Relatório Nº. 39710 - AO ANGOLA REVISÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS (Em Dois Volumes) Volume 2: Análise Sectorial 20 DE DEZEMBRO DE 2007 Um relatório conjunto de: Comissão Europeia (CE) Organização para a Alimentação e Agricultura (FAO) Banco Mundial e Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) Região África Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) Organização Mundial de Saúde (OMS) Macroeconomia 1 Documento do Banco Mundial Correspondência Monetária Unidade Monetária: Kwanza Angolano (Kz) USD = 79,845 Kwanza (Taxa de Câmbio Efectiva em vigor a 30 de Abril de 2007) Pesos e Mdidas Sistema Métrico Ano Fiscal do Orçamento: 1 de Janeiro a 31 de Dezembro Vice-presidente: OBIAGE Obiageli K. Ezekwesili Director do País: Michael Baxter Gestor do País: Alberto Chueca-Mora Gestor Sectorial: John Panzer Chefe da Equipa do Projecto: Francisco Galrão Carneiro ÍNDICE INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 1 DESPESAS PÚBLICAS EM PERSPECTIVA EM ANGOLA ......................................................... 1 A. QUAL É O OBJECTIVO DESTE RELATÓRIO ................................................................................... 1 B. QUAL É A RELAÇÃO ENTRE O PER E O PEMFAR ...................................................................... 2 C. COMO ESTÁ ORGANIZADO ESTE RELATÓRIO ............................................................................. 2 D. AS CINCO MENSAGENS TRANSVERSAIS DO RELATÓRIO ............................................................ 3 A Elaboração do Orçamento numa Perspectiva Multianual ......................................................... 3 Melhorar a Eficiência das Despesas Públicas ............................................................................... 4 Melhorar a Qualidade dos Dados sobre os Indicadores Sociais e o Orçamento .......................... 5 Equidade no Orçamento ................................................................................................................ 6 Progresso Adicional na Descentralização ..................................................................................... 7 CAPÍTULO I ......................................................................................................................................... 8 CONTEXTO MACROECONÓMICO E ACTUALIZAÇÃO NA REFORMA DA GESTÃO FISCAL .................................................................................................................................................. 8 A. CONTEXTO MACROECONÓMICO: BENEFICIANDO DE UMA SORTE SÚBITA ................................. 8 B. RENDIMENTOS CRESCENTES EXIGIRÃO UM MELHOR PLANEAMENTO DE MÉDIO PRAZO ............ 12 C. O PAPEL DA ESTRATÉGIA DO GOVERNO DE REDUÇÃO DA POBREZA ....................................... 16 D. OS PROGRAMAS ECONÓMICOS BIANUAIS ................................................................................ 18 E. OS ORÇAMENTOS DE 2006 E 2007 ........................................................................................... 22 F. CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS POR FUNÇÃO .......................................................................... 24 G. CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA DAS DESPESAS........................................................................... 26 H. REFORMA DA GESTÃO FISCAL: OS DESAFIOS RESTANTES ....................................................... 30 Preparação do Orçamento........................................................................................................... 32 Execução do Orçamento .............................................................................................................. 33 Monitorização do Orçamento ...................................................................................................... 34 Circunscrição e Eliminação Gradual das Actividades Parafiscais ............................................. 35 CAPÍTULO II ...................................................................................................................................... 40 DESPESAS PÚBLICAS NA EDUCAÇÃO ....................................................................................... 40 A. DESEMPENHO RECENTE NA EDUCAÇÃO .................................................................................... 40 Alfabetização, acesso e matrícula ................................................................................................ 41 Eficácia do sistema de educação ................................................................................................. 44 B. ANÁLISE DE QUESTÕES DE EQUIDADE ...................................................................................... 47 Definição de equidade ................................................................................................................. 47 Taxas de repetição e conclusão ................................................................................................... 49 Desigualdades de género ............................................................................................................. 51 C. TENDÊNCIAS RECENTES DE DESPESAS ...................................................................................... 54 Tendências nas despesas governamentais e financiadas externamente com educação ............... 56 Despesas na educação por classificação funcional e económica ................................................ 58 Classificação das despesas por província ................................................................................... 62 D. PLANEAMENTO E ORÇAMENTAÇÃO INSTITUCIONAL ................................................................. 64 Deficiências do processo orçamental .......................................................................................... 65 E. A CADEIA DE CUSTO-BENEFÍCIO ............................................................................................... 66 Professores................................................................................................................................... 66 Eficácia do sistema de educação angolano ................................................................................. 69 F. RECOMENDAÇÕES SOBRE POLÍTICAS ........................................................................................ 70 CAPÍTULO III .................................................................................................................................... 81 DESPESAS PÚBLICAS NO SECTOR DA SAÚDE ........................................................................ 81 -i- A. O CONTEXTO: DESAFIOS MULTIDIMENSIONAIS ....................................................................... 81 Desafios a nível de resultados da saúde ...................................................................................... 81 Desafios a nível de cobertura dos serviços de saúde. .................................................................. 85 A resposta do país aos desafios ................................................................................................... 86 B. A ESTRUTURA DO SECTOR DA SAÚDE ...................................................................................... 87 C. O CICLO DO ORÇAMENTO NO SECTOR DA SAÚDE .................................................................... 89 Calendário de planeamento proposto para o sector da saúde..................................................... 93 D. A ESTRUTURA DE DESPESAS EM SAÚDE .................................................................................. 95 E. FINANCIAMENTO DA SAÚDE .................................................................................................. 101 F. DESCENTRALIZAÇÃO E PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ................................................................... 104 G. EFICÁCIA E EFICIÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS ........................................................... 106 Cenários para Expansão da Cobertura de Serviços .................................................................. 118 H. RECOMENDAÇÕES PROPOSTAS............................................................................................... 122 Afectação entre sectores ............................................................................................................ 122 Afectação dentro do sector ........................................................................................................ 123 O processo de preparação do orçamento .................................................................................. 124 Gestão financeira ....................................................................................................................... 125 Monitorização da execução orçamental .................................................................................... 125 Descentralização adicional........................................................................................................ 126 Financiamento da rede primária ............................................................................................... 127 Agenda de Reforma .................................................................................................................... 128 CAPÍTULO IV .................................................................................................................................. 130 DESPESAS PÚBLICAS NA AGRICULTURA .............................................................................. 130 A. ANTECEDENTES DOS SECTORES ................................................................................................ 130 Potencial produtivo .................................................................................................................... 130 Características sociogeográficas ............................................................................................... 132 Área cultivada, produção e rendimento ..................................................................................... 133 Serviços de apoio para produção, comércio e competitividade................................................. 134 B. O ORÇAMENTO PARA AGRICULTURA ....................................................................................... 135 Importância do Estado na agricultura ....................................................................................... 135 Concentração da execução orçamental ..................................................................................... 136 Programas ................................................................................................................................. 137 Projectos de investimentos públicos .......................................................................................... 139 Distribuição espacial de projectos de investimento agrícola .................................................... 140 Distribuição temática de projectos de investimento agrícola .................................................... 140 Projectos de Investimento em Pesca .......................................................................................... 141 C. ALINHAMENTO DE PLANOS ORÇAMENTAIS E SECTORIAIS ........................................................... 142 D. OPÇÕES POLÍTICAS PARA O FUTURO ........................................................................................ 143 CAPÍTULO V .................................................................................................................................... 145 A AGENDA DE DESCENTRALIZAÇÃO ..................................................................................... 145 A. O ENQUADRAMENTO LEGAL E INSTITUCIONAL EXISTENTE ..................................................... 145 O Ambiente Político e Institucional ........................................................................................... 145 A Organização da Sociedade Civil ............................................................................................ 147 B. ASPECTOS CONCEPTUAIS E EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS ................................................ 147 Por Que Transferir Recursos ..................................................................................................... 148 Um Breve Relato de Outras Experiências ................................................................................. 151 C. UMA AGENDA DE DESCENTRALIZAÇÃO POTENCIAL .............................................................. 156 Fase I: Descentralização Administrativa a Curto Prazo ........................................................... 157 O Enquadramento Legal ............................................................................................................ 157 O Enquadramento Político-Institucional ................................................................................... 159 O Enquadramento Fiscal e Financeiro...................................................................................... 160 Fase 2: Descentralização Administrativa a Médio Prazo ......................................................... 162 O Enquadramento Legal ............................................................................................................ 162 -ii- O Enquadramento Político-Institucional ................................................................................... 163 O Enquadramento Fiscal e Financeiro...................................................................................... 164 Fase 3: Descentralização Fiscal................................................................................................ 165 O Enquadramento Legal ............................................................................................................ 165 O Enquadramento Institucional ................................................................................................. 166 O Enquadramento Fiscal e Financeiro...................................................................................... 166 LISTA DE CAIXAS CAIXA 1.1: POR QUE É NECESSÁRIO MUDAR PARA UMA ABORDAGEM MULTIANUAL AO ORÇAMENTO .................... 12 CAIXA 1.3: FASES DO PROCESSO DE CIRCUNSCRIÇÃO ........................................................................ 36 CAIXA 3.1: PACOTE ESSENCIAL DE SERVIÇOS E ATENDIMENTO INFANTIL E MATERNO A NÍVEL PRIMÁRIO.............. 108 CAIXA 3.2: PACOTE ESSENCIAL DE SERVIÇOS E ATENDIMENTO INFANTIL E MATERNO A SER APLICADO POR EQUIPAS MÓVEIS E AVANÇADAS DE SAÚDE. ................................................................................................. 108 CAIXA 3.3: PACOTE ESSENCIAL DE ATENDIMENTO INFANTIL E MATERNO PARA AGENTES VOLUNTÁRIOS DE SAÚDE COMUNITÁRIOS E DA VIZINHANÇA. ................................................................................................ 109 LISTA DE FIGURAS FIGURA 1.1: PRODUÇÃO PETROLÍFERA EM ANGOLA, 2000-2020 ............................................................. 11 FIGURA 1.2: RENDIMENTOS PETROLÍFEROS EM DIFERENTES CENÁRIOS DE PREÇO .......................................... 11 FIGURA 1. 3: DISTRIBUIÇÃO FUNCIONAL DAS DESPESAS, 2004-07 ......................................................... 25 FIGURA 2.1: TAXAS BRUTAS DE MATRÍCULA DE 1999 A 2003 NOS TRÊS NÍVEIS DO ENSINO PRIMÁRIO. .............. 43 FIGURA 2.2: TAXAS DE REPETIÇÃO E ABANDONO NO 1º, 2º E 3º NÍVEIS DO ENSINO BÁSICO DE 1999 A 2002...... 45 FIGURA 2.3: TAXAS DE CONCLUSÃO DO ENSINO PRIMÁRIO EM 2002 NOS PAÍSES DA ÁFRICA SUBSARIANA (SSA). . 46 FIGURA 2.4: ALUNOS QUE ATINGIRAM O 5º GRAU (% DO GRUPO) EM 2002 NOS PAÍSES DA ÁFRICA SUBSARIANA.. 47 FIGURA 2.5: TAXAS BRUTAS DE MATRÍCULA NO 1º NÍVEL DO EP POR PROVÍNCIA EM 1999 E 2003.................... 49 FIGURA 2.6: TAXAS BRUTAS DE MATRÍCULA POR GÉNERO EM 1999, 2001 E 2003 POR NÍVEL DO ENSINO PRIMÁRIO ........................................................................................................................................... 52 FIGURA 2.7: DESPESA GOVERNAMENTAL GERAL E EM EDUCAÇÃO COMO UMA QUOTA DO PIB. ............................ 55 FIGURA 2.8: PROPORÇÃO DE DESPESAS POR CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA NO TOTAL DE DESPESAS NA EDUCAÇÃO DE 1999 A 2003. ......................................................................................................................... 62 FIGURA 2.9: RÁCIO ALUNO/PROFESSOR NO ENSINO PRIMÁRIO EM 2002 POR GRUPOS DE PAÍSES E PAÍSES DA ÁFRICA SUBSARIANA SELECCIONADOS. ...................................................................................................... 67 FIGURA 2.10: VARIAÇÕES NOS PTRS ENTRE AS PROVÍNCIAS EM 2001. .................................................... 68 FIGURA 2.11: VARIAÇÕES NOS PTRS ENTRE AS PROVÍNCIAS EM 2003. .................................................... 69 FIGURA 3.1: TMI EM ANGOLA E NA ÁFRICA SUBSARIANA ....................................................................... 82 FIGURA 3.2: TAXAS DE MORTALIDADE ABAIXO DE 5 ANOS EM ANGOLA E NA ÁFRICA SUBSARIANA ....................... 82 FIGURA 3.3: CAUSAS DE MORTALIDADE ABAIXO DE 5 ANOS, LUANDA 2001 ................................................ 83 FIGURA 3.4: MORTALIDADE ABAIXO DE 5 ANOS POR REGIÃO ................................................................... 83 FIGURA 3.5: DESDOBRAMENTO DA FORÇA DE TRABALHO DO SECTOR DA SAÚDE: 1999 E 2005 ......................... 96 FIGURA 3.6: TAXAS DE IMUNIZAÇÃO ............................................................................................. 111 FIGURA 3.7: USO DE ITN .......................................................................................................... 117 FIGURA 3.8: AMAMENTAÇÃO ....................................................................................................... 117 FIGURA 3.9: CUIDADOS PRÉ-NATAIS ............................................................................................. 117 FIGURA 3.10: IMUNIZAÇÃO ........................................................................................................ 117 -iii- FIGURA 3.11: SERVIÇOS DE PARTO .............................................................................................. 118 FIGURA 3.12: AUMENTO MARGINAL PLANEADO DA COBERTURA DOS SERVIÇOS PARA OS PRÓXIMOS TRÊS ANOS . 118 LISTA DE QUADROS QUADRO 1.1: ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO 2003-2007 ............................................................ 10 QUADRO 1.2: FONTES BILATERAIS DE FINANCIAMENTO PARA O PROGRAMA ECONÓMICO DO GOVERNO................. 21 QUADRO 1.3: HIPÓTESES MACROECONÓMICAS USADAS NO ORÇAMENTO DE 2007 ........................................ 23 QUADRO 1. 4: ANGOLA: CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS DO GOVERNO POR FUNÇÕES, 2003-2005. ................... 25 QUADRO 1.5: CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA DAS DESPESAS ACTUAIS, 2003-06 ............................................ 28 QUADRO 1.2: RESUMO DO PROGRESSO REGISTADO EM RECOMENDAÇÕES SELECCIONADAS DO ......................... 31 QUADRO 2.1: NÚMERO ABSOLUTO DE ALUNOS POR NÍVEL DE INSTRUÇÃO EM 1999 E 2003, % DE CRESCIMENTO NO PERÍODO E PROPORÇÃO DO NÚMERO TOTAL DE ALUNOS DE CADA NÍVEL EM 1999 E 2003. ................................ 42 QUADRO 2.2: TAXAS BRUTAS DE MATRÍCULA DO 1º, 2º E 3º NÍVEIS DO ENSINO PRIMÁRIO DE 1999 A 2003. ....... 43 QUADRO 2.3: TAXAS BRUTAS DE MATRÍCULA NOS SUBSISTEMAS DE ENSINO SECUNDÁRIO, ............................. 43 MÉDIO E SUPERIOR DE 1999 E 2003 ............................................................................................... 43 QUADRO 2.4: TAXAS LÍQUIDAS DE MATRÍCULA PARA O 1º, 2º E 3º NÍVEIS DO ENSINO ................................... 44 PRIMÁRIO EM 2001 E 2002.......................................................................................................... 44 QUADRO 2.5: TAXAS DE REPETIÇÃO E ABANDONO NO 1º, 2º E 3º NÍVEIS DO ENSINO BÁSICO DE 1999 A 2002. .... 44 QUADRO 2.6: TAXAS DE CONCLUSÃO E DE CONCLUSÃO MODIFICADA NO 1º. 2º E 3º NÍVEIS DO ENSINO BÁSICO DE 1999 A 2003. ......................................................................................................................... 45 QUADRO 2.7: TAXAS DE TRANSIÇÃO E DE SOBREVIVÊNCIA PARA O 1º, 2º E 3º NÍVEIS DO ENSINO PRIMÁRIO EM 2000 E 2002. ................................................................................................................................. 46 QUADRO 2.8: TAXAS BRUTAS DE MATRÍCULA DE 1999 A 2003 POR PROVÍNCIA NO 1º NÍVEL DO EP. .................. 48 QUADRO 2.9: TAXAS DE REPETIÇÃO POR PROVÍNCIA NO 1º, 2º E 3º NÍVEIS DO EP EM 2000 E 2002 ................. 50 QUADRO 2.10: TAXAS DE CONCLUSÃO POR PROVÍNCIA NO 1º, 2º E 3º NÍVEIS DO EP EM 1999 E 2002 ............. 50 QUADRO 2.11: TAXAS BRUTAS DE MATRÍCULA POR GÉNERO EM 1999, 2001 E 2003 POR NÍVEL DO ENSINO PRIMÁRIO ........................................................................................................................................... 51 QUADRO 2.12: TAXAS DE REPETIÇÃO, DESISTÊNCIA E CONCLUSÃO DE 1999 A 2002 POR GÉNERO E NÍVEL DO ENSINO PRIMÁRIO................................................................................................................................ 52 QUADRO 2.13: TAXAS BRUTAS DE MATRÍCULA EM 2002, POR PROVÍNCIA E GÉNERO, NOS TRÊS NÍVEIS DO ENSINO PRIMÁRIO................................................................................................................................ 53 QUADRO 2.14: TAXAS BRUTAS DE CONCLUSÃO EM 2002, POR PROVÍNCIA E GÉNERO, NOS TRÊS NÍVEIS DO ENSINO PRIMÁRIO................................................................................................................................ 54 QUADRO 2.15: PIB, DESPESA PÚBLICA TOTAL, DESPESAS EM EDUCAÇÃO EM MILHÕES DE USD E DESPESAS EM EDUCAÇÃO COMO UMA PROPORÇÃO DA DESPESA PÚBLICA TOTAL E COMO UMA PROPORÇÃO DO PIB. ..................... 55 QUADRO 2.16: ORÇAMENTOS E DESPESAS REAIS (MILHÕES DE USD) DE 1999 A 2003................................. 56 QUADRO 2.17: TAXA DE EXECUÇÃO DOS ORÇAMENTOS POR CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DE 1999 A 2003 (EM %). ........................................................................................................................................... 56 QUADRO 2.18: TAXA DE EXECUÇÃO DOS ORÇAMENTOS POR CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DE 2004 A 2005 (EM %). ........................................................................................................................................... 57 QUADRO 2.19: TAXA DE EXECUÇÃO DOS ORÇAMENTOS NO ENSINO PRIMÁRIO E SECUNDÁRIO POR CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL E ECONÓMICA DE 1999 A 2003 (EM %). ........................................................................... 58 QUADRO 2.20: TOTAL DAS DESPESAS POR CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DE 1999 A 2003 (EM MILHÕES DE USD)... 58 QUADRO 2.21: TOTAL DAS DESPESAS POR CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DE 2004 A 2005 (EM MILHÕES DE USD) E PROPORÇÃO NO TOTAL DAS DESPESAS POR CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL. ...................................................... 59 -iv- QUADRO 2.22: TOTAL DAS DESPESAS RECORRENTES POR CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DE 1999 A 2003. ............ 60 QUADRO 2.23: TOTAL DAS DESPESAS RECORRENTES POR CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DE 2004 A 2005 E PROPORÇÃO DAS DESPESAS RECORRENTES NO TOTAL DAS DESPESAS POR CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL .................................. 60 QUADRO 2.24: DESPESAS POR CLASSIFICAÇÃO ECONÓMICA DETALHADA DE 1999 A 2003 (EM MILHÕES DE USD). 61 QUADRO 2.25: QUOTA DO TOTAL DE DESPESAS NO SECTOR DE EDUCAÇÃO POR PROVÍNCIA, DE 1999 A 2005. ..... 63 QUADRO 2.26: DESPESAS TOTAIS E POR ALUNO NO ENSINO PRIMÁRIO POR PROVÍNCIA, EM 1999, 2001 E 2003. .. 63 QUADRO 2.27: DESPESAS DA UNIDADE DE EDUCAÇÃO POR PROVÍNCIA, GRAUS 1-8, DE 1999 A 2003. .............. 64 QUADRO 2.28: RÁCIOS DE ALUNOS POR PROFESSOR, PROFESSORES POR CLASSE E ALUNOS POR CLASSE NO 1º, 2º E 3º NÍVEIS DO EP EM 1999 A 2001 E 2003, QUANDO DISPONÍVEL............................................................ 67 QUADRO 2.29: INDICADORES DE EFICÁCIA DO ENSINO ESCOLAR, 2000 E 2002. ......................................... 70 QUADRO 3.1: PRINCIPAIS INDICADORES DE RESULTADOS DA SAÚDE ......................................................... 82 QUADRO 3.2: INDICADORES DOS SERVIÇOS DE SAÚDE ......................................................................... 86 QUADRO 3.3: TAXA DE EXECUÇÃO ORÇAMENTAL PARA BENS E SERVIÇOS EM HOSPITAIS MUNICIPAIS, PROVINCIAIS E NACIONAIS .............................................................................................................................. 92 QUADRO 3.4: TAXA DE EXECUÇÃO ORÇAMENTAL POR CATEGORIA ECONÓMICA .............................................. 92 QUADRO 3.5: DESPESAS (2000-2005) E ORÇAMENTO (2006) POR CATEGORIA ECONÓMICA (MILHÕES DE USD E PERCENTAGENS) ........................................................................................................................ 95 QUADRO 3.6: ANÁLISE DE DESPESAS POR NÍVEL DE ATENDIMENTO ........................................................... 97 QUADRO 3.7: DESPESAS PROVINCIAIS (MILHÕES DE USD) ................................................................... 98 QUADRO 3.8: NÚMERO DE MEDICOS E ENFERMEIROS NO SNS POR PROVÍNCIA, 2005 .................................... 99 QUADRO 3.9: GASTOS DO SECTOR DA SAÚDE POR PROGRAMA (MILHARES DE USD) .................................... 100 QUADRO 3.10: PIB, TOTAL DAS DESPESAS PÚBLICAS E DAS DESPESAS DE SAÚDE (EM MILHÕES DE USD E COMO UMA PROPORÇÃO). ......................................................................................................................... 101 QUADRO 3.11: ORÇAMENTO E TOTAL DAS DESPESAS PÚBLICAS DE SAÚDE PER CAPITA (MILHARES DE USD)A, .... 102 QUADRO 3.12: DESPESAS PÚBLICAS NA SAÚDE E INDICADORES DE SAÚDE EM ALGUNS PAÍSES DA SADC .......... 103 QUADRO 3.13: MÉDIA DE DESPESAS INCORRIDAS POR INDIVÍDUOS PARA UM EPISÓDIO COMPLETO DE UMA DOENÇA COMUM (EM KWANZAS) ............................................................................................................. 104 QUADRO 3.14: PROPORÇÃO DE DESPESAS NAS PROVÍNCIAS, LUANDA E UNIDADES CENTRAIS ......................... 105 QUADRO 3.15: PRINCIPAIS INTERVENÇÕES DE ALTO IMPACTO NA SAÚDE POR NÍVEL DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO ... 113 QUADRO 3.16: CUSTO E IMPACTO DA EXPANSÃO DA COBERTURA DOS SERVIÇOS ........................................ 120 QUADRO 5. 1: UMA AGENDA DE DESCENTRALIZAÇÃO POSSÍVEL EM ANGOLA COM 3 FASES ............................. 