性质产生影响。当一当影响这一风险因素纳入政策制定以 个国家机构及与其互动的企业垄断了及负责政策实施的政府机构的考量范 关键的信息，那么他们合谋破坏政策围中？本小节开篇讨论了充分地将俘 以实现双方利益的空间余地就会更大。获可能性纳人考量范围的务实的政策 这里以对公用事业自然垄断的管理为制定方法。 例。通常情况下，管理机构确定价格 上限，并根据企业的生产成本评估对制定可实施的政策 公用事业企业提供必要的补偼。在这有时候，当政策被俘获的可能性 样的情景下，企业可以与管理者合谋很大时，基于经济效率的最佳政策 夸大生产成本，从而攫取利益。当管反倒不如次佳政策容易实施。原因何 理者和企业对成本的了解远远多于他在？即使炙手可热的利益集团也必须 者，这种合谋所带来的收益也会较大弹精竭虑动用资源去获得影响力。俘 （而且这种行为被发现的可能性也较获次佳政策所带来的收益可能太小， 低）（参见Laffont和Tirole 1991,1993）。因而不值得利益集团付出这样的努力 当国家与企业之间的联系沦为狭和资源去俘获政策。基于这样的远见 隘的利益集团俘获行为的工具时，与卓识，制定政策时留给政策实施阶段 企业互动的政府机构的性质也是决定的自由裁量余地常常较小。例如，当 性的因素。例证之一是20世纪50年监管者的职责主要是严格执行规则， 代至70年代东亚一些工业发展机构那么扭曲规则执行从而给予某些企业 的设籮。例如，日本的贸易工业部不合理优惠的余地就比较小。自然， (MITI）将官僚自主性与强大的企业关来自俘获的收益也很低。2, 系结合在一起。尽管这一举措是政府诚然，制定较少受到俘获影响的 机构有效协调工业化的必要措施，它政策涉及与效率的平衡问题。以严格 也将政府机构籮于被俘获的风险之下。的规则取代管理的自由裁量权减少了 然而，日本的贸易工业部是一个高度管理者调整规则实施以适应不断变化 精英化的机构，该机构官员的行动遵的现实情况的余地。严格的规章制度 循镼期的事业发展路径、明确的规则因而给企业带来了过高的成本。 和既有的规范等原则。工业贸易部主追求自我利益的、目光短浅的行 要从选定的一组精英技术专家中选拔为者所带来的俘获风险也可以通过务 成员，他们彼此之间存在着密切的非实的政策制定方法得到解决，尽管这 1 56 2017年世界发展报告 同样涉及与效率的平衡问题。比如这国继承了一种反对私有财产的强烈的 样一种情景，政府想要吸引外国直接意识形态，企业的私有财产权缺乏法 投资（FDI)，但是由于历史上该国发律保护。赋予地方政府在地方企业中 生过关于外国直接投资的纠纷，投资的控股权并将地方财政成果和干部奖 者认为存在资产被征用的高风险，因金与乡镇企业的成功联系起来，这是 而对投资持观望态度。尽管强化对国乡镇企业财产权享有法律保护这一承 家行动者的制衡可以降低可观察到的诺具有可信性的重要因素。 资产被征用的可能性，但是，这样的 制度改革不是一毗而就的，改革需要预测政策如何改变权力均衡 时间。同时，世界上存在可以降低征除了对投资和生产的直接影响， 用风险的外国直接投资合同起草方式。一项经济政策，通过改变权力均衡， 在以效率为主导的一种收人共享计划可能对治理产生深远的影响，进而对 中，东道国每一阶段都会收到一笔固增长产生深远的影响。想想一项促进 定的收人，从而佼投资者具有增加盈国际贸易的政策如何产生这样的效果。 利的动机。然而，在可能发生征用的正如此前所讨论的，无论在n世纪的 情况下，一个更务实的收入分享计划威尼斯还是在17世纪的大英帝国，贸 是，当盈利很高（很低）时，东道国易的增长使得商业资产阶级异军突起 的收人会自动增加或者自动降低，关迅速发展，这反过来有助于建立强大 于这一点，参见恩格尔和费希尔（参的合同制度和财产权制度。但是理论 见Engel和Fischer 2010）。随着时间的认为这些效果并非是不可避免的，因 推移，这一计划会更加连贯一致，因为贸易并不总能以同样的方式对经济 为计划将政府在不同情境下维系扼诺权力的分配和动机产生有利影响（参 的动机纳人了考量范围。焦点7研究见D。和Levchenk。2009）。事实上， 了制定公私伙伴（PPPS）合同过程中随着时间的推移，威尼斯源自贸易的 的同类问题。财富集中到少数几个商业家族的手中。 笼统一点儿说，与既有的权力均由于不再需要小商人的支持，他们利 衡相协调的政策可能不是无懈可击的用自己手中的权力组建了寡头统治的 完粎政策，但是这类政策却可以有效政府（参见Puga和Trefler 2014)o 地实现增镼。例如，中国的乡镇企业17世纪50年代前后风靡加勒比 (TVES）政策促进了投资的强劲增镼，诸岛的制糖业繁荣延续了200多年， 这一增镼一直持续到20世纪90年代这也阐释了这一观点。在大规模蔗糖 中期（参见Qian 2003;Yao 2014）。这生产出现之前，这些岛屿基本上是小 种政策是一种对财产权不同寻常的扼农社会。然而，制糖业的繁荣使权力 诺方式，因为乡镇企业是在地方社区集中到大种植园主手中，这一发展与 政府的控制下，而不是如同更常见的奴隶制度的兴起以及该地区小农财产 企业那样处于完全的私人或者中央政权的持续削弱相联系。这种制度对长 府的控制之下。尽管如此，鉴于当时期增长产生了严重的不利影响（参见 中国的环境，这一政策取得了卓著的Levchenk。2016）。 成效。从中央计划经济开始以来，中因此，任何人在评估一项理论上 第5章改善治理促进增长157 似乎是最佳的政策时，都应当问这样求目标的过程中享有多少自由裁量权， 一个问题，即在既定的环境中，政策这可能有助于应对权力集团的不适当 是否能够以一种最终将削弱制度的方影响。各机构间的职能分配和监管机 式集中经济权力。22想想俄籗斯联邦构的作用（比如审计官员）也会发挥 和东欧国家向市场经济转型的经历。作用（参见Tirole 1994）。最后，正如 其时，经济学家之间达成的共识是，《20巧年世界发展报告：思维、社会 国有企业（SOEs）的私有化是改善这与行为》所讨论的，官僚机构规范的 些国家经济效益的优先选择。俄籗斯兴起可能促进或者防止政策被利益集 和许多东欧国家因而重点开展国有企团俘获。“, 业快速的、大规模的私有化运动。但 是实施私有化的方式却创造了一个能选拔方式、动机和内在动力 够阻挠实施其他可以促进竞争的政策近期一些研究从经验的角度审视 （比如放松建立新企业的程序）的新的了官僚机构的选择和动机结构是如何 寡头阶级。结果不言而明，这些经济对官员的行为产生影响的。官僚机构 体中，许多经济体仍然在努力挣脱低的内部结构是如何迫使官员少受那些 效的、寡头垄断的行业。这与下述观寻求俘获政策的人的贿赂，或者少受 点是一致的，即改革形成了收益的初其他形式的不适当影响的左右的，这 始集中，这可能导致早期赢家转而成些研究对理解这一问题有益。24 为进一步改革的强大阻力（见Hellman想想提供动机的工具，比如根据 1998）。相比之下，波兰选择首先进绩效分配薪酬计划。在公共服务一线 行能够让新企业轻而易举地进入市场供给的情景下对这些计划进行的随机 的改革，同时以渐进的方式实现既有化评估发现，公共官员履行任务的绩 企业的私有化。这样的先后顺序创造效提高了。“5根据绩效分配薪酬也会 了一个整体上对进一步改革饶有兴趣削弱公共官员合谋政策俘获的动机， 的年轻企业粤体，同时预防一个可能如果政策俘获意味着不能实现绩效 阻挠改革的、权势极大的大企业群体目标。 的突然崛起（参见Jackson,Klich和但是过度依赖经济激励可能造成 Pozn毓ska 2005）。适得其反的效果，这样的情况是存在 的。激励方案的问题之一在于许多政 公共机构的结构如何消除权府机构具有多重目标。官员的薪酬过 力集团的影响度取决于其中任何一个目标的实现都 为什么有些政府机构能够与不同可能导致对该目标过分的重视而忽视 的利益集团通力协作共同制定和实施其他目标（参见Tirole 1994）。例如， 政策，同时却不受任何特定集团不适当美国允许警察机关保留他们从逮捕 当的影响，而其他政府机构却被主导毒品贩子行动中获得的资产时，他们 粤体所俘获？答案存在于官僚机构内可能更多地开展逮捕毒品贩子的行动， 部结构的一些特征中。公共机构的结由此造成的代价是降低了对其他轻度 构特征，比如如何选拔官员、如何评犯籪活动的执法力度（参见Baicker和 估官员的绩效和奖励官员、官员在追Jacobson 2007）。强调某一维度的动机 1 58 2017年世界发展报告 可能鼓励官员过度热心的或者过度有努力办好重大案件的内在动机这一观 失公允的行为。这在那些职务涉及做点是一致的。减少所办案件的数量并 出专业性判断的官员中（比如监管者增加法官的薪酬，这给了法官专注于 和法官）表现得特别明显。将他们的做出优质判决的充裕时间和经济保障， 奖励与特定立场挂钩可能诱佼他们为在法官具有选择重要案件的自由裁量 了支持那一立场而习惯性地扭曲自己权的时候尤其如此。 的判断。例如，一个根据发现违规行官员在多大程度上已经具有了亲 为的次数决定奖励多寡的监管者可能社会倾向的内在动机，这可能对公共 过分热衷于发现“违规行为”，或者在机构所运行的环境如何展开变革具有 替人隐瞒违规行为时索要更高的贿赂。重要的影响。如果官员只关心自己的 在这样的环境中，选拔管理者方物质奖励并且容易受到贿赂行为的影 法的设计可能是更有效的杠杆。事实响，那么降低他们在决策过程中的自 已经证明，选拔方式可能对官员对特由裁量权可能限制俘获的范围。但是 定利益集团负责的程度产生影响。一在一个公共服务内在意愿已然很高的 项对粎国各州间直接选举产生的和政机构里，这种方法可能降低内在的意 治任命的公用电力事业监管者之间的愿，因而可能是一种低效的方法。 比较研究发现，选举产生的监管者具确定合理的官员选拔方式，吸引 有更亲近消费者的态度（参见Besley更多的具有内在积极性的官员是一种 和 Coate 2003）。事实上，监管政策仅有效的方法，但是相关的证据却有限。 仅是政治家需要负责的众多政策领域近期在墨西哥进行的一项公共领域就 中的一个领域，而且对选民而言并不业薪酬随机化现场实验检验了提高薪 十分突出。结果，政府任命的监管者酬水平是否会吸引更多的具有积极性 更可能关注政治精英而非选民的利益。的官员（参见DalBo,Finan和Rossi 但是如果监管者由选民选举产生，对2013）。较高的薪酬与更优秀的求职者 选民而言监管政策就比较重要。资源池相联系，也就是说，申请者更 公共机构的结构特征，“内在动机”是影响官员行为的有智慧，具有良好的个人品质、较高 比如如何选拔官员、如何另一个杠杆。调查和实验室实验认的收人以及更优秀的职业履历。更引 评估官员的绩效和奖励官为，和私营领域的雇员相比，公共官人注目的是，高薪酬的求职者资源池 员、官员在追求目标的过员对公共服务的重视更多地受到内在也更多地青睐公共服务。但是其他一 程中享有多少自由裁量权，动机的驱动。26这类亲社会动机也与些研究认为，提供较高的薪酬是一种 这可能有助于应对权力集较好的工作绩效相关（参见Pe盯和以亲社会动机为代价吸引优秀（体现 团的不适当影响。Hondeghem 2008）。在此前工资水平和工作经验中）求职 以强化内在动机的方式塑造工作者的方法（参见Finan,olken和Pande 环境是可能实现的。例如，如果给予2015）。 法官更多的选择案件的自由裁量权， 那么待处理案件数量的减少和薪酬水公共组织的规范 平的提高就会对粎国各州高等法院法在所属组织中遵守已广为接受的 官的绩效具有积极影响（参见Ash和行为规范可能是政府组织中个体行为 MacLeod20巧）。这一观点与法官具有的有力推动因素。在某些机构中，诚 第5章改善治理促进增长159 实正直能够成为一种自我强化的规范，和巧ankov 2014）。为打击这类欺诈行 而腐败的行为规范可能在其他机构中为，可以雇用原产地的国外检查员参 滋生蔓延。27在一个腐败行为因为与监管，因为他们具有船运货物的准 “人人都腐败”而被认为是可接受行为确信息，而且较少受到国内大企业的在某些机构中，诚实 的组织中，一项迫佼某些官员采取更影响。佼用1980年至2000年104个正直能够成为一种自我强 加诚实的行为的短期改革可能摧毁这发展中国家数据的研究发现，雇用外化的规范，而腐败的行为 一不良规范，导向持久性的、自我强国检查员在离开原产地之前核准关税规范可能在其他机构中滋 化式的行为改善。分类和船运货物价值使国家征收的进生蔓延。 尽管关于这类规范转变改革的系口税平均提高了15一30个百分点（参 统性证据不足，韩国过去的一个例见Yang 2008)o 证表明，同时在多条战线上实施干预但是监管本身也具有其局限性。 措施转变规范的改革可能发挥作用。监管能够迫使官员过分的谨慎，从 1%1年，韩国新任总统朴正熙继扼的而降低了他们的绩效。““而且监管者 官僚机构以根据“自我改进原则”作本身对俘获并不具有免疫性。印度某 出政治决策而闻名。在就职后，朴正邦对企业的全面环境审计工作就揭 熙立刻采取行动遏制政府中猖撅的腐示了这样的俘获行为（参见Duflo等 败行为。在短短一个月中，朴正熙2013）。在主导的审计体系中，被企业 “解雇了10％的高级官员，拘捕了一雇用的审计员本身就进行环境污染审 些有腐败行为的重要商人，让剩余的计。但是一项研究发现，这些审计员 官僚接受了为期两周的关于管理、效低报所属企业的污染影响程度。以审 率和公共精神的培训课程”（参见Hoff计员被随机分配到企业中、并且从中 2001,163）。而且，针对那些留任的官心资源池获得固定工资的体系取代该 员，朴正熙建立了严格的绩效监控制体系，这一方法会减少审计员低报污 度，并频繁地实施职责轮值。韩国政染影响的行为。 府的职能由此得到大大的改善。 通过横向制衡实现的问责 监管政府内部的有效制衡应当减少少 上一级机构的监管可以阻止官员数国家行动者的短期机会主义行为 与人合谋俘获政策的行为，并为有兴风险。与这一假设相吻合，在横向政 趣防止俘获行为的第三方提供有益的治限制较强的国家中，关于外国直接 信息。例如，审计工作已经在减少村投资的纠纷也较少，这里，横向政治 庄层面的公共投资计划的漏损上发挥限制是根据政府中对政策变化拥有否 了作用（参见olken 2007）。具有充足决权的独立机构的数量和政府不同部 信息的第三方也可以被监管机构征募门间的政党认同程度来衡量的（参见 为监管者。这里以海关欺诈行为（比Jensen等2012）。即使在威权体制下， 如少报进口货物的价值）为例，这种立法机构的存在也通过提高财产征 行为是企业通过贿赂或者其他形式的用的成本而增加了投资（参见Wright 影响力扭曲贸易政策实施的方式之2008)o 一（参见Fisman和Wei 2001;Sequeira与高收入国家相比，中低收人国 1 60 2017年世界发展报告 家政府内部的规范制衡体系整体上比从而滞缓了决策的进程。事实上，如 较薄弱（见图5.5)，而且完善强化这果监管者纯粹从公共利益的角度出发 些制度是一项镼期的工作。然而，问采取行动，而且监管者与被监管者共 责原则可以通过横向制衡体系适用于谋俘获政策的机会微乎其微，那么在 其他经过调整适合具体环境的方法。机构间进行职能划分可能适得其反。 在政府机构间分配权力并创造独有证据证明，由其他政府机关 立的监管机构可以减少政策被居于主（比如陪审团）对监管机构进行审查 导地位的特殊利益集团俘获的可能性。和监管有助于预防不符合公共利益的 这一原则可以通过考虑监管机构的结管理决策，或者可以宣布这类管理政 构设籮得到阐示。策无效。在各个国家中，司法独立和 违宪审查的力量（法庭制止立法机构 图5.5中低收入国家的规范化制衡体系比所通过的、与严谨的宪法相冲突的法 较薄弱律的权力）与比较强势的财产权保护 一和比较宽松的企业进入规章制度相关 一口口（参见LaPorta等2004）。在美国，政 &.75卜一口日口口府机构的决策权威代表团和法庭的仲 盛。5。卜口．口口口口口口裁机构有助于提高监管政策的连续性 __＿一口口口口口口口口（参见Spiller和Tommasi 2005）。它也 一口口口口口口口口帮助力量较小的行动者拉平了竞争环 0匕～分甲～于户一竺于万』分手境。然而，司法审查也有自身的局限 低收人中低收人中高收人高收入2一”、、～·，·～．一一二～／一，一 国家国家国家国家性；特别是下述规定，即只有在受到 ‘窖捧制幸影响的、具有要求司法审查法律资格 ．司法制衡－－·－--，·－--－一，一，．一．_,.＿、二 。审计和评估的一方提出进行司法审查的要求后陪 煞耀藻磊器器髓纂瞿霎篡亨团才能介人’邹MagillZ甲”，停 标（数据库）2014年前后的数据总结出来的。仟［rV珊走并钊月尸民！土。天曰，ldJ巳刊写 理事务办公室（oIRA）的经验表明， 当监管者和被监管的企业垄断了设立基于成本一收益分析的、对监管 规章制度的相关（比如企业的成本者进行交叉监督的机构也有助于预防 结构）信息，二者就可以勾结起来左政策俘获。任何特定的狭隘利益集团 右规章制度的制定。在这样的情况都难以俘获信息和管理事务办公室， 下，监管机构之间的权力划分可以降这是因为信息和管理事务办公室是一 低对信息的垄断，从而遏制共谋性政个综合性的机构，并不专注于单一的 策俘获行为（参见Laffent和Martimort监管事项。而且，信息和管理事务办 1999）。但是这样的权力划分并非是无公室在评估监管绩效时采用标准化的 懈可击。获得制定监管规范所需的信成本一收益分析法，这有助于抵制工 息和专业技能并非易事，而将这类技业利益集团或者消费者集团使用片面 能集中到单一的监管机构中可以降低的信息和分析对监管施加影响（参见 事情的难度。因此，机构的多样性可Livermore和Revesz 2014）。 能进一步加剧协调监管政策的难度，问责制度同样根植于政治土壤， 第5章改善治理促进增长161 因此也可能被有权有势的狭隘利益所政策议题具有较大的报导价值，而且 扭曲。尽管如此，即佼在错综复杂的、媒体实现了收益的最大化，那么媒体 积重难返的治理环境中，国家也鲜少向平民倾斜的力度可能更大，这是因 是铁杼一块，问责制度常常成功地保为上述两大因素增加了媒体迎合更广 护了自治权。近期对墨襼哥、南非和大的消费群体、特别是迎合低收入群 土耳其三个中等收人国家电讯业展开体的动机。 的案例研究证明了这一点。尽管在这在政策制定和试运行期间，政府 三个国家中，电讯领域保持了垄断性机构寻求多样化意见和建议所应遵循 或者寡占性，近年来这些国家在市场的程序要求也能够平衡影响力。在美 准人、技术和市场竞争等方面出现国，行政程序法对不同的利益集团参 了明显的进步。原因之一在于问责制与监管进程提出了一系列的程序要求。 度（陪审团、竞争委员会和电讯业监根据该法案，“监管机构必须发布通 管机构等）常常自动自发地反对反竞知，必须就提议的规则制定发布信息 争的行动（参见Aiiyas,Levy和walton通告，监管机构的决策必须考虑利益 2016）。相关方提交的建议，监管机构不能贸 然或者暗中做出决策”（参见Spiller和 垂直问责机制和提高竞争性Tommasi 2005,535）。廿、，*+n、‘L一。门 士～I，人，I,&lIJ,&I&~J犯‘列兀宁’占‘”川川“&,&&&J,JJ“产“其他政府机关（比如 经济上居于主导地位的粤体（比促进消费者和公民倡导群体为政陪审团）对监管机构进行 如大型企业）具有在政策场域中获得策制定提供建议和意见的机制也可以审查和监督有助于预防不 影响力的资源，而消费者和公民则是抵消居于主导地位的工业游说团的影符合公共利益的管理决策， 一个分散的利益粤体，在提出他们的响力。粎国的监管机构已经确立了一或者可以宣布这类管理政 政策偏好时面临着一个集体利益的问系列促进消费者倡导活动的机制。’”策无效。 题。29因此，一个垂直的问责机制促例如，发生在20世纪70年代的油价 进由公民（或者消费者）粤体推动的大冲击结束了价格持续降低的时代， 竞争性，有助于平衡各方在决策进程许多能源公用事业企业寻求在政策允 中的影响力。许的范围内提高价格。为应对这一问 近期的研究显示媒体覆盖有助于题，美国许多州引人了消费者倡导团 降低特殊利益粤体对政策的影响力，体来平衡来自生产者的压力。结果不 这主要是通过增加普通选民的影响力言而喻，这些州价格上涨的幅度较低， 来实现的。一项记录了“黑幕”杂志这反映了消费者对价格监管的影响力日 对粎国20世纪早期众议员和参议员选益增镼（参见Hdbum和SpiUer 2002）。 举投票模式影响的研究发现，媒体覆在中低收入国家中，管理制度的参 盖产生了更加平民化的立法结果（参与式机制仍然相对少见（见图5.6）。” 见Dyck,Mos，和zingales 2013）。当预例如，大多数高收入国家都会提前发 先阻止一项政策被特殊利益俘获所产布管理变化的通知，并且公开发布关 生的收益具有分散性时，个体投票者于现存管理制度的信息。然而在中低 可能簺少收集这项政策相关信息的动收人国家中，这类行为相对少见。正 机。媒体因而可以发挥信息收集的作如报告管理政策结果和影响评估的机 用，从而取代人们的集体行动。如果制少见一样，从公众那里收集反馈信 1 62 2017年世界发展报告 图5.6在中低收入国家中，幼泛参与管理决策的规范渠道有限 10。…＿ 、、一口口口口口口口口口口 臼一二口口口口 求75卜．口口．口口口 冲一口～．口口．口口口 名一口口口．口口口．口口口口 加＿＿一口口口．口口口口口．口口口口口口口 恐’。…．．…… 匀一口口口口．口口口口．口口口－．口口口口口口口口口口 25卜．口口口口．口口口口口．口口口口口口二口口口口．口口口口口巨－ 0一一一一一一一一 东亚太平洋欧洲和拉丁粎洲和中东和高收入经济合作南亚撒哈拉沙漠 地区中亚加勒比地区北非与发展组织国家以南非洲国家 ．提交影响评估瞬公开发布通知．公开发布管理制度．要求做出评价．报告结果 资科来原：2017年世界发展报告工作组佼用世界银行全球监管治理指标不同年度的数据总结出来的。 左释：oECD系指经济合作与发展组织（简称经合组织）o 息的机制同样鲜见。构可以采取行动制止主管特定政策场域 的机构被利益集团所俘获。有助于提高 寻找正确的路径权力较小的、分散的利益群体在政策场 综上所述，同时改变政策制定和域中的话语权的机制有助于制衡权力更 制度结构以降低俘获造成的损害的方大的狭隘利益集团的影响力。 式是存在的。就政策制定而言，从务 实的视角考虑不适当影响的风险并识将改革原则转化为解决方案 别出可实施的政策（如果不是第一最这种关于美国管理机构结构的讨 佳政策）非常重要。教训之二是规遼论阐释了改革的一些关键原则。但是 短期内看起来不错但可能以强化主导这并不是说治理环境恶劣的中低收入 粤体权力从而以最终阻碍进一步改革国家应当简单地复制在高收人国家行 而告终的政策。之有效的水平和垂直问责制度的结构。 组建更合理的公共机构有助于扩让这些蓝图适应具体的治理环境 大可执行政策的范围，这主要有两种最终是一个试验的问题，但是无论是 方式。第一，公共服务官员的选拔方既有机构的能力还是当前的权力平衡 式及公共服务官员在组织中面临的动都应当成为这一过程的考量因素。这 机结构关系重大。这一方面不仅应当里以设计强化公民和小企业倡导监管 考虑经济动机，也应当考虑公共服务行动的机制为例。在美国，一些州创 的内在意愿和行为规范。对在实施过设了一个以代理消费者的倡导为己任 程中需要大量自由裁量权的政策而言，的公共机构，而其他的州则选择了为 可信的监管机制可能进一步制约了政既有的群体提供参与管理决策进程的 策的实施。第二，公共机构中的水平激励和支持（参见Magill 2013）。然 和垂直的问责机制也有助于平衡政策场而，在公共机构和消费者倡导团体能 域中的影响力。例如，综合性的监管机力低下的环境中，这两种方法都不可 第5章改善治理促进增长163 能产生作用。然而案例研究显示，一（参见wang 2013)o 些中低收人国家成功地使用了参与式 机制，比如以公私对话（PPDs）作为高层改革：总体治理环境 垂直问责机制的中间制度设计（见专除非最高决策机构即将做出承诺， 栏5.2）。公私对话不一定依赖代理倡否则到目前为止讨论的机构层面的改 导机构或者强势公民和小企业主倡导革可能不能得到认真的实施。这里以 团体的存在。恰恰相反，公私对话根引进形形色色的反腐机构这一经历为 据具体的改革环境动员地方社区。成例。1974年，香港引人了廉政公署 功的公私对话可以持续发展成为更加（ICAC）。廉政公署直接对香港总督负 规范的制度化机构。责，从民众中招募雇员，并且支付相 治理环境恶劣的国家也可以试对较高的薪酬。这一举措效果斐然： 着推行“围栏策略”改革，换句话今天，中国香港特别行政区在透明国 说，建设“效益岛”（参见Fisman和际的腐败印象指数全球排名中名列前 we坎e,2011;Levy 2014）。例如，在许20名。尽管如此廉政公署模型在其 多国家中，权势企业集团或者其他政他国家中并没有取得多大的成功。廉 治考虑的主导地位佼得实现企业自由政公署取得成功的部分原因在于它的 进入市场的改革或者将增加商业环境授权环境的治理状况良好稳定，而让 中企业之间竞争性的其他改革面临着廉政公署有效运行的承诺并不取决于 重重困难。在这样的环境下，创建具最高层偶然的、脆弱的利益结构（参 有自身规则的经济特区（SEzS）便是见Fisman和Werker 2011）。本报告第 一种在特定地方实施围栏策略促进竞三部分对这一议题，即在更广阔的治 争的方式。中国大规模地建设经济特理环境中如何更坚定地支持改革进行 区便是明证，中国的经济特区发韧于了讨论。 沿海地区，专注于出口导向型企业。 研究显示，经济特区为中国的投资和增长和公平之间的平衡 生产率增镼做出了举足轻重的贡献有时候，一项针对制度职能的 专栏5.2政策设计中的参与式机制：波斯尼亚和黑塞哥维那的“推土机倡议” 强化促进包容性公私对话的机制可以改善商业环境改革倡议的工作并没有在提案的设计和选择阶段结束；倡议的成 设计与实施中的信息流动与问责机制。在波斯尼亚和黑塞哥员也提供了反馈意见，并且在改革实施的阶段帮助进行监督， 维那，“推土机倡议”动员了地方商业社区提议进行改革，并在某些改革中这样的工作延续了两年以上。一年两次的关于 在改革实施的进程中更加积极地与政府机构互动。在这一过推土机倡议的出版作品向公众公布了有关这一进程的信息， 程中，“推土机倡议”降低了狭隘利益集团的影响力。相关的政府部门所实施的每一项改革都获得了自己的评分。 最引人瞩目的是，在发动倡议的第一阶段，政府所得到对倡议的独立评估显示，就识别并有效地实施一系列改 的关于改革商业环境的提案多达250份。包括经济学家、律师革而言，推土机倡议发挥了积极的影响。当前关于这类倡议 和工业专家在内的独立专家以一种最大限度降低狭隘利益集团影响的证据基于案例研究；大规模抽样的严格评估尚未进行。 不适当影响的程序对这些提案进行了评估。这一过程的选择性鉴于来自案例的证据显示这类倡议具有良好的前景，我们应 非常强，只有5％的提案进入了第二阶段的名单。与此同时，当鼓励更多地试行这类倡议并对其进行严格的评估。 资料采源：Herzbe嗯（2007）。 1 64 2017年世界发展报告 “解决方案”（比如扼诺）可以实现增之间人均国内生产总值差异的迅速扩大被 镼，但是却会对公平产生不利的影响。称为“大分化，&（参见Jones，待出版）o 例如，有权有势的行动者组成的联盟5．关于例证，参见M~(1995);Hau和 一、，、，田丫棍冷品冷，,.～如、Jones(1999)；以及Acemoghi,Johnson和 胃纂嚣糼高馨絮籮糼毡髯翼霎蓄砚夔色分颤蒸燕葵 『J”尸曰“‘尹明’切～”一～～尸～&,～刀～些维度历史或者文化源头造成的差异（诸 行动者排斥在生产资源之外。19世纪如财产权安全、腐败、经济开放政策等） 末和20世纪上半期拉丁粎洲工业化对人均国内生产总值的长期增长具有影 浪潮的特征是，它只是国家将保护具响。在这一方法的基础上，考夫曼和克雷 有政治联系的、强大企业的利益，从（参见Kaufinann和Kraay 2002）提出了一 而换取投资扼诺、租金共享和政治支种对治理和人均收人进行双向因果调查的 、。濡。刹卜了、。，，、n，方法论。他们的结果也建议从治理到长期 持的一项安排（参见Haber,R二。和jJ、二‘。．二IlJ·，二不！二。，、。。二二，、， M一2003)o这一安排实现了，曾镼，撑履灵詹夏囊篡鼻霎髦霆鳌篙荐握履羹禽 但是这种增镼的成果并未被大多数人、，曰，、、、、＊举丫、、、、、、二、批 ’二‘~,II州卜“J~／卜夕’／卜队／、少肚／、甚至是负向的效应。关于对这类方法的批 所分享。一种基础更加幼泛的财产权评，参见Pande和udry(2006)o 扼诺形式本来可以带来更加公平的发6．参见Hausm~,Pritchett和Ro面k(2005); 展路径。在考虑治理改革时，不应当Rodrik(2005);Jones和olken(2008); 总是将公平和增镼的议题割裂开来考Eichengreen,Park和shin(2012)；以及Levy 虑。因此，本章是对第6章的补充，(2014)o 第6章重点关注公平与治理。7. Galianl和schargrods玲（2 011）对这一论据 进仃J详化。 8．稳健运行的法庭通过提高互不认识的各方 j工布半之间的信任水平，从而能够帮助企业转 1．在近期的研究中，哈尔伍德一德瑞梅尔向新的供应商（参见Johnson,McMillan 和普利切特（参见Hallward一Driemeier和和woodruff 2002a）。合同执行力度的 Pritchett20巧）佼用企业层面的数据分析加强也与较高的借贷水平和较低的违约 简单的企业管理制度实施在同一国家的不行为相联系（参见castelar,Pinheir。和 同企业中如何产生差异。他们发现简化这c比ral 2001;c五stini,Moya和Powell 2001; 些规章制度的程序改革与这种差异的减少Jappeili,Pagan。和Bianco 2005）。而且合 之间不存在相关关系。同执行力度的加强也能提高贸易自由化对 2．关于例证，参见Fisman(2001);Johnson生产率的影响（参见从san 2013)o 和Mitton(2003);Khw司a和Mian(2005);9．在众多研究中，Has拙l,Pereira和slaughter 以及助kers,Freund，和Nucifora(2014）。（2007）与Aghion等（2009）展示了企业层 3．传统的经济学文献认为，当制定的规章制面关于（来自新企业的）竞争如何对生产 度反映了特定企业或者消费者粤体的狭隘率增长产生影响的证据。 利益时，政策被俘获的行为就发生了（参10．籗森斯坦一罗丹（参见Rosenstein一Rodan 见stigler 1971;Peltzman 1976）。本章在应1943）提出的工业化“大推动’，理论是 用这一术语时拓宽了其含义，不仅仅包括早期的例证。MurPb又shieifer和vishnv 规章制度，而且也包括与经济增镼相关的（l 989）为这一观念建立了更新的模型。 任何政策。n．这一例证来自Ro面guez一clare(2005)，他 4.1600年之前，国家间人均国内生产总值回顾了协调失败的微观经济模型。 (GDP）的差异很小，这种差异如此小，12．霍夫（参见Hoff 2001）在更广泛的情景 以至于此后较高收人国家和较低收入国家中评论了协调失败的模型，其中包括社 第5章改善治理促进增长165 会规范和腐败。库柏（参见Cooper 1999)Acemoglu和Robinson(2013)o 评论了协调失败的宏观经济学模型。23．参见2015年世界发展报告焦点1（世界 1 3.wade(1990)，枷ans(1995）和Kollli(2004）银行2015,60)o 审视了自20世纪60年代至20世纪90 24．本小节部分词论基于Flll阳，O』ken和Pande 年代治理在东欧国家工业政策中的作用。（2015）的综述文件。 Robinson(2009）讨论了在世界的大部分25．关于例证，参见Banerjee,olennerster 地区，治理议题如何限制了工业发展和Duflo(2005);Glewwe,Ilias和掩emer 政策。（2010);Basinga等（2011);Murali曲aran 14．关于发达国家的证据，参见Goldberg和和Sundararaman(2011); Dd。，Hanna和 Maggi(1999);Gawande和Bandyopadby盯助an(2 012)；以及Gertler和Vermeersch (2000);Mitra,Thomakos和Uluba子。仑lu(2 012）。 (2002)；以及Esfahani(2005）。26．关于基于调查的证据，参见cowley和 巧．苏哈托是印度尼襼亚第二任总统。在smith(2 014)；关于来自实验室实验的证 1967年将第一任总统苏加诺驱逐后，苏据，参见B～和Keefer(2013）。 哈托就任总统，直到1998年辞职，他任27．博弈论将此称作组织中的“多重平衡”: 职总统的时间镼达31年。在其中一种平衡中诚实正直是一种自 16．关于理论的例证，见stigler(1971）和我强化的规范，在另一种平衡中腐败 Peltzman(1976)；关于对俘获实证证据的就是规范。参见Bar曲an(1997）和Hoff 评论，见Dal Bo(2006)，这些证据大多（2001）。 来自粎国。28.Lichand,L叩es和Medeiros(2 015）发现了 17．关于该增镼理论的概要综述，见Aghion，以多重审计监控联邦资金用途的做法减 Akcigit和Howitt(20l4）。少了采购行为，因而恶化了健康结果。 18．关于“基于交易的”体系的讨论，参见29．对这一观念在管理环境中的经典解释是 Pritchett和v阮ker(2012）。North,v阁115 stigler(1971）的解释。 和Weingast(2009）讨论了“受限的进30.Dal Bo(2006）对管理机构中的倡议和其 人秩序”这一类似的概念。他问责干预措施有关的措施进行了总结。 19．关于威尼斯，参见Puga和Trefler(2014),Schwarcz(2 013）对美国各州保险管理 关于大襼洋贸易，参见Acemogfu，情景下的某些公民倡议机制进行了案例 Jolmson和Robinson(2005）。Levchenko研究。 (2 016）为2017年世界发展报告撰写的背31．参见http：刀川卜makillg.worldbank·。rg。 景文件提供了关于贸易对制度影响的近 期研究的总结。关于例证，参见Evans参考文献 (1995）。 20．关于例证，参见Evans(1995）。然而．Acemoglu,Daron,Simonjohnson,andlamesA·Robin- Sofi.2001.<ie Colonlai OnZlllS ot CornDarat1Ve 种曰目，江jjJ巴业，J、工少I工目，止业曰Uevelopment：八n七mplrlc赴investlgatlon月mencan 家关系有时候也能够蜕变为俘获政策的EcononUcRe讥“9l(5): 1369一料o1 _＿一＿.___._.，二＿。～__-.2005.&The兀se ofEuroPe:AtianticTrade,Insti- 工具。有证据显示大型企业最终俘获某，、n们一仆”。。。耐：m。二、。。～砒”八，、。。 一～o。～，目～，。，／、一一一～~,JW、‘，、tunonal七nange,anQ七conomlc行ro，几n月me限Qn 些国家支持，从而快速启动投资（参见Ec0”二Rev如95(3): 546一79+ Acemo目u.Daron.and Iames A.Robinson.201飞．&Fco- 七ICne】1它ree】1乙Ui乙）。一～＿二～～一～～一～&～仁‘~～竹二．&~11~~‘竹～1二～．。＾J.&~~,,T~.~ ~1,11份～。1·U~~,&~20 nomlcs versus Folltics：尸lttalls Ot均11cyAdvlce:)Our- ZI.L胡劝It和Tirole(1993）形成了这一观点。nalofEcono。让Perspe而es:7(2)：灯3一9:. 一，,.，、＿一一、，A它hion.PhilinDe.Ufuk户kcl它it.and Peter Hov刀tt.2014. 。laeser个目襼nlelrer气乙UUj）位1也IIJ研九夫·what no we Learn from schumpeterian Growth 国20世纪早期规章制度的兴起中沿着类Theory?,&I n Handbook ofEco。。i:Grooth,vol.:B, ,l、，。甘纯拍山了濡。：入edited衍Philippe Aghion and steven N.narlauf, .，、曰·一～~～。，‘一～。515一63.Anlsterdam:ElsevieL 22．关于本论点基于证据的讨论，参见Aghion,PhiliPpe两山ara Blundell,Rachelc拄ffi山，Peter 166 2017 Howitt, and Susanne Prand. 2009. 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Lawlessness and Economics: Alter- Institute (United States), https://www.v-dem.net/en/` ｛…公私伙伴关系 ;｛公元前318年，古希腊城市埃雷特l构承担巨大的风险和管理的责任，而私营 }；里亚（Eretria）与一位富裕的公民―查；机构获得的酬报却是与绩效挂钩”（参见 }；瑞法尼斯（Chairephanes）签籲了一项合；世界银行、亚洲开发银行和美洲开发银行 }l同，合同的内容是排干位于埃雷特里亚的；2014,14)o !；一个湖泊的湖水，从而清理出更多农业用；人们认为，公私伙伴关系既是公共供 }｝地。根据该合同，查瑞法尼斯负责提供完｝应的替代方案，也是私营供应的替代方 }｝成这项工作所需的资金，并扼担围湖造田｝案。和公共供应不同，根据公私伙伴关 !l的管理工作。作为回报，他获得了该土地l系，在私营企业只负责建设基础设施的合 ;；为期十年的佼用权，并且为完成该项目所；约中，在合约存续期间，特许权获得者负 }；需的进口材料获得了免税的优惠待遇。合；责建设、管理、维护基础设施并保有资产 }.｝同预见了为期四年的建筑时间，并规定如｝的控制权，而合约延续的时间可能超过30 {：二｛果发生战争则重新就合约进行谈判，而且｛年。和私营供应不同，在公司伙伴关系 i闪．二i限定了订约人不幸亡故时的继扼人。任何i下，私营企业只是暂时地、部分地拥有资 ;．二七｝企图废除该合约的人都将受到严厉的制；产的所有权。公私伙伴关系已经适用于多 i沂们；i裁。合约的内容被雕刻到大理石上，并且i种多样的服务供应中，主要是提供诸如电 ；一；放籮在公共场所示众（参见Bresson 2016,；力、电子通信、水资源和运输等网络型工 };165）。类似的合约可能追溯到阿契粎尼德；业的基础设施。公私伙伴关系也被用于供 }}（第一波斯）帝国时代（公元前6世纪到｝应传统上与公共供应相联系的其他服务， ;；公元前4世纪），任何挖掘了地下水道（一；比如健康和教育、垃圾回收、农业推广服 ;；种用于拦截水资源以用于灌溉用途的地下；务和社会住房。 ;｝通道）的个体都拥有在五代之内保有地｝公私伙伴关系在近期亚的斯亚贝巴国 ;；下水道所有收益的权利（参见Goldsmith｝际发展融资会议上为基础设施的融资发 }1 2014,11）。l挥了关键性的作用，这已经被人们所承 }l这样的合约正是今天被称为公私伙伴l认（参见联合国20巧）。尽管在过去的25 }｝关系（PPPS）的行为的典范。一个公共l年中，发展中国家私营领域参与基础设施 }l机构将公共基础设施的建设和维护工作扼l项目的行为已经大幅度增加，这在能源领 11包给私营机构，而私营机构在固定的时期l域尤其明显（参见图57.1)，但是在基础 l；内获得专有权实现盈利。更具体一点儿l设施投资总量中，私营融资的份额依然有 ;；讲，公私合作伙伴被界定为“私营机构和；限。在发展中国家中，这一比例不足25% {｛政府机构之间就提供公共资产或者公共服｛（参见国际货币基金组织2014；世界银行 )｛务而达成的镼期合约，根据合约，私营机｛ 2014)o )!｛支持公私伙伴关系的最普遍的论据是 {{:017年世界发展报告工作组。｛公私伙伴关系将预算有限的政府资源解放 174 焦点7公私伙伴关系175 出来并用于其他项目。’如果一国过于贫l能准确地考虑服务费或者用户需求的影11 穷以致在国内征收不到充足的资源，或者；响，或者服务可能因技术的进步而惨遭淘；l 如果一国政府不能做出将收人用于提供公l汰。无独有偶，由于政府工作议程可能随；; 共服务或者镼期上为投资者提供酬报的可l着政治周期而发生变化，私营企业可能具；l 信扼诺，一国政府就可能难以以征税或者；有他们投资的盈利率可能因此被削弱的｝; 举借公债的形式获得初始投资所需的充足｛顾虑。｛{ 资金。公私伙伴关系受到欢迎的另一个原｝因为这个原因，许多公私伙伴关系并）{ 因可能是，由于私营企业遵循金融市场的！没有带来预期的效率收益。例如，由于不）{ 规则，私营企业可以提高公共服务的供应｛存在执行协议条款的可信承诺，合约方频｛{ 效率。和遵循政治考量的国家官员相比，l繁地重新商议合约给私营承包商提供优惠l; 私营企业将竞争行为引人以自然垄断为特；待遇，数量可观的政府支出常常被分配；; 征的市场中，而且私营企业会阻止对负向；到不合理的、非竞争性的用途中。竞标｝; 社会价值的项目进行投资，因为投资的盈；活动举办时的冒进竞价策略也常常导致重；; 利率取决于对服务的需求量。；新商议修改合约。在签署合约后，特许权；} .~~t~~~t~~~t~~~t~~~.~~~.～二～.～二～.～二～.~t~~~t~~~t~~~.；获得者能够游说政府重新商谈合约条款，;; 图57.1在发展中国家中，私营企业参与基础设｛取消竞标中潜在的效率增益。例如，根｛{ 施项目建设的活动依然有限｛据瓜斯克等渗见Guasch等2014）的研｛; 黑〔。：究，,990年至2013年，拉丁美洲发起的｛一： 350卜。八了、｛1 700项（78％的项目发生在交通运输领｛．、i ,nn一八夕、，．、：二、．，一＿二，．、，___._．…：．一尹： 阔JVu卜‘l、了材入、l域）公私伙伴关系项目中，平均68％的i山1神i 叁“刊卜似、＿N从！丽R六八拍、能＿杯。舌郭静八妨欺井了！“砚i 名，nn匕口丫粉V，万、：坝日仕甘约达放一牛石夏新就甘约进仃J:_＿万： 蔺150卜l‘了）商议。；咐们：; lu”卜从应毓ZW飞严气l对行动者的动机进行考量并确保合同i、，l 一6巨喇夔矍之竺壑夕色宝｛的条款随着时间的推移具有连贯性，这可｛{ 扮50扮85珍90 1995 2000 2005 2010 20巧年份！能降低机会主义行为（比如重新商谈合约｝} 二糯领域二瓣爵ha处理系统｛的条款）发生的可能性。然而，可靠地实｛{ 一电信｝现这种扼诺的形式可能因具体环境而异。｝; 资粤来颇：2017年世界发展报告工作组佼用世界银行｝在古希腊城市埃雷特里亚，重新商议雕刻｝; 愁背伞业参乍基础设施建设数据库1980----2014年的数｝在大理石上的合约的条款殊非易事。在公｝} 据总结出来的。：万－一一二一－-－一”-－一丁一’:: ；共幼场公示合约的内容加大了监督的力；} 公私伙伴关系有效供应公共服务所面｛度，也有助于约束合约各方的行为。尽管｛{ 临的重大挑战是必须同时考虑公共机构和！这种具体的承诺机制显然不是当今公私伙｛{ 私营机构的动机，这是因为公私伙伴关系！伴关系的最佳解决方案，基本的原则在今｛{ 将风险镼时期内分散给各扼包商，而在这！天依然是有效的。｛{ 期间情况常常发生变化。行动者将可能不｛最理想的合同可能取决于承包商是否｛{ 能达成协议，或者如果不存在一种能以可｝能够征收用户费用，服务的需求量是否很｛{ 信的方式分配风险的机制，公私伙伴关系｝高，服务的质量是否易于在合同中得到体｛{ 可能流于低效。投标活动基于对一项服务｛现。例如，有效提供高速公路基础设施所｛{ 预期需求量的镼期预测。然而，实际的需｝需的承诺机制可能与有效提供健康服务所｛{ 求量可能与预测不同。例如，预测可能不｝需的承诺机制截然不同。以新的高速公路｛{ 176 2017 V ffl, M R IV, 9- 91E 4T F"I rP ALI 5 31 TUt n A Bresson, Alain. 2o16. The Making of the Ancient Greek Econ- R _W IYJ P1 4K XX V T 51 * 0, X omy. Institutions, Markets, and Growth in the City-States. A T- RE W IF V 9'44,M 4 rs-"V] n Translated by Steven Rendall. Princeton, NJ: Prince- ton University Press. Engel, Eduardo, Ronald D. Fischer, and Alexander Gale- tOViC. 2014. The Economics of Public-Private Partnerships: R n fA 9 f a a 04 k A # _ j a M A Basic Guide. New York: Cambridge University Press. Goldsmith, Hugh. 2014. "The Long-Run Evolution of Infrastructure Services. CESifo Working Paper 50723, Center for Economic Studies and Ifo Institute, 1*1 A orl M IYJ A Ak 4 a L Munich. Guasch, Jos6 Luis, Daniel Benitez, Irene Portabales, and Lincoln Flor. 2014. "The Renegotiation of PPP 1*1 )AM M 945?J;TV* n-A Contracts: An Overview of Its Recent Evolution in _A#1yj5F4rp, Fh n Latin America' International Transport Forum Dis- cussion Paper 2o14/18, Organisation for Economic 2 n ) A PA 4 i PE f 0 a A 0 Co-operation and Development, Paris. 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Washington, DC: World Bank. 七改。，促。， 们闷甲第、曰产章 l”一’。～ ．戈 2011年8月，粎国爆发了声势浩公平，个体机遇公平系指个体不受民 大的街道游行示威运动，示威者打出族、种族、性别、地域或者不受个体 了“我们是那99％的人口”的横幅标控制的其他因素的影响追求自己所选 语。2008一2009年全球金融危机之后，择生活的机会公平。但是，除了结果 收入不平等问题日趋严重，经济体系独立于无法控制的环境这一因素之 中的不公正观念与日俱增，示威者要外，结果不平等本身也具有重大影 求政府采取公共行动解决这一问题。响。事实上，这类不平等反映了某些 观察者将这种收人和财富不断加强的行动者和群体对社会制定政策和资源 集中趋势视为以满足所有公民需求为分配施加影响的能力具有差异性（参 己任的制度环境能否持续下去的重大见专栏6.1）。3 威胁（参见Stiglitz 2011,2012）。对如正如第l章所述，本发展报告的 何应对全球经济体系中“不公平”特预设前提是社会关心财产以及财产的 征的关注已经在全球范围内获得了新共享方式。然而从根本上来说，增长 的能量。和不平等的程度是由多种因素共同决 事实上，正如在第2章中讨论的定的（参见Chenery等1974;Ferreira 那样，当政策和规则涉及在社会中形2012）。在既定的时间和既定的市场条 成更好的合作时，关于政策和规则是件下，个体拥有的生产性资产和机遇 否公平的观念就会产生重大影响。’决定了个体产生收入和做出增长贡献 毋庸籮疑，尽管公平的概念是个复杂的能力。通过这种方式，经济增长反 的概念，公平涉及与结果相关的某些维映了不同个体的生产能力总量和市场 度，也涉及与过程相关的其他维度。2的可进人性及其功能。然而从长期上 通过这一透镜，平等与结果公平和个看，人们积累并富有成效地使用资产 体机遇公平的程度密切相关，这里，的潜力受到政策决策的影响，比如受 结果公平系指收人、受教育程度，或到用于公共教育、健康或者基础设施 者诸如土地等资产的所有权等维度的的公共支出分配决策的影响。因而， 177 1 78 2017年世界发展报告 专栏6.，什么是公平？ 本发展报告既从个体不受自身不能控制因素的影响追求动者谈判力的作用，从而对未来一代的机遇产生不容忽视的 自己所选择生活的平等机会的角度看待公平问题，也从诸如影响。 收人或者消费等结果的不平等这一角度来看待公平问题。‘公共政策必须将结果不平等放到与机会不平等同等重要 机遇平等要求所有的个体不受自身不能控制的因素的影的地位予以关注，这是因为结果不平等是行动者促使政府积 响享有同样的机会。结果不平等反映了个体之间结果水平的极响应他们需求和利益的影响力不对称的表现形式之一。实 差异也会产生重大影响这一观念。因此，公平包括贫穷，这际上，环境通常只能解释40％的社会经济成果不平等问题， 里，贫穷被定义为结果的极端匾乏。“可以被接受的”结构尽管这一数量取决于对所分析成果的定义（参见Ferreira和 不平等水平是每一个社会应当做出的决策。然而，除了规范Peragine 20巧）。如果致力于实现机遇平等化的行动未能同时 性价值，“可以被接受的”水平这一概念在本发展报告的背应对政策场域中话语权不平等的问题，该行动将不会消除持 景下具有特定的重要性，即这一概念具有塑造当前和未来行续存在的结果高度不平等问题。 资科来源：2017年世界发展报告工作组。 a．这一定义是在《2006年世界发展报告：公平与发展》公平定义的基础上形成的，《2006年世界发展报告：公平与发展》这样定义公平， “我们认为，所谓公平即个体应当拥有追求自身所选择生活的平等机会，并且免于结果严重不足的困扰”（参见世界银行2005,2）。本发展报 告拓宽了这一定义，包含了结果不平等的内容。 不平等程度和增镼之间存在密切关系，从而成为促进公平的有效机制。 而增镼收益转化为不同个体和粤体的从中期和长期来看，亲公平政策 社会经济成果的方式是由行动者之间能够促进整体增长，但是也能对特定 如何互动以及行动者如何作出关于再的群体产生不利影响，特别是在短期 分配的政策决策所决定的。内尤其如此。那些可能因亲公平政策 当政策和规则涉及在能够提高公平的政策形形色色。而遭遇损失（就收人、租金或者影响 社会中形成更好的合作时，政府应用财政工具（比如税收和转移力而言）的群体可能试图阻止政府采 关于政策和规则是否公平支付工具）进行收入的事后再分配，纳这类政策或者削弱这类政策的实施。 的观念就会产生重大影响。也应用公共支出（比如通过公共物品例如，具有影响力的行动者可能为了 和服务的供应）重塑“机遇”的再分自己的利益而阻挠政府采纳土地改革 配并在一代人之中和代际之间培育流政策或者左右公共支出的分配。公务 动性（参见图6.1）。优质公共物品和员可能削弱公共服务的可得性和质量。 服务的供应能够帮助实现机遇的平等当社会的不平等程度很高时，这样的 化，允许个体增加自己的资产存量，不平等就会反映在群体对政策制定过 比如，以教育、健康或者技能体现出程施加影响的能力不平等上，这将进 来的人力资本；金融资本；或者土地一步延长不平等状况的存续时间（参 或者机械之类的物质资本。在个体利见专栏6.2）。 用自己的资本和劳动力产生收人时，为增加被强大利益集团反对的改 比如个体利用自己的技能参与劳动力革取得成功的可能性，通过改变参与 市场或者将自己的土地用于农业生产谈判的行动者的动机或者偏好，或者 活动，推进投资和创新的环境能够拓通过允许新的行动者质询政策来改变 宽个体获得机会的渠道。包括安全籑、谈判的进程可能是必要的举措。有时 补贴和转移支付在内的社会保障体系候，精英成员的动机可能与那些致力 同样可以向最弱势的粤体再分配资源，于推进亲贫税收改革和公共支出改革 第6章改善治理促进公平179 图6.，通过运用税收和转移支付等工具以及提供获得基本服务的机会，国家能够干预最终成果的分配，从而改善公平问题 a．市场和最终成果的基尼指数b．旨在降低不平等程度的税收贡献、货币转移支付和 实物转移支付因国家而异 亚粎尼亚（2011)［。，。亚粎尼亚（2011）巨口口口口口口口口 玻利维亚（2009)}.～。玻利维亚（2009) 巴襼（2009)1．一．巴西（20()9）口口口口口 多米尼加共和国（2013)}.0．多米尼加共和国（2013）日口口口口口口 埃塞俄比亚（2011)}.0．埃塞俄比亚（2011）口口口口口口口口口口口口口口口口 格鲁吉亚（2013)}．一．格鲁吉亚（2013）口口口口口口口口口口口口口口 加纳（2013)1.,．加纳（2013）口口口口口口口口 危地马拉（2010)}.0．危地马拉（2010) 印度尼襼亚（2012)｝二印度尼西亚（2012）口口 约旦（ 2010)1 .0．约旦（2010）口口口口口口口口口口口口口口 墨襼哥（2010)}．一．墨襼哥（2010）口口口口口口口 秘鲁（2009)1.,．秘鲁（20(]9）口口口口口口 俄籗斯联邦（2010)}.~．俄籗斯联邦（2010）口口口口口口口口 南非（2010)}．一．南非（2010）口口口口口口口口 斯里兰卡（2010)1 .0．斯里兰卡（2010）口口口口口口口口 乌拉圭（2009）匕一一二占兰～一一乌拉圭（2009）皿鱼里鱼 0.2 0.3 0.4 0.50石0.7 0.8 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 基尼指数％ ．市场收人．最终收人．税收和转移支付髓实物类转移支付 资料采原，2017年世界发展报告工作组根据Inchauste和Lus吨（待出版），表1.1总结出来的。 注释：在a图中，市场收人系指税前和转移支付之前的收入。最终收人被定义为在直接和间接交税和转移支付后的收人，实物类转移支付（获 得基本服务）也包括在内。本图是对再分配影响的下限预测。 的行动者的动机是一致的。例如，19的改革可能是复杂的，而且常常遭遇 世纪英格兰和威尔士的第一个反贫困挫折。 计划是由1％最顶端的地主乡绅阶级本章探讨权力不对称如何对公平 推动形成的。在法国大革命这一历史产生重大影响。本章首先审视了权力 背景下，当法国大革命激发了对革命不对称如何导致制度职能的失效，从 活动的恐惧，这一粤体寻求在乡村地而限制了政策的效果。接着，本章第 区保有廉价的劳动力，并且阻止他二部分审视了变革的杠杆，以及如何 们移居城市地区（参见lindert 2004；减少限制因素，从而实现公平的竞争 Ravallion20巧）。扩大弱势粤体的参与环境并让政策对所有人做出响应。 也有助于改变那些就政策进行磋商的 行动者的动机。直接参与决策并提出对公平具有重大影响的两大 自己的主张也可以提高合作的力度。关键政策场域：投资公共物 例如，在加纳，当企业参与了征税过品，拓展发展机遇 程，他们纳税的可能性也提高了（参尽管在过去的20年中，随着中低 见Joshi和Ayee 2009）。通过建设共同收人国家以快于世界收入分配阶梯顶 利益，政治性组织可以集中公民在决端国家的速度快速增长，国家间的不 策进程中的偏好和要求。然而，这样平等程度大大降低了，但是国家内部 1 80 2017年世界发展报告 专栏6.2恶性循环：不平等如何产生不平等 在一个不平等问题很严重的社会中，结构因素能够削弱．。。。。二，卜．,&~._1．二‘。‘ ！二二，．二．,~．。，～目子一奋．，泪．，目，二，。，图B6.2.，俘获与较低的承诺水平相关 治理实现公平结果的效果，这是因为那些位于收人阶梯顶端 的行动者不仅控制着比例过高的财富和资源，而且拥有影响08卜 政策进程的巨大能力。这种类型的权力不对称甚至可能导致一 一个自由选举出来的、寻求效率的、公正而仁慈的规划者以一＿ 一，,.．一，~～…，、＿.,.~&．、一、．r．一二～,．、，一、．,.,,,__．一，,0.6卜｝. 整体上重视那些位于收人阶梯顶端而非阶梯底端的行动者的＿v～一｝云 利益而告终（一个腐败的官员就更是如此）。由此产生的结果晏一…” 是，资源分配以更加低效的方式进行，而在时间的推移中既鬓。，一｝一厅 ~,，、～,~．·～·～,~~～·．一一、一·。，，·一，，诸”～卜．7,&～带住4卜｝ 有的不平等问题更加积重难返（参见Esteban和Ray 2006）。缨一―} 勺甲一一－－·，一～一·一－--－一“一－-，一’”伙一｝一 通过审视那些游说行为被纳人政治体系的国家，我们可华一｝ 一‘’曰～’·～一～?l一～、r，上L。，－二、．l～一～----～一－一取一｝-} 以很好地解释这种不适当的影响。利用美国1999年至2006翼02卜｝} 年期间金融业进行的政治性活动（包括游说、竞选经费资助一｝ 和政治联系）的数据，艾甘（I阶n）和米什拉（Mishra）发l-｝下二二了 现了颇有说服力的结果。他们发现，游说支出和网络联系与OL一‘一 立法者转变立场可能性的提高有关，这里，转变立场系指从低中高 提倡对金融市场进行严格监管的立场转向支持放松对金融市承诺 场的监管。在更幼泛的范围内，在亿万富糁比例较高的国家黔第25％到第75％一中等的 中，亿万富糁的财富来源于易于俘获和寻租的行业（其中包下除离群值外的最大．离群值 括金融业、房地产业和自然资源等严重依赖政府特许经营的一价值和最小价值 行业），因而扼诺的水平也较低（参见图B6:2l）。‘资科采源：2017年世界发展报告工作组根据福布斯“全球亿万富翁 理论认为，在大多数情况下，旨在促进公平的再分配黔亮烤立的弊考塑2017午解终报告兮理指标撇做出的估算值。 一，一方，.？气泛丁：、二井一一：.&’厂一”一二”l节二：．下丁’、二二竺欲知详情，请登录：httn：枷姗·forbes一co汕illionaireslo 政策给收人阶梯顶端1％或者5％人口带来的整体收益高于礴：’赫该菇产权保障力度、合约实施力度和没有合理补偿的强征 对不平等问题持中立态度的增镼政策所带来的收益（参见财产的多寡为标准来衡量。承诺水平的分类如下所述：“低”等于或 Milanovi6 2016）。尽管如此，对那些位于收人阶梯顶端的人小于o;“中等”介于o一2期间；“高”等于或大于2。各类范畴分 ～、二．01「一衍，品、，,l,，口、二，、，,，、、＊、～~,，口别包括n个、29个和9个国家。权贵亿万富翁被定义为财富属于农 襄夏耀糼纂糼霭耀飨氛严纂器黔翼攀毓念黔巍谁巍巍蕴黔蒙 Stislits 2012）发现，在粎国，随着市场收人不平等程度的加分亿万富翁。 剧，政府也批准了更加慷慨的资本收益减税提案。一如所料， 这些减税方案的主要受益者是那些已经居于收人分配顶端的顶端的人比收入分配阶梯底端的人发展的速度快）的增加而 粤体（其中包括那些投票支持这些政策改革的国会成员）。引发的不满情绪也可能超过由生活水平绝对提高带来的满意 不平等不仅通过俘获政策对治理施加影响，而且通过左情绪，例如达瓦洛斯等（参见D如alos等2016）所记录的关 右个体如何看待他们所属社会的公平对治理产生影响。当一于欧洲中亚的情况。 个国家不能切实履行其为所有公民改善机遇、实现机会平等在不平等和治理的恶性循环中，不平等的初始条件促成 化的扼诺时，而且国家只关心那些位于分配阶梯顶端的人的了一个进一步加剧不平等问题的政策场域，而收入和财富分 利益时，公民可能决定选择退出或者脱离既有的政治进程，配向最顶端人口集中的浪潮进一步恶化了这种状况（参见 而不是选择为获得成果在政策场域中大力拼搏。这种决策导Atkinson,Piketty和Saez 2011；世界银行2016）。理解能够打破 致了合作力度的削弱。即佼在经济增镼的收益惠及社会所有这一瘤疾的切人点对恢复能够为人人提供更多更公平机会的 成员的国家中，这种因相对剥夺（当那些位于收人分配阶梯社会契约至关重要。 资料来源：2017年世界发展报告工作组。 a．在粎国2015一2016年选举周期期间，最大的支出款（所有费用的27%）来自金融领域，其中包括保险公司、证券和投资企业、房地产利益 集团和商业银行（响应政治中心）。这是亿万富糁人数最多的领域（2017年世界发展报告工作组基于福布斯“全球亿万富翁财富榜”做出的 估算，欲知详情，请登录：响不刀丽ww一forbes.co而billionalres/)o 第6章改善治理促进公平181 的收入不平等程度却加剧了。4导致促境和减少贫穷的方法显然会发挥作用 进公平的政策难以被成功地采纳和实（参见世界银行2005）。 施的治理环境是造成这一趋势的部分 原因所在。平等和制度职能：承诺与合 本章仔细考虑了对公平具有重大作的作用 影响的两大关键政策场域：一是通过正如本发展报告所论述的，推进 资产积累促进机会平等化的投资，二公平发展的政策效果如何，这与制度 是增加获得佼用这些资产的经济机履行某些关键职能时的绩效是优还是 遇的政策。如同《2006年世界发展劣相关。例如，规定了长期目标的政 报告：公平与发展》（参见世界银行策常常中途夭折（即承诺失败）。有效 2005）所强调的，个体的机遇来自于政策的特征是：具有长期目标（即超 国家对公共物品和服务、特别是健康越政治周期的目标）、相匹配的资源和 和教育相当程度的投资。但是这类投参与的行动者的动机协调一致。行动 资取决于资源的征收和再分配。事实者必须相信，即使面临不断变化的环 上，没有一个高收人国家在没有动用境，承诺也将得到兑现。然而，公共 大量税收和公共支出保护个体免受冲官员的动机常常会偏离他们所服务选 击（比如疾病、失业和老龄）并减少民的动机。在庇护主义盛行的环境中， 一代人之间或代际福利不平等的情况公共官员和公民之间的互动常常被扭 下改善了公平（参见Barr 2001;Lindert曲：公共官员“购买”公民的选票换 2004）。此外，个体要实现这类投资的取短期利益（关于庇护主义的定义， 回报，就需要在成年时期获得经济机参见本章后面的专栏6.4）。或者公共 遇，特别是那些容许他们佼用已经获官员可能变得只对某些具有影响力的 得的人力资本的机遇。粤体负责（或者叫作主顾），促进这些 尽管本章讨论的重点并不是劳动群体的利益，从而换取政治支持。 力市场，本章仍然切实地论述了导致提供优质公共服务的承诺不足是 劳动力收人不平等问题的重要决定因世界上最贫穷国家的主要特征之一， 素。这里以拉丁粎洲这一世界上最不最不平等的国家亦然。采纳和实施亲 平等的地区为例。在过去的二十年中，公平政策要求具有国家能力，其中包 拉丁粎洲的收人不平等问题大大降低括能够征税的官僚机构和受到良好培 了（参见Rodriguez一castel直n等2016）。动11的、能够胜任教育儿童这一工作的 劳动力收人不平等的降低和非劳动力教师队伍。职业化的官僚队伍已经被 收入不平等的降低是导致收人不平等认为是任何一个寻求发展的国家的重 降低的主要原因，其中劳动力收人不要特征（参见Rauch和Evans 2000）。 平等的降低与教育的迅速普及相关，“薄弱国家”，特别是撒哈拉沙漠以南 而非劳动力收人不平等的降低主要是非洲国家的特征是，除了首都和沿 由更加先进的政府转移支付工具带来海地区之外，这些国家其他地区的国 的（参见Lustig,L6pez一Calv。和ortiz一家在场有限，征税能力也有限（参见 Juarez 2015）。事实上，供应优质的公Migdal 1988;Herbst 2000）。在不平等程 共物品和服务作为创造公平的竞争环度非常严重的中等收人国家中，比如 1 82 2017年世界发展报告 拉丁粎洲，“被截断的”福利现状将大作（比如退出基本的公共教育服务）, 比例的人口排斥在公共支出之外（参因为他们从国家那里得到的服务微不 见De Ferranti等2004；氏讹ira等2013）。足道（参见Hirschman 1970;Pe卿等 当所实施政策（比如提供优质服2007）。由于所提供的公共服务质量欠 务）的扼诺未能兑现，个体倾向于退佳，中高收人阶级转而寻求私营服务， 出政策场域并表露出减少合作的意向，这反过来削弱了他们经济上合作并为 例如减少纳税的意愿。图6.2展示了公共物品的供应做出贡献的意愿，这 较低的扼诺水平如何与较大的“地下是一种反常的恶性循环。在其他时候， 经济”相关，在地下经济中，个体不可能受到政策影响的行动者可能被排 遵守既有的规则，从而退出合作。而除在政策制定的过程之外，这削弱了 为公共物品投资提供所需资金的征税他们合作的动机和遵守政策的意愿。 活动，最关键的是纳税人（个体和企促使人们展开合作而不搭乘他人 业）愿意纳税并遵守规则的意愿。搭便车并且遵守规则的因素是什么？合 乘他人便车或提供劣质服务的观念可作行为产生的部分原因是社会对那些 能导致合作的崩溃。在不平等问题不遵守合作规则的人实施了可信的制 非常严重的中等收人国家中，比如裁。例如，民族的人际网络可能能够 拉丁粎洲国家，公民可能选择退出合以学校集资的方式诱导成员之间形成 合作，这是因为他们具有制裁搭便车 图6.2当扼诺力度不足时，国家中公民遵者的可信承诺（参见Miguel和Gugerty 守规则的意愿也低（地下经济发达）2005）。这一观点在一项实验室实验中 4”卜理、晰．.....．闷性‘孑得到了验证，该实验的博弈者来自乌 一哭、～戒梦甲黔瀚鲜品L干达坎帕拉的一个多民族的小区。负 3”卜”洲Q’飞欺终嗽。责分配资源的博弈者在自身行动得到 岌一。黔呼‘吧充分关注时，该博弈者与他者共享资 炜－－一一 .ITA、～I,,&/&／、1一，，。～一。J．。一。，、一、 炒2”卜簨一”嗯豁源的数量比例要大大高于自身行动不 卜一一、WT。之喂麟U,J、“~~，。L.J,／、／划，J目刀．J、一 裂一一而k受关注时所共享的资源比例。在这两 &”卜．～种情况下，其他博弈者都来自同一民 一族粤体。这些结果表明，对那些不愿 OL一一」一一一到一一一到一一一到一一一」一一一」一一一到一一一」一一 讼01.510050舫10 1.5 2.0意分享资源的个体而言，塑造他们行 扼诺、，二‘。引人伟…卜二‘。、一二卜一～&~, 贾科来颇：扼诺：2017年世界发展报告治理指标；/’一”一’一一”&’、一”’一”&‘一‘&&~~- 地下经济：schneider,Bne俪和Monteneo 2011。时的利他主义观念（参见图6.3,a图）O 蘸兹奢霜粼磊擒爵男糼菜蓦窥爵髻承诺能够提高合作。政策制定者 法生产的物品和服务的比例：(l）遼免支付所得的信誉是实施制裁的基本条件，也是 凳；膛盟默瓤豁鬃魏装保聋霆在进行再分配改革时进行补偿支付的 工作时间、安全标准等某些必须遵守的法律标准；基本条件。这里以改革能源补贴政策 和（4）遼免遵守诸如填写统计问卷或者其他管时研；禺习l的周论击俪l待祥的之卜m大贵 嵘格嫂的靓程序（参见schneider,Bueh。和’&&‘一’一’一‘一‘’犷’“一”一”&&’一” Montenegro 2011）。变量“地下经济”是以人均国常是不公平的，因为补贴的受益者是 内生产总值（GDP）为参照物的预测值。“承诺”粕计而言冲访宣旗的家麻六待此家 以财产权保障程度、合约实施力度以及没有合理’一‘&&~r～一～&&&&~－一”一一一～- 补偼的随意性财产征用的多寡来衡量。庭的消费总量中，能源相关的商品比 第6章改善治理促进公平183 例也比较大。这类补贴政策是低效的，,2’二三””公二溢止，:’二，;&:’二’江二二二二二兹公二，1&,,&:&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 夕“~~~／、“一夕～’八曰～/．、～’明～曰“’图6.3惧怕制裁的心理和参与决策进程能够促进合作 因为补贴政策造成的高额财政成本导。．在乌干达一项实验室实验中展示的合作 斡且楠葵业古由的减／卜‘象示仁nody在“独裁者博弈”中自我主义博弈者支付给 玖兴1也百六关山阴攫少、梦夕。七oaQy‘比““旧l,&,&“山入，，旧人．J二 些茎，01气、田I冲雨仑辛牛守二丝之卜爪舌的同”～丫一’“一一～~ 口斗耳．岁著男寸盆rt车l卜之1泪‘糔它念k肥乡妇七亡右石下I、r一一～一，～二一～．二一． 浏刀负先夕火目蒯正步寿1也个介1云了百力也日以没有被其他博弈者流督尸 同叶祈盖赫玄知石又习区松币f吉介的负责资源分配的博弈者口口口口口口口口口口口口口 情况是，所有试图进行能源补贴改革～&’一’-－一6而丽而丽而面 的国家都经历了社会的政治动荡。这提供的先令／% 常常是因为决策者重新分配效益收益簪磊馨黯嘿藻黔黔鬓堂耀攀翼黑溉博弈中总 所得资金的扼诺并不具有可信性。是应用最自私的策略进行博弈的人）支付的平均资源额度，所谓“独裁者博弈”系指博 z、下品。。人曰择科入扮曰七丢丽弈者（独裁者）决定如何与其他博弈者分割捐赠资金的博弈。实验对象被给予1 000乌 八，&“脚‘。’刊‘比门口l卜片’曰生又干达先令，每人10枚价值100先令的硬币，并被要求在自己与其他两个博弈者之间以任 影响。实证证据显示，个体调整自己何他们愿意的方式分配这些先令。本图显示了“同族人基准线”标准，任何一对在实验 的行为，而且愿意扼担为了制裁他们前的问卷中将自己的身份认同归属在同一民族群体中的博弈者都被漩为同族人。 认为的不公平的行为所引起的成本。b·印度尼西亚农村地区的合作 一口～‘二、且、上～、二曰一上。，、～个体认为和基于代表的会议相比，当举行了公民投 天片汁‘讯ju毋，叭堆从，土．目，自l票时他们为某项目建设作出贡献的可能性会增加 性具有重要影响。参与决策进程具有巨一一一 允许更多合法选择的内在价值（参见女性项目－ HabermaS 1996;Rawls 1997）。但是参l 与决策进程也可能具有扩大合作的工匕口口口口口口 具性价值；例如，以为项目募集资金 的形式或者以遵守所做决策的形式扩执而流赫 大合作。实证证据支持这一观点（参个体认为他们将作出的贡 m~,~；一峨。～，八。八献的比例／% 见nal B6,roste，和Putterman 2010；。‘妥峪写瘾 Goeree和Yariv 2011）。一项在印度尼。男性参与刘象 襼亚开展的研究显示，当参与式进程臀氛器槛潺粼黔爵背篡撬黯蕊被～派或者通 到位时，合作的力度就会增加：当整过代表会议（大多数与会者是政府官员、社区领头人或者被选出来代表村庄群体的人）做 爪针比亩囚＊八巨协襼南古位协襼孟出选择，或者通过直接的公民投票选举（所有有资格参加上一次国家国会大选投票的成年 &&’一’~’一～~~“、’~~~“、””人都可以参加）方式做出选择。村庄必须选择一个一般项目和一个女性项目。在项目选择 不是举行通常的、由代表参加的决策的过程结束后，响应人被询问他们自愿为项目作出贡献（劳动力、资金和食物）的计划。 会议时，个体更愿意为项目的进行做 出贡献（参见图6.3,b图）。到应得的回报，他们将减少自己的工 公平和“过程合法性”对经济机作量（参见Hoff和Pandey 2006)O 遇同样重要。包括财产权在内的法律 和规章制度的可信的、连续的实施有权力不对称如何对促进公平 助于扩大机遇和实现公平的竞争环境。的政策产生影响 比如，如果只是某些人的财产权得到在印度的马哈拉施特拉邦，政治 保障，那些财产权不能得到同等保障上由马拉塔种姓占据主导地位的村庄 的个体将作出减少投资的回应（参见实施国家资助的反贫困计划的可能性 肠ldstein和ud叮2005）。此外，如果要比其他村庄低出10个百分点，尽管 个体认为他们的工作由于歧视而得不村庄的人口（在自由选举中投票的人） 1 84 2017年世界发展报告 大部分是贫穷人口或者没有土地的劳而且由于距离近，受益人可以更好地 动者。5为什么会出现这种状况？一观察和监控地方政府的工作。而且理 个有说服力的解释是，马拉塔种姓的论上，村庄委员会也将更善于确定受 地方地主阶级利用其政治权力（村庄益人，更善于选择对社区最有益的公 委员会）阻碍反贫困计划的实施，作共工程项目。然而在现实中，正如马 为替代方案，他们通过在金融危机时哈拉施特拉邦所展示的那样，地方具 期为投票者提供不规范的保险“购买”有影响力的行动者可能利用他们在资 选票。马拉塔人的庇护主义策略尤其源分配中的优越地位阻挠资源的再分 成功，这要归功于他们可以提供的其配，以短期利益换取政治支持。 尽管一项改善公平的他“服务”，比如他们的贸易网络。村一般而言，谈判力的不对称决定 政策可能在理论上是尽善庄中流行的社会规范（即种姓体系）了如何维系承诺和合作，从而最终对 尽粎的，这项政策也可能有助于马拉塔人维系他们的政治影响是否采纳和实施促进公平的政策产生 易于陷入庇护主义而不能力，因为在马哈拉施特拉邦，马拉塔影响。尽管一项改善公平的政策可能 自拔或者被俘获。是传统意义上的主流种姓，能够更好在理论上是尽善尽美的，比如提高土 地实施制裁（参见Anderson,F~cois地可得性，这项政策也可能易于陷人 和Kotwal 2015）。庇护主义而不能自拔或者被俘获（参 理论上，在村庄委员会由自由选见专栏6.3）。与其他人相比，直接对 举产生的情况下，允许村庄委员会自政策产生影响的群体（本发展报告中 行选择反贫困计划受益人的举措应当将之称为精英）可能拥有更强的谈判 提高公平的结果：地方政府扼担责任，力，既有的收人或者财富不平等问题， 专栏6.3扩大并保障土地获得机遇的举措常常导致政策俘获 扩大并保障土地的可获得性是扩大经济机遇的重要政策改变土地使用权（包括在城市中改变土地使用权）的干 范畴之一。事实上，2008年，据估测全世界75％的贫穷人口预措施常常被利益集团所俘获，并被用于提供庇护。在许多 生活在农村地区，他们的收人直接或者间接地取决于农业生非洲城市中，一系列的土地干预措施，比如土地调整和移民 产活动的效益（参见Ravallion20巧）。因而，改善并保障他们安置工作，被地方精英所俘获并被用于提供政治庇护，其中 获得土地是增加投资和提高生产效率的重要举措。更加公平包括通过公务员腐败（比如土地登记部门的工作人员）行为 地获得土地也与公平和效率的提高密切相关，通过改善制度发生的俘获。人们可能使用贿赂手段获得土地、获得土地的 和扩大公民的参与，公平和效率也是直接或者间接地促成集正式使用权，或者为朋友和政治客户获得土地使用权（参见 体行动的重要因素。·Durand一Lasserve,Durand一Lasserve和selod 2015)O 然而，土地佼用权改革可被用作提供庇护的手段。土地当不平等问题严峻到销售市场和租赁市场不能有效实现 佼用权保障在各国之间和各国内部存在着巨大的差异，这在土地的重新分配时，土地的再分配改革就势在必行。然而， 很大程度上取决于继扼制、既有的社会等级制度和性别规由于人们难以就这类改革达成协议，土地再分配改革常常发 范，所有这些因素都对弱势粤体改善自己生活水平的能力生在重大的政治变革时期，比如殖民统治结束的时候，或者 造成了伤害。例如，在越南，与政治家和官员具有联系的个具有强大外部压力的时候（比如韩国）。当这样重大的政治 体，其佼用权所得的保障远远高于其他人所得的保障（参见变革没有发生时，土地再分配的改革是由包括农民运动在内 Markussen和Tarp 2014）。在加纳，女性的财产权尤其得不的公民集体运动推动发生的，公民集体行动增加了进行改革 到保障，女性在地方政治或社会中发挥作用的可能性也小于的压力，比如巴西的改革就是这样发生的（参见Binswanger- 男性。Mkhize, Bour四i,on和van den Brink 2009)O 贾科来源：2017年世界发展报告工作组。 a．关于印度的微观经济证据，参见Bane示。和lye,2005。关于北美洲和南美洲的比较，参见Enge。胡和SokoloffZooZ。 第6章改善治理促进公平185 或者其他行动者难以有效地组织起来民族或者他们所属的种姓），因为他们 并进行游说活动是导致这一问题的原可以更加可靠地提供并控制这些利益。 因。事实上，在组织性薄弱的选区中，例如，政治家可以为支持者提供农业 政治精英投资公共物品和提高公平水的生产投人补贴，同时保留取缔这些 平的动机可能较小。相反，他们可能补贴的威胁。这样的安排确保了支持 建立一种狭隘的恩庇一侍从关系，从者对政治家可靠的支持，同时在支持 而维系他们影响决策的能力。者背叛政治家时，政治家也拥有“惩 籚”背叛者的可靠工具（参见Bates 庇护主义和俘获行为会削弱服务1981)o 提供的扼诺在这样的庇护主义盛行的环境中 如同《2004年世界发展报告：让（参见专栏6.4)，公民和官员之间传统 服务惠及穷人》（参见世界银行2003)，的委托人一代理人关系解体，问责制 本报告将服务供应视为委托人和代理度成为待价而沽的商品（参见图 6.4）。 者之间的一系列互动关系。在经典的庇护主义主要通过两种途径对政策的 案例中，官员是选民（选民监督并制采纳和实施施加影响。第一种途径是， 裁代理人）的代理人。然而，公民的公民对政治家的期望变得有失公允 这种监管动力常常被政治动机所削弱。（一些人收到了针对性的收益，而其他 大范围提供公共物品的扼诺在政治上许多人可能没有获得收益）。第二种途 具有劣势，这是因为大范围提供公共径是，服务提供者因为在政治家的重 物品所带来的益处被非支持者稀释了，新当选中发挥了作用而攫取租金收益 而且难以对其进行有效监管，从而导（参见Bold等2016）。这两种情况都会 致服务提供流于失败。相比之下，政导致长期发展目标承诺的失败。 治候选人可能针对狭隘的“主顾”群在第一种形式的庇护主义行为中 体的利益做出扼诺（比如他们所属的（参见图6.4中的庇护主义案例l)，公 专栏6.4界定和衡量庇护主义 庇护主义是一种通过给予物质用品换取选举支持的政治投票者以追求短期利益的方式行动，而不会专注于更广泛的 策略（参见stokes 2009）。庇护主义可以被视为一个政治家和政策考虑（比如公平的、可持续的改革）。 一个投票人之间的相遇（参见Hicken 2011）。然而，庇护主衡量庇护主义是一项具有挑战性的工作。根据经验对公 义常常是有组织的籑络，以地区或者区域为基础。结果，庇共物品和私营物品进行区分可能是一项复杂的工作。例如， 护主义组织结构的核心是一个中间人或者经纪人，他们的作一般被视为公共物品的基础设施项目可能被指定在具体的地 用是动员籑络内的地方选民换取金融报酬或者恩惠性的工作。理区域内建设。“相比之下，政治家为赢得选票而做出的再分 因而，一个经纪人的行为和策略以及他与国家政治家的合约配承诺可能对广大的群体有利。在秘鲁社会基金的案例（参 性安排就成了庇护主义的重要因素。“见Scha街2000）和西班牙1%4一2004年期间的基础设施投资 本章提及的众多研究强调庇护主义对公共物品供应的不（参见501己一On6 2013）中，尽管提高福利的转移支付目的在 利影响。事实上，庇护主义可能意味着给社会造成大量的福于保障选票，但这项政策却让大量的人口从中受益，这远远 利成本（参见Bardhan 2002）。在庇护主义行为泛滥的情况下，地超过了选举的目标人群。 资科来旗：2017年世界发展报告工作组根据wantchekon(2016）撰写的背景文件。 a．参见stokes(2 005);cruz(20 13);Holland和Palmer一Rubin(2015)；以及schneider(2 015)O b．参见Bonton,Castanheira和ce爪cot(2 016）的综述。 1 86 2017年世界发展报告 共官员和公民之间的互动活动是扭曲共官员采纳和实施对整个选区有利的 的：官员并不以公民代理人的身份政策的动机。当政府官员承诺以利益 行动，投票者也不对官员进行监督和来换取对单一议题或者同质群体的政 制裁，相反，二者之间的互动成了政治支持时，这一形式的俘获就发生了。 治家为了一般来说的短期利益而“购在这样的平衡中，公共官员对这类群 买”公民选票的讨价还价的态势（参体负责，这类群体包括但不限于服务 见Khemani等2016）。当个体具有看提供商，它们对官员政治生存的支持 重当前胜于看重未来的时间偏好时，是不可取代的。公共领域服务提供者 这样的讨价还价行为会更加频繁地发（比如教师工会），可能通过挤占公共 生。那些贫穷的、弱势的个体尤其容资源攫取租金，或者可能通过缺勤或 易受到这种以选票换取转移支付形式者提供低质量的服务等降低工作量的 的短期利益的伤害，这是因为他们迫形式攫取租金，这对教育、健康或者 切地需求致佼他们眼前的贴现率高于基础设施等领域的服务提供造成了损 富裕个体。在基础幼泛的政策扼诺似害（关于服务提供方面治理挑战的更 乎不具有可信性时（比如国家能力有广泛的讨论，参见焦点8)o 限时），这样的投票行为不仅仅是短视当负责服务提供的群体俘获了政 的，而且是理性的。这种庇护主义的治家，对这些服务提供者进行的监管 讨价还价导致务实的目标扼诺的失败。和制裁就不再令人信服，从而导致服 有证据显示，以购买选票形式表现出务提供的承诺的可信性微不足道。在 来的庇护主义与公共服务的供应不足肯尼亚开展的一项政策实验证实了这 之间存在关系（参见Khemani 20巧）。一点。这项实验对由非政府组织管理 在第二种形式的庇护主义行为中（NGOS）的干预措施对合同制教师产生 （参见图6.4，庇护主义案例2)，特定的影响和由政府管理的干预措施对合 的粤体俘获决策进程的行为降低了公同制教师产生的影响进行了比较。比 较显示，只有非政府组织管理的干预 ,i&6&.&i&&’漏获五’is&ft’雨漏币，:&’环菠落豪苛能蔽漏巍漏滋＆&l&&‘措施提高了学生的测验分数，这表明， a．经典案例b．庇护主义案例1。．庇护主义案例2非政府组织通过解聘实施的制裁比政 --―府更具可信性（参见Bold等2013)o 公民官员公民政策制定者对公共领域工作者实 馨馨馨，,--－一、、．…、．，一、．~.．一，、··一一一 .&\．自自自厂‘。二’＼、施制裁的承诺缺少可信性，导致这一 .!’、、―--,’二－．、、月山’囚～曰J／丁、明理、／&J，曰’山，&J~~ 代，二．’、▲，’籗二’、。，、。二二国＊工八、、。丫＊, 震｛于二二｝t。！‘云：问题的部分原因在于公共领域工作者 椒又、二－．一厂寻又、．自厂在政治中所发挥的作用。在庇护主义 一＼、’＼又一＿i.’盛行的环境中，公共领域就业可能被 ．二’＼飞一1艺兰丫二’犷＿.,&．衬‘’二夕～寸二’：一竺 。厂 .．一．、、I用于换取政治支持。例如，治理与地 I,．二二｝、I&:’二＿竺笠竺～~&”。丫“伫，．少兮．了一岁 ．、、二－-．一了、I方发展项目（GLD）在中东和北非进 只、一＼、一二厂’＿暮＿竺价兰，‘丫’u&&&‘阵’份丫竺～份 目～盗墨’\＿一．’墨墨墨行的调查中，40％一70％的被调查者 官员公民官员认为，在获取政府就业时，政治关系 贾辉来源：2017年世界发展报告工作组对世界银行2003的延伸和对Khemani等2016作翔次匡任希面涤丰祈裕毕万L卜次 出的总结。”’、～&&’一一’~&~~&&&~~’护～~ 庄释：箭头指向代表谁对谁负责。历更重要（参见图6.5)，参见治理与 第6章改善治理促进公平187 地方发展项目（2&&6)o理论上，提供，i&6&.&i&&．茬革素莉死菲雨二叁菌豪币；”箱彗决二氰茄巍能巍蔽石南簌 职位是政治家奖励支持者的一种具有业机会时，关系和职业资格一样重要，甚至比职业资格更重要 诱惑力的方式。政治家能够对公共领。 域工作者的职业生涯施加控制，比如靡雄关系或者醛薰。．性二 ～一r一。。J~～一～~，。一llJ翔，＊。，冥嵘个体网络口口口 、I山介，二、，扮1&I．、众，．、，、。。格庄l「喇抹二；;＿二二「＿- 对他们的工作地点和升迁进行控制，写’一一一一巡塑终口口口 因此拥有可信的威胁来维系公共领域家庭关系或者部落关系卜口口口口口口 一、、～、，二、、、～门＋、、。人黑个体网络口口口口口口口 工作者对自己的支持。而且支持政治氢之艺抓登～～气二二二二匕～- ＿二曰，。～__,～。，。．·．一一。，一一政治联系口口口口口口口口口 家也符合公共领域工作者自身的利益，目嚎赢素西奢廓蔽萦口口口口 因为支持政治家可以获得事业支持。6李个体网络口口口口口 当制裁服务提供者的扼诺不具有一下一万粤熙粤．．性巴二－ 可信截诚蔚滤浴蘸蔽。家庭关系或嘿霭雾甲吕． 是对财政资源肆无忌惮的挤占挪用。锹政治联系口口口口 例如，在欧洲和中亚的大多数国家中，0 10 20304050607080 人口比例（%) 超过三分之一以上的个体认为为了获。关系比职业资格重要 得健康服务，他们不得不进行不规范．关系和职业资格一样重要 的支付（比如贿赂和私下里塞红包），黑肇沪竺杰掣辨界掣势禁辱磐鹦鲤然；‘、＿_＿。＿ “。人．J、卜。，曰、。万。，l.,IM·～*～二，，左释：问题：“在获得政府就业机会时一个人的职业资格相对于其他因素的重要性是什 这在阿塞拜疆已经普及到了每10个人么？请指出与一个人的经验和职业资格相比，下述每一个因素是更重要，同等重要还是 中就有9个人要进行这种不规范支付率蔫巍奚纂默霆：”塌碧耀黔纂黑默露孟喜 （参见图6.6）。在教育领域，腐败行为时每一个因素都比经验和职业资格更重要（或者同等重要）的人口比例。数据的年度如 也对学习成果产生了影响。在巴襼，工譬述昌堡乳黔乏黑：』吧轰恶恶诵嘿鸳：。悉驶犯碧护年。调查是 二。二一J、刁、工J,”。。’阵目目，在每一国中具有国家代表性的公民样本中进行的（使用概率比例抽样方法）o 在腐败行为较少的自治市学校中，学 生的数学和葡萄牙语测试分数也较高尔，临床医师每天为病人提供咨询的时 （参见rerraz,Finan和Moreira 2012）。间仅为39分钟（参见Bold等2011）。 俘获具有削弱官员制裁服务提庇护主义和俘获行为进一步损害 供商的作用，俘获所产生的影响不仅了政府募集资源和为未来服务提供做 仅是挤占挪用金融资源；俘获也有助出承诺的能力。公共物品供应的严重 于解释人们簺勤和簺乏工作积极性的不足能够削弱经济活动并降低未来的 问题。调查人员在孟加拉国、厄瓜多税收收入。理论上，这是政治家维系 尔、印度、印度尼襼亚、秘鲁和乌干自己对“客户”权力的方式之一；它 达进行的突击调查发现，这些国家小们可以降低私营领域中的替代性选择 学教师的平均簺勤率约为19%（参见（参见Robinson和verdier 2013）。例 chaud玩耳等2以拓）。同一国家健康工如，塞拉利昂总统西亚克·史蒂文 作者的簺勤率甚至更高：平均约35％。斯（Siaka SteVens）拆除了通向反对 近期测量撒哈拉沙漠以南非洲7国教党支持者高度集中的地区的铁路。尽 师课堂簺勤率的数据之高，令人触目管对这一现象根本原因的解释多种多 惊心：莫桑比克的比率高达56％。即样，一些人认为国家中某些地方的国 佼教师在教室中，他们也常常没在授家“在场”被人为地维系在较低的水 课或者没有好好授课。无独有偶，健平（参见Abraham和Sesay 1993,120; 康工作者的工作积极性极低：在塞内加Acemoglu和Robinson 2012）。 1 88 2017年世界发展报告 ,i&6&&i&&”赢莉串，fa&:&’角手巍漏磁蔚藤雨采窥雍妥符再苏产辞茬”&&&&’合作的解体：为（不为）公共物 品的提供做出贡献 赂拜疆一一～一一r_，一，二，__,，一，一，一 一二一皿二艾艺尸．一可能受到改革（比如对财政政策 部吉掀和国一二～一一．~．、～，一。，、。～~/．、 &.J～爵器二二二二二的改革’影响的行动者可能会采取行 乌克兰，.......．动防止政府采纳这类改革，当行动者 籗马尼亚，..．一属于一个凝聚力极高的群体时，行动 誊直音髻糼－者尤其可能采取阻碍改革的行动。想 阿尔巴尼亚～~~~~~~～山～~~~～侧／目～’切口。／I、～~”耳～十目J&J叨。’灿 研利一想乌拉圭失败的土地税改革和成功的 刊／&&J口口．..．口口口口口口口口口口‘~,，一一／~~～一一～～…”&&~~~ 斯洛伐克共和国一个人所得税改革这一对比鲜明的例证。 嵘尼亚一～~~，、、一小，．、～~，一坦一 一孤矗竺二二二于2006年，乌拉圭引入了一项旨在提高 一r,7。户．..．口口口口口口口口口。族斗，热古如田、朴鹅品，‘廿，‘廿品 鳅籗斯一则状，陪尔从竿刊示匹饥rIu以牛。以甲‘FIU 一，-- 波斯尼亚和黑塞哥维那一核心特征是引人了旨在改善再分配的个 ~~’目～了‘&～一叫～～户．－必’目，幼匹～J&／、J曰阵～口f寸刀目。目J& 俄籗斯联邦，...........．人所得税累进制、降低最贫穷纳税人口 骇别撕坦一，,，、，‘、，，一，、，.，一．,,__.，、一、二～ &～二艺二二，.........．的税负并加强税收征收行动。7通过提 斜维亚一曰。～，、月，H一，&～一～．。～。～~~ 一．J&‘匹～尸．.......,-LL止一，&~～国占‘、‘曰口脚占甲·才、一～击 克籗地亚二二二二二二供关于改革效果的透明信息和公布政府 207~～尸．......&--－一’‘一’一’一一’一’一’一·－一 保加利亚－抵制和征籚辞种行去的承诺＿政府戌功 护卜洲，JJ～户．....．丁从刚，rH芯刊巡饥钊刀口梦承川，将儿朋从叨 黑山共和国，.........．地限制了改革的阻力。而且，反对者内 吩克她一‘＿、＿& 立鬓艾戮言，.....．部也不是意见一致的铁板一块。相比之 捷克共和国－曰，二一、二夕。，。切、丫二，、。，．目、。～ 代少。不，”目户．－一曰一，一，,-－一～、，，一，一‘巴、、’ 蒙古－下，几年之后的2012年，当政府提议 琢目口口口口口口口口口口”了“&~z曰曰切～~1~,，一～z,,~y、 土耳其，.....’对土地资产实施累进税，中等土地所有 拉篡糼二二了者和大土～者，连同牧场主和大型 前南联盟马其顼荔菌二二的卼竺产管竺飞登鸽奎辱对实竺 波兰，..．这一改革。改革因此没有得到通过，而 斯洛文尼亚，....．且被最高法院裁定为违宪。对这一结果 格鲁吉亚－。，一‘.,,~~,，一～~_，。，‘一，~ “星呈二，.．的一个看似合理的解释是两大协会有组 意大利－曰，·。．，、曰一H引。．「．~．。／、。。～．。～ ‘己八们）－加二“&“仁，比，7‘五“‘匕七土蛙廿群 法国二二织的法律行动代表了土地所有者精英群 爱沙尼亚肠．体的利益（参见凡us 2015)o 德国擎．然而，即佼经济精英群体的凝聚 英国黔·一－一二“一“&&&‘一 毯丽尸力极强，他们动机的变化也能够对是 瑞典‘/J队J禹，．。：J、。。。、～r。～。。，，、J~ 摘右几右飞乞石汽石飞石书而石万右下。。否采纳有利于穷人的税收和公共支出 被调查者的比例／％改革产生影响。面对日新月异的经济 。用于教育的不规范支付条件或者惧怕公民主导的政权变革， 外学或者中学）即佼凝聚力很强的精英也可能强烈要 ．用于健康的不规范支付，一、，.，一～，一＿、．,,.,～、，__,, 贾料来系2017年世界发展报告工作组佼用欧洲复兴开发银行转型国家的生活质量调查水瑞）J日位祝和任公义山。义日l叫朋圆所 2010年数据总结出来的。提到的，19世纪英格兰和威尔士第一 蹂蔚镖漂贰曝掣溉纂嘿糼溉霆鬓流煞潺纂个反贫困计划是由地主乡绅阶级推动 供红包或者礼物的次数多吗？接受公共教育（小学教育或者中学教育）／接受公共健康形成的，其时法国大革命激发了人们 体系的医疗治疗？”其他可能的答案是“很少”和“从不，&o对革命的恐惧，为了维护农村地区的 廉价劳动力并阻碍劳动力向城市地区 第6章改善治理促进公平189 移民，地主乡绅阶级积极推动了该计实施的风险就特别得大（参见第3 划的形成。在种族隔离时代的南非，章）。如果不能改变加强既有谈判力不如果不能改变加强既 白人精英通过直接税收政策为消除白对称的社会规范，扩大机遇的行动有谈判力不对称的社会规 人贫穷问题提供资金支持，其目的在（比如提高女性权利和机遇的法律改范，扩大机遇的行动，比 于稳定种族隔离制度，预防少数贫穷革）的效果就会持续低下（参见如提高女性权利和机遇的 白人与大多数黑人穷人之间的跨种族Milazz。2016）。例如，社会规范能够法律改革的效果就会持续 联合（参见Lieberman 2003）。降低改善女性获得土地的土地所有权低下。 计划的效果。如同玻利维亚和老挝民 社会规范：有时候阻碍法律改革主人民共和国所发生的那样，由于惧 效果的目的在于扩大合作怕社会的制裁和来自配偶和家庭的强 社会规范和个体关于其他人（包烈抵制，女性可能害怕去索要自己的 括同胞公民和公共官员）将如何行动土地所有权（参见Giovarelli等2005; 的信仰也会对公平产生重大影响。如世界银行／联合国粮农组织／国际农业 果根深蒂固的社会规范（比如与性别发展基金2009）。 或者种族歧视相关的社会规范）得不另一方面，在某些情景中，规范 到合理应对，扩大机遇的政策就可能性规则的引人可能削弱亲公平的社会 流于失败。例如，证据显示，关于女规范和人们自愿遵守规则的意愿，例 性作为卓越政治领导人的能力的根深如，慈善捐赠或者依法纳税。想想古 蒂固的规范和信仰与女性在国会中代希腊的累进税改革（参见C城st 1990)o 表性较低有关，这对包容性政策的引在改革之前，富人通过一种被称为礼 人具有负面影响（参见第7章）。拜仪式的惯例，负责提供公共物品和 有时候，即佼一项具体的改革得服务所需的资金，特别是节假日和军 以通过而且没有被利益集团俘获，根队活动的资金。作为对他们在财政事 深蒂固的权力或者规范也可能让改革务上合作行为的奖励，富人享有被任 成效不大。事实上，法律改革常常不命为公职人员的威望，并且在被法庭 足以持续性地改善经济机遇。粎国审判时可以得到宽大处理。就这一点 1865年内战结束后，尽管理论上发生而言，依法纳税被视为一种公民荣誉。 了系天覆地的变化，但南方非裔粎国然而根据一项税务改革，礼拜仪式从 人所经历的一切就很好地说明了这一自愿性行为转变为强制性行为。这一 点。尽管奴隶制被废除了，南方非裔变化导致社会对纳税人认可程度的降 粎国人的处境几乎没有得到改善。白低，纳税人在法官面前不再享有基于 人精英采取了维系低工资和限制非裔合作行为的特权。