156 -v- ACRÓNIMOS E ABREVIATURAS AUPEC Aberdeen University Petroleum Economics Consultancy BCI Banco de Comércio e Indústria BNA Banco Nacional de Angola BPC Banco de Poupança e Crédito IPC Índice de Preços ao Consumidor CUT Conta Única do Tesouro DHS Levantamento Demográfico e da Saúde DMFAS Sistema Financeiro e de Análise de Gestão da Dívida DNC Direcção Nacional de Contabilidade DNI Direcção Nacional dos Impostos DNPE Direcção Nacional do Património do Estado DNRH Direcção Nacional de Recursos Humanos DU Unidade Dependente CE Comissão Europeia ECP Estratégia de Combate à Pobreza EFA Educação para Todos FAO Organização para a Alimentação e Agricultura FAS Fundo de Acção Social QF Quotas Financeiras GAI Gabinete de Apoio Informático GAR Taxa Bruta de Admissões PIB Produto Interno Bruto GEPE Gabinete de Estudos, Planeamento e Estatística GER Taxa Bruta de Inscrições GEREI Gabinete de Estudos e Relações Exteriores HIS Sistema de Informações da Saúde IBAM Instituto Brasileiro de Administração Municipal IMN Instituto Médio Normal IMT Instituto Médio Técnico INE Instituto Nacional de Estatística INEDA Instituto Nacional de Educação de Adultos INF Inspecção Nacional de Finanças MAPESS Ministério de Administração Pública, Emprego, e Segurança Social MCR Taxas de Conclusão Modificadas MDG Metas de Desenvolvimento do Milénio MEC Ministério da Educação e Cultura MECANAGRO Companhia Nacional de Mecanização Agrícola MICS Pesquisas de Indicadores Múltiplos por Conglomerados MINADER Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural MINFIN Ministério das Finanças MINPET Ministério do Petróleo MINPLAN Ministério do Plano MS Ministério da Saúde MAT Ministério da Administração Territorial MTEF Enquadramento das Despesas de Médio Prazo SNS Sistema Nacional de Saúde OGE Orçamento Geral do Estado PASS Programa de Apoio ao Sector da Saúde EP Ensino Primário PEMFAR Relatório sobre a Gestão das Despesas Públicas e a Responsabilidade Financeira DPS Direcção Provincial de Saúde PIP Programa de Investimento Público PSA Acordo de Partilha da Produção PTR Rácio Aluno/Professor APF Actividade Parafiscal SADC Comunidade de Desenvolvimento da África Austral SAI Suprema Instituição de Auditoria SIGFE Sistema Integrado para a Gestão das Finanças do Estado SINGERH Sistema Integrado para a Gestão dos Funcionários Públicos ASS África Subsariana PNUD Programa das Nações unidas para o Desenvolvimento UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância -vi- OMS Organização Mundial de Saúde das Nações Unidas WDI Indicadores do Desenvolvimento Mundial PRSP Documento de Estratégia para a Redução da Pobreza PPMRRP Fase Prioritária do Programa Multissectorial de Reabilitação e Reconstrução OECD Organização para Cooperação de Desenvolvimento Económico PRC República Popular da China GOA Governo de Angola CEM Memorando Económico do País DPF Delegações Provinciais de Finanças DAGO Departamento de Administração e Gestão do Orçamento MMR Taxa de Mortalidade Infantil NBD Direcção Nacional do Orçamento INCA Instituto Nacional do Café UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura PEDR Programa de Extensão e Desenvolvimento Rural ADI Instituto de Desenvolvimento Agrário -vii- Este relatório é fruto da colaboração entre o Banco Mundial e um grupo de parceiros de desenvolvimento do Governo de Angola que inclui o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Comissão Europeia (CE), a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO), a Organização Mundial da Saúde das Nações Unidas (OMS) e o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF). Vários técnicos de diversos departamentos no Ministério da Educação, Ministério da Saúde, Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural, Ministério da Administração Territorial, Ministério do Plano e Ministério das Finanças forneceram informações e opiniões de grande utilidade. A colaboração entre o Banco Mundial e os parceiros de desenvolvimento foi formalmente acordada através de um Protocolo que foi assinado pelos chefes das delegações em Angola em Junho de 2006. Pela parte do Governo de Angola, o homólogo principal era o Dr. Manuel Neto da Costa, Chefe do Gabinete de Estudos e Relações Exteriores do Ministério das Finanças (GEREI – MINFIN). A equipa conjunta do PER apresenta os seus agradecimentos a S.Exa. a Dra. Ana Dias Lourenço, Ministra do Plano, S.Exa. o Dr. José Pedro de Morais, Ministro das Finanças, Dr. Manoel Neto da Costa, Chefe do Gabinete de Estudos e Relações Exteriores do Ministério das Finanças (GEREI – MINFIN) e aos Directores de Planeamento dos Ministérios abrangidos por este relatório pelo apoio prestado e colaboração activa. O Banco Mundial estava representado por Francisco Carneiro (Economista Sénior do País, AFTP1) que também foi o principal autor do relatório. A equipa do projecto incluía Stefania Abakerli (Especialista de Desenvolvimento Local LCSSO), Jean-Jacques de St. Antoine (Chefe de Operações, AFTH1), Feng Zhao (Especialista em Saúde, AFTH1), Xiaoyan Liang (Especialista Sénior em Educação, AFTH1), Eduardo de Sousa (Economista Sénior, AFTS1), Maria Teresa Benito-Spinetto (Analista de Pesquisa, AFTP1). Registam-se ainda as contribuições dos consultores do Banco, nomeadamente Mafalda Duarte (Educação), Rui Fuschini (Educação), José Roberto Rodrigues Afonso, Thereza Lobo e Rafael Barroso (todos Descentralização). O Dr. Victor Hugo e Dra. Henda Ducados (Director Executivo e Directora Adjunta do FAS, respectivamente) apresentaram comentários e sugestões valiosos ao documento de base sobre descentralização. De mencionar, as úteis impressões sobre descentralização trocadas com Serdar Yilmaz (Economista Sénior em Desenvolvimento Social, SDV) e com Rodrigo Serrano-Berthet (Especialista em Desenvolvimento Local, HDNSP). A equipa do projecto agradece reconhecida ao Departamento de Desenvolvimento Social (SDV) por ter financiado os consultores que colaboraram para o capítulo sobre descentralização. O PNUD, em conjunto com o FDC da ONU, prestou um importante contributo na área de descentralização e este relatório inspira-se, em parte, nas conclusões e recomendações contidas no relatório intitulado “Diagnóstico da Descentralização Fiscal em Angola” de Agosto de 2006 e da autoria de Maria Cristina Mac Dowell, Érika Amorim Araújo, Alexandre Sobreira Cialdini e Nicoletta Ferruglio. O representante oficial do PNUD na equipa do PER era o Dr. Alfredo Teixeira. -i- A Comissão Europeia contribuiu para a Revisão das Despesas Públicas no sector da saúde. O funcionário homólogo da CE na equipa PER era a Dra. Tamar Bello. O capítulo sobre saúde inspira-se fortemente na análise e recomendações de medidas a adoptar apresentadas no relatório intitulado “Angola: Despesa Pública no Sector da Saúde 2000-2006” preparado pelo Programa de Apoio ao Sector da Saúde (PASS) para o Ministério da Saúde e publicado por este Ministério no início de 2007. Funcionários da Organização Mundial de Saúde (OMS) e do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) também prestaram contribuições adicionais para a Revisão das Despesas Públicas no sector da saúde. O homólogo oficial da OMS era o Dr. Ole Frank Nielsen e da UNICEF o Dr. Guy Clarisse. A Organização para a Alimentação e Agricultura (FAO) contribuiu com elementos para a Revisão das Despesas Públicas no sector da agricultura. O capítulo sobre agricultura fundamenta-se num relatório preparado pelo Dr. Guillermo Woods (Consultor da FAO), com o título “Revisión de los Gastos y Inversiones Públicas Destinadas al Sector Agropecuário”. Francisco Chimuco (FAO) prestou uma assistência valiosa nos contactos com as autoridades e na preparação de missões para o trabalho associado com o sector agrícola. O funcionário homólogo da FAO era o Dr. Frits Ohler. As várias missões que se realizaram a Angola, associadas com este relatório, foram integralmente apoiadas pelos parceiros de desenvolvimento. No caso da análise das questões da saúde, em particular, o Dr. Guy Clarisse (Chefe da Equipa da Saúde, UNICEF) e o Dr. Fatoumata Binta T.Diallo (Representante da OMS Angola) ofereceram um parecer e contributos construtivos em fases críticas do relatório. O Dr. Lluis Vinyals (Consultor da equipa EU PASS) forneceu os documentos e dados necessários à missão. A Dra. Alice Otiato (USAID) partilhou o seu conhecimento e opiniões sobre prestação de serviços da saúde. A missão agradece reconhecida a ajuda prestada pelo Dr. Kusunga (Director da Direcção de Saúde da Província de Bengo), durante a missão no terreno. A Dra. Maria Julia Grave (Gabinete do Projecto HAMSET, MS) ofereceu uma ajuda prestimosa na organização das reuniões e visitas ao terreno. O relatório foi elaborado sob a supervisão global de Emmanuel Akpa (Gestor Sectorial, AFTP1) que ofereceu orientação conceptual global, prestou parecer analítico fundamental e assegurou o controlo de qualidade e apoio na gestão. O Director do País (AFCCS2), Michael Baxter, patrocinou o processo e definiu os princípios orientadores essenciais. Os revisores pares, Jeffrey Lewis (DECVP), Delfin Go (AFRCE) e Sameh El- Saharty (MNSHD) apresentaram comentários e sugestões valiosos nas diversas fases do relatório. Comentários adicionais foram apresentados por Cristina Santos (Educação), Rodrigo Serrano-Berthet (Descentralização), e Stephen Kyle (Agricultura). Os colegas do Escritório do País em Angola, especialmente Alberto Chueca-Mora (Gestor do País, AFMAO), Olivier Lambert (Funcionário Sénior, AFMAO) e Christopher Porter (Consultor, AFMAO), deram um apoio excepcional à equipa do projecto. Maria Margarida Baessa Mendes e Domingas Pegado prestaram um precioso apoio logístico às missões. Ligia Irias-Castillo excedeu as suas obrigações profissionais e demonstrou um empenho admirável, certificando-se que a qualidade editorial do relatório obedecia aos mais elevados padrões de qualidade. -ii- -iii- INTRODUÇÃO DESPESAS PÚBLICAS EM PERSPECTIVA EM ANGOLA 1. O principal objectivo desta Revisão das Despesas Públicas é examinar a eficiência e a equidade da afectação das despesas públicas em Angola. O Banco Mundial geralmente empreende trabalho económico e sectorial – inclusive memorandos económicos, avaliações da pobreza e relatórios sobre tópicos específicos, tais como descentralização e o meio ambiente. A Revisão das Despesas Públicas examina as questões do sector público e do orçamento público em particular. Este relatório investiga a composição e a estrutura das despesas públicas em todos os sectores no contexto angolano e identifica áreas onde ocorrem permutas e sinergias. O PER de Angola também discute opções para apoiar o governo a definir as prioridades das intervenções públicas do seu orçamento em termos de eficiência e de equidade (impacto na pobreza) e analisa os marcos alcançados no que respeita à agenda de reforma da governação e transparência. 2. A principal motivação deste PER é chamar a atenção para as oportunidades de elevar a qualidade das despesas públicas que não foram aproveitadas no passado e sugere formas para um melhor desempenho no futuro. A abordagem proposta envolve (a) uma avaliação do recente progresso e dos desafios que ainda subsistem na gestão das finanças públicas; e (b) uma análise crítica das actuais operações do governo e o seu uso dos recursos públicos. A hipótese de trabalho do PER é que não pode haver qualquer melhoria na eficiência do gasto público sem melhorias na governação e transparência associadas ao processo orçamental. A governação é entendida, no contexto deste PER, como um conjunto de 3 elementos que inclui: (i) solidez das políticas e regulamentações; (ii) qualidade e eficiência das despesas públicas e capacidade de gestão do governo; e (iii) o vigor da supervisão institucional. 1Essas são as questões relevantes para todos os níveis de governo em Angola e que 1 A boa governação é amplamente reconhecida como fundamental para o êxito na abordagem do Paradoxo da fartura. A boa governação tem diferentes definições, mas é claramente multidimensional e deve incluir, entre outras coisas: leis e regulamentos claros e estáveis; regime de direito; alto nível de competência no governo; disciplina fiscal, orçamental e monetária; equilíbrio entre os sectores público e privado na economia; um diálogo aberto entre o governo e a sociedade civil; e um elevado grau de transparência. -1- merecerão maior atenção no futuro próximo quando o país deverá acumular uma contingência favorável de grandes receitas petrolíferas durante um período relativamente curto. 3. Em 2005, o Banco Mundial publicou o PEMFAR – um relatório abrangente que analisava as principais características do processo orçamental em Angola. O trabalho que serviu de base para a produção do PEMFAR foi efectuado durante 2003/04 e analisou: (i) o processo orçamental; (ii) as questões de governação no sector petrolífero e a relação entre a Sonangol e o Ministério das Finanças; e (iii) as práticas de aquisições públicas em Angola. O relatório, que foi discutido com as autoridades em 2005, identificou deficiências no sistema de gestão das finanças públicas em Angola, incluindo a existência de uma relação complexa entre a Sonangol, o Banco Central e o Ministério das Finanças e ofereceu recomendações de políticas a respeito de como fortalecer o processo orçamental e como desenvolver mecanismos de responsabilização. 4. O PER toma por base a análise e o diálogo sobre políticas iniciado pelo PEMFAR e centra-se nos factores que restringem a eficiência do gasto público em Angola. Um importante aspecto do PER é que ele apresenta uma avaliação do actual contexto macroeconómico e uma actualização da reforma da gestão fiscal, com base nas constatações do PEMFAR. O relatório salienta, por exemplo, que o elo entre o planeamento e a orçamentação ainda é frágil em Angola e que, portanto, as políticas de despesas públicas – incluindo os subsídios ao preço dos combustíveis e as tarifas dos serviços de utilidade pública – são em grande parte definidas de uma forma ad hoc e sem o suporte de um plano ou estratégia de despesas a médio prazo. Portanto, é também muito precária a base para uma formulação de políticas sólidas das despesas públicas. Contudo, o relatório ressalta que não é aconselhável partir para a execução total de um Enquadramento das Despesas de Médio Prazo (MTEF) neste momento em Angola, porque os MTEFs não podem funcionar se não existir um processo sólido de gestão orçamental – especialmente em termos de execução do orçamento. 5. No aspecto de governação e do processo orçamental, o relatório alerta para o facto de as deficiências na gestão das despesas públicas e os problemas associados ao papel omnipresente desempenhado pela Sonangol na economia serem mais preocupantes agora que se espera que o país acumule uma contingência favorável de grandes receitas petrolíferas durante um período relativamente curto. O PER sustenta que tal situação debilita a transparência e a responsabilização e prejudica o planeamento, afectando, em última análise a eficiência das despesas públicas. 6. Esta Revisão das Despesas Públicas (PER) está organizada em dois volumes e abrange os sectores da Educação, Saúde, Agricultura e a área da descentralização. O primeiro volume é uma exposição das políticas e o segundo volume apresenta a análise completa por sector. Escolheram-se estes sectores pela sua importância e -2- potencial para contribuir para a redução da pobreza através da prestação melhorada de serviços (Educação e Saúde) e da geração de emprego e de receitas (Agricultura). O âmbito desta análise é restrito face às limitações dos dados. O sector das infra- estruturas, se bem que importante, está omitido porque, neste momento, em Angola as informações são escassas e difíceis de serem conferidas. Espera-se que, à medida que o processo orçamental seja reforçado e se concretize a criação de capacidade estatística, os PERs futuros possam ter um âmbito e cobertura mais vastos. 7. O PER é um produto conjunto do Banco Mundial e de vários parceiros de desenvolvimento do Governo de Angola. O Governo de Angola apoiou o processo subjacente a esta Revisão das Despesas Públicas desde a sua origem em Junho de 2006. O relatório é o resultado da colaboração entre o Banco Mundial e vários parceiros de desenvolvimento que incluem a Comissão Europeia (CE), a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO), a Organização Mundial de Saúde das Nações Unidas (OMS), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF). 8. Em termos genéricos, o PER salienta o facto de que a situação pós conflito do país o associa às grandes necessidades em termos de investimentos físicos e de capital humano. O relatório reconhece que a deficiência na gestão das finanças públicas está a ser abordada gradualmente e que a riqueza mineral está a crescer rapidamente com cenários favoráveis nos sectores de diamantes e de petróleo. No entanto, o relatório enfatiza também que isto representa um desafio para as autoridades neste momento em que o acumulo e a gestão das receitas abundantes tornam-se especialmente difíceis quando os sistemas do país não estão plenamente desenvolvidos para absorver os crescentes fluxos financeiros. 9. Surgiram cinco questões específicas durante a análise das despesas públicas dos três sectores cobertos neste relatório (Educação, Saúde e Agricultura) e na área ampla da gestão fiscal. São aqui tratadas de forma consolidada, com o objectivo de se proporcionar um panorama geral da análise apresentada nos capítulos seguintes:  A necessidade de se preparar planos das despesas públicas numa perspectiva multianual;  A necessidade de se melhorar a eficiência das despesas públicas;  A necessidade de se melhorar a qualidade dos dados sobre os indicadores sociais e os resultados orçamentais;  A necessidade de se observar as considerações relativas à equidade na preparação do orçamento;  A necessidade de um progresso continuado na descentralização. A Elaboração do Orçamento numa Perspectiva Multianual 10. Angola registou melhorias consideráveis no desempenho fiscal graças ao petróleo. O crescimento económico em 2006 atingiu 15% e os dados preliminares -3- indicam uma posição fiscal superavitária de 9,4% do PIB nas contas do Estado. As reservas internacionais cresceram rapidamente e a solidez das receitas petrolíferas e reservas internacionais reduziram o risco de sobreendividamento, que actualmente está classificado num nível moderado. O governo tirou partido do cenário macroeconómico positivo e contraiu um montante volumoso de empréstimos não subsidiados para financiar as suas necessidades de investimento. Estima-se que Angola detenha, actualmente, algo como USD 15 000 milhões em empréstimos não subsidiados com os parceiros de desenvolvimento fora da OCDE. 11. Espera-se uma acumulação substancial das receitas do Estado no curto a médio prazo. De acordo com as estimativas preparadas pelo FMI, projecta-se que as reservas internacionais alcancem USD 30 000 milhões em 2010, o equivalente a 16 meses de importações não petrolíferas. Para se gerir e gastar as crescentes receitas petrolíferas da forma mais eficiente, é necessário adoptar uma abordagem multianual ao orçamento. Também vai ser necessário reforçar o elo entre políticas de despesas públicas e processo orçamental, especialmente a nível sectorial. Actualmente e de uma forma geral, as políticas de despesas públicas são definidas de uma forma ad hoc e sem o suporte de um plano ou estratégia de médio prazo para as despesas. Em termos muito latos, Angola precisa de um elo mais forte entre as políticas e a orçamentação, mas acima de tudo, vai ter de considerar a necessidade de enquadrar a formulação das despesas públicas numa estrutura de médio a longo prazo. 12. A nível sectorial, o planeamento do investimento é feito num nível muito centralizado e não é antecedido de uma análise da eficiência financeira e das necessidades. Durante as consultas com as autoridades, houve referências repetidas ao facto de existir pouca coordenação entre o governo central e os governos provinciais no que respeita às necessidades de investimento e ao planeamento. Talvez por causa desta falta de coordenação nos estágios de planeamento do processo orçamental, se torna difícil preparar um plano de investimento numa perspectiva multianual. Como resultado, os orçamentos anuais do Estado incluem previsões ambiciosas de despesas de capital que, na realidade, reflectem projectos a serem executados ao longo de vários anos. A capacidade de absorção é normalmente baixa assim como o são as taxas de execução dos projectos planeados. Melhorar a Eficiência das Despesas Públicas 13. A introdução de uma abordagem multianual na elaboração do orçamento não garante, necessariamente, que o dinheiro vai ser bem gasto. É também necessário adoptar as políticas certas e criar instituições que funcionem bem, para se evitar o desperdício e desenvolver mecanismos de responsabilização. Para se conseguir o máximo de cada Kwanza gasto pelo sector público, as autoridades têm de prestar atenção a três áreas onde se pode melhorar o desempenho: disciplina macroeconómica, definição de prioridade estratégica e prestação eficiente dos serviços públicos. As reformas nestes domínios envolvem princípios de economia política, economia pública, gestão orçamental e financeira e outras reformas institucionais e reguladoras. -4- 14. O PER chama a atenção para a necessidade de se manter o pacote de despesas públicas dentro de um nível consistente com a capacidade de absorção do país. Tal envolve o planeamento de gastos futuros dentro de um quadro multianual e uma tomada de decisões sobre investimentos que leve em conta os custos correntes futuros. Está relacionado com a necessidade de se identificarem prioridades estratégicas o que, por seu turno, requer uma abordagem tecnocrática que dá aos decisores as informações de que precisam, tais como permutas entre verbas concorrentes do orçamento, para tomarem decisões informadas. O relatório também assinala que, ao mesmo tempo que é necessária uma afectação sectorial agregada dos recursos equilibrada, é igualmente importante que não existam favoritismos exagerados na composição das despesas intra sectoriais. Uma correcta afectação das verbas orçamentais é essencial para uma reforma significativa das despesas públicas, mas centrar-se apenas nas políticas de afectação pouco representará se essas políticas não forem eficientemente executadas e eficazmente geridas. 15. Um outro factor importante que afecta a eficiência das despesas públicas está relacionado com a necessidade de se ter instituições que funcionem bem. As instituições públicas, tais como as agências de cobrança de impostos, de aplicação da lei, organismos reguladores, unidades de contabilidade e de auditoria que não possuem incentivos adequados (por exemplo, salários baixos, recrutamento e promoções injustos) normalmente tornam-se um campo fértil para a corrupção e baixo moral, corroendo a eficácia das instituições públicas. Em Angola, a herança de uma administração centralizada com orientação Marxista, representa um desafio real ao funcionamento das instituições. Mas a recente explosão no sector petrolífero coloca o país numa posição confortável para agora reformar os incentivos no sector público e criar as condições para aumentar a eficiência das despesas públicas. Melhorar a Qualidade dos Dados sobre os Indicadores Sociais e o Orçamento 16. Um dos problemas recorrentes encontrado durante a preparação deste relatório está relacionado com a qualidade e a exactidão dos dados sobre indicadores sociais e resultados orçamentais. Aconteceu com frequência que as informações necessárias ou não existiam ou, quando existiam, tinham uma cobertura, qualidade e utilidade limitadas, sobretudo no que respeita aos sectores da Educação e da Agricultura. Existem problemas com a classificação das despesas públicas na maioria dos sectores e os indicadores sociais existentes datam do período da guerra, altura em que era difícil coligir informações das áreas rurais e das zonas afectadas pelo conflito no país. 17. A falta de dados sólidos limita a capacidade das autoridades para avaliar a eficácia das despesas públicas e restringe a possibilidade de os responsáveis pela formulação de políticas utilizarem critérios técnicos para definirem as afectações orçamentais. Acresce que dados inadequados e desactualizados impedem uma análise rigorosa dos elos entre gastos públicos e produtos e resultados. Globalmente, a situação em Angola ainda é muito frágil no sentido em que o sistema das contas públicas permanece subdesenvolvido e as informações sobre os gastos reais (em -5- oposição ao montante orçamentado) só são disponibilizadas com um atraso considerável. 18. O Governo possui agora um plano de longo prazo para resolver este problema e espera-se que a qualidade e a cobertura dos dados melhore substancialmente num futuro próximo. A curto prazo, as autoridades precisam de aperfeiçoar ainda mais a qualidade da gestão das finanças públicas para que o governo possa ter um melhor entendimento dos seus gastos públicos e aumentar a eficácia do planeamento e programação financeira. Para tal, é fundamental um compromisso contínuo com a conclusão da implementação do SIGFE e a necessidade de se melhorar a classificação dos gastos públicos. Uma vez concluídos estes passos, será mais fácil conceber e implementar com mais clareza um programa de despesas públicas em prol dos pobres. Equidade no Orçamento 19. O orçamento é preparado sem se prestar a devida atenção a considerações de equidade. A afectação de receitas aos diferentes sectores é feita numa base ad hoc e não segue nenhuns critérios técnicos. Este facto é actualmente reconhecido como um problema tanto ao nível provincial como nacional. Em todos os sectores cobertos neste relatório, houve fortes indicações de que o processo das políticas nem sempre envolve consultas com os ministérios implementadores e/ou governos provinciais sobre as prioridades de cada um para fins de definição das afectações orçamentais. 20. Não existem critérios técnicos para a afectação de recursos do governo central às províncias. Uma análise recente do PNUD estima que as províncias do litoral, incluindo Luanda e as do Oeste, Sul e algumas do Leste, receberam uma afectação universal, equivalente a USD 200 per capita, no orçamento de 2007 (USD 175 em 2006), enquanto as do Norte e Centro Sul foram contempladas com o equivalente a USD 135 per capita no orçamento de 2007 (USD 100 em 2006). É importante notar que esta última região (Centro Sul) inclui as províncias mais pobres de Angola, segundo o MICS 2001. Para uma melhor distribuição geográfica, os indicadores da população e da pobreza deviam ser um factor no processo de decisão. As autoridades também podiam considerar utilizar critérios baseados na “discriminação positiva” para apoiar as províncias que mais sofreram durante a guerra, a fim de se porem a par das outras. 21. A desigualdade de oportunidades e de acesso aos serviços públicos, especialmente na saúde e na educação, é da maior importância em Angola. O país é marcado por disparidades geográficas que são visíveis entre e dentro das províncias, bem como nas municipalidades e comunas e nas localidades rurais e urbanas. Não obstante, não existem critérios relacionados com a dimensão da população que guiem a distribuição de recursos feita pelo Ministério das Finanças. Por exemplo, quando o preço do petróleo subiu em 2005, cada uma das províncias recebeu um montante adicional de USD 20 milhões para investimento, independentemente das suas necessidades ou tamanho relativo. Esta falta de critérios objectivos favorece as províncias com menos população e pode perpetuar as distorções existentes. -6- Progresso Adicional na Descentralização 22. Na área da descentralização, o PER recomenda uma abordagem gradual. A análise do contexto angolano sugere que seria importante, primeiro, consolidar a desconcentração administrativa e a delegação de responsabilidades e, só depois, partir para a descentralização fiscal propriamente dita. As autoridades tomaram a iniciativa de começar um programa de desconcentração e descentralização administrativa. Foi recentemente aprovada uma nova lei (Lei nº 02/07) que diz respeito a uma redução do grau de dependência das províncias em relação ao governo central e a uma maior divisão de responsabilidades. Até à data, a estratégia de reforma foi em termos de desconcentração (delegação de algumas responsabilidades, ficando no entanto o controlo fiscal com o governo central). Esta abordagem gradual parece apropriada face à escassez de capacidade na administração pública, que é particularmente grave fora de Luanda. 23. Do ponto de vista da prestação de serviços, o sistema administrativo permanece altamente centralizado. Já foi feito algum progresso com a desconcentração em favor dos níveis provinciais e comunais na educação e na saúde, mas não tanto no que diz respeito à agricultura. A nova legislação também é um pouco confusa em relação a competências concorrentes. Essas competências que concorrem entre si levantam um sério risco de desperdício de esforços e recursos, dificuldade de se determinar a responsabilidade pela prestação dos serviços e conflitos institucionais provocados pela ausência de fronteiras entre os diferentes poderes. 24. O governo deveria continuar a gradualmente descentralizar as responsabilidades administrativas e conceber um plano para dar início a alguma descentralização fiscal no sistema, acompanhado de um aumento de formação na administração pública, a nível local. A descentralização integral pode levar anos a concretizar-se, mas é importante pensar em termos estratégicos e seguir princípios de boa governação enquanto se reforma o actual enquadramento legal e se promulgam novas leis e decretos. 25. Os próximos capítulos deste relatório tratam dessas questões transversais de forma mais detalhada e separada. O capítulo a seguir discute o contexto macroeconómico e apresenta uma actualização sobre a reforma da gestão fiscal. O seguinte, trata do caso da Educação e identifica as principais limitações institucionais e organizacionais que prejudicam e eficiência e a qualidade da prestação de serviços. Apresenta ainda uma análise das tendências relativas à afectação orçamental para a educação, a sua composição e o impacto nas metas do sector da educação. Os dois capítulos que se seguem, tratam dos sectores da saúde e da agricultura. Um capítulo final discute cenários alternativos para aprofundar a descentralização administrativa e fiscal em Angola. -7- CAPÍTULO I CONTEXTO MACROECONÓMICO E ACTUALIZAÇÃO NA REFORMA DA GESTÃO FISCAL 26. O recente desempenho do crescimento tem sido extraordinário, impulsionado pela crescente produção de petróleo e pela recuperação do período de guerra. O crescimento económico em 2006 atingiu 15%. Para além dos minerais, o produto dos serviços públicos, agricultura, construção e serviços de utilidade pública cresceu vigorosamente em cerca de 10% em média no período 2004-06. No entanto, o crescimento da economia não-mineral deverá cair para um patamar mais sustentável de 5-7% no médio prazo, já que a economia passa da fase de recuperação do pós guerra para uma etapa de desenvolvimento mais lato. Espera-se que a economia cresça 30% em 2007, espelhando, em grande parte, os bons desempenhos continuados dos sectores de petróleo e diamantes e a recuperação dos sectores não minerais. O PIB relacionado ao petróleo deverá atingir 41% em 2007 ao passo que a economia não relativa ao petróleo está projectada para crescer 26% ao longo de 2006. Segundo esse pressuposto, o Rendimento Nacional Bruto (RNB) per capita atingiria USD 2 994 no final de 2007 e posicionaria Angola no nível médio de rendimento per capita registado para os países de rendimento médio (USD 2 640 em 2005, WDI). 