结果，富裕的礼拜 粎国工人流动的措施（参见Ransom和仪式专家不情愿纳税的情绪日渐增加， Sutch 20()l）。而一项免费给予每一位被并试图隐匿自己的财产或者将纳税的 解放的黑人奴隶40英亩土地的措施并义务转嫁到更富裕的个体身上。 未获得通过（参见wiener 1978）。更重 大的变革将需要上百年的时间来实现。创造公平竞争的环境，提高 当法律改革与包括习惯法在内的治理响应所有人的能力 主流社会规范发生冲突时，改革不能为弱势个体扩大机遇的措施对中 1 90 2017年世界发展报告 镼期的增镼有益，但是这可能对某些的合同制教师被聘用后，尽管家长参 粤体的利益造成威胁。当这些粤体对与学校监督的做法有助于提高学生的 政策制定或者政策实施具有直接的影学习成绩，但是由于政府缺少切实实 响力时，他们可能能够阻碍或者削弱施制裁的动机，这一成功并未得到大 改革。因此，有效的政策设计应当将规模推广（参见Bold等2013;Duno, 所涉及的不同行动者的谈判力纳人考DuPaS和Kreme:2015）。这一例证阐释 量的范围之内。能够对政策的采纳和了改变已当选领袖动机的必要性。正 实施造成威胁的因素需要得到完全的如此前讨论过的19世纪英格兰和威 考量，并将提高阻碍改革的成本包括尔士采纳反贫困计划这一例证所阐释 进去。根据行动者之间既有的谈判力的，面对经济状况持续变化或者公民 来设计政策可能更可能佼政策在短期压力的持续攀升这一情景下的新动机， 内取得成功。然而，为了扩大能够被精英可能增加税收和社会支出（参见 成功地采纳和实施的政策集合，从根Lindert 2004）。 本上修改政策场域可能是必要的条件。在某些情景下，当政治精英面临 扩大以公平为导向的、能够得到着剧烈的竞争和对公共物品的高需 有效实施的政策的集合，这取决于政求时，他们可能需要扩大自己的支持 策谈判进程的改变，这一改变是通过基础，此时他们可能面临着大于正常 改变参与谈判的行动者的动机或偏好压力的压力。在美国，有证据显示政 实现的；或者取决于为那些更有可能治竞争的加剧促使国家建设了更多新 采纳再分配政策的行动者降低准人壁的基础设施（参见Besley,Persson和 垒，其中包括那些来自弱势粤体的行Sturm 2010）。巴西也有证据显示，面 动者。采纳对某些强大的行动者而言临重新选举时，市长的腐败行为也会 意味着损失的政策的努力可能从那些减少（参见Ferraz和Finan 2011）。当 为行动者提供支持改革的动机的行为政治家面临更加激烈的竞争时，他们 中受益（比如将政策与其他受益于政可能将实施决策委托给受过良好培 策的人捆绑起来）。另一个切人点，即训的官员，并赋予他们较大的自主权 塑造偏好能够增强集体行动，比如，围（参见Rasul和Rogge:2015）。然而， 绕某些政策建立共同利益。而且，提高在庇护主义盛行的环境中，竞争的增 竞争性是促进解决权力不对称问题的关加并不总能带来更多的公共物品。竞 键切入点。例如，增加弱势个体在立争的效果取决于政治家是否能够凭借 法机构中的直接代表权可以促进政策公共物品或者针对性的政策轻而易举 制定者做出改善公平状况的改革扼诺。地赢得选区的支持。比如，争夺中产 阶级的选票要求改善公共物品的供应， 通过投票和信息提供改变行动者这能够敦促政治家退出庇护主义行为 在政策场域中的动机（参见weitz一sh即ir。2012）。 理解说服强势行动者采纳和实施弱势人口通过投票活动参与政策 有利于贫穷人口和弱势人口的政策所场域，从而能够改变政治领袖的动 需的动机是改善公平的关键因素。在机。在美国，扩展女性投票权的法律 前面讨论过的肯尼亚的例子中，在新通过之后，公共健康支出和挨家挨户 第6章改善治理促进公平191 的健康运动也随之增加了（参见Miller（参见Faiifield 2013）。相比之下，在 2008）。在巴襼，得益于电子选票应用乌拉圭2006年成功的税收改革中，政 这一投票技术的改进，比较贫穷的、府开展了有效的沟通活动，明确表明 文化程度较低的选举人获得了有效的将要受到税改影响的只是那些比较富 投票权，这促进了健康专家对孕期女裕的个体（参见Rius 20巧）。 性产前检查次数的增加，而且可能减理论上，信息是监管包括服务提 簓了文化程度较低的投票人新生儿体供商在内的精英群体的一项重要工 重过低的问题（参见Fujiwara 20巧）。具。例如，在乌干达初级卫生保健领 新的实验证据显示，沟通和协商域中开展的一项模拟传统社区主导型 有助于克服庇护主义问题。更多的沟发展方法的实验发现，只有在那些同 通渠道能够促佼政治家和选举人发现时提供了设施相对绩效信息的社区 共同利益。沟通和协商也给投票人了中，群体的保健或者健康治疗的质量 解彼此的偏好和希望提供了机会，从才得到了改善。这类信息有助于识别 而更新了关于候选人资格的信念。例处于决策者或者服务提供商管控之下 如，来自贝宁的实证证据显示，市政的因素（参见Bjorkman,De Walque和 厅聚会降低了庇护主义肆虐的程度Svensson 2014）。在巴基斯坦，一项给 （参见Fujiwara和Wantehekon 2013）。予父母有关私立学校和公共学校绩效 然而，效果可能是参差不一的，因为信息的随机化实验增加了学生的考试 沟通的增加也可能有助于人们更好地分数、降低了私立学校的收费，增加 识别针对性的短期收益。了小学人学登记率（参见Andrabi,Das 信息的提供能够促进动机的转变和Khwaj。2015）。 并克服集体行动问题，然而仅仅信息然而，信息提供本身常常未能改信息的提供能够促进 本身还不足以解决问题。在税制改革善服务提供状况，因为许多内含的假动机的转变并克服集体行 的案例中，人们可能对再分配改革的设与旨在改善服务的信息提供相关联。动问题，然而仅仅信息本 效果产生误解，这导致人们反对这项特别值得一提的是，只有在与谈判力身还不足以解决问题。 改革，即佼他们是改革的受益人（参不对称相关的限制因素得到减缓的情 见Cruces,Perez一Truglia和Teta：况下，关于地方干预措施的信息才可 2013）。例如，玻利维亚试图引人一项能真正起到改善成果的作用。以在肯 个人所得税累进制，其单一税率为尼亚开展的一项实验为例，提供儿童 12.5%，免税门槛为最低工资的两倍。在学校表现的信息和家长如何采取行 改革宣布以后发生了大规模的公共抗动帮助自己孩子的信息并未能增加家 议活动，其中包括某些认为自己扼担长参与监管的活动。研究显示，提供 了改革最大一部分成本的专业人士，信息的实验产生了许多内含的假设， 尽管他们在免税区间的薪酬降低了。在这一案例中两个似乎错误的重要假 这项税改将只会对少数高收人粤体产设是家长认为监管服务是他们的责任， 生影响，但是政府对改革解释的明显而且就监管服务这一点儿而言他们可 不足，而且在就改革进行的沟通中犯以为所欲为（参见Lieberman,Posner 了错误，比如将可能的输家称为“中和Tsai 2014）。 产阶级”，这导致该项税改流于失败其他机制，比如指定用于特定用 1 92 2017年世界发展报告 途的资源也能够改变采纳政策的动机。边界地区的研究显示，坦桑尼亚边界 将改善公平的改革与其他能够抵制精地区的民族分化问题并未像肯尼亚边 英的改革捆绑在一起可能增加改革的界地区一样出现严重的公共物品供应 参与者。例如，在税制改革中，指定不足问题。米格尔（Miguel）认为造 用途的方法可能有助于获得支持。尽成这一差异的原因在于，和肯尼亚的 管人们指责指定用途的方法导致财政学校相比，坦桑尼亚的学校更积极地 体制的僵化，指定用途的方法常常被推进培育学生民族身份认同的教育， 用于改善扼诺并说服精英人士接受改因而促进了人们在公共物品供应上的 革（参见Fairfield 2013）。例如，哥伦合作（参见Mi罗el 2004）。 比亚成功地通过了一项对1％的最富 裕人口征收富裕税的改革，成功的原提高竞争性 因在于这项税收被明确用于改善安全在立法机构和其他政治机构中增 状况并减少犯籪活动。加弱势群体或者少数民族个体的代 表性可能有助于维系亲公平改革的承 塑造偏好，促进合作诺。例如，在过去的20年中，女性 建设共同利益可以增强集体行动，在国家立法机构中的比例大幅度增加 特别是增强合作行为。有人认为，外（尽管这样，这一比例仍然不高，不 让被排斤在外的粤体部冲突通过促进人们反对共同敌人这足30%)，这促进了政府采纳与女性偏 参与具体政策的制定和实一共同利益在发展中发挥了作用（参好更加一致的政策。来自印度的证据 施（比如税收）能够促进见Besley和Persso。2010）。然而，强显示，参与村庄委员会的女性投票选 合作。调某些粤体的身份并扩大他们参与政择与她们自身偏好更相一致、更能改 策的力度可能促进改善这些粤体的利善健康状况的公共物品，比如对安全 益，但是这可能是以其他粤体的利益饮用水的投资（参见Chattopadhyay和 为代价的，或者是以镼期利益为代价Ddo 2004）。其他研究发现，针对特 的。以印度为例，对特定的部落而言，定部落和种姓的政治权益预留（选举 政治权益预留（选举配额）增加了有配额）提高了用于特定部落的社会福 益于他们的社会福利支出，但是也降利支出，为特定的种姓提供了更多的 低了用于教育的支出（参见Pande就业机会（参见Pande 2003）。最后， 2003）。预定的部落可能发现他们的教弱势群体的政治代表性似乎是减少贫 育回报不高，因而可能决定减少对教困的有效途径（参见chin和Prakash 育的投资。尽管较高的社会福利支出2011）。 对他们有益，但是却是以损害对其他将被排斥在外的群体纳人具体政 粤体有益而且可能更具有镼期利益的策（比如税收政策）的制定和实施过 再分配过程为代价的。程有助于扩大合作。发展中国家明确 关于在和平时代如何建设共同利对非规范领域进行征税的行动即是典 益的严谨工作仍然簺少，但是有证据范之一。”在加纳，截至1981年，不 显示教育能够在这一方面发挥作用。规范领域的运输工人被成功地纳人了 对肯尼亚和坦桑尼亚被殖民势力“人规范的税收政策，这归功于政府委托 为地”分裂因而具有许多共同特征的非规范领域的协会代为征收税费的决 第6章改善治理促进公平193 策。人们认为这一安排增加了税收收学校委员会接受了基于学校管理的培 人（参见Joshi和Ayee 2009)，并且训的学校次群体中，学校被公务员教 将这一安排推幼到其他犯家非规范师俘获的风险降低了三分之一。在这 领域的协会中（参见Joshi,Prichard和样的学校次群体中，学校委员会监管 Heady 2014）。这一政策得以成功的一合同制教师、减少缺勤现象和雇用亲 个重要因素在于它改善了纳税人服务，属现象的能力更强（参见图6.7）。 为人们合作提供了的动机。重要的是，然而，通过竞争机制减少权力不 这一政策在一个从前不重视纳税机构对称问题也面临着挑战。即使在谋求 的领域中引人了一种依法纳税的文化。将弱势个体纳入政策制定进程的参与 最终，相关的税收形式在2003年转变式方案中，比如社区主导型发展，俘 为一种更具成本效益的推定税制，根获行为也能发生。由于弱势个体闲暇 据这一税制，驾驶员被要求每一季度时间的机会成本较高，或者由于根深 购买一个纳税车贴，并将其粘贴在车蒂固的社会规范使得反对那些传统上 的挡风玻璃上（参见Prichard 2009）。拥有更多权力的人存在困难，这些个 就服务提供而言，通过让用户参体参与这一进程的次数可能较少（参 与管理的方式“赋权”用户有助于改见专栏6.5）。这是为什么良好的制度 善服务的质量并减少俘获行为。例如，形式有时未能履行自身职能的例证 当学校中的家镼委员会受到良好的培之一。 训并且具有可信的扼诺，委员会将能赋权用户的措施可能最有效，如 够改善教育结果（参见Bruns,Filmer果该措施与旨在改变与提供商之间权 和Patrinos 2011）。在肯尼亚进行的一力态势的政治机构相联系。例如，在 项聘用合同制教师的改革试验中，在印度尼西亚，一项现场试验对加强学 校委员会职能的不同机制进行了比较。 图6.7依托学校管理培训赋权家镼有助于结果显示，通过联合会议和联合行动 减少肯尼亚的俘获（教师簺勤）现象方案将被视为相对缺少权力的学校委 日－---－沽－员会与选举产生的村庄委员会联系起 公务员教师口口口口口口口口口口口口口口、。栩＊、、、、二八～二二曰。小二、‘ 霭丫毓纂”口口口口口口口口口甲口来是提高学生考试分数的最具成本效 ｝益的方法。将学校委员会与村庄委员 日．....1会联系起来降低了委员会自己面临的为制定更加有效的政 合同制教师口口口口口口口口口l廿。协栩二。。山．。出，全mn、，脸，，生。，，二二‘一、＊l&j 号黑慧纂F口口口口口口口口l某些权力限制因素（参见Pradhan等策，政策场域的行动者必 }2014）。须理解既有的不平等模式。 一孵家枷委贻实翩裁啊 0 20 4057.960 80 突击检查中出勤的教师信性不足，赋权家长的措施可能不能 的比例／0/0奏效。在缺少规范化的聘请和解雇制 竺竺哩堕童图掣赘粳竺誉夔＿裁机制（比如受到良好培训的学校理 髓额外聘请合同制教师并且进行一L,&’因、卜。声曰～少“人产J&LJ,”目切一认～ 基于学校的管理培训的学校事会）的情况下，基于学校的管理可 卼瞥，&017轰隽臀黔彭作组基于”ufio，能通过对提供商施加社会压力的方式 DuPas和Klemer 20巧做出的总结。门。～~/&J~’八‘叫月。月川～翻～,&&&&,& 注释：出勤率根据在突击检查期间出勤的教师的施加影响力。然而，当教师或者医疗 百分比来衡量。领域工人比他们服务的用户更加富裕 1 94 2017年世界发展报告 专栏6.5即佼存在参与式方案，地方精英仍然能够俘获公共支出 旨在增加有利于弱势粤体的公共支出的改革可能被地方也较少参与决策，而且参与程度弱于优势人口，也就是说，在 精英所俘获，地方精英能够极大地左右公共支出决策（参本发展报告的框架中，由于未能降低贫穷人口参与决策的准入 见Galasso和Ravallion 2005）。即佼在诸如社区主导型发展壁垒，社区主导型发展常常未能提高竞争性。正如一项对参与 (CDD）的参与式方案中，尽管方案的目标是将弱势个体纳入式方案的综述所发现的，“公共活动的”参与者“常常更加富 公共支出决策的进程中，俘获行为仍然会发生。社区主导型裕，文化程度更高，（就种姓和民族的意义而言）拥有较高的 发展是一种支出下放的形式，这种形式让决策更好地符合地社会地位，性别多为男性，并且与非参与者相比较具有更多的 方社区的偏好，而且通过参与来培育集体行动。然而，对参政治联系”（参见Mansuri和Rao 2013,5）。由于贫穷人口的闲 与式方案的综述发现了和富裕人口相比，贫穷人口从这些方暇时间较少，他们需要工作更长的时间获得收入，因而他们参 案中受益较少的证据（参见Mansuri和Ra。2013）。与的机会成本也更高。此外，即使贫穷人口参与，由于他们所 既有的不平等和贫困模式决定了在村庄中如何形成集体受的教育程度较低，或者他们发现与传统上拥有影响力和权威 行动。社区主导型发展可能并不能佼贫穷人口受益的原因之一的个体进行争论和竞争存在难度，他们对结果施加影响的难度 是，即佼理论上假设贫穷人口参与决策，在实践中，贫穷人口也较大（参见Abr沛胡和Platteau 2004)o 资料来旗：2017年世界发展报告工作组。 或者更具影响力，后者可能不能够施中的不对称因素，政策可能被阻挠、 加社会压力。以乌干达为例，在不平被俘获或者流于低效。假设一些行动 等程度较高的地区，赋权社区监管医者希望实施改善公平的改革，那应当 疗诊所的干预措施取得成功的概率较如何设计、通过并有效地实施这类改 小（参见Bj orkman和Svensson 2010）。革呢？ 在墨襼哥，在一项基于学校的管理方案谈判力的不对称未必会导致失败 被推幼以后，比较贫穷的社区的升级考的政策。如果设计改革议程时将不同 试失败率和辍学率并没有降低（参见行动者之间的谈判力将如何对政策的 Gertler,Patrinos和Rubio一Codina 2012）。实施产生影响考虑进去，改善公平的 鉴于地方行动者的局限性，对更改革能够取得成功；这里，不同行动 重大的改革产生重要作用的因素是提者的谈判力不对称包括国家层面和地 供商和政治家之间的权力平衡以及他方层面、收入群体之间以及服务提供 们的谈判方式。一些成功地将工会纳商和用户之间的谈判力不对称。 人政策场域来平衡行动者之间权力的为设计更具效果的政策，政策场 改革已经取得了成功。这里以智利为域中的行动者必须理解既有的不平等 例，由于将工会纳入了行政管理具有模式。例如，任何考虑应当在哪一层 高度可信性的场域，雄心勃勃的教育面上实施改革的人都应当考虑国家层 改革方案得到通过。工人批准增加支面的精英和地方层面的精英如何塑造 出，换取绩效工资改革的通过（参见政策。尽管理论上权力下放的发展或 Mizala和schneider 2014）。者参与式发展可能看起来前景不俗， 精英在地方层面的根基高于在国家层 考量权力博弈中的不对称因面的根基（参见Bardha。2002）。事实 素，提高政策效果上，粎国的一项立国文件，即《联邦 如果制定政策时不考虑权力博弈党人文集》认为，由于既有利益将俘 第6章改善治理促进公平195 获地方政府，将少数民族籮于保护不余地。例如，增加旨在资助亲贫政策 足的境地，因而联邦政府的于预措施的资源可能增加地方精英涉人政策制 是必要的（参见Hamilton,Madison和定进程、从而俘获这些新资源的动机 J叮1755）。9权力下放也能够创造法（参见Mansu五和Ra。2013）。 理权力和实际权力之间的差异，从而除了国家层面的精英和地方层面 导致两者之间的冲突，这可能削弱政的精英，衡量社会中不同的群体将如 策的实施。在一些撒哈拉沙漠以南非何促进政策的有效执行也非常重要。 洲国家中，行贿受贿的机会部分来自在社会安全网这一案例中，未能将参 于不健全的权力下放；例如，在实践与行动者的谈判力差异纳人改革设计 中，中央权威机构可能不顾法理意义不同阶段的考量范围可能导致改革最 上的权力下放而试图保留对土地进行终流于失败。例如，尽管以贫穷人口 分配的权力（参见Durand一Lasserve，为目标对象的社会安全网可能在减少 Durand一Lasserve和Selod 2015）。政策贫穷这一问题上具有成本效益，这类 设计需要考虑方方面面的问题，而且政策可能面临不能从改革中受益的群 要减少地方精英采取不利干预措施的体的抵制（参见专栏6.6）。项目设计 专栏6.6设计社会安全网，消除谈判力的不对称 谈判力不对称在社会安全籑设计的每一阶段中都很重要。谈判力的不对称这一因素纳人考量的范围：谁对申请进行登 政策制定者和发展实践者需要就是否以某一特定粤体为目标记，谁批准申请以及谁会参与这一过程。政治家可能为了获 对象、如何确定目标对象、如何实施方案以及如何选择利益取政治收益而希望参与这一过程的每一阶段。然而，当政治 的性质等问题作出决策。家在场时，改革的收益可能向政治支持者倾斜，尽管目前尚 是否以某一持定粤体为百标对豪。在最早的、决定是否无关于这一偏重程度的明确证据（参见weitz一shapiro 2012)o 以某一特定粤体作为目标对象的设计阶段，评估行动者的影收益的数量和性质。在选择收益的数量和性质时，从技术 响力和谈判力很重要。鉴于财政限制因素，以贫穷人口为目上而言的第一最佳方法可能不是决策者所喜欢使用的工具。支 标对象可能是最具成本效益的减贫政策。“第一最佳”方法可付现金给家庭通常是技术意义上的第一最佳方法，因为这一方 能是对消费者补贴政策进行改革，从而保护贫穷人口免于价法允许家庭更好地分配他们的总支出。然而，当局可能更喜欢 格增镼的损害。然而，通过改革的决策可能要求对其他那些分配食物的方法，因为这既易于推广又能够压榨政治收益。如 与政治精英具有更多联系的粤体或者能够更好地组织起来举果当局喜欢食物分配方法出于攫取更多利益的原因，那么这将 行游行示威的粤体进行补偼。例如，当多米尼加共和国采纳可能进一步加剧效率的损失，因为这一方法的受益者可能是具 了石油补贴政策改革时，运输业施加了足够的影响获得了补有影响力的食品进口商和运输行业群体（参见Crallam 1994)o 偼。这类补偼可能不具有成本效益，但是不能对该行业进行通过进一步稳固权力关系，方案中所有的初始选择可能 补偼可能完全阻碍改革的通过。无独有偶，为了预先防止反具有长期的或者溢出的不利影响。然而，短期内这些选择能 对力量的抵制，为免除用电补贴的补偼性现金转移也部分覆够促成改革的通过。通过改善贫穷人口的生活和提高他们对 盖了中产阶级（参见 Gallina等，待出版）。人力资本的投资，改革最终能够朝着有利于贫穷人口的方向 礴定月标对象的方詹。选择确定目标对象的方法也需要将实现权力的再平衡。人们认为，拉丁美洲的一些现金转移方 行动者之间的既有的谈判力纳人考量范围。实际上，当难以以案为赋权最贫穷的公民做出了贡献。然而，这样的平衡也可 最贫穷的人口为目标对象时，以社区来管理利益的分配可能是能强化了既有的利益，比如当以实物的形式提供收益时食品 最佳的技术解决方案。然而在实践中，这可能给精英成员阻进口商会从中获益，或者当实施改革的唯一方式是精英掌控 挠方案或者俘获方案或者佼用方案换取政治收益提供了便利。收益分配时地方精英会从中受益。在设计改革的时候，这类 实施。对一项既定的改革设计而言，改革的实施必须将平衡需要得到慎重的考量。 资料采源：Aline coudouel，世界银行社会保障、劳动力和就业全球实践，以及2017年世界发展报告工作组。 1 96 2017年世界发展报告 可能部分地改善社区项目的绩效并降任何成就（与努力相关），在社会的权力 低地方不平等问题的不利影响。例如，分配中拥有一个由他或她的父母的地位决 在巴基斯坦北部99个乡村社区中，要定的位置。 、棍、、方业、上、、口一，、，士。一4.Atkinson(2015);Bourguignon(2015); 求投人更多劳动力（村民可以直接贡－一111。。u、一少，一。一6一、一。1口，, Milanovi亡（2016、。 献劳动力，因而进行监管）、但对资本，、、、、。：么、二浮。～&I＋。、：，、二。一 「毋、刀～刀’~&&J一‘&～曰八‘一’J夕‘’下一5．这一预测包括村庄层面的控制（其中包括 投人要求较少（监管难度较大）的项与天然水源的距离、与铁路和国家公路的 目得到了较好的维持，即佼在土地不距离、土壤质量检测、降雨量水平、村 平等程度很高的社区中也是如此（参庄人口总量、属于马拉塔种姓的村庄人 见Khwaja 2009）。口比例、在村务委员会中的席位是否得 本章描述了采纳和有效地实施公到保留）和区域固定的个人财产（参见 平导向型政策的不同机制，但是只有Anderson,Francois和Kotwal20巧）o 改革的进程已然启动时这些机制才会6·黑念黑蕊概恶严rilfo&2004)& 发挥作用。本报告第三部分深人探讨，。＿＿系。＿__,，八只。、奋‘＿、＿__,，八，．、 ~“宁’r产’J&‘了J认目刁‘一即jJ&/‘、／、训、犷J 7.Barreix和助ca(2008);Martorano(2014); 了这些进程。第7章审视了精英什么经济合作与发展组织／拉丁美洲和加勒比 时候以及如何允许新的行动者就政策经济委员会（2014）。 进行磋商谈判，其中包括通过动机或8．不规范领域可能已经通过对半成品商品的 者偏好的变化来实现这一点。当精英征税或者贸易税受到了间接的影响（参见 谈判无益于提高对公民的责任性，弱Stiglitz 2010)0 ,，、一。。儿栩＊、白、、l人二二二9．特别要阅读《联邦党人文集》第10篇， 势粤体可能为提高自身在社会中的7·，?jJ，一四－·－--／、－-//-,U一 话语权而～组织起来。第一、章对真矗黔鼎黑耀．．黔氰岔 这一可能性进行了探讨。第9章通过，，、二、、主＊，如拈。生，口祖、 趋叫阴’工胜，JJ冰卜”“不7毕厄厄匿名的形式发表在《纽约广告人日报》 审视国际行动者的作用及其影响国1787年n月22日。 内政策场域的过程总结出了本报告的 结论。参考文献 ‘一＿_Abraham．八11ita.and lean一PhiliDDe Platteau.2004.&Par- 扫二甲不ticlpatoly Development:Wnen Culture Creeps:,In 1拼思有拈鹅叨加甘“要m,_&＿。＿,_,:＿。更tUre耐Publ让血hon,edited byVijavendra砒oand 1．扫子粼到糎‘夕刁、册、爹见Jolm镼awls Michaelw血on,210一33.stanford social Sciences 1971）在其经典著作《正义论》开篇写series.stanford，认stanfordUniversityPress 猎“花汀且林八到哈品苦丽擂裤加Abraham,Arthu乙and Habib 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Rogers的资料做出的总结。｝学校成功地将教师的缺勤率降低为零，学l} 201 202 2017年世界发展报告 !l生仍然不能够习得他们的老师所不知道的｝的角度来看，两方面的结果都更加糟糕： ;；知识。在莫桑比克进行的调查发现，能够｝一旦资格不足的合同制教师被纳人公务员 }；计算出86减去55答数的数学教师的比例；体系，国家将最终陷于同样不认真的工作 }｝只有65%，而能够制定一项完善的授课方；状态、较低的技能和更高的预算成本这些 ;；案的教师的比例仅仅为19％。；问题难以自拔。 }；权力动态削弱教育改革；困难重重的教育改革能够得到有效的采纳 }l在许多案例中，尽管改善教育成果的；和实施 !；政策似乎到位（比如政府培训教师或者开；改革如何改变权力的态势，从而实现 }｝展学生学习成果国家评估方案），就改善｝改善教育体系成果的目标？尽管从总体上 {｛学习成果而言，这类政策几乎无效。｛来看改革的前景一片惨淡，但是在改革成 {｛由于受到权力动态的阻挠，改革流于｛功地改变了教师和政策制定者的动机，将 {｛失败。事实上，聘请合同制教师的改革常｛新的行动者纳入政策谈判场域并改变了社 {｛常流于失败。支持聘请合同制教师背后的｛会规范的前提下，变化最有可能发生。 {｛观念是簩小班级规模并且雇用易于实施制｛通过分井意识改变政策制定者和教顺 {｛裁机制的教师（由于可以威胁解雇或不再｛的动枕。信息常常被视为政策制定者更好 {｛续签合同）。因而合同制教师面临着更强｛地对服务提供者进行监管的途径之一。然 }｝烈的动机。｝而，信息作为一项纯粹的技术工具可能不 {00｛然而，教师及其所属的工会是一股潜｛足以解决问题。恰恰相反，当信息容易理 ;．曰己；在的政治力量。当合同制教师与公务员体；解并且以那些具有行动动机的群体为目标 ｛一“;｛系的教师结成联盟，合同制教师也变成一｛对象时，信息才能发挥作用。 ｛血U二｝股能够游说政府并将他们纳人公务员体系｛事实已经证明，在一个国家的各行各 ｝州巴乓l的潜在政治力量。在过去的十年或者二十l业中提高人们关于不能接受的最低学识水 ;；年中，在肯尼亚、秘鲁（参见webb和；平的公共意识是成功改变教师和政策制定 ;}valencia加06）、印度尼襼亚和其他国家｝者动机、改善教育质量的良好政策。这一 ;｝中，大量的合同制教师被“规范化了”（即l观念构成了对学生学习成果进行公民主导 {｛给予公务员的地位）。正如第6章中所讨｛型评估的基础，比如印度的AsER中心方 {｛论的，这种权力动态表明，尽管政策制定｛案和东非的uwez。方案，这两大方案的 {｝者应当监管教师以保证他们提供更好的教｛目标均是提高关于学识水平的数据质量和 {｛学服务，政策制定者可能在事实上依赖教｛公共意识。同一理论激励了撒哈拉沙漠以 {｛师获得政治支持。这种依赖性降低了政策｛南非洲国家的努力，比如服务提供指标倡 ;｝制定者监管和实施绩效制度的意愿。l议。服务提供指标倡议收集许多国家中代 ;；这一例证显示，如果政策设计的过程｝表性样本学校的投人和成果数据，因为这 }l中忽视了权力动态，一项改革可能导致体l些数据对诊断症结所在和确定支持目标有 }l系的状态比改革前还要糟糕。合同制教师l益。但是最终而言，服务提供指标倡议的 }｝的就业资格常常逊色于公务员体系的教l工作不仅仅是通过改变技术官僚的调控对 ;l师，至少就规范的资格而言是这样。然l教育体系进行微调，而且是要通过引领支 11而，学校、社区和政府愿意聘用这些合同l持改革的公共意识实现均衡的转变。 l；制教师，原因在于合同制教师愿意以资格l将焦息和雄序结合起夹建立改革的支 ;；换取认真的工作。然而最终，从服务提供；待力量。在过去的二十年中发生了许多重 焦点8服务提供：教育和健康203 要的教育改革，其中包括教师工会发挥了l体系并且得到合理的奖励有助于转变教师11 重要作用的情景。通过首先佼用学生的成；机构的组成并改变权力动态。；l 绩信息直接进行公共沟通的方式，希望实l;; 施改革的政策制定者可以接触其他行动者｝健康：提高健康服务可得性面临的重｛{ 并获得他们的支持。在某些情况下，比如｝重挑战｛{ 在厄瓜多尔、墨襼哥和秘鲁，抵制教育改｛对生命早期的健康投资对未来健康很｛{ 革的阻力一直很强。但是在智利，作为工｝重要，对教育和学习成果也很重要（参见）{ 会传统的盟友，政策制定者在工会中享有！Almond,chay和Le。2005;Black,Deverellx){ 很高的信誉，持续的磋商进程为重大改革｛和salvanes 2007）。然而在许多发展中国家｛{ 的通过铺平了道路，比如效益工资改革，l中，特别是在低收人国家中，健康医疗服l; 包括将这些改革与较高的教育支出捆绑在；务的质量堪忧。正如第6章中所讨论的，;; 一起的改革（参见Bmns和Luque 2015）。；医生缺勤率很高，而且即使医生没有缺｝; 将新的行动者引入教育政若场域：家；勤，他们的工作状态也很糟糕，或者对病；; 表的乍月。家镼直接参与学校政策的制定；人的诊断和治疗中出现失误。；} 与实施是改变权力动态的另一条途径。然；印度中央邦的状况阐释了健康治疗；; 而，只有家镼能够可靠地实施制裁，这一｝面临的供给不足和质量堪忧问题的挑战｛{ 途径才能奏效。比如，为什么通过基于｛（参见chaudhu万等2006;Das和Hammer{{ 学校管理（SBM）的改革赋予家镼更多的！2007）。在中央邦农村地区的代表性样本｝_} 村力霖世都柿斯分程了作用不日早霖信：中六样何解守的时闻占／.＼五二被康和为：灿氏砂： ._．、．_&＿卜＿.．…＿．、，_:__&_:．一尹： 地马拉却以失败而告终？伽尼米安（参l中的医生缺勤的比例达到40％。公共机构i山1神i 见Ganimian 2016）认为，在洪都拉斯，教l的医牛用于病患的平均时间是2.4分钟．1一、i 师工会专注于诸如工资等更高程序的间i对病历检查单上的检查项目和问题完成的l咐们二l 题，而且来自国家政府的投资很小，特别｝比率只有16％。如果病患到私人诊所就！,&} 是改革伊始的投资很小。结果，基于学校｛诊，同一位医生的表现更好，这表明了动｛{ 的管理得以在不同的行政阶段延续。相比！机的重要性。尽管如此事实上当一个儿｝} 之下，在危地马拉，维系方案所需的高额！童出现腹泻症状时，没有医生会对儿童进！} 成本佼得某些特殊利益粤体更容易遭遇损｝行全面的检查。同时，病患接受不必要的｝; 失，这些粤体有效地组织起来，成功地发｝治疗而非正确治疗的可能性也很大。只有｝; 出了阻碍改革的倡议。；3％的医生给予病患正确的治疗（参见Das}} 改变社会规落。改革教育体系也意味；等2015）。；} 着提倡看重良好行为的社会规范以及拔摧；此外，在低收人国家和许多中等收入；} 认同这些规范的教师。在幼裹的发展中世；国家的健康资金中，家庭自费的支出仍然；; 界中，许多教师在极其艰难的环境中孜孜；占据主导地位（参见世界银行2007）。乌；} 不倦地教育儿童、努力克服学习资料匾乏；克兰展示了自费治疗的问题，其中包括规；} 的问题、学生簺勤问题以及威胁他们安全｝范规则和实际治疗中的差距。和苏联其他｝} 的问题，他们的英雄主义行为的确可歌可｝几个国家一样，所有的乌克兰人都拥有免｛{ 颂。他们这样做，有时候是出于为儿童着｝费获得健康治疗服务的宪法权利。尽管如｛{ 想的利他主义，但是他们也可能是因为认｛此，病患直接付款在健康支出总量中占据｛{ 同教师职业道德和责任感这种社会规范。｝的比例超过了40%，这对大多数乌克兰｛{ 确保更多这样的教师被选拔进入公共服务｝人而言是一个沉重的负担。’事实上，病｛{ 204 2017年世界发展报告 !l患对公共健康治疗提供商所提供的几乎每｝与的社区具有明确的指令和用以监管提供 ;；一项服务都要支付不规范的费用。其中一｝商的工具，那么用户可以发挥作用提高治 }；部分不规范支付的钱款作为不规范的收人；疗服务的质量并降低医生的缺勤率。在乌 }｝被服务提供者（医生和护士）、其他健康；干达，一项旨在为加强地方问责制并对初 ;；治疗人员（主治医师、医院管理者）、以；级健康治疗领域进行社区主导型监管的于 {｛及不同层面的政治权威瓜分并塞人自己的｛预措施在改善健康服务和参与社区的健康 {｛腰包。这部分费用也被用于资助医疗设施｛结果上取得了巨大的成功（参见Bjorkman {｛的周期性费用，比如众多物资的补给费｛和svensson 2009）。干预措施包括一系列 {｛用、医院系修和重建的费用（参见Beili,｛由非政府组织推进的社区会议，使用健康 };Dzhygyr和Maynzyuk 2015）。；服务质量报告单并最终形成了行动计划。 }｝健康治疗服务质量差，自费费用高，｝使用门诊服务的比例增加了20%，而且治 ;；这在某种程度上是参与健康治疗政策采纳；疗时间、候诊时间、检查程序以及医生缺 ;；和实施进程的不同行动者之间的政治平衡；勤等问题都得到了大幅度的改善。最重要 ;；的结果。然而，下述政策原则将有助于引；的是，婴儿的体重大大增加，参与治疗服 ;l导国家开展更有效的健康治疗改革。l务的村庄中的五岁以下儿童死亡率降低了 }}｝三分之一。 }｛改变参与健康政策采纳和实施进程的行｛ {！动者｛改变政治家和提供商的动机 {00｛在聘清工珍人员的过程中交引更多的｛然而，地方能够实现多大程度的监控 ;．曰己；行动者，从而打破鹼护主义体索。在乌克；力度是受到限制的，这部分是因为服务提 ｛一“;｛兰和其他国家中，庇护主义体系在医生的｛供质量的重要组成部分不是由地方决定 ｛血U二｝招聘和安籮中发挥了决定性的作用，这种｛的。改变更高层面政治家和提供商的动机 ；州巴心；决定性作用特别体现在具有吸引力的职位；或者通过自上而下的方法改善健康服务提 ;；上，即体现在那些可能攫取更多的、更大；供的质量可能是必要的。 ;｝数额的不规范支付的职位的医生招聘和安｝如梁政策筹到存淤的实落，政策制定 ;｝籮工作中。这样的机制巩固了个人关系l者更好的动扰能够发挥棺月。权力下放的 {｛籑，建立了高进人壁垒。几个乌克兰健康｛案例常常被视为加大问责力度的尝试，因 {｛治疗领域的工作人员举报说，为了获得工｛为用户／投票人能够更加密切地观察政策 {｝作或者维系他们的职位，他们不得不支付｛制定者的工作状况。在巴西，主要由联邦 {｛费用，而且他们不得不接受直属经理的训｛政府转移支付提供资金并且由国家和市政 {｛导并维系对直属经理的忠诚（参见Beili,｛当局管理的公共健康治疗体系是贫穷人口 {{Dzhygyr和Maynzyuk 20巧）。｛获得健康治疗的主要渠道。由于未参保选 ;；庇护主义体系，特别是医生之间的庇｝举人（贫穷人口）和参保选举人（富裕人 }l护主义体系应当得到改革。这里以乌克兰l口）之间存在竞争，未参保选举人希望获 }l为例，扩大招聘过程中参与行动者的数量l得公共健康治疗服务，参保选举人不希望 }｝有望实现。为遏制主治医生的权力，一些l获得公共健康治疗服务，因而在贫穷人口 ;l城市规定了这样的要求，即任命和解雇任l比例较高、投票人投票率比较高的城市 11何医疗队伍成员都要获得市卫生局的批准。l中，用于健康治疗的公共支出也比较高 {｛让月户参与，真中包括通过有淤地逆｛（参见Mobarak,Rajkumar和cropper 2011）。 ;；刀惊息和监营让用户参与的行为。如果参；然而，权力下放也可能仅仅增添了一 AEA 8 205 &19MAA 201 Eqo Acemoglu, Daron. 1998. 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CO iD0 ����� 7. 8. 9. ��t��a�� ������-��� �tл����� �� � ��� �;дэ� _7________，、 第，章精英博弈和精英‘呱＼‘口口 -－一溢一”一您二 在过去的四十年中，中国一直是见LamPton 1987）。所有这些改革都真 世界上增镼速度最快的国家。同时，切地反映了当权者的动机和偏好：扩 中国有7亿人脱离了贫困。根据许多大问责范围和基于规则的竞争空间帮 经常佼用的指标，这一时期中国的制助解决了统治精英内部的承诺和集体 度环境似乎并未发生变化。然而，这行动挑战问题，从而在大规模变革时 些指标未能识别出中国政策场域的深期提高了执政党的稳定性。 度变化，正是这种深度变化促进了适当炙手可热的利益集团抵制改革， 应性的政策决策，提高了国家的能阻碍包容性发展的治理制度就可能延 力，因而佼中国成功实现了经济社会续下去。然而在历史的进程中，有关 的转型。国家完善规则、制度和过程，从而限 在中国，自1949年以来，中国共制有权有势的利益集团并有效促进发 产党一直是中国唯一的执政党。尽管展进程的案例俯拾即是。当今所有的 如此，通过逐渐改变中央层面和地方高收人国家都曾经是拥有不负责任政 层面领导干部选拔和集体决策的进程，府的贫穷国家。这些国家在很长的时 中国大幅度地提高了竞争性。继邓小期内维系了经济的稳定增长，同时改 平在1980年提出“权力过分集中容易善社会福利状况并防止暴力活动的发 造成个人专断，破坏集体领导”的著生。持续演进的制度和博弈规则限制 名论断后，中国共产党通过权力交接了决策者的专断行为，提高了政策制 的规定、官员选拔和退休规则、磋商定过程中的竞争性，增加了决策者的 决定政策制定和实施式决策·提高党的制度化水平、实现责任心，从而促进了持续的包容性增 的博弈规则的变化是由精官员的职业化，以及引人村庄选举制长。这类变革通过使用不同的制度形 英行动者之间磋商谈判的度等方式扩大了水平方向的问责能力，式得以实现。一些国家在占据主导地 进程引起的，而精英行动实现了集体领导的制度化。国家和党位的政党内部扩大问责机制，或者只 者以各自的利益为行动的官僚机构的扩大以及有组织的商业在具体的领域或者地方管理层面开辟 依据。社会利益与下放的经济权力共同促成竞争的空间；其他国家则引人了自由 了具有谈判力的组织基础的扩大（参的、公平的竞争性选举和广泛的社团 208 第7章精英博弈和精英适应209 主义者磋商安排机制。人们可以根据这种适应不断变化 的环境的能力预测长期发展的进程。 理解精英博弈为解决一个国家发展过程中特定关键 这些国家建立的制度和规则体系时期所面临的承诺问题和集体行动挑 促进了非暴力的、公平的发展。但是战所选择的制度形式可能产生一种平 为什么这些经久不衰的制度会持续演衡的状态：增长与不平等程度加剧之 进？决定政策制定和实施的博弈规则间的平衡；长期缓慢增长的过程中再 的变化是由精英行动者之间谈判的进分配活动的增多或者暴力活动的减少； 程引起的，而精英行动者以各自的利成功的增长与较高的环境成本之间的 益为行动依据。限制今天专断地行佼平衡；或者在增长成果斐然的环境中 权力的改革可能是维系权力或者扩大不公正程度及排他性的与日俱增。当 权力或者提供防止未来权力丧失保险与这些平衡相关的紧张局势爆发时， 机制的必要条件。规范性制度（从交竞争机制和问责机制的引人有助于促 易转变为规则体系）能够提高扼诺的进国家的适应进程。如果适应是通过 可信性，克服协调挑战并强化精英之基于规则的机制发生的，那么持续的 间谈判的稳定性。在成功的镼期转型适应和发展进步这一良性循环就更可 案例中，精英行动者通过建立能力更能发生。然而，这类基于规则的适应 强、竞争性更强、问责性更强的制度所赖以发生的条件却是有限的：在世 适应不断变化的环境。这些制度本身界的大部分地区和人类历史的大部分 帮助了进一步发展的实现。时期，以交易为依托的不稳定谈判居 精英行动者及支持他们的组织赖于主导地位。 以实现彼此之间的协调和承诺、从而 决定成果的过程可以称为精英博弈。谁参与谈判？ 精英博弈是动态的过程，不断地适应政策场域的行动者就政策的设计 精英行动者之间相对权力、动机和偏制定和贯彻实施以及规则的定义展开 好的发展变化。发展的道路是崎岖不磋商谈判。精英系指那些在既定领域 平的：冲击（比如贸易冲击和自然灾或者议题上具有直接影响能力的行动 害冲击等）和渐进式发展（比如城市者。但是识别这些精英可能是一件难 化或者日益扩大的中产阶级）会改变事（参见专栏7.1）。 精英的权力和偏好，这种变化常常是本章着重关注国家层面的精英， 有益于一个精英粤体的同时损害了另即那些对国家政策的制定和实施以及 一个精英粤体的利益。面对这些变化，决定国家权力分配、行使和制约的博 许多基于交易的磋商谈判因不能容纳弈规则具有直接影响力的精英。’即使 新的行动者或者新的需求而破裂。也在国家层面，精英也因领域而异：那 有时候，精英谈判通过精英一精英和些控制健康政策、拥有议程制定权或 精英一公民之间可信的互动规则容纳者否决权的精英可能不能控制宪政改 新的需求，从而成功地适应了社会革。在国家层面，政治（国家）精英 利益中相对权力、动机和偏好的变化具有特别的重要性。然而，规范体系 （参见第2章）。内的政治精英行使大小不同的实际权 2 1 0 2017年世界发展报告 专栏7.1识别精英的专家调研 所有的社会科学学科与发展实践者都认可精英行动者识别国家权力如何在精英之间进行分配以及法律的制定和实 在决定发展成果中的重要性，从亚里士多德和他的“寡头施如何界定权力的行使。 政治”到20世纪早期莫斯卡（Mosca）、帕累托（Pareto）和调研显示，就国家政策决策进行谈判的强大的精英行动 米歇尔斯（Michels）等“精英理论家”再到诺斯（North）、者因地域空间、时间和具体议题领域的不同而迥然相异。例 瓦利斯（wallis）和温加斯特（weingast）以及阿襼莫格鲁如，2015年，尽管在接受调研的所有12个国家中，国家首脑 (Acemoslu）和籗宾逊（Robinson）等近期负有盛名的经济与都是精英统治联盟的组成部分，但是其他行动者无论是在数 制度共同演进的理论家，无一不认可精英行动者的重要性。量上还是在代表性上都存在着很大差别（参见图B7.1.1,a图）o 国际捐赠者组织越来越多地审视不同的“政治解决方案”所除了在国家首脑垄断决策的俄罗斯联邦、卢旺达和土耳其等 造成的结果，这可以被理解为在一个国家发展的关键时刻国家，其他国家的统治联盟千差万别。这里以玻利维亚为例， 形成的精英谈判均衡状态（参见Di John和Putzel 2009;Khan统治联盟由立法者、党魁、地方政府、工会和公民社会团体 2010;Parks和cole 2010）。然而正如人们难以就谁是精英达成等组成。 准确的共识一样，学者和发展实践者可资利用的研究精英谈在国家内部，统治精英也因时期而异。韩国在朴正熙总统 判的概念性研究工具仍然有限。统治期间（1 963一1979)，军事行动者、官僚行动者和经济行动 为促进弥补这一差距，世界银行与民主多样性项目者的谈判力相对较高（参见图b）。1987年后向民主国家的转 (V一Dem）通力协作展开了一项专家调研，对精英权力和互动型提高了新的行动者，特别是政党、立法机构和司法机构的力 进行测量，从而形成跨国指标，对谁掌控权力以及他们如何量，但是经济行动者和官僚行动者仍然拥有很大的权力。相比 运用权力进行比较（参见世界银行2016b）。该调研覆盖了6之下，巴西在将权力授予精英的过程中经历了更加严峻的波动 个区域中12个国家100多年的数据。由此产生的数据有助于性，在20世纪90年代之前尤其是这样（参见图c）。 图日7.1.1国家统治联盟中的精英行动者因国家和时期不同而迥然相异 a.12国国家中统治联盟所包含的群体数量对比，2015年 6卜 5卜 啊4卜口口口口口口 绷｝口口口――口口口口口口 名｝口口口口口口口口口 址，｝口口口口口口口口口 髓“厂－---- 球｝二 婴｝口口口口口口一 2卜口口口口口口口口一 &～甲一雾一甲偏氯幼甲一黯一甲谁霖一甲藻瑟一甲下黑黔 玻利维亚印度肯尼亚俄罗斯联邦西班牙突尼斯 ．国家首脑．地方政府领导薰公民社会团体 ．国家立法机构行动者．官僚机构行动者．媒体 ．司法机构行动者薰经济行动者（国家）．外国政府 ．政党精英．有组织的工会国际经济行动者和组织 第7章精英博弈和精英适应211 专栏7.1（续） 图B711（续） b.19002015年期间韩国精英行动者的相对权力 4卜…一 只，匕、l、～-~se盆一－~＿一一一一一Z叫乙一一一一一一 澎“｝、／仁一一一夕‘～一一、／矍四‘汤一一 有｝、／,／一／一、，／产户一二，弓Z 舞｝、／矛夕一一＼一价心了二‘二，扮，曰一一 密，｝、／Z户产一一～、、、一一少，产厂一 漏2卜＼、一一－&&&‘二‘&‘一一尸，,&，一／了，.&‘一一一一 称｝/__＿一了／&; 卑｝、一～~~-－一－―一，&／产一护声二二二二一一一为气／ 撼．｝孟洲／户一－一一，.& 婴1厂、、、～～二，~________＿沂了／,_＿一一一＿______＿乡‘ O一一十一一一‘--－一l--－一‘一1 1 11一l一 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 。卜c·1995一015年期间巴西精英行动者的相对权力 只吵二人～一一－-～产一一、、／了二哭硫交味入 澎3一／一～、一‘/，乡了二二二＼丫卜二二经 友版一＿_～一～_＿一、一兴左乙，一，一飞摺疑～，少 霉尽狱子二丫产一飞了，八入扩丫急声叹次、少诱‘~/／一、＜_ 名巨一梦‘夕‘、才产净乓二众卜呱、卢尸．丫今、、‘、嘟小＿_＿一石产右厂一夕一一一～各： 御2卜矛厂气之饭、、尹，洲少飞夕／‘、之N又、一渗劣，，一 得一l／弄～/．、扣袄共扁Z多，’欣坏诊尾竺兰竺匕淤‘,& 卑一＼、、尹F、少户、．、之乡扩＼／、丫＿一石尸、互 械一、卜7护一、一～J＼丫一、、，尹，，、一一～诀 婴1卜飞，、／、／、，’飞毓、～ 0一一一l一1 11一l一 1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 ―国家首脑―国家立法机构行动者－一司法机构行动者 ―政党精英－二地方政府领导·～官僚结构行动者 州／＼军事行动者―经济行动者（国家）…公民社会团体 ―媒体―外国政府国际经济行动者和组织 费科来旗：2017年世界发展报告工作组佼用世界银行和民主多样化项目（2016b）的数据总结出来的。 注释：在本图中，相对权力以。一4个等级衡量，从。（对决策没有任何影响力）到4（群体对大量议题的决策具有很大的影响力）不等。图a显 示了相对权力大于3的精英粤体的数量。关于具体变量和调研方法的更多信息，参见世界银行和民主多样化项目（2016a）和coPP曰ge等（20巧）。 资科采源：2017年世界发展报告工作组。 力。在高度制度化的国家中，政治权多于迎合普通公民偏好的可能性，尽 力可能来自官员的职位，但是在大多管在法理上美国承诺平等的代表性 数国家中，非国家精英同样能够对磋（参见图7.1)，关于这一点，参见吉伦 商谈判的结果产生直接影响，发达国斯和佩吉（2014）。在别的国家，不规 家和发展中国家均是如此。在粎国这范的关系权力或者意识形态权力可能 样一个高收人的制度化民主国家中，超越经济权力或者军事权力：历史上， 政策迎合经济精英偏好的可能性远远实际的“幕后掌权人”常常是一个能 2 1 2 2017年世界发展报告 够信任的幕僚或者顾问，他们簺少法应用精英谈判框架有助于超越关 律意义上的规范性权力。于国家的黑箱观念。国家不是铁板一 块，而是被赋予了经济权力和政治权 图7.1在粎国，经济精英的偏好比公民的力的行动者之间谈判结果的集中体现。 偏好更能预测政策将是否被采纳所有国家，无论采用了哪一种政体， 。．7卜都拥有某种形式的权力共享机制（参 哥。石L见Buen。d。Mesquit。等2003）。即使 鬃。，…在那些看起来由一个人掌控的政体中， 暴”.“…部镼级内阁的民族构成也具有包容性· 澎众4卜。，_.，、，，曰、，一～J小一一一～。 蒸一｝与人口比例相适应的特征，反映的是 创n;L一一＿，、，、，。～_．…。，，二～~,，、一 悬”·j「―一政治谈判而非“大人物”规则（参见 活0.2卜Francois,Rainer和Trebbi 2012）。随着 。1卜他们参与精英谈判，行动者不仅具有 }.．……不同程度的相对权力，而且具有不同 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100的动机和偏好。 赞同所提议的政策改革的人口比例／％一泊．，二二．~，山，*，士 一普通公民的偏好，工仅认川／、大jjJ人上，怕大且 经济精英的偏好利用以交易为依托的机制来进行谈判。 簪豁篡馨豁愧2002年期间所开向基于规则的治理转型常常受到精英 展的关于1 779项政策的民意调查数据。的阻挠，精英阻挠的动机是维系或者 最大化其效用，无论这种效用是财富、 组织赋权精英，帮助精英克服协影响力还是声誉。精英维系或者最大 作问题，佼精英彼此之间做出可信的化效用的行动取决于防止其他有权有 扼诺。精英的组织能力各不相同：精势的行动者对其进行剥夺或者压榨。 英能够对那些自己试图影响并且协调但是由于协作和共同代理挑战的存在， 他们行为的人做出可信的扼诺吗？某精英做出彼此之间不互相剥夺的可信 些富裕的寡头精英可能并不直接依赖承诺的能力受到限制。可信的内部承 内部组织，但是金钱可以发挥替代诺难以建立，这种状况倾向于导致不 性作用，必要时他们可以贿买集体行稳定的、难以调适的短期性谈判。当 动。例如，泰国在政治骚乱期间，经精英谈判以交易为依托，就会出现 济精英贿买“抗议者”占领公共场联盟规模持续不大的自然趋势（参见 所，要求政府进行变革（参见Winters Riker 1962）。协调小群体的偏好比较 2011）。无独有偶，智慧的或者具有容易，这是由于在众多行动者之间进 超凡人格魅力的领袖可能成为权势极行谈判的效率较低（参见Mailath和 盛的精英，因为他们具有改变偏好并Postlewaite 1990)，而且更密切的关系 吸引大量人心甘情愿地追随他们的能使得承诺更具可信性。 力。在这个意义上，精英之所以成为精英谈判做出的承诺可能具有可 精英在于他们组织集体行动并因此施信性，这是因为小群体实现协作的门 加影响力的能力（参见Mosca 1939；槛较低，但是这种可信性取决于能否 Mins 1956）。在谈判场域中维系排他性。“借用经 第7章精英博弈和精英适应213 济学文献的供不应求的理论，当权的《全面和平协议》到2011年国家政权的 精英拥有三种潜在的策略来防止当前形成这一时期，租金的分配将不同的 被排斥在外（反对方）的精英进人统派系凝聚起来，并且建构了反映庇护 治联盟，这三种潜在的策略是：阻碍网络的权力关系，其中包括依靠政府 （防止进入）；遏制（改变当前的行为合同生存的、具有良好政治关系（但 遏制他们进人）和包容（允许其他精是生产力低下）的“温和企业家”。然 英进人场域并修改当权精英和新的行而，这些租金是不稳定的，而事实又 动者的行为）。尽管以交易为基础的谈证明取缔租金面临着重重困难：2012- 判呈现受到限制的趋势，但是在某些2013年遭遇的困苦削弱了南苏丹基于 特定的情况下精英谈判可能扩大并产庇护的精英谈判，使南苏丹沦为世界 生有助于克服集体行动和扼诺所面临上最脆弱的国家（参见肠巧～20巧）o 挑战的规范性规则，这常常形成有效然而在某些环境中，精英通过提 的遏制策略或者包容策略。高国家能力适应不断变化的环境，或 者通过从基于交易的协议转向规范的、 谈判如何适应精英相对权力、动基于规则的机制来提高竞争性和责任 机和偏好的变化？性，从而适应不断变化的环境。在这 大多数精英谈判以交易为基础，些谈判中，精英将彼此之间日益广泛 并且是“排他性的”，这样的精英谈判的承诺纳人制度化的框架中；他们从 倾向于抵制适应行为。与少数几个行狭隘的交易走向广泛的规则。 动者进行的、较少受到外部影响力影精英群体采纳基于规则的机制的 响的谈判具有较小的问责意识，这能原因一般有二：维系权力或者建立防 够削弱精英谈判面临未来日益强大的止未来权力丧失的保险机制。当被排 新行动者时的适应能力。基于交易的谈斥在外的精英变的更加强大，将这些 判簺少适应性，这有助于解释为什么中新的行动者纳人可信的制度之内并赋 低收人国家的政权是如此得脆弱：这予他们权益所要付出的成本可能比镇 些国家平均每8年就要经历一次暴力转压他们所要付出的成本要低。同样， 型（参见Cox,N叭h和Weingast 2015）。扩大规范问责机制的范围可能有助于 在谈判基于交易的国家中，租金形成内部承诺，从而促成协议的达成。 的分配通常是提供政治稳定性和促进正如唐克雷迪（Tancredi）在《豹》中 发展的豁合剂（参见North,WalliS和所言，“如果我们希望事物一成不变， Weingast 2009）。在联盟内部的行动者那么事物将不得不改变”（参见Tomasi 之间分配租金的扼诺可能足以产生安di Lampedusa[1955]2007,40）。当统治 全并将国家紧密地凝聚在一起，但是精英不再具有维系权力的信心，规则 这样的国家难以将新的精英纳人联盟，的引入提供了“保险机制”，这可能降 而新的精英或许是促进增镼和公平所低未来因权力丧失而造成的成本。 需要的中坚力量（参见第4章对安全只有在某些环境中，引进以规则 的讨论）。事实上，如果租金的来源出为基础的机制符合精英自身的利益。 现问题，这些稳定的谈判会迅速破裂。如果统治精英丧失权力的成本过高， 这里以南苏丹为例，从2(X]5年达成那么他们提高竞争性和扩大问责机制 2 1 4 2017年世界发展报告 空间并放弃权力的意愿就会降低。如有关，也与统治联盟内部的凝聚力强 果统治精英相信放弃权力将引起他们弱有关。如果统治联盟面临竞争或者 遭遇剥夺或者暴力性的惩籚，他们将统治联盟对权力的掌控很微弱，那么 拒绝扼认支持反对方的选举结果（参关于未来某一时期谁将掌控权力的政 见图7.2）。丧失成本最重要的决定因治不确定性就很高。因此，丢失权力 素是精英粤体之间偏好的分化程度：的威胁是切实可信的。’这里，不确 截然相反的偏好将导致发生暴力活动定性未必意味着动荡，而只是意味着 和不稳定状态的可能性增加（参见Vu未来谁将掌控权力不可预测。当不确 2007）。精英粤体之间相近的或者交叠定性很高时，统治联盟更有可能实施 的偏好（也就是说，分化程度低）倾改革，改革是保护他们免于丧失权力 向于促进不同精英粤体之间的协作。的一道保障机制。或者当不确定性很 当偏好的分化程度很高，吸纳新的粤低时，统治联盟具有维系自己权力的 体就具有更大的挑战性，这是因为妥信心，他们可能会从长期的视角出发， 协可能导致统治精英损失惨重。当精通过引人能够增加或者维系权力的新 英的分化程度降低，国家更愿意实现规则来包容其他精英的需求。 精英互动的制度化，并且制定关于竞丧失权力造成的成本与政治不确 争和问责的规则。定性的程度之间的互动有助于决定精英 谈判发生的环境也因统治联盟面制定规则的可能性，而制定规则是为了 临的竞争或者政治不确定性的程度而提高竞争性和问责性（参见专栏7.2)o 异。这既与行动者参与决策的竞争性历史偶然性和具体的国清最终有助于决 图7.2如果丧失权力的成本很高，精英更可能拒绝扼认支持反对方的选举结果，而且转向基于规则的竞争性和问责性的可能 性也较低 a．输家接受选举结果与丧失权力造成的成本b．制度化的精英互动与丧失权力造成的成本 4卜4卜 2卜．-.～。3卜… 联｝亡一．称｝之 织｝&）卜咬。。回｝、气、，。。：、 籍｝＿、人、，．械｝。、之一。砂云 泪＿｝。一）、丈。奥＿｝、铲。 积o卜一，百－--.－一‘一争、二－--－一主－----－一袭2卜”户入＿&&,: 郸｝－一’、、、翠｝&．少飞。．几 佩｝＿》、、侧｝。，一＼一。。－ 潺｝&&&”暴｝·。．、老＿, 一2卜1卜．．…入． 一4一一一一o匕一一一卫一一 0 1 2 3 4 0 1 2 34 丧失权力造成的成本丧失权力造成的成本 资科来源： 2017年世界发展报告工作组根据民主多样化项目20巧年数据和世界银行及民主多样化项目2016b数据总结出来的。 庄释：丧失权力造成的成本、输家接受选举结果以及制度化的精英互动均以序数0一4等级来衡量，这和专家调研中确定的方法一样。 第7章精英博弈和精英适应215 专栏7.2什么时候精英具有引入促进竞争性和问责性的规则体系的动机？ 丧失权力造成的成本基本上是由精英粤体的偏好分化造了经济增长并降低了政治的不确定性程度，这两个国家都未能 成的。丧失权力造成的成本和政治不确定性的程度共同塑造扩大竞争性或者发展强有力的问责制度。当印度尼西亚受到亚 了精英粤体引人促进竞争性和问责意识的规则体系的动机。洲金融危机的冲击并面临社会需求的高涨，当苏联在20世纪80 这里以这两大维度价值的高低为考量的标准，存在四种明显年代遭遇冲击，这两个国家的体系都未能得到适当的调整。 的可能性： ．当不确定性程度很高时，精英集团可能会实施“保图B7,2.1政治不确定性和丧失权力成本之间的互动 险”改革，这样，万一面对权力丧失的结果，他们4二 可以保护自己（参见图B7.2.1中左上方四分之一区｝l 域）。｝} ．然而，如果丧失权力的成本过高，那么在这种情况｝一｝. 下一个精英粤体通过交易或者规则给另一个群体的豁…。n霜岁梦兰分…’，。”。 扼诺不再具有可信性，因而“保险”改革不太可能浮2一塑 ，、，曰··。／、·。·．曰一，～一r·、·一～一·／~&～岭‘}} 发生。结果常常是国家的崩溃或者形成暴力活动的澳｝_} _~＿、＿___＿二、，_，、＿二、倒｝._,，二＿__}. 周期（参见图B7.2.1右上方的四分之一区域）。‘&}1963一1972}1077二1。％ ．当不确定性程度很低时，统治联盟对他们掌控的权｝} 力拥有自信，他们可能采纳长期的视角应对问题，}} 通过引人能够增加或者维系他们权力的新规则吸纳八匕一一一一一一一一一日一 ~~~z、．&.～一口月曰～曰一协司、’~&&J~z子曰节，Jy&22.&,～刁省0- 其他精英粤体的要求（参见图B7.2.1左下方的四分24 之一区域）。丧失权力的成本 ．当不确定性程度很低，但是丧失成本很高时，对立精．印度尼西亚．韩国．苏联 黔篡黔纂篡絮瓤骂臀输鳄蒸翼薰巡矍蕙 ，。。二。。二二…』工。、．。，J～二。小」刁目目。二，。。左释：“政治不确定性”以四个变量的平均数来衡量，每一个变量的 反对方之间巨大的权力不均衡状态（参见图B7:21右分数范围是从。到4:(1）统治联盟中的精英凝聚力，(2）精英意识 下方的四分之一区域）。在这样的情景下，引人规范形态的统一性，(3）反对方精英的相对力量，和（4）多党选举中的 竞争和问责的可信规则体系是不太可能实现的。实际竞争力。“丧失权力”变量的范围也是从。到4o 为撰写2017年世界发展报告而开展的衡量精英权力和互在朴正熙将军统治期间，韩国是一个高度稳定的、非民 动调查的结果提供的实证性证据有助于阐示丧失成本和政治主化的国家，但是韩国的精英分化程度很低，这体现为政治、 不确定性如何改变精英粤体的动机，从而着手建立基于规则军事、官僚结构和商业王国精英之间高度的凝聚力，降低了 的竞争性和问责性。图B7:21显示了调查所选定的三个国家权力被反对方精英剥夺的潜在成本，从而创造了一个能够发 中选择性的历史数据：印度尼襼亚、韩国和俄籗斯联邦（其展基于规则的制度的环境（参见campo，和Root 19%）。这种 中俄籗斯联邦1 922一1991年的数据是苏联的数据）。制度化包括了为公民社会和媒体创造更广阔的发展空间以及 印度尼襼亚1965年的数据和苏联1917年的数据位于商业社会与国家之间制度化的互动。 图B7.2.1右上方的四分之一区域：无论是丧失成本还是政治最后，在过去的20年中，无论是印度尼西亚还是韩国都 不确定性都很高。在这两个国家中，精英分化的程度到了无转向增加民主化的竞争。韩国在维系低精英分化的同时实现 以复加的地步，而且精英冲突演变为暴力行为。这两个国家了这一点。而印度尼西亚在从个人专制主义体系转向更加基 都没有一个愿意或者能够确立可信规则的统治联盟。于规则的决策的过程中，赢家获得一切的心理趋势开始减弱， 无论是印度尼襼亚还是苏联都逐步向更稳定的专制型国家同时降低了精英分化的程度。这两个国家的体系都经历了政 转型（参见图B7:21右下方的四分之占区域），印度尼襼亚由一党的逆转，并确立了由即将离任的党派所制定的、旨在约束 个具有压倒性优势的个体（苏哈托）统治，苏联则由一个具有继任者的规则（为即将离任的精英提供免于最终丧失权力的 压倒性优势的政党统治（苏联共产党）。尽管这两个国家都实现“保障机制”）。 资料来源：2017年世界发展报告工作组。 2 1 6 2017年世界发展报告 定结果的优劣，但是低丧失成本以及由预料之中的结论并不存在。纵观独立 此形成的低分化程度可能是精英行动者后非洲的历史，个体能力（教育水平） 通过采纳规则而实现的适应性谈判崛起提高了，然而随着公务员招聘政策被 的必要条件。本章在随后的讨论中提供置于总统的掌控之下，政治化和去专 了统治联盟精英引人制度和规则以扩大业化现象应运而生，制度能力反倒因 权力或者防止权力丧失的例证。在某些此降低了（参见～de walle 2001）。在 案例中，统治精英提高了国家能力；在20世纪60年代至70年代期间，拥有 其他案例中，统治精英扩大了竞争性和“儒教传统”贤能公务员体系的韩国， 问责机制的规范空间。本章结尾部分讨实际上实现了官僚质量的大规模提升。 论什么时候以及为什么这些规则通过不在韩国第一任总统李承晚统治时期， 断的适应而实现了经久不衰。官僚结构在法律上以任人唯贤为基础， 然而在1 949年至1%1年期间，通过高 精英博弈和不均衡的国家等公务员考试的官员只有336位，其 能力他的8263位官员接受“鹅叮任命，&（参 随着时间的推移，国家能力基本见Cheng,Haggard和Kang 1998)o 上是权力的函数；统治精英对那些符限制庇护主义行为的改革常常肇 合他们自身利益的治理结构能力进行始于自上而下的倡议或者精英群体的 投资，而对那些不符合他们自身利益适应性行为（参见Grindle 2012）。有 的治理结构能力投资，他们会自动忽时候，广泛的精英统治改革可能是作 视（参见第2章）。这样的投资倾向于为强化统治联盟行为的一部分而发起 改善制度职能和发展成果，但是实现的。在20世纪70年代晚期，中国的 这些投资基本上是一个重新分配政治“四项基本原则”关于官员要更具有 权力的问题。增加官僚机构行动者的革命性、更加年轻化、更专业化、教 权力可能创造出与统治精英偏好相冲育程度更高的要求无论从技术层面还 突的制度捍卫者，因而具有风险性。是从政治层面都产生了效果：这一改 而且官僚常常服务于庇护者的意愿和革通过提高教育程度和职业能力的标 租金分配的利益；削弱这些安排具有准而改善了官员的能力。将“革命 政治上的挑战性，而且能够破坏精英化”(geminghua）的要求纳人改革使 谈判的稳定性。尽管存在这些挑战，得改革难以反对意识形态基础，在所 通过官僚机构和公务员制度改革以及有政府层面引人严格的退休年龄限制 政党的制度化进程，精英粤体可以实促成了大量教育程度不足的老干部的 现本发展报告所说的结果合法化，即大规模退休（参见Li 1998）。随着340 通过有效地实现扼诺提高合作和协作，万革命老干部的迅速退休，1 988年， 从而强化国家的能力。90％的县级及县级以上的政府官员是 在某些条件下，开展幼泛的行政1982年以后被任命的，这些政府官员 改革，从而从庇护主义转向贤能统治中的60％拥有大学学历。 的目标可能是能够实现的。尽管教育尽管有时候广泛的行政改革是可 的高度发展和历史上强大的国家可能能实现的，但是精英群体更可能只将 降低实现贤能统治改革的难度，但是稀有资源和政治资本导人那些有助于 第7章精英博弈和精英适应217 实现特定目标的机构，从而导致能力目标可能是政权合法性的基本要素。 的不均衡发展。一项精英谈判框架有巴西在其军事独裁主义政权统治下， 助于解释这些官僚机构小范围效益的工业促进机构被发展为确保增长的卓 形成：尽管在既有的大环境中大多数越之岛（参见Schneide:1991）。在韩 其他机构效率持续低下且臣服于掠夺国，朴正熙将军任命技术专家管理与 性的行为，这些公共机构有效地实现经济发展相关的事务，但是其他非发 了目标（参见Leonard 2008）。在这样展部门（比如内政、建筑和交通运输 的情况下，具有影响力的精英行动者部门）中却充斥着他的军事亲信（参 具有确保这类机构效率、并利用自己见Kang 2002)o 的政治资本捍卫组织免受外来干涉的精英集团常常选择一个政党作为 强烈动机（参见专栏7.3）。自己投人资源的制度。第8章将政党 通过经济增镼将国家在场延伸到视为公民集体行动的机制，但是政党 新的领域或者实现合法性可能是发展也是解决精英之间协作和承诺挑战的 非强制性国家能力的尤其具有说服力重要渠道。通过提高精英对党的下级 的原因。例如，随着国家意识到他们机构和选民的责任，制度化限制党内 有必要了解自己国家人口的规模和构精英人士做出专断性的决策，从而解 成状况（增加“可识别性，&)，他们就决了政党的内部承诺问题并提高了党 会增加对国家统计普查能力的投资力的效率（参见Panebianco 1988）。党 度（参见scott 1998）。特别是，经济的制度化可能促进了政权支持者的集 专栏7.3尼日利亚的小范围效益 “小范围效益”的异军突起取决于来自有权有势的精英行品作为改善尼日利亚国际形象的一种途径，打击假冒伪劣的 动者的政治支持。采取措施确保个别政府机关的职业化水平危险药品因而对总统具有了个人利益关系。他一方面希望得 和自主权常常先于大规模改革的发生而发生，这是因为政治到债务减免，同时也希望提高自己的个人声誉和在国际社会 精英可能寻求在某一特定领域实现有效的管理。某一机构成中的威望。他选择多拉·阿昆伊利（Dora Akunyili）担任国家 功所带来的高额政治利益及实现机构成功的扼诺、对利益可食品药品管理控制局的局长，原因是她享有清廉的盛誉。此 能被自治机构损害的其他精英粤体的政治隔离是实现效益的后，国家食品药品管理控制局被卫生部赋予招聘工作人员的 基本因素。当机构带来的利益是即时的、可识别的、并且对自主权，并且拥有了独立的预算。该局的运营也被允许独立 “具有国家是一种公共物品，而不仅仅是掠夺行为的目标或者于政治管控之外。在阿昆伊利的有效领导和总统奥巴桑乔的 获得相对于他者的优越地位的工具这一观念”的重要精英粤直接支持和允许下，国家食品药品管理控制局重返自19％年 体行动者有利的时候，机构自主权最有可能获得支持（参见以来一直被明令禁止的尼日利亚港口，国家食品药品管理控 Leonard 2008,25）。但是自主权和政治支持并不是实现“小范制局对进口商品的许可再一次成为强制性的要求，这打破了 围效益”的充分条件；官僚体系的小范围效益的实现要求具海关对进口商品许可的垄断权，堵住了进口假冒伪劣产品的 有足够的资源和支持理性决策的管理因素，其中包括招聘精一个主要漏洞。没有机构的自主权和来自总统的直接支持， 英人才、内部约束和基于绩效的管理。挑战这些有权有势的精英利益集团（海关）的利益是不可能 这里以尼日利亚国家食品药品管理控制局（NAFDAC）实现的。2007年，在一项全国性的民意调查中，国家食品药 为例来阐释这样的小范围效益的实现（参见Pogoson和Ron品管理控制局的机构效益跃居第一位（70%，比机构效益排 2014）。该局创建于1 993年。2001年，尼日利亚总统奥卢塞名第二的机构高出12个百分点）o 贡·奥巴桑乔（olusegun Obasanj。）将打击假冒伪劣的危险药 资科来源：玩onard(2 005);Pogoson和Roll(2014）。 2 1 8 2017年世界发展报告 体行动，约束了领袖行为，从而有助通过提高竞争性和问责性来增加和维 于产生可信的扼诺和更多的私人投资系自己的权力，从而实现了精英之间 （参见Gehlbach和Keefer 2012）。政党谈判的制度化。精英在这些情况下做 通过这样的行为促进了政权的持久性出的妥协和让步旨在增强他们的地位。 （参见Brownlee 2008）。随着政党制度这可以通过拉拢新的强大的行动者进 化程度的加深，其他规范的问责机制人规范的论证制度机制（横向竞争的 也跟着兴起（参见图7.3）。制度化），或者通过增加横向和纵向的 问责性来实现。 拓宽政策场域，加强精英 权力实现横向竞争性的制度化（扩大 在16世纪的法国，法理学家和政联盟的规模） 治哲学家让·博丹（Jean Bodin）建议为了维系自己的权力，统治联盟 法国专制主义国王主动放弃权力，认可能为新兴的精英群体提供收益，或 为“对（君主）专断任性行为的限制者通过创建引导他们偏好的规范机制 显著提高了他的统治能力及他实现稳来拉拢潜在的反对力量。为维系联盟， 定目标的能力”（参见Gandhi 2009，精英必须为他们的联盟伙伴提供利益。 186）。许多精英人士遵循了这一建议，尽管人们希望维系小规模的联盟，但 图7.3随着政党制度化程度的加深，横向和纵向的问责机制也更加普遍 a．对行政机关的司法制约b．对行政机关的立法制约 仓6卜．: Lo卜 0.4卜：．。，｝二 ~&}：气＿05卜：－一 椒0 .2卜妞J&．一一～一侧｝曰巨，七～－一～一～_. 名｝．侧臼．盆＿一－－一一飞．名0卜』曰门口用介为‘., 糰0卜卼系目日口口砚犷夕．奋．畜翰｝一硬．&－二 。～｝二甲一0.5卜 02卜～:．。”&}- 八月卜l一1 .0卜； 一众4日一一一一一』一一一一一一到一一一一一一到一一一一一一」，旧日一一一一一一」一一一一一一」一一一一一一到一一一一一一 02 0 02 0.40石0.8 0.2 0 02 0.4 0.60名 政党制度化程度的变化政党制度化程度的变化 c．公民社会参与d．自由和公正的选举 。，}}.1.0卜一 0 .6卜．’人’U} 仓4卜，0.5卜礴．凡，-－一护～f 俐02卜二恤．‘一一尸一拐0卜一咖系留月日脚‘&------－一，---------－一 拐认‘厂．矛，’一一f一名u｝磷黔吧目口r尸． 卵O卜一J匕口口臼－凡1基－----------－一，--－一黑0.5卜， 一0.2[‘一止口一」一一一一一LoL匕一口一一一一 一02 0 02 0.4 0.60名一0.2 0 02 04 0.6 0.8 政党制度化程度的变化政党制度化程度的变化 贾粤来旗：2017年世界发展报告工作组佼用民主多样化项目20巧年数据总结出来的。 注释：数据均来源于2(X刃年和2010年数据，覆盖了166个国家。所有的变量都是在0到1之间浮动。变化以2010年与2（拟）年价值的差值来计算。 第7章精英博弈和精英适应219 是当冲突可能发生时，政治家可能会倾向于赋予这些行动者及他们所代表 扩大联盟的规模（参见Riker 1962）。的领域以权力，给予他们影响政策制为了维系自己的权力， 事实上，扩大的联盟有助于提高政权定和实施的能力，而这是以当前精英统治联盟可能为新兴的精 的稳定性，尽管量化这一效果殊非易的利益为代价的。决策精英喜欢将拉英群体提供收益，或者通 事。在非洲，每增加一个内阁成员，拢作为一种扼杀反对力量要求的手段，过创建引导他们偏好的规 政变的风险就会降低23％一25%，其而不是作为改变博弈场域内权力平衡范机制来拉拢潜在的反对 他方面也一样（参见Arriola 2009）。的有效途径。就这个意义而言，新兴力量。 通过将新的行动者纳入规范的国的精英群体可以被视为从内部表诉新 家决策机构（制度化拉拢），从而拓宽要求的特洛伊木马。 谈判场域可能是比增加收益更经济、被拉拢的派系常常是在发展的进 更有可持续性的路径。正如本章前面程中日渐强大起来的新经济利益的代 所描述的南苏丹案例所展示的，当新表。将商业利益纳入规范的制度将实 兴的精英粤体得到收益而不是被纳入现国家一商界之间更加成功的协作， 决策的进程，制度体系可能会过度地从而改善发展的成果（参见第5章中 依赖租金来源，致佼他们难以扼受那关于增长的部分）。关于容纳新行动 些会削弱租金来源的冲击。者的规范规则提供了非制度化方式所 统治联盟可能因地方精英或者社不能实现的关于协作的可信承诺。在 区精英被纳人统治联盟而得到加强，20世纪80年代的智利，总统皮诺切 这常常是通过将既有的不规范制度纳特·乌加特（Augusto Pinochet）由于担 人更加规范的结构中而实现的。拉拢心商业精英转向反对力量，任命商业 地方精英而不是取而代之能够增加统精英在主要部位和机构中任职。商业 治联盟的权力。在索马里兰，1993年精英加人国家部委形成了国家与高端 在首都博拉马召开的宗族会议（shir产业之间的普遍性磋商，不仅使商业 beeleed）将来自现代部门和传统部精英自身从中受益，而且改善了协作， 门的500位精英人士聚集在一起，将强化了皮诺切特·乌加特之后的国家 这些宗族及其镼老纳入规范化的治理能力（参见Siha 19%）。在中国，21 机构，从而实现了制度化，这一宗世纪初期中国共产党决定吸纳企业家 族（heel）体系给一个脆弱的区域带加人其团体的决策发出了增加对私营 来了镼达20年的稳定（参见Kaplan领域承诺的信号，这有助于刺激增长， 2008）。在更幼阔的撒哈拉沙漠以南非而且也引起了国家政策和法律发展的 洲国家中，如果独裁主义统治联盟吸进一步变化，其中包括20()4年旨在加 纳而不是取代地方当权者，这些独裁强私有财产法律保护的宪法修正案。 主义当权者就获得了更大的支持，而统治联盟也可能引人规范的制度 在向民主转型的过程中也更加的强大来“制约”自身的行为，从而维系自 （参见Riedl 2014）。己的权力地位和保证租金的实现。以 然而，新行动者的参与是一条双独裁主义立法机构为例来考虑这个问 行道：参与减少了冲突，创造了具有题。规范的制度不仅仅是装饰门面的 支持统治联盟动机的“自己人”，但是途径；规范的制度提供了排泄政治压 在为新行动者提供扼诺的时候，它也力的安全阀，拉拢反对力量，显示了 220 2017年世界发展报告 政权力量，帮助政权抵制权力的更替，被刮伤”（参见Levitsky和Way 2010, 并且分配租金。4然而，独裁主义立法16）。在19世纪和20世纪的欧洲， 机构并不仅仅服务于促成它们成立的革命的威胁可以预测选举权的普及， 政治目的；独裁主义立法机构也可能这在邻国的革命活动（参见Aidt和 带来积极的反馈环。例如，独裁主义Jensen 2014）或者从本国的罢工活动 政权中立法机构的存在也增加了投资，或者暴乱活动中得到体现（参见Kim 这是通过提高征用成本（参见假sht 2007;Przeworski2009)O 2008;Gandhi 2009）、帮助培育私营行动即使没有受到下层人士的直接威 者之间开展磋商（参见Jensen,Males琦胁，许多国家的民主转型也是发韧 和Weymotlth 2014）和促进出台有助于于保证有权势的精英利益最大化这一 改善资源分配的有益政策等途径来实实力地位的目的。在“通过让步来重 现的（参见 Boix和Svolik 2013）。获繁荣”的情景中，统治联盟承认政 权所面临的未来威胁，但是它维系着 实现垂直问责的制度化相对于反对方的足够的力量，因而不 引人选举或者选举改革可能是一担心会在大选中失败（参见Slater和 项理性的维系权力或特权的精英策略，Wong 2013）。精英群体现在就参与民 在面临反对派精英日渐高涨的要求时主化进程来维系权力的决策可能是理 尤其是这样。当精英行动者之间存在性的，因为统治精英在民主化转型的 分歧时，引人垂直问责的机制和对公过程中所拥有的力量越大，转型后经 民积极的响应可能提高其中一派的权济再分配的程度就越低（参见Albertus 力地位。例如，在国家层面没有选举和Menaldo 2014）。这里以西班牙为 制度的国家可能在地方层面引人选举例，在佛朗哥独裁时代结束后，由于 制度，从而满足地方的利益要求，获左翼势力被削弱，保守派精英并不认 得信息，同时通过聘用公民代表中央为民主的来临将会对私有财产权产生 精英对地方精英进行监督来解决地方威胁（参见Alexander 2002）。在拉 精英中的委托一代理控制问题。这种丁美洲，当保守党处于执政地位并能 地方选举可能强化政权，但是它们也够保护他们的利益时，经济精英允 可能引向更好的社会成果，正如中国许实行民主化（参见Rueschemeyer, 引人农村选举制度所展现的那样（参Stephen，和Stephens 1992）。 见Martinez一Bravo等2011）。当选举制度被引人场域以加强精 当自下而上的公民运动（第8章英谈判时，选举规则可能发挥有利于 对此进行了讨论）威胁到精英的利益，当权者持续占据支配地位的作用。在 精英可能在这样的压力达到临界点之二战结束后的日本，随着民主化的推 前引人响应这类社会需求的机制。例进，农村地区投票者的表决权是城市 如，当被问及“为什么进行自由化”地区投票者表决权的二倍（参见Hata 这一问题时，坦桑尼亚前总统朱利叶1990）。在韩国、日本和中国台湾，不 斯·尼雷尔（Juhus Nyerere）这样回可转移单票制和复数选区的结合削弱 应，“当你看到你的邻居刮胡子，你了正在崛起中的党派的力量，因为对 应当将你的胡子弄湼。不然你可能会比较小的政党而言，这种安排形成了 第7章精英博弈和精英适应221 全国性的协调挑战，从而允许居于支道，服从独立的行动者远远好于沦人 配地位的党派实现其在立法机构中所政治对手的阴谋和报复中。例如，尽 占议席的最大化。5管早在1 994年阿根廷执政党庇隆党就 同意加强独立的司法机构，这类改革 关于问责的约束性规则发挥直到庇隆党认为他们即将失去权力时 政治保险的作用才得以进行，此时给予司法机构司法 有时候，统治联盟精英在意识到独立的目的在于交接权力后对反对党 存在对他们持续支配地位造成威胁的进行控制（参见Finkel 2004）。 因素时，他们会引人约束权力的规则，其他司法改革，其中包括司法审 他们希望这些规则不仅约束他们自己，查改革，也在竞争的加剧导致统治联有时候，统治联盟精 而且约束他们的继任者。在特定的情盟精英丧失权力的可能性增加的情况英在意识到存在对他们持 况下，采用具有凝聚力的约束性制度下日益普及。在新的民主政体下，司续支配地位造成威胁的因 会随着当前当权者将要被取而代之的法审查对专断权力的制约可以成为潜素时，他们会引入约束权 可能性的增加而增加（参见Besley和在选举输家的一道政治保险机制，并力的规则，他们希望这些 Persson 20n）。且为民主化提供支持，正如在韩国规则不仅约束他们自己， 尽管比较激烈的政治竞争可能增和蒙古等东亚民主国家在民主转型而且约束他们的继任者。 加精英引入约束性规则的可能性，这过程中所经历的一样（参见Ginsburg 些新规则的可信性主要取决于持续的2003）。1781年至2011年期间，204 竞争。当统治精英和反对派力量之间个国家采纳了宪法审查制度，这基本 的权力不均衡增镼，规则可能失去约是由选举政治促成的，是执政党陷人 束力。这里以20世纪90年代的孟加危险境地时的一道政治保险机制（参 拉国为例，执政党和反对党之间力量见Ginsbu笔和Versteeg 2014)o 的势均力敌导致19％年宪法修正案的同样的逻辑适用于问责、监管和 通过，根据该修正案，每一任政府首透明法律制度。东欧经济体在20世纪 脑任期结束时成立由最高法院首席法90年代的转型中，当政治竞争很激烈 官为首脑的中立临时政府，促进基于时，政府从国家获得资源的可能性较 规则的权力交接。2007年，执政的孟小，政府更可能引人问责和监管的制 加拉国民族主义党（BNP）干扰最高度，特别是引进那些与公务员、审计 法院的退休日期，这一行为造成了暴和反腐相关的制度（参见Grzymala- 力性的僵局，这一宪法安排因而被瓦Busse 2006）。在巴西，审计法院在精 解（参见Khan 2013）。英流转率（管理者）较高的地方的效 率较高，这是因为这些地方已经将权 横向问责机制作为政治保险的力委托给独立的审计员视为一项保险 途径机制（参见Melo,Pereira和Figueiredo 精英之间的竞争有助于解释新的2009）。透明财政约束的不仅是当前执 或者薄弱的民主政体中横向制衡制度政的精英，也约束继任的精英（参见 和自治制度的兴起。面临政治不确定Ah,Lassen和ROse 2006）。这与墨西哥 性的竞争体系更有可能采纳独立的司某些州的行动是一致的。尽管在2000 法机构，这是因为当前的统治精英知年政治变革后及更近的2016年变革 222 2017年世界发展报告 适应并不是一个一次后，联邦层面佼用信息和透明的法律高了国家能力或者引入了管理竞争和 性的特‘｝生。’｝合‘｝合相反，适已经得到加强，这类法律更可能在反增加问责的规则来适应发展进程所引 应是在发展的进程中随着对党力量比较强大、行政官员流转率起的变化，发展进程对相对权力、偏 社会需要和需求变化而持比较高的州层面得到通过（参见好和行动者的动机产生了重大影响 续进行的过程。 Beiliner和Erlich 20巧）。（参见本报告第一部分）。这样的适应 是镼期发展的必要因素。 垂直问责机制作为政治保险的适应并不是一个一次性的特性。 途径恰恰相反，适应是在发展的进程中随 有时候，精英因实力地位引人选着社会需要和需求变化而持续进行的 举制度；也有时候，精英可能为保过程。在低收人阶段，交易可能足以 证自身免于被其他精英剥夺权力而引克服精英协调和承诺的挑战；庇护主 人选举制度。新的经济精英寻求捍卫义能够有效地提供可信的承诺并赋予 （保证扼诺的实现）他们的新地位和财精英统治联盟凝聚力。然而在中等收 富的行为可能引起支持民主的运动。人阶段，不断增加的社会要求提高了 在独裁主义政权中，保护资源和财产协调利益的交易成本，这可能削弱了 的扼诺常常非常薄弱。6背弃扼诺能够基于交易的谈判。这一情景有助于解 导致被赋权的经济精英与统治联盟分释为什么那些就中期经济增长而言成 道扬镰，转而支持向民主过渡，因为功的低收人国家倾向于拥有明显比参 他们认为民主更可能防止他们的权力照国腐败的政府，而和那些在中等收 被进一步剥夺。人水平阶段迟滞不前的国家相比，正 当精英引人选举制度作为保护自在向高收人国家迈进的中高收人国家 己免受其他精英剥夺的途径时，选举经历了可见腐败大幅度降低的过程。 规则也可能反映了这些权力下降的精它们也经历了横向问责机制和纵向问 英的利益。当权力被削弱时，操控民责机制的较大提升（参见关于中等收 主化的道路可能成为政治保险的源泉。人陷阱的焦点6)o 在1959年委内瑞拉玻里瓦尔共和国的能够不断调整自己吸纳不断变化 民主转型中，三大主要政党签籲了蓬的精英利益的谈判也可能努力适应不 托菲霍协议（Punt。rij。Pact)，该协议断增加的公民需求。许多经历了快速 不仅确立了对宪法和选举制度的尊重，增长时期的国家都发生了侵犯权利的 也确定了选举获胜方应当任命所有三现象，特别是侵犯学生和劳工组织的 大政党的成员担任重要职位，组建国现象，这些国家将侵犯权利作为支持 家团结政府（共产党除外）的规则。统治联盟内部国家、官僚和商业精英 协议有助于确保民主的延续，但也导利益的途径（参见Leftwich 1995）。在 致了政府较少反映人民的意愿这一结这些案例中，增长成果和公平成果之 果（参见Myers 2004）。间以及合法性成果和合法性进程之间 的紧张态势加剧了。当决策过程中的 精英通过基于规则的机制进包容性不足，即使其他发展成果很成 行调适功，政权的合法性仍然可能会降低， 在刚刚讨论过的例证中，精英提也就是说，过程合法性可能比结果合 第7章精英博弈和精英适应223 法性更重要。正如本发展报告第一部此前描述的许多改革也倾向于促 分所讨论的，合作和协作（即集体行成进一步的适应，这是因为政策谈判场 动）因“合法性赤字”而被削弱。域本身的制度化程度对不确定性和丧失 克服去合法性问题要求提高政治成本的程度具有影响。精英群体用以管 过程中的包容性。随着精英统治联盟理规范化谈判的准则帮助他们克服了共 规模的增大，协作的难度上升，精英同代理问题，也为能够导向可信承诺的 分裂更容易发生，公民粤体进人的空重复性互动提供了框架结构。可信的制 间扩大。这里，公民和精英之间的互度通过约束竞争性精英双方的行为降低 动变得重要，特别是在社会运动发展了丧失成本，因此降低了精英分化的程 的过程中尤其如此。例如，当官僚利度，并使变革更容易发生。相反，不 益和政治利益发生歧异，他们就可能规范的世袭制度推动政权抵制民主改 试图组织公民支持他们。但是这种拉革，这是因为交易成本比较高（参见 拢公民的行为遵循了与制度化拉拢其Bratton和vand。wall。1997)o 他精英一样的逻辑：一旦公民获得了尽管决定精英群体是否将通过规 在谈判桌前的位籮，垂直问责就会增则进行适应的条件具有历史偶然性和 加，而且公民的利益会在精英谈判中高度的环境具体性，还是存在少数几 得到表述和反映。因此，精英和公民种能够让这种适应行为更容易发生的 之间的互动是一种双向的态势，双方环境：当精英具有寻求共同基础的外 都在其中发挥了决定性的作用：如同因时；当国家制度产生了能够有效地 第8章将讨论的，精英寻求公民的支塑造其他精英的动机和偏好的领导人 持，从而开放了竞争的新空间；而公时；以及当国家具有更平衡的、更多 民则组织起来克服集体行动问题并对样化的和更有组织的商业利益时。这些 精英施加压力。环境将在下述部分得到进一步讨论。 适应是实现镼期发展的必要条件， 但是大多数精英谈判并不能够得到调共同基础：通过实现共享精英利 整。调整精英谈判要求具有反馈机制，益的最大化降低精英分化的程度 也要求具有吸纳崛起中或衰落中权力当精英的偏好趋同而且精英分化 的能力。信息的自由流动和较大的结的程度降低，协作与合作问题的挑战 社自由提高了实现这种包容的可能性。性将会降低。这类分化程度的降低常 此前描述的许多改革是互补性的，提常具有外在的原因。来自非精英的外 高了进一步改革的可能性，从而形成部威胁或者内部威胁加强了统治精英 了良性循环。例如，许多约束精英行和反对派精英之间的融合。当公民团 为的改革根植于新的组织中，其中包结起来反对精英利益，反对派精英和 括独立的官僚机构、反腐机构和立法统治精英联盟能够更容易地找到共同 机构。这样，这些组织中的行动者就基础：权力丧失使反对派精英的成本 能够直接参与政策谈判场域中的竞争。因此降低。在惧怕阶级革命的东南亚 较强的组织希望完善制度来支持自己，国家中，具有对立的阶级和民族背景 从而形成了自我强化的良性循环（参的精英集团彼此之间达成了“保护协 见North,walli，和weingast 2009）。议”，共同抵制群众的游行活动（参见 224 2017年世界发展报告 slater 2010）。例如，在马来西亚，来专业化的“精英”学校可能能够 自城市共产主义者的威胁佼华人企业降低精英偏好的分化程度，从而促进 跨越种族和意识形态的界限与传统的谈判的进程。在索马里兰，精英中学 适应是实现镼期发展马来襼亚精英联合起来。在促成统一团结的领导层方面发挥了 的必要条件，但是大多数共享的意识形态和共同的经历也至关重要的作用。在选择性非常强的 精英谈判并不能够得到调能够降低精英的分化程度。当精英谢克（sheekh）中学，每年只招收50 整。调整精英谈判要求具的意识形态相同，他们能够更容易名学生，这些学生出身于所有的宗族， 有反馈机制，也要求具有地解决内部集体行动挑战，提高凝每四位总统中就有三位毕业于该校， 吸纳崛起中或衰落中权力聚力并有望实现基于规则的谈判（参而且该校还培养了数不胜数的副总统 的能力。见图7.4）。共同的军事和革命背景有和内阁成员。正如一位毕业生所言， 助于解释墨襼哥革命制度党（Partido“谢克学校的毕业生对索马里兰、对它 Revolucionah。Institucion习，PRI）和中的发展，对它的政治具有无与伦比的 国共产党的强大凝聚力和镼期稳定性影响力……我们在这里接受精英领导 （参见Knight 1992）。共同的教育背景的培划11&（参见PhillipS 2013,70)O 能够取得类似的效果。具有全国统一 决定的课程安排的公立教育能够产生有效的领导力：塑造精英偏好和 可能有助于克服潜在分裂问题的国家动机 认同意识。然而，教育也能够加剧分有效的领导力能够改变精英谈判 化；意识形态不同的社会可能会喜欢进程中的决定性因素。在精英谈判 择校，从而随着时间的推移导致更大的框架中，领导力的重要性不是体现 的意识形态和文化分裂（参见Kremer在选择“正确的”政策上，而是体现 和s脚chev 2000）。在创新组织之间能够互动的新路径上 图7.4更大的意识形态一致性与统治联盟更大的凝聚力、更加制度化的精英互动相关 a．统治联盟的凝聚力程度与精英意识形态的一致性b．制度化的精英互动程度与精英意识形态的一致性 4卜4卜 3卜二口口口0口．口口一尸尸3卜．．…0二 ,｝竺．＿二；砂口刹孙竺＿称一．...-－一；/ 只｝.～二竺止猫汤山了二渭一‘二二＿月巴一“./( 醒…。之二妇习牡份二二·翔一’:．勺犷几＿之冬‘、 奔｝．忍坛甲矛．：与沁气卜争二孺一．一：石之夕飞 盒。L。／声门二．里全月钾沪吵二．二婴，L--．一尸乡匕2 别2卜乞／一．_.&~f.-．二悲2一二，黯f臼‘ 鉴‘｝尸多尸一’.．一云；’二。．密‘一－..－二血污石；二 拼｝二夕‘.:．之乏．…多一．：二澎砂，少竺 算｝．〔飞＿．性．多勺．．…牟一二几巍尹礼一＿0一‘。 瑟｝…，吕；..-．侧一甲二飞、：－二～ 绷｝二＿飞二二一二尽一万刀‘．石． }~~.～二谧担一／,_~ OL一一0渔一一一 1 .0 1.5 2.02万3.0 3.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.03石 精英意识形态一致性精英意识形态的一致性 贾科来源：2017年世界发展报告工作组根据民主多样化项目20巧年数据、世界银行2016年数据和民主多样化项目2016b数据总结出来的。 庄释：根据专家调查响应，所有的变量都是序数，范围是从。到4。该图标示了12个国家十年观察期间的非重叠部分。 第7章精英博弈和精英适应225 （参见Andrews 2013）。通过解决协作等方法成功地转变了关于种族对话、 挑战或者转变追随者的信仰和偏好，非暴力和人权相关的愿景，林顿·约 领袖人物对结果发挥了决定性的作用翰逊也不能推动意义更加深远的美国 （参见Ahlquist和玩vi 2011）。解决协1964年民权法案获得通过。 作挑战的能力与领导人物的“相互作变革型国家领导人能够彻底地改 用”角色相适应。7这些领导人物应用变政策场域和国家本身的性质。或许 一系列谈判技巧和策略，在精英行动最显著的是，意识形态国家建设的努 者之间进行协调，从而克服公共代理力能够创造政治社会的稳定性和身份 问题并实现积极数量（双赢）的成果。认同，而身份认同能够提高信任意 他们也可能改变其他精英的动机，将识、合作力度和民族中立政策的承 随着时间的推移谁将成为赢家和谁将诺可信度（参见Gellner 1983）。在坦 成为输家等因素纳人考量的范围（跨桑尼亚，朱利叶斯·尼雷尔（Julius 期维度）。Nyerere）的“大家庭”社会主义是国 交易型领导人，借助于“高超的家发展民族团结的基础。尽管一开始 政治手腕”，能够在不改变社会规范经济发展并无起色，然而全民义务教 的前提下降低精英之间偏好的分化程育和斯瓦希里语的广泛应用有助于克 度。在粎国，林顼·约糰逊（助ndon服部落矛盾并形成一个更加稳定、更 Johnson）在成为总统之前曾是参议加团结的国家。在印度尼西亚，苏加 院多数党领袖，尽管受到了反对党的诺（Sukarno）总统引人了建国五项原 抵制以及他自己所属党派中反民权的则（Pancasila)，从而在建国进程中将 南方集团的抵制，他仍然推动通过了社会各派团结起来。这一概念经历了 1957年粎国民权法案。他甘冒个人军事政变以及民主变革的洗礼而顽强 风险推进了一项决议的通过，从而克地延续下来，在国家动荡的时期发挥 服了国会天然的遼免风险倾向这一问了维系民族国家团结的积极作用（参 题（参见Schofield 2006）。他更多地通见Fukuyama 2014）。 过高超的政治手腕而不是通过改变信国家制度通过选拔（事前问责）和 仰来做到这一点，这些政治手腕包括惩戒（事后问责）来确定领导人的资 协议、交易、威胁和自我中心（参见格，参见马斯金和蒂罗尔（参见Maskin Caro 2002）。和TiroleZ仪”）。当人口子集，比如女 相比之下，“变革型”领导人能够性被排斥在领导岗位之外（参见专栏 改变精英的偏好或者通过重塑精英的7.4)，通过竞争性选拔选出效率高的领 偏好赢得追随者。他们以开创的精神导者的可能性就会降低。在民主政体 协调社会规范，能够通过改变政治运中，政治领导人必须通过选举产生，而 行的环境而在社会中引发巨大的变革，较高职位的地方竞争已经被证实为展示 这常常是通过降低精英之间的分化程个人能力的沃土（参见论述权力下放 度来实现的。如果马丁·路德·金的焦点9）。透明度和信息提供是甄选 (Martin Luthe,King Jr.）及追随他的民出卓越候选人至关重要的条件，这与 权活动家没有在粎国运用自我牺牲、是由公民还是由小规模的精英群体选 非暴力斗争、道德勇气和雄辩的演说举或者选拔领导人无关（参见第8章）o 226 2017年世界发展报告 专栏7.4女性精英和女性领导人 当一半的人口被排斥在领导人竞选活动之外，政治进程1 999）。女性市长倾向于合作而不是以等级方法进行管理（参 中产生卓越领导人的可能性也就只有一半。尽管在全球范围见ToUeson一Rinehart 1991)；而且女性在国家立法委员会中的 内，几个领域中的性别差异正在簩减，女性精英的代表性仍席位更多地以促进委员会的听证为主，这和男性在立法委员 然严重不足。在全球范围内，女性在国会中所占席位的比例会中的席位不同，男性更多地运用自己的权力控制听证会的 是22.5%;2014年，在全球最大的200家企业中，女性在董方向（参见场n 1994)o 事会中的比例仅为17.8%；而在宪法法院中女性法官的平均比也有证据显示女性领导人的裙带政治和腐败行为较少。 例是22.4％。