27. Tem-se verificado melhora considerável no desempenho fiscal graças ao petróleo. A situação fiscal permaneceu altamente favorável em 2006 e espera-se que permaneça confortável nos próximos 4-5 anos, devido, principalmente aos elevados preços internacionais do petróleo e à crescente produção interna de petróleo. A política fiscal esteve consistente com a manutenção da estabilidade macroeconómica e a contenção da inflação, a qual caiu para 12% em 2006. Os dados preliminares indicam uma posição fiscal excedentária de 9,4% do PIB em 2006. O défice fiscal não petrolífero depreciou 8% e atingiu 69% do PIB não petrolífero por conta do maior gasto fiscal estimulado pelos crescentes gastos de capital. Para além da introdução de um preço conservador do petróleo e da revisão para baixo dos números projectados para a produção de petróleo para 2006 (para minimizar os gastos pró cíclicos), o governo também elevou substancialmente o nível das suas reservas internacionais para cobrir as necessidades de financiamento no caso de um choque do petróleo e amortizou todo o capital em atraso ao Clube de Paris (USD 2 300 milhões) em Dezembro de 2006. -8- 28. A solidez das receitas petrolíferas e as reservas internacionais reduziram o risco de sobreendividamento. Com base no enquadramento conjunto da sustentabilidade da dívida dos países de baixo rendimento do Banco Mundial e FMI de Junho de 2006, Angola está classificada num nível moderado de sobreendividamento. Os rácios da sua dívida melhoraram substancialmente nos dois últimos anos e continuarão nesse rumo no cenário de referência utilizado na análise de sustentabilidade da dívida por causa das elevadas receitas petrolíferas. Espera-se também que as reservas em divisas estrangeiras continuem a crescer, o que pode reduzir a probabilidade de Angola enfrentar dificuldades de amortização da sua dívida externa. Para além do rácio do VAL (Valor Actual Líquido) da dívida-PIB em 2006, espera-se que os indicadores do ónus da dívida permaneçam abaixo dos seus limiares dependentes da política. Contudo, com esta elevada dependência do petróleo, Angola continua vulnerável às reduções dos preços do petróleo. No futuro, Angola estará em uma situação de muito menos risco de sobreendividamento se prescindir de novos empréstimos externos não subsidiados. -9- Quadro 1.1: Enquadramento Macroeconómico 2003-2007 2003 2004 2005 2006 2007 Est. Proj. Proj. (Alteração da percentagem, excepto quando indicado) Receitas nacionais e preços PIB Real 3,3 11,2 20,6 14,6 30,2 Sector petrolífero -2,2 13,1 26,0 15,0 40,9 Sector não petrolífero 10,3 9,0 14,1 13,8 13,7 PIB per capita (em dólares dos EUA) 959 1.322 2.129 2.780 3.614 RNDB per capita (em dólares dos EUA) 848 1.157 1.866 2.449 3.082 Índice de preços ao consumidor(media anual) 98 44 23 13 8 Indice de preços ao consumidor (final do período) 77 31 19 10 7 Dinheiro e caixa (final do peíodo) Activos internos líquidos2/ 12 -97 -9 -102 -52 2/ Massa monetária 67 50 60 43 29 Velocidade da M2 (PIB não petrolífero/M2 média) 3,35 3,55 3,33 2,92 2,65 Base monetária em termos reais (alteração da percentagem) -0,5 19,1 40,2 30,0 16,0 (Percentagem do PIB, excepto quando indicado) Contas fiscais Receita total 37,9 36,9 38,0 38,0 37,9 Da qual : subsídios do 27,9 28,4 30,1 30,0 30,5 petróleo 0,8 0,5 0,2 0,3 0,2 Despesas totais 44,3 38,5 31,2 35,7 32,5 Saldo global (base patrimonial) -6,4 -1,6 6,8 2,2 5,4 Saldo fiscal não petrolífero (base patrimonial) -35,1 -30,4 -23,6 -28,0 -25,3 Saldo global (base de caixa) -5,6 -3,7 6,0 1,6 3,1 Sector externo Saldo em conta corrente (incluindo transferências, défice) -5,1 3,5 12,9 8,8 12,4 Dívida externa (em mil milhões de dólares dos Estados Unidos)) 10,2 10, 12, 15, 16,3 Rácio dívida externa-PIB 73,1 54,5 38,5 34,1 27,7 Rácio serviço da dívida-exportação 3/ 16,5 16,4 10,5 4,8 6,4 líquida (Em milhões de dólares dos EUA, excepto quando indicado) 4/ Reservas internacionais líquidas (final do período) 790 2.023 4.140 9.252 13.920 Reservas internacionais brutas (final do período) 4/ 800 2.034 4.147 9.261 13.927 Itens do memorando Produto interno bruto (em milhões de USD) 13.956 19.800 32.810 44.103 59.019 79,1 Taxa oficial de câmbio (Kwanzas por dólares dos Estados Unidos; final do período) 85,6 80,8 ... ... Produto interno bruto (em milhares de milhões de Kwanzas) 1.041 1.652 2.860 3.539 4.839 Produção petrolífera (milhares de barris por dia) 875 989 1.247 1.434 2.019 Preço do petróleo de Angola (dólares dos Estados Unidos por barril) 28,2 36,4 50,1 56,6 57,4 Saldo fiscal não petrolífero/RNBD -38,8 -34,3 -26,6 -31,5 -29,4 Fontes: Estimativas e projecções das autoridades Angolanas e pessoal do FMI e Banco Mundial. 1/ Final do período. O sinal positivo indica valorização. 2/ Percentual da M3 do início do período. 3/ IEm % das exportações descontadas as despesas relativas ao petróleo, tais como a importação de bens e serviços relacionados ao 4/petróleo e remessas das empresas de petróleo.s. Inclui depósitos do governo em contas no exterior. 29. O cenário macroeconómico permanece favorável, mas a sustentabilidade exige um melhor planeamento de médio prazo das despesas. A conta corrente externa registou outro excedente de 11,4% do PIB em 2006 e as reservas brutas internacionais alcançaram cerca de 5,7 meses de importações não petrolíferas no final de 2006. As receitas fiscais deverão continuar a subir solidamente com o crescimento da produção petrolífera, até 2010-11 (ver Figuras 1.1 e 1.2 abaixo). Actualmente, situam-se no equivalente a 46,7% do PIB e projecta-se que baixem para 32,5% do PIB até 2011. As despesas fiscais, por seu turno, correspondem actualmente ao equivalente a 37,5% - 10 - do PIB (2006) e espera-se que atinjam 33,2% do PIB em 2011. Neste cenário, que não assume novas descobertas de petróleo, os excedentes fiscais acabam por desaparecer no médio prazo, à medida que as receitas petrolíferas diminuem como uma percentagem do PIB. Neste contexto, a primeira prioridade do governo é preparar uma estratégia clara para fazer uma gestão das receitas petrolíferas de médio a longo prazo (Ver Quadro 1.1). Figura 1.1: Produção Petrolífera em Angola, 2000-2020 - 3.000 2.500 2.000 1.500 1.000 500 - 2000 2002 2001 2004 2003 2005 2007 2006 2009 2008 2010 2012 2011 2014 2013 2016 2015 2018 2017 2019 2020 Producção actual Producção pendente Figura 1.2: Rendimentos petrolíferos em diferentes cenários de preço ( 45000 40000 35000 preço elevado 30000 milhões de USD 25000 Preço base 20000 15000 Preço baixo 10000 5000 0 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 - 11 - Caixa 1.1: Por que é Necessário Mudar para uma Abordagem Multianual ao Orçamento Nos anos que se seguem, as receitas petrolíferas de Angola vão estar sujeitas a três fontes de variação adicionais, para além da volatilidade do preço do crude: (i) a alteração na composição da produção; (ii) o volume crescente de extracção; e (iii) a maior importância dos PSAs e as suas implicações no comportamento do petróleo de lucro do Estado. Assim, mais do que desejável, é muito necessário que Angola adopte um modelo de orçamentação que vá além do enquadramento anual do OGE, para que se evitem interrupções desnecessárias na gestão de tesouraria e se possa prever correctamente a situação fiscal do Estado. Em particular, o Governo devia tirar partido de instrumentos talhados especificamente, tais como o Modelo para Previsão das Receitas Petrolíferas, recentemente adoptado, com vista a aumentar a qualidade e a fiabilidade das projecções de receitas petrolíferas ao longo de um período multianual. A necessidade de uma abordagem multianual ao orçamento é ainda maior quando se trata de se estabelecer políticas robustas para as despesas públicas. O elo entre estas últimas – especialmente a nível sectorial – e o processo orçamental é débil em muitos países em desenvolvimento e Angola não é excepção. As políticas de despesas públicas, incluindo o preço dos combustíveis e os subsídios às tarifas dos serviços de utilidade pública, são definidas, em grande medida, de uma forma aleatória, e sem o suporte de um plano ou estratégia de médio prazo para as despesas. Logo, não apenas são débeis os elos entre as políticas e a orçamentação, como também é muito precária a base para uma formulação de políticas sólidas das despesas públicas. A adopção de uma abordagem de médio prazo ao orçamento tem, portanto, de ser acompanhada de uma abordagem de médio prazo da política de despesas públicas. A adopção dessas abordagens de médio prazo não deve sugerir a execução total de um Enquadramento das Despesas de Médio Prazo (MTEF). Conforme indica a literatura recente (ver Le Houerou e Taliercio (2002)), os MTEFs não podem funcionar se não existir um processo sólido de gestão orçamental, especialmente em termos de execução do orçamento. No que respeita à gestão das finanças públicas, Angola continua a caracterizar-se por uma dicotomia entre mecanismos “formais” e “não convencionais” de execução orçamental, mas a adopção de um MTEF, neste momento, será difícil, se não mesmo impossível. Mas isso não impede o governo de caminhar em direcção às condições necessárias para um MTEF vitorioso. 30. A recente melhoria na situação fiscal exige um melhor enquadramento das despesas públicas. Se as limitações da capacidade de absorção e as deficiências da gestão das despesas públicas puderem ser derrotadas, as autoridades deverão estar numa posição confortável para aumentar os gastos públicos que possam resultar em importantes melhorias na infra-estrutura social e económica e aliviar as limitações no que se refere à oferta. Segundo as últimas estimativas (da missão do Artigo IV do FMI de 2006), prevê-se que com as crescentes receitas petrolíferas as reservas internacionais aumentem para aproximadamente USD 30 000 milhões, o equivalente a 16 meses de importações não petrolíferas, até 2010. Mas, para usar esses recursos de forma eficaz, as autoridades devem melhorar a sua capacidade de planear as despesas públicas com o uso dum enquadramento de médio prazo. 31. A migração para o Enquadramento das Despesas de Médio Prazo (MTEF) exige preparação cuidadosa e compromisso político estável. O êxito da adopção de - 12 - uma abordagem de médio prazo ao orçamento e à política precisa ser sustentada por três pilares principais2:  Mecanismos de controlo das despesas, particularmente no que respeita à execução orçamental.  O processo orçamental precisa guiar-se pela política de despesas públicas, não o oposto  Deve-se melhorar a capacidade de previsão das receitas. 32. Um MTEF não é uma panaceia e o processo para alcançá-lo deve seguir uma abordagem de componentes básicos. O primeiro pilar está particularmente relacionado com o fortalecimento do sistema formal da execução orçamental, conforme discutido no relatório PEMFAR de 2005. O segundo, política de despesas públicas a guiar o processo orçamental, exige uma articulação sólida entre a política de curto e médio prazo e os instrumentos de planeamento, bem como a melhoria da coordenação entre o MINFIN e o MINPLAN. Pode-se fazer muito progresso no terceiro pilar se as actuais actividades de desenvolvimento de capacidades em andamento na Inspecção Nacional de Finanças para implementar o modelo para previsão das despesas públicas forem implementadas de maneira adequada (ver Parágrafo 58). 33. Um possível modelo de articulação destes três pilares pode espelhar-se no exemplo de Moçambique. O Modelo, ilustrado no Gráfico 1, que é reproduzido a partir do PEMFAR, defende a criação de elos claros entre quatro instrumentos básicos de programação de médio prazo - o PIP, os planos sectoriais/provinciais, o PRSP e um MTEF – com dois planos operacionais básicos anuais – os Programas Económicos Bianuais e o Orçamento do Estado (OGE). A principal diferença é que em Moçambique todos os seis instrumentos estão sob a responsabilidade de uma única entidade, o Ministério das Finanças e Plano. Em Angola, o MINPLAN é encarregado do PIP, dos planos sectoriais/provinciais e dos Programas Económicos Bianuais, enquanto o MINFIN é responsável pelo OGE. O processo de PRSP também foi destinado ao MINPLAN, ao passo que um eventual MTEF provavelmente faria parte do programa de trabalho do MINFIN. 34. Alguns bons princípios que poderiam orientar a adopção de um MTEF incluem: (i) começar com a introdução de um enquadramento fiscal de médio prazo; (ii) não lançar o MTEF em determinados sectores até que o Ministério das Finanças estabeleça os limites de médio prazo que definam o contexto dos MTEFs sectoriais; (iii) a integração a um ritmo limitado de capital e orçamentos recorrentes; (iv) incorporação ao processo orçamental das informações sobre o desempenho (resultados, produtos) no primeiro ano – essas informações podiam ser introduzidas no segundo ou terceiro ano de um MTEF; (v) delegação gradual de mais flexibilidade 2 Cf. Schiavo-Campo e Tommasi (1999), pág. 88. - 13 - para os ministérios que efectuam as despesas afectarem os seus recursos entre os programas, subprogramas e actividades, tanto dentro do ano como para o orçamento à medida que o ambiente geral do controlo melhora; (vi) depois que a classificação do orçamento e a execução da monitorização estiverem inteiramente operacionais no SIGFE, a pressão para os ministérios encontrarem recursos dentro das despesas actuais pode ter mais sucesso se tomar por base as informações existentes sobre os custos do programa e das actividades. 35. Podem ser introduzidas várias melhorias no processo orçamental que o encaminhem gradualmente no sentido do METF ideal. Os princípios das previsões multianuais, alinhamento das políticas e afectação de recursos, atribuição de custos às actividades, imposição de limites às despesas para os ministérios implementadores e a definição de prioridades para pedidos concorrentes de novos recursos podem ser implementados de várias formas. É preciso estabelecer um MTEF adaptado ao país, incluindo condições iniciais na Gestão das Despesas Públicas (PEM) e capacidade humana e de tecnologia de informação. O Quadro A.1 do documento anexo a este Capítulo apresenta uma perspectiva multianual que estabelece a correlação com o enquadramento de três níveis dos objectivos de gestão das finanças públicas e identifica o organismo responsável, condições prévias necessárias e faz a avaliação do grau de prontidão de Angola. 36. A melhoria da coordenação entre o investimento e a programação das despesas actuais continua a ser um grande desafio em Angola. Embora a fusão do MINFIN e do MINPLAN pudesse facilitar tal articulação, essa não seria uma condição nem necessária nem suficiente para o êxito da integração dos processos de médio e curto prazo. Como ressaltaram Schiavo-Campo e Tommasi (op. cit., p. 96), “a verdadeira questão (…) é a falta de integração entre o investimento e a actual programação das despesas e não os processos formalmente separados em si. Isso é importante, porque a especificação errónea da questão podia resultar (e frequentemente acontece) na ‘solução’ do problema por uma simples fusão de dois ministérios – mesmo que a coordenação continue tão débil quanto antes.” Esta é uma questão que ainda pede a atenção redobrada das autoridades de Angola, pois a articulação entre o PIP e o OGE ainda precisa melhorar. - 14 - Gráfico 1: Sistema de Política, Planeamento e Orçamentação: Proposta de Articulação de Instrumentos Ferramentas de Curto e Médio Prazo Programação de Médio Prazo Planos Operacionais Anuais Integração de Objectivos e Metas Estratégia para a Redução da Pobreza Programas Económicos e (ECP) Coordenação do processo Sociais (anuais ou de monitorização bianuais) Afectação de Harmonização da Recursos Estratégia Sectorial e Prioritários política Integração dos objectivos e metas sectoriais Coerência do Orçamento com os Objectivos e Planos Estratégicos Sectoriais e Provinciais Acções das Políticas Cenários Integração de Quadro de recursos e macroeconómico e estratégia sectorial e afectação intersectorial sectorial política Quadro de Despesas de Médio Prazo (MTEF) Limites de despesas Orçamento do Estado (OGE) Limites dos investimentos (recursos internos e externos) Programa de Investimentos Públicos Orçamentos de (PIP) (incluindo PCRRP) Investimentos - 15 - 37. A importância do processo de PRSP no fortalecimento dos elos entre a política e a orçamentação não deve ser subestimada. Um processo suficientemente aberto no aprimoramento e actualização futura da presente versão preliminar do I- PRSP angolano podia aumentar a possibilidade de os ministérios implementadores assumirem o controlo das políticas previstas na estratégia de redução da pobreza, bem como contribuir para reduzir o grau de discernimento do MINFIN na formulação da afectação das despesas públicas em todos os sectores e províncias. Portanto, o PRSP podia ser transformado no principal instrumento para articular as políticas e o financiamento em Angola. Para além disso, à medida que se reforça o processo de gestão das finanças públicas e se continua a cultivar as “sementes” para uma abordagem de médio prazo para a orçamentação, o governo deve levar em conta um passo cuidadoso na direcção do Enquadramento das Despesas de Médio Prazo como um dos pilares de um PRSP revisto em definitivo. 38. O Conselho de Ministros aprovou a Estratégia de Combate à Pobreza em Dezembro de 2003 e a divulgou para a comunidade de dadores em Janeiro de 2004. Embora tenha sido aprovada pelo Conselho de Ministros, até à data a ECP ainda não foi formalmente enviada às Directorias do Banco Mundial e do FMI por muitas razões diferentes. Essas razões vão desde a decepção com a ausência da pronta assistência dos dadores no final da guerra em 2003 até uma rápida transformação da economia que mais que dobrou o rendimento per capita do país (de USD 848 em 2003 para estimados USD 1 980 em 2006), dessa forma levando Angola rapidamente para a graduação da AID. 39. O governo tem também um programa oficial de reabilitação e reconstrução que complementa a ECP. A primeira fase, chamada fase prioritária (Fase Prioritária do Programa Multissectorial de Reabilitação e Reconstrução – PPMRRP) está a ser implementada no período 2003-08 e cobre cerca de 70% dos custos identificados na ECP. O governo tenciona definir e preparar uma segunda fase ao final da implementação da fase prioritária. O propósito geral da PPMRRP é consolidar a paz e restabelecer a administração do Estado em todo o país e iniciar um processo de médio e longo prazo de reconstrução e reabilitação económica. Os objectivos específicos são (a) abordar as necessidades imediatas das pessoas mais pobres e da população deslocada; (b) melhorar rapidamente a qualidade de vida das pessoas que vivem nas áreas rurais e urbanas pelo alargamento do acesso aos serviços públicos essenciais; (c) restabelecer as ligações críticas dos transportes em todo o país e, em particular, restabelecer a comunicação entre as províncias mais afectadas pela guerra – Bié, Huambo, Moxico, Lunda Norte e Lunda Sul, Uige, Cuando Cubango e Malanje; (d) aumentar a segurança alimentar e recuperar a economia rural, especialmente nas províncias mais afectadas pela guerra; e (e) reforçar a capacidade de todos os níveis de governo para formular, preparar, implementar e administrar programas de desenvolvimento de médio e longo prazo. O governo pretende financiar aproximadamente 60% da PPMRRP com os próprios recursos e espera que os dadores ajudem a financiar o restante. - 16 - 40. A ECP propõe a implementação de um programa de despesas públicas focado em dez áreas prioritárias, nomeadamente: (i) reinserção social; (ii) desactivação de minas; (iii) segurança alimentar e desenvolvimento rural; (iv) VIH/SIDA; (v) educação; (vi) saúde; (vii) infra-estrutura básica; (viii) emprego e formação vocacional; (ix) governação; e (x) gestão macroeconómica. Os custos estimados da ECP para o período 2003-2006 totalizam USD 2 600 milhões (valores ao final de 2005). Os custos da ECP foram originalmente apresentados como parte de um enquadramento fiscal multianual que se supunha ser a base de um esforço para estabelecer um MTEF (o que ainda não foi concretizado). 41. As autoridades estão cientes que a estratégia original que cobriu o período 2003-2006 hoje demonstra total desconexão das realidades económicas em rápida transformação em Angola. Em primeiro lugar, o enquadramento macroeconómico que é usado como base para as intervenções do governo nas diferentes áreas prioritárias seleccionadas na ECP não é progressista e está actualmente muito ultrapassado. Por exemplo, a estimativa das receitas totais projectadas para 2005 e 2006 na actual versão preliminar da ECP foi de USD 8 600 milhões em 2005 e de USD 9 900 milhões em 2006. Levando-se em conta o rápido crescimento da produção petrolífera ocorrida nos dois últimos anos e o aumento dos preços do petróleo no mercado internacional, as actuais estimativas oficiais de receitas totais são no mínimo 50% maiores que as usadas na ECP, de USD 12 500 milhões em 2005 e USD 16 100 milhões em 2006. O mesmo acontece com as despesas totais e, em particular com as despesas de capital, que foram projectadas para USD 2 400 milhões em 2005 e USD 1 700 milhões em 2006 na actual versão preliminar da ECP, em oposição às actuais estimativas oficiais do orçamento do Estado revisto em 2006 de USD 1 700 milhões em 2005 e USD 7 600 milhões em 2006. 42. Um segundo desafio é apresentar uma análise de custos detalhada das intervenções propostas por área prioritária, por sector, por actividade e por ano. Os orçamentos anuais do Estado não estão coordenados com as despesas previstas na ECP. Somente em 2006, por exemplo, o orçamento revisto enviado ao parlamento em Julho de 2006 projecta o total de despesas de capital para mais de USD 7 000 milhões enquanto o custo total de todas as despesas públicas associadas à ECP é estimado em USD 2 600 milhões para todo o período 2003- 2006. Mesmo que se considere que as taxas de execução orçamental estejam historicamente abaixo de 60% em Angola por causa da limitada capacidade de absorção e que não se use um enquadramento fiscal de médio prazo na elaboração dos orçamentos devido à pouca competência técnica para planear além dum horizonte de 2 anos, há uma discrepância clara entre os objectivos originais da ECP e o pacote fiscal actualmente disponível para o governo. 43. Em terceiro lugar, a ECP não está fundamentada numa estratégia de monitorização e avaliação que descreva as metas anuais e os resultados esperados por área prioritária, nem inclui uma lista de indicadores (com as suas respectivas fontes) a serem usados para avaliar o progresso da sua implementação. Por exemplo, a matriz da actual versão preliminar da ECP apresenta metas ambiciosas na área de saúde, tais como uma redução de 75% nas taxas de mortalidade infantil e materna até 2015 (que está muito além do período de cobertura da ECP). Visto que o Instituto Nacional de Estatística (INE) não produz estatísticas sobre taxas de mortalidade infantil e materna com regularidade (as estatísticas sociais disponíveis mais recentes são de 2001 e baseiam-se numa amostra abreviada que não cobriu - 17 - todo o país por causa da guerra que estava em andamento à época), não está claro como o progresso voltado para a execução dessas metas será efectivamente monitorizado durante o período de implementação da ECP. 44. Finalmente, ainda há uma escassez de conhecimento sobre os meios de subsistência dos pobres em Angola que prejudica a elaboração dum programa de despesas públicas em prol dos pobres apropriado e direccionado. Em termos gerais, é difícil ter uma avaliação completa dos programas sociais existentes, dado que, ao serem lançados, eles não têm um número esperado de beneficiários. Essa falha é fruto da falta de dados fiáveis sobre a pobreza que os programas possam consultar para avaliar a conveniência e a eficácia do seu objectivo e o impacto das suas actividades. Uma maneira sensata de vencer essa limitação pode ser o fortalecimento do Instituto Nacional de Estatística (INE) e a criação dum programa anual de monitorização dos indicadores da pobreza, bem como a disseminação desses indicadores para o público em geral. 45. As autoridades estão a trabalhar para aumentar a importância da ECP. Conforme está descrito no texto da ECP, esperava-se que a implementação fosse inicialmente voltada para as necessidades imediatas de reabilitação após o conflito e para facilitar a volta das pessoas deslocadas internamente e dos refugiados às comunas, o que está a acontecer com algum sucesso graças ao apoio do Banco Mundial. Após a conclusão daquela fase prioritária (esperada para 2007), deve-se voltar a atenção para a fase de estabilização e recuperação (2007-20), com foco na reconstrução da infra-estrutura destruída e apoio ao crescimento económico. Apesar de a divisão da estratégia em fases estar certa, a actual versão preliminar da ECP parece ser insuficientemente orçamentada e irreal. O governo está a concluir uma versão actualizada da ECP que cobre 2006-08 e inclui um enquadramento macroeconómico progressista. 46. Na ausência dum enquadramento de despesas de médio a longo prazo, o governo tem sistematicamente adoptado programas económicos bianuais renováveis para apoiar a preparação dos orçamentos anuais do Estado. Originalmente, estava previsto que a ECP seria a base para a política de despesas públicas de longo prazo, que devia ser executada através de duas intervenções anuais, os programas económicos bianuais e os orçamentos anuais do Estado. No entanto, a ECP não foi sujeita a uma revisão substancial, desde a sua primeira versão de 2002, enquanto os programas económicos bianuais e os orçamentos anuais do Estado foram impulsionados por uma definição de prioridades de curto prazo e constrangimentos e, com o correr do tempo, ficaram cada vez mais desligados da ECP. 47. Os programas económicos recentes prevêem um grande volume de investimentos físicos em infra-estrutura e um substancial aumento dos gastos sociais. No programa económico de 2005-06 que foi enviado à Assembleia Nacional em Novembro de 2004 o governo deu prioridade a cinco principais objectivos latos: (i) relançamento de investimentos no desenvolvimento (incluindo o desenvolvimento rural e outras actividades do sector produtivo, bem como a actualização da infra-estrutura física afectada pela guerra); (ii) melhoria da prestação de serviços; (iii) melhoria dos programas de assistência social e redes de - 18 - segurança; (iv) reformas institucionais; e (v) melhoria da habitação e da infra- estrutura urbana. O custo do programa de 2005-06 foi estimado em Kz 364 000 milhões (USD 4 300 milhões), mais do dobro em um ano do que está programado na versão preliminar do PRSP (USD 2 600 milhões ao longo do período 2003- 2006). 48. Dadores não tradicionais da OCDE, como a China e o Brasil, estão a financiar uma parcela significativa do programa. A maior parte dos custos será destinada ao relançamento da economia (63,4%) e à melhoria da prestação de serviços (19,8%). O governo espera financiar esse programa em grande parte por meio de créditos bilaterais e multilaterais. A China fornecerá cerca de 80% dos recursos e o Brasil oferecerá 10%. O Quadro 1.2 abaixo apresenta um retrato do financiamento proporcionado por alguns parceiros bilaterais. No âmbito multilateral, o governo também espera o financiamento durante o período de dois anos da AID (1,7%), da União Europeia (1,5%) e do Banco Africano de Desenvolvimento (0,2%). Os 7,6% restantes serão financiados com recursos do Tesouro Nacional. 