‘即佼女性获得了权力地位，她们也常常受到限在非洲，在当前当权者以庇护行为支持民族选区的大环境中， 制。例如，当女性被任命为部镼（在全球范围内117个国家女性出任部长的可能性较低（参见Arriola和Johnson 2014)o 取的样本），她们通常被分配到策略性较低、更加女性化的政在印度，1993年宪法修正案规定三分之一的地方政府委员 策场域中进行工作（参见Krook和o&Brien 2012）。会职位预留给女性，这一规定也降低了腐败的程度（参见 由于女性领导人的偏好可能与男性领导人的偏好普遍不Beaman等2011）。在巴西，对政府管理者的随机化审计显示， 同，女性精英代表性的簺失对包容性政策的引人具有负面影女性市长卷入腐败活动的可能性低于男性，涉嫌庇护行为的 响（参见第6章）。在精英谈判的环境中，女性领导人也更可能性也低于男性（参见Bron。和Troian。2016）。更广义地， 可能参与包容性的决策过程。在粎国，女性城市管理者在决国会内女性代表比例较高的国家，腐败程度也较低（参见 策过程中更有可能考虑公民的要求（参见Fo、和sc玩hmann Dollar,risman和Gatti 2001）。 贾粤来原：2017年世界发展报告工作组。 a．数据来自世界银行，世界发展指标（数据库）；全球女性，国际企业女性主管；以及世界银行，女性、企业和法律（数据库）o 领导人要卓有成效地开展工作，更可能着重防止新经济精英的崛起。 就必须不仅仅具有良好的动机，而集中的经济权力降低了适应外部冲击 且必须受到强有力的社会规范或者正和内部变革的可能性，这具有重要的 式制度的制约，其中包括党派和立政治影响。更加集中的经济权力倾向 法机构的制约（参见Ezrow和Frantz于导致更加集中的政治权力，而这种 2011）。任期限制能够鼓励基于党派的更加集中的政治权力反映了这种经济 决策而不是个人专断的决策，也有助的分布。而当经济权力转化为政治权 于培养合格的继任者（参见Ginsburg，力，问责制度形成的可能性就会降低 Melton和ElkinS 2011）。通过向反对（参见图7.5）。正是出于这个原因，在 派发出某种暗示，任期限制也有助于应对新权力利益集团的制度到位之前 实现不规范的协作。即佼在专制主义进行集中的经济权力改革可能是低效 环境中，较高的领导人流转率也与更的，正如许多后共产主义国家所经历 加成功的经济和人类发展相关（参见的，在这些国家，市场改革的初始受 Besley和Kudamatsu 2007）。益者在经济上和政治上的力量足以阻 碍进一步的改革（参见Hellman 1998)O 平衡的、多元化的和组织化的企当生产性利益因外部冲击和内部 业利益变革而获得了力量时，生产性利益能 经济条件有助于决定精英谈判的够改善精英谈判。例如，在17世纪内 适应性。在生产性企业利益居于主导战期间，当英国国会与君主发生冲突 地位的情况下，统治联盟可能具有更时，贸易商为国会中缺乏商业利益的 大的动力和更大的适应性；而在垄断温和派提供了金融资金和公司股权， 性利益居于主导地位的情况下，政策从而创造出国会中的多数派，克服了 第7章精英博弈和精英适应227 君主专制统治并且改变了国会的运行言二二“&’未二公石二二工落认又认工兹二（二二”“欲兹兹二菇二兹石二二奋又“&&& ～一、’lJJ口川曰夕’~~~J～白目“~&J图7.5当经济权力反映了政治权力的分布时，能够约束权力的制度就更少 机制（参见Jha 2015）。结社自由指数 商业协会能够帮助多元化的商业 滥戮篡纂黯尸氰糼靡～系制度化指数／｝渗瓤一卜替代性信睐～ 够推动制度化的磋商，从而提高协作I瑰厂021『 的力度并降低精英的分化程度。智利二间、田、，华＊咬李代丫对行政机关的司法约束指数 从20世纪70年代特殊国家一企业关、二＿ 系转向20世纪80年代的高端商业协对行政机关的立法约束指数 会磋商的运动改善了经济效益，而且经济精英拥有权力―--―所有公民拥有权力 0 1 2 34 遇胜阴、则贝体从合刊l司业们犬‘！叫则资科来源：2017年世界发展报告工作组使用民主多样化项目20巧年数据总结出来的。 利益关系为更加平稳的民主化变革铺左释：本图描绘了经济权力和政治权力之间的关系。分析基于2012年170个国家的数据。 平了道路（参见Silv·，996)n商榭羹鬓黑翼黔竺黔妒楚聚鬓劈夔粤黔碧罄悠护 一～拼曰、歹夕。口～&,,,U/o．刊韭囚意味看经挤精英垄断f政治权力，4分意味看所有公民孚有与经侨地位尤夫的半等权利。 会也可以在根深蒂固的政治精英之间 发挥平衡权力的作用。在韩国，获得反映这种权力分配或者改变这种权力 授权的企业的性质形成了有利于发展分配的规则将不会发挥作用。 的企业一国家联合形式，这与菲律宾第二，在某些情景下精英并不选 不利于幼泛发展的企业一国家关系形择约束自己的行为，因而存在着乐观 成了鲜明的对比（参见K朋92002）。在的余地。力图通过改变动机、偏好和 这些案例中，有效的商业协会的关键竞争性来创建这类情景可能是促进规 因素是要代表多元化的利益：当商业则变革的有效途径。尽管改革的切人 协会代表了多元化的利益，商业协会就点寥寥无几，社会上存在促进这一进 会更加注重推进普遍性的规则和制度程并支持本土化规则发展的方式： 改革（参见M汕eld和schneide,1997）。．有效地改变精英行动者的动 机。即佼在行动者的相对权力 通过精英适应性行为实现变保持不变的清况下，精英谈判 革的切入点的性质也能够因当权精英面临 对精英谈判更加深刻的理解如何动机的变化而发生改变，动机 指出变革的切入点？首先，政策场域发生变化常常是冲击或者经济 中博弈规则的变化是由以自我利益为发展渐进化进程的结果。经济 中心的行动者之间的相对权力引起的。多样化能够削弱基于租金的精 试图强行推进提高竞争性或者问责性英谈判，改变统治精英的动 的改革不太可能获得助力。本章着重机，从而促进基础更加广泛的 讨论国家精英，但是同样的分析也可政策。高效的交易型领导人能 以用于考虑次国家层次的改革和针对够使用“高超的政治手腕”改 具体机构的改革。在所有的案例中，变政策场域中其他精英的动 只有在规则反映了权力和利益的实际机。当公民克服了集体行动的 分配的情况下，对行动者所赖以互动挑战而对精英施加压力时，他 的规则进行改革才能够取得成功。不们改变了精英动机，迫使精 228 2017年世界发展报告 英响应他们的要求（参见第88章和第9章讨论了其他行动 章）。当外部行动者能够提供者（公民和国际行动者）改变 优厚条件或者发出威胁时，比精英谈判性质的潜在影响力。 如有条件的发展援助、欧盟或 者世界卫生组织的成员国资格注释 等，它们能够帮助改变精英的1．同样的分析也可以考虑次国家层面和机构 动机（参见第9章）。层面的改革。 ．重塑政策场域的偏好。精英谈2．这导向诺斯（North）、瓦利斯（wailis) 判的性质也能够因行动者偏好和温加斯特（Weingast）等所描述 一一、‘一，。，.～一沾～~～的“有限的准人秩序”以及阿西莫格鲁 霎薯誉鬓囊生覃覆丧雾瑟璧肇妊兹万彝莎蕊二了屏“ ~&J&,～协‘～卜、”J&J产yJ’述的“汲取性”政治制度。 簓慢地发生变化，比如将实施3．这可能发生在独裁环境中，也可能发生在 奴隶制度和奴隶虐待的国家视民主环境中。在独裁环境中，精英面临着 为不道德国家的全球趋势。在‘蚀裁者的困境”：他们对权力的掌控是 较短的时期内，变革型领导人微弱的，通常被内部的力量所推翻（参见 能够协调社会规范并改变信Svol议2012）。在具有众多反对力量的民 仰。增加精英行动者之间互动主政体中，投票规范了（制度化）不确定 的频率和深度能够促进精英行‘些．甲生势政者的变化意味着现任执政者 一’一”’一‘一‘’一～”一一”’一”权力的丧失。 动者发现他们的共同基础。而月、，＊入。、。、‘_,__,＿翔。＿~_,~1爪 明侧从伪’口”J&&z、’,～幽“&&,4．关于安全阀，参见Malesky和Schuler(2 010); 观念和信息的跨界流通可以通关于拉拢活动，参见C即曲i和P俄worskl 过传播社会规范和专家粤体之（2006),Langsto。（2006)，以及oandhi(2009); 间的互动改变国内行动者的偏关于权力宣示，参见Geddes(2005)；关于 好（参见第9章）。权力交接，参见Ezrow和F~(2 011)；关 ，提高政策场域的竞争性。当更于租金分配，参见Lust-okar(2 006)o 多的行动者被允许进人政策场5·B,ady和Mo(1992);Cox和Nion(1994); Cox(1996、。 域参力口竞争，精英粤体更可。．众谕鞋撇、间，~~ 能从有限的、基于交易的谈判治下的拉丁美洲国家，到姓了一嘟营 转向更幼泛的、基于规则的谈金融、私有土地或者私有自然资源的大规模 判。当强大的新兴精英得到允征用行为（参见Alberius和Menaldo 2012)o 许参与到规范制度的竞争中，7．关于交易型领导人和变革型领导人之间的 谈判就能够适应不断变化的权区别，参见Burn,(1978)0 力平衡。通过增加自己的资源 或者技术技能、可用的信息或参考文献” 者数据，获得授权的机构能够、em卼u,naron,and Jame,A．、binson．加u．吻 雨云赫扬鼻匕；火伞「I孟丰“筋撼Natio二凡iI：咖0即ins ofPO*eT, ProsPeri）叨dPov盯扭 ～·J／外尹‘一廿夕、了Ju,&J’曰～，尺NewyorkCrownBusiness, 英粤体或者公民克服集体行动Anl叫15,,John民and Margare,Levi·“o,，·“LeadershiP: 挑战也能够形成强大的新兴行― 动者，这些新兴行动者能够对，中畜翼嗯瓢赣豁黯黯揣 政策场域产生直接的影响。第撇区。 229 to Know about It." 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"Political Obstacles to Decentraliza- Background paper, WDR 2017, World Bank, Washing- tion: Evidence from Argentina and the Philippines' ton, DC. 公共服务改革｛: 在粎国，1883年彭德尔顼法案寻求｝逻辑如此困难？这对改革者的策略有什么｝; 废止当时在联邦政府中大行其道的分赃制｝启示意义？}} 度。为实现这一目标，彭德尔顿法案建｝}; 立了贤能公务员制度，这一制度的治理；典型案例：墨西哥实现公务服务的专｝} 规则是限制政治家对其行政代理人的权；业化｝} 力（参见Hom 1995）。粎国用了很镼的时｛墨西哥2003年颁布的公务服务专业；} 间实施这些规则；半个世纪之后，大约｝化的法律是一部具有历史里程碑意义的｝{ 75％的公务员受到这些规则的管理（参｝法律，该法律是在国家行动党（Part记。：{ 见c-rindle 2012,l）。时光如白驹过隙，到；Acci6n Nacion沮，PAN）赢得总统选举后这；; 2003年4月，墨襼哥总统维森特·福克｛一历史机遇时刻获得通过的。’该法律旨；{ 斯（vincente Fox）签籲了关于公务服务｛在通过确立中层和高层管理职位人员选10; 专业化的法律（即servicio Profesion滋de；拔的贤能原则，从而结束在革命制度党；勺．.; carrera,sPc)，确立了联邦政府公共管理｝(Partid。Revolucionario Institucional,PRI):1．吧｝ 机构选拔贤能就任中高职位的准则。截｝中盛行了70余年的分赃制度。裙带关系；目；{ 至2015年初，在联邦政府所有的公务员｛在革命制度党内卓有成效：获得公共就业；血月二； 中，根据公务服务专业化法律选拔出来的｛的愿景动员了公民参与选举运动，这一分｝洲巴亏！ 公务员的数量微不足道（参见世界银行l赃制度允许履行总统议程，在动员专家和；{ 2016）。｝忠实追随者的同时拉拢异己。：{ 公共服务已经接受了改革者的行为，｛在选举竞争日益加剧的情景下，丧失｝{ 但是这一进程是簓慢的、渐进的。变革是！权力的风险也与日俱增，这为墨西哥国会：} 艰难的、曲折的，是在旧的画面上涂上新｝通过实现公务服务专业化的法律赢得了跨；} 的颜色，而不是在全新的画布上涂抹。这｝党派的支持。该法律是由总统顾问、学术｝} 种模式与改革的方向或者目标无关：无论｝界人士和立法者这一精英组合制定的。所；{ 改革者是反对裙带关系’、希望确立精英l有主要党派的立法者均支持通过关于实现｝} 的、（政治上）中立的和稳定的伊比利亚｝公务服务专业化的法律。｛; 式职业公务员体系（参见webe:1956)&,；然而，实现公务服务专业化的法律在；; 还是希望以规则约束的官僚结构更积极；实施的过程中却遭遇了抵制，而且迅速遭｛! 地响应公民的需求、更加以政绩为导向，｛到了破坏。初始的挑战并没有减少评论者｛: 比如20世纪80年代的新公共管理运动｛的热情：根据新的招聘过程，填补空缺的；; (NPM）。为什么在公务员体系中改变制度；职位常常长达数月。习惯于裙带关系所提；} l供的灵活性的管理层，常常感到自己被过｝} 丽赢而画为20阵世界发展报告撰写的背景；于束缚了手脚，不能够组建自己的团队。；; 文件。l通过大量任命临时性职位的工作人员和顾｛; 235 236 2017年世界发展报告 :｛问队伍，各部委、各机关（MDAs）绕过；逊（Robinson）和维迪尔（verdier)(2013) :；了实现公共服务专业化的法律。2007年，l提出的，可取消的公职承诺是一种具有政 :l新的规章制度赋予各部委各机关自行管理；治吸引力的庇护主义转移形式，这是因为 :｛实现公务服务专业化过程的招聘工作，这l这种形式确保了双向承诺。政治家能够轻 ;｝原本是公共服务部（ MoPs）集中行佼的职l而易举地解雇不忠诚的选民，而选民也可 :l能。今天，实现公务服务专业化的法律仍｛以轻而易举地发现他们是否获得了投票的 ;；然有效。2015年初期，应该适用该法律的｛就业回报。短期选举周期也有利于庇护主 }｛职位中，有79％的职位实际上适用了该；义。公职是奖励选民的立即可实现的、保 :；法律（参见世界银行2016）。但是挑战依l险的方法，而对精英人物的政治投资转化 :l然存在。例如，各部位、各机关仍然利用；为更优质的服务可能只能在遥远的、不确 ;；该法律的漏洞（第34条4）绕过竞争的过l定的未来才能实现。 ;｝程。2014年，在所有任命的公共服务人员l精英改革不得不以政治为主线进 }l中，约45％的人是通过这种漏洞获得公共l行，因为精英改革要求集体行动（参见 ;｝职位的。1 Schneiderl999;Grindle2012）。他们鲜少在 {{｝选举平台上有卓越的表现，因为他们只给 }｝负面政治因素｝那些分散的、没有组织起来的广大选民带 }；如同发生在墨襼哥的，改革者常常利；来利益（参见schneide:1999）。同时，改 }r．气；用危机时期或者政治变革时期来推进建｛革的反对者（政治精英、政治服务精英 ；一｛立新的公共服务立法（参见Grindle 2012,｛和公务员自己）却是集中的、组织良好 l勺．.：一肥‘目J目／、lJ沐刀一1公、夕／以uu&u一‘u几‘,:&，曰伯刀～目～z&r~~’目J、～砂“人川 }，一尹：256）。在墨襼哥，这一机遇是由日益激：的、具有否决权的强大博弈者。在精英圈 ｛气」；；烈的党派竞争带来的。在粎国，彭德尔｛子内部，立法者必须承诺约束自己的行为 ;11：衬：顼法案只是在詹姆斯·加菲尔德（Jame,：并摒弃庇护主义行为。当选举竞争使未来 ｝叫巴；}Ga币eld）总统被一位暴怒的分赃体制支｝权力的变化成为可能，这种承诺才更具可 ;i持者刺杀后才得以通过，5尽管此前投票i信性，比如墨西哥2000年选举后的改革 }；者对政治家售卖公职行为的不满情绪已经｛（参见Geddes 1994）。在这一案例中，精英 }｛在持续上扬（参见wilson 1989,239）。精：管理制度可以发挥的作用是，保障坚定的 }：英改革的倡导者依赖这类籕见的机遇之窗；支持者将保有他们的工作（参见第7章）o ;：发动改革，因为面临强大的拥有否决权的：精英管理制度也可以帮助政治家做出超越 }：博弈者的反对，权力平衡常常不利于这些：他们任职时期的可信的政策承诺。例如， }：改革。：由于担心卸任后他的新政政策可能不能 }；庇护主义制度，或者基于交易的制度：延续下去，富兰克林·罗斯福（Franklin }：以很多方式为政治精英及支持他们的委托；Roosevelt）总统将精英保护延伸到他所任 }；人服务。如果应用得当，庇护主义制度能；命的自由主义精英身上（参见Horn 1995, }｝够促进政府的政绩。庇护主义制度能够促；103)o {）佼政治领导人挑选最能干、最忠诚的候选｝正如墨西哥，通过引导立法者根据 {｝人担任职位。但是庇护主义制度也能够以｝自己政党的利益采取集体行动（参见第 }；公职奖励选民，帮助政治家挺过执政期间；8章），纲领性政党能够帮助国家克服这 ;；的困难（比如2000年以前的墨襼哥），在；些集体行动问题。世界银行对全世界范 i；政治家的根基狭隘时庇护主义制度尤其能；围内160多项公务员改革项目的统计数 ;；发挥这样的作用（参见第6章）。正如籗宾；据支持这些发现。科鲁兹（cruz）和基弗 焦点10公共服务改革237 (Keefer)(20巧）发现，在有纲领性政党；对公共服务改革策略的启示；; 在场的情况下，这些项目的效果也普遍较｝简而言之，由于改革倡议常常面临逆；{ 好。6集中的决策权也有助益。7从普鲁士；境，也由于在实践中新规则具有被破坏的；{ 到卢旺达，实行中央集权制的几个国家应；风险，公共服务改革路径从来都是曲折；{ 用集中的权力去实施精英改革。；的、艰难的。这对改革策略具有什么启示；{ i意义呢？}i 重新解读模棱两可的规则；首先，切合实际的公共服务路径和策；} 众所周知，即佼新的公共服务规则得｝略取决于具体环境。由于出发点不同，路｝: 到采纳，文字和实践的鸿沟也依然持续存｝径也千差万别。政治制度之外的历史遗产；{ 在。在墨襼哥，关于实现公共服务职业化｝也限制了改革者行动的空间。例如，波｝i 这一法律的斗争大多是在法律签籲之后围｝利特（Poilitt）和布克卡尔特（Bouckaert)}: 绕新规则的解读（重新解读）展开的。由｝(20n,94）强调了管理传统是如何持久！; 于规则是模棱两可的（比如，与税率变化｝存在的。拥有官僚主义一尊崇法律传统｝i 相比），也由于委托人一代理人问题，公｝(Rechtsstaat）或者拿破仑传统的国家，8}; 共服务规则很容易受到这类“政治性冲！比如奥地利、德国和法国，在打破统一的｝} 突”（参见Mahoney和Thelen 2009,12）的；公共服务体系并和私营领域就业同化的问；; 损害（参见schneider 1999）。｝题上，比他们的盎格鲁一萨克森同济国家｝} 公务员（被要求实施新规则的代理｝更加谨慎。中国独一无二的干部管理体系｝r．与｛ 人）可能不愿意遵循新规则，因为这些新｛成功地将对中国共产党的忠诚这一根深蒂；,..; 规则没有反映塑造他们身份认同的社会规｛固的规范和干部对绩效目标的责任二者有｛.～尹｝ 范（和信仰），即没有反映居于主导地位｝效结合起来，这与伊比利亚传统相去甚远！．飞J忿｝ &～、””曰”z’一，一’切～~,~~，一，&~’一：尸～一曰曰～&&~&~J护F~&J一’、，.’曰一～~：一‘: 的不规范制度。尽管规范性规则发生了；（参见Rothstein 2015）。；111．吧｝ 变化，身份认同适应的过程可能是簓慢｝切合实际的改革策略也需要平衡互相｝叫巴忿： 的。例如，在奥地利，在新的公共管理l竞争的、不断演变的目标。在经济合作与｝} 改革被采纳十年之后，58％参与调查的｝发展组织成员国中（OECD)，正如新政治｝{ 官员持续认为他们是“国家的公务员”,l管理运动所反映的，问题定义已经在19{{ 这符合根深蒂固的官僚主义一尊重法律；世纪通过精英管理改革遏制庇护主义行为｛} (Rechtsstaat）品德，而不是管理技能（参！转向20世纪50年代的保证公平的准人和｛} 见Meyer和Hammerschmid 2006）。：待遇，再到20世纪70年代的加大响应力；} 至少，为追求合法性而非绩效，政治！度（以及90年代的绩效）（参见Blum和｛{ 领导人自己可能只追求部分地实施改革；Manning 2009）。冲突后环境或许是最能鲜；; （参见niMaggi。和Powell 1983）。例如，莫；明突出地阐释竞争性目标的案例：关于公；; 伊尼汗（参见Moynihan 2006）证明了美国｝职的自由裁量权可能是和平的价格，压倒；{ 各州在20世纪90年代只是部分地采纳了｝对政绩的所有考虑。例如，为了维系从前；i 绩效管理改革。管理层被认为应当更加为；处于战争状态的部落形成的脆弱联盟并防｝{ 结果负责，这对参加竞选具有政治上的吸；止他们再度诉诸暴力活动，南苏丹20051{ 引力。但是，面对工会的阻力（这还只是；年的全面和平协议（CPA）赋予了南苏丹；l 其中一个因素），许多州的绩效管理改革；十州在公务员招聘问题上的广泛的自由；l 都未能给予管理层关于人事任命的更多的；裁量权（参见Blum,Ferreiro一Rodriguez和；; 自由裁量权。｝S五vastava 2016）。｝{ 238 2017年世界发展报告 :｛将公务员体系改革与其他政策改革熟；驾驶员的驾驶绩效，这里，“简明管理观 :；练地捆绑在一起有助于动员少数精英改l念”强调通过团队合作与集体责任实现持 :l革者之外的更多的选民支持改革（参见；续的改善。理解公务员认同如何发挥作用 :{Schneider和Heredia 2003,18）。例如，阿l及变革将是未来实证研究一个颇有前景的 ;｝根廷和巴襼的改革者将行政改革视为让普l领域。 :l遍的维稳计划切实可行的基本核心（参｛ {；见Schneider 1999）。然而，这类捆绑方式；注释 ;；的代价可能是，公共服务改革的镼期愿景；1．根据Reid和Kurth(1 988)，庇护主义在这里被定 :；不得不与“较大议程的结果”捆绑在一起l义为随意雇用和解雇公务员的权力。 :l（参见Schneider 1999）。；2．精英公务员体系的重要特征是它限制了政治家 ;；在政治凝聚力薄弱的地方，选择性l对于他们管理代理人的权力。这里对精英的理 ;；的、不对称的改革策略可能减少改革的阻l解是广泛的，包含了一系列的形式。就狭隘的 ;！力，即寻求在选定的机构中建设“卓越！伊比利亚人的意义而言，精英系指通过竞争性 :;,,，一～糩洲一＿而、口～～二‘一＊…；的考试进人的基于职业生涯的公务员，以及根 ;｛岛”的策略。例如，印度尼襼亚的官僚制｛叮了少～’、州一了妙普十～川“&,’助～~ }；二＿．二一’厂一万＿&，、三’丁刃．卜丁二万’:,,:｛据政治中立性组建的政府。 :：度改革，在少数几个选定的优先机构中成；3．蘸蒸漏硫蔽燕例很多来自Grindle }｝功地增加了绩效工资和绩效问责，随后这｝,~,，、 ::/，尹～一曰，”·～/～一一”&~,/~,&~&~&~~,(2 012、。 }l一改革逐渐向其他机构扩展（参见世界银；4．实现公务服务专业化法案第34条规定，在例外 ｝尹．气；行2014）。2003年，在阿富汗，改革者采｛的惜冲下知葵挂拿分束样中各部部特甜老首 ;,..；纳J一柳小对杯的改单万法米夏建官埋，；要行政长官可以无须进行公开竞争的选拔直接 },＿尹：扼认政治分歧致佼全面的治理改革难以实：任命短期公职的公务员（经济合作与发展组织 ｛州」户：旅（参见Haki而等2004.n）。然而，洗：20n,195）。这些例外情况的界定很是模糊。 :－、i尸～、一，~-－一－--－一子一一”一广“声”、”,&~: ;111．沪：择性策略也具有风险，而且也不是放之四：5．改革所需要的政治危机是查尔斯·吉特奥刺杀 ；加m舀；袱而出咄品丰且协兹业极裤蟹呐部触腾；加菲尔德总统引发的，由于加菲尔德总统拒绝 :&:＼人～品丫上曰，、～青／，、。一1：任命他为美国驻法国大使，查尔斯．吉特奥为 }i含全面的压力，比如阿富汗（参见Blum,i&&&&’口／“人肖～1自肖八氏’旦／J’酬～”大／& }{__,,_____＿、二｛报复而刺杀了加菲尔德总统。 ;;Ferreiro一Rodriguez和SriVastav&2016八机；，襄百藤二，-.，兹二、下乙二众认胃门办m，二，、、＊ :：二厂－－一丁一厂厂几于万一”.--－一万－－一’几笠一：6．项目绩效以独立评估小组的项目成果评分等级 {｝构间关于技能的竞争，比如巴襼（参见i二茄言一～森霖，、众，.；二工石后、一。＊益扁篇 {}&,’、／、J~”。”&～丁’卜。声”～目、一／&i来衡量。这些评分等级旨在根据六分序数等级 ;:shePherd 2003)；或者待遇优厚的工作成…衡量评估“存在于～~～目标实现过程中的不 ;；了政治庇护主义的目标，比如乌干达税务；足，效率上的不足或者相关性的不足，这六分 }：局（参见Robinson 2007）。：序数等级从“非常满意”到“非常不满意”（参 }：特别是，形成改革观念的过程至关重：见世界银行2005,1）。值得重点注意的是这些 }；要。如果领导人在识别问题和制定解决方：等级具有长篇累犊的附加说明。其中包括，它 {；案的过程中频繁地与利益枚关者（特别是；们是项目绩效的企业措施，而不是政府绩效的 ;；公务员）进行磋商，公务员可能会更好地；企业措施；它们具有内生的偏见（因为目标是 ;；接受并认同新规则（参见Andrews 2013）。；针对具体项目的）；而且它们不可避免地包含 ；…赘紧氰籍粼茬祖嘿塌礴撰孙鲤鹦黑二： ;；「“’件，、’曰‘’一，&~,&&&~&&~’、”’「‘&&；多能够影响公共服务改革的情景性因素，其中 {｝在一项准实验研究中，布莱德等（参见i白、＊，翔，二＊、、八二，，、。。＿二＿_＿月＿_ ;；二”&1匡大“明、，,‘甲，,,’乡2。；包括官僚和政治家的融合程度（参见Schneider ;;Blader等2015）显示，仅仅是将一家货｛和Heredia 2003）及公共服务中阶级精英此前 ;；运公司的驾驶员引人“简明管理观念”就；的影响（参见份mdie 2012）。关于新政治管 ;；提高了雇员的参与程度，并进一步提高了；理改革的全面讨论，参见Pouitt和B~kaert Mkok 10 239 (2011). tities: A Managerial Challenge to Public Adminis- PM PI tration in Austria." 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同偏好的利益集团（比如被经济危机为持续性的变革创造了机遇。 冲击的城市领域）结成联盟，并且通第7章指出，精英群体并不是无 过新的政治行动者联盟（参见Frente懈可击的铁板一块；恰恰相反，精英 241 242 2017年世界发展报告 参与谈判，这种反映了多元化偏好在那些对少数群体和被排斥在政策场 和动机的谈判最终决定了政策的制定域之外的群体产生影响的领域中尤其 和实施。精英之间的这种目标差异为是这样。在有效发挥作用时，这种公 公民创造了支持改革的机遇之窗。事民参与机制的互动能够通过非暴力的 实上，历史上的重大变革一直是由改手段实现重大的治理变革。 革派精英和支持改革倡议的有组织的 公民之间的联盟推动的，这种联盟通过投票箱实现变革 克服了其他精英粤体的反对（参见选举是公民加强对自身要求进行 Fukuyama 2014;Fox 2015）。问责和响应的首要机制。’在有效发挥 精英和公民之间互动从而创造变作用时，选举能够促进改善国家所提 革联盟的方式常常是由既有的、界供服务的水平和质量，这是通过根据 定政策场域中博弈规则的垂直和水平提供公共物品的政绩选拔和惩戒领导 问责制度决定的。正如第7章所讨论人的方式来实现的。选举能够帮助公 的，这些规则常常是精英一精英谈判民克服集体行动问题，因而能够赋予 的结果；而精英谈判的首要任务是为领导人支持大多数公民所偏爱的公共 精英利益服务。然而，正如本章所展物品的动机。然而，当选举服务于根 示的，某些问责制度能够履行新的职据私人物品的提供来选拔和惩戒领导 有效发挥作用时，选能，并为公民发挥自己的主观能动性人时，选举就会蜕变为公民参与的一 举一能够帮助公民克服创造环境，以一种制度初始设计者常种不良形式（参见Khemani等2016)o 集体行动问题，因而能够告音州下利的七少七坦宣喜纽桩翻辖、、二了、益、视＊,＊。二二、 木’十‘“叨‘刊肥’目“&J曰匕绷常怠料小到的万式为提局克争性和精选举可能受到操控、欺诈、暴力活动、 赋予领导人支持大多数公，八。、、，二“&11，扣照‘孟～～一一～一‘、’~”一’&‘一‘卜‘ 瞥兰酬习＼又丁洲丫夕梦么英一公民之间的互动创造机遇。然而，选票贿买和庇护主义等行为的控制， 民所偏爱的公共物品的、、、南「＊喃，二、、二、，曰，、、＊＿丁三点二＿、．、、．--L二‘＿一，一二几＿止乙：, 少月“蒯反曰“斗不！,/J日目目“这类制度改革的结果并不是预先确定这会削弱选举敦促领导人承担责任的 枷·一一。一五。一。‘、，一、一r一二岁一了一，－、·／－·－一－、一 曰J～。的。公民的主观能动性能够促进将有效果，导致不良动机。 利的条件转化为促进积极变革的有效 改革。选举如何强化对公民要求的垂直 本章首先着重关注公民参与可以问责和响应 成为积极变革推动力量的条件，本章在地方层面，投票者可能能够 同时扼认每一种参与机制（其中包括更好地协调和塑造地方政治领导人履 选举、政治组织、社会组织和公共磋行承诺的动机，其中包括遏制腐败的 商）都具有天然的局限性。事实上，行为。例如，在中国，乡村选举制度 这些机制中没有一种是放之四海而皆的引人使地方公共物品支出的总量约 准的万灵药：有时候，选举可能导致增加了50%，帮助遏制了地方官员 不受社会欢迎的政策实现合法化；政的寻租行为，并通过促进地方村民间 治和社会组织能够导致暴力活动和寻的土地再分配降低了不平等程度（参 租行为；而且磋商可能被私人利益和见shen和Ya。2008;M斌inez一Brav。等 机会主义精英所俘获。然而，这些机2011）。同样，20世纪晚期的印度尼 制在国家行动者和非国家行动者在互西亚，在逐步推进权力下放并在地区 动中制定和实施政策、促进规范性规间转向直接选举的过程中，和地方行 则变革的进程中发挥了基础性的作用，政长官由中央任命的地区相比，地方 第8章作为变革代理人的公民243 行政镼官由直接选举产生的地区的政公民有效参与的空间因为下述观念而 府收入与支出工作也更加有效（参见被削弱，即总体来说，全球选举进程 sk叨fas等加11;Martinez一Brav。2014）。的质量呈现下降的态势（参见图5.2）。 选举也能够通过限制行政权力来 遏制公共资源分配过程中偏重某一民图8 .1在肯尼亚，选举改变了统治精英的动机，降低了民族偏爱的范围 族的行为。例如，在肯尼亚独裁主义3L. 统治期间，和总统同属同一民族的居｝．几！ 住区获得的公路公共投资是其他民族｝l、l｝入l孟k ‘、一、，。。闪n。、、一一＊‘一哥｝了、l、了、了、！声、l、 的三倍（参见图8.1）。然而，在实行虽。L/11、／、／W七．1{ ～、l，、．～、、．一，,～一、、．r，。～一名｝了、．1”薄几几夕1. 多党制民主制度的国家，这种作用已古｝了认l!}l、11入 ，一、、．,．一、、一～，、，．、、，_，一．、＿,.,．曰袱｝入I,&!l万、111\ 经消失了，这表明选举已经成功地限斤｝八Z}11、．1}l、 二＿._＿二‘…、～、＿＿二、＿_.＿书｝皿I,l仙V、～l& 制了领导人将公共资源导向党派目标袄．｝八爪J!I丫曰甘 ,_,,＿、＿蜜1成M入人石蔽二二｛卜入Z叫蕊人奋 的能力（参见Burges，等2015）。同矛｝、从Z～汉了－一丫’l八了丫 样，对撒哈拉沙漠以南非洲28国之｝口！11 间生育率的比较表明，与选举机制相｝!!J 0卜】r 关的多党选举和领导更迭通过改善公而蔽茹而菇丽丽丽丽赢赢丽丽 共健康卫生状况大幅度降低了婴儿死一总统所属民族的民藤住区向自治转型 亡率（参见Kudamatsu 2012）。―非总统所属民族的民族居住区―向选举民主制转型 压仄擦太的且六汁土的率木舟资科来源：2017年世界发展报告工作组基于Burges，等2015年总结出来的。 、一’护一”／一’一一一”’一左释：本图覆盖了1%3 20n年的数据。公路修建支出的比例和人口比例是与1963年的 纪中，公民通过投票参与公共决策进地区人口比例相对而言。在既定年度，如果一个地区的居民与总统属于同一民族的比例超 程的机会大大增加了。在1974年开始过了50%，这一地区就被界定为总统同属民族居住区。比率超过1表明存在民族偏向行为。 的所谓的第三次民主化浪潮伊始，全 世界只有40个实行选举制的民主化图8·2选举民主制正在扩展，但是选举的诚信度却在持续下降 政体，其中大部分属于西方工业化世l 界（参见Huntington 1991）。今天，这l＿、 一数字系了一番还多（增加至约10090卜’\/- 个），世界上半数以上的国家通过选岁｝、／J 举选择国家领导人，在这样的国家望～…户冲‘/_ 十咫J十目刀、圳耳／\,‘体思’l-r曰目刃、巾｝／、＿尸尸入 中，政府改革具有现实的可能性。选瞥；0「／，勺以＼ 举已经成了一种迅速传播的实现国磐…了＼、－ 家政权合法性和组织人类社会的规｝了， 范（参见Diamond 20()8）。即使在那些50 LI 在国家层面公开的竞选依然不存在或。。匕 者受到限制的地方，选举制度也被引1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 人到地方层面，以此来加强对地方官一选举民主制政体的数量 曰，~．。一、，，、，一，一，,‘一、＿一、―自由公正选举的百分比 吊的听拯专／.＼业赫誓的盘亏知吝乌口囚“一～甲目J曰刀卜目 贝阴血瞥，刀百片嵘来阴梦刁相兄了资料来源：2017年世界发展报告工作组利用系统和平中心政体Iv（数据库）不同年度 创造机遇（参见Gandhi和Lust一Okar（选举民主政体的数量）及Bish叩和Hoeffier 2014（自由公正的选举）数据总结出来的。 。nnn、注释，随着时间的推移，选举成为选拔领导人主要途径的国家的数量增加了；“自由公 2009)o盗犷选纂影；局甜蔺茹赢攫藻荡藻彩蒸滩崭输茹渊题的，履具霆 尽管选举制度在全球范围内推幼，不是导致选举诚信度降低的全部原因。 244 2017年世界发展报告 尽管定期选举能够约束领导人，从而自由公正选举的挑战体现在广泛 改善经济政策的整体水平，但是这种存在于公民中的不满和失望情绪中。 结构效应是以选举的质量为前提的尽管总体上而言，世界上90％的被调 （参见Ch~et和Collier2（刃9）。低收人查者认为自由公正选举是改善他们国 国家中新建立的民主政体尤其容易受家经济状况的重要工具，他们常常并 到操控选举行为的损害。事实上，许不信任选举的质量。在最近的盖洛普 多发展中国家的亲身经历表明，在实世界民意调查中，在被调查者中，相 践中，一人一票原则常常被谋求实现信选举过程诚信度的平均比例不足一 权力丧失风险最小化的当前领导人所半；欧洲国家、中亚国家、拉丁美洲 削弱。精英人士能够佼用多种操控策和加勒比地区国家的不信任程度尤其 略削弱选举过程中的诚信，其中包括高（参见图8.3）。这些观念很重要， 佼用禁止某些政治性政党或者个体候因为这些观念塑造了公民参与和公民 选人参与竞选的法律手段，采纳复杂的投票偏好（参见Birch 2010）。图8.4 的投票登记制度有效地剥夺某些选举显示世界范围内的投票人流转率呈现 人粤体的投票权，选举欺诈行为，以下降趋势，该趋势与这一论断相契合。 及最极端的情况下，恫吓选举人或者而且，选举缺乏诚信和不信任气氛的 对政治反对派进行身体压制等手段镼期存在会削弱政治体制的合法性， （参见Scha沮er 2002）。刺激抗议、民众示威游行等活动，而 图8.3尽管公民认为选举是经济发展的重要路径，在世界范围内，相信选举是诚信选举的 被调查者比例不足一半 东亚太平洋地区匕口口口日日．..．中 欧洲和中亚口口口口口口口口－－州－---- 拉丁粎洲和加勒比地区口口口口口口口口口．州．.... 中东和北非口口口口口口口口口口口气．...1 南亚口口口口口口口口口口口口r...l 撒哈拉沙漠口口口口口口口口口口曰口口口口口 以南非洲国家口口口口口口口口口口口11 经济合作与口口口口口口口口口口口口口口口口l 发展组织国家旦旦旦旦旦旦旦旦巨旦旦一一L一 0 20 4045608088100 被调查者的比例（百分比） ．世界价值调查：选举对经济发展的重要性 ．盖洛普世界民意调查：对选举诚信度的信心 -―全球平均水平 资科来源：2017年世界发展报告工作组利用世界价值观调查第六期，2010一2014年数据和盖洛普组织开 展的盖洛普世界民意调查2010一20巧年数据总结出来的。 岔释：世界价值观调查覆盖了41个样本国家，而盖洛普世界民意调查覆盖了142个样本国家。OECD 系指经济合作与发展组织。 第8章作为变革代理人的公民245 图8.4,945年至2015年期间，世界范围内投票者流转率显示了公民参与不平等的程度和 政策偏好代表性发生偏差的风险 80卜月175 毅一甘’v~～、州150 坤一、一 雕＿一、一，,& 影薯7nL、勺、少， 万五一、、，一彭 母余一V丫吓100薄 次应一、一续 握密一到7。骊 男巨一l&“妇 件袱60卜一 代－一月50 雕一 鞘一 一1 25 50&&O 1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005 2015 ―投票人流转率（左坐标轴）选举（右坐标轴） 资科采源：2017年世界发展报告工作组利用国际民主和选举援助机构研究所的投票人流转率数据库不同 年度的数据总结出来的。 注释：图中曲线系指以地方权重平衡的投票人平均流转率，而竖条系指既定年度选举的绝对次数。 且在极端的情况下，会导致选举暴力当行为的市长则在选举中得到了奖励。 活动和内战的爆发。2 2007年肯尼亚在拥有地方广播电台的城市，这些效 选举导致约1 200人死亡，30多万人果更加突出，这表明媒体在扩大和传 口流离失所，有力地证明了这一点。播信息的运动中发挥了重要的作用 （参见Ferraz和Finan 2008）。利用审 改变动机：透明度、信息和媒体计报告揭露的信息，墨西哥和波多黎 透明度和及时地提供相关信息能各出现了类似的结果（参见L~guy, 够帮助改善选举的质量和效果（参见M盯shall和Snyder 2015;Bobonis, Khemani等2016）。一般的投票人可能C 6 mara Fuertes和Schwabe 2016)；印 不具有合理评估政府绩效和明确归属度利用当权政治家政绩汇报卡，也 责任所需的信息。将来自独立媒体或实现了类似的结果（参见Banerjee等 者独立监管机构的准确的、可靠的信2011)o 息给与投票人能够改变盛行的社会规即使在党派忠诚度非常高、居于 范，从而降低信息的不对称性，增加主导地位的政党早已牢固地确立了自 投票人对政绩差、具有腐败等不良行己地位的国家中，信息也能够提高公 为的当权者实施惩籚的意愿。例如，民参与的质量。在塞拉利昂，通过电 2003年，巴襼联邦政府发起了一项全台广播扩大关于地方政治家的信息对 国性反腐败运动，目标对象是市政府，塑造人们的行为产生了巨大的影响， 方法是国家审计机构对市政府的随机增加了投票人将自己的选票投给不同 化审计。审计结果通过媒体（幼播、党派、不属于自身所属民族的政治家 电视和新闻）公开发布。当审计报告的意愿（参见Casey 20巧）。 揭露了关于腐败行为的信息，腐败市然而，正如在《2016年世界发展 镼在投票选举中得到惩籚，而没有不报告：数字红利》（参见《2016年世界 246 2017年世界发展报告 发展报告》）中讨论的那样，当对选望（参见世界银行2015）。’这些规范 民披露的信息不够明确突出时，或者和心理模型能够导向低效的需求。这 当难以明确界定个体责任时，政治家里引用一个著名的案例，许多社会围 以提供更优质的服务做出响应的动机绕恩主一侍从（或者庇护主义）交易 持续低迷，而透明度将不能对垂直问来组织，在这样的社会中，投票人期 责产生影响（参见讨论透明度和问责望政治家以给予私人利益来交换政治 倡议的焦点11）。在乌干达，对国会支持，而且他们根据这些期望奖励或 成员实施记分卡制度的规定并没有对者惩罚政治家（参见第6章）。4任何 政治家选拔或者绩效产生影响（参见一党试图打破交易规则的努力都要付 HumphreyS和weinstein 2012）。同样，出沉重的代价，而且很有可能以失败 贝宁农村地区以电台幼播为基础传播而告终。以本发展报告的术语而言， 公共健康和初等教育信息的运动并没这种关系常常形成自我强化的均衡。 有起到塑造政治家改善健康和教育服2001年贝宁总统选举中进行的现场实 务动机的作用，尽管这一运动降低了验阐释了这一点。和使用基础广泛的 投票人对庇护主义行为的支持（参见政策信息的竞争者相比，采用庇护主 Keefer和Khemani 2014）。有时候，政义信息的国家候选人能更有效地动员 治家通过增加自己贿买选票行为的方选举支持（参见Wantchekon 2003）。 式应对信息披露产生的影响，从而预近期对美国选举行为的实证研究 先阻止了信息披露对投票行为的潜在阐释了公民信仰对塑造公共政策的不 影响。在菲律宾，一项在城市大选前良影响，从而挑战了民主理论的传统 分享关于大型公共支出方案信息的倡逻辑。阿肯和巴特尔斯（参见Achen 议刺激当权的政治家增加了贿买选票和BartelS 2016b）认为，普通公民很 的行为。最终，该运动对投票行为没少有兴趣研究复杂的政治议题，这就 有产生明显的作用（参见Cruz,Keefer是公共选择理论家所谓的“理性忽 和Labonne 2015）。略，’。结果，投票行为不是以政策偏好 在存在预先存在的偏好和根深蒂为依据，而是以公民的社会认同和党 固的社会规范的前提下，仅仅透明度派忠诚为依据。卡普兰（参见Caplan 本身不太可能引发变革，甚至可能导2008）更进一步，认为公民要求政策 致人们偏好分化程度的加剧（参见讨以意识形态立场为依据，而不考虑均 论媒体的焦点12）。在这些情况下，衡以及可能隐含的成本：投票人不仅 通过政策磋商进行的持续性进程实现仅缺乏信息，而且他们具有偏重已被 的公民参与可能提高实现更好结果的实证证明错误的经济政策的普遍性偏 可能性（正如本章随后所讨论的）。见。尽管能源燃料补贴政策的财政和 环境成本已被事实所证明，对这一政 克服顽固的偏好挑战策的普遍要求依然经久不息，这一现 正如（( 2015年世界发展报告：思象说明了这些行为态势是如何对发展 维、社会与行为》所讨论的，社会规中国家产生影响的，即这削弱了单纯 范和心理模型也能够塑造公民关于以选举方式实现变革的机会（参见 政治家能够并且应当提供什么样的期clements等2013）。 第8章作为变革代理人的公民247 提高竞争性：选民的实际选举权相一致，卡萨拉和·苏尔亚那拉扬（参 当公民选择退出时，即佼在法理见Kasara和St叮anarayan20巧）发现， 意义上公民具有选举权，并且直接操在贫穷的社会中，富裕选民投票的可能 控选举的行为受到限制，选举可能仍性比较低，这是因为国家的征收能力不 然不能有效地发挥惩戒和选择领导人高，通过税收政策重新分配社会财富的 的作用。选民流转率并不是一成不变威胁不太可能出现。然而，随着国家治 的，而且常常倾向于某些收人粤体，理能力的改善和纲领性成为政治竞争的 这导致对政策场域不公平的影响。就首要性质，富裕人口更有可能通过投票 这个意义而言，公民参与选举进程的参与并影响国家的财政政策。换句话 程度是选举效果的重要决定因素之说，贫穷选民选举权对公共政策的影响 一。在高收人国家中，财富和识字率取决于政治竞争的性质、政党所采取的 能够预见流转率，这表明贫穷的选民具体的动员策略以及“对边缘化公民而 面临着降低他们投票偏好的限制因言可信的政治替代方案”的存在（参见 素。’反过来，弱势粤体参与塑造政治Kasara和S卿anarayan20巧，624）。正如 家采纳亲贫性再分配政策的动机的行本章将在随后部分讨论的，就这一方面 动簺少，这减少了社会支出，加剧了而言，纲领性政党和社会运动发挥了重 既有的不平等问题（参见本发展报告要的调和作用。 第6章）。 这一逻辑隐含的意义是，通过更为什么单一的选举制度不足以实 好地俘获他们的政策偏好，弱势选民现变革 的实际选举权能够改善问责制度。这这些分析表明，选举制度是一种 里以巴襼为例，电子投票技术的引人足以产生响应的、负责任的政府的机 简化了投票的过程，减少了贫穷人口制这一普遍信仰是建立在不可靠的假 因错误百出而被少记的票数。这一干设基础之上的。即使选举制度是改变 预措施有效地将实际选举权赋予n％选民偏好和政治家动机的更有效的方 的选民，主要是最贫穷人口和教育程式，选举也是一种受到限制的控制工 度较低的人口，反过来，这增加了贫具。投票是一种个体行动，而公民在 穷孕产期女性参与产前孕检的机会，考虑是否推翻政绩欠佳的政府时，面 从而降低了低体重新生儿的数量（参临着严峻的协调挑战，从而限制了惩 见Fujiwara 2015）。罚当选官员这一威胁的可信度（参见 然而，赋予贫穷选民以实际选举权Manin,Przeworski和Stokes 1999）。而 并不足以改变公共政策。事实上，在发且，即使公民成功地解除了政绩不佳 展中国家中，贫穷人口比富裕公民更有的政治家的职务，或者成功地脱离了公民在考虑是否推翻 二‘。、二。机，、、。，＊、，、＊仙11,1、，。、的苗立＊兴白白角、。匕。政绩欠佳的政府时，面临 可能参加投票。这一发现意味着，较高他们的偏好，单单选举自身也不能提以坝入｝土口”以’,，口习，曰‘，田 ～二二一一～一一一一。二一～~,＿、甫、、，口＊。n、、＃二、，口：丫口着严峻的协调挑战，从而 的参与率可能并不一定反映了贫穷人口供可信的保障，即选举不能保证一旦望’坚岁竖”则’儿以兰’八“&J ，二二，〔＿，、，二丁一＿__‘一；，。二＿三一＿、＿、l，、．*，二‘～曰．、r、一人～一，J＿。，、．限制了惩罚当选官员这一 较膏的政治动县碍粤．‘吟洽相辱．这反肖资。，断的题是人竺否台草密件四件巅苏晶品誉氰－一 映了他们更容易接受精英为动员他们而举时做出的扼诺，可靠地满足公民的‘一月“曰“&’曰‘～口 采纳的庇护主义行为（参见Pande 20n；要求。 Bel&a n1eI1(liz和Anlal 2014）。与这一逻辑克服集体行动和选举代表性不足 248 2017年世界发展报告 的局限性要求代表公民集体利益的紧张局势（参见Diamond和Gunther 组织发挥作用，这里的组织包括政2001,7一8;Randall和Svasand 2002）。 党、利益集团和公民社团。这些组织例如，坦桑尼亚革命党内部的权力共 具有提高公民监督政府绩效能力的潜享协议在吸收不同民族和宗教群体的 力，因而提高了政治家背弃自己选举要求，允许基督教领袖和穆斯林领袖 扼诺的成本，增加了政治扼诺的可信之间交替掌权的安排中发挥了重大作 性（参见Ashworth 2012;Keefer 2013）。