49. O financiamento oriundo da República Popular da China (PRC) envolve um mecanismo de crédito estimado em cerca de USD 12 000 milhões. Os financiamentos chineses deverão apoiar as despesas de infra-estrutura e sociais por meio de uma linha de crédito renovável de USD 2 000 milhões por ano durante os próximos 6-7 anos (taxa média de juros igual à LIBOR mais 1,5%). A primeira dessas linhas de crédito foi aprovada pelo Gabinete Angolano a 17 de Março de 2004 e, desde então, existe a confirmação oficial duma vultosa linha de crédito no montante de USD 9 700 milhões assinada no início de 2006. Os termos desses empréstimos são semelhantes e o mecanismo tem a finalidade de financiar uma série de projectos, principalmente de infra-estrutura, cada um deles executável num período máximo de 18 meses. Financiamentos de no mínimo USD 9 milhões cada seriam fornecidos para projectos individuais e cobririam tipicamente um período de amortização de 12 anos, com prazos de prorrogação específicos para cada projecto. Cada transacção exige uma contribuição antecipada de 10% por parte do GOA. O mecanismo de crédito vai apoiar também financiamento para o intercâmbio comercial entre Angola e a PRC em transacções de no mínimo USD 10 milhões cada. A linha de crédito é garantida por remessas de petróleo para a PRC. 50. Preparou-se um alargamento do programa para 2005-2006 a fim de cobrir os anos de 2007-2008. O governo decidiu tratar o programa 2007-08 como uma continuação daquele para 2005-06 com o objectivo de garantir a manutenção e a consolidação do bom desempenho económico e social observado em Angola desde 2005. O novo programa considera como oportunidades para o crescimento em 2007-08 diversas áreas que incluem: (a) a consolidação da paz e a reconciliação nacional; (b) o actual desempenho macroeconómico positivo; (c) a atracção do investimento privado estrangeiro; (d) a reconstrução da infra- estrutura; (e) o reequilíbrio populacional relativo do país; (f) a significativa melhora nas contas públicas; (g) a disponibilidade de linhas de crédito; (h) a criação do banco nacional de desenvolvimento de Angola; e (i) a abertura da bolsa de valores. O programa identifica também ameaças ao aumento do crescimento atribuídas ao avanço abaixo do esperado na redução da pobreza e à falta de um sistema integrado de transportes. - 19 - 51. O programa para 2007-08 depende do investimento público para a reactivação da economia e o seu custo foi estimado em USD 9 500 milhões. Os projectos que apoiam o programa económico para 2007-08 estão incluídos no Programa de Investimento Público (PIP). O governo assevera que cerca de 76,6% de todo o investimento público incluído no PIP será executado em 2007-08 e que o restante ficará para os anos seguintes. O montante que está projectado ser gasto em 2007 apenas é o equivalente a cerca de USD 6 500 milhões. Os sectores produtivos e as infra-estruturas vão absorver 63,2% do orçamento total para 2007- 08. As despesas nos sectores sociais vão consumir 13,3% dos recursos e, os restantes sectores, incluindo criação de capacidade institucional e reformas, vão ser responsáveis por 11% dos fundos. Os restantes 12,5% vão ser afectados a programas provinciais para expandir e melhorar a prestação de serviços sociais básicos. - 20 - Quadro 1.2: Fontes Bilaterais de Financiamento para o Programa Económico do Governo Mutuante e data Limite do Propósito Termos e condições Crédito Taxa de juros Serviços pagos e Comissão Garantia pelo Compromisso LR Luminar USD 750 Operações no sector Libor +1,5% Comissão de administração Contrato de Finance Limited, milhões – público (USD 10 000 anuais até o fornecimento de Israel rotativo reembolso final) despesas de petróleo (Data não preparação e negociação (USD fornecida) 50 000) Comissão de imobilização (0,5% ao ano, pagos por trimestre) Credit Insurance € 150 milhões Investimento em Euribor+1,25% Comissão de instalação (1% fixo) Ministério das Hermes, projectos públicos Comissão de administração (1% Finanças Alemanha fixo) (Data não fornecida) Deutsch Bank, USD 500 Investimento em Libor + (1% a 5%) Comissão de instalação (1% Ministério das Espanha milhões projectos públicos fixo) Comissão de Finanças Novembro de 2003 administração (1% fixo) Prémio de Seguro Variável Banco de USD 40 Cinco contratos de 1,75% Ministério das Exportação e milhões fornecimento de Finanças Importação da equipamentos para a Índia Moçamedes Railway Agosto de 2004 Banco de USD 2 000 Investimento em Libor de 3 meses + Comissão de administração Contrato de Exportação e milhões projectos públicos 1,5% (0,3%) Comissão de fornecimento de Importação da administração (1%) petróleo China Comissão de imobilização (0,3%) Março de 2004 Portugal–Cosec € 300 milhões Investimento em Euribor + (0,4% a Comissão de administração Ministério das Novembro de 2004 projectos públicos 0,6%) (0,1%) Finanças China Fund USD 9 800 Projectos Libor de 3 meses + Comissão de administração 2005 milhões administrados pelo 1,5% (0,3%) Comissão de imobilização governo (0,3%) Banco de USD 31 400 Projecto de 0,60% Comissão de administração Ministério das Exportação e milhões reabilitação do (0,10% sobre cada desembolso) Finanças Importação da algodão em Sumbe Coreia Dezembro de 2005 Banco Santander, € 100 milhões Investimento em Libor de 6 meses + 1 Comissão de administração Ministério das Espanha projectos públicos -1,5% (0,5% fixo) Finanças Março de 2005 Prémio de seguro variável Comissão de compromisso (0,25% fixo) Banco Fortis, € 250 milhões Investimento em Libor de 6 meses + Comissão de administração Ministério das Espanha projectos públicos 0,75 - 1% (2% fixo) Finanças Setembro de 2005 Risco variável Comissão de compromisso (0,5% fixo) Brasil Proex USD 580 Investimento em Libor Comissão de administração Contrato de 2006 milhões projectos públicos (0,5%) fornecimento de Comissão de imobilização (0,5%) petróleo Banco Brasileiro USD 750 Investimento em Libor + 1% Comissão de administração Contrato de de milhões projectos públicos (1%) fornecimento de Desenvolvimento Comissão de imobilização (0,5%) petróleo 2006 a ser confirmado Banco de USD 10 Contrato para Libor de 6 meses + Comissão de administração Ministério das Exportação e milhões aquisição de 599 2,50% (0,5% ao ano) Finanças Importação da tractores “SAME” Comissão de imobilização (0,5% Índia fixo) Julho de 2006 Fonte: Governo de Angola, Ministério das Finanças. - 21 - 52. Os orçamentos para 2006 e 2007 são ambiciosos, mas a capacidade de absorção continua a ser um constrangimento limitativo. Tirando partido de um repentino aumento da disponibilidade de financiamento, quer a nível doméstico com o rápido crescimento das receitas petrolíferas, quer através do acesso a linhas de crédito substanciais, o governo está a dar indícios de uma enorme expansão das despesas públicas. Os orçamentos para 2006 e 2007 projectam aumentos de grandes magnitudes (USD 10 000 milhões em 2006 e USD 8 000 milhões em 2007, aproximadamente) nas despesas de capital. Mas estas previsões deviam ser olhadas com prudência dado que incluem projectos que, supostamente, vão ser executados ao longo de um certo número de anos e cujo custo total foi inscrito nos orçamentos anuais em que se deu a sua concepção. Uma outra fonte de preocupação é a limitada capacidade para planear e executar todos os projectos que fazem parte do PIP do Estado. As secções a seguir discutem as ordens de magnitude dos orçamentos de 2006 e 2007 e a evolução das taxas de execução das despesas até 2005 (devido à disponibilidade de dados). 53. As receitas totais para 2006 foram orçamentadas em Kz 1 411 biliões (USD 16 000 milhões) perfazendo cerca de 41% do PIB. As receitas públicas dependem predominantemente do petróleo (80% em comparação a 67% em 2005), sendo a maior parte do restante proveniente dos impostos e taxas sobre os rendimentos e o comércio. O orçamento de 2006 foi elaborado com base numa produção estimada de cerca de 597,1 milhões de barris de petróleo (435,2 milhões em 2005) a um preço unitário médio de USD 45 (USD 53,8 em 2005) que espelha o preço diferenciado aplicado ao petróleo angolano por causa de variações na qualidade. O orçamento projectou também uma taxa de crescimento de 27,9% (contra a taxa de crescimento real de 15% em 2006), comparada com 15,5% em 2005, devido principalmente a uma expansão prevista de 37,2% no sector petrolífero. A economia não petrolífera deverá crescer 11,9% em 2006. 54. As despesas totais em 2006 foram estimadas em cerca de Kz 1,64 bilião (USD 18 600 milhões), o que representa aproximadamente 48,3% do PIB. Desse montante, estimou-se que as despesas correntes respondem por cerca de 54,8% e que as despesas de capital absorvem os restantes 45,2%. O orçamento destinou 22,8% das despesas para despesas administrativas e correlatas; 14,1% para materiais; 14,6% para transferências e 3,4% para pagamento de juros. Projectou também um défice de 6,6% na região, o que reflectiu basicamente o preço conservador implícito para o petróleo utilizado na elaboração do orçamento (USD 45 por barril). No que respeita as afectações sectoriais, a previsão das despesas do sector social foi de quase um quarto (24,7%), a mais alta proporção dos últimos três anos, seguidas pelo sector de administração (13,3%) o nível mais baixo no mesmo período. Os encargos financeiros (serviço da dívida interna e externa) foram orçamentados em 11,4%. As despesas do sector económico foram projectadas para alcançar 27,7%, enquanto as despesas com defesa e segurança deverão permanecer constantes em 17%. 55. O orçamento para 2007 totaliza o equivalente a USD 22 500 milhões, alcançando a média de quase USD 1 500 per capita. As receitas fiscais, das quais 80% são derivados do petróleo, foram previstas em KZ 1,7 bilião (USD 21 000 - 22 - milhões) e deverão alcançar a média de 37,5% do PIB. As despesas totais estão estimadas em Kz 1,8 bilião (USD 22 500 milhões), ou o equivalente a aproximadamente 40,8% do PIB. Estimou-se que as despesas correntes vão consumir 64,3% do total das despesas, enquanto as despesas de capital estão projectadas para consumir os 37,5% restantes. A média das despesas sociais está prevista para 28,1% do total. Foi previsto também um aumento expressivo dos encargos financeiros para 22,4% do total, o que reflecte, principalmente, a regularização dos pagamentos em atraso ao Clube de Paris. Em comparação a 2006, foi previsto também um significativo aumento para a administração, de 13,3% para 22,6%. Os gastos do sector económico foram projectados para cair para 14,1% em comparação com os 27,2% do ano passado, enquanto se estimou que as despesas com defesa e segurança responderão por 12,7%, menos que os 17% em 2006. Quadro 1.3: Hipóteses Macroeconómicas Usadas no Orçamento de 2007 Indicador 2005 2006 2007 Inflação anual (%) 18,5 10,0 10,0 Produção petrolífera (milhões de barris/ano) 363,5 551,4 736,7 Preço do petróleo Angolano no Orçamento (USD) 36,90 56,00 50,00 Produto Interno Bruto Termos Nominais (Kz mil milhões) 1.656,9 2.726,7 4.483,3 Taxas de crescimento real 11,7 19,5 31,2 Sector petrolífero 13,9 21,2 33,6 Sectores não petrolíferos 9,1 17,2 27,9 Fonte: Ministro das Finanças, OGE = 2007 56. As hipóteses macroeconómicas usadas para elaborar o orçamento de 2007 supõem inflação estável e crescimento da produção de petróleo. O orçamento de 2007 supõe que a inflação permanecerá no patamar de 10% ao ano e que a produção petrolífera aumentará 33,6% em relação ao nível registado em 2006 e atingirá 736,7 milhões de barris até o final do ano. O preço implícito do petróleo no orçamento estimado pelo governo é de USD 50 por barril, abaixo dos USD 56 por barril estimados no orçamento de 2006. O orçamento supõe também que a economia crescerá cerca de 31,2% em comparação a 2006 e que o sector petrolífero crescerá 33,6% e os sectores não petrolíferos terão expansão de 27,9% em termos reais (ver Quadro 1.3). Como as receitas petrolíferas são responsáveis por cerca de 80% de todas as receitas públicas, se os preços internacionais do petróleo diminuírem fazendo com que o preço do petróleo angolano caia a níveis inferiores a USD 50 por barril no próximo ano, o governo enfrentará uma significativa redução nas suas receitas. Segundo uma recente análise do PNUD, uma queda de USD 10 no preço do petróleo resultaria num hiato de recursos de aproximadamente USD 5 200 milhões no valor da produção e exportação do petróleo, o que provocaria uma perda de receitas equivalente a USD 3 000 milhões, ou metade do PIP para 2007. 57. O actual mecanismo de afectação de verbas do orçamento para os governos subnacionais não promove a equidade entre as diferentes províncias. Não existem critérios técnicos para a afectação de recursos do governo central às províncias. Uma análise recente do PNUD estima que as províncias do litoral, incluindo Luanda, e as do Oeste, Sul e algumas do Leste, receberam uma afectação universal, equivalente a USD 200 per capita, no orçamento de 2007 (USD 175 em 2006), enquanto as do Norte e Centro Sul foram contempladas com o equivalente a USD 135 per capita no orçamento de 2007 (USD 100 em 2006). É importante notar que esta última região (Centro Sul) inclui as províncias mais - 23 - pobres de Angola, segundo o MICS 2001. Para uma melhor distribuição geográfica, os indicadores da população e da pobreza deveriam ser um factor no processo de decisão. As autoridades também podiam considerar utilizar critérios baseados na “discriminação positiva” para apoiar as províncias que mais sofreram durante a guerra, a fim de se porem a par das outras. 58. A implementação efectiva dos planos governamentais requer que se dê prioridade novamente aos sectores sociais nas despesas públicas. A descrição até o momento tem-se baseado naquilo que o governo planeia fazer com as crescentes receitas do petróleo. Uma análise do que realmente ocorreu em termos da execução do orçamento demonstra que as despesas nos sectores sociais permanecem em níveis baixos que não correspondem à ambição do governo de cumprir os objectivos do milénio. A Figura 1.3 demonstra que, na realidade, a afectação hipotética de recursos para os sectores sociais como parcela do orçamento total na proposta orçamental para 2007 é inferior àquela proposta em 2005 e 2006, ao passo que houve um aumento significativo na afectação proposta para os serviços públicos gerais e pagamentos de juros (estes últimos para responder pelo pagamento de juros atrasados ao Clube de Paris). A próxima secção demonstra que, assim como nos outros países que se preparam para as eleições, as despesas públicas em Angola permanecem muito centradas nos serviços públicos gerais, consumo, salários e benefícios mais elevados. 59. Até o momento, as despesas públicas com consumo e defesa cresceram mais rapidamente do que as despesas sociais. Estas últimas, na realidade cresceram ultimamente, mas ainda representam um pequeno percentual do PIB (Quadro 1.4). As despesas com educação aumentaram 13% e 47%, respectivamente, em 2004 e 2005, enquanto as despesas com saúde cresceram 15% e 17% durante o mesmo período, medidas em dólares. As despesas com segurança social, bem-estar e habitação também aumentaram, crescendo 10% e 160% durante o mesmo período. Em 2005, as despesas com educação representaram apenas 2,1% do PIB; saúde, 1,5% do PIB; e segurança social, bem- estar e habitação, 5,4% do PIB. Os gastos com serviços públicos gerais e defesa, contudo, superaram em muito os gastos sociais (isto é, educação e saúde juntas). Aumentaram, respectivamente, 222% e 558%, somente em 2005. Como parcela do resultado, os serviços públicos gerais representaram cerca de 7,8% do PIB, enquanto os gastos com defesa e segurança interna representaram 7,3% do PIB em 2005. Curiosamente, as despesas com energia, agricultura, mineração e transportes caíram 49%, medidos em dólares, no ano de 2005, o que foi suficiente para reduzir a sua participação no PIB para 2,2% em comparação com os 7,1% do PIB em 2004. - 24 - Figura 1. 3: Distribuição funcional das despesas, 2004-07 40 35 Percentagem dos gastos totais 30 25 20 15 10 5 0 Defesa e segurança Serviços públicos gerais Sectores sociais Sectores económicos Pagamentos de juros iinterna 2004 19,2 35,8 25,4 7 12,5 2005 26,2 16,9 29,3 11,2 16,4 2006 13,3 17,4 30,8 27,2 11,4 2007 22,6 12,7 28,1 14,1 22,4 Quadro 1. 4: Angola: Classificação das despesas do governo por funções, 2003-2005. 2003 2004 2005 Prel. (Em percentagem do PIB) Serviços públicos em geral e outros assuntos económicos 6,7 3,9 7,8 Defesa e segurança interna 2,9 1,8 7,3 Educação 3,1 2,3 2,1 Saúde 2,4 1,9 1,4 Segurança social, bem-estar e habitação 4,5 3,3 5,4 Energia, agricultura, mineração e transportes 10,2 7,1 2,2 Pagamentos de juros (comprometidos) 1,8 2,2 5,6 Não classificados 13,9 17,4 ... Total 45,5 39,9 31,9 (Em milhões de dólares dos Estados Unidos) Serviços públicos gerais e outros assuntos económicos 921 797 2572 Defesa e segurança interna 402 366 2408 Educação 424 478 702 Saúde 329 379 443 Segurança social, bem-estar e habitação 617 678 1763 Energia, agricultura, mineração e transportes 1414 1437 734 Pagamentos de juros (comprometidos) 255 458 1833 Não classificados 1923 3538 ... Total 6284 8131 10455 Fontes: Autoridades Angolanas e estimativas pessoal do FMI/Banco Mundial. - 25 - 60. Quando tomadas em conjunto, as despesas sectoriais com serviços públicos gerais e defesa relativas às despesas totais foram responsáveis por quase a metade das despesas totais em 2005. Já a educação e a saúde, no seu conjunto, permaneceram responsáveis por aproximadamente 10% das despesas totais, enquanto se observa uma duplicação da quota de despesas com segurança social, bem-estar e habitação só para o ano de 2005. A afectação sectorial relativamente à totalidade das despesas em energia, agricultura, mineração e transportes declinou constantemente a partir de 2003, passando de 22,5% para apenas 7% em 2005. Esse padrão de despesas públicas é comum nos países com sistemas multipartidários em época de eleições presidenciais quando os governos que concorrem às eleições tendem a aumentar as despesas com o objectivo de expandir o emprego para gerar apoio político em períodos anteriores à eleição. 61. Em termos práticos, o aumento das despesas com bens gerais, consumo, melhores salários e benefícios, significa que Estado pode ter de considerar algumas permutas em termos de despesas públicas. No caso de Angola, face ao baixo nível dos indicadores sociais e aos desafios que as autoridades vão encontrar na reconstrução do país, a existência dessas permutas é óbvia, pois os gastos na educação e saúde permaneceram em níveis baixos enquanto as despesas com serviços públicos gerais e com a defesa aumentaram muito mais rapidamente. Logo, o baixo nível dos indicadores sociais, resultado parcial de décadas de guerra e de conflitos internos, exige uma rápida redefinição de prioridades das despesas públicas, em favor dos sectores sociais, especialmente educação e saúde. 62. Angola deve evitar a tentação de aumentar os gastos com despesas correntes no período eleitoral. Um exame da classificação económica das despesas correntes, medidas em dólar, confirma a hipótese de aumento dos gastos com despesas correntes no período pré-eleitoral. Como demonstra o Quadro 1.5, o total das despesas correntes aumentou 20% e 36%, medido em dólares, em 2004 e 2005 respectivamente. Excluídos os gastos com pagamentos de juros, as despesas com pessoal e bens e serviços aumentaram 38,6% e 50,2%, respectivamente, somente em 2005. Esse padrão está em conformidade com os modelos teóricos e empíricos que prevêem que os gastos pré-eleitorais tendem a voltar-se para as despesas correntes, tais como remunerações e salários e transferências ou subsídios (ver Rogoff, 1990). 63. É necessário melhorar o registo e a classificação das despesas públicas para o caso de as autoridades desejarem adoptar uma significativa política de despesas públicas favorável aos pobres. As autoridades argumentam que o aumento das despesas de pessoal inclui a necessária contratação de novos professores e enfermeiros mais a actualização salarial anual dos funcionários públicos, o que ajuda a inflacionar a rubrica salarial. As autoridades argumentam ainda que algumas despesas da saúde e da educação não são classificadas como tais, o que contribui para manter baixo o nível estatístico das despesas sociais. Este facto aponta para a necessidade de se melhorar ainda mais a qualidade da gestão das finanças públicas, de modo a que o governo possa ter um melhor entendimento das suas despesas públicas e aumentar a eficácia do planeamento e programação financeiros. Para tal, é fundamental um compromisso contínuo com - 26 - a conclusão da implementação do SIGFE e a necessidade de se melhorar a classificação dos gastos públicos. Uma vez dados estes passos, será mais fácil conceber e implementar um programa de despesas públicas em prol dos pobres. 64. As despesas com transferências e subsídios permaneceram constantes como parcela do PIB. Como a produção petrolífera vem crescendo rapidamente e os preços internacionais do petróleo permanecem elevados, o crescimento do PIB tem sido robusto nos últimos anos e por isso a proporção das despesas públicas como parcela do PIB está a diminuir desde 2003. As despesas totais, por exemplo, caíram de 44% do PIB em 2003 para um nível muito inferior, 31%, em 2005. O total das despesas correntes caiu de 36% do PIB para 25% no mesmo período. As despesas com pessoal, bens e serviços também diminuíram como parcela do resultado total, enquanto as despesas com subsídios foram em média 5% do PIB durante o período 2003-2005, o que significa, na verdade, que essas últimas aumentaram em valores absolutos, medidos em dólares (ver Quadro 1.5). Na verdade, o total das transferências mais que duplicou (em dólares) desde 2003, atingindo USD 2 100 milhões em 2005. Do total das transferências, as despesas com combustível e os subsídios ao preço dos serviços públicos são as mais importantes, totalizando USD 1 300 milhões em 2005. - 27 - Quadro 1.5: Classificação económica das despesas actuais, 2003-06 2003 2004 2005 2006 Proj. Proj. (Milhares de milhões de USD, salvo indicação em contrário) Despesas 6,2 7,6 10,2 15,8 Despesas actuais 5,1 6,1 8,3 10,3 Pessoal 1,7 2,0 2,8 4,1 Bens e serviços 2,2 1,9 2,8 3,1 Pagamentos de juros devidos 0,3 0,5 0,6 0,7 Interno 0,0 0,1 0,2 0,2 Externo 0,2 0,4 0,4 0,5 Transferências 0,9 1,7 2,1 2,4 Dos quais subsídios (petróleo e serviços 0,7 1,3 1,3 1,5 públicos) (Em percentagem do PIB, salvo indicação em com,rário) Despesas 44,3 38.5 31,2 35,7 Despesas actuais 36,3 30,6 25,2 23,4 Pessoal 12,4 10,3 8,6 9,3 Bens e serviços 15,7 9,5 8,6 7,1 Pagamentos de juros devidos 1,8 2,3 1,7 1,5 Interno 0,1 0,4 0,5 0,4 Externo 1,7 1,9 1,2 1,1 Transferências 6,4 8,5 6,3 5,5 Dos quais subsídios (petróleo e serviços 4.8 6,6 4,0 3,3 públicos) Fontes: Estimativas e projecções das autoridades Angolanas e do pessoal do FMI/Banco Mundial. 65. Os preços dos combustíveis em Angola estão entre os mais baixos dos países africanos e outros países produtores de petróleo. A concessão de subsídios aos combustíveis é prática comum, não apenas em Angola, mas em muitos outros países produtores de petróleo, tais como Iraque, Irão, Arábia Saudita, Líbia, Egipto, Argélia, Indonésia, Malásia, Venezuela e Bolívia. Angola ocupa a quarta colocação na lista dos países africanos com os mais baixos preços de gasolina e diesel. Em 2004, por exemplo, os preços por litro da gasolina e do diesel no retalho nos Estados Unidos eram 54 e 57 centavos, respectivamente, enquanto em Angola, esses mesmos preços, medidos em centavos de dólares dos Estados Unidos eram 39 e 29 centavos. Os subsídios em Angola são ainda maiores se for considerado o mecanismo de atribuição do preço usado pela Sonangol, que algumas vezes excede o preço real em mais de 300% para o gás, gasolina, diesel e querosene.3 3 É possível encontrar uma análise detalhada dos subsídios ao preço dos combustíveis em Angola no Banco Mundial (2005). - 28 - 66. Existem também subsídios igualmente importantes no abastecimento de água e energia por meio das empresas de utilidade pública. A fundamentação lógica para a transferência de subsídios do governo nos sectores de electricidade e água está relacionada à incapacidade das empresas de utilidade pública para obter receita suficiente com as vendas a fim de fazer frente aos seus custos. O fenómeno não se deve apenas à ineficiência das empresas de serviços públicos para medir adequadamente, cobrar os clientes pelo serviço prestado e evitar o surgimento de ligações ilegais, mas também ao facto de os preços de electricidade e água serem determinados pelo Ministério das Finanças a níveis abaixo do custo marginal de longo prazo. No sector de electricidade, por exemplo, afirma-se que os subsídios são de USD 0,11 por kWh, mas os preços praticados pela empresa de serviços públicos estão actualmente próximos de USD 0,005 por kWh. No sector de água, para cobrir a perda financeira de cerca de USD 6 milhões, a empresa de serviços públicos recebeu subsídios aos preços e às operações no montante de aproximadamente USD 7,4 milhões e USD 0,9 milhões, respectivamente. 67. A vasta maioria da população considera todos os serviços públicos importantes, mas de baixa qualidade. Devido principalmente à deterioração do capital físico e humano durante a longa guerra, a prestação de serviços públicos de água e energia não é constante nem abrangente e tem, portanto, baixa qualidade. A população também classifica o fornecimento pelo governo de outros importantes serviços (tais como educação pública, transportes, saneamento e saúde) como de baixa qualidade, ao mesmo tempo em que os considera de grande importância. Os agregados familiares pobres geralmente consideram difícil o acesso aos serviços públicos formais e têm de recorrer a mercados secundários para obter alguns serviços (tais como água e alguns tipos de combustível) onde pagam um preço elevado. Esses agregados familiares são os potenciais beneficiários do subsídio ao gás e ao querosene, mas nem todos têm condições de pagar e/ou ter acesso fácil a esses combustíveis. Percebe-se que o subsídio ao preço do petróleo em geral beneficia principalmente os ricos e não os pobres. 68. Os principais beneficiários dos subsídios ao preço dos serviços públicos e dos combustíveis são os agregados familiares mais ricos e não os mais pobres. O perfil dos agregados familiares que beneficiam desses subsídios revela que os principais beneficiários são donos de casa que residem em grandes casas e apartamentos, possuem geradores, refrigeradores e computadores e estão no terceiro ao quinto quintil de rendimentos. A despesa com gasolina aparenta ser relativamente mais importante para os domicílios do quinto quintil do que para os domicílios dos outros quatro quintis porque essa fonte de energia é altamente utilizada por domicílios com boa situação financeira na geração de iluminação ou para abastecer os seus automóveis. Esses domicílios abastados são aqueles que serão afectados mais directamente pela retirada dos subsídios ao preço dos combustíveis em primeiro lugar, enquanto os domicílios mais pobres poderiam ter melhor situação financeira se o montante gasto com subsídios fosse empregado mais directamente na melhoria do seu bem-estar. - 29 - 69. Foram identificadas importantes fragilidades na gestão das finanças públicas no PEMFAR de 2005. O PEMFAR identificou dois sistemas paralelos para as despesas: um sistema “convencional” coordenado pelo Conselho Directivo do Tesouro Nacional (DNT) do Ministério das Finanças e um sistema “não convencional” fundamentado nas operações fiscais executadas fora do orçamento pela companhia nacional de petróleo Sonangol. O PEMFAR indicou que a estrutura dupla tinha grandes perdas de transparência e de eficiência. O relatório reconheceu que a estrutura dupla havia surgido em consequência da guerra civil, quando a Sonangol contribuiu com a sua experiência para diversas despesas públicas. Com o final da guerra em 2002, contudo, a continuação do elevado envolvimento fiscal da Sonangol não mais se justifica e serve apenas para turvar o quadro fiscal e desviar recursos que a Sonangol podia utilizar melhor nas suas próprias actividades comerciais. Para além disso, como grande parte das despesas fiscais da Sonangol não era orçamentada e era recuperada por meio de compensações tributárias e outros mecanismos não contabilizados, era difícil registar e conciliar as transacções na Conta Única do Tesouro (CUT) no BNA, tornando os registos, a monitorização a auditoria custosa e sem transparência. Essa situação continua praticamente inalterada até hoje. 70. O progresso na implementação de medidas incluídas no plano de acção PEMFAR tem sido irregular. Na Caixa 2 abaixo apresenta-se um resumo do progresso registado em indicadores seleccionados. Houve algum progresso em algumas áreas importantes, tais como o maior realismo das hipóteses macroeconómicas na fase de preparação do orçamento e na introdução do SIGFE. O primeiro é já um passo importante pois é útil aos responsáveis pela formulação de políticas para fins de programação macroeconómica, enquanto o segundo é um desenvolvimento positivo e que contribui para aumentar a transparência do processo orçamental. A reforma noutras áreas ainda não beneficiou do grau de adesão política que seria necessário para se garantir uma cooperação constante por parte dos diferentes agentes envolvidos no processo. Em particular, os elementos que são politicamente mais sensíveis parecem ter reunido menos apoio para uma implementação continuada do que aqueles que são de uma natureza puramente técnica. - 30 - Quadro 1.2: Resumo do Progresso Registado em Recomendações Seleccionadas do PEMFAR Acções Prioritárias Recomendadas no PEMFAR Organismo Avaliação Preliminar do Progresso Responsável Preparação do Orçamento Maior realismo nas hipóteses macroeconómicas MINFIN (GEREI) Satisfatório – O reforço da gestão macroeconómica ajudou a aproximar as projecções dos resultados. Adopção do Modelo Financeiro de Diagnóstico do Petróleo para se MINFIN (DNI, DNO, Moderado – A DNI adoptou o modelo de previsão das gerarem projecções de receitas mais exactas GEREI) receitas petrolíferas em 1 de Abril de 2006. Os funcionários estão a ser preparados para utilizarem este modelo. Maior coordenação entre o MINFIN e o MAPESS nas informações MINFIN (DNO) e Parcial – Existe coordenação mas a informação sobre o nº sobre folha salarial; criar um cadastro único para todo o pessoal do MAPESS de funcionários públicos continua deficiente. sector público Estabelecer interface entre o SIGIP e o SIGFE; transformar o MINFIN (DNC) e Insatisfatório – Ainda não foi estabelecida a interface. PIP Programa de Investimento Público num exercício multianual MINPLAN Multianual ainda não foi adoptado. Execução do Orçamento Assegurar a consolidação da Conta Única do Tesouro (CUT) MINFIN, BNA Moderado – Ainda existem atrasos significativos na entrada das informações