用（在朱利叶斯·尼雷尔卸任前）（参 正如阿肯和巴尔特尔（参见Achen和见Ezrow和Frantz 2011）。这一安排解 Bariels 2016a,275）所指出的，“普通释了为什么在民族冲突在许多国家大 公民利益只有在代表这些利益的有组行其道的区域中，拥有140多个截然 织的团体……本身就是参与政治的、不同的民族群体的坦桑尼亚却并未陷 具有良好资源的和内部负责任的群体人民族冲突的困境。 时才可能具有重要性。”本章论述的正在过去的四十年中，全球政党体 是这些有组织的粤体。系的形势发生了变化。在所有收人等 级的经济体中，非选举产生的立法机 通过政治组织启动改革：政构和单一政党制已是凤毛麟角，而获 党的作用得允许进人政策场域的多个政治组织 通过投票行为，个体行动能够塑正与日俱增，在政策场域中表诉社会 造集体结果。公民集体行动（例如，利益和公民要求。然而，更加仔细地 通过政治组织实现的公民集体行动）观察这一现象就会揭示重大的差别： 也能够塑造结果。政党是能够解决集在许多发展中国家中，竞争实际上受 体行动问题的机制，能够代表和表诉到政党体制主要属性的限制（参见 公民的集体利益、集中他们的偏好并图8.5）。在一党主导立法机构和行政 且将他们的要求导人决策的进程（参机构的国家中，公民通过代表性对决 见sartoh 1976;Kitschelt和wilkinson策进程施加影响的能力降低了（参见 2007）。6 Sartori 1976;Manin,Przeworski和Stokes 1 999,48）。正如第7章所讨论的那样， 提高竞争性：为什么政党具有重尽管居于主导地位的政党体制可能持 大影响续促进精英之间的合作与承诺，它们 通过解决公民的协调问题并为他将降低选举政治的吸引力作为改变政 们提供评估当权者绩效所需要的信治不对称状况的机制，以此来削弱公 息线索，政党在强化垂直问责制中发民的集体行动。随着时间的推移，这 挥了至关重要的作用（参见Al击ich一谈判过程的排他性性质能够削弱政 1995）。通过政治领导力的应用和社治体制的合法性。 会化，政党也履行了重要的社会职政党所采纳的动员选民的策略对 能，即将公民融人政治进程并允许不发展具有重要的启示意义，这是因 同的社会粤体从支持政治体系的行动为策略直接塑造了精英一公民谈判 中获得利益，从而提倡一种妥协的文的性质。正如本发展报告在第6章中 化，并通过提高竞争性减簓社会的所讨论的，在谱系的一端是以庇护主 第8章作为变革代理人的公民249 图8.5尽管多党制的扩展增加了公民参与的机遇，但是居于主导地位的政党对选举竞争施 加了实际的限制 蕊……葬… 一一一一一 0 20 40 60 80 100 （每一收人水平）国家的百分比 ．非代表制单一政党制 ．主导型。竞争型 资粤来原：2017年世界发展报告工作组根据政治制度数据库（参见c二，Keefer和scartascini 2016）的 数据总结出来的。 左释：国家的收人分组反映了世界银行最近的分类。当执政党控制了立法机构中75％或更多的席位时， 政党体制被划归为主导型政党体制。OECD系指经济合作与发展组织国家。 义为圭桌的政党通过针对性的转移支选举竞争的情景中，这种效果会更大 付、现金支付、利益分赃公共投资项（参见图8.6）。同样，纲领性政党也增 目、庇护性就业和其他私人商品等方加了公共领域改革将要被政府采纳和 式动员支持力量（参见Kitschelt和成功实施的可能性（参见Keefer 2011, Wilkinson 2007）。在谱系的另一端，2013;Cruz和Keefer 2013）。 纲领性政党在关键政策议题上维持连 续一致的立场，在一轮又一轮的选举塑造偏好和动机：纲领性政党如 中坚持以这些政策扼诺作为他们赢得何异军突起 选票的主要吸引点，而且一旦当选就遗憾的是，取缔根深蒂固的庇护 会兑现这些扼诺，以此来动员自己的主义政党殊非易事。随着庇护主义政 支持力量。7党兑现为选民提供私人利益的承诺， 由于纲领性政党选举的成功（以庇护主义政党能够实现自我强化的均 及他们自己的政治寿命）严重依赖他衡状态。在这样的环境中，党派竞争 们政策扼诺的可信度，这些政党更可的增加能够导致更多的（而不是较少 能发展防止搭便车行为和政党成员背的）庇护主义行为，因为比较贫穷的 弃扼诺的组织安排，因而他们更有可投票者更容易受到贿买选票行为的蛊 能履行自己选举中做出的扼诺。结果，惑，因而要求纲领或者政策的可能性 在那些主要政党（政府和反对党都包反而较少。撒哈拉沙漠以南非洲许多 括在内）展现了纲领性特征的国家中，低收入国家的经历与这一论点相一致， 公共服务的质量也要高出许多，而在这些国家的经历阐释了多党竞争是如 250 2017年世界发展报告 苗森”“丽辜存屁护至支雨豉竟藏三．,”簖绩桂政竟能碌童诗磕敲宾旅雾南然而在某些时候，奉行庇护主义 质量，在竞争性的政党体制中尤其是这样的政党和纲领性政党之间相对利益的 小学人学登记率（净）变化能够打破庇护主义均衡状态。实 10少＼际上，降低庇护主义的利益有助于解 ／夕嗯昧、＼＼释为什么发达国家更愿意接纳纲领性 髻籲币了妙入外卜卜二嚣偼、政党（参见图8.7)o在经济发展较低 ｝、卜i三艺、｝、｝的阶段，由于缺少保障基本服务的替 ｝耀‘石J救异赵入压｝代性途径并最容易受到不利经济冲击 采聚二蔡重圣秤防L丫、＼＼丫／厂剑净化的水源的损害，普通选民倾向于赞赏庇护主 措施的新生儿、、、、一／洲奋弓夕”「“曰“~”、．J～。，。～一，、．叭．,J，只，‘刀一 \＼、丫2丁／义行为而非支持不确定的纲领性平 改善的磕施台。然而，随着社会的发展，针对普 通选民的福利收益的边际影响相对于 －纲领性和竞争性，二、＿,.，、……＿,＿一一…、，, 一漏绩漏竞事胜他们能够推进公共政策所带来的潜在 纲领性和非竞争性收益而言，已经显得微不足道。结 一非纲领性和非竟争性＿._&＿二＿＿二‘二＿. 资料来源：2017年世界发展报告根据Keefer 2011,2013；政治制度数据库（C ruz,Keefer和／卜’目～目“尸”一’叼少“~~&‘口‘,J~，、 scartascini 2015)；以及世界银行世界发展指标（数据库）不同年度数据总结出来的。更优质的服务和公共商品，向政治 家“出售”自己选票的承诺的可信度 何促进而非减少庇护主义行为的。8因而降低（参见Kitschelt和wilkinson 在纲领性政党和庇护主义政党之2007;stoke。等2013)o 间进行选择的选民必须衡量每一个政类似的逻辑解释了为什么政党倾 党所做扼诺的可信性，也必须比较每向于在全国范围内采取多样化的“政 个政党所扼诺利益的大小。为取得成策组合”，在动员选民的过程中根据 功，纲领性政党必须成功地兑现自己他们期望的选举利益采纳庇护主义策 的扼诺。然而，由于薄弱的国家能力略和纲领性策略相结合的方式（参见 和能够制裁背弃自己扼诺的领导人的Kitschelt和wilkins。。2007,30一31）。 有利制度安排的簺位（比如有效的制例如，在阿根廷和墨西哥，选举竞争 衡，功能完善的国会和独立的司法机比较激烈，中产阶级队伍比较大的城 构），即佼具有良好意愿的政党也常常市获得的公共物品投人也最大，这 不能可靠地兑现扼诺。历史证据表明，改变了政治家的动机，让他们摒弃 在以贤能为标准的公务员选拔体制先作为维系政治支持策略的庇护主义 于粤众基础幼泛的政党而存在、国家行为（参见Magaloni,Diaz一cayeros和 防止政治家俘获官僚机构用以庇护行Est。，ez 2006;weitz一shapiro 2014）。 为的国家中，纲领性政党更有可能形在其他时候，经济危机或者经济 成（参见shefter 1977）。然而，在已停滞能够削弱庇护主义体制，并激发 经存在庇护主义政党的国家中，在短纲领性政党的崛起。例如，在韩国， 期内难以让纲领性政党的扼诺更具可1997年金融危机削弱了庇护主义行为 信性，这是因为这取决于国家能力建的资源基础，诱发了围绕纲领路线展 设，而国家能力建设自身可能都需要开党派竞争的政策改革，比如旨在改 消除庇护主义。善政党财政透明性的规章制度（参见 第8章作为变革代理人的公民251 图8.7纲领性政党倾向于在发展水平较高的阶段崛起，但是处于类似发展阶段的国家之间 存在着巨大的差异 4卜．。＿ 只3卜。．_.，、触了云 到｝．狙侧几甲奇晓厂口L 军｝系．石夕F… 寡，｝曲二Z飞，__ ~2卜姗产二洲2 .f二 ｝三… }．曙 ｝二 ｝翻 o匕一一一 6 8 10 12 人均国内生产总值对数值， 平价购买力（现价国际美元） ．高收人经济合作与发展组织国家 ．高收人非经济合作与发展组织国家 ．中高收人国家 ．中低收人国家 。低收人国家 资料来旗：2017年世界发展报告工作组佼用世界银行世界发展指标（数据库）2016年数据和民主多样 化项目2016年数据总结出来的。 庄释：收人以2008一2000年购买力平价（PPP）表述的平均人均收人的自然对数值来表示。一个既定政党 的“纲领性行为”系指政党为换取政治支持而提供的“物品”组合。分数的等级在0（等于庇护主义行 为）到4（政策／纲领性行为）之间游移。中间值反映了两种策略的联合（参见coPPedge等2016,102)o OECD系指经济合作与发展组织。 Henmann 2011; wang 2012）。然而，这下放的改革和公民参与的新制度化空 些冲击造成的结果并不是预先设定的；间克服了他们之间的分歧，通过自治 恶化的经济形势也能够诱发民粹主义政党集体组织起来，在不同的城市有 对公众的吸引力，导致政治圈外人士效地开展争取集体权力和原住民领土 在模棱两可的政策提案的基础上攫取权的运动。’”这些经验为其他城市提 权力。通过将这些提案的实施籮于一供了示范效应，强化了地方性党派的 位魅力型领导人的意志之下，民粹主选举基础，为他们竞选总统铺平了道 义阻挠了纲领性政党的崛起，能够导路（参见van cott 2005,2006)o 致谈判空间的簩减，降低公民要求精 英扼担政策责任的机遇。9为什么只有政治性政党本身的力 最终，在地方层面，纲领性政党量不足以引发变革 的扼诺可能更具有可信性。权力下放当政治性政党成为精英谈判中旨 的改革能够降低草根运动和能够在纲在帮助解决精英间协作和承诺挑战的 领性平台上参与竞选的地方公民社团工具时，政治性政党就可能不能代表 进人场域的壁垒。在20世纪90年代并表诉普通公民的需求和偏好。政治 的玻利维亚，土著居民运动利用权力性政党可以发挥守门人的作用，采纳 252 2017年世界发展报告 能够授予精英粤体特殊的优势、并提帮助新的利益集团和小反对党派在更 高潜在挑战者进人壁垒的法律和规章加公平的基础上与执政党开展竞争， 制度。由于某些公民粤体（以及他们同时也降低大型企业和私人利益在制 所代表的利益）可能发现他们被普遍定党的议程中的影响力。然而，实施 排斥在政策场域之外或者不能够在一一党制的国家引入公共资金法规的可 个公平的谈判场上进行谈判，这种行能性较低（参见图8.8)，这降低了竞 为能够削弱垂直问责机制。这里以南争的激烈程度。这里以非洲为例，与 非为例，从1948年至1994年期间，全球趋势相反，非洲只有少数国家采 南非国大党通过规范的立法机构执行纳并有效地执行了公共资金法规。这 种族隔离制度，在民族偏见的基础上种区域性的趋势常常与政党资金应用 否认大多数黑人公民的政治、社会和透明度有限、严重依赖来自私人渠道 公民权利。（常常是非法的）的资金等问题交织在 政治性政党也能够通过采纳有利一起。” 于他们的政治金融法律法规来有意识信誉卓著的政治性政党也能够以 地降低政策场域的竞争性。由于政治规避风险的、机会主义的方式表诉公 成本的持续攀升，也由于常常需要应民的需求。只有在具有积极的、巨大 对重大的政治腐败丑闻，世界上许多的选举利益（它们所期望的利益）时， 国家引进了公共资金法规。公共资金它们才可能“资助”社会偏好，而对 法规旨在创造一个公平的竞争环境，那些只对少数选民重要，或者由于偏 图88和竞争性体制相比，一党制引入公共资金法律规范的可能性较低，这表明一党制是 降低竞争性的制度 绷11 11 111 ，蓦2。｛..．…… 一｝二、一二＊｝高收人非经一高收人经济一 一、二‘、～、｝中低一中高｝吴份花艺盆一份论公盖誉一 一低收人国家｝．二：骂＊一、：昌＊｝济合作与发一合作与发展一 一’刚阵了、目刀、｝收人国家一收人国家｝崖是公乙忿一器反买里忿洲 一…一‘、一”‘一‘、一”‘…展组织国家一组织国家一 ．否．有限。是 资料来原：2017年世界发展报告工作组佼用国际民主和选举援助机构研究所政治资金数据库2016年数 据和政治机构数据库的数据总结出来的（参见Cluz,Keefer和Scartascini 2016）。国家根据是否具有或不 具有关于政党的直接公共资金来源的法律规范进行分类。收入分组反映了世界银行最近的分类。 注释：OECD系指经济合作与发展组织。 第8章作为变革代理人的公民253 离既定社会规范而风险太大的需求，画’直盲“&’苹毓誉，&‘族瘾篡苍鼻王矗禾叠又摘洁在雨政涪渝度“&&&&&&&&&&&&& 它们选择忽视这些需求。结果，政策 场域能够大大簩小，而且对女性、土｝口口 著居民、少数民族和性少数粤体等弱＊}－』口口口．口口口口 势粤体产生不利的偏见。解40「口口口口口二口口 ~&．蒋这画因景赊巍采考虑，这些窿32旧口月口一月＝月一县 .,＿一一。、～，。一／.－、，一，一一名｝口口口口口口口口．．口口口口口口口口 趋势常常佼政党成为问题的一部分而想，。｝口口口口口口口口． ~，。二J二。、～~~，、～～曰J曰。／J～侧20卜口口口口口口口口口口口口口口口口一一口口 非解决方案的一部分。公共舆论调查瞥｝口口口口口口口口口口口口口口口 显示，政党现在是世界上最不受人们｝口口口口口口口口口口口口口口口 信任的政治制度（参见图8.9）。尽管u尸不一尸哀尸甲不一不厂一不厂一 不同收人水平的国家之间、区域之间初J丸扩及拼庐｝沙少价袭沙少 以及区域内部之间存在着巨大的差’次’犷戚代尹沪沪会犷 异，这些观念凸显了传统代表制度的”7&/& ＿丁丁＿__．信任政党．信任公共制度 重大代表性危机，迫佼公民寻求替代一一全球平均数 性的机制集体组织起来并将自己的要资料来摒2017年世界发展报告工作组使用非洲晴雨表2014一20巧年第六轮数据·阿 ．、＿.,_，一r_，二＿、一，,,,.，、＿.＿拉伯晴雨表2010一2011年第二波数据、台湾大学（位于中国台湾）东亚民主化研究亚 刁、71／、从垠切擞。江研口汁习从厌祖洲晴雨表2012一2014年第三波数据、欧盟委员20巧年欧洲晴雨表数据和范德宝大学 织党派活动和成员国资格的衰落与这（Vanderbili Universitv）拉丁美洲公共舆论项目2014年数据总结出来的。 、，、＿.__,,，、一＿_＿、庄释：“对公共制度的平均信任水平”系指对政府、立法机构、司法机构、警察和军队的 一论证相契合（参见Whitelev 2011）。某认卜从琳、’”下菜几、；蔽公募鼠溢．荔汀蒸柔工奋气二二丈入层迄蔚’“飞属乳荔忘众江 一陌肚们大口、梦夕白wl。。比y&&,，儿平均信任水平。信任以所有积极答案的总数来计算。随着社会的发展，人们对政党的信 然而，正如在下面部分所讨论的，通任水平降低这表明公民的要求和期望在增长。 过社会运动、公民社团和磋商的空 间，公民能够提高竞争性并改变既有些方式，社会运动能够扩大政策辩论 政党的动机，敦促他们采纳并响应新的范围，推动在社会群体中再平衡权 的社会要求。力获得（和权力分配）的新法律和新 政策的通过，其中包括性别平等法律、 通过社会组织启动变革原住民领土权法律·透明度法律和信 通过协调公民之间围绕某一具体息获得权法律。然而，社会组织也能 议题展开的行动，社会组织能够将公够造成不理想的社会结果，比如反对 民的新要求和新利益引向突出的地位改革、导致暴力活动和强化特定庇护 （参见Helle,2013）。这样，社会组织主义群体寻租行为的结果。本章随后 能够对动机、偏好和信仰、以及竞争的讨论将强调社会组织创造积极变革 性这三大变革的杠杆产生潜在的影响。的方式。” 第一，通过增加反对具体政策的政治 成本，社会组织能够改变精英的动机。理解社会组织的运营环境：近期 第二，通过在政策场域创建新的集体发展趋势 身份和融合新的利益，社会组织能够近年来，世界各地成千上万的公 重塑行动者的偏好和信仰。第三，通民走上街头，质询财政紧缩政策的 过与能够有效地挑战既有精英并限制合法性，谴责腐败丑闻，抗议政府未 精英谈判力的行动者采取联合行动，能成功应对社会中日益增长的不平等 社会组织能够提高竞争性。’2通过这问题，这只是其中的一部分问题（参 254 2017年世界发展报告 见ortiz等2013;Carothers和Young，律法规。同样，世界范围内对媒体进 2016）。’4行控制或者审核的政府干预措施也在 这些趋势表明，普通公民越来越减少（参见图8.10)，允许独立的媒体 愿意动员并能够动员起来，以和平的行动者将新的议题引人国家辩论，宣 方式要求政府对自身行为负责，并在传社会运动的权利要求，并且赞同支 他们对公共制度的信任降低时或者在持社会运动的要求（参见着重讨论媒 他们观察到规范的代表机制（比如选体问题的焦点12）。新的信息通信技 举制和政党制度）削弱了他们表诉自术（ICTS）的传播进一步扩大了公民 己利益并引导自己要求的能力时，有的集体行动，这是通过扩大信息准人， 效地表诉自己的不满。’5降低创建和发展社交网络的交易成本、 这一过程并不是偶然的。社会运在全球范围内为弱势群体提供有效的 动（作为社会组织某一特定类型的范协调工具（参见Bennett和Segerberg 例）根植于更幼阔的、塑造政治行动2012）等方式来实现的。结果，现在 者可用策略和选择的制度与社会经济社会运动日益跨越民族国家的界限 环境中（参见Tarrow 1998）。’6在过去进行组织动员（参见图8.11)，参见 的40年中，关于公民活动和社会运动Goodwin和Jasper(2015,157）。 的制度环境日益宽松：民主规范与实然而，来自过去十年的证据显示， 践的传播扩大了公民活动的空间，越在全球范围内，公民活动的空间可能 来越多的国家确立了促佼自治公民社呈现出缩减的趋势（参见图8.10）。许 团组织形成并支持它们发挥作用的法多政府正在改变公民活动的制度环境， 图8 .10经过几十年的发展，由于政府采取了对媒体和公民社团更为严格的限制措施，全球 范围内的公民活动空间正在缩减 3。｝_ 2 .5卜b产．曰产甲、 娜2 .0卜氏 命15卜I ID阿、‘砂J 0 .SL一一目一一一一二一一一二一一一目一一一一二一一一目一一一目一一一目一一一目一一一目一一 尹尹尹尹尹尹尹尹尹尹尹沪尹 ―政府审查行为（媒体） ―公民社团的进人和退出 费粤来原：2017年世界发展报告工作组佼用2016年民主多样化项目（数据库）的数据总结出来的。 注释：平均数是基于78个国家的样本计算出来的，这些国家具有所有年份的连续数据。“公民社团的进 人和退出”变量根据0一4个分数级进行衡量，在（受到更大限制的）0分和（受到较小限制的）4分 之间游移。“政府审查行为（媒体）&’变量根据0一4个分数级进行衡量，在（审查力度较小的）O分和 （审查力度更大的）4分之间游移。关于具体变量和调查方法的更多信息，参见世界银行和民主多样化项 目（2016）和C叩pedge等（2015）。cso系指公民社团。 第8章作为变革代理人的公民255 图8.11利用数字革命，社会运动正日益跨越民族国家的界限进行组织动员 1 Zo0L 1 000卜口口 黑800卜口口 叫｝口口口口 益600卜口口口口 洲400卜口口口口口口 画｝口口口口口口 200卜＿口口口口口口口口 0 LJ..．一二一」．.．一二一」．.．一目一一．..．一目一」．.．一目 1953 1963 1973 1983 1993 2003 贯洲来旗：2017年世界发展报告工作组根据Smith 2008总结出来的。 庄释：竖条测量了跨国社会运动组织（TSMOs）的数量，跨国社会运动组织被定义为以共同的社会变革 目标将多个国家活动家联合起来的组织。 建立限制媒体和公民社团组织的法律动者的动机或者他们的相对权力，他 壁垒，降低它们从国家那里获得的自们更有可能背弃统治联盟，与被排斥 治权。这里以媒体为例，政府可能以在外的公民群体建立联盟。这里以菲 政治动机为依据授予幼播频率，撤出律宾为例，在经济下滑的压力下，原 对媒体组织和活动的资金支持，或者先支持费迪南德·马科斯（Ferdinand 实施复杂的登记要求，从而提高进入M盯cos)1972年政变的商业精英开始 政府控制的媒体市场的壁垒。在非政背叛他。当一个重大事件（1983年刺 府组织的案例中，政府可能以法律措杀反对派一位主要领导人）激发了抗 施来限制公共和私人的赞助，或者通议的浪潮，草根组织形成了反马科斯 过更加严格的法律来限制结社权（参改革联盟，即人民权力运动，其中包 见Carothers和Breehenmacher 2014）。括私营领域的成员，反对派的代表、 尽管这些倡议有时候是由公共秩序和宗教领袖和社团组织。这一政治动员 国家安全等合法的考虑引起的，这些的高潮是数百万公民走上街头举行声 倡议也可能成为精英簩减政策空间并势浩大的和平示威，迫使马科斯于 限制公民参与和影响政策场域的可用1986年辞职，从而为民主制度的恢复 渠道的有效策略。铺平了道路（参见Blitz 2000)o 在簺乏重大冲击的情况下，社会 改变动机：社会组织如何有效地组织可能能够通过在更长的时期内锲 建立变革联盟而不舍的努力组建联盟来改变精英的 精英行动者之间不同的动机和动机。这里以印度为例，经过长达十 偏好为社会组织通过与改革派精英年的努力，印度于2005年通过了信息 结成联盟支持改革开辟了机遇（参权法案（RTIA)（参见专栏8.1）。即 见Fukuyama 2014;Fox 2015）。当经济使短期内难以获得成功，意识形态、 危机或者其他外部冲击改变了精英行宗教、领导权和选择性动机的提供等 256 2017年世界发展报告 专栏8.1社会运动和自下而上的改革压力：印度的信息权立法 自独立后，印度政府的运行以1923年殖民时期的法律区的贫穷人口常常受到欺骗，得不到全部的工资收入，而且 《官方保密法》（OSA）为依据。该法被视为防止能够影响安全由于他们未能获得出勤登记，他们也不能就工资问题对老板 和国家主权的信息被披露的法律工具；在实践中，《官方保密提出质疑。这一运动最终扩展为全国性的运动，并且于19% 法》授予当局根据政府的自主裁量阻碍公民获得信息的权力。年形成了人民信息权利全国运动（NCPRI）。人民信息权利 这一情势创造了一种以保密文化为特征的管理和政治实践，全国运动的成员与其他社会群体结成了战略性联盟，其中包 从而削弱了国家制度的责任性。尽管技术工作组和国会委员括记者、律师和人权活动家，从而创建了强大的支持改革的 会曾经几次试图进行改革，《官方保密法》从未被废止（参见力量，将透明度要求推向政治议程的前沿，最终成功地推 Mander和Joshi 1999）。动了2005年信息权法案的通过（参见Bari,Chand和Singh 20世纪90年代，拉贾斯坦邦兴起了以农村为根据地的2015）。 社会运动，代表工资工人和小农场主要求获得信息。农村地 资科来源：2017年世界发展报告工作组。 因素有助于维系社会运动的扼诺。例会将有关性别的规定纳人到新宪法中 如，在谈判失败后，劳11会可能为（参见o&Neil和Domingo 2016)O 成员提供继续参与的服务。重大政治事件，比如战争和冲突 后的宪法制定过程，也能够改变社 改变偏好：社会组织如何将新利会中的权力平衡状态，发挥协调机制 益纳入到政策场域中的作用，从而促使边缘化群体动员起 正如在第7章中所讨论的，精英来采取集体行动对政策场域施加影响 谈判能够产生人们意想不到的结果。（参见专栏8.2）。这里以阿富汗为例， 有时候，精英谈判能够创造社会运动在过去的十年中，阿富汗的国内女性 兴起并将新利益要求纳人到政策场域组织与国际捐赠者和非政府组织通力 中的有利条件。例如，在突尼斯，独协作，这种锲而不舍的努力在改变国 立后性别平等的进步大体上是精英谈会成员和官僚机构中国家官员的偏好 判的意外结果，即政治精英和商业精上发挥了关键作用。这种改变对起草 英为招聘熟练劳动力以满足日益增镼《废除对女性的暴力法》这一具有争议 的制造业需求而进行谈判的意外结果，性的法案产生了影响，该法案是阿富 而非女权主义动员的结果。与这一谈汗历史上第一部对性别暴力量刑定罪 判息息相关的自上而下的政策选择为的法律（参见Larson 2016）。’7 女性组织的兴起和随着时间的推移而 发展强大创造了能然环境。20n年茉改变竞争性：社会组织如何应用 莉花革命为女性组织拉平她们的组织法律要求获得权利 能力创造了机遇之窗，并且成功地游法律在社会中发挥的作用形形色 说在国民制宪议会选举中确定强制性色（参见第3章）。法律规范人们的行 的性别配额，这佼女性在议会中的代为，赋予社会等级和权力关系合法性。 表席位增加至26％。这一初步成功反公民也能够运用法律角逐权力，采取 过来允许女性组织去改变精英粤体的法律行动挑战现状，并推动公民权利 偏好（即塑造政党的议程），促佼议的扩大（参见McCann 2004）。20世纪 第8章作为变革代理人的公民257 专栏8 .2在冲突后环境中动员女性和提倡基于性别的政策：撒哈拉沙漠以南非洲案例 就全球来看，冲突后国家女性政治代表性平均上高于普并没有单纯地强调某一个动力，而是强调三大动力之间 从来没有经历过冲突的国家（参见图B8.2.1）。“这种趋势的互动。第一动力是具有冲突倾向的国家中性别关系解体 在中东、北非和撒哈拉沙漠以南非洲地区尤其突出。在这这一具体动力；女性接管了许多传统上由男性承担的任务， 些地区，女性在国会中的席位几乎是那些没有经历过冲突从而导致性别规范的转变（参见第4章）。第二大动力是冲 的国家的二倍。特里普（参见TriPP 2015）以提倡性别平突后环境的包容性和竞争性促进了国内女性运动的兴起。 等的法律在多个政策领域（其中包括将女性权利纳人宪法）第三大动力是提倡具有性别包容性的性别法律和国际规范 获得更大成功的撒哈拉沙漠以南非洲的冲突后国家为研究的国际进程和行动者所产生的影响（这将在第9章中得到 重点，提出了这些模式可能的解释（参见图B8.2.2）。特里进一步讨论）。 图B8.2.1在从冲突中崛起的国家中，女性的政治参与率较高 35「 30卜 从一口口口口口口 资25卜口口口口 山口‘砂一口口口口口口 剑20卜＿...．口口口口口口口口 祖。，一口口口口口口口口口口口口口口口口口口 点15卜口口口口口口口口口口口口口口口口口 于一口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口 明10卜口口口口口口口口口口口口．．口口口口口口口口口口 画一口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口 纽5卜口口口口口口口口口口口口口口口口口口口 0一．....．一．....．一．....．一．....．一．.....．一．..... 东亚太平洋欧洲和拉丁粎洲中东和南亚撒哈拉沙漠 地区中亚和加勒比北非以南非洲 ．非冲突国家．冲突后国家 资粤来源：2017年世界发展报告工作组佼用瑞典乌普萨拉大学冲突数据库项目（UCDP）和奥斯陆国际和平研究所（PRIO)20巧年武装冲突 资料组数据和世界银行世界发展指标（数据库）的数据总结出来的。 注释：本图显示了女性在国会中所占席位的比例。冲突后国家系指那些在1 985年以后发生了至少为期一年的、死亡人数超过1000人的冲突的 国家。截至2014年仍有冲突的国家和经济合作与发展组织（OECD）高收人成员国被排除在外。 图BS,2.2在非洲，冲突后国家更有可能将女性权利纳入到宪法的规定中 平均水平匕口口口口口L---- 儿童的公民权口口卜．..... 土地和财产口口口口口肠．..... 针对女性的暴力口口口已．...... 积极措施口口口口匕．...... 惯例法现状口口口口口口口口匕．...... 配糔代表席位口口口口口口口已．....... 劳工口口口口口口口口口口口口口口口口 反歧视口口口口口口口口口口口口口七．. 平等条款 ．一一一一一 0 20 40 60 80 100 百分比 ．无冲突国家．冲突后国家 资科采源：知pp 2015,1275。 左痒：本图显示了宪法中包含有与女性权利相关规定的非洲国家的百分比。 258 2017年世界发展报告 专栏8.2在冲突后环境中动员女性和提倡基于性别的政策：撒哈拉沙漠以南非洲案例（续） 卢旺达的经历反映了这三大因素之间的相互作用和相对其中包括1999年通过的《继承法》，2004年发布的国家土地 力量。在卢旺达，女性在卢旺达爱国阵线（RPF）中发挥了至政策和2005年通过的《有机土地法》（参见Powley 2005)，以 关重要的作用，在流亡时期的运动中担纲管理职位。在冲突及2009年反对性别暴力的立法。这一影响也解释了为什么当 后阶段，女性活动家是国家转型的有力代言人，提倡根据女2003年新宪法引人了在所有决策机构中实行女性30％的配额 性在武装斗争中的领导作用扼担更大的责任。即佼在确立配制度后，卢旺达取得的成果远远超过了预期的目标，一跃而 额制度之前，爱国阵线在国会中控制的席位中，女性占据的为世界性别平等和女性政治参与的佼佼者，女性在国会中的 席位也将近50%（参见Powley 2005）。而且，女性参与宪法席位达到总席位的64%，玻利维亚和古巴紧随其后，女性在 制定的过程以及随后参与国会各项工作为她们倡议促进通过国会中的席位分别为总席位的53％和49％。“ 许多性别平等和反歧视的法律提供了组织能力与合法性，这 贾粤来原：2017年世界发展报告工作组。 a．本郭当基本上拔据拜里瞥的资拟彭结而成（参见乃初〕卯J了）o b．月如t(2 014）。关子对世界的分类，参见bttP:／八1四、加u．嗯人翻一从‘朋正力tm。 大多数转型社会运动的案例，包括劳围内争取权利的斗争（参见McCann 工、女权、公民权、以及更近期的原1994）。同样的态势也在发展中国家中 住民运动和环境运动等，均明确地采迅速扩展。例如，在博茨瓦纳，女性 纳了法律语言和话语权，比如法律权群体成功地挑战了歧视性的惯例法， 利，从而创造出促进集体行动的“共并通过采纳诉讼策略在国家法庭中取 同规范基础”，这并不是历史的偶然得了一系列影响深远的胜诉，从而推 （参见Heller 2013,4）。动了宪法中性别平等原则的贯彻实施 国家法庭和巡视员公籲等水平问（参见Hasan和Tanzer 2013）。 责法律制度也可以成为有组织的公然而，法律策略的有效性常常取 民粤体的策略性资产。通过充分发挥决于稳健运行的独立司法机构的存在 这些制度的作用，社会运动能够提高和强有力的法律援助专家网络，法律 集体权利和公民权意识，塑造弱势公援助专家能够支持社会组织的权利要 民的集体身份，提高个体不满情绪的求并抵制否认社会组织的压力。遗憾 显著性（参见Peruzzotti和smulovit：的是，在许多国家，司法独立常常被 2006;Fox20巧）。而且，在法庭上取削弱，从而导致某些学者认为将法庭 得法律胜诉的能力能够提升社会行动视为社会变革机制的信念不过是一种 者的信心，加强有效运用法律工具组“空洞的希望”（参见Rosenberg 1991）。 织起来维护他们权益的扼诺。大众媒然而，其他研究认为国际法庭及与国 体运动也常常作为一种补充性策略被际人权法律相关的法律机构的扩张为 用以宣传社会行动者在法庭上胜诉的社会运动克服国内法庭的局限性和改 案例，并将这些新闻放籮在国家议程变精英的动机提供了额外的工具，有 的重要位籮上（参见重点讨论媒体的助于推动人们遵守国家政府批准的法 焦点12）。正如粎国民权运动历史所律法规（参见Keck和Sikkink 1995）。 展示的，法律动员常常产生一种“传这些国际机构的作用将在第9章得到 染效应”，将地方性胜利转化为全国范进一步探讨。 第8章作为变革代理人的公民259 为什么仅仅社会组织自身的力量具体目标中否认其他群体享有平等的 不足以启动改革权利（参见Heller 2013)O 社会运动能够给无权无势群体话 语权，给公共机构施加压力，但是社引导性参与和公共协商的 会运动常常不能考虑到政策场域中与作用 扩大竞争性利益相关的平衡问题。许社会运动推动“有机参与”，在有 多发展中国家的国家能力薄弱，政党机参与过程中，公民以不同于国家的 不能有效地履行过滤这些需求并佼之立场对国家政策提出质询。在“引导 从属于更高层次的公共优先事项要求性参与”中，公民通过规范的国家干 的职能。在这样的情景下，公共制度预措施商讨政策，因而引导性参与对 可能因遭遇多重压力而负累重重，从表诉公民利益要求和克服集体行动挑 而削弱了公共政策的连续性和有效性。战也很重要。在发展援助领域，引导 这种过度的负累能够在公民中间产生式参与的形式是权力下放和社区主导 挫败感和不满情绪，而如果不能得到型发展，但是在更广泛的领域中，它 合理的应对，这种挫败感和不满情绪包括直接民主和公共协商等多种形式。 将最终导致暴力活动与冲突的爆发和公共协商是允许对替代性偏好进行基 政治的衰退（参见Huntington 1968)，于群体的讨论和权衡的空间和过程， 第4章将暴力作为治理失灵的一种表有助于拉平政策场域中的竞争环境。 现形式进行了深人研究。在某些情景中，公共协商能够促进边 而且，公民通过社会组织参与政缘群体朝着有利于自己的方向再 治未必是由更加平等、更加公正的粎平衡权力关系的努力。而且通过明确 好社会愿景鼓动起来的。恰恰相反，地方选民的需要和需求，公民参与能 这些社会组织也能够加强社会的等级够在提高协商的质量和决策的合法性 秩序，能够被狭隘的利益所俘获，或上发挥基础作用（参见Heller和Rao 者被反动的极端主义分子群体用于2015)o 排他的目的（参见Gaventa和Barrett引导式参与和公共协商不仅仅增公共协商是允许对替 2012,2399一2401）。正如本章在随后加了政策场域中的竞争性，而且具有代性偏好进行基于群体的 部分所讨论的，“公民社会失灵”问题通过对话和争论的方式集中偏好并重讨论和权衡的空间和过程， 也是可能发生的，即社会粤体“也可塑偏好的潜力。在让一雅克·卢梭有助于拉平政策场域中的 能面临重大的协调、信息不对称和不（Jean一Jacque,Rousseau）的《社会契竞争环境· 平等问题的困扰，从而可能限制他们约论》（「1762」2004）中，卢梭认为 响应和解决市场和政府失灵问题”的参与不仅仅是做出决策的方式，而且 风险（参见Mansuri和Ra。2013,285）。也是公民发展公民意识、形成对其他 当社会运动被狭隘的利益所俘获，社观点的共鸣以及学习将公共利益纳人 会运动可能加强而不是克服既有的不考虑范围的过程。换句话说，通过转 平等问题。即佼社会运动没有被狭隘变人们的偏好，参与式进程将有助于 的利益所俘获，社会组织也可能明显实现合作。 地具有“不文明”的特性，而且在其公共协商是在地方层面上最具可 260 2017年世界发展报告 行性的方式、因而也是最成功的方协商活动时，参与既不能提高竞争性 式，而且它常常被视为权力下放改革也不能发挥转变偏好的作用。而且， 的补充性措施。在巴襼，随着1988引导性协商的努力可能被狭隘的利益 年权力下放改革的推进，阿雷格里港集团所俘获，从而使狭隘利益集团的 市（Port。Alegr。）于1990年引入了偏好得到过度的代表，强化而非克服 参与式预算。十年后，参与式预算会既有的不平等问题。因此，“输出”参 议吸引了14000名参与者，其中许与式预算倡议有时候并不奏效（参 多参与者是贫穷人口。他们的参与改见Baiocchi,Heller和silva 2011）。地 善了发展成果，更多的资金被用于亲方层面的协商可能尤其容易被狭隘的 贫投资，从而改善了污水处理系统利益集团所俘获，这是因为地方精英 和水资源覆盖率，提高了学生的人的影响力根深蒂固（参见Abraham和 学登记率，降低了住房的费用（参Platteau 2004）。由此造成的结果是， 见Baiocchi 2005）。在印度，1993年证据显示，贫穷人口从参与式过程中 批准的宪法第73修正案，从三个层受益的程度常常低于非贫穷人口，在 面规定了村庄的选举，这三个层面是不平等程度很高的社区和种姓、种族 村庄委员会（panchayats）、街道委员或者性别不平等问题特别明显和严重 会（block panchayats）和地区委员会的社区中尤其如此（参见Mansuri和 (zila pancbayats)，并规定村庄定期举Ra。2013）。 行的会议（岁。msabhas）向全体村民这类失灵问题未必会因为新数 开放。在喀拉拉邦（Kerala)，当局随字技术的可得性而得到减缓（参见 即将40％的发展预算移交给村庄委员Gaventa和Barrett 2012）。恰洽相反，正 会，从而大大增加了地方参与的积极如在2016年世界发展报告中所讨论 性（参见Mansuri和Rao 2013）。的，信息通信技术工具实际上可能发 然而，参与式发展方法有时候不挥了加剧公民参与社会经济不平等程 能考虑公民社会失灵的可能性，在这度的作用（参见世界银行2016）。例 样制度化薄弱的环境中，贫穷人口参如，在巴西，城市预算议案因特网投 与的可能性较低，参与式机制能够被票的应用揭示了在线投票者和现场 地方精英所俘获（参见Devarajan和投票者之间令人触目惊心的人口差 Kanbu,2012;Mansuri和Ra。2013）。异：在线投票者更可能是受过大学教 竞争性取决于公民的实际参与，但是育的、更加富有的男性投票者（参见 由需求驱动的参与能够将最脆弱的个图8.12)o 体、粤体和社区排斥在外，特别是由协商机制的设计能够促进克服排 于贫穷人口可能因面临高额参与机会他性问题和俘获问题，在设计这类机 成本而常常被排斥在外。证据显示，制时将其与其他改革联合起来改善问 公共协商的参与者多为更加富有、教责和透明度时尤其能够促进克服这类 育程度更高、具有更多政治联系的男问题。例如，有证据显示，当发生在 性。而且，协商常常吸引同类的人参有利的政治环境中时，也就是说，当 与，因而未能提高跨粤体的凝聚力。地方政府拥有自由裁量权并且实现了 当只有相对拥有权力的同质粤体参与对下负责时，参与式社区方案获得成 第8章作为变革代理人的公民261 图8.12在巴襼，参与式预算的在线投票会加剧既有的不平等问题 60厂 50卜口Les ..．口口口口 甲40卜口口口口口口口口口口口口口 、从｝口口口口口口口口口口＿口口口口口口 耸30「口口口口．…口口 秽20卜口口口口口口口口口口口口＿口口口口口口口口口 抑～~｝口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口 10卜口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口口 ”…砚剪巍黑网：:（熙石 ．现场投票者．在线投票者 资料来源：2017年世界发展报告工作组基于SPada等2015总结出来的。 左释：R＄系指巴西雷亚尔。 功的可能性更大（参见Mansuri和Rao章认为公民面临着阻止他们进行有效 2013）。谈判并让政府负责的集体行动问题。 提供具体政策议题的相关信息并为加强公民在政策场域中的影响力， 创造有利于做出明智决策的条件也能够公民需要通过旨在解决集体行动问题 改变公民的偏好，而且作为一种重要的的多种机制积极参与政策协商，这些 机制，它也能发挥改善政策辩论表述机制包括投票、政党、社会运动、公 方式、为公共政策的未来变革开辟道路民社团和其他较不传统的领域。由于 的作用。关于协商调查的近期经验阐明所有这些关于集体行动的方式都不够 了这一点，它为确定复杂政策议题的完美，这些方式的战略性组合最大限 信息完全的、考虑周到的、具有代表度地提高了改革的可能性并敦促政府 性的公共观点提供了创新型方法（参更加积极地响应公民的需求。 见Fis】Ikin20n）。’“媒体可以在提供信正如本章所表明的，公民主导的 息和促进政治参与中发挥重要的作用。变革可能发生，但是这种变革常常举 例如，来自肯尼亚的近期证据揭示，肯步维艰，而且在长期的进程中具有明 尼亚每周一次的旨在建立国家治理对话显的不确定性。在印度，草根组织用 的论坛讨论方案扩大了人们关于治理了10年的时间扩大地方动员行为，将 议题的知识，提高了人们的政治参与农村地区的行动主义转化为推进改革 度（参见Gidlitho MLlri巍和Page 2014）。的多利益枚关者联盟，并最终将国家 当局的动机转向采纳和实施信息权 改革切入点：将公民的主观立法。 能动性理解为集体行动问题本章的分析强调了多种推动力量， 本章已经分析了普通公民在推进这些力量之间的互动能够促进集体行 社会转型和制度变革中所发挥的作用。动壁垒的降低，通过本章前面识别出 在对历史和当代经验进行调查后，本的机制促进公民的积极性。第一，政 262 2017年世界发展报告 策场域中提高竞争性的制度，比如媒可能同时展现出不同的策略。重点在于一 体监管法规、政治资金法规、确立保种具体策略在多大程度上胜过其竞争性的 护公民权机制的宪法等等，能够通过替代方案（参见刃tschelt和W如9 2014)o 促进合作和提倡更具包容性的、更加8·刃，,chell(2000)&Kee伙和v,aicu(2 008); 一＿刃：----－一－一Bates(2 010）二Kltschelt和Kselman〔2013）。 平等的谈判空间为公民发挥主观能动＿口，后，泣、，一二。一、．十二，六、漏认 &&J曰“夕口”一’，月料～～一一／y&”。明9．尽管纲领性政党可能不乏魅力型的领袖， 性创造能然环境。尽管这些制度常常党的组织能力和自治能力限制了个体领导 是精英谈判的结果，这些制度仍然为的权力，让他们服从于党的纲领。在平民 那些从前的边簘化粤体进行组织动员、主义下，这种关系被逆转，而党没有制裁 通过谈判来争取自己的集体利益创造未能实现党的纲领性议程的领导人的内在 了机遇。机制。这也解释了为什么平民主义领袖倾 第二，外部冲击，比如腐败丑闻向于抵制强化党的组织自治性的努力，解 和经济危机，能够发挥重大触发器的蒸尹蕊篇篡喜豪翼赢翼薰 作用，帮助公民克服原本不利的环境，解、＊、福蕊，、曰、二＿__,,___, .r,.J，二J、。、，圳．周、二一，Iv&“产‘&，匿迹的现象（参见M~aring和Torcal 创造改革的机会。2005)o 第三，建立联盟的策略对结果很10.1995年《地方参与法案》提供了关于 重要：当来自上方（精英）改革者的农民和原住民领土权的法律认可，允许 动机与来自下面（公民）改革者的积巧000多家草根领土组织参与地方发 极性趋同，并且彼此间互相加强，并展的规划（参见Kohi和Farthing 2006, 以此反对现状的捍卫者，那么倡导制125一6)o然而，权力下放是促使纲领性 度变革和政策改革的机会就实现了最篡贵坚霎霎篡羹辈霸暮霆蓄磊霖柔霆寡 大化（参见Fo、20巧）。这指出了主观布的影响。在秘鲁，原住民动员较不成 能动性和领导权在抓住机遇之窗采取功，这是因为原住民在秘鲁仅占28％的 行动中所发挥的重要作用。次国家区域中的人口比例至少为四分之 一，而玻利维亚的次国家区域的比例为 注释79%（参见VanCott2005,&,8一，9）。 l·本部分以Khemani等（2016）为基础。11·Pinto一Duschinsky( 2002);Van Biezen和 2·Collier和Vicente(2011);Bekoe(2012);Kopecky(2007);Norris,Abel van Es和 _,___.___＿、Fe刊肚s(2 015、。 Noms,Frank和Martinez(2015）。‘～一”沪“&&,0 ．。～＊二1．、一～、。，、、．目二，.12．界定社会组织影响或者成功的话题成了 3．心理模型包括范畴、概念、认同、原型、‘~”瓜．’八～~～一勺洲侧～叫”“泪～~J 偏见、因果性陈述和世界观（参见世界银学者间持续的辩论话题。一方面，社会 行20巧，62）。组织不是同质的群体，而且并不是所有 4·stokes(2005);Kits比elt和wilMnson(2007)；的成员可能将既定的变革视为成功的 schaffer(2007); stokes等（2 013）。指标。另一方面，社会组织常常在人类 5·Gallego(2010);Fum笔alli和Narciso(2012)；事务的不同领域（政治的、文化的和社 Mahler, Jesuit和P~wski(20l3）。会的）产生影响，也对一般个体和社会 6．正如在第7章中所讨论的，政党也能够解产生影响。这些影响和结果难以以实 决精英之间的协调和扼诺问题。证经验来理顺和俘获，从而使因果推 7．在现实的世界中，政党并不能干脆利索地理问题重重（参见Gingni,McAdam和 划分为纲领性政党和庇护主义政党。恰恰Tilly 1999;Glugni 2007;Amenta等201伏 相反，这两类政党存在于谱系之中，它们Gaventa和Barrett 2012)o 13．灼emani等（2016）将这种积极的变革称 *8* 263 motion of Political Parties in America. 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Pradesh）的社会审计为反腐败做出了卓｝需要的三大关键条件：透明度、信息公示｝; 越贡献；然而在比哈尔邦（Bihar)，社会｛和问责机制（参见Nanrin 2006）。然而，}; 审计基本上是失败的（参见Srinivasan和！具有可用的信息，让人们能够获得可用的｝i Park 2013; Dutta等2014）。在乌干达，社；信息以及保证这些措施能够产生结果均涉；; 区健康服务记分卡帮助五岁下儿童死亡｝及挑战与政策场域的性质相关的动力问题｝} 率降低了三分之一（参见Bjorkman和叹参见图SH.1）。；; 一丽而落森藏赔工作组根据海琳．格兰德瓦因奈：透明度：; 特（Helene~）的输入资料急结出来的背景文件。：通过透明度倡议实现信息的可使用性｛} 267 268 2017年世界发展报告 ;｛图5111透明度并不足以解决问题：实现信息倡议有效性的三大条件 }i条件1条件2条件3 一一一一 }｛资科来源：2017年世界发展报告工作组根据N~n 2006总结出来的。 {；是社会迈向提升问责力度的第一步重要措；信息公开 }；施。然而，有效地改变当权者的动机（政；尽管透明法是第一个必要条件，透明 :；治成本）佼他们采纳这类倡议，公民需要；法远远不能有效地推进问责制度。信息公 :；集体组织起来，扩大自己的谈判力。成｝示是实现效果的第二个条件，信息公示要 }｛功的改革联盟常常包括多种与利益相关的；求向公众发布可用的信息，并且覆盖预期 :；精英协作的公民社团粤体，这其中包括法l的行动者，特别是覆盖那些受到信息影响 :l庭或者巡视员办公室等支持改革的政府机l的行动者。信息公示因而成为激发透明性 {,..；构。这类联盟是印度成功地通过《信息权；的潜在力量。然而，信息能否覆盖预期受 ;,..；法案》的关键因素（参见第8章），这是因；众取决于谁拥有动机、手段及宣传信息的 ；二吧l为政府官员与杰出公民的联盟有助于让原l权力。即使在法律条文支持透明性的情况 ；一u;；先被孤立在外的农村活动家获得话语权。｝下，如果公民认为信息公开增加了自己遭 ；卫U已｛然而，提高透明度的要求本身可能不；遇报复的可能性，或者认为即使信息公开 ：洲巴亏｛能产生足以激发集体行动的强大动机。降l可用也将不会产生任何作用，那么公民也 :l低信息不对称的程度并不足以解决问题。l可能缺乏追求信息公开的动机。 :｛公民频繁地获得关于国家薄弱能力和国家l就这个意义而言，媒体是一个关键的 ;｝失灵问题的深度知识，然而在大多数情｛行动者，这是因为他们的实际权力源自于 ;l况下，在没有支持他们需求的过程的背景l媒体拥有哪些信息应当公开发布的决策权 ;｛中，他们宁愿选择退出体制而不是挑战体l（参见焦点12）。然而，公民社会也能够发 {｛制（参见Hirschman 1970）。因此，支持｝挥重要的作用。通过议题框架及社会中受 }｝协调公民偏好的行为成了促进变革的基本｛到尊敬的个体或者群体（比如地方领导、 }｛条件。实际上，公民并不是一个具有共同｛草根组织、家长一教师协会或者健康委 }｛偏好的同质粤体，而且在协调他们偏好的｛员会）传播信息而让人们认为信息具有可 ;｛过程中存在被次粤体俘获的风险（参见第｛靠性，信息从而获得显著性。新数字技术 };6章和第8章）。公民社会不能免于权力；和社会媒体平台的可获得性已经扩大了公 ;｛关系，不同的公民社会行动者可能具有维l民在产生信息、宣传信息中发挥作用的可 {｛系或者挑战既有规则的不同动机。司空见｝能性，在传统媒体渠道的自由可能有限的 }｝惯的情况是，新兴的代表表诉的要求反映｛情况下尤其如此。尽管社会媒体在传播高 }｛了特殊的利益而非公共物品利益，因此强｛官腐败行为或者滥用警察力量等令人鄙弃 {｛化了而非抵制既有的权力结构关系（参见：的政府丑闻时更加有力，它们在服务提供 }:Mansuri和Rao 2013）。：失灵等日常问题上动员公民的力量却较小 焦点11从公民参与的透明度到责任性269 （参见世界银行2016）。世界上公民社团组｝的性质。尽管对这些经验进行评估面临着｝i 织的数量日益增多，这些社团通过从公民｝明确界定所期望结果的维度的挑战，加文；{ 那里收集并向公民传播关于贿赂或者教师｝塔（Gaventa）和巴雷特（Barrett)(2012)}; 簺勤问题的信息来解决这类失灵问题。然｝提出了衡量这些结果的四大维度（参见表｝: 而，对17项这类倡议的分析发现，只有｝sn.l）。’根据他们对800多项公民参与策｝; 三项对政府响应产生了巨大的影响（参见｝略的分析，提高国家响应和问责积极成果｝i 世界银行20 16）。｝比例最高的指标是多元化参与策略的结果｝; {（与单一化参与策略相比）。4{} 问责｝除了多元化的参与策略，公民参与在；; 信息一旦被公开，透明度和问责倡议｝提高问责方面上的效果也取决于比较广域｝i 促进政府响应的效果将最终取决于信息通｝的制度动机的集合，实施制裁的机制以及｝: 过重新平衡权力的不对称来重塑政策场域｝众多行动者的联盟（其中包括政治精英）。！; 的能力。响应是公共官员面临被要求扼担｝例如，精英行动者为保有自身影响力而维｝i 责任的风险时所具有的动机的函数。通过｝系横向（与其他精英群体）和纵向（与有｝; 对当局施加压力并增加不作为的成本，公！组织的社会群体）关系的需求能够创造出｝} 民参与可能能够成功地转变公共官员的动｝响应（或者不响应）特定需求的强烈动｝: 机（特别是在具有被制裁或者被投票免职｝机，而且可能随着部门的不同或者随着时｝} 的直接可能性时尤其如此）。｝间的推移而不同（参见Bukenya,Hickey和｝,..{ 然而，从透明度通向问责的道路并不｛King 2012)o一些机构或者政府部门比其；尸｛ 是畅通无阻的。公民参与能够引向积极｛他部门更有义务与公民社会合作，保证其｛,～尹｝ 的或者负向的结果，这取决于公民参与｝他国家行动者履行责任，比如监督制度，！气J尸｝ &,～、曰2、”&，一曰’一’～犷、y、，一‘、一甘“~~～一”一～&~&,2、’一’r~z~‘一～～一’：一‘: …撰… 表51 1 .1公民参与的积极成果和负面结果！} 积极成果…负面结果｛{ 公民权建设；{ 扩淞民知识和政治知识…依赖知识中介机构；: 提高赋权和能动性意识…去权和降低能动性意识｛{ 公民参与实践｝{ 增加集体行动能力…用于负面目的的新能力；; 参与的新形式｝象征性的或者“被俘获的”参与形式：: 深化籑络和团结关系…籑络中缺乏问责机制和代表性；: 响应的、负责任的国家｛{ 提高国家服务和资源的可得性…否认国家月赂和资源；: 提高权利意识｝社会的、经济的和政治的报复：: 提高国家的响应和问责…暴力性的或者胁迫的国家响应：: 具有包容性和凝聚力的社会｝i 公共场域中包容新的行动者和议题…强化社会等级和排他性；; 提高粤体间的社会凝聚力…增加横向冲突和暴力活动11 资料采源：caventa和B~tt 2012，表l。｝} 270 2017年世界发展报告 :｛一个重视监管地方政府或者地方机构的中；机。换句话说，如果行动者已有的相对谈 :；央政府，或者与公民合作反对能源部政策l判力保持不变，那么，透明度和信息获得 :l的监管机构。司法部门具有质询公共权威；将不会发挥作用。 :｛的空间和动机，就这个意义而言，司法l当公民各自行动起来对新信息作出响 ;｝部门也能够成为一个重要的行动者（参见l应并且投票罢免那些政治上应当对不良政 :l重点论述有效的、公平的法律制度的焦点｛策承担责任的官员，问责机制就会产生效 ;}3）。阿拉伯埃及共和国在胡斯尼·穆巴拉l果（参见Khemani等2016）。集体动员能 ;｛克（Hosni Mubarak）统治期间，人权活动；够增加那些具有权威让他人承担责任的官 :；粤体利用司法独立这一重要的机遇之窗，l员的不作为成本，从而也能够强化问责 :l通过最高宪法法院全面质询具有压迫性的；机制（参见Grandvoinnet,Aslam和Raha :｛立法（参见Moustafa 2007;Staton 2010）。1 2015）。正如经验显示，不同层面上（地 ;｝在不同层面的政策场域之间创造联盟l方的、国家的和国际的）不同群体（公民 }l也对扩大地方性干预措施的成功具有至关l和精英）之间的联盟是启动变革最有效的 ;｝重要的作用。例如，当地方遇到的阻力来l方式。 {｛自更高层面的薄弱性时，改善地方问责机｝ ;；制的单一行动并不足以解决问题（行动者；注释 ;｛互动的不同政策场域彼此之间并不是独立1 1．关于证据的概述，参见Gav曲ta和McGee(2 013); },..；无关的）o在塞拉利昂，当事实证明护士1 Joshi(20l3);Fox(20l5);GrandVo咖e气Aslam和 ｛尸l和社区成员不能够解决事关更高的权力不；Raha(20巧）；和～等（2016)o },＿尹：平衡问题或者更严重的制度失灵问题时，:2．关于巴西案例更深人的讨论，参见第8章。 ｛气」乡；社区记分卡制度遭遇了天花杼。垂直一体：3.G~oi~t,Aslam和Raha(20,5）根据国家内、 ：一、：’一一’~~&～一一一’‘一’～一“一一”：一一、·入／－··人，~~~~~～。一’一“一 ｛。＿_．了；,l’始＊＊立八井伟始、二曰。二、八二；国家一社会和社会内成果以及结果是更加“工 ;11：沪；化策略，或者公共决策中不同层面的公民｛&，一牡‘，仕“曰“不以“,，正，”上 ；份月11:｛二，～二‘*～一，二一、～、。。，I一幽。～，一｛具性的”还是“更加制度性的”的标准提出了 ｛阅井之｛社团监督的协作，不仅对识别可能的（互｛~.&&，竺呀～塑四认’山阴”川圳压～叫J ：、，:}__，二兀、一：.－二＿.,&．一二二，丁二’一二＿下；一套替代性的范畴分类。 }i相联系的）改革切人点至关重要，而且对1．、山了二厂万’‘万丁乙三、一一卜＿、．~ {}&&~“、～～一一／、”、“一／、一一”&”一／一’1 4．被分析的单一化参与策略包括地方社团、社会 {｛强化对改革施加实际压力的行动者的谈判i，二二，＊、，．、，二＋。，、、、、彼，。门 {i“禹r&/&J～十”匕圳万呷～刀”&&J叨侧川岁＼j&｝运动和竞选以及规范的参与式治理空间。 }｛力也具有重要作用。菲律宾的教科书数量： {；倡议揭示了这类策略是如何成功地降低因i二＊. ;：腐败造成的教科书损失，并且提高教科书：一’一’一’ {；的潇号喀解扮乳取的能大l)I乃祈盖赫乳；Ackerman,John.2004.’℃。一govemance for Accountabil- :：口U舰乏月致、F军1硒受戈子仁月勺口沙月为引各眨人刃咬仁义尼纷笙戈子r:_’。＿二＿了＿＿二＿ {}．二．’万〔．&．三一：二二一几一三一、＿一万二二：_1 ity:Beyond&Exit&and&voice.&&worldD即d叩。ent32 }｝书阴反放盯l司。然叨，傲倡议也揭不J堆｛(s): 447一63. ;；系这类收益的挑战陛是如何依赖克服权力；Baiocchi,Gianpaolo,PatrickHelle&and Marcelo Kun- l:_＿万＿,＿公，,＊。＿,,,r_.＿二．＿。‘____:rath Silva.Zon.BootstraPPi叩Democra甲加nsjo二i叩 ;；不对称问题的能力的，权力不对称会阻碍；LocaIGoveoa。。d civ应品晶切i昭ra濒．stanf6rd，成 }；较镼时期内改革目标的扼诺（参见Fox和；Stanfoul University Press. :::Biorkman,Martina.andlakobsvensson.200O.&PO、verto ;l八ceron乙Ulo)0 1 thePeople&EvidencefromaRand0mizedFieldExper- {;;iment on community-Based Monitoring in Uganda:& ::___._.__._.,_.~~&,_.，…：ouarterlv Ioumalof丘。nomics 124住）:7明一6Q. }｛坦明反．l’目luJ贝‘17L巾u：以采从木日，个I&j匕1 Bukenva,Badru,Sam Hicke丫and Sophie King 2012· }；通过公民参与和联盟建设实现从透明；·饰aerstan由ngth。助l。。f contexti。shaping ;；度走向问责机制的道路要求国家有效地重；泛黑黑竖理生聚嘿巴，黑悠咒 ::~~,,,&&&‘·”，目“~,&~“、～”、门～&&~:Evidence一BasedAPproach:&socialAccountabilityand ;；塑政策场域。这能够通过两个切人点来实；Demand for Good Govemance Team Report,world ;:＊拍青立。‘,＊、L：二、＊裕，、、、：Bank,washington,DC i:&&&~&&~”一””、一‘、一’~‘一～一’/&:Dutta，尸uja，儿nkU Murgal,Martln Kavalllon,and DOm- A 271 inique van de Walle. 2014. 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重塑偏好：媒体确定议程的作用；实际上比贿赂立法者和法官所需的费用贵；; 正如在《2015年世界发展报告：思｝出10倍。观众数量最大的电视频道每月｝; 维、社会和行为》（参见世界银行2015)｝收到150万美金的贿赂（参见McMinan和｝: 中所讨论的，媒体能够在社会中发挥重塑｝zo记。2004）。政府能够使用的另一种策略；{ 偏好和社会规范的重要作用。媒体“为了｝是采纳给特定媒体渠道提供优惠的规章制｝; 增加受众成员关于教育问题的知识、创造｝度，或者购买媒体的广告时间，以此来换｝: 良好的态度、转变社会规范并改变人们公｝取政治支持。这里以阿根廷为例，1998年！; 开的行为，既要发挥娱乐的作用也要发挥｝至2007年期间，接受刊登政府相关广告｝i 教育的作用”（参见Singhal和Rogers 2004,｝业务的报纸报道腐败丑闻的次数大幅度地｝; 5）。不断增多的、基于随机化控制实验和！降低（参见Di Tella和Franceschelli 2011）。｝} 准实验设计的研究为这一论断提供了实证｝私营利益也能够俘获媒体市场：截至2016}: 支持，指出了“教育娱乐”（或者教化娱｝年，全世界约6％的亿万富翁涉足某些媒｝} 乐）的转型潜力。这里以巴襼为例，观看｝体生意，在墨西哥、波兰和委内瑞拉玻里｝r气．{ 以孩子较少或者没有孩子的女性为主角的l瓦尔共和国“等国家中，这一比例达到了；一； ～扔J~/～目～门扔“目子么’山／J一用目J:F./J’乃‘，曰目万目刀、”~～四～刊JI勺．.1 肥皂剧带来了生育率的大幅度下降，从而｛顶峰，超过了20％。’其他研究显示，当｛,～尹｝ 改变了人们关于家庭规模的偏好（参见｝媒体的所有权更加集中·收人不平等程度l气J;} La Ferrara,Chong和Du叮ea 2012）。在印；更加严重时，媒体被狭隘的利益群体所；.1111亡； 度，拥有电视改善了性别规范，改变了男；俘获的可能性也更高（参见Comeo 2006;；叫巴忿； 孩偏好，降低了家庭生育率（参见Jensen 1 Petrova 2008）。｝} 和Oster 2009）。在坦桑尼亚，收听某一｝这些发现表明，提高媒体市场的竞争｝{ 特定幼播节目与遼孕套佼用的大幅度增加l性，扩大媒体市场准人是提高决策场域｛{ 和性伙伴数量的降低相关（参见vaughan；中竞争性的基本要求（参见Khemani等｛} 等2000）。在卢旺达，收听幼播节目改变！2016）。确保媒体独立于政府所有之外也｛} 了公民对执政当局的态度，促进了公民更：能产生同样的效果。然而，媒体所有权和｝} 加亲社会的行为以及更加积极地参与解！新闻自由也是精英谈判和权力关系的产｛{ 决冲突问题的行为（参见Paluck和份een；物，这创造了一种难以打破的平衡。推动｛} 2009）。最后，从地方电台到国际幼播籑｛独立媒体增长的重要因素之一是广告市；} 络，媒体覆盖幼大听众和重塑他们对政府｝场。对美国19世纪报纸的研究揭示，独立｝{ 及媒体所期望的要求的作用在持续地促进｝的媒体更可能在广告收入较高的地方兴起；i 提倡更具竞争性和参与性的政策对话场域；（参见Petrova 20n）。随着广告收人的增｝{ 中发挥了基本作用。｝加，媒体渠道获得了替代性的收人来源，;; ｛媒体为保护补贴提供群体的利益而歪曲新｝{ 改变竞争性：媒体俘获和竞争的政治；闻报道的意愿降低了，在这类歪曲削弱了；; 经济学；他们确保幼告收入的能力时尤其如此。；; 控制媒体是精英谈判的工具之一。精｝}{ 274 2017年世界发展报告 :｛国际捐赠者社区也能够为媒体提供替；美国的占领华尔街运动，20n年早期开 :；代性的收人流，这也是培育更加独立的l始扩散的阿拉伯之春运动，以及巴西围 :l市场并降低对政府资金依赖性的手段。例；绕2014年世界杯爆发的大规模的抗议活 :｛如，支持坦桑尼亚媒体独立的援助资金流l动等，所有这些运动均展示了因特网和新 ;｝在媒体自由、报刊和电台成镼方面取得了l社会媒体在促进公民集体行动中所发挥的 ;；重大成果（参见TriPP 2012）。然而，对媒；工具性作用。然而，同样的事件也凸显了 ;｝体的国际资助是有限的。2004年的官方发l社会媒体的局限性。社会媒体能够有效地 }｛展援助资金总额中，用于媒体支持的仅占i促使抗议规模的突然扩大和协调起义活 1 10.3％。4也就是说，对媒体的资金支持常｛动，但是单一的社会媒体并不能产生持续 :l常不足以克服既有的政治挑战，而且在实；性的利益表诉并促进社会的变革（参见 :｛际操作中也可能导致意想不到的结果。1 Ackland和Tanaka2015）。根据《2016年 ;｝在某些情况下，精英谈判能够为更具l世界发展报告：数字红利》（参见世界银 }l竞争性的媒体市场带来机遇，导致竞争l行2016)，社会媒体要最大限度地实现作 ;｝力发生意想不到的变化。这里以马来襼亚l为改革推动力量的潜力，就需要“同类 {｛为例，统治精英以投资因特籑建设作为吸｝物”补充。政治和社会组织恰恰能够成为 }｝引外国投资的方式。这在媒体市场上造成｝这样的补充（参见第8章）o }｛了“民主化”效应，独立的博主在因特网｛ }r气．；上公布关于政府绩效的新闻。这一发展已｛体怒 ！尸；经对投票行为产生了重大影响：在因特籑；1．蒙特西诺斯未能争取到频道N的支持，到底是 ｝一尹：普及率比较高的地区，执政党的政治支持：因为频道N的所有者拒绝贿赂，还是因为蒙 ｛气」；；损失更加显著（参见Miner 2015）。俄罗斯｛特西诺斯犯了低估一个只有几千观众的有线频 ;111．吧：联邦也发生了类似的效应，在有机会收看：道的重要性的战略性错误，这尚不清楚（参见 ；叫笋；；独立的私营电视频道的地方，投票人选择；McMillan和zoido 2004)o ;；反对方的倾向也比较高（参见Enikol叩ov,;2．本部分大体上依据并建立在（(2 015年世界发 }i。＿.____,r7I______1__＿。nl，、；展报告：思维、社会与行为》（参见世界银行 ;;Petrova和Zhu~skaya 20n)o：厌狱口：画’、社？·－J”刀‘～儿也’？尸 ;；媒体发布的内容也常常由精英粤体来；2015哟基础赶。该发展报告的一篇背景文 {{_.＿、、，一、、一卜＿,,~,.，一一，,＿、，＿、石二、；件，“娱乐教育的影响”对文献、选择案例的分 {；决定。学术文献对媒体偏见作为降低竞争i性三厂了二答厂丫几止二井二一“／一尸一“~ :：一，一二’一犷’&’一’.&..U一”／一’_{‘一、、’一’：析及关于结果的论据进行了综述。 {｝性、强化之前信仰和增加社会粤体间两极i,，石；，也田二、石未石、、事不“‘田。～* ;；·－·一·－。～阴·只I&n一”·一‘盯厅．”『／&\;3·2017年世撇展储根毓布斯“世脓万富 ;；分化的工具所产生的效应进行了详尽的记；翁，总结出来的，欲了解详情，请登录：卿：// ;；述（参见strombe铭2015,2016）。精英粤体；www.ro比es.c。汕illionalres／。 ;；也能够通过发挥媒体的协调工具作用来达；4.2017年世界发展报告工作组根据经济合作与发 ;；到宣传的目的，甚至在极端的情况下达到i展组织提供的数据总结出来的。 }；压迫的目的。例如，在卢旺达的种族灭绝； ;｝活动中，报道的死亡人数中，10％归咎于｛参考文献 {）促佼军队将图襼人作为目标对象的电台广｝ {；播（参见Yanagizawa一Drott 2014）。；虹Hana，咖ert,and伽su址几nata.2。巧二Develop- }；在某些情景下，新社会媒体能够抵制；ment Impact of social Meaia一Ba。掩roundp叩er, {｛精英对媒体市场的控制。紧随2008一2009｛黑宾糕涨篡摆氨蒜樱，sod,&nd ,｛年全球金融危机之后的反20国集团运动；Bennett,W Lance,and川exandra Segerbers. 2012·“The {:__:Logic of Connectlve Action了，扭fo脱ation.Commun主ca- ;｛、梦夕匕Dennett个“。egerDerg乙Ul乙），乙Ull十：tion,andSOcie切15(5):739一68· AA. 12 -W 275 Besley, Timothy, and Robin S. 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2017年世界发展报告 响而实现安全、增镼和公平目标的透政策场域（参见图9.1,a图）。在追 镜。这些流动能够成为提高国内行动求与他们自身利益相符合的特定目标 者扼诺、协调和合作能力，从而促进或者支持国内行动的过程中，外国政 发展成果的关键工具。但是通过混淆府、跨国公司、发展机构或者跨国非 期望、与社会规范竞争、削弱公民一政府组织（NGOS）能够在国内谈判桌 国家的问责机制，流动也能够破坏这前获得一席之位。然而，国际行动者 些职能。理解这些效应反过来要求理和国际机制对国内政策场域的影响基 对发展中国家而言，解跨国因素如何塑造国内行动者的动本上是间接性的。这样，国际行动者 全球化时代和“全球治理”机，影响他们的偏好去改变结果以及和国际机制就可能改变人们的动机和 不仅带来了机遇，也造成影响政策场域中的竞争性。偏好，从而促进或者限制制度的发展 了挑战。有时候，国际行动者会直接进人职能，创造或者阻止辩论的可能性。 图9 .1通过改变辩论的态势、转变行动者的动机或者塑造行动者规范，国际行动者能够对国内政策场域产生影响 a·国际行动者自己能够进人政策场域“·国际行动煮磐瞥黔替代性的 一‘~&&&～曰曰～~“一、～/．、”～辩论场所 一公少一、一二～ 盖一牌堆火厂一盖奋：\ ＿一二二’一丈鱼一···」目 c．通过提供资源，国家行动者能够赋权公民」。二。二＊、＊。＊八口，,，、油。 “粼菇兹籮籲茹县瀑稍戴猛毓““·国际行动者能够转变公民和精英的偏好 ＿一戈‘ 省诊＼＼煊卜刃；绷川｝二二 ·军认～件＼嗯／卜＼＼脚，’、 ．汉若、火味少、·二艺 便酬‘、、‘几、，盖－ ·＿一二二·＿一 二国际行动者二精英公民 资科采源：2017年世界发展报告工作组。 第9章密切联系世界中的治理279 通过创建行动者能够进行谈判的机和支付可能以有利于私人物品而非 替代性场所，国际行动者能够塑造有利于全球或国家公共物品的方式得 决策和辩论所赖以发生的场域（参见到安排。一国政府在面临可能诱使它 图9.1，图b）。例如，国际投资者能实施诸如高关税等次优政策的诱惑时， 够敦促国家转向解决投资争端国际中或者它可能将跨国流动作为避免监管 心（ICSID)，寻求独立的仲裁，而不一项成本高昂的、极具挑战性的议题 是依靠东道国的法律机制解决投资纠（比如采矿引起的环境破坏）的原因 纷。参加欧洲人权法庭的国家的公民时，该国政府可能会签署一项贸易协 能够起诉他们的母国。几项关于人权议来约束自己的行为（参见Maggi和 的国际条约要求国家对一家国际专家Rodriguez一Clare 1998,2007;shemberg 机构汇报和负责。众多国际论坛和跨2009)o 国论坛的存在意义在于制定特定行业国际行动者和跨国互动也通过对 的规则，监管这些规则的实施并对违国内政策场域中行动者的观念和信 反规则的行为进行不同程度的制裁。仰施加影响来塑造他们的偏好（参见 这类如雨后春笋般激增的论坛提出了图9.1，图d）。技术的进步大大提高 关于职能设计、政治合法性和问责机了全球的联系性，从而促进了国际观 制等相关的有待解决的问题。例如，念和规范的传播。技术专家跨国网络 随着国家将诸如公共基础设施和服务能够在改变偏好和内化规范中发挥重 提供等政府职能分包出去行为的持续要的作用，这是通过传播论据和权威 增加，商业仲裁工具可能削弱公民在的专业知识来实现的。5在中国，国家 问责机制中的作用。当前公众对双边环境保护机构（NEPA）与专家之间的 和多边投资协议（比如跨太平洋伙伴互动形成了新的视角、行业标准、数 关系协议）解决投资者一国家争端的据和研究成果，国家环境保护机构利 作用的关注体现了这一挑战。用这些成果塑造关于加人旨在保护臭 跨国流动和跨国机制能够改变支氧层的蒙特利尔协定书的辩论，转变 付结构和国内行动者的动机，这主要其他政治行动者的观念，从而促成了 是通过提供诱惑或者进行威胁来实现与国内机构（包括国家气象局）的成 的（参见图9.1，图c）。例如，外国功谈判（参见经济2001）。除了金融 援助的附加条件（制约性）能够佼援和其他融资形式外，发展行动者通过 助取决于国内行动者的具体行为。同传播知识和论据，能够成为最有影响 样，吸引外国投资的意愿也能够成为力的群体。但是，正如迈克尔·福考 国内治理发生积极变化的动机。例如，特（Michel Foucanh）所指出的，知识 中国和越南追求外国投资的意愿促进和论据也能够反映特定的议程，减少 了省级层面经济管理制度的改善，而公共话语的空间（参见LukeS 1986）。 投资流人的增多甚至反过来进一步例如，发展指标提供了确定性和这样 促进了制度的改革（参见Dang 2013；一个印象，即一个本质上复杂的、竞 Long,Yang和zhang 2015）。通过改变争的、不断变化的现象（比如和平或 国内行动者的动机，国际贸易协议也者福社）存在一个清晰可见的发展 可以发挥协调机制的作用。同时，动轨迹（参见Davis,Kingsbury和Me盯 280 2017年世界发展报告 2012）。全球性挑战的性质，比如气候、金融 本章审视了国际行动者如何对国和跨国犯罪，这些全球性挑战要求的 内治理的动态变化施加影响，这通过解决方案超越了传统的国家管理模型。 两大基本工具来实现：(l）跨国规则、和传统的国际关系不同，这些跨国行 规范和法规的引入与传播，和（2）官为涉及一系列广泛的行动者，其中包 方发展援助或者外国援助的分配。为括民族国家、多边组织、私营行动者 讨论这两大工具，本章重点讨论这两和倡导者群体，覆盖了一系列议题， 大工具所赖以对政策场域中行动者的其中包括商业交易、劳工、犯罪、信 动机和偏好以及场域中的竞争性产生息管理、知识产权、公共采购、公用 作用的机制。设施管理、人权、食品与安全标准， 以及环境可持续性等方方面面（参见 跨国规则和制度：扩大的合Hal。和Held 2011)o 作与改革的焦点正如资本账户法律意义上的开放 随着跨境流动的扩张随着跨境流动的扩张，用以管理性增加所证明的，这种迅速增加的规 用以管理跨境流动的工具跨境流动的工具和机制也随之扩张章制度中，有很多规章制度一直在追 和机制也随之扩张。（参见图9.2）。自20世纪晚期以来，求进一步解除管制行为（参见图9.2, 治理这些跨越民族边界的活动、关系图a）。其他规章制度和条约旨在提高 和行为的国际行为和跨国行为的数量具有全球重要性的问题上的合作力度。 与日俱增。这些行为部分起源于当今例如，全球目前已经就环境问题达成 图9.2跨境规则和法律协议大大增加了 a．国家间平均（法律）资本账户b．在联合国秘书长处备案的 o.6L开放度，1970一2014年2501多边协议，1904一2016年 0.4卜／\.200一Z 糰0.2卜tl,，。一了 孺u&&｝皿户Z祠150一／ 忆｝I几I悠一／ 氏0卜不，囊一Z 升’}1 100一曰产 欢一0.2卜口一f },50一Z 一0 .4卜j～、～洲产一尸厂＿～产砂严～～咧～ 比竺一一一兰二一‘一‘一一一一O一一 197。197,,98。，985 1990 1995 20002。。5,&,&,0,，沪护沪沪沪沪沪矛沪沪护护尹 人权―环境―其他 资料来霭：a图：2017年世界发展报告工作组根据Chinn和Ito 2006更新的数据库总结出来的；b图：2017年世界发展报告工作组根据 联合国2016的资料总结出来的。 庄释：图b中的“人权”范畴系指与人权、人口贩卖、难民和流离失所的人口、以及女性状况相关的协议。 第9章密切联系世界中的治理281 了1000多项多国环境协议和1300项为吸引消费者的手段，而国家具有采 双边环境协议（参见Green 2014）。纳竞争性策略获得市场份额或者吸引 这种跨国规则的交叠性籑络的形投资的动机。为吸引生产性投资，国 成与扩张是本发展报告跨国层面框架家可能降低对外国公司收人的征税额 的真实写照。每一种管理规则的性质度。国家之间这类以征税形式开展的 和内容都是具有不同动机、偏好和相竞争具有消耗国内税基、大大减少国 对权力的多个行动者之间彼此竞争的家收人的不良影响。它也倾向于将税 结果。跨国规则被纳人某种形式的工负转嫁到流动性较低的因素上，比如 具中，从权威性／约束性法律工具到转嫁到劳工的身上。反过来，较低的 规范、自愿性标准和管理制度等非约收人意味着国家不得不缩减支出，这 束性的宣言不一而足。6这些工具通会对社会中最贫穷人口和最没有权势 过从胁迫到社会化等形形色色的形式，的人口的福社造成不利影响。而且， 履行了扼诺、协作或者合作的职能促进出口的竞争可能造成劳工和环 （参见表9.1）。这些工具可能直接以国境标准的松弛（参见Chau和Kanbur 家政府为目标对象，比如欧盟（EU)2005）。这些都是逐低竞争的例证。 的财政货币规则或者旨在规遼逐低竞一旦竞争将国家推人低平衡的境 争的劳工标准和纳税标准就是如此。地，国家就不会具有改革政策的动机。 这些工具可能越过国家政府直接管理一国试图提高对商品和服务、资本或 私营行动者，如同自愿性行业标准者公司收人的税率的行为将导致销售 （比如棕搁油可持续发展圆桌会议）那或者投资的损失。任何能够提高雇员 样。或者这些工具可能直接接触公民，福利或者生产可持续性的干预措施也 通过国际权利和规范减簓地方的不满将提高成本，从而降低出口量和产出 情绪（参见Braithwaite和DrahoS 2000；量。由于全球资本对国内调控和投资 Shaffer 2013）。风险观念具有敏感性，寻求获得全球 本章接下来重点对跨国规则如何投资的政策制定者在整体上更多地会 与政策场域互动进行更加密切的审视，对外部行动者负责，而不是对国内选 具体来讲，(1）寻求通过改变动机就民负责。例如，为扩大教育预算资金 全球公共物品达成国际合作的规则；而寻求增加国债的政策制定者可能会 (2）通过贸易和区域一体化的动机帮因为惧怕国际评级机构低估本国的主 助激发可靠的国内改革扼诺的规则；权债券评级而导致资本逃出，从而阻 (3）能够作为焦点促佼国内行动者转止这种行为。 变偏好、改善协作以克服集体行动挑为防止出现逐低竞争、全球公共 战的规则。物品供应不足以及对发展不利的跨境 外部性，全球需要进行通力协作。通 国际合作：改变动机，预防逐低过就投资标准或者环境标准、劳工标 竞争准或者协调税收等具体议题达成协议， 同样，如果商品、服务和资本能国际行动者能够加强国家的承诺能力。 够在国家内自由的交易和流动，竞争如果所有的国家都能够协调起来并采 性市场上的企业会降低价格，以此作纳同样的政策（比如国际劳工标准） 282 2017年世界发展报告 表9.1通过动机、偏好和竞争性对国内治理施加影响的跨国行动者、工具和机制 三 资料来原：2017年世界发展报告工作组根据Braithwaite和Drahos 2000,Hale和Held 2011，以及shaffer 2013总结出来的。 注释：ASEAN系指东南亚国家联盟。OECD系指经济合作与发展组织。 （参见Basu等2003)，那么所有的国的偏好和相对权力决定承诺的可信性 家都将会更加富裕。例如，在创建共和国际制裁的效果。 同市场的同时，欧盟确立了行为准则， 防止国家陷人百害而无一利的税收竞为可信的国内改革承诺提供动机 争，并且协调了商品和服务的增值税，的跨国规则：贸易协议 但是欧盟在公司税和资本收人税上的吸引投资和扩展贸易的愿望也能 协调上较不成功。够为国家提供改善国内治理的动机。 这类协议能够加强国家对具体的实际上，关于经济一体化的国际协议 最低标准的扼诺，而最低标准则防止可能意味着国内行动者将作出将经济 不理想平衡状态的发生或者持久化。改革进行到底的可信承诺。例如，欧 然而，在簺乏可信制裁机制的情况下，盟一体化进程的成功展现了动机的力 背离动机的可能性会非常高。防止背量。期望加人欧盟的国家不得不改革 离动机的行为要求扼认实现具有可持自己的国内规则，从而遵守共同体法 续性的协议是一个双层博弈，同时涉律总汇中长达80000页的法律条文。 及国际谈判进程和国内谈判进程（参对那些已经加人欧盟的国家而言，加 见专栏9.1）。最终，相关国内行动者人欧盟的潜在经济利益超越了由此造 第9章密切联系世界中的治理283 专栏9 .1次优最佳干预措施的合法化：全球公共物品的治理选择和巴黎气候变化协议 气候变化是一项全球性公共物品问题。有效解决气候变承诺加审议机制具有两大显而易见的局限性。第一，人 化问题要求全球社会的普遍性参与（所有国家都需要减少排们没有理由期望单方面承诺的数量将实现最高气温变化的全 放量），但是在任何协议中都存在搭便车的动机。一个显而易球目标，而且实际上当前的单方面承诺也并未达到巴黎协议 见的解决方案是确保所有国家参与并且公平分配减排责任的规定的目标（将气温变暖限制在2度之内，并力图实现1.5度 全球性治理机构。从1 992年的《联合国气候变化框架公约》的限制目标）。该协议的希望在于，承诺的修改将带来所追求 (UNFCCC）到1997年的《东京议定书》，再到2009年的哥本目标的逐渐增加（参见van Asselt 2016）。通过提供一种鼓励 哈根气候谈判，国际磋商已经在尝试创建一个框架，以确定国家追随其他国家增加承诺的“棘轮机制”，巴黎协议成为 气温变化的全球目标、具体国家的排放量目标以及一套确保一项举足轻重的协调机制（参见Keohane和victor 2016）。但 灵活性与国家遵守协议的程序。如果问题本质上是一个合作问题的话，也就是说，一些国家 《东京议定书》并未能实现国家的普遍性参与。发展中比另一些国家更加关心气候变化问题，那么这样的修改周期 国家迟迟不愿作出这一能够减簓经济增镼的扼诺，而且许多就能够导致目标的停滞不前，或者甚至导致逐低竞争（参见 国家也不愿意将自身籮于一个可能对自身实施制裁的超国家Nordhaus 2015）。 机构之下（参见Stewart和wiener 2003）。正如经济学理论所承诺加审议机制的第二个局限性是，该机制缺少超越监 预测的，在簺少超国家治理机构的情况下，国家作出具有可管的遵守机制，从而“点名羞辱”那些未能兑现承诺的国家 信性的扼诺的可能性不太大（参见Ca～和siniscalco 1992;（参见Al街2014）。然而，气候磋商是一个更加广泛的协议网 B~tt 1994）。然而，2015年哥本哈根会议转变了范式，脱离络的组成部分。因此，未能兑现气候承诺可能不能招致直接 了制裁这一最优政策选择，转向一个“扼诺加审议”的体系，的制裁，但是可能给贸易或者技术合作等其他领域造成成本。 根据该体系，国家作出普遍性扼诺，同时接受国际社会的审诺德豪斯（参见Nordhaus 2015）提议，即使不遵守协议造成 核与监管（参见Barrett,C～和de Mel。20巧）。的贸易相关成本是最小的，这一成本也将大大提高国家的参 这些发展促佼国家普遍参与《巴黎协议》，162个国家与力度与设定的目标。 作出了为全球排放量降低作出贡献的单方面扼诺，这加强了尽管如此，《巴黎协议》远远不是治理全球公共物品的最 《巴黎协议》的基础。该协议于2016年生效，也包括了促进佳机制（参见Stightz 2015)，它是一项具有吸引力的次优选 气候变化适应性，支持应对不可遼免的损失和破坏、资金流择，建立在国家具有实施气候政策行动国家层面自身利益的 动和金融性工具以及监管和修正扼诺程序等方面的规定。基础之上（参见Busby 2016;Keohane和victor 2016)o 资科采源：S吻hane Hallegatte为2017年世界发展报告撰写的背景文件。 成的具体领域的国内自治权的任何损内改革。加人世界贸易组织已经对那 失，而加人欧盟所带来的利益被精英些在加人世界贸易组织谈判中作出更 粤体用于克服所需改革面临的国内阻深远承诺的国家产生了最强有力的、 力问题。欧盟成员国资格也对欧洲从促进增长的效应，这其中包括中国和 前的独裁国家中新兴的民主制制度的越南。而且，这种因加人世界贸易组 巩固做出了贡献，比如20世纪80年织而产生的亲增长效应在国内治理最 代的希腊、葡萄牙和襼班牙，20世纪为薄弱的国家也表现的最为强大（参 90年代和21世纪初期前共产主义集见Tang和Wei 2009)o 团中的中欧和东欧国家，欧盟成员国中国在世纪之交加人世界贸易组 资格就起到了这样的作用。织的过程促成了中国经济按照更加市 加人《关税及贸易总协定》（GArlT）场化的、更加基于规则机制的方向进 及其继任者世界贸易组织（WTO）的行了重大重组，加入世界贸易组织发 可能性，已经在那些寻求通过全球贸挥了打破封闭的指令性经济的“破碎 易实现发展的国家中诱发了重大的国球”作用（参见wo。2001;Jin 2002)o 284 2017年世界发展报告 为加速国内改革，中国领导层拉平了区协议》（NAFTA）实施后发展起来 与国外的竞争并兑现了外部扼诺，其的，（参见Ro击iguez Garavit。2005)O 中包括降低关税和非关税壁垒，外国在柬埔寨，伴随着《多种纤维协定》 公司的市场准人和对知识产权的保护。的实施，柬埔寨出现了对美服装出口 中国的服务贸易自由化的扼诺比任何的高涨，这促成了1999年美国与柬埔 其他加人世界贸易组织的国家都更为寨之间双边贸易协定的签署，该协定 激进（参见Matto。2004）。加人世界贸利用出口配额制度作为改善国内劳工 易组织有助于中国领导层克服进行改标准的机制，因此赋予了柬埔寨工人 革的国内阻力，也对崛起中的私营领更大的谈判力。具体来讲，如果工作 域发出了改革是可信的信号。改革改条件符合国际标准，美国同意将每年 善了中国国内的商业法律环境，迫佼的服装配额提高14个百分点，一个国 国有企业和国有银行在市场的基础上际劳工组织（ILO）项目由此建立，该 进行重组和参与竞争，促进一个更加项目对柬埔寨服装厂工人的工作环境 现代化的金融体系和私营领域的迅速进行独立的监管。伴随着协议的实施， 增镼（参见Lardy 2002）。承诺的加强大大改善了工人的结社自 另一个促成国内改革的贸易协议由，加人工会的工人的比例从2000年 典范是《多种纤维协定》（MFA)，根的仅占12％增加至2005年的将近 据《关税及贸易总协定》，《多种纤维50%（参见Adier和woolcock 2009）。 协定》于1974年生效。面对粎国为然而，贸易协议的内容和制度设 通过赋权国内的新兴保护自己国内服装工业而施加的压计能够损害贫穷选民的利益。有时 行动者，贸易协议能够促力，《多种纤维协定》确定了从发展中候，这些协议可能导致不同规章制度 进国内改革扼诺的实现。国家进口纺织品的配额制度，但是该之间不利于低工资工人或者临时工人 协定将世界上一些最不发达的国家排的逐低竞争，比如墨西哥的马基拉朵 除在配额制度之外。结果，有些国家拉工厂（maqulledoras）和孟加拉国的 和它们的竞争者相比，能够生产更多服装制造业（参见carr和chen 2002; 的产品并制定更高的价格，从而获得Santos 2012）。政策制定者和公众充 了“配额租金”，比如孟加拉国、柬埔分意识到了这个问题，一些跨国法律 寨和突尼斯等国家。在孟加拉国，这和跨国规章制度应运而生，对刚刚描 一积极的冲击促佼政府促进制度创新，述的国内努力予以补充。然而，这些 其中包括背对背信用证和保税仓库的制度面临着持续的制度设计挑战，特 做法，从而促成了孟加拉国经济的转别是，如何在有效实施的同时建立参 型和决定治理动态和政治改革的精英与的合法性。同时，随着培育跨国协 谈判的演进（参见Khan 2013）。调行为的激增，证据显示，监管工具 通过赋权国内的新兴行动者，贸的协调效应不应当被夸大。在世界贸 易协议能够促进国内改革扼诺的实现。易组织的法理学中，进口限制应当被 例如，通过对公司的行为准则和跨国视为合法化的管制还是被视为非关税 倡议籑络施加影响，墨襼哥一家耐克的壁垒，这尚无定论，这是被世界贸 工厂的工人成功地成立了工会组织，易组织律师和工作人员自己所承认的 这里，跨国倡议籑络是在《北粎自由现象。不确定性是管理体制的部分力 第9章密切联系世界中的治理285 量所在：非关税壁垒的概念具有灵活挥作用。 性和可能的环境针对性（参见Lang自1948年通过《世界人权宣言》 2011）。然而，那些知晓如何驾驭世界以来，人权日益被指定并嵌人到形形 贸易组织规则制定和申诉制度的人比色色的国际条约、国际制度和国际组 那些不知道这些的人表现的更好。在织中。国家普遍采纳人权规则并参与 发展中国家中，这常常是那些具有重人权活动。然而，国际条约并不总能 复参与世界贸易组织博弈的能力和机有效地改变国家的行为与实践活动。 会的人（参见Santos 2012）。实际上，法理意义上保护人权的承诺 和实际遵守人权保护承诺之间存在着 跨国规则作为转变偏好和诱发协持久性的实施差异，这里，法理意义 作的焦点发挥作用上保护人权的承诺以国家批准重要国 20世纪亲历了一场“权利革际人权条约和公约的行为来衡量（参 命”，在这场权利革命中，全球性协见图9.4）。一些学者认为，人权不过 议和规范促进了权力观念的传播（参是虚假的门面装饰或者空洞无力的承 见图9.3)，参见平克（参见Pinker诺，无力限制或者改变国内行动者的 2011）。国际人权和性别配额制度阐释行为（参见Posner 2014）。 了跨国观念的传播方式以及这些观念要解释为什么国家在遵守关于人 所赖以影响国内治理安排的机制。尽权的条约和公约上存在巨大差异，这 管这一系列动机将能够促成这类规范要求我们更加密切地审视国际规范和 被正式采纳，这些规范最终将根据它国内谈判过程之间的互动。国际条约 们重塑社会偏好的程度得到内化并发一经签署，就“赋权个体、群体或者 图93在全球条约和协议的促进和支持下，“权利革命”造成了权力相关的规范在全球范围内的推广 a．佼用“权利”术语的英语语言b．具有帮助少数民族政策或者歧视 妥looL教科书，1945一2008年～80卜少数民族政策的国家，1950一2003年 、火｝工了I饭霖三尸一 臼｝厂入／了I＼一 巾。。｝I、／11、事一八＿ 商80卜／\／厅熟‘。匕勺火‘- 场｝了＼/：簈望””卜v功认户，一～ 岸｝了、、尸’扩走l一～，沪一入 髦60「l，一11冲一、 毋｝I,～月n匕卜尸r 凶｝,，今，u厅尹飞 里40卜／厂火刁豪一乃Zv、、 二｝I／了佩一～～尸 全｝一一了／/z画20卜广尸， 士20 LJ洲户一一I／一尹．斌 扭一｝&/Z一，I 牛｝/／一一－ 礴。｝一－-------~ 272。一 摇0巨三妥子芬主巫三匕一一0匕一一曰一一 沪尹沪尹沪尹扩尹沪尹尹尹沪扩”,0&960&,0&980&9,0 2000&0,0 一公民权利一儿童权利二 歧视少数民族的政策 优待少数民族的政策 妇女权利一同性恋权利 资科采旗：2017年世界发展报告工作组佼用谷歌全球书籍词频统计器的数据并根据Pinker 20n总结出来的。 庄释：政策包括在既定年度里歧视或者优待任何民族群体的经济政策和政治政策。 286 2017年世界发展报告 落‘万‘月‘&&&:&’认五孺．二众孟”“公召公二二二兹讼轰蕊孟二夏二二二“&&&&&&&&&&&&&&“国家的某些地方不同的权利偏好，而 图9 .4人权协议在传播，但是国家政绩的实际变化却落在后面～刀、目“／卜一～/&&&’切目“～厂，&FllU闪’ 在条约簺失的地方却没有获得同等赋 &o卜粉，,（烹m、；mmnn。，nno,,，丫；函什 80卜／／适用这些国际规范，普通公民和弱势 ,70卜／粤体能够提高自身要求的合法性，成 解‘n一／。功地挑战流行的规范，迫使政府转变 尔叨卜一／，入八．一－一－一l&，··一·／/－·一，一一～、二。．、一 冲一＿拭乍协沙V’协沪叭声口习国家制度并改革公共政策。精英抵制 50盆了与产卜犷v、I 厂飞／切常常增加了国内行动者建立跨国联盟 &”盯V来支持自己要求的动机。这种常常被 30一撇“反触应”的动缸程蜘了 扩尹尹沪尹尹尹尹沪护护国家行动者抵制变革所产生的成本， 一非压制性的百分比（籕见＋有限）并最终导致遵守承诺（参见Keck和 瓜黑纂糼的百分比Sikkink&999’。拉丁美洲国家军事独 裁统治期间公民争取人权的斗争阐明 贾料采旗：加17年世界发展报告工作组根据Hafne卜Burton和Tsutsui 2005总结出来的。了特＿占宙月卜后计袖被隔宣祈警的 庄释：“被批准的条约的百分比”衡量了在既定年度中国家平均批准的六大核心人权条＿______ 约的百分比。“非压制性的百分比”衡量了在既定年度中侵犯人身完整权的行为非常罕动员｝司样阐明f这一点。买际上，20 见或者有限的国家的百分比，这是根据政治恐怖度的数据总结出来的（参见Gibney等世纪最具改革性的社会运动，其中包 括劳工权利、妇女权利、公民权利以 及最近期的原住民运动和环境运动， 所有这些都明确地采用了国际权利的 ,L’万二”“公’只二公石二‘&‘孟蕊瑟二二二二盆奋二苗二后蕊止二’&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&’语言和工具（参见Heller 2013)o 图9.5自1990年以来，性别配额法律在世界范围内得到扩展’目曰””一～＼一～“一“一‘一’一z。 在过去的25年中，国家立法机 60卜 一／构代表席位中不同形式的J陛另。配额。。 一／凰其中包括立法规定的配额制度· 一／预留席位制度和自愿性党内配额制度 40卜I 叫一／等，已经扩展到全球100多个国家中 氟一／，二曰～~～、7、山．&，、，么。一。一，。捧， 容一／气子见团伙，）。达兰新LI&u规正征便又 帐一／,,．一一一、、r…，一、、，一．,,．一，、 画一洲Z’庄仕国累豆活机刊卜议阮甲所占席仅 20卜尸尸一．，一。、一一一 一／一的白分比系丁一杳，从’995年的’0% 一／增加至2015年的22％渗见Norris 一洲洲才一和Dahlerup 20巧）o地方政府职位的 儿茹丽赢赢赢丽八而女性配额制度，比如在印度，也在日 一立法规定的候选人配额预留的席位渐普及。8早期采纳配额制度的国家 粼髯黑淤监桨髦撇毓糯魏糼赢窝霎霎默瑞．蘸｛‘袅霆量蓄鬃 斯德哥尔摩大学不同年度的女性配额全球数据库的数据总结出来的。由冈由朴名卜袄劲知七翌祈音的氰。白 恐霎架霎悲篡款爬咒歇鬃纂撬瓢耀力尤其显著‘参见RamireZ, Soysal和 不同0 Shanahan1997）。相比之下，国际非政 府组织和多边组织在后来采取配额制 第9章密切联系世界中的治理287 度的发展中国家中的影响力与日俱增，标的最为突出的政策工具之一。9官方 在严重依赖国际援助的冲突后国家中发展援助（ODA）的初始目的是弥补 尤其是这样（参见Krook 2006; Celis，资本短缺，现在，官方发展援助已经 Kr的k和Meier 2011）。成为达到一系列发展、人道主义、战 这类国际规范传播与国内因素的略和商业目标的路径之一。除了金融 互动过程提高了女性组织的谈判力，资本之外，援助包括旨在对规范、能 改善了她们对宪法改革施加影响、游力和权力施加影响的知识、技能和观 说国家采纳性别敏感性政策的能力。念的转移（参见专栏9.2)o 然而，许多国家依然面临着消除实施1960年至2013年期间，既是经 差异、实现配额法律所界定的女性政济合作与发展组织（oEcD）成员国 治参与水平的重大挑战。立法配额制又是发展援助委员会（DAc）成员的 度之间的差异较大。尽管这些差异可国家提供了大约3.5万亿美元（2009 能部分反映了目标过于远大、配额制年美元现值）的援助。非经济合作与 度采纳的时间尚短、对不遵守行为的发展组织经济体正在日益成为重要的 制裁机制薄弱等问题，证据显示，社援助源泉：2014年经济合作与发展 会规范也发挥了作用。这里以襼班牙组织援助国和非经济合作与发展组织 儿、．、代、。谓。＊二～、、招＊援助国给发展中国家提供的援助高达 为例，近期一项研究发现，政党指定～圳曰》目～，浅’目～～仍曰“～圳‘川～ 一～。、．。。上＿＊、．。。一～、一，。1610亿美元以上。尽管援助随着时间 女性候选人参加竞选那些政党赢得’&&&，目夕～&～一。“一口～~&~‘一‘&& ～、、，一人，击，～一，ll.～。一、．。＿一～的推移而消长，在过去的20年中援助 选举机会微乎其微的席位，从而降低“&’片甲’州二’、’．片一份牡一’．竺～ 二＿、。一二一，，一＿，一从几～二人丈二的大幅度增加与世纪发展目标的确立 了在党电丧丝策权的风险（壑箱二轰了石写流又夏甄环奚氯稿雨菌 Esteve一volart和Bague,2012）。然而，止，二乙厂反井瓦公二’二三止二万二军 我而仍然渝着暴远粲霓迸崩某最客，至注是冷誉臼艺界’．的堡即丝膏些 药轰晕荐荔蒋茹荷对茜斑牙菌高雨蓬岔竺否彗立竖竺竺些，．惺劣亨埠赠 一’一一”一””一‘”一‘一一竺～&&”了份者实现了官方发展援助占国民总收人 些动态产生影响，“拉链系统”的采纳，二＿、＿_＿一二。，止、小～一占丁＿__ 一～&~，一，J’甲”一～~,&&&／一，&(GM)0.7％的目标，该目标是1970 就是这种改革的例证，根据“拉链系、一一目、．小～曰一 .Jy&~~,&～一”“四～&~~J一～～年首次同达成的目标。 统”，男性和女性候选人交替出现在投尽管援助的数额在持续增加，援 票名单上。重大冲击，比如冲突，能助相对于私营资本和其他来源资金的 够加速改变规范、为弱势粤体创造机流动的比例却呈现出持续下降的趋势。 遇之窗的进程。“政策学习”的过程也在中等收人国家中，援助仅占国内生 能够发生；原先不起作用的配额制法产总值的1.9%（中位数），这与低收 律也得到修改，从而提高它们对女性人国家的9.6％形成了鲜明的对比。根 政治代表权的实际影响（参见NO州“据可获得的数据，在43个非洲国家 和Dahlerup 2015）。中，有21个国家的外国直接投资（大 体上反映了对自然资源新的、增加的 外国援助与治理开采量）和汇款在国内生产总值中的 自从第二次世界大战结束以后，百分比超过了援助所占的百分比。” 外国援助一直是高收入国家赖以促进尽管如此，一半的低收入国家接受的 低收人国家实现安全、增镼和公平目援助额在国内生产总值中的比例超过 288 2017年世界发展报告 专栏9.2援助作为跨国规则和观念的提供机制 发展行动者，特别是国际金融机构，一直是跨国规则、用（参见世界银行1998; Dolla：和BI&unside 2000）。许多捐赠 规范和观念最具影响力的制定者之一；发展行动者佼用援助者采纳了事后制约的形式，根据事后制约机制，预算支持形 作为传播跨国规则、规范和观念的机制。正如经济的正统式的援助（大多是无条件资金）将导向那些采纳了良好经济 性随着时间的推移会演进一样（从20世纪60年代和70年政策和治理政策的国家。尽管援助仍然是一种动机，援助的 代强调国家在计划和投资中的作用到20世纪80年代华盛顼首要作用是扩大改革的努力，在那些最有可能实现成果的地 共识中的宏观经济调控和市场自由化，再到20世纪90年代方最大限度地实现减贫目标。然而事后制约的另一个特征是 中的减贫政策和市场的制度化进程，再到21世纪发展目标对发展政策制定过程中社会参与的强调，正如《减贫战略文 (MDG。）的实现和治理制度的改善），在寻求更有效的将这件》（PRsP）所介绍的，国际货币基金组织（IMF）和世界银 些规范转化为发展成果的路径的过程中，援助方式也在与时行所采纳的过程是将其作为一种提高政策场域中竞争性的工 俱进。具而发挥作用。这些进步仍然受到人们的批评，大多数批评 事先制约。20世纪80年代开始实行的结构调整借贷政明显是围绕下述两点展开，即旨在确定援助分配的制度绩效 策标志着事先制约的最高点，也就是说，援助转移取决于援衡量方式不够科学；鉴于捐赠者和援助接受者之间和政府精 助接受者是否履行了预先设定的条件。然而在今天，这一方英与其他国内选民之间的权力不平衡问题，“所有权关系”这 法基本是被视为失败的政策，这是因为事实已经雄辩地证明，一概念本身就存在间题（参见wilhelm和Km璐e 2008）。最糟 有条件贷款政策是一种无效的扼诺工具。理论上，无论是出糕的情况是，这样一种方法能够提高那些完全履行了“所有 于相反目标还是国内政治经济因素的考虑，不支付款项的威权关系”的政府的合法性，然而实际上却降低了地方竞争性 胁，或者支付款项的奖励，都是政府行动者克服改革所面临和创新的空间。一些观察者质疑该方法在某种程度上是对事 障碍的动机。尽管事先制约有时候能够加强改革派政府所需先制约缺陷的响应。a 要的、左右这些改革背后国内舆论的力量，但是事实证明，基于结果的制约性。最近产生的援助工具寻求通过强调 就改变反对派精英的动机和偏好而言，事先制约没有起到作结果来克服难以对谈判场域施加影响力从而产生“良好”政 用（参见coilie：等1997）。这一结果在很大程度上归因于事策的问题。捐赠者引人了一系列基于结果的方法，比如世界 先制约簺乏令人相信的威胁和时间连贯性间题：捐赠者常常银行的以绩效促结果（PforR）工具，该工具根据已商定的绩 迫于压力而进行支付，尽管援助接受者并未能履行预先设定效指标实现的成果进行援助支付。这种基于结果的制约尤其 的条件（参见Killick 1997;Kanbur 2000）。更基本的是，预先适合社会领域的成果，比如世纪发展目标中确定的那些指标。 设定的条件在政治上常常是不具可行性的，这是因为这些预理论上，通过确定具有明确定义的目标、指标和政府大力倡 先设定的条件寻求摧毁将联盟结合起来的庇护主义体制（参导的方案验证协议书，该方法寻求提高政府对自己所制定目 见Mbembe 2001）。简而言之，通过胁迫的方式传播规范无力标的责任意识（参见Tem讨e 2010）。另一个值得一提的发展 改变国内谈判场域上极其强劲的态势（参见Temple 2010）。案例是帮助脆弱国家实施新政，帮助脆弱国家实施新政在经 事后制约。在20世纪90年代期间，事先制约基本上被济合作与发展组织和一组脆弱国家之间建立了称为盯＋的双 基于伙伴关系和所有权关系原则的援助模式所取代，这种模向协议，在一系列以和平建设和国家建设为首要目标的基础 式假设，在良好的政策环境中，援助将能够更有效地发挥作上支持国家主导型战略的实施。 贾粤来旗：2017年世界发展报告工作组。 a￡raig和Porter(2003);van de Walle(2 005);Andrews,Pritchett和Woolcock(2013）。 了10%，在26个发展中国家中，援助展示的，人们必须从援助如何与既有 额在总收人中所占的比例超过了30％的国内权力不平衡进行互动，如何对 （参见图9.6）。决策进程和资源分配产生影响这一角 对五十多年来发展援助对安全、度来理解援助。一些群体和行动者， 增镼和公平的影响的审视显示了区域无论是在政府内还是政府外，都处于 和国家之间存在着巨大的差异（参见将外国援助资金导人有利于自己或者 图9.7）。正如本发展报告经研究后所有利于支持他们的选民的用途，从而 第9章密切联系世界中的治理289 巩固了他们具有影响力的地位。通过的问题，引起了众多以经验方法来衡 这种方式，援助和其他资源一样，能量援助在总体上是促进还是削弱援助 够强化或者抵消既有的权力不平衡问接受国的制度质量的尝试。一些悲观 题，并根据具体的环境形成关于增镼主义者，其中包括迪顿（参见Deaton 和公平的不同结果。2013）和伊斯特利（参见Easterlv 2006)，宣称大量的援助能够加深治 理解援助流入总量对治理的影响理不良国家的异常状态。”与此相反， 二十多年前，一项极具影响力的乐观主义者认为援助不仅有助于政府 研究得出了这样的结论，即在那些具克服良好政策遭遇的阻力，而且能够 有健全的政策与制度的国家中，援助支持包括民主制度在内的政治制度的 与增镼之间的联系非常密切，这导致发展。’4遗憾的是，证据掩盖了正确 人们呼吁捐赠者将援助导向那些能够的答案，很大的原因在于方法论的内 展现良好治理水平的国家中（参见在缺陷，这些缺陷包括来自不同渠道 Burnside和Dollar 2000）。’2但是，援（双边的和多边的）的援助被归并在 助能够对治理产生什么样的影响呢？一起成为援助总量；援助的模式不同 这一问题一直是著名学者所激烈争论（预算支持、项目资助和技术协助）; 图9.6在许多发展中国家中，援助在国内生产总值中占据的比例很大 a．低收入国家b．中低收人国家c．中高收人国家 20卜“&．」100 18卜刁90 卜16卜留刁80。 润一．睑｝UU笋 代一一一眺｝，火 识14卜留刁70五 妞12卜．！」60随 嵘二一＿-．一班l乍井 二二，。一…州｝_＿七口 均10卜＿_.－」50衬 &’一．．…～｝一介 r从一．1花护 州8卜．．一」40履 6福一一…～｝廿气 上兰一．～州＿任矛 籑6卜－一30场 币一二日一 ‘吧一＿.．一， 一4甲．....．一20 －二～.~.．一 .&~..－一．一一 2二。＿.＿一”一，一＿。二＿一10 &_＿二＿二’.......．一且u _．……’_._.’一 0下下，，下下，，下下，，下下，，下下，，下下，，下下，甲甲粤，，下，下一，下下，下，下，下，甲甲甲甲甲甲甲甲仲甲甲甲甲甲甲甲甲甲甲甲一，罕下下，下下，{0 目｝曰一O｝国一代｝口一之｝侧一国｝州一之｝目一晚｝闷一自｝＞一国｝侧一卜一自｝州一闪｝岁一岁｝名一口一口｝O一之｝山一O一之｝因一叩卯｝侧一岁｝口一名一州｝岁一叫一凶｝侧一闰｝国｝岁一之｝口一名 赓｝臼一6｝买一因｝己一用｝呀一宣｝蔑一巨｝用一叫｝日一国｝沟一困｝闷一匕一襼｝园一考｝夕一良｝圈一乏一孚｝碗一国｝宣一乓一困｝归一日匕｝国一二｝六一国一日｝汽一怕一邑｝蔑一袱｝州｝导一日｝乏一口 &}z一‘｝国一曰｝0一目｝国一6｝反一国｝囚尸｝的一曰｝叻尸｝口一函一函｝口一肠｝零一之｝6一田一八｝闷一闰｝闷一闷一的｝目一曰国｝国一口｝“一白一山｝圈一代一芝｝舀一例叻｝2一；｝国一闷 日昌霎宫苦昌乏簪车叁目蜜澎皇舅昌感乙宫芝昌莹莞熟基赛睿昌当室赓熟幸豪澎舀己蚕8哭日辱澎g品三乏幸 醉国昆呈容圈遥忍址簪髻袅巴鸽乏弓睼蕊8岌吕爱受匕若甲麦吕旨篷爱绘沈国蓉目留舒乌岛8困巴国巴崖之田 瀚官方发展援助（占国内生产总值的百分比，左坐标轴）．官方发展援助（占政府收人的百分比，右坐标轴） 资科来原：2017年世界发展报告工作组。官方发展援助（oDA）数据：经济合作与发展组织；政府收人数据：国际货币基金组织，《世 界经济展望》不同年度的数据。 注释：本图展示了来自所有捐赠者的官方发展援助流人所有人口至少为100万的中低收人国家接受国的额度。为了便于观察，关于官 方发展援助的数字以国内生产总值的20％封顶。基本的未封顶的数据包括阿富汗，24.1%；中非共和国，37%；马拉维，21.8％。为 了便于观察，官方发展援助数字（占政府收入的百分比）以100％封顶。基本的未封顶的数据包括：阿富汗，105,2%；中非共和国， 260石％；利比里亚，1 26.0％和塞拉利昂，1432％。 290 2017年世界发展报告 高‘’入‘二‘”兹猛益众甚品菇咨’&”高公正妥石石瓜奋誉石公“’石忘，i&‘高奋Dolla,2000;Qia。20 15）。根据其中一 图9.7就接受的援助额与人均国内生产总值的提高而言，低收入国家～&&~&&“内丫‘&&&&&“产。，卜～~& 和中低收入国家之间存在着巨大的差异项论据，在本质上不稳定或者制度上 __．脆弱的环谙中．名重日的〔覆宁＿守 80卜：尽。，，曰子‘&~.,～一曰曰子、’.,,～、～ _}｝全、人道主义援助、国家建设等）常 ·十｝.COD: 卼俊｝｝常通过官方发展援助来推进，经常产 器6”……、一生卼鳍的：而且（经物出乎 婴昌｝}“刊NGA音粗的赫里（盘mp州。知吼沁，nn7、 豁俏｝}zMB一～芯竹川从不’梦儿1&,&lH口，&&”川产。 霎漏月。「：黑尸GHA当援助不以发展目标为援助接受国的 誉屏斗”「：sEN~,---－一～~&~~&～曰”&~~~~~~&& 虽色｝}CW 0．。什牛重师时糟肋雨可能衬恰砚产床 县吕｝、一八：、。。g丛尽粉L，。尹伙明，幼夏则夕：川阳川们决王）土 乘三｝吵G｝性恻＿少矜，～晶。、 澎～｝、｝一RWA佰而的影响＿ 邂二｝流。：’入竹八贝四阴彩啊。 巍誉20「NER}T。。，,_＿一曰丈、人～～一一～～。r~＊一 买聂‘”卜，nn‘。nT火立yRT另一个论据着重关注援助资金被 户日｝.LBR甲。ul rRFN／切’r甘于曰门一／、‘一～~2、～一 恤里｝一～~‘、＿。。二：产祥甘”，。．,’、r,~,．、～～上。一，一～.,．一 如壑｝&~｝裱片LLso那些当权人士滥用的巨大可能性，不 。卜．｝管这种滥用是通过赤裸裸的盗用方式 一500 0 500 1 000还是通过将援助资金（或者由于援助 人均国内生产总值的变化，起宝犬卜品奇干人刁布翻之去斤中困匕品裔r内迢宝又‘、 1%o一2014年（2013年粎元现值）’、一一”一‘一’&&&‘一一‘&--/-,，·一一· 。低收人国家中低收人国家用于非发展性的，会加强世袭的、排 资料来源：2017年解发展报告工作组佼用世界银行世界发展指标（数据库）的他胜的精英权力结构的方式来实现 数据总结出来的。的，这里，最臭名昭著的资金盗用案 娜：GDP系指国内生产总值；oDA系指官方发展援助。例也许是刚果民主共和国前独裁者蒙 预期结果目标不同（发展、民主和人博托·塞塞·塞科（Mohutu Sese sek。） 道主义救援），以及地方环境的差异。的案例，据报道，蒙博托·塞塞·塞 最终，援助对治理的作用既非天然的科侵吞的援助资金额高达120亿美元 。山」卜二、、、厅二、‘、曰杖陈曰、。（参见Ahmed 2012;Deaton 2013）。几 好也非天然的坏。重要的是援助是如、籗夕。八，,&,，七u&ul&,U七dLu,,&ulJ产。夕。 。卜、。、目二一垃～、二、．、，。四。项经济测量学研究发现了高额援助和 何与当前国内环境互动的，以及哪一明～1j”月生丫川’2“从伪J‘刊1JN抓圳‘，竺 *～二一、一～、二‘~＿、、～、r～。。政治制度责任性之间的负相关关系。’。 个粤体或者行动者的影响力因为援助～，曰”&～男”‘一～，、目“外”&／丫、／J冲 _r、．_＿一当援助是无条件的、政治精英没有面 而增加了。了竺一今二T&．丫三价‘甲．’兮竺．了口 一瞻从经验的角度还不能得出、竺鲤邻的卿力量时一“”风险亭 二一’节一”&’介丫’一”几一至会更大（参见Acemo咖，Robinson和 论，学术文献与一组分析性论据趋同，_＿一，丁一＿_＿二、，“二、二一～、，、， ~&“一～&~,&&”一‘&~~&&Verdier 2004）。’“一些调研者认为，由 这一组论据阐明了援助能够对治理产一人二～～、、～，、姗ha、扮、二二 ~～夕。相’刘‘月J状朋”口妙’、J’目～，于个体和群体竞相争夺援助性资产的 生积极影响或者消极影响的条件。对、、「栩＊。、、甫、、二、沽二、丫 工。丫l*，川，．二。月。剐H。目，二l--I-－。。控制权，高额援助可能诱发政治的不 援助的总体研究中包括大量的双边援艳。J、＊城、城、，、、二‘、。 二。口，，。，,．二二。：。八里口。从、二稳定性，鼓动发动政变的企图（参见 助，历史上双边援助被用于支持启动Grossma。1992)o 捐赠者的战略性、商业性、纲领性优隐藏在这些论据背后的断言是， 先事项的动态组合。文献中详细记录通过降低国家对公民需求的响应，援 了援助分配与诸多捐赠者利益之间的助能够削弱国家和其公民之间的关 重大相关性，其中包括前殖民联系、系。国家对来自国际社会的收入的依 联合国中的投票记录、商业机会、食赖性越强，国家建设公共制度的动机 品过剩等供应方因素（参见Alesina和也就越弱，而公共制度是国家通过税 第9章密切联系世界中的治理291 收手段动员国内收入的必要条件。国Powell 1983）。这些改革强调形式（比 家对其国内税基的依赖性越小，国如法律、体系和程序等），并不重视 家一公民之间的问责机制被损坏的程形式如何改变政策场域的性质。当援 度就会越大（参见Moore 2004）。因助接受国政府采纳了这类形式来确保 而，援助已经被比作自然资源诅咒：捐赠者的资金援助并收获合法性收 一笔意外飞来的、能够造成政府不负益，同时规避促使制度更加有效地履 责任地支出和行动，并且不受现代民行职能的更加基础性的改革时，这种 主制核心思想的约束，即不受国家一实践能够创造“能力陷阱”。这类方 公民社会契约关系约束的非劳动性收法不仅仅使援助接受国深陷不可持续 人。’7然而，经验证据显示，援助与的、功能失调的制度不可自拔，而 国内税收之间的关系好坏不一（参见且也可能缩减地方创新和集体行动 专栏9.3）。的空间（参见Pritchett,woolcock和 Andrews 2010;Andrews,Pritchett和 援助和政策场域：动机，偏好和Woolcock 2013）。 竞争性如果捐赠者的干预促进了根植于二、、二。、二、：二工二、 兀，’工期刁同曰阳侧目“”人匹心J‘队，I且J最终，援助对治理的 日渐增多的理论文献和实证文献民主环境中的、更负责任的、更公平作用既非天然的好也非天 正在审视发展项目是如何与政策场域的治理安排的崛起，积极的效果也可然的坏。重要的是援助是 进行互动，从而产生三种可能的治理能应运而生。当然，许多项目的确成如何与当前国内环境互动 结果：没有效果、负向效果或者积极功地做到了这一点，但是由于纵横交的，以及哪一个群体或者 的（生产性的）效果。错的、不断发展的因素形成的网络决行动者的影响力因为援助 第一类范畴包括错失重塑精英动定了捐赠者倡议是如何干预地方空而增加了。 机和精英偏好良机的项目，无论这种间的（其中包括内部政治的反常表 错失是故意的还是非故意的。直接提现，规模不等、影响不一的冲击以及 供商品的项目，以及因此规遼政府体一系列前后相关的因素），人们事先 系，可能成功地取得即时效果（而且难以预测生产性效应何时发生，如何 实际上这可能是有价值的结果），但是发生。实际上，为了克服实现援助的 它们对改善治理质量的作用可能介于效果所面临的挑战，许多人已经在尝 微乎其微和没有之间。一些社区主导试从“政治的”角度来思考援助问题 型发展倡议就属于这一范畴。’8（参见专栏9.4）。迅速涌现的、关于 旨在直接改善治理安排质量的项如何增加生产性成果机会的方式的学 目，比如公共领域改革或者需求方倡术文献指出了一组一般性原则，本章 议，可能因提供了强化已经存在的权将在随后部分对这一组一般性原则予 力不平衡关系的动机而以造成不利状以讨论。 态而告终。捐赠者引人在其他地方奏 效的、基于最佳实践方案的改革（期利用援助培育有利于发展的积极 望自上而下实施中的严格监管将产生治理态势 类似的结果）的趋势被称为“同构模发展在本质上是一个充满争议的 仿”的典范，同构模仿是引自组织社过程，承认这一点意味着权力不平 会学的一个术语（参见DIMaggi。和衡和社会规范并不是新生事物。在其 292 2017年世界发展报告 专栏9.3援助对国内资源动员的影响：证据如何说？ 人们之间正日益形成这样一个共识，即加大对国内资源斥。a尽管援助对削弱责任意识的行为效应已经得到了检验而 的动员力度能够提高责任意识，当明确地将这类努力与公共且被隔离在实验环境之中（参见MaI&tin 2014;Paler 2014)，在 物品的提供联系起来的时候尤其能够提高责任意识。如果政现实中援助与责任的关系更加复杂，而且看起来这种关系取 策制定者需要依靠幼大的税基（或者债务，这意味着国家将决于下述三个因素：(l）援助的类型（例如，补贴或者债务， 在未来扩大税收收人），政策制定者将公民和精英纳人政策讨预算支持，或者具体的项目）;(2）与援助相关联的政策的同 论的可能性就将提高。以收人资助战争的需要导致欧洲国家期效应；以及（3）更重要的，每一国家的具体治理环境。 与幼大臣民进行提高税收的谈判（参见Tillv 1990）。一旦依法国内资源动员的效应也取决于征税的性质。某些税种并 纳税，公民就会要求在国家事务中拥有更大的话语权。正如不能提高责任意识（比如资源征税），或者具有扭曲性效应 18世纪粎洲殖民主义者所宣称的，“只征税不给代表权的行为（比如贸易税）。国际社会中的公司税竞争降低了国家的国内 即是暴政。”在更近的时期，撒哈拉沙漠以南非洲国家纳税已资源动员能力（参见之前关于逐低竞争的讨论）。在储蓄率 经被事实证明增加了政治利益（参见Broms 2015）。很低或者具有资本逃出和纳税规避可能性的环境中，消费税 外国援助真的削弱了国内的资源动员能力，因而降低了可能是最有效的税种，但也可能是退税的。在25个2010年 国家对公民扼担的责任吗？检验这一假设的研究一开始显示左右具有可获得的家庭调查数据的国家中，其中的9个国家 了两者之间呈现负相关关系（关于最突出的研究，参见GuPta中，就实际消费的私人商品和服务而言，所有政府征税和支 等2004）。在更近的时期，这些研究已经被不同数据集的采纳出的净效应是将贫困人口置于更加糟糕的境地（参见Lustig （参见Mo示55叮和Torrance 2015）或者计量经济学的技巧所驳2016)O 资料来旗：2017年世界发展报告工作组。 a．通过引人援助对税收的滞后效应，clist和M~ssey(2 011）证明了GuPt。等（2 004）所发现的当前负相关关系是错误的，他们得出了这种关系微 小到可以忽略不计的结论。 在纂湍双篡糼黔黔糕岔黑潞鬓默默袋瓢篡高 ：二二门二二：二＊讲。自下二口口、行的项目，以极其雄辩的语言详细地题和集体行动问题，应当集中应对政 活和更具适应性的项目时，&,J目”伙目，以‘眺”“详，&”川。片二二。”木，,.J叨．，。，二二木．二。J、 也在探索发展社区能够实记录了这一观察结果。根据在过去的策场域中权力不平衡限制这些职能的 施内部改革的方式。几十年中兴起的学术文献和知识基础，方式。 本发展报告探讨研究的框架指出了下以克服政策场域中障碍的方式确 述四大原则，借以指导那些以促进积定发展合作行动。有时候，为向急难 极的治理态势实现发展成果的方式应人口提供直接的利益而绕开政策场域 用援助资金的努力。是援助最合宜的方式。应急和灾害响 诊断基础性的功能问题。正如应，人道主义援助，以及在某些情况 在第2章中所讨论的，诊断发展问题下，直接的服务提供可能能够让援助 （以及提出解决问题的方案）常常强调方法与国内治理并行不悖相得益彰。’9 直接影响因素。（( 20巧年世界发展报然而，当援助的目的在于支持发展成 告：思维、社会与行为》（参见世界银果的可持续改善时，援助应当发挥的 行2015）呼吁人们推幼诊断性方法，最重要的作用是促进政策场域的改革， 识别出个体隐藏在发展问题中的心理减少采纳和实施发展导向型政策所面 的、行为的和社会的障碍因素。本发临的既有限制因素。正如本发展报告 展报告强调了理解阻碍采纳和实施能所强调的，这意味着重视改革的三大 够改善安全、增镼和公平成果的政策关键杠杆：动机、偏好和信仰，以及 第9章密切联系世界中的治理293 专栏9.4超越技术统治主义的方法：制定发展政策时打开政治与权力的考量之门 在过去的十年中，在发展政策循环周期中关于政治和权重要性，将领导力定义为涉及动员人们和资源以及组建联盟 力的讨论经历了令人瞩目的高涨。这一新重点反映了人们对的权威和能力的政治进程。近期发起的发展协作领导力全球 技术统治主义方法论的抵制，技术统治主义方法论依赖资本伙伴关系寻求将领导力和联盟放在发展的中心位置上，而全 的供应和技术技能的注入来克服发展所面临的挑战。技术统球交付倡议（GDI）正在发展一个论据中心，以便于应用交 治主义成镼于治理规划的演进，治理规划于20世纪90年代付的科学原则。在英国国际发展部，对如何在脆弱国家中确 兴起后，当用意良好的、旨在加强贫穷国家治理制度的努力立和维系问题的政治解决予以殷切关注是政治上实现智慧型 面临着积重难返的改革阻力和其他结构性障碍时，治理规划发展工作的中心因素。根据“以政治的视角思考和工作”这 遭遇了严重的局限性。一口号组织起来的一家非正式联盟旨在推进将政治和权力从 结果之一就是许多发展组织和发展实践者逐渐将政治经边缘化地带推向发展思维和发展行动核心地带的创新性努力。 济学分析当作一项基本的工具纳人到规划的制定过程中。政这一方法涉及确保对这些议题的关注从原先的治理领域扩展 治经济学分析持续增加的应用在多大程度上促成了实际中更到发展实践的所有重大领域中，在所有的扩展实践中，从健 加有效的发展方案，关于这一问题的争论目前仍然处在白热康教育领域扩展到交通和食品领域便是例证之一。 化的状态，但是现在大多数发展组织愿意扼认，试图在复杂伴随着这种推动人们认真看待发展中的政治这一过程的， 的、具有挑战性的、多样性的民族环境中开展援助的确需要是一种“我们终于成功了！”的强烈的成就感：早期发展援助 至少在某种程度上的一致性努力，从而理解改革的地方政治实施阶段人为创造的壁垒，即滞后的救济终于被取缔了。然 经济学，也就是说，理解谁是改革的赢家，谁又是改革的输而，改变发展实践面临着重重困难。许多起源于对政治和权 家，以及谁将掌控这一过程中的权力平衡。力更加密切的关注的操作指令，比如增加实施灵活性的必要 可能出现的状况是，更加深入的变革涉及建立新型的、性、容忍较大的风险和模棱两可的指令、将权力从援助提供 扼认发展在本质上是政治进程的发展规划，以已故学者艾德者移交给援助伙伴，以及避免衡量结果的简单化的、直线型 里安·莱夫特威奇（参见A面anLe际ch 2004,115）的话说就的方案，这些指令遭遇了根深蒂固的官僚结构、实践和习惯 是，一个由“我们佼用、生产和分配资源过程中的冲突、合等问题的困扰。此外，认真对待发展过程中的政治问题意味 作和磋商”组成的政治进程。“以不同的方式实现发展”这一着正面挑战那些控制制度的当权者利益的必要性：这是许多 宣言的追随者强调重视地方性解决方案的重要性，地方性解发展组织仍然没有决定他们是否愿意这样做的事情，在当前 决方案在所有层面的进程合法化过程中由地方召集者提出，许多国家对国家主权的敏感度得到提升的环境中尤其是这样。 同时进行迅速的规划、行动和反馈周期，并通过小额赌注的发展组织正在谈论政治的话题。但是它能走多远，这仍然是 方式来管理风险。发展领导力计划强调发展进程中领导力的一个不明确的问题。 资科来原：卡内基国际和平研究院副院镼托马斯·卡洛瑟斯（参见ThomasC肛以hers）为2017年世界发展报告撰写的背景文件。 竞争性。Devarajan和Khemani 2016）。 专栏9.2对佼用金融形式的援助我们对援助在促进竞争性方面所 作为对政策场域施加影响的动机进发挥作用的理解仍然处在初期阶段。 行了讨论。除了提供货币形式的援助过去的十年见证了在社会责任、法律 之外，技术援助、分析性专业知识以赋权、公开治理和透明度，以及公民 及知识共享等形式的援助能够成为改参与的口号下，由需求方、参与式的、 变偏好的强有力的方式，在能够进行多利益枚关捐赠者资助的援助倡议的 内部辩论并且具有适应性的地方尤其激增。对这类项目的评估指出了加强 是这样。支持产生与政策效果相关的信息传播和自下而上方法的必要性， 证据，并且以透明的方式让公众获得但是也强调了创造能够发动集体行动 这些证据将促进关于政策信息的全并促进响应承诺的能然环境的必要性 面的公共辩论（参见Banerje。2007;（参见Fox 2015;Khemani等2016)0 294 2017年世界发展报告 时间框架至关重要。最终，援助式。诸如全球交付倡议等伙伴关系也 只能轻推或者加速发展的进程，发展在审视发展实践者能够获得的方法论 进程是由一组错综复杂地联系在一起和方法，从而能够更具适应性地使用 的、自我强化的因素决定的。实际上，公民参与工具和反馈机制、信息通信 以破坏政策场域中既有协议的方式利技术、实践者实时交流等机制来解决 用援助，追求那些违背根深蒂固的既复杂的问题，比如解决那些在治理项 得利益或者会威胁微妙的稳定性的发目中遇到的问题。 展目标可能是不明智的行为。尽管在超越传统的援助模式。官方发展 一个项目的寿命周期内，干预措施的援助相对于其他形式的资本的作用在 效果可能微乎其微，但是干预措施能降低，传统外国援助模式在应对当今 够以启动集体动态为目标，从而在时世界面临的挑战中具有内在的局限性， 间的推移中降低权力不对称，有效地这要求世界以更加包容的方法来实现 改变人们的动机并重塑偏好。正如在联合国的可持续发展目标。正如在本 第7章中所讨论的，对精英谈判动态章中所讨论的，在公共领域和私营领 的关注有助于识别出符合权势集团利域的推动下，日益复杂、联系日益密 益的战略投资机遇并将其他行动者带切的跨国规则、跨国协议和跨国规章 人政策场域，有助于以更具包容性的制度对国内治理和发展成果的实现产 方式提高社会的适应性能力。生了巨大的影响。在许多情况下，应 预见反对力量、利益转变和出乎对发展挑战的国内政策空间受到其他 意料的结果。在过去的几十年中，发地方的行动与决策的制约。例如，在 展实践者抓住了组织改革文献中一项国家层面控制腐败问题、犯罪问题和 早已确立的原则，即复杂的问题要求安全问题可能取决于如何管理跨国层 由持久的学习反馈环支持的，以渐进面或者其他国家国内政策场域中的商 性的、适应性的行为为依托的解决方品、资本和移民流动（参见重点研究 案（参见专栏9.4）。由于改革政策场域非法金融流动的焦点13）。外国直接 的努力常常诱发反对阻力和改革倒退投资对地方成果的影响可能在总体上 问题，而且他们可能产生出乎意料的由母国如何管理跨国公司和母国如何 结果（既有积极的，也有负面的），因通过鼓励逐项竞争而非逐低竞争的跨 而这一原则就显得尤为重要。应当假国规则管理跨国公司来决定。私人行 设改革的进程不是一跳而就的；适应动者和资金在从公用设施到教育再到 性的过程将是必要的；国内改革联盟基础设施等众多发展活动中持续增长 必须获得支持，从而降低逆转的风险。的作用也凸显了旨在保证公益责任性 适用这些标准将不仅要求具有特的上游政策场域的重要性。 定的技能组合和方法论，而且最重要国际行动者应当增加参与两个层 的是发展制度内部的能然环境。几家面博弈的行为，利用由国内政策场域 多边和双边组织在寻求更加机敏、更中动机、偏好和竞争性倡导所支持的 加灵活和更具适应性的项目时，也在跨国协调和承诺机制来促进安全、增 探索发展组织能够实施内部改革的方长和公平目标的有效实现。国际行动 第9章密切联系世界中的治理295 者也可以审视自己的行动方式，通过助系指官方发展援助。 这样的方式，他们自己的政策场域对10·外国援助的这一增加伴随着20世纪90 人．一，由。二小二、山‘、。．、．，、年代维和行动的急剧增加和在‘,9·n& 全球范围内发展成果产生的影响越来一勺不‘~’明”“石栩’甲”“甲比”& .＿事件发生后在伊拉克和阿富汗实施的干 越大。祛二J一－----－一 ~／、。预措施。 n .2017年世界发展报告工作组根据经济合 注释作与发展组织（官方发展援助）的数据， 世界银行非洲发展指标不同年份的数据 1·世界银行世界发展指标（数据库），全世（外国直接投资／国内生产总值），以及世 界不同年份进出口商品和服务的总量。界银行世界发展指标（数据库，国内生 2.Lane和Milesi一Ferretti(2 007）对数据集进产总值和汇款／国内生产总值）的数据总 行了更新和扩展后的版本。结出来的。外国直接投资和汇款是最近 3.Lane和Milesi一Ferretti(2 007、对数据集讲可得的数据点。 行了更新和扩展后的版本。12·同时参见世界银行（1998）。Easteriy, ·一·／--4－、一、，····－一、～Levine和Roodman(2003）对Burnside和 4·Bourssi,on(2015）和MilanOVi6(2016）揭一‘&&&&&’、－－一一‘、一”一“,&&J一“&‘一‘&& 示，蘸间的不平等程度已经大幅度降低Dollar(20oo）的发现提出了质疑。 ～一～一一五。一～一～一二＿、匕．:．、．13．这导致了“当‘发展条件，存在时，援 了，而国家内的不平等程度却急剧上升‘一‘一”~“一一～”丫”,‘一”~ T,,．拉夔些整例外，，毕日秒赘狐嘿：o，溉瓢毒翼 的咚全不平等程度在过去的”年中略微蕊采又花，’盗助蒋声星浩髻厂弱暮观窥 降低了。几一丁j’一一”一’一二万丁二 .＿二＿．念（参见Deaton 2013,273）。同时参见 5·Haas(l 992,3）将认知共同体描述为“一个一’一一”一’--－一 .＿、～＿、＿．二．、，_，、，、．_，卜，二，、＿Easterly(2 006）。 在某一特定领域中具有被认可的专业知识、，＿止么，、饭＿_______ 二，.7.”汀了夕、：二｛二节下二二二芍’万了．&14．关于案例，参见Goldslnith(2 001);D四ning 和能力、．并且在该领域弃煮议题领“中丝、20。。；wrig。、2009)；以及Dietrich耘 政策相关知识具有权威性的专业人士的网＿.,__.＿、－ 二－－·－·－---,－、，一”一’一‘一’一Wrighl(20 13)0 络。”一～扁～～、、、～二曰二～一一，一站二 ‘目。15．发现援助与治理质量之间存在负相关关 6．跨国规则与国际关系和国际政治经济学文公‘、＊二。＊。、。…，二， 。．。。、，，二二r/J、，、小州。r/J，伙，目～&‘丫～系的跨国研究包括：Brautigam和Knack 献中所谓的国际体制类似。关于廉政，参，,~．、、，。、、，」、、～, 侧··，／··门目动肖r,J、二·。J二‘必·夕、·，~，夕（2004);Moss,Pettersson和van de Walle 见Rusgie(1 975）和Krasner(1983）·（2006);Djankov,Montalvo和Reynal- 7．立法规定的性别配额和预留席位通常是通Querol(2005);Bueno de Mesquita和 过选举法或者宪法的改革引人的，而自愿smith(2009);Busse和Gr6ning(2009); 性党内配额是追求女性候选人特定比例的以及Rajan和sub~anian(2011）。 个体政党所采纳的配额制度。16．同时参见Tavares(2 003）。 8．根据世界银行2016年《女性、商业和法17一援助诅咒”的论据是由Moss,Pettersson 律》数据库，世界上大约有40％的国家拥和van de walle(2006);collier(2007); 有某种形式的性别配额制度：73个国家拥以及Djankov,Monialv。和Reynal一Querel 有国家层面的性别配额制度，65个国家拥（2 008）提出的。 有地方政府层面的性别配额制度。一些国18．参见casey, Gle皿erster和Miguel(2 012); 家的国家层面和地方层面同时拥有性别配wong(2012);King(2013);Mansuri和 额制度；其他一些国家只在一个层面拥有Rao(2013)；以及HumPhreys,sanchezde 性别配额制度。例如，印度在地方层面采la sierra和垅n der Willdt(20巧）o 纳了性别配额制度，但是国家层面没有采19．但是，即使是这些干预措施也对治理产 纳性别配额制度。生了巨大的间接影响，这种间接影响既 9．根据经济合作与发展组织的定义，外国援有不利的，也有有益的。 296 2017 Busse, Matthias, and Steffen Gr6ning. 2oog. 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Washington, DC, http://data.worldbank Journal of Political Sciences 53 (3): 552-71. .org/data-catalog/world-development-indicators. ……非法资金流动 };2016年春天，1150万机密文件从巴；法获得的收人为逃离纳税或者货币管控 }：拿马的一家私营律师事务所泄露出来。｛而以非法的方式转移到国外。非法获得 {：关于这次文件泄密的新闻迅速传播到世：的货币资金流动具有从贩毒到贪污等多 !：界各地。泄密的文件中包含40多个国家；种多样的形式。非法资金流动可以依据 ;：富裕的个体，其中包括公共官员设立的；从事非法资金流动的行动者属于犯罪 !：离岸公司所持资产的信息。’尽管在遼税：组织、个体还是公司进行分类（参见 {：港持有资产本身并不是违法行为，报纸：Jansk 2013）。表513.1展示了几个例证。 {：文章所表达的普遍情绪和公众的反应的；尽管关于非法资金流动规模的估计存 }；主要形式是谴责和批评这种行为，谴责；在诸多争议，但是发展学者和发展实践者 }；和批评这种被理解为有权有势的经济精；达成了这样的共识，即非法资金流动的平 }l英和政治精英在许多发达国家金融体制；均流动量实际上已经超越了发展中国家的 ｝的；的协助下遼开国内财政机关的约束藏匿；官方发展援助（参见Herkenrath 2014)o ｝勺．.；应纳税收入的行为。； ;.n二；；重新思考非法资金流动的方法 ;“凡：什么是非法资金流动？；非法资金流动剥夺了发展中国家至少 ；价四已；这种未被披露的账户是已经幼为人；可能部分用于再分配、用于资助公共物品 }，军～&；知的非法资金流动（IFFs）的表现形式之；以及用于培育地方企业私营投资的资源。 {l一。关于非法资金流动的定义种种不一，；非法资金流动的这种行为加剧了既有的不 {｛但是关于什么造成这种非法资金流动的解｝平等问题，尤其是对贫穷人口造成了危 }；释主要有两种（参见EPstein 2005,7）。2；害。非法资金流动也与治理的过程紧密联 :；标准的解释认为金融资金流动成为非法；系。在对公民负责的程度不高的环境中， :；活动不仅仅是因为这种流动阻碍了发展，｝腐败贪污行为肆无忌惮地发展，这反过来 }｛而且是因为这种流动被认为“从关于社；削弱了人们对国家制度的信任。逃税行为 :｝会（发展）收益的既有共识这一角度来l是社会中缺乏合作的一种表现形式，而国 ;；看是非法的”（参见Blankenburg和Khan；家缺少应用资源提供公共物品的承诺刺激 :1 2012,32）。l了这种逃税行为。反过来，这种承诺的缺 ;｝关于非法资金流动的实证文献基本｛乏削弱了国家的结果合法性，因为结果合 ;l上采用了法律意义上的解释。法律意l法性的依据是公共服务的提供。在信任程 ;｛义上的解释认为，非法资金流动系指l度低、国家未能为大多数人口提供有效地 }｛违犯了现行法律的资金获得、转移或者i参与合法经济活动的途径的环境中，犯罪 ;；佼用。在某些情况下，这可能意味着合l活动也将肆虐蔓延。2017年世界发展报告 :{l框架清楚地阐明了如何考虑实现改革以抵 {;:017年世界发展报告工作组根据Peter～的资料撰；制非法资金流动这一现象。 ;｛写的背景文件。｛ 300 焦点13非法资金流动301 表513.1产生非法资金流动的行动；{ 点仁一母 资科采旗：2017年世界发展报告工作组。｝} 不仅要思考制度的形式，而且也要思；够随心所欲地转移利润。‘然而，发展中；; 考制度的职能；国家的低能力常常以权力为依据：维系能｝; 正如在第1章中所讨论的，引进制度｛力的低下符合某些人的利益，因为这为他｛; 的形式并不足以改变事实。肯尼亚常常被｝们攫取租金提供了便利条件（参见Leit。｛一； 引证为印度洋海上抢劫收益的主要目的｝2012）。在这样的环境中，缺少政治动机｝、沙： ~_.，入，～、村～二L-～毕一、，一＿l～人么。｝六故、、：．止曰．1,＊。、＊、、「＊、、｝勺．.1 国，毗邻国索马里的恐怖主义活动基金的；已经被确认为是比任何法律的·制度的或；,.＿尹！ 关键中转站。为打击非法金融活动．特别l者运营的问题更加难以克服的问题（参见；司l:i 。～山、、～。。，~～。．，。一一、、，～一r么。之一：。、脸，八。．、：一‘: 是打击洗黑钱和资助恐怖主义活动的行｝StePhenson等20n）。｝．…二｛ 为，肯尼亚于2012年建立了金融汇报中l｛盯们二｝ 心（FRc）。尽管金融汇报中心的创建让肯；不仅要考虑法治的问题，而且要考虑；一’; 尼亚得以从金融行动特别工作组（FATF)；法律的作用；} 对不遵守规则而实施制裁的国家黑名单中｛现任官员可能看起来遵守了国际法律｛} 除名，但是其他地方并未发生显而易见的；法规，从而获得了合法性，同时照旧从事；} 变化。’在当时，关于肯尼亚政府的高层；自己的生意活动。金融行动特别工作组反；i 腐败行为的证据俯拾即是，但是并没有诉｝洗钱（AML）机制的一个重要要求是满足｝; 讼高级官员违犯反洗钱法案的案件。为佼｛正在对涉及另一国国民的洗钱活动提出起！; 金融汇报中心发挥真正的作用，政府将不！诉的国家的信息与合作要求（第35一40条｝i 得不将许多高级官员逮捕归案。｝建议）。大多数国家都采纳了符合金融行｝{ ｝动特别工作组规则的法律法规。然而，许｝} 不仅要思考能力建设问题，而且要思；多国家的政府都具有因拖延合作的进程而；; 考权力不对称问题；导致实际的法律效力被有效地抵消了的经；; 发展中国家簺少管理复杂法律和法案l历。例如，对其他国家在共同法律协助｛; 的能力常常被引为它们难以遏制非法资金l(MLA）的支持下提出的关于非法资金藏｛{ 流动的源头。一些发展中国家没有出台；匿所在的要求，国家可能拖延自己的响应；; 任何关于转让定价的规则，因而佼得在；（参见Chene 2008）。另一方面，在一个基｛; 它们司法管辖范围内运营的跨国公司能；本腐败的体系中，利用拖延拒绝发展中国；} 302 2017年世界发展报告 :｛家通过共同法律协助提出的具有政治动机；非法资金流动都涉及不同的、复杂的行动 :；的要求可能是公平的方式（参见Terracoll者网络，其中包括国内外国家制度，国内 :1 2015）。；外公共官员和外国金融制度，所有这些都 :{l受到将资金转移到国外和使用不同渠道 {；前行之路；（比如大量现金走私、空壳公司、不规范 :l打击资本非法流人国外是发展应当重｛价值转移体系或者基于贸易活动的洗钱） ;；点考虑的问题。2009年，瑞士向秘鲁返还｛等不同因素的影响。未能将所有涉及非法 }｛了前秘鲁国家情报局的实际掌权人、前秘；资金流动的行动者之间的相互可持续动 :；鲁总统阿尔韦托·藤森（Alberto Fujimori)l机关系及瓦解不同类型的非法资金流动纳 :l的主要顾问弗拉基米籗一蒙特襼诺斯；入考量的范围，这将带来无效改革的风险 :{(vl耐imiro Montesinos）账户中的9300万l（参见Reuter 2016）。特别是，尝试解决这 ;｝粎元的资金。2004年，菲律宾从瑞士那l一问题应当不仅仅重视非法资金流动的来 }l里获得了菲律宾前总统费迪南德·马科斯l源国，也应当重视非法资金流动的接受国。 ;}(Ferdinand Marcos）和前第一夫人伊梅尔l ;；达·马科斯（l melda Marcos）账户里的6.83；注释 }｝亿粎金。在这两个案例中，返还的资金至｝ ;：少将足以弥补同年国家贫穷鸿沟的25％。’1 1．尽管出现问题的律师事务所所在地是巴拿马， }r丫气；之前提到的2016年法律文件泄密事｛但是超过75％的离岸公司设立在国家的司法管 :_：样浩戌的结吴夕一县＿阶沁l最分扶的下士：辖区之外。 l勺．.:&~～因川月、～~’甲、v&~~～曰一／、：&”一’~’口 }，一尹：经济体（法国、德国、意大利、襼班牙和：2．关于文献中不同定义的最近综述，参见Tr叩ina ；气」户：英国）宣布采取改善信息共享的行动，借：(2 016)0 ;．二七：下二早霖哀廷立二霖压二工’军二万又二：3．金融行动特别工作组是一个由成员国司法部门 ;111．吧；以打击遼税行为和洗钱行为。在这几个经；J·‘&&,,,”上，卜祖二一。朋＊。川二，.J ；兮月11:{～。一～～一、二一一，卜～～一～一一｛建立的政府间组织，该组织建立于1989年，旨 …吧‘…黑篇：瞿蓄篡留粔茸毅薰翼：孙羁诬礴药孙琶辩 {}&&&&&”一一～/&~~&&&~”…一’－一”一i义资金和其他与国际金融体制诚信相关的威胁 {｛属地，比如英国的维尔京粤岛和泽襼岛，i、冲、，，功、二忿＊、、＊、。，＊、口 {；脚＊。，、，”目”“二匡，J～叮”&lH汁门”&；的法律·管理和运营措施的有效贯彻实施。目 ;；他们很大一部分国内生产总值（GDP）来；前，该特别行动组包括35个成员司法管辖区， ;；自于为非本国居民存款者提供金融服务的…两个区域性组织（欧盟委员会和海湾阿拉伯国 ;：活动。最近，所有的这类离岸管辖区均加：家合作委员会）。关于肯尼亚的局势，Findley, }：入了这一倡议，并且开始实施不断透明化：Nielson和sh~（加l4）发现，在肯尼亚开设 {；的标准。巴拿马最近也采取了措施提高；一个匿名的空壳公司比其他地方容易，而空壳 ;；它的征税透明度和金融诚信框架。随着；公司是国际上犯罪分子偏爱的资金转移工具。 !;G一7,G一20和经济合作与发展组织（oEcD);4．跨国公司常常是这类行为的倡导者。关于例 ;;，渊上二小rt小、，。娜二栩．,．少。，＊、、、，｛证，参见全球见证（2006)o {，等强大的机构积极的提出议案，仅仅在十：队’罗儿，～。肚、‘&”洲“ ：…默篡黑骥默瓢…’‘罄墨翠燕墨墨弓 ::～卜一卜护JF。’&～一～～口J曰目叫’&&&.,l倡议（StAR）数据库以及世界银行的世界发展 ;；的国别报告，这些报告有利于识别滥用转；指标（数据库）的数据做出的估计值。根据追 ;｛让定价的行为和其他将利润转移到低税管｛回被窃资产倡议，到2011年的巧年间，被追 ;；辖区的工具，也有助于创建阻止通过空壳；回的资产数额达到50亿（参见Brun等2011)o i；公司藏匿资金的收益所有权公共名单。6；尽管“当前没有一个简单的工具或者过程能够 ;；即便如此表513.1中描述的每一类；有效地建立全球或者国家层面衡量非法资金流 焦点13非法资金流动303 动的综合性标准”（参见联合国2016,37)，根｝P叩er 034(December),Center for Global Develop一｝i 赞吵针产类鲜回“产壑占流动｛L瑙戳盘黑嘿氨e。fTransferPricinginlllici,{{ 总量很小的一部分：例如，以Brun等（2011),Financi欲rlows:,In Dra＊。i明D。。lopm。。t？占ntrol。阳；; 每年200亿粎元的下限估计，追回率仅有0.5％。｛flo切sofll之政Fu砒加mDevelo杯明co。而es,editedby}} 6·关于经济合作与发展组织和20国集团当前采纳；一竺少utert哭5一吁竺shington,Pc:world&ank,{: 的措施和正在讨论的措施的概括，参见经济合；Devefo两e叫．2016.,&o EcD secritary-General;; 作与发展组织（2016）。｝ReporttoGZoLeaders,Hangzhou,china,september}} 1 Zoi6.&OEcD, Paris.}} 1 Reute不Peter&2o16.&IllicitFinancialFlowsandGover一｝{ 参考文献：nance：二e：二ortanc。。f Disa二resation:,Bact-;; }groundp即eo VVDR 20砚world Bank washington,;} 李…鑫…… 피 ―市