de receitas na CUT. Utilizar as projecções da programação financeira como tectos dos MINFIN (DNT) Moderado – Estão a ser utilizados tectos mas não se compromissos aplicam a todas as unidades orçamentais; as Actividades Parafiscais da Sonangol não estão sujeitas a tectos. Preparar funcionários chave das unidades orçamentais na MINFIN (DNC) Moderado – A formação está em curso e abrange sobretudo utilização da nova versão do SIGFE os funcionários que se ocupam das despesas. Aplicar a sequência correcta do processo de execução orçamental MINFIN (DNC, DNT, Moderado – A adopção do SIGFE está a processar-se (cabimentação -> liquidação -> pagamento), utilizando INF) conforme planeada e prevê-se que fique concluída em 2007. integralmente os controlos automatizados do SIGFE As Actividades Parafiscais da Sonangol deverão observar a sequência correcta antes do fim de 2006. Contabilidade e Reporte Reduzir o tempo permitido para apresentação da CGE ao Tribunal MINFIN (DNC) Satisfatório – A CGE é encerrada no primeiro trimestre, de Contas para seis meses após o fim do ano fiscal aprovada pelo Conselho de Ministros e enviada ao Tribunal de Contas no segundo trimestre. Prestar formação em práticas de reporte e contabilidade, numa MINFIN (DNC) Moderado – Formação em curso, sobretudo em relação à base regular, aos funcionários relevantes nas UOs utilização do SIGFE. Estabelecer procedimentos e rotinas de contabilidade e gestão MINFIN (DNPE) Moderado – Aquisição de bens não financeiros registados financeira para os activos não financeiros no SIGFE a partir de 2004; ainda tem que ser terminada a avaliação do património no fim de 2003. Adopção completa do manual da contabilidade bem como do novo MINFIN (DNC) Satisfatório – Já foram ambos adoptados Plano de Contas. Circunscrição das Actividades Parafiscais da Sonangol Assegurar que o valor destas actividades seja estimado com MINFIN (DNO) em Moderado – Valores incluídos no orçamento ex post, mas antecedência e incluído no orçamento anual colaboração com a ainda não são estimados com antecedência. Sonangol Acordar quais as actividades parafiscais que vão ser identificadas MINFIN (DNO, DNI, Insatisfatório – Existem disputas frequentes acerca dos e medidas dentro da Sonangol, para recuperação (que estão DNT em montantes apresentados pela Sonangol ao MINFIN. Não há sujeitas ao petróleo de lucro e às compensações tributárias) colaboração com a um plano claro para as eliminar gradualmente. Sonangol Incluir essas actividades como uma tarefa separada dentro das Sonangol Insatisfatório – Actividades de concessionária ainda não auditorias independentes da Sonangol foram separadas nas auditorias da empresa. Apresentar uma análise, auditada independentemente, dos custos Sonangol Insatisfatório – Não cumprido. Processo de aprovação não do tipo “não convencionais” não orçamentados, de acordo com é linear. uma Acta do Governo, para simplificar e acelerar o processo de aprovação dentro do MINFIN Alargar o âmbito das auditorias aos impostos, de forma a incluir um MINFIN (DNI) Insatisfatório – O auditor confere as declarações de exame do cálculo dos impostos líquidos devidos ao Tesouro, impostos com as avaliações tributárias revistas e com os depois de deduzidas as compensações e o valor das actividades pagamentos efectuados, mas não está incluída a dedução parafiscais das compensações nem o valor das actividades parafiscais da Sonangol. Formalizar o que precede num novo procedimento aprovado pelo Conselho de Insatisfatório – Não está em vigor nenhum procedimento Gabinete Ministros formal para o efeito. Estabelecer mecanismos formais de reporte da Sonangol ao BNA, MINFIN (DNI, Moderado – Existem mecanismos formais de reporte, mas MINFIN e ao BNA DNC, DNT, INF) e não há um plano claro nem um calendário para a eliminação Sonangol gradual das Actividades Parafiscais da Sonangol. Eliminar os subsídios aos preços dos combustíveis através de MINFIN Moderado – Política para a eliminação gradual de subsídios ajustamentos periódicos dos preços implementada em 2004 e 2005, mas suspensa em 2005 com os aumentos dos preços petrolíferos. - 31 - Preparação do Orçamento 71. As autoridades adoptaram um modelo abrangente para a projecção das receitas do petróleo. Em Abril de 2006, a Direcção Nacional dos Impostos (DNI), no Ministério das Finanças, adoptou formalmente o Modelo de Previsão das Receitas Petrolíferas, desenvolvido pela Aberdeen University Petroleum Economics Consultancy (AUPEC) no contexto do Estudo de Diagnóstico do Petróleo. Um consultor residente da AUPEC está a trabalhar em tempo inteiro com funcionários da DNI e consultores locais desde Abril, fazendo a actualização do modelo com informações prestadas pelas companhias petrolíferas e oferecendo formação no local sobre a mecânica do modelo. O pessoal da DNI também faz viagens de formação a Aberdeen para conhecer melhor a Petroleum Economics. O modelo AUPEC representa uma ferramenta mais eficaz para a projecção das receitas petrolíferas que o processo ad hoc anterior, desenvolvido de forma empírica pela DNI – um passo na direcção certa cuja importância é vital quando os ingressos do petróleo aumentam e a situação fiscal macro está cada vez mais exposta aos choques externos. 72. Ainda tem que ser articulada a integração das despesas de investimento nas despesas recorrentes. O Ministério do Plano concebe o Programa de Investimento Público (PIP) enquanto a orçamentação das despesas recorrentes é da principal responsabilidade do Ministério das Finanças. Ainda não foi desenvolvida uma interface entre o sistema de informações do MINPLAN para o investimento público (SIGIP) e o SIGFE. Além do mais, a orçamentação está cada vez mais complicada face à contracção de um grande número de linhas de crédito estrangeiras, cada uma delas efectuada segundo condições e procedimentos diferentes e geridas por gabinetes diversos. A linha de crédito volumosa de USD 9 700 milhões da República Popular da China, por exemplo, é gerida pelo Gabinete de Reconstrução Nacional (GRN), enquanto a linha de crédito de USD 2 000 milhões com a China, contraída em 2004, é gerida por um gabinete criado no Ministério das Finanças especificamente para gerir este empréstimo (GAT – Gabinete de Apoio Técnico). Isto acrescenta complexidade a um sistema que já se caracteriza por uma deficiente capacidade de programação e avaliação de projectos de investimento. A consequência é que, muitas vezes, o montante total para projectos multianuais é orçamentado num único ano, enquanto o dinheiro requerido ao governo angolano para iniciar os projectos está suborçamentado. 73. Ainda subsistem algumas deficiências na orçamentação das despesas de pessoal. O orçamento é formulado com base na base de dados da folha de pagamentos mantida pelo MAPESS. A informação sobre pessoal introduzida no SIGFE é prestada pelo Gabinete de Apoio Informático (GAI), no Ministério das Finanças. O GAI actualiza a base de dados do MAPESS, acrescentando informações sobre os funcionários públicos recém contratados. A interface entre a base de dados do GAI e o SIGFE é fraca e os dados ainda são introduzidos manualmente no SIGFE. O SIGFE não mantém informações detalhadas sobre custos salariais, que estão contidos nas duas bases de dados sobre salários e só as unidades que efectuam gastos é que têm acesso às informações financeiras sobre salários. Portanto, na prática, o governo está a utilizar em paralelo duas bases de dados diferentes. Mais importante ainda é que nenhuma inclui o pessoal militar. - 32 - Execução do Orçamento 74. Registou-se progresso na introdução do SIGFE. O SIGFE entrou em funcionamento em 2004, com a cobertura da província de Luanda e, em meados de 2007, o sistema tinha sido alargado às 18 províncias de Angola. As autoridades pretendem ampliar o sistema às missões no estrangeiro e a algumas unidades orçamentais autónomas, até 2008. A expansão às províncias já produziu resultados positivos. As autoridades relatam que as unidades que efectuam despesas parecem estar a cumprir melhor as fases da execução orçamental prevista na Lei Orgânica do Orçamento de Angola. Conforme o exige a Lei Orgânica do Orçamento, o SIGFE também inclui um sistema de contabilidade de partida dupla, que já está em vigor, abandonando assim o antigo sistema de contabilidade de partida única, baseado em tesouraria. 75. Enquanto o progresso recente se concentrou no aspecto das despesas, a cobertura dos elementos sobre receitas continua incompleta. O SIGFE deverá ser alimentado com informações sobre receitas dos impostos em três fases do processo de cobrança de impostos: (1) responsabilidades tributárias autoavaliadas pelos contribuintes; (2) responsabilidades tributárias que são depois pagas ao sistema bancário; e (3) pagamentos de impostos transferidos do sistema bancário para a Conta Única do Tesouro (CUT) no BNA. No entanto, actualmente, o SIGFE recebe informações apenas sobre a última fase, ou seja, pagamentos de impostos transferidos para a CUT, e com um atraso de 30 dias. Dados mais completos são geridos pela Direcção dos Impostos, por meio de plataformas electrónicas incompatíveis com o SIGFE. É essencial uma informação precisa sobre o pagamento de impostos arrecadados para fins de programação financeira e de planos mensais de tesouraria para as unidades de execução orçamental. Se esta informação não estiver disponível ou não for rigorosa, torna-se muito difícil manter as despesas dentro dos tectos orçamentais. Esta situação torna urgente que se desenvolva uma interface automática entre os sistemas ou um sistema de controlo dos impostos que possa ficar ligado directamente ao SIGFE. 76. As operações desempenhadas pela Sonangol estão agora a ser registadas no orçamento, mas com um atraso de até 3 meses. O Governo começou a fortificar a capacidade do Ministério das Finanças para controlar as despesas e circunscrever as operações da Sonangol em representação do Tesouro que, agora, são registadas no orçamento mas com um atraso que pode chegar até 90 dias. Fizeram-se tentativas para se instalar um terminal SIGFE na Sonangol para o registo destas operações em tempo real, como acontece com as outras despesas ordinárias do Estado, mas ainda não se concretizou. O Ministério das Finanças reconhece que é necessário limitar e eliminar gradualmente estas operações e que é também preciso separar as funções de concessionária e de operadora da Sonangol. No entanto, tanto o Governo como a Sonangol indicaram que não vai haver nenhuma alteração nesta configuração, pelo menos até 2010, por causa de limitações institucionais e técnicas nos Ministérios das Finanças e do Petróleo. 77. As deficiências na gestão da totalidade dos activos financeiros a nível do SIGFE também têm de ser ultrapassadas. Existem problemas importantes com o registo no sistema de transacções da dívida externa e doméstica, o que ameaça a adequação do serviço da dívida. As duas bases de dados para a gestão da dívida que coexistem no BNA (DMFAS para a dívida externa e GEMA para a dívida - 33 - interna) são incompatíveis com o SIGFE. As informações fornecidas pela DNT são utilizadas pelo BNA para actualizar estas bases de dados. O resultado é um relatório produzido pelo BNA num formato que é incompatível com o SIGFE e um processo de partilha de dados que tende a ser alvo de atrasos, que vão até três meses. Esta situação só será resolvida quando for implementado na DNT um sistema de controlo da dívida que seja directamente compatível com as necessidades do SIGFE. 78. A CUT ainda tem de ser integralmente consolidada. O mecanismo da CUT, explicado detalhadamente no relatório PEMFAR, está longe de estar consolidado. As principais questões que impedem a sua consolidação estão associadas com algumas das operações efectuadas pela Sonangol e a presença de mecanismos de compensação que envolvem a Sonangol e o Ministério das Finanças. Em princípio, o petróleo de lucro, os impostos da Sonangol, o equivalente em Kwanzas do valor em dólares dos impostos pagos pelas companhias petrolíferas estrangeiras e todos os outros impostos transitam através da CUT. No entanto, como a CUT regista apenas as transacções em dinheiro vivo, os impostos e o petróleo de lucro provenientes da Sonangol frequentemente não são registados, por causa do mecanismo de compensação referido acima. Para além da sua complexidade, este sistema de gestão de tesouraria prejudica o planeamento e não impede o excesso de obrigações financeiras. Monitorização do Orçamento 79. Verificaram-se progressos na gestão dos activos e passivos não financeiros mas ainda são precisas melhorias adicionais. A gestão dos activos e passivos não financeiros está sob a responsabilidade da Direcção Nacional do Património do Estado (DNPE). Neste domínio, uma preocupação fundamental é assegurar que se produzam informações de qualidade sobre os activos não financeiros do Estado, a fim de se aumentar a cobertura e a exactidão da Conta Geral do Estado (CGE). Na realidade, a falta de dados pontuais e precisos sobre a dívida pública e o inventário dos bens físicos do Estado impede a produção de uma contabilidade patrimonial fiável. Agora, o SIGFE permite que a DPNE mantenha um inventário de todos os novos activos públicos não financeiros, tanto a nível central como provincial, mas os registos antigos da propriedade e património, anteriores à informatização do sistema, continuam desactualizados, na sua maioria. Para actualizar o inventário com o total da dívida antiga, vai ser preciso criar uma força tarefa e alimentar os dados no SIGFE. Também é necessário intensificar a compatibilidade e os elos entre a classificação contabilística do orçamento das despesas e receitas e a dos activos não financeiros. 80. Houve algum progresso nas funções de controlo interno. Em Angola, a função de auditoria interna é desempenhada pela Inspecção Nacional de Finanças (INF) enquanto a função de auditoria externa fica sob a alçada do Tribunal de Contas. O Tribunal é a Suprema Instituição de Auditoria (SIA) cuja única função é auditar as contas do Estado. A capacidade para monitorizar e auditar ex-post ainda é muito deficiente, embora se tenham registado algumas melhorias na qualidade dos contributos das províncias associados com o SIGFE. O Tribunal de Contas adoptou oficialmente um Manual de Contabilidade e um Plano de Contas de partida dupla, subjacente ao do SIGFE, que deveria ajudar a tornar mais - 34 - consistente o sistema de execução de despesas e as suas funções de auditoria e monitorização ex-post. 81. São necessárias melhorias mais arrojadas no domínio da auditoria, que ainda permanece débil. O principal problema continua a ser a relação entre a Sonangol e o Ministério das Finanças. A Sonangol, a pedido do Governo, efectua uma vasta gama de actividades ou tarefas em representação do Estado. No passado, o Governo nem sempre reembolsou a Sonangol, ou demorou a fazê-lo. A reacção da Sonangol foi reduzir os pagamentos dos impostos e do petróleo de lucro que deve ao Governo pelo montante dos custos incorridos em representação do Estado. As consequências desta prática são adversas a uma gestão eficaz das receitas. Surgem disputas porque, no passado, havia pouca clareza quanto às actividades que se qualificam para um tratamento de compensação e porque não foram auditadas as despesas no âmbito das categorias que se qualificam. Circunscrição e Eliminação Gradual das Actividades Parafiscais 82. Foram tomadas medidas encorajadoras com vista a incorporar no orçamento as operações parafiscais da Sonangol, mas as principais falhas ainda não foram resolvidas. O orçamento inclui estimativas das principais operações fiscais da Sonangol, incluindo despesas com os subsídios petrolíferos, gastos com bens e serviços, serviço da dívida e impostos acumulados e receitas não tributárias que a companhia deve ou cobra em nome do Estado. Estas são compensadas numa base recíproca, num procedimento que é moroso, opaco e sujeito a disputa. Como, na realidade, não são feitos nenhuns pagamentos em dinheiro, este procedimento provoca oscilações substanciais nos atrasados, de mês para mês. Os funcionários da Direcção dos Impostos ainda não estão completamente habilitados para avaliar a exactidão das informações sobre receitas, prestadas pela Sonangol. 83. O Governo deu passos no sentido de incorporar no orçamento pelo menos algumas das operações parafiscais da Sonangol mas precisa de ir muito mais além. Em 2005, os relatórios de despesas que a Sonangol enviou para o MINFIN foram introduzidos manualmente no SIGFE. Os relatórios da Sonangol cobriam tanto as despesas orçamentadas como as não orçamentadas; as últimas foram classificadas como “dívida flutuante” por pagar, quando não existia a possibilidade de serem acomodadas como tipos de despesas orçamentadas regulares. Contudo, os relatórios não foram apresentados mensalmente mas enviados em conjunto, no final do ano. Tal impediu o MINFIN de avaliar, com a devida frequência, as actividades fiscais da Sonangol, provocou a acumulação de atrasados e prejudicou a programação fiscal para cada ano. Acresce que o pessoal do MINFIN encontrou dificuldades com a classificação das rubricas de despesas, que nem sempre estavam claramente justificadas nos relatórios da Sonangol. Relativamente ao futuro, e para começar, poderia ser muito útil um acordo sobre as compensações autorizadas e auditorias planeadas. Em última análise, as actividades parafiscais da Sonangol deveriam ser eliminadas. Se bem que isto não possa acontecer imediatamente, todas as actividades parafiscais poderiam, entretanto, ficar “circunscritas” dentro da Sonangol para uma melhor monitorização e controlo e facilidade de uma eventual transferência. Na Caixa 1.3 descrevem-se as fases de um possível processo de circunscrição proposto no PEMFAR. - 35 - Caixa 1.3: Fases do Processo de Circunscrição Primeira fase  Primeiro passo – assegurar que o valor destas actividades seja estimado com antecedência e incluído no orçamento anual (Isto começou com o Orçamento Revisto de 2003).  Segundo passo – acordar quais as actividades parafiscais que vão ser identificadas e medidas dentro da Sonangol, para recuperação (que estão sujeitas ao petróleo de lucro e às compensações tributárias).  Uma melhor medida dos custos associados deve incluir a introdução de técnicas de “time writing” e sistemas de afectação de custos.  Terceiro passo – as transacções anteriores devem ser incluídas como uma tarefa separada dentro da auditoria independente proposta para a Sonangol. Segunda fase. Apresentação pela Sonangol duma análise, auditada independentemente, dos custos do tipo não orçamentados, de acordo com uma Acta do Governo, para simplificar e acelerar o processo de aprovação dentro do MINFIN.  Alargar o âmbito da actual auditoria independente aos impostos pagos, de forma a incluir uma auditoria do cálculo dos impostos líquidos devidos ao GOA, depois de deduzidas as compensações e o valor das actividades parafiscais.  Isto permitiria auditar o ciclo inteiro de fluxos de impostos, desde os impostos pagos pela Sonangol até o recebimento final desses impostos pelo MINFIN após a dedução das compensações e actividades parafiscais.  Dessa forma, estaria disponível uma auditoria independente de toda a conciliação entre os impostos originalmente devidos e os impostos líquidos finalmente recebidos pelo MINFIN . Terceira fase  Outro aspecto importante seria o fortalecimento da aprovação da declaração de rendimentos da Sonangol pela centralização da aprovação, tanto dos impostos brutos devidos, quanto do valor das compensações para se chegar aos impostos líquidos devidos e pagos dentro da Direcção dos Impostos do MINFIN.  Formalizar o que precede num novo procedimento aprovado pelo Gabinete Quarta fase Deve-se criar mecanismos formais de reporte da Sonangol para o MINFIN e da Sonangol para o BNA, em especial relativamente ao serviço da dívida externa, compensações dos impostos e do petróleo de lucro e exportações de petróleo efectuadas pela Sonangol. 84. O processo de circunscrição deveria também visar a resolução da questão de conflitos de interesse associados com as actividades da Sonangol. Certos aspectos do papel da Sonangol como concessionária, particularmente a aprovação de todos os principais contratos de aquisições, provocam um potencial conflito de interesses e a perda de receitas para o Tesouro. Além do mais, o Governo não possui capacidade para fiscalizar eficazmente as receitas e os programas de investimento da Sonangol, que são de grande escala e têm uma nítida relevância macroeconómica. Informada pela conveniência e pela necessidade de se criar capacidade nos organismos de fiscalização, deveria considerar-se a transferência - 36 - das funções de concessionária da Sonangol para o Ministério do Petróleo onde competem, segundo as boas práticas internacionais. A circunscrição destas actividades, primeiro dentro da Sonangol, iria ajudar a preparar a transferência (ver Caixa 1 acima). A urgência de uma fiscalização adequada é tal que o GoA/MINFIN podiam ser bem aconselhados a contratar consultores qualificados com a maior brevidade possível, com vista a assistir no desempenho desta função. 85. As autoridades deveriam adoptar um plano bem definido e com um calendário estabelecido, destinado a normalizar este processo. Neste contexto, “normalização” diz respeito a uma situação em que as actividades “não convencionais” ou os “expedientes”, para utilizar a linguagem do PEMFAR, teriam sido eliminados ao longo de um período acordado. Tal representaria o ponto de chegada de um processo de transição, envolvendo as instituições chave: MINFIN, BNA e MINPET. Mas há que prestar atenção à necessidade de aumento dos recursos, qualificações, formação, procedimentos internos e reporte e comunicação dentro e entre estas instituições, para que elas possam recuperar o controlo das actividades próprias do Tesouro e actualmente desempenhadas pela Sonangol. Estas mudanças envolveriam melhorias na estrutura salarial, planeamento e benefícios da carreira profissional dos empregados, mas todas elas exigiriam um compromisso com a reforma institucional. - 37 - Quadro A.1: Perspectiva Multianual para a Adopção de um MTEF Rubrica Aspecto Objectivo PEM Agente Efeito Pretendido Exige Angola multianual Responsável 1 Projecção Disciplina macro Ministério das Fornece enquadramento Modelo de previsão, Sim, para o macroeconómica fiscal Finanças estratégico para a definição capacidade, variável sector da política fiscal e monetária macroeconómica multianual petrolífero para um conjunto de anos, ou Rudimentar acesso a múltiplas previsões para o sector não governamentais real. 2 Análise das Disciplina macro Ministério das Estabelece tectos para as Modelos de projecção. Mais Sim, mas não receitas fiscal Finanças despesas, limitando os robustos se entendidas e houve multianuais, défices, inflação e modeladas as relações entre discussão a sustentabilidade da depreciações da moeda; crescimento nível de dívida e política da apoia política fiscal macroeconómico, Conselho de dívida, dando sustentável e planeamento distribuição de rendimentos e Ministros nem origem a um realista das despesas dentro receitas. Análise/modelo de aprovação. pacote de do pacote de despesas; apoia sustentabilidade da dívida, Base incerta despesas o foco na mobilização ou uma lei rígida sobre para a análise adequada das receitas. limites impostos a da dívida/défice. Mais eficaz na sustentabilidade mudança de comportamento, da dívida. se houver debate e aprovação Tratamento do Conselho de Ministros débil da política para tectos/política de para receitas. agregação de despesas. 3 Previsão multianual Disciplina Ministério das Fornece indicador lato do MoF apresentou inflatores Não. Existem das despesas ao macro fiscal Finanças ou, em custo futuro das actuais relativos aos salários e não programas abrigo da política eficiência das alguns casos, tendências das despesas, salários e uma orientação económicos em curso ou do afectações ministérios identificação de potenciais clara para a projecção de bianuais, mas actual nível de (sectoriais) implementadores áreas de risco e um custos. Pode ser não existe uma serviços, por com orientação ajustamento fiscal pró- automatizado. Pode ser previsão ministério ou clara activo, medido e mais somente no ano do multianual programa racional. Fornece uma orçamento, mas mais eficaz detalhada dos referência para se durante vários anos. gastos. avaliarem as opções de políticas de despesas, incluindo aumento de salários, relativos à rubrica 2 e medida das decisões de reafectação sectorial. Algum incentivo para examinar os accionadores de custos de programas/sectores. 4 Tectos multianuais Eficiência das Ministério das Fornece o enquadramento Pode ser desenvolvido a Não. Depende do para os ministérios afectações Finanças para a preparação do partir da rubrica 3 ou 2 que progresso sectoriais (sectoriais), orçamento dos ministérios limita as despesas afectadas registado na disciplina macro sectoriais, permitindo proporcionalmente, mas rubrica 2. fiscal, planeamento mais realista estas não reflectiriam as Funcionamento pelos sectores, elaborando decisões de reafectação. eficiente políticas adequadas; Seria mais credível se fornece mais incentivos espelhasse as opções de com vista a analisar a políticas, o que requer eficácia dos programas algumas direcções de política existentes, fazer permutas específicas sobre e reafectações dentro dos reafectação. Ainda mais sectores. A nível de credível em termos de governo central, permite fornecimento de metas de decisões explícitas sobre planeamento de despesas permutas entre os sectores. multianuais para os ministérios implementadores se reflectirem o entendimento das ineficiências dos custos e os benefícios/resultados marginais sectoriais, mas isto requer entendimento mais detalhado dos sectores. Mais eficaz no domínio de mudança de comportamento, se obtiver a aprovação do Conselho de Ministros ou do Parlamento. - 38 - 5 Estratégia sectorial Eficiência das Ministério que Plano sectorial estratégico Capacidade de planeamento Alguns multianual afectações efectua despesas que possa associar estratégico no ministério ministérios (sectoriais), produtos/resultados com sectorial, informações sobre podem ter funcionamento factores de produção no produtos/resultados dos começado a eficiente, enquadramento multianual. programas e relação com desenvolver disciplina macro Eficaz com relação à actividades e factores de (Saúde, fiscal disciplina macro fiscal e produção. Educação, eficiência das afectações Agricultura), somente se preparado embora sem dentro do tecto de recursos tectos de sectoriais multianuais. recursos multianuais. 6 Estimativas Funcionamento Ministérios que Identifica implicações Exige orientação/formação Parcialmente. multianuais do eficiente, efectuam multianuais das novas para os funcionários do Os ministérios custo de novas eficiência das despesas iniciativas relativamente aos ministério que faz as que efectuam políticas ou afectações seus objectivos e avalia se despesas e capacidade dos despesas têm as programas (sectoriais), podem ou não ser quadros do ministério que suas (recorrentes), ou disciplina macro financiadas a partir dos tectos efectua as despesas; estimativas expansão dos fiscal sectoriais existentes ou fornecimento de inflatores próprias de programas mesmo dentro dos tectos de comuns pelo MINFIN, para custos, mas existentes, despesas agregadas e se são serem utilizados pelos estas são usadas preparados pelos financeiramente sustentáveis ministérios (taxas dos para o próprio ministérios ao longo do tempo. salários, não salários, custos consumo já que sectoriais de capital). Menos eficaz na não estão ausência de tectos sectoriais consolidadas multianuais (rubrica 4) e num plano de custo de programas despesas existentes (rubrica 7) e multianual. estratégia sectorial (rubrica 5). 7 Estimativas Funcionamento Ministérios que Semelhante à rubrica 3 Pode começar a nível de Parcialmente. multianuais de eficiente, efectuam mas preparadas pelo programa e, Alguns custo das políticas, eficiência das despesas ministério sectorial. progressivamente, pressionar ministérios que programas, afectações Sensibiliza o ministério uma abordagem mais efectuam subprogramas ou (sectoriais), sectorial para os profunda de baixo para cima, despesas têm as actividades disciplina macro instigadores dos custos, nos anos futuros, próprias existentes fiscal economia das políticas ou adicionando a atribuição de estimativas, preparadas pelos programas existentes, custos de subprogramas e, mas estas são ministérios atenção aos diferentes depois, da actividade. Exige feitas de forma sectoriais meios de se alcançarem os formação para os independente e objectivos, custo unitário. funcionários dos ministérios sem orientação e órgãos que efectuam as do Ministério despesas. Exige das Finanças. fornecimento de orientação e inflatores comuns pelo MINFIN, para serem utilizados pelos ministérios (taxas dos salários, não salários, custos de capital). Menos eficaz na ausência de tectos sectoriais multianuais (rubrica 4) e custo de programas existentes (itens 6 e 8) e estratégia sectorial (rubrica 5). 8 Estimativas Funcionamento Ministérios que Semelhante à rubrica 6 Exige pessoal preparado nos Parcialmente. multianuais de eficiente, efectuam mas para projectos de ministérios que efectuam Existem custo dos novos eficiência das despesas capital. Muitos processos despesas, orientação sobre a estimativas projectos afectações de orçamento de capital já atribuição de custos, sectoriais que (capital), ou (sectoriais), incluem estas estimativas, entendimento do desenho do estão incluídas expansão dos disciplina macro incluindo as implicações projecto e fluxo de trabalho no PIP, mas o projectos fiscal dos custos correntes de para produzir boas PIP ainda não é existentes, novos projectos de capital. estimativas. Menos eficaz na um instrumento preparadas pelos falta de tectos sectoriais multianual. ministérios multianuais e do custo dos sectoriais programas existentes (rubrica 6 e 7) e de estratégia sectorial (rubrica 5). Fonte: Banco Mundial - 39 - CAPÍTULO II DESPESAS PÚBLICAS NA EDUCAÇÃO 86. O sistema de educação de Angola está em transição. Entre 1999 e 2005, o sistema de educação de Angola esteve sob dois diferentes Sistemas de Aprendizagem e Educação legalmente adoptados, sendo um de 1977 (aprovado pelo Decreto 40/80 de 14 de Maio) e o segundo de 2001 (aprovado pela Lei 13/01 de 31 de Dezembro), os quais começaram a ser implementados em 2004. 87. O Sistema de Aprendizagem e Educação de 1977 que era usado até 2004 tinha as principais características a seguir:  Um subsistema geral de Educação Básica composto de 8 graus, estruturado em três níveis, sendo o primeiro deles com 4 graus (obrigatório e com idade oficial de matrícula de 6 anos) e os outros dois com 2 graus cada um, que também deveriam tornar-se obrigatórios quando as condições o permitissem (4+2+2). De acordo com a classificação internacional da UNESCO, o 2º e o 3º níveis da educação primária de Angola são equivalentes ao 1º ciclo internacional de ensino secundário. Esse subsistema também contém um grau inicial (classe de iniciação) que se destina à adaptação da criança ao ambiente escolar antes da matrícula no 1º grau. Neste capítulo, o subsistema geral de educação básica e cada um dos seus três níveis serão chamados de ensino primário para facilitar a compreensão das questões envolvidas e o estabelecimento de comparações internacionais.  Um subsistema de Educação Pré-universitária, inicialmente estabelecido como um ‘módulo de transição’ entre os últimos estágios do Ensino Secundário do sistema colonial e o novo sistema de educação para acesso ao ensino superior. Inicialmente estruturado em 4 semestres, foi mudado em 1986 para 6 semestres.  Um subsistema de Ensino Médio, com 4 anos e duas especializações fundamentais: Técnica e Normal, sendo a primeira voltada para a formação de técnicos de nível intermediário para o sector produtivo e a segunda voltada para a formação de professores do Ensino Básico;  Um subsistema de Ensino Superior, estruturado em Faculdades, com duração média de 5/6 anos. 88. O novo Sistema de Aprendizagem e Educação que começou a ser implementado em 2004 tem as seguintes características principais:  Um subsistema de Ensino Primário composto de 6 graus, estruturado em um nível (obrigatório e com idade oficial de matrícula de 6 anos). Esse subsistema - 40 - continua a manter um grau inicial (classe de iniciação) que se destina à adaptação da criança ao ambiente escolar antes da matrícula no 1º grau.  Um subsistema de Ensino Secundário estruturado em dois ciclos, de três anos cada um. O primeiro ciclo da educação secundária compreende os graus 7 a 9 e o segundo ciclo os graus 10 a 12. Foi inicialmente estabelecido como um ‘módulo de transição’ entre os últimos estágios do Ensino Secundário do sistema colonial e o novo sistema de educação, para acesso ao Ensino Superior. Inicialmente estruturado em 4 semestres, foi mudado em 1986 para 6 semestres.  Um Ensino Médio, com 3 a 4 anos e duas especializações fundamentais: Técnica e Normal, sendo a primeira voltada para a formação de técnicos de nível intermediário para o sector produtivo e a segunda voltada para a formação de professores do Ensino Básico (em ambos os casos os alunos já devem ter concluído o 9º grau). O ensino médio normal é voltado para a formação de professores para os graus 1 a 6 e ministrado nos Institutos Médios Normais (IMN), e o ensino médio técnico é ministrado nos chamados Institutos Médios Técnicos (IMT).  Um Ensino Superior, estruturado em Faculdades e com diferentes tipos de níveis (diploma, bacharelato, licenciatura, mestrado e doutorado). O diploma pode ser obtido com 3 anos de educação superior, o bacharelato pode ser obtido após 4 ou 5 anos e a licenciatura após 6 anos. Para além disto, o nível de mestrado, dependendo do campo de especialização, pode ser obtido depois de 2 ou 3 anos de estudos de pós-licenciatura, e o doutorado depois de 4 ou 5 anos de estudos de pós-licenciatura ou pós-mestrado. Alfabetização, acesso e matrícula 89. Como os dados estatísticos disponíveis no Ministério de Educação são consistentes somente em termos de dados de matrícula e desempenho dos três níveis de ensino primário (1º, 2º e 3º níveis do EBR), não é possível incluir uma análise de desempenho consistente do sistema de educação para os níveis secundário, técnico e superior. Para esses dois subsistemas, serão apresentados somente dados gerais. (Consultar o anexo sobre a definição dos coeficientes usados neste capítulo.) 90. Os documentos oficiais do Ministério da Educação mostram as seguintes taxas de alfabetização no país:  Região Norte: 65% (Luanda 65%, Bengo 80%, Cabinda 45%, Zaire 70%, Malange 65%, Kwanza Norte 65% e Uíge 65%);  Região Central: 61,25% (Benguela 60%, Kwanza-Sul 70%, Huambo 50% e Bié 65%);  Região Leste: 71,6% (Lunda Norte 70%, Lunda Sul 65% e Moxico 80%);  Região Sul: 79% (Huíla 60%, Namibe 50%, Kuando-Kubango 80% e Cunene 75%). 91. O Quadro 2.1 apresenta o número absoluto de alunos por nível de ensino em 1999 e 2003, o percentual de crescimento no período e em relação ao número - 41 - total de alunos em cada nível em 1999 e 20034. Cumpre notar que o número de alunos mais que dobrou em todos os níveis do ensino primário de 1999 a 2003, e que o ensino primário sempre representou mais de 90% do total de matrículas no sistema de educação angolano (92,8% em 1999 e 95,6% em 2003). O aumento de 1999 para 2003 na proporção de matrículas no ensino primário comparado ao total de matrículas no sistema deveu-se principalmente ao aumento de matrículas no 1º nível do ensino primário (EP). O ensino secundário representava 6,5% do total de alunos matriculados no sistema de educação de Angola em 1999, mas somente 4,0% em 2003. O ensino superior também perdeu importância em termos relativos e representava tanto em 1999 como em 2003 menos de 1% do total de matrículas no sistema público de educação. Quadro 2.1: Número absoluto de alunos por nível de instrução em 1999 e 2003, % de crescimento no período e proporção do número total de alunos de cada nível em 1999 e 2003. % de Proporção no Proporção no total 1999 2003 crescimento total de 1999 de 2003 Total 1.306.223 2.779.436 112,8 Ensino primário 1.212.227 2.656.928 119,2 92,8 95,6 1º nível 983.963 2.172.772 120,8 75,3 78,2 2º nível 152.929 319.502 108,9 11,7 11,5 3º nível 75.335 164.654 118,6 5,8 5,9 Ensino secundário 85.460 109.942 28,6 6,5 4,0 PUNIV 17.331 21.771 25,6 1,3 0,8 Médio Normal 28.342 43.945 55,1 2,2 1,6 MédioTécnico 39.787 44.226 11,2 3,0 1,6 Ensino superior 8.536 12.566 47,2 0,7 0,5 Fonte: Estatísticas do MEC. 92. No tocante às taxas brutas de matrícula, houve uma tendência positiva em todos os três níveis do ensino primário de 1999 até 2003, com um crescimento mais expressivo de 2002 a 2003 (consultar a Figura 2.1 e o Quadro 2.2 a seguir), com o fim da guerra civil. Em todos os níveis do EP houve um aumento nas matrículas de cerca de 90% durante o período, o que significa que a proporção de alunos matriculados comparada à população oficial em idade escolar no período aumentou consideravelmente, e no primeiro nível do EP em 2003 até ultrapassou a população oficial em idade escolar daquele ano. Entretanto, deve-se observar que, embora tenha havido um crescimento impressionante na GER em todos os três níveis do EP, as diferenças nas taxas entre os níveis é bem substancial, indicando os baixos níveis de acesso à educação a partir do 4º grau e os baixos níveis de eficiência do sistema de educação em geral. 4 Em termos de taxas de acesso, como os dados disponíveis eram muito escassos e relativos somente a 2003, não é possível fazer uma análise da taxa bruta de admissão (GAR - Gross Admission Rate). Nos dados a seguir, ao contrário, o foco está voltado para as taxas de admissão bruta e líquida (GER e NER - Gross / Net Enrolment Rates) de 1999 a 2003, no primeiro caso, e de 2001 e 2002, no segundo caso. - 42 - Quadro 2.2: Taxas brutas de matrícula do 1º, 2º e 3º níveis do ensino primário de 1999 a 2003. 1999 2000 2001 2002 2003 GER 1º nível EP 68,7 75,7 82,8 96,0 134,7 GER 2º nível EP 22,4 25,4 29,6 30,8 41,5 GER 3º nível EP 11,5 13,0 14,7 16,1 22,3 Fonte: Estatísticas do MEC. Figura 2.1: Taxas brutas de matrícula de 1999 a 2003 nos três níveis do ensino Taxas brutas de matrícula 150 100 1º nível EP 2º nível EP 50 3º nível EP 0 1999 2000 2001 2002 2003 Anos primário. 93. Relativamente à GER dos subsistemas de ensino secundário, médio e superior, o Quadro 2.3 mostra os números obtidos, apesar das grandes limitações nos dados colectados. Os números muito baixos ilustram claramente a pirâmide estrangulada que representa o sistema de educação de Angola. Quadro 2.3: Taxas brutas de matrícula nos subsistemas de ensino secundário, médio e superior de 1999 e 2003 1999 2003 GER no ensino superior 0,7 1,0 GER nos níveis médio e secundário 6,7 7,7 GER no PUNIV 1,4 1,5 GER no EMN 2.2 3,1 GER no EMT 3,1 3,1 Fonte: Estatísticas do MEC. 94. Em relação à NER, mais uma vez não se pode avaliar muito uma vez que somente estavam disponíveis dados de 2001 e 2002 (consultar o Quadro 2.4 a seguir5). Supondo que os dados tenham um certo grau de consistência, as NERs foram muito baixas tanto em 2001 como em 2002. 5 O quadro apresenta as taxas líquidas de matrícula considerando o grupo etário específico de todas nos graus (p. ex., todas as crianças de 6 a 9 anos do 1º ao 4º graus, considerando as crianças de 9 anos no 1º grau) e apenas a idade específica de cada grau (p. ex., no 1º grau são consideradas apenas crianças de 6 anos ou apenas as crianças de 9 anos no 4º grau). - 43 - Quadro 2.4: Taxas líquidas de matrícula para o 1º, 2º e 3º níveis do ensino primário em 2001 e 2002. Com faixa etária Com idade específica 2001 2002 2001 2002 NER 1º nível EP 49,0 47.0 19.0 16.0 NER 2º nível EP 7,0 6,1 4,0 3,6 NER 3º nível EP 3,6 3,3 2,4 2,0 Fonte: Estatísticas do MEC. 95. A comparação entre GER e NER em 2001 e 2002 para os três níveis do EP indica que a maioria dos alunos matriculados em qualquer nível do EP não tem a idade oficial para os níveis específicos. Esse é provavelmente o resultado de uma combinação de factores tais como entrada tardia no 1º nível do EP e altos níveis de taxas de repetição e desistência (a serem analisadas na secção a seguir). 96. Quando comparados com os países da região, os desafios que Angola enfrenta para estabelecer padrões semelhantes de resultados educacionais ficam mais claros. Enquanto Angola teve uma NER no ensino primário (graus 1 a 4) de 49% e 47% em 2001 e 2002, respectivamente, Botsuana teve 80% de NER no ensino primário nos dois anos; Cabo Verde, mais de 99% nos dois anos; Guiné Equatorial 84,6% em 2001; Gabão 78% em 2000; Moçambique 60% em 2000 (graus 1 a 5); África do Sul 89% em 2000 e 2001; Tanzânia 69% em 2001 e Zâmbia 66% em 2000 e 68,4% em 2001. Eficácia do sistema de educação 97. Os três níveis do ensino primário mostraram altas taxas de repetição e abandono. Enquanto as taxas de abandono diminuíram entre 1999 e 2002 em todos os três níveis do EP, as taxas de repetição aumentaram no mesmo período para todos os níveis do EP (consultar o Quadro 2.5 e a Figura 2.2 a seguir). Para além disto, o nível menos eficiente do ensino básico tanto em termos de repetições como de abandono é o 1º nível, do 1º ao 4º grau. A diferença nas taxas de repetição entre o 2º e o 3º nível do EP é considerável, sendo o 3º nível ligeiramente mais eficiente. Entretanto, os dois níveis têm quase o mesmo nível de eficiência em relação às taxas de abandono. Quadro 2.5: Taxas de repetição e abandono no 1º, 2º e 3º níveis do ensino básico de 1999 a 2002. 1999 2000 2001 2002 Taxas de repetição 1º nível do EP 26,7 27,1 29,1 29,4 2º nível do EP 24,1 22,7 26,1 28,2 3º nível do EP 20,6 20,8 21,0 24,1 Taxas de abandono 1º nível do EP 21,1 17,2 15,1 14,8 2º nível do EP 12,4 11,0 12,2 9,8 3º nível do EP 13,2 10,9 12,1 9,4 Fonte: Estatísticas do MEC. - 44 - Figura 2.2: Taxas de repetição e abandono no 1º, 2º e 3º níveis do ensino básico de 1999 a 2002. Taxas de Repetição Taxas de desistência 35 25 30 25 20 1o nível EP 1o nível EP 20 Taxas 15 2o nível PE Taxas 2o nível EP 15 10 3o nível EP 3o nível EP 10 5 5 0 0 1999 2000 2001 2002 1999 2000 2001 2002 Anos Anos 98. Angola tem um nível baixo em comparação com os países vizinhos em termos de taxas de repetição. Enquanto Angola apresentou uma taxa de repetição nos graus 1 a 4 de 29,4% em 2002, Botsuana teve 3,2%, Namíbia teve 13,1%, Zâmbia 7,6% e mesmo Moçambique, que também enfrenta sérios problemas de eficiência no ensino primário, teve uma taxa de repetição nos graus 1 a 5 de 23%. 99. O Quadro 2.6 mostra a situação em termos de taxas de conclusão e de conclusão modificada (CR e MCR) de 1999 a 2002.6 Ambas as taxas de conclusão e de conclusão modificada aumentaram de 1999 a 2002, o que mostra uma tendência positiva. Contudo, tanto o número de alunos que foram aprovados no último ano de cada ciclo do ensino primário como uma proporção da população na idade oficial de graduação como o total de matrículas no último ano de cada ciclo do ensino primário como uma proporção da população na idade oficial de graduação foram muito baixos em comparação com os padrões internacionais. Quadro 2.6: Taxas de conclusão e de conclusão modificada no 1º. 2º e 3º níveis do ensino básico de 1999 a 2003. 1999 2000 2001 2002 Taxas de conclusão 1º nível do EP 25,8 30,6 31,1 33,2 2º nível do EP 12,0 15,1 14,0 16,9 3º nível do EP 7,4 8,9 8,9 10,0 Taxas de conclusão modificada 1º nível do EP 40,6 48,3 51,3 56,4 2º nível do EP 18,8 21,3 23,3 25,2 3º nível do EP 10,9 12,4 12,4 14,0 Fonte: Estatísticas do MEC. 100. Em comparação com os países da região, principalmente para o 1º nível do ensino primário, Angola enfrenta um grande desafio para alcançar os níveis 6 A definição de taxa de conclusão usada neste relatório é o número total de alunos que concluíram o último ano de um ciclo de ensino; p. ex., o primário, independentemente da idade, expresso como um percentual da população com a idade oficial de graduação (consultar o anexo 3 ao final do capítulo). - 45 - regionais e as metas internacionais. Enquanto Angola mostrou uma taxa de conclusão de 31,1% em 2001 e de 33,2% em 2002 para as graus 1 a 4, Gabão, um país vizinho, teve, respectivamente, 77% e 74% no ensino primário (graus 1 a 5); a Nigéria teve uma taxa de conclusão no ensino primário de 82% em 2001; Zâmbia teve uma CR de 60% em 2001 e 69% em 2002; Botsuana teve uma CR de 91% em média no período de 1999 a 2002; Moçambique teve uma CR em 2002 de 52% (ver Figura 2.4). Figura 2.3: Taxas de conclusão do ensino primário em 2002 nos países da África Subsariana (SSA). Taxas de conclusão do primário em 2002 91 100 82 90 74 69 80 70 52 60 % 50 33,2 40 30 20 10 0 Angola Botsuana Gabão Moçambique Nigéria Zâmbia Países Fonte: banco de dados da UNESCO na internet. Nota: A taxa da Nigéria apresentada na figura refere-se a 2001. 101. A taxa de transição entre o 1º nível e o 2º nível do EP foi de 63,3% em 2000 e 58,6% em 2002, enquanto a taxa de transição entre o 2º nível e o 3º nível do EP foi de 66,5% e 66,9%, no mesmo período de 2002 (ver Quadro 2.7 a seguir). Isso significa que em 2002 apenas 58,6% dos alunos que alcançaram o 4º grau continuaram a estudar no 5º grau e apenas 66,9% dos alunos que alcançaram o 6º grau continuaram a estudar no 7º grau. Também deve ser lembrado que um grande percentual de alunos já terão saído antes do 4º e do 6º graus e portanto poderia argumentar que a taxa de transição fornece um número distorcido (em um sentido positivo). Entretanto, é interessante observar que a taxa de transição diminuiu em 4,7 pontos percentuais de 2000 a 2002 no 1º nível do EP. Ademais, a taxa de transição do 2º para o 3º nível do EP aumentou ligeiramente em 0,4 pontos percentuais de 2000 a 2002. Quadro 2.7: Taxas de transição e de sobrevivência para o 1º, 2º e 3º níveis do ensino primário em 2000 e 2002. Variação em pontos 2000 2002 percentuais Taxas de transição 1º nível do EP 63,3 58,6 -4,7 2º nível do EP 66,5 66,9 0,4 Taxas de sobrevivência 1º nível do EP 10,7 8,8 - 1,9 2º nível do EP 5,0 3,6 - 1,4 3º nível do EP 2,4 1,7 - 0,7 Fonte: Estatísticas do MEC. - 46 - 102. Com base nos dados de repetição e desistência de 2000 e 2002, o Quadro 2.7 mostra as taxas de sobrevivência do grupo para os diferentes níveis de ensino. Com os números de 2002, a análise do grupo mostra que apenas 88 alunos em um grupo de 1000 alcançariam cada grau sucessivo do 1º nível do EP sem repetir ou abandonar a escola até concluírem o 4º grau; apenas 36 deles iriam alcançar e concluir o 6º grau sem repetir ou desistir e após 8 anos, somente 17 alunos do grupo inicial teriam alcançado e concluído o 8º grau (após 9 anos, 36 alunos e após 10 anos, 43 alunos). As taxas de sobrevivência são extremamente baixas devido às altas taxas de repetição e desistência no país. 103. Como ponto de comparação, em Zâmbia a taxa de sobrevivência até o 7º grau foi de 63% em 2000, ou 60 pontos percentuais a mais do que em Angola, se considerarmos a taxa de sobrevivência até o 8º grau em 2000. Outros exemplos mais recentes são a proporção de crianças que alcançam o 5º grau (% do grupo) em países como Botuwana, Gabão, Namíbia, Zâmbia (países vizinhos de Angola) e até Moçambique, que também enfrenta as consequências de um longo período de guerra civil após a independência. A Figura 2.5 mostra que em 2002 Botuwana tinha 87,6% dos alunos, de um grupo, que alcançaram o 5º grau; Gabão, 69,3%; Zâmbia, 98,5%; Namíbia, 94,7% e Moçambique, 49,2%. Para além disso, é importante observar que as taxas de sobrevivência diminuíram ainda mais de 2000 a 2002 em todos os níveis de ensino. Figura 2.4: Alunos que atingiram o 5º grau (% do grupo) em 2002 nos países da África Subsariana Alunos que atingiram o 5º grau (% do grupo) em 2002 98,5 94,7 87,6 100 69,3 80 49,2 60 % 40 8,8 20 0 Angola Botsuana Gabão Moçambique Namíbia Zâmbia Países Fonte: banco de dados do Banco Mundial na internet – http://devdata/worldbank.org/edstats Definição de equidade 104. No contexto da educação, a igualdade do fornecimento de serviços é definida como igual acesso a uma educação de qualidade para todas as secções da população, independentemente de onde moram, a qual grupo social ou de renda pertencem, ou se são do sexo masculino ou feminino. A equidade nos - 47 - produtos/resultados é medida em termos de indicadores básicos, tais como taxas de matrícula, repetição, desistência, conclusão, sobrevivência e alfabetização. 105. As disparidades geográficas em Angola ocorrem entre e dentro das províncias, bem como nos municípios e nas comunidades, e em localidades urbanas e rurais. Angola tem 18 províncias e 163 municípios. As províncias com a maior proporção de crianças em idade escolar são Luanda (região norte), Benguela (região central), Huíla (região sul) e Huambo (região central). Desigualdades nas províncias 106. Em relação às taxas brutas de matrícula por província no primeiro nível do EP, as disparidades são bem claras e estão apresentadas no Quadro 2.8 e na Figura 2.6 a seguir. As mesmas disparidades foram encontradas para o 2º e 3º níveis do EP. 107. Em 1999, enquanto a GER mais alta foi de 141,9% em Bengo, a mais baixa (excluindo Namibe), foi de 29,7% em Kuando-Kubango, o que ilustra muito claramente o alto nível de desigualdade (112,2 pontos percentuais de diferença). Em 2003, enquanto a GER mais alta foi de 323,2% em Huíla, a mais baixa foi de 77,4% em Moxico, o que mostra uma desigualdade provincial crescente em relação a esse indicador (248,5 pontos percentuais de diferença). Quadro 2.8: Taxas brutas de matrícula de 1999 a 2003 por província no 1º nível do EP. 1999 2000 2001 2002 2003 Nacional 68,7 75,7 82,8 96,0 134,7 Bengo 141,9 126,1 119,4 151,8 158,2 Benguela 62,4 64,9 81,4 74,7 82,3 Bié 54,3 50,4 68,8 77,8 147,8 Cabinda 122,6 167,9 110,9 111,6 137,4 Huambo 34,9 67,1 83,3 192,7 189,4 Huíla 132,3 120,6 130,8 154,7 323,2 Cunene 52,2 56,7 92,4 100,1 196,3 Kuando Kubango 29,7 49,8 56,9 62,3 124,8 Kuanza Norte 92,9 91,8 98,7 95,6 109,8 Kuanza Sul 94,3 81,9 85,0 82,5 160,0 Luanda 72,4 76,9 71,6 74,5 77,5 Lunda Norte 39,4 37,3 50,7 53,0 89,6 Lunda Sul 44,3 43,0 88,9 91,1 121,8 Malange 36,3 75,7 96,0 137,2 215,3 Moxico 46,9 53,7 80,3 77,9 77,4 Namibe 12,0 139,3 162,5 171,8 179,0 Uíge 41,5 53,0 52,8 51,2 99,0 Zaire 69,2 67,8 82,7 81,3 105,2 Fonte: Estatísticas do MEC. Nota: Em Namibe, a diferença na GER em 1999 e outros anos é explicada pela diferença no número total de alunos matriculados de 1999 a 2000 (as informações fornecidas dizem que em 1999 havia 1.953 alunos matriculados, enquanto em 2000 havia 23.298 alunos). Se fôssemos considerar os últimos números de 1999, a GER em Namibe seria de 143,5% e a GER nacional passaria de 68,7% para 70,2%. Foi decidido deixar os números conforme recebidos, mas a GER de Namibe não será considerada como uma província para comparação em 1999. A diferença na GER de Huíla de 2002 a 2003 também é explicada por um aumento considerável no número total de alunos de um ano para o outro (de 218.607 em 2002 para 470.434 em 2003). - 48 - Figura 2.5: Taxas brutas de matrícula no 1º nível do EP por província em 1999 e 2003. Taxas brutas de matrícula no 1º nível do EP 350 300 250 200 1999 150 2003 100 50 0 Huambo Bengo Benguela National Bié Cabinda Huíla Cunene Kubango Kuando Kuanza Luanda Kuanza Lunda Lunda Malange Norte MoxicoNamibe Uíge Zaire Norte Sul Sul Províncias 108. Também é importante observar que as províncias de Benguela e Luanda mostraram um aumento insignificante na GER de 1999 a 2003 no 1º nível do EP, comparado ao aumento médio nacional. Os mesmos níveis de grande desigualdade também são encontrados em relação às taxas líquidas de matrícula. Por exemplo, enquanto em 2001, no 1º nível do EP, Lunda Sul teve uma NER de 2,0% e de 3,5% em 2002, Bengo, por exemplo, teve uma NER de 48,4% em 2001 e de 60,3% em 2002. Taxas de repetição e conclusão 109. Existem alguns padrões intrigantes entre as províncias no que respeita às taxas de repetição. Considerando o 1º nível do EP nas províncias de Cabinda e Kuando Kubango, por exemplo, fica claro que devem ser feitas análises adicionais para avaliar os motivos por que há uma diferença de cerca de 20 pontos percentuais em média nas taxas de repetição nesse nível de ensino entre essas províncias. O mesmo aplica-se ao comparar Luanda e Huíla ou Lunda Norte no 2º nível do EP (ver o Quadro 2.9). 110. Outra questão interessante é entender os motivos por que algumas províncias têm um desempenho muito melhor em alguns níveis de ensino do que em outros (exemplos: Luanda apresenta taxas de repetição mais baixas do 5º ao 8º graus, mas taxas de repetição muito altas do 1º ao 4º graus; ou Lunda Norte, com taxas de repetição muito altas no 5º e 6º graus, enquanto existe uma ineficiência significativamente mais baixa do 1º ao 4º graus e no 7º e 8º), o que implica que mais do que um problema estrutural geral no sistema de educação, parece haver problemas em determinados níveis de ensino que precisam ser resolvidos. - 49 - Quadro 2.9: Taxas de repetição por província no 1º, 2º e 3º níveis do EP em 2000 e 2002 1º nível do EP 2º nível do EP 3º nível do EP 2000 2002 2000 2002 2000 2002 Nacional 27,1 29,4 22,7 26,1 20,8 21,0 Bengo 27,6 26,0 20,1 Benguela 26,9 30,2 33,2 35,1 32,8 34,8 Bié 15,9 25,9 28,9 38,3 15,2 49,2 Cabinda 35,9 38,5 35,0 36,4 36,4 32,4 Huambo 20,3 25,0 5,9 25,3 29,2 16,6 Huíla 29,2 32,5 39,3 45,3 51,0 43,1 Cunene 30,6 37,9 30,2 41,9 32,6 46,6 Kuando Kubango 16,9 15,9 33,7 27,3 30,0 34,2 Kuanza Norte 27,4 29,6 36,6 39,8 31,4 40,7 Kuanza Sul 28,2 32,4 31,7 34,8 50,0 29,0 Luanda 27,1 28,7 16,5 17,1 12,7 17,1 Lunda Norte 17,9 26,4 34,3 49,1 9,5 24,7 Lunda Sul 29,8 29,8 25,7 28,7 27,2 37,5 Malange 23,7 17,4 22,5 46,2 12,2 23,8 Moxico 21,0 21,6 33,3 36,5 29,9 38,3 Namibe 32,3 37,1 34,1 28,0 30,0 31,3 Uíge 28,2 32,8 30,1 32,2 18,8 27,3 Zaire 32,9 34,3 29,8 28,2 27,0 29,9 Fonte: Estatísticas do MEC. 111. Relativamente às taxas de conclusão, mais uma vez as desigualdades são muito claras, com diferenças entre as províncias de mais de 30 pontos percentuais no caso do 1º e 2º níveis do EP (por exemplo, Kuando Kubango e Luanda em 1999, e Lunda Norte e Luanda em 2002) e de mais de 20 pontos percentuais no caso do 3º nível do EP (por exemplo, Luanda e Kuando-Kubango em 1999 e Luanda e Cunene em 2002), embora todas as províncias apresentem taxas de conclusão muito baixas (Quadro 2.10). Quadro 2.10: Taxas de conclusão por província no 1º, 2º e 3º níveis do EP em 1999 e 2002 1º nível do EP 2º nível do EP 3º nível do EP 1999 2002 1999 2002 1999 2002 Nacional 25,8 33,2 12,0 16,9 7,4 10,0 Bengo Benguela 23,7 26,4 7,9 10,9 3,8 4,1 Bié 10,7 20,9 5,7 15,9 3,0 6,1 Cabinda 27,4 41,6 10,2 21,4 6,9 10,9 Huambo 15,8 25,1 4,4 11,5 1,8 6,0 Huíla 37,2 50,5 9,5 11,8 2,9 4,0 Cunene 10,2 18,1 3,0 4,5 1,2 1,3 Kuando Kubango 9,9 15,2 1,2 5,2 0,4 2,5 Kuanza Norte 20,6 29,4 5,4 5,8 1,7 1,7 Kuanza Sul 19,4 21,5 0,7 6,6 1,3 4,7 Luanda 47,8 53,4 31,3 37,3 21,7 26,7 Lunda Norte 12,0 13,5 3,9 3,1 1,5 1,6 Lunda Sul 15,4 17,3 6,4 4,4 1,7 2,0 Malange 0,0 15,9 0 6,1 0,0 3,2 Moxico 7,0 16,3 3,0 6,1 1,2 2,1 Namibe 0,0 52,5 0,0 27,6 0,0 12,5 Uíge 9,7 13,7 4,1 5,2 2,6 1,8 Zaire 25,4 34,2 6,0 12,8 1,8 4,4 Fonte: Estatísticas do MEC. - 50 - Taxas de conclusão do 1º nível do EP em 2002 Desigualdades de género 112. Considerando os dados incluídos no Quadro 2.11 e na Figura 2.7 abaixo, deve-se observar que, em primeiro lugar, as raparigas têm um acesso mais restrito ao ensino primário em geral em relação aos meninos; segundo, que essa desigualdade de acesso é mais forte no primeiro nível do EP e menos visível nos graus mais altos; e em terceiro, que as diferenças aumentaram de 1999 a 2003. Quadro 2.11: Taxas brutas de matrícula por género em 1999, 2001 e 2003 por nível do ensino primário 1999 2001 2003 Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres GER 1º nível do EP 72,4 65,0 90,3 75,3 166,9 102,4 2º nível do EP 24,0 20,8 32,9 26,3 49,3 33,8 3º nível do EP 11,7 11,3 15,9 13,5 27,4 17,3 Fonte: Estatísticas do MEC. - 51 - Figura 2.6: Taxas brutas de matrícula por género em 1999, 2001 e 2003 por nível do ensino primário Taxas brutas de matrícula por género 180 160 140 120 1º nível EP 100 2º nível EP 80 60 3º nível EP 40 20 0 Masc. Fem. Masc. Fem. Masc. Fem. 1999 2001 2003 113. No que respeita às taxas de repetição, a tendência é de que as raparigas repetem menos que os meninos, com algumas excepções, e com isso as suas taxas mostram uma evolução mais positiva que a dos meninos nos três níveis do EP (Quadro 2.12). 114. Em relação às taxas de desistência, mais uma vez as raparigas tendem a desistir menos que os meninos, com poucas excepções. Em termos de evolução, acontece o contrário se comparado com as taxas de repetição, o que significa que as taxas de desistência dos meninos mostraram uma tendência mais positiva do que as das raparigas. Quadro 2.12: Taxas de repetição, desistência e conclusão de 1999 a 2002 por género e nível do ensino primário. 1999 2000 2001 2002 M F M F M F M F Taxas de repetição 1º nível do EP 14,2 14,6 13,9 14,1 15,2 13,9 13,5 13,3 2º nível do EP 15,0 13,0 14,2 12,4 13,4 11,4 14,5 12,1 3º nível do EP 11,1 11,0 12,3 10,4 11,1 9,4 11,8 10,8 Taxas de desistência 1º nível do EP 22,8 19,2 18,3 15,9 14,2 16,3 13,6 16,3 2º nível do EP 13,2 11,3 11,3 10,7 12,3 12,1 10,7 8,8 3º nível do EP 14,7 11,8 11,4 10,4 12,5 11,6 9,6 9,3 Taxas de conclusão 1º nível do EP 29,5 24,3 32,7 28,4 34,4 27,7 37,4 29,0 2º nível do EP 13,4 11,6 16,6 13,6 16,5 13,3 18,3 15,7 3º nível do EP 8,2 7,2 9,2 8,6 9,3 8,5 10,9 9,1 Fonte: Estatísticas do MEC. 115. A análise das taxas de desistência e repetição fornece informações suficientes para dizer que as raparigas geralmente são mais eficientes que os meninos na escola primária, uma vez que repetem e desistem menos, e apresentam portanto uma taxa de retenção mais alta que os meninos. Apesar disso, a proporção de raparigas que realmente concluem o 4º, o 6º e o 8º graus comparada com a população oficial em idade de graduação é mais baixa que a dos meninos. Parece que, embora as raparigas repitam menos e desistam menos da escola, mais - 52 - meninos se formam em proporção à população em idade oficial de graduação. Isso só pode ser explicado pelo facto de que as raparigas se matriculam menos na escola do que os meninos. Se desde o 1º grau o total de matrículas de raparigas em proporção à população feminina oficial em idade de graduação é menor do que o de meninos, mesmo que as raparigas repitam e desistam menos (e as diferenças nas taxas de repetição e desistência por género não são tão grandes como a diferença na GER), é compreensível que as raparigas tenham CRs mais baixas que os meninos. 116. Considerando a evolução das taxas de conclusão, mais uma vez (como no caso das taxas de desistência) os meninos mostraram uma tendência mais positiva do que as raparigas de 1999 a 2002. 117. Como pode ser visto no Quadro 2.13 a seguir, há um nível considerável de desigualdade dentro e entre as províncias. Exemplos dentro das províncias são: Kuanza Norte apresenta uma GER para meninos no 1º nível do EP em 2002 de 127,1%, mas apenas de 64% para raparigas; Moxico apresenta uma GER para meninos no 2º nível do EP em 2002 de 21,3%, mas apenas de 7,5% para raparigas. Ao contrário, províncias como Luanda, Benguela ou Lunda Sul são muito menos desiguais em termos de género. Os exemplos entre as províncias também são bem ilustrativos: enquanto Uíge teve uma GER para meninos no 1º nível do EP de 59,7%, a mesma GER em Namibe foi de 178,6%. Quadro 2.13: Taxas brutas de matrícula em 2002, por província e género, nos três níveis do ensino primário. GER 1º nível do EP 2º nível do EP 3º nível do EP M F Total M F Total M F Total Nacional 96,0 30,8 16,1 111,7 80,4 33,1 28,4 17,2 15,0 Bengo 128,9 174,8 151,8 48,0 35,2 41,6 11,2 9,3 10,2 Benguela 76,4 73,1 74,7 26,9 24,5 25,7 10,3 9,2 9,7 Bié 81,0 74,5 77,8 24,1 22,7 23,4 7,3 13,7 10,5 Cabinda 114,2 109,1 111,6 54,2 41,7 47,9 23,7 22,6 23,2 Huambo 297,6 87,7 192,7 29,0 22,9 26,0 12,0 8,6 10,3 Huíla 166,9 142,5 154,7 42,5 32,7 37,6 12,6 10,7 11,7 Cunene 98,2 101,9 100,1 12,4 14,9 13,7 4,0 4,4 4,2 Kuando Kubango 88,5 36,1 62,3 13,7 7,5 10,6 7,0 2,8 4,9 Kuanza Norte 127,1 64,0 95,6 1,2 39,0 20,1 7,7 3,5 5,5 Kuanza Sul 97,3 67,7 82,5 24,5 12,0 18,2 9,6 5,8 7,7 Luanda 75,2 73,9 74,5 51,8 49,9 50,9 38,2 35,2 36,6 Lunda Norte 69,2 36,8 53,0 13,0 6,3 9,7 8,7 5,3 6,9 Lunda Sul 91,8 90,4 91,1 18,4 13,1 15,7 5,7 3,7 4,7 Malange 175,8 98,5 137,2 20,3 12,6 16,5 9,1 3,8 6,4 Moxico 108,1 47,7 77,9 21,3 7,5 14,4 7,7 2,6 5,1 Namibe 178,6 165,0 171,8 64,3 51,3 57,8 29,1 20,9 25,0 Uíge 59,7 42,8 51,2 17,0 7,2 12,1 4,6 2,5 3,5 Zaire 94,4 68,2 81,3 34,0 15,8 24,9 12,2 6,9 9,5 118. No caso das taxas de conclusão do ensino primário, mais uma vez há desigualdades significativas dentro e entre as províncias. Enquanto Luanda - 53 - geralmente apresenta as taxas de conclusão mais altas do país, tanto para meninos como para raparigas em todos os três níveis do ensino primário, Lunda Norte apresenta as taxas de conclusão mais baixas, com taxas de 20 pontos percentuais mais baixas em todos os casos. Não somente Lunda Norte, por exemplo, está em uma situação muito pior em termos de taxas de conclusão para meninos e raparigas em comparação com outras províncias, como também enfrenta desigualdades de género dentro da província. O oposto ocorreu, por exemplo, em Cunene (Quadro 2.14). Quadro 2.14: Taxas brutas de conclusão em 2002, por província e género, nos três níveis do ensino primário. Taxas de conclusão 1º nível do EP 2º nível do EP 3º nível do EP M F Total M F Total M F Total Nacional 37,4 29,0 33,2 18,3 15,7 16,9 10,9 9,1 10,0 Bengo 0 0 0 0 0 0 Benguela 28,8 23,9 26,4 11,5 10,4 10,9 4,2 3,9 4,1 Bié 20,5 21,4 20,9 15,4 16,4 15,9 5,6 6,6 6,1 Cabinda 46,4 36,9 41,6 25,2 17,6 21,4 11,4 10,4 10,9 Huambo 27,7 22,4 25,1 12,7 10,3 11,5 6,6 5,3 6,0 Huíla 56,9 44,1 50,5 13,6 10,1 11,8 4,7 3,2 4,0 Cunene 18,7 17,6 18,1 3,8 5,2 4,5 1,4 1,2 1,3 Kuando Kubango 20,8 9,6 15,2 7,0 3,4 5,2 3,5 1,5 2,5 Kuanza Norte 48,8 9,9 29,4 8,4 3,2 5,8 2,6 0,8 1,7 Kuanza Sul 30,1 13,0 21,5 8,7 4,5 6,6 5,9 3,6 4,7 Luanda 55,2 51,5 53,4 38,3 36,3 37,3 28,4 25,0 26,7 Lunda Norte 19,3 7,8 13,5 4,2 2,1 3,1 1,3 1,8 1,6 Lunda Sul 21,1 13,4 17,3 5,7 3,1 4,4 2,4 1,6 2,0 Malange 22,8 9,0 15,9 6,6 5,6 6,1 4,4 2,1 3,2 Moxico 23,9 8,7 16,3 9,2 2,9 6,1 3,5 0,8 2,1 Namibe 57,4 47,6 52,5 32,0 23,3 27,6 15,0 10,1 12,5 Uíge 20,2 7,3 13,7 7,5 2,9 5,2 2,6 1,0 1,8 Zaire 47,6 20,8 34,2 17,1 8,5 12,8 6,5 2,4 4,4 119. Como pode ser visto no Quadro 2.15, de 1999 a 2003, com preços nominais ou actuais, o PIB em Angola aumentou em termos absolutos cerca de 125%, a despesa pública total, cerca de 25%, e as despesas com educação, mais de 200%. Entre 1999 e 2003, o PIB nos preços actuais aumentou de USD 6 093 200 000 para USD 13 825 700 000 e as despesas com educação aumentaram de USD 152 900 000 para USD 472 600 000. O governo também demonstrou que está comprometido em melhorar as oportunidades de educação ao aumentar a parcela de despesas com educação nos gastos totais do estado de 3% para 7,5% entre 1999 e 2003, e a parcela de despesas com educação em proporção ao PIB nominal de 2,5% para 3,4% no mesmo período. 120. De 2004 a 2005 o PIB nominal também aumentou em mais de 100% em comparação a 2003. No entanto, em 2004 a despesa com educação (em milhões de USD) ainda ficou abaixo dos níveis de 2003 e em 2005 ficou ainda abaixo dos níveis de 2002. Isso não indica que em termos absolutos a despesa com educação em moeda local não aumentou. Ela aumentou de facto, mas como a taxa de câmbio dos Kwanzas Angolanos foi apreciada (desvalorização da moeda) em comparação aos anos anteriores, o aumento não fica visível. De qualquer modo, - 54 - como o PIB nominal também é expresso em USD, a comparação ainda é relevante. O gasto total com educação em 2004 e 2005 expresso como um percentual do PIB ficou abaixo dos níveis de 1999. Em resumo, se de 1999 a 2003 o governo mostrou claramente um compromisso em melhorar os níveis educacionais da população, esse mesmo compromisso não foi mantido nos dois anos seguintes. Quadro 2.15: PIB, despesa pública total, despesas em educação em milhões de USD e despesas em educação como uma proporção da despesa pública total e como uma proporção do PIB. Unidade: 000 000 USD 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 PIB nominal 6093,2 8631,1 9473,9 11203,7 13825,7 19600,0 28000,0 PIB real 1109,6 2115,5 7401,5 10877,3 Despesa pública total 5017,9 5242,7 4385,5 5370,7 6266,8 Despesa pública total discricionária 4461,9 4746,7 3940,5 5013,7 5940,8 Despesas com educação 152,9 222,8 292,3 641,3 472,6 457,9 637,4 Proporções % da educação no PIB 2,5 2,6 3,1 5,7 3,4 2,3 2,3 % da educação na despesa pública total 3,0 4,2 6,7 11,9 7,5 % da educação na despesa pública total 3,4 4,7 7,4 12,8 8,0 discricionária % da despesa pública total no PIB 82,4 60,7 46,3 47,9 45,3 Fonte: 1999 a 2003: Relatório nº 03/292 do FMI sobre o país e página da web do MINFIN; 2004-2005: Perfil de dados sobre o país do Banco Mundial , Quadros mundiais de Penn e página da web do MINFIN. 121. Além do mais, a Figura 2.8 ilustra que a despesa governamental total, como uma quota do PIB, diminuiu de 1999 a 2003 e a despesa governamental em educação, como percentual do PIB, aumentou no mesmo período. A despesa governamental total como uma quota percentual do PIB diminuiu de 82,4% para 45,3%, enquanto a despesa governamental em educação como quota do PIB aumentou de 2,5% para 3,4%. Figura 2.7: Despesa governamental geral e em educação como uma quota do PIB. 90,0 82,4 80,0 70,0 60,7 60,0 46,3 47,9 45,3 % 50,0 40,0 30,0 20,0 2,5 2,6 3,1 5,7 3,4 10,0 0,0 1999 2000 2001 2002 2003 Anos Desp. Gov. Total como quota do PIB Desp. Gov. Educ. como quota do PIB 122. As despesas em educação em uma base per capita aumentaram em mais de 100% de 1999 para 2003 (de USD 11,8 para USD 32,2). Entretanto, Angola ainda está muito longe dos níveis de despesas em educação dos países vizinhos e da África Subsariana em geral. Em média, os países da África Subsariana gastaram - 55 - 5,1% do PIB na educação, enquanto os Países Menos Desenvolvidos gastaram o equivalente a 3,9% do PIB em 1997 (Relatório Mundial sobre Educação, 2000). Trata-se de um valor bastante superior aos 2,5%, expressos como uma percentagem do PIB, que foram gastos com a educação em Angola em 1999 e até mesmo aos 3,4% gastos em 2003. Se forem considerados os níveis de investimento na educação de 2004 e 2005, a lacuna relativamente aos países vizinhos até aumentou. Tendências nas despesas governamentais e financiadas externamente com educação 123. A análise dos dados das despesas na educação foi negativamente afectada pela falta de uma classificação consistente das categorias de despesas. Por exemplo, os dados das despesas de 1999 a 2003 foram classificados de uma forma diferente da que ocorreu no período de 2004 e 2005. Os métodos de classificação diferentes impediram a comparação destes dois períodos que, portanto, são apresentados em quadros diferentes. 124. Os dados existentes mostram que houve uma diminuição geral e substancial na taxa de execução de todas as despesas funcionais de 2002 a 2003, indicando que o Governo orçamentou os montantes mas não os desembolsou adequadamente (p. ex., problemas de liquidez) ou que, se desembolsados, as instituições não tiveram a capacidade ou o tempo para utilizar esses recursos (Quadro 2.16). O segundo ponto a enfatizar é o facto de que tanto as despesas no secundário, outras despesas, como serviços subsidiários e outros serviços em 2002 foram superiores aos orçamentos correspondentes (Quadros 2.17 e 2.18). Quadro 2.16: Orçamentos e despesas reais (milhões de USD) de 1999 a 2003. 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Orçamentos 192,6 312,5 355,1 658,6 1138,1 842,4 958,8 Despesas reais 152,9 222,8 292,3 641,3 472,6 457,9 637,4 Taxa de 79% 71% 82% 97% 42% 54% 66% execução Fonte: Base de dados do MINFIN, Quadro 2.17: Taxa de execução dos orçamentos por classificação funcional de 1999 a 2003 (em %). Serviços do sector da educação 1999 2000 2001 2002 2003 Pré-primário e primário 73,2 74,6 84,8 95,1 40,0 Secundário 56,3 52,6 67,0 147,0 58,3 Secundário – formação de professores 46,9 66,0 68,7 76,9 38,9 Terceiro grau 63,9 67,0 87,9 61,4 36,6 Outras despesas 73,1 45,0 54,2 109,9 52,7 Serviços subsidiários 95,9 90,8 98,6 175,0 5,6 Outros - educação 84,8 69,5 97,0 83,1 26,0 Outros - cultura 30,1 43,0 86,2 81,0 3,0 Outros 82,3 85,5 69,1 137,8 15,4 Fonte: Base de dados do MINFIN. - 56 - Quadro 2.18: Taxa de execução dos orçamentos por classificação funcional de 2004 a 2005 (em %). Serviços do sector da educação 2004 2005 Primário 55,6 76,6 Secundário 34,4 42,4 Formação técnico-profissional 54,4 23,2 Ensino superior 69,2 81,1 Educação de adultos 4,3 99,7 Outros serviços do sector da educação 54,0 76,1 Fonte: Base de dados do MINFIN. 125. Enquanto o orçamento do ensino secundário em 2002 foi de USD 87,8 milhões, as despesas atingiram USD 129,1 milhões, quase 50% a mais. Isso também deve ser considerado como um problema de orçamentação ou de despesas. Os principais motivos que explicam essas diferenças são o orçamento insuficiente para despesas com salários de diversas instituições (p. ex., Instituto Médio de Saúde de Bengo ou Instituto Normal de Educação de Bié) e o nível de despesas de muitos outros – mais ou quase o dobro do orçamento atribuído (p. ex., Instituto Médio Normal de Educação Cmdt. Kwenha de Benguela ou Instituto Médio Agrário de Huambo). Entretanto, o ponto mais significativo relativamente ao ensino secundário em 2002 foi a despesa com o programa de reintegração de jovens em situações difíceis de Cabinda, de mais de USD 60 milhões, que não haviam sido orçamentados. 126. Em relação à categoria de outras despesas, os gastos a mais estão relacionados com a despesa de USD 1,1 milhão feita pela Direcção Provincial de Educação e Cultura de Uíge na formação de professores, que não tinha sido orçamentada. O mesmo se aplica aos serviços subsidiários em 2002, quando foram gastos cerca de USD 5 milhões pelo Governo da Província de Luanda em alimentação escolar que não haviam sido previstos no orçamento. Por fim, relativamente à classificação de outros serviços, muitas instituições não vinculadas ao sector de educação apresentaram despesas na função de educação que não estavam no orçamento. 127. Relativamente ao período de 2004-2005, o ponto principal a enfatizar é o aumento na taxa de execução em todos os serviços ou funções da educação, exceto em formação técnica e profissional, onde a taxa decresceu mais que o dobro. 128. O Quadro 2.19 abaixo ilustra em mais detalhes a taxa de execução de orçamentos no ensino primário e secundário por uma classificação económica mais detalhada. De acordo com esse quadro, é interessante observar que, em geral, as taxas de execução dos orçamentos recorrentes têm aumentado. Além do mais, as despesas de capital no ensino primário e secundário seguiram padrões bastante irregulares. 129. O nível bastante elevado de execução no ensino secundário para despesas de capital em 2002 está mais uma vez relacionado ao Programa de Cabinda para a reintegração de jovens em situações de dificuldades, e a taxa de execução relativa a transferências e subsídios no ensino primário no ano de 2002 está relacionada ao facto de que os USD 100 000 gastos praticamente não estavam previstos no - 57 - orçamento. A taxa de execução elevada no ensino secundário em 2003 em transferências e subsídios está relacionada a um nível de despesas por meio de ‘Encargos Financeiros do Estado’ em Institutos Públicos e Serviços Autónomos duas vezes maior do que o valor que havia sido orçamentado. Quadro 2.19: Taxa de execução dos orçamentos no ensino primário e secundário por classificação funcional e económica de 1999 a 2003 (em %). Serviços do sector da educação 1999 2000 2001 2002 2003 Ensino primário Recorrentes 73,3 74,4 95,1 95,9 40,5 Salários e remunerações 78,4 79,4 96,4 96,6 41,1 Bens e serviços 45,1 31,7 68,7 67,3 32,6 Transferências e subsídios 71,1 26,2 73,7 390,0 55,5 Capital Investimentos 63,1 78,5 29,8 80,4 35,2 Ensino secundário Recorrentes 50,1 55,0 74,7 77,3 61,9 Salários e remunerações 47,3 65,6 75,3 84,9 35,8 Bens e serviços 51,7 17,3 70,0 65,6 43,2 Transferências e subsídios 57,6 74,3 101,7 96,6 199,0 Capital Investimentos 87,1 51,6 54,2 468,3 21,4 Fonte: Base de dados do MINFIN. 130. Em resumo, parece haver sérios problemas na implementação dos planos do sector de educação em relação ao planeamento e à utilização dos recursos. Existem problemas na preparação de orçamentos que estão traduzidos no facto de, em alguns anos, certas instituições não terem orçamentos nem sequer para o pagamento de salários; podem existir problemas em termos de uma subestimação das necessidades de recursos por parte dos centros de custos e cortes irracionais pelo Ministério das Finanças e Plano, a nível central, o que poderia explicar as grandes diferenças entre os baixos orçamentos e os níveis elevados de despesas; e problemas de liquidez que poderiam explicar cenários tais como os níveis muito baixos de despesas, na generalidade, quando comparados com os orçamentos em 2003. Despesas na educação por classificação funcional e económica 131. O ensino primário recebeu a maior parte dos recursos investidos no sector de educação de 2000 a 2003 e essa proporção em geral tem aumentado (Quadro 2.20). Esse aspecto está consistente com os objetivos do Governo de conseguir educação primária para todos até 2015. Contudo, não significa que o nível das despesas a partir de 2003 permitirá que isso aconteça, considerando o rácio de desperdício do sistema de educação de Angola. O segundo subsistema de educação com níveis elevados de gastos de 1999 a 2001 foi o ensino superior, e de 2002 a 2003, o ensino secundário (9º ao 12º graus). Quadro 2.20: Total das despesas por classificação funcional de 1999 a 2003 (em milhões de USD). Serviços do sector da educação 1999 2000 2001 2002 2003 Total 152,9 222,8 292,3 641,3 472,6 Pré-primário e primário 27,4 92,4 160,5 405,7 311,2 Secundário 3,2 12,3 32,2 131,1 98,6 - 58 - Secundário – formação de professores 0,7 3,2 7,9 20,0 18,3 Terceiro grau 16,0 25,3 32,1 44,8 27,5 Outros – não por níveis 1,4 3,4 10,8 11,5 8,2 Serviços subsidiários 49,6 30,2 33,9 11,8 1,3 Outros - educação 38,7 37,1 11,2 14,4 7,0 Outros - cultura 1,5 3,8 0,4 0,0 0,0 Outros 14,5 15,0 3,4 1,9 0,5 Fonte: Base de dados do MINFIN. Quadro 2.21: Total das despesas por classificação funcional de 2004 a 2005 (em milhões de USD) e proporção no total das despesas por classificação funcional. Serviços do sector da educação 2004 % do total 2005 % do total Total 457,9 637,4 Primário 19,9 4,3 36,7 5,8 Secundário 10,6 2,3 16,7 2,6 Formação técnica-profissional 17,8 3,9 23,8 3,7 Ensino superior 37,7 8,2 85,0 13,3 Educação de adultos 0,003 0,0 0,2 0,0 Outros serviços do sector da educação 371,7 81,2 474,8 74,5 Fonte: Base de dados do MINFIN. 132. Também é importante observar que em 1999, os USD 49 600 000 gastos em serviços subsidiários foram todos investidos em bolsas de estudo, o que representa mais de 32% da despesa total com educação. Em 2000, os USD 30 200 000 gastos em serviços subsidiários também foram todos para bolsas de estudo, representando 13,6% da despesa total na educação; em 2001, o investimento em bolsas de estudo foi de USD 29 300 000 ou 10% da despesa total. Em 2002 e 2003, as despesas da função de educação não incluem investimentos em bolsas de estudo, o que parece ser bastante inconsistente. Poder- se-ia presumir que houve o mesmo nível de gasto de 1999 a 2001, mas nesse caso, essas despesas estão incluídas em outra função. Em 2002, os USD 11 800 000 gastos em serviços subsidiários da educação foram investidos em programas de alimentação escolar. Enquanto em 1999 e 2000 nenhum investimento foi feito em programas de alimentação escolar, em 2001 houve um investimento de cerca de USD 4 500 000, em 2002 de mais que o dobro de 2001 e, em 2003, apenas cerca de USD 600 000 foram investidos para o mesmo objectivo. 133. Em relação ao Quadro 2.21, estamos relutantes em fazer qualquer comentário substantivo ou de estabelecer comparações, uma vez que é evidente que a classificação da despesa não foi feita de forma adequada. Seria importante que a despesa fosse incluída em ‘outros serviços do sector da educação’, conforme a classificação usada para o período de 1999-2003. O único subsistema no qual pode-se estabelecer alguma comparação é no ensino superior (presumindo que o gasto reportado estivesse adequadamente classificado). Nesse subsistema, a despesa total já havia aumentado de 2003 para 2004, e aumentou de 2004 para 2005, mas não havia detalhes disponíveis para compreender os motivos desse aumento. 134. Os Quadros 2.22 e 2.23 a seguir mostram que a maior parte dos recursos em todos os subsistemas são usados para custos recorrentes. Em ensino primário, formação de professores e ensino superior, os custos recorrentes sempre representaram mais de 90% da despesa total nesse subsistema da educação - 59 - (excepto para o ensino superior em 1999). As principais excepções a essa regra foram o ensino secundário em 2002, devido ao investimento de USD 64 700 000 na província de Cabinda para a reintegração de jovens em situação difícil, considerados nas contas do Orçamento do Estado como custos de capital; e outros serviços de cultura em 2001 e 2002 devido à reabilitação da Biblioteca Nacional (USD 375 000 em 2001 e USD 32 000 em 2002). Quadro 2.22: Total das despesas recorrentes por classificação funcional de 1999 a 2003. Serviços do sector da educação 1999 2000 2001 2002 2003 Total 137,7 210,6 272,3 544,7 435,8 Pré-primário e primário 27,1 88,6 151,6 388,5 283,6 Secundário 2,7 10,5 24,8 55,3 91,8 Secundário – formação de professores 0,7 3,2 7,9 20,0 18,0 Terceiro grau 13,0 23,1 29,0 41,9 25,5 Outros – não por níveis 1,4 3,4 10,8 11,2 8,2 Serviços subsidiários 49,6 30,2 33,9 11,8 1,3 Outros - educação 30,4 35,1 11,1 14,2 6,9 Outros - cultura 1,5 3,7 0,0 0,0 0,0 Outros 11,2 12,7 3,3 1,8 0,5 Fonte: Base de dados do MINFIN. Quadro 2.23: Total das despesas recorrentes por classificação funcional de 2004 a 2005 e proporção das despesas recorrentes no total das despesas por classificação funcional Serviços do sector da educação 2004 % do total 2005 % do total Total 417,1 555,2 Primário 4,0 20,1 6,0 16,3 Secundário 1,6 15,1 2,9 17,4 Formação técnica-profissional 11,7 65,7 10,9 45,8 Ensino superior 36,1 95,8 61,3 72,1 Educação de adultos 0,003 100,0 0,2 100,0 Outros serviços do sector da educação 363,7 97,8 473,9 99,8 Fonte: Base de dados do MINFIN. 135. Em relação às informações contidas no Quadro 2.23, aparentemente a maior parte das despesas recorrentes do ensino primário e do ensino secundário foram classificadas como outros serviços do sector de educação. Do contrário, seria muito difícil justificar as proporções tão baixas das despesas recorrentes do ensino primário em relação ao total de despesas recorrentes de 2003 a 2004-2005. A extensão da especificação indevida, entretanto, não pode ser estabelecida. Além do mais, pode-se presumir que dado o nível de destruição da infra-estrutura física durante a gerra civil, o Governo aumentou as despesas de capital em todos os subsistemas de educação (de fontes internas e externas), o que poderia implicar uma quota mais baixa de despesas recorrentes no total de despesas em 2004-2005 em comparação a 1999-2003. 136. O total de despesas, em termos absolutos, em salários e remunerações e a sua quota no total das despesas na educação cresceu de 1999 a 2003 (ver Quadro 2.24). Em termos de bens e serviços, a tendência tem sido de crescimento considerável das despesas, em termos absolutos, especialmente no subsistema de ensino secundário. Em 2001 e 2002, o sistema de educação angolano gastou mais - 60 - que o dobro de recursos em bens e serviços no ensino secundário do que no ensino primário 7 . Este facto é explicado principalmente pelo aumento acentuado das despesas com bens e serviços de diversos Institutos Secundários de 2000 a 2001. A evidência anedótica disso é que os Institutos Secundários e os Cursos Pré- Universitários de Luanda (10) aumentaram as suas despesas em bens e serviços de cerca de USD 380 000 em 2000 para cerca de USD 5 000 000 em 2001. Quadro 2.24: Despesas por classificação económica detalhada de 1999 a 2003 (em milhões de USD). Serviços do sector da educação 1999 2000 2001 2002 2003 Total de despesas 152,9 222,8 292,3 641,3 472,6 Custos recorrentes 137,7 210,6 272,3 544,7 435,8 Salários e remunerações 44,4 109,9 169,7 472,1 315,7 Bens e serviços 37,2 41,7 41,4 56,5 59,1 Transferências e subsídios 55,5 59,0 61,2 16,1 61,0 Custos de capital 15,2 12,2 20,0 96,6 36,8 Investimentos 15,2 12,2 20,0 96,6 36,8 Fonte: Base de dados do MINFIN. 137. Relativamente às despesas em transferências e subsídios recorrentes, é importante observar o montante considerável das despesas de 2003 nos serviços do ensino secundário, atribuído aos chamados Institutos Públicos e Serviços Autónomos, o qual representou 11,1% do total de despesas na educação em 2003; as despesas em serviços para o terceiro grau em 2000 e 2001, as quais são explicadas pelo facto que as despesas recorrentes da maioria das faculdades da Universidade Agostinho Neto, incluindo salários e remunerações, foram classificadas como transferências e subsídios recorrentes. No entanto, as despesas com bens e serviços foram de menos de 10% do total de despesas na educação em 2002 (ver Figura 2.9), quando houve o aumento mais significativo das despesas totais em relação aos anos anteriores. Além do mais, foi apenas em 2002 que as despesas de capital, como uma proporção do total de despesas, representaram mais de 10%. 138. Ademais, a proporção dos salários e remunerações no total das despesas na educação cresceu substancialmente de 29% em 1999 para 66,8% em 2003, enquanto a despesa com bens e serviços diminuiu de 24,3% em 1999 para 12,5% em 2003, assim como em transferências e subsídios, que também diminuiu de 36,3% em 1999 para 12,9% em 2003. 7 O subsistema de ensino primário, com o maior número de escolas e alunos, teve menos da metade do nível de despesas com bens e serviços em relação ao ensino secundário em 2001 e 2002 (1,7% e 1,0% do total de despesas) e somente em 2003 o nível de despesas entre os dois subsistemas foi igualado. - 61 - Figura 2.8: Proporção de despesas por classificação económica no total de despesas na educação de 1999 a 2003. 80,0 70,0 60,0 50,0 Salários e remunerações 40,0 Bens e serviços 30,0 Transferências e subsídios 20,0 Investimentos 10,0 0,0 1999 2000 2001 2002 2003 Classificação das despesas por província 139. De 1999 em diante, os Governos Provinciais começaram a ser responsáveis por todas as despesas recorrentes do ensino primário dos graus 1 a 6 e pelos projetos de despesas de capital abaixo de USD 1 milhão. Portanto, é compreensível que a quota do Ministério da Educação no total de despesas na educação tenha diminuído de 1999 a 2005 (ver Quadro 2.25). As despesas do Ministério de Educação e Cultura e das províncias de Luanda e Benguela juntas representavam mais de 50% do total de despesas na educação em cada ano. As outras duas províncias com quotas mais elevadas no total das despesas na educação no período foram Huíla e Huambo. Também havia uma tendência crescente nas despesas nas províncias de Bié, Cabinda, Kuanza Sul e Uíge. 140. Os critérios para a afectação de recursos às províncias não se baseiam no número de alunos que esses recursos precisam de beneficiar. Em 1999, muito embora Huíla tivesse 15,7% do número total de alunos matriculados no país nos graus 1 a 8, só despendeu 8,72% do total das despesas do ensino primário (ver Quadro 2.26). O mesmo se aplica a Kuanza Sul e Uíge. Em contrapartida, províncias como Malange, Zaire e Moxico beneficiam de uma proporção em termos de despesas com o ensino primário que é muito superior à sua quota no número total de alunos matriculados no ensino primário no país. 141. Em 2003, as disparidades parecem ter aumentado. Províncias como Benguela, Luanda, Moxico, Kuanza Norte, Namibe e Zaire apresentam uma quota mais elevada no total das despesas com o ensino primário do que a quota correspondente no total de matrículas no ensino primário, enquanto províncias como Bié, Huambo, Kuanza Sul e Uíge mostram uma tendência contrária. A diferença em termos de pontos percentuais pode chegar a 8 pontos percentuais no caso de Luanda, com uma proporção mais elevada de despesas, e Huíla, com uma proporção mais alta no número de alunos no ensino primário. Em termos de recursos, 8 pontos percentuais no total de despesas no ensino primário em 2003 representavam USD 24 900 000. - 62 - Quadro 2.25: Quota do total de despesas no sector de educação por província, de 1999 a 2005. 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 MEC 78,1 53,1 35,9 14,7 21,8 16,4 20,6 Bengo 0,2 0,4 0,7 0,8 1,2 1,1 1,5 Benguela 2,4 6,7 10,2 11,2 10,1 10,7 13,1 Bié 1,0 1,8 2,6 2,9 3,6 3,0 4,7 Cabinda 1,5 2,4 1,7 13,6 3,4 3,2 4,2 Huambo 1,2 3,4 4,2 5,3 6,8 5,2 7,1 Huíla 2,2 5,9 6,9 8,1 9,1 8,8 8,6 Cunene 0,3 0,8 1,0 1,2 1,6 1,6 1,8 Kuando Kubango 0,3 0,5 1,0 1,4 1,4 0,3 0,2 Kuanza Norte 0,4 1,1 1,5 1,8 2,2 2,1 2,0 Kuanza Sul 0,7 1,6 3,3 4,1 3,5 4,6 4,8 Luanda 8,3 15,2 22,5 22,7 23,4 29,6 19,7 Lunda Norte 0,2 0,6 0,6 1,0 1,0 0,8 1,4 Lunda Sul 0,3 0,7 0,8 1,2 1,1 1,8 0,9 Malange 0,7 1,1 1,7 2,3 2,3 2,2 2,4 Moxico 0,5 1,2 1,5 1,5 1,9 2,0 0,6 Namibe 0,4 1,0 1,1 1,2 1,8 1,2 1,6 Uíge 0,9 1,8 1,7 3,8 2,6 4,1 4,6 Zaire 0,4 0,8 1,0 1,2 1,4 1,2 0,2 Fonte: Base de dados do MINFIN. Quadro 2.26: Despesas totais e por aluno no ensino primário por província, em 1999, 2001 e 2003. 1999 2001 2003 Desp. Alunos Desp. Alunos Desp. Alunos Bengo 0,82 2,3 1,06 1,8 1,67 1,4 Benguela 11,08 12,1 16,32 11,5 12,78 8,6 Bié 3,13 4,8 4,44 3,9 4,68 8,1 Cabinda 5,53 4,5 2,87 6,6 3,74 2,9 Huambo 5,31 4,1 6,70 7,2 8,51 10,3 Huíla 8,72 15,7 10,20 13,4 11,13 19,9 Cunene 1,65 1,7 1,48 1,7 2,02 3,2 Kuando Kubango 1,38 1,0 1,81 1,5 1,94 2,1 Kuanza Norte 1,89 2,8 2,62 2,6 2,82 1,9 Kuanza Sul 3,30 7,7 4,79 6,2 4,48 6,8 Luanda 40,10 32,3 33,50 29,8 26,74 18,7 Lunda Norte 0,60 1,8 0,99 1,5 1,22 2,1 Lunda Sul 1,49 0,9 1,33 0,8 1,37 1,4 Malange 3,72 1,3 2,97 2,5 3,30 3,8 Moxico 2,48 1,7 2,57 1,8 2,61 1,6 Namibe 1,73 0,2 1,73 2,1 2,32 1,5 Uíge 1,73 3,6 1,73 4,2 2,32 4,6 Zaire 4,75 1,3 2,85 1,2 3,35 1,1 Fonte: base de dados do MINFIN e estatísticas do MEC. 142. Os gastos per capita no sector da educação por província de 1999 a 2003 nos graus 1 a 8 aumentaram significativamente de USD 22,6 para USD 117, trazendo Angola mais para perto das médias regionais.8 Por exemplo, em 1997 a média subsariana per capita dos gastos recorrentes na escola primária foi de USD 143, que é apenas USD 26 mais alto que as despesas recorrentes e de capital por aluno de Angola nos graus 1 a 8 (Quadro 2.28). Considerando os graus 7 e 8 como ensino secundário e comparando com os gastos recorrentes regionais da unidade do ensino secundário, a diferença é muito mais elevada. Mais uma vez, nos países da SSA a média per capita dos gastos recorrentes na escola secundária 8 Deve-se observar que tais informações baseiam-se apenas nas despesas governamentais, e não nas despesas recorrentes externas, uma vez que quase não existem dados disponíveis relativos a essa fonte de financiamento. - 63 - foi de USD 378 em 1997. Quadro 2.27: Despesas da unidade de educação por província, graus 1-8, de 1999 a 2003. 1999 2000 2001 2002 2003 Nacional 22,6 66,8 101,9 219,4 117,1 Bengo 8,2 32,7 67,0 121,2 136,7 Benguela 20,6 78,1 127,1 314,9 173,3 Bié 14,7 68,1 91,3 174,5 67,6 Cabinda 27,4 42,5 80,6 275,6 151,0 Huambo 29,0 57,1 82,7 103,7 96,5 Huíla 12,6 54,7 77,7 173,4 65,5 Cunene 22,0 65,1 62,7 173,5 74,9 Kuando Kubango 31,3 52,4 123,1 311,9 110,2 Kuanza Norte 15,3 65,8 103,9 275,6 176,5 Kuanza Sul 9,6 36,5 83,1 225,4 77,2 Luanda 28,0 73,0 126,5 252,5 167,7 Lunda Norte 7,7 52,3 58,1 139,6 68,9 Lunda Sul 37,8 98,8 94,4 267,6 116,1 Malange 63,5 66,2 107,4 219,0 100,4 Moxico 32,4 98,8 107,7 225,3 195,7 Namibe 182,6 61,3 80,7 186,7 176,0 Uíge 29,4 62,4 76,0 350,6 85,9 Zaire 30,9 98,7 124,6 317,7 187,6 Fonte: base de dados do MINFIN e estatísticas do MEC. 143. Além do mais, as diferenças no total de despesas per capita na educação entre as províncias mostram os desequilíbrios e a falta de critérios na afectação de recursos, bem como a ineficiência do sistema. Ademais, a diminuição significativa nas despesas per capita de 2002 a 2003 certamente é explicada pelo crescimento do número de matrículas (os PTRs mais elevados analisados na próxima secção confirmam isso). 144. Relativamente aos procedimentos de orçamentação, existem dois níveis de consolidação e negociação com os Ministérios do Plano e das Finanças. Por outro lado, o Ministério da Educação consolida e negocia os orçamentos para as áreas da sua responsabilidade como foi visto acima. A excepção a esta regra é a Universidade Agostinho Neto, que, como uma Instituição Autónoma, negocia directamente o seu próprio orçamento. Por outro lado, os próprios Governos Provinciais negociam separadamente com os Ministérios do Plano e das Finanças os orçamentos dos Governos Provinciais, incluindo os recursos para o sector da educação. 145. Internamente no MEC, o orçamento recorrente é consolidado pelo Secretário Geral por meio do Departamento de Administração e Gestão do Orçamento (DAGO) e o orçamento de capital pelo GEPE9. No nível provincial, a preparação do orçamento da educação é conduzida pelas Direcções Provinciais de Educação e, em alguns casos, por algumas escolas consideradas Unidades de Gestão, que apresentam as suas propostas de orçamento recorrente directamente ao Governo Provincial. 9 O DAGO e o GEPE consolidam as propostas provenientes de seus próprios departamentos e também as das Direcções Nacionais. Depois disso, o Conselho de Direcção do MEC é responsável por analisar e aprovar a proposta de orçamento a ser submetida ao MINFIN. - 64 - 146. O pagamento dos salários é feito de acordo com as listas da folha de pagamento preparadas pelas respectivas estruturas submetidas directamente à Direcção Nacional de Contabilidade (DNC), no caso das estruturas centrais, e para as Delegações Provinciais de Finanças (DPF), no caso das estruturas provinciais, para fins de controlo, as quais comparam as listas da folha de pagamento enviadas com os ficheiros do MINFIN. Os salários começam a ser pagos no dia 15 de cada mês. Em relação a bens e salários, as Unidades Orçamentais (Ministérios e Governos Provinciais) enviam solicitações trimestrais ao MINFIN, inclusive para as instituições sob o seu controlo ou jurisdição. 147. A execução do orçamento de capital segue os mesmos procedimentos. A única diferença é que o orçamento de capital é apresentado e analisado com o Ministério do Plano, que é responsável pelo Programa de Investimento Público (PIP). Deficiências do processo orçamental 148. Não existe coordenação nem consulta suficientes na preparação do orçamento. Sem esquecer as informações apresentadas na secção anterior, a principal deficiência identificada em termos de preparação e execução do orçamento diz respeito à falta de uma estreita colaboração e coordenação entre o Ministério da Educação e Cultura e as Direcções Provinciais de Educação, um problema que provavelmente também existe nos outros sectores. O MEC recebe as informações acerca das propostas de orçamento e relatórios de execução orçamental das Direcções Provinciais de Educação numa fase já muito avançada do processo, pelo que deixam de poder ser contributos úteis. 149. Acresce que, de momento, não existem mecanismos para impor às estruturas centrais e provinciais a obrigação de discutir e harmonizar pontos de vista a serem incluídos nas propostas orçamentais. É particularmente importante porque os Governos Provinciais geram os recursos para o subsistema da educação que deveria ter o maior impacto no sector. 150. Outra preocupação é que a actual classificação dos gastos não permite a análise de despesas de acordo com os níveis específicos de educação (graus 1 a 4, 5 a 6 e 7 a 8 separadamente e dos serviços do ensino pré-primário; e a formação de professores separadamente do ensino técnico e secundário). Ademais, os actuais procedimentos de orçamentação e execução dificultam bastante ter números separados para o pagamento dos salários dos professores e do pessoal auxiliar. 151. Finalmente, existem deficiências substanciais no processo de classificação das despesas públicas da educação. O sistema de orçamentação e de execução dos recursos públicos parece sofrer de uma inadequada capacidade institucional porque, mesmo aquelas despesas que deveriam ser fáceis de classificar, não são classificadas de acordo com as regras e até mesmo algumas despesas permanentes do sector da educação estão incluídas nalguns anos e noutros não. Para o benefício do desempenho do sector, as autoridades deveriam analisar cuidadosamente este problema. - 65 - 152. O amplo quadro empregado nesta secção aborda a relação custo-benefício, que analisa a eficiência e a eficácia do sistema de educação angolano. No contexto da educação, deve-se considerar o número de alunos matriculados como resultado intermediário do sistema. O resultado final do sistema está relacionado com os objectivos definidos nos documentos das políticas. Em geral, os resultados finais dos sistemas de educação estão relacionados com o número de alunos que concluem todo o curso ou que tiveram sucesso nos exames finais (desde que essas taxas de aprovação reflictam o domínio do conteúdo do currículo e que não tenham sido artificialmente manipuladas, por exemplo, para estimar vagas no ciclo seguinte). Com base nessas definições, a eficiência é medida pelo rácio de despesas, professores, salas de aula e materiais educativos em relação aos alunos matriculados. A eficácia é medida por meio das taxas de conclusão, dos custos do ciclo (custo por aluno formado) e das taxas de sucesso. Mais detalhes acerca desses conceitos são fornecidos no anexo 3. 153. Um dos motivos porque esse enquadramento oferece uma forma útil de análise dos sistemas de educação é que ele revela as compensações entre acesso e qualidade. Por exemplo, o rácio aluno/professor (PTR) é uma das medidas brutas de eficiência mais úteis. Em geral, quanto mais alto for este rácio, mais eficiente será o subsector e mais crianças poderão ser matriculadas para o mesmo montante de recursos. Contudo, isso não pode se estender indefinidamente, já que além de um certo nível existem custos de eficácia. Em rácios aluno/professor muito elevados, a qualidade do ensino decai porque o professor gasta mais tempo com a gestão da classe do que com o ensino, e a oportunidade para interacção pessoal diminui. Professores 154. O rácio aluno/professor é um elemento importante em termos de custos da educação. O Quadro 2.28 a seguir mostra os PTRs no 1º, 2º e 3º níveis do ensino primário em 1999, 2000, 2001 e 2003. Como pode-se ver, os PTRs são um pouco mais elevados no 1º nível do EP comparados aos outros níveis de ensino. Ademais, eles cresceram em todos os três níveis do ensino primário, excepto de 2001 a 2003 no 3º nível do EP. Entretanto, o número de alunos por sala de aula foi mais alto que o PTR no 2º e 3º níveis do EP em 2003. O rácio mais elevado de alunos por sala de aula do que a relação aluno/professor é explicado pelo facto de que havia mais de um professor por classe (o rácio professor/classe foi de 1,4 para os graus 5-6 e de 2,3 para os graus 7-8), o que normalmente significa que não existem mudanças e um desperdício desnecessário de recursos onde em geral não é exigido esse grau de especialização. 155. Em princípio é recomendável que os PTRs ou, principalmente, o rácio aluno/classe, não devem ficar acima de 40-45 para assegurar um contacto suficiente entre alunos e professores. Assim, a relação de alunos por sala de aula em Angola parece ser adequada em todos os níveis do ensino primário. - 66 - Quadro 2.28: Rácios de alunos por professor, professores por classe e alunos por classe no 1º, 2º e 3º níveis do EP em 1999 a 2001 e 2003, quando disponível. 1999 2000 2001 2003 1º nível do EP Graus 1-4 Alunos por professor 22 26 29 44 Professores por classe 1,0 Alunos por classe 44 Alunos por sala de aula 74 81 89 94 2º nível do EP Graus 5-6 Alunos por professor 19 20 26 28 Professores por classe 1,4 Alunos por classe 44 Alunos por sala de aula 82 82 89 100 3º nível do EP Graus 7-8 Alunos por professor 15 15 20 17 Professores por classe 2,3 Alunos por classe 41 Alunos por sala de aula 73 76 129 Fonte: Estatísticas do MEC. 156. Uma comparação internacional também mostra isso. Na média de 2003, os países de baixa renda tiveram rácio aluno/professor no ensino primário de 43:1, nos países de renda média, 21:1, nos países de alta renda, 14:1, e na África Subsariana, 45:1. A Figura 2.10 a seguir apresenta exemplos de países específicos também. Figura 2.9: Rácio Aluno/Professor no ensino primário em 2002 por grupos de países e países da África Subsariana seleccionados. Rácio aluno/professor no ensino primário em 2002 67 70 49 60 45 43 43 50 29 27 40 % 21 22 30 14 20 10 0 Países de Países de Países de Angola Moçambique Zâmbia Gabão alta renda renda média renda baixa Botswana Namíbia Fonte: Indicadores do Desenvolvimento Mundial, 2005. 157. Embora seja verdade que o nível de especialização normalmente é mais alto nos graus 5-6 e 7-8 comparado aos graus 1-4 e que esses níveis de ensino provavelmente exigem mais de um professor por classe, é questionável se existe necessidade de 1,4 professores por classe no 2º nível do EP e 2,3 no 3º nível do EP. Nesse nível, onde o número de alunos por classe e, principalmente, o PTR é bastante baixo, a eficiência dos professores poderia ser aprimorada com o aumento do influxo de alunos. 158. Para além disso, também deve-se observar que o rácio de alunos por sala de aula aumentou significativamente em todos os três níveis do ensino primário de 1999 para 2003 e, principalmente, que o 3º nível do EP parece estar sofrendo uma - 67 - forte pressão em termos de novas infra-estruturas. O rácio de alunos por sala de aula aumentou de 74:1 para 94:1 no 1º nível do EP e de 82:1 para 100:1 no 2º nível do EP de 1999 a 2003, mas aumentou de 73:1 em 2000 para 129:1 em 2003. 159. Existem grandes variações de PTR entre as 18 províncias e essas variações aumentaram de 2001 a 2003. No 1º nível do EP, enquanto o PTR mais baixo em 2001 foi encontrado na província de Zaire (19,9), os mais altos foram nas províncias de Lunda Norte (71,3) e Luanda (45,8). Em 2003, o PTR mais baixo foi de 20,6 em Malange e os mais altos foram 76,5 em Huíla e 59,7 em Cabinda. No 2º nível do EP as variações foram de 13,3 em Cunene a 66,3 em Lunda Norte em 2001 e de 6,8 em Moxico a 96,2 em Lunda Norte em 2003 (Figuras 2.11 e 2.12). 160. Por fim, no caso do 3º nível do EP, as variações representaram principalmente uma questão de eficiência e também de equidade, porque nenhuma província teve um PTR maior que 45 em 2001 e muito poucas chegaram a isso em 2003. Nesse nível, mais do que nos outros, a eficiência dos professores poderia ser melhorada ao aumentar o influxo de alunos e, com isso, aumentar o acesso. O PTR mais baixo em 2001 foi de 7,8 em Cunene e o mais alto foi de 40,1 em Bengo. O PTR mais baixo em 2003 foi de 2,4 em Benguela e o mais alto de 52,2 em Luanda. Como pode-se ver, as variações nos PTRs poderiam ser reduzidas e os PTRs poderiam até aumentar nas províncias com os rácios mais baixos. Potencialmente, isso poderia ter implicações positivas nos custos sem necessariamente comprometer a qualidade do ensino. Figura 2.10: Variações nos PTRs entre as províncias em 2001. Rácios Aluno-Professor por província em 2001 80,0 70,0 60,0 50,0 Graus 1-4 40,0 Graus 5-6 30,0 Graus 7-8 20,0 10,0 0,0 Benguela Cunene Kuanza Kuanza Luanda Malange Nacional Bengo Huambo Bié Cabinda Huíla Kuando Lunda Lunda Namibe Moxico Zaire Uíge Nota: no caso de Lunda Sul, o número de professores usado foi de 2001. De outro modo, o PTR seria muito mais alto. - 68 - Figura 2.11: Variações nos PTRs entre as províncias em 2003. Rácios Aluno-Professor por província em 2003 120,0 100,0 80,0 Graus 1-4 60,0 Graus 5-6 40,0 Graus 7-8 20,0 0,0 Benguela Bengo Huíla Huambo Bié Cabinda Kuando Cunene Kubango Kuanza Lunda Norte Luanda Kuanza Malange Norte SulLunda Moxico Sul Uíge Namibe Zaire Nacional Nota: no caso de Huíla e Kuando Kubango, o número de professores usado foi de 2001. De outro modo, o PTR seria muito mais alto. Eficácia do sistema de educação angolano Custos do ciclo 161. Um sistema de educação eficaz facilita o aprendizado e produz graduados (alunos que concluem o ciclo). As baixas taxas de sobrevivência e de conclusão podem ter implicações importantes para o custo de produzir um aluno formado. Em um sistema de educação totalmente eficaz, não haveria desistentes nem repetentes (ou falhas nos exames) e, portanto, o custo teórico para concluir os 8 anos da educação primária seria igual ao custo real daqueles que concluem o 8º grau. 162. O Quadro 2.29 mostra que em Angola, com os números de 2000 e 2002, leva 26 e 30 de contributos em recursos, respectivamente, para se produzir um aluno com o ensino primário completo em vez dos 8 anos aconselhados. Também leva 16 e 18 anos de contributos em recursos para se produzir um aluno com o 6º grau, em vez dos 6 anos recomendados se o sistema de educação fosse perfeitamente eficaz e 9 anos de contributos de recursos para produzir um aluno com o 4º grau em vez dos 4 anos prescritos. 163. O nível de desperdício que está relacionado com as altas taxas de repetição e de abandono é inusitadamente elevado. A comparação entre Angola e Zâmbia, por exemplo, que já de si tem um nível elevado de desperdício, realça as diferenças. Enquanto na Zâmbia se consomem 9,9 anos de recursos para se produzir um aluno com o ensino primário, em vez dos 7 anos recomendados, em Angola são precisos 16 anos de contributos em recursos para se ter um aluno com o 6º ano completo. - 69 - Quadro 2.29: Indicadores de eficácia do ensino escolar, 2000 e 2002. 2000 2002 Graus 1-8 Rácio de entrada/saída 25,8 30,0 Rácio de desperdício 3,2 3,8 Quota do total de anos por aluno em desistência/retenção 69,0% 73,4% Gasto teórico por aluno para conclusão (USD) 534,4 1755,2 Gasto real por aluno do 8º grau (USD) 1710,0 6669,7 Graus 1-6 Rácio de entrada/saída 15,6 17,8 Rácio de desperdício 2,6 2,9 Quota do total de anos por aluno em desistência/retenção 61,7% 66,4% Gasto teórico por aluno para conclusão (USD) 400,8 1316,4 Gasto real por aluno do 6º grau (USD) 1042,0 3817,5 Graus 1-4 Rácio de entrada/saída 8,7 9,2 Rácio de desperdício 2,2 2,3 Quota do total de anos por aluno em desistência/retenção 54,0% 56,7% Gasto teórico por aluno para conclusão (USD) 267,2 877,6 Gasto real por aluno do 4º grau (USD) 587,8 2018,5 164. Além dos pontos já mencionados, o sistema educacional de Angola não apresentou progressos em relação à eficácia de 2000 a 2002, mas mostrou-se até mais ineficaz nos três níveis do ensino primário. Em 2000, eram necessários 25,8 anos de contributos em recursos para se produzir um aluno com o 3º nível completo do EP (8º grau), 16 anos de recursos para se ter um aluno com o 2º nível completo do EP (6º grau) e 8,7 anos de recursos para se preparar um aluno com o 1º nível completo do EP (4º grau). Mas em 2002, essas estatísticas aumentaram para 30 anos para o 8º grau (um acréscimo de 4 anos), 18 anos para o 6º grau (aumento de 2 anos) e 9,2 anos para o 4º grau (um aumento de meio ano). 165. Isto significa que o Estado gasta muito mais com cada aluno que conclui o ensino do que seria o caso se não houvesse repetentes nem desistentes. Para traduzir estas observações em custos: um sistema hipotético com os mesmos custos médios de Angola e sem repetentes nem desistentes gastaria USD 1 755 para produzir um aluno com o ensino primário comparativamente aos USD 6 669 com a actual taxa de sobrevivência do grupo escolar (utilizando a unidade de despesa para 2002 e a análise do grupo para esse mesmo ano). Na Zâmbia, por exemplo, o Estado gasta (com os números de 2000) 41% mais em cada aluno que conclui o ensino do que seria o caso se não houvesse nem desistentes nem repetentes, enquanto em Angola o governo gasta (com os números de 2002) 280% mais do que deveria se não existissem nem repetentes nem desistentes. 166. Há necessidade de dados melhores e mais detalhados para se efectuarem as reformas no sector da educação. A análise fornecida neste capítulo salientou uma grave deficiência na qualidade dos dados disponíveis para o sector da educação em Angola. Sem dados fiáveis e abrangentes, vai ser muito difícil executar reformas com sucesso no sector da educação. Os dados existentes em termos de taxas de utilização e de indicadores de desempenho para o sector são antigos e não representativos, pois o último MICS disponível foi produzido - 70 - durante a guerra e cobria sobretudo zonas urbanas num certo número de províncias. É preciso produzir um conjunto de indicadores mais recente e mais abrangente para suportar e orientar a reforma no sector da educação. 167. Uma vez que haja dados novos, as autoridades deveriam introduzir critérios claros para a afectação de recursos entre as províncias e os subsistemas de educação. Deverão ser estabelecidos a nível nacional e não depender das propostas apresentadas anualmente pelos Governos Provinciais. Um dos critérios fundamentais deveria ser o total das matrículas nos diferentes subsistemas de educação e províncias. 168. Deveria aumentar a admissão de alunos no ensino primário e nas províncias onde os rácios Professores/Alunos sejam muito mais baixos do que a relação professor/classe. O mesmo se aplica à eliminação das variações dos rácios Professores/Alunos entre as províncias (uma maneira possível seria através do ensino a graus múltiplos, o que exige qualificações apropriadas dos professores). Também se deveriam envidar esforços para se reduzir os rácios de alunos por sala de aula em todos os níveis do EP. 169. As autoridades deviam considerar, de uma forma muito cautelosa, opções para se reduzirem as taxas de repetição. Trata-se de uma das principais fontes de desperdício no sistema de ensino em Angola. Uma destas opções podia ser a introdução da passagem automática entre os ciclos do ensino primário. 170. O processo de planeamento e de elaboração do orçamento precisa de incluir passos ou mecanismos de coordenação (preparação do orçamento) e partilha de informações (preparação do orçamento e execução de recursos) entre o MEC e os Governos Provinciais. É um aspecto particularmente importante porque os Governos Provinciais administram os recursos para o subsistema do ensino (anos 1-6 do ensino primário) que deveria causar o impacto mais elevado no sector, pois é o nível em que estão inscritos a maioria dos alunos e a base para a consecução dos objectivos das MDGs e da EFA. Acresce que é também a maneira mais eficaz em função do custo de se resolverem as questões de equidade, um papel que pode ser melhor desempenhado por uma estrutura central e, neste caso, pelo MEC, como a instituição com mais conhecimento especializado em matéria de educação, de assimetrias nacionais e das suas implicações nacionais. 171. São necessárias melhorias radicais no sistema de gestão financeira do sector. São necessárias melhorias em várias instâncias, desde a preparação do orçamento, desembolsos, gestão das despesas, classificação das despesas e capacidade institucional. Qualquer sistema adequado de gestão financeira impediria o pagamento de despesas não orçamentadas (excepto em circunstâncias especiais), o que, por seu turno, seria um incentivo para se aperfeiçoar a preparação do orçamento. Relativamente à classificação de despesas, seria muito importante fazer a separação na classificação funcional dos serviços do ensino pré-primário e do ensino primário e ter uma função diferente para a formação de professores, que é diferente da do ensino secundário e técnico. Em termos de capacidade institucional, também seria prioritário preparar os que utilizam o sistema de gestão financeira para fazerem a introdução de dados de acordo com a classificação certa da despesa. - 71 - 172. A capacidade de monitorização e avaliação no sector da educação tem de ser reforçada. Uma outra recomendação de política diz respeito à adopção de um sistema para avaliar os resultados do ensino em todos os níveis do sistema de educação de Angola. Um sistema de monitorização e avaliação em bom funcionamento pode prestar informações aos responsáveis pelo planeamento e pela tomada de decisões sobre se os alunos que estão actualmente a concluir cada ciclo do ensino primário possuem os padrões mínimos de conhecimentos reconhecidos internacionalmente e sobre se as principais causas da ineficiência do sistema de educação estão relacionadas com factores endógenos ou exógenos ao sistema. - 72 - ANEXOS - 73 - Anexo 1 – Principais Limitações de Dados As principais limitações encontradas em termos de dados foram: 1. Número de alunos no nível médio (do 9º ao 12º graus), por província, sexo e idade no período de 1999 a 2003. De 1999 a 2001, existem alguns dados sobre o número total de alunos neste nível de ensino no MEC. Contudo, é muito difícil usar esses dados porque em alguns anos existem os números de determinadas províncias, mas não para outras. O mesmo se aplica aos números relativos a repetições e desistências. 2. Dados de matrícula e promoção no ensino superior. Como existe um outro estudo que trata especificamente do subsistema de ensino superior, vamos excluir a análise de matrícula e promoção e apresentar apenas as tendências das despesas. 3. Números de professores por subsistema de educação. Relativamente aos graus 1 a 8 (ensino primário completo), foram coletados dados de 1999 a 2001 e de 2003 a 2005. Não há dados disponíveis para 2002. Entretanto, os dados são muito inconsistentes, com diminuições e aumentos impressionantes no número de professores de ano para ano em diversas províncias, o que teve um impacto geral no número total de professores. Relativamente ao nível médio (graus 9 a 12), quase não há dados disponíveis e certamente nenhum dado que pudesse ser usado em uma análise sistemática. 4. Processo de recrutamento, preparação e programa de pagamento de professores. Foram envidados esforços para se obter esses dados do MEC, mas sem sucesso. 5. Resultados dos exames. Pelas informações coletadas, não há dados sistemáticos disponíveis em relação aos resultados dos exames no país. 6. Informações sobre despesas públicas. Em geral, a classificação de despesas de acordo com a classificação funcional nacional era inconsistente e não-fiável. Consulte a secção 4 para obter detalhes e a metodologia usada para se evitar as limitações de 1999 a 2003. Para os anos de 2004 e 2005, o ajuste não pôde ser feito porque as informações obtidas estavam em um nível muito agregado. Portanto, a análise de tendências no nível agregado nacional e provincial é possível e já fornece algumas percepções, mas por classificação funcional essa análise deve ser feita considerando-se essas limitações ou nem ser feita. 7. Despesas externas prometidas e reais no sector de educação de 1999 a 2003. Muito poucas informações foram obtidas para esse período em relação a investimentos externos no sector. 8. Custos do sector privado com educação. Não foram obtidas informações sobre esse tópico e, de acordo com as consultas feitas, não existem esses dados no país. 9. Projecções da população nacional. Um dos principais problemas que o presente estudo enfrentou estava relacionado com as projecções da população. Em primeiro lugar, o último censo nacional da população conduzido em Angola data de 1970 e desde então somente um ajuste foi feito nessas projecções, que foram publicadas pelo Instituto Nacional de Estatísticas em julho de 1991. Essa última revisão ou ajuste do censo de 1970 tomou como base o total projectado da população para o ano de 1985 e os dados reais obtidos a partir de um censo parcial feito nas províncias de Cabinda, Zaire, Luanda e Namibe. Para as províncias restantes, as bases foram a estrutura da população obtida em censos anteriores (1970, 1960, 1950 e 1940) e a estrutura da população dos países vizinhos a essas províncias. Esse ajuste também considerou a hipótese de que Angola estivesse fechada para migrações internas e externas. - 74 - As projecções publicadas em 1991 contêm: população total por província, de 1985 a 2010, para os grupos etários 0-4, 5-9, 10-14, 15-19, 20-24, 25-29, 30-34, 35-39, 40-44, 45-49, 50-54, 55-59, 60-64 e acima de 65 anos. Não foram fornecidas informações por idade ou sexo. Além dessas informações publicadas pelo INE, o estudo baseou a sua análise em: Os Indicadores Demográficos de Angola, 2000-2025, publicados pelas Nações Unidas em 2003, que contêm apenas estimativas da população total por sexo em 2000, 2005, 2010, 2015, 2020 e 2025, e as estimativas da população total por grupo etário (0-4, 5-9, 10-14, 15-19, 20-24, 25-29, 30-34, 35-39, 40-44, 45-49, 50-54, 55-59, 60-64, 64-69, 70-74, 75- 79, 80-84 e acima de 85 anos) e sexo em 2000, 2005, 2010 e 2015. Não são fornecidas informações por província. Estimativas da população pelo Ministério da Saúde para 2005, baseadas em campanhas de vacinação e outras intervenções da saúde que incluem a população total por província, independentemente de idade e sexo. Pesquisa de Indicadores Múltiplos por Conglomerado de 2001, que contém informações sobre o total da população por idade e por sexo, mas não por província. A MICS também fornece informações sobre o índice de masculinidade (rácio de homens/mulheres para os grupos etários 0-4, 5-9, 10-14, 15-19, 20-24, 25-29, 30-34, 35-39, 40-44, 45-49, e mais de 50 anos). De acordo com os métodos usados, existem estimativas do total da população para 2005 desde 14.533 milhões de habitantes (ONU) até 15.556 milhões (INE) ou até 17.681 milhões (Ministério da Saúde) e 29.811 milhões (MICS – estimativa para 2000). Neste contexto, foi necessário estimar a população por província, incluindo sexo e idades específicas (de 6 a 13 para estimar as taxas de matrícula bruta e líquida, bem como as taxas brutas de admissão e conclusão). Para isso, o estudo considerou a população total por grupo etário fornecida pela publicação do INE de 1991 e estimou a distribuição por província considerando as proporções obtidas pelo Ministério da Saúde (consulte o apêndice 1 para ilustrar as diferenças na distribuição provincial da população obtida pelo INE e pelo Ministério da Saúde). A fim de estimar a distribuição por sexo, o estudo considerou o índice de masculinidade do MCIS (consulte o apêndice 2 para obter uma comparação entre as Nações Unidas, o censo de 1970 e os índices de masculinidade do MCIS) por grupo etário e estimou cada idade por meio do programa Sprague fornecido pelo MEC. - 75 - Apêndice 1 – Estimativas da população total de 2005 e distribuição provincial do INE e do Ministério da Saúde. 2005 2005 2005 2005 Província INE 1991 Ministério da INE 1991 Ministério da Saúde Saúde Total 1,6E+07 17681601 100,0 100,0 Bengo 249000 226767 1,6 1,3 Benguela 939000 2432209 6,0 13,8 Bié 1674000 1176279 10,8 6,7 Cabinda 260000 478349 1,7 2,7 Huambo 2262000 1449837 14,5 8,2 Huíla 1248000 1595348 8,0 9,0 Cunene 333000 437209 2,1 2,5 Kuando Kubango 182000 438465 1,2 2,5 Kuanza Norte 575000 406372 3,7 2,3 Kuanza Sul 928000 1113581 6,0 6,3 Luanda 2644000 4487883 17,0 25,4 Lunda Norte 418000 581953 2,7 3,3 Lunda Sul 216000 267628 1,4 1,5 Malange 1334000 486163 8,6 2,7 Moxico 471000 496977 3,0 2,8 Namibe 201000 200535 1,3 1,1 Uíge 1288000 1157279 8,3 6,5 Zaire 343000 248767 2,2 1,4 Apêndice 2 – Índice de masculinidade por grupo etário com o uso das seguintes fontes: ONU 2000, censo populacional de 1970 e MICS 2001. Grupo Censo populacional de Índice de masculinidade etário ONU 2000 1970 do MICS M F M F M F 0-4 50,0 50,0 50,3 49,7 49,5 50,5 5-9 49,8 50,2 52,7 47,3 50,0 50,0 10-14 49,8 50,2 54,3 45,7 49,5 50,5 15-19 49,8 50,2 53,5 46,5 47,0 53,0 20-24 49,6 50,4 52,0 48,0 39,0 61,0 - 76 - Anexo 3 – Glossário de indicadores de desempenho na educação Taxa de alfabetização de adultos (percentual da população com mais de 15 anos que é alfabetizado): Percentual da população acima de 15 anos que consegue ler, ou seja, entender sentenças simples e curtas sobre os seus afazeres diários, e escrever. Taxa bruta de admissão: Novos estudantes admitidos no primeiro grau de um ciclo da educação, independentemente de idade, expressos como um percentual da população relevante em um determinado ano escolar (por exemplo, crianças de 6 anos para o 1º grau). Taxa bruta de matrícula: Total de matrículas, independentemente da idade, em um nível de ensino, expresso como um percentual da população oficial em idade escolar em um determinado ano escolar. Taxa líquida de matrícula: Total de matrículas, somente de alunos em idade escolar, em um nível de ensino, expresso como um percentual da população oficial em idade escolar em um determinado ano escolar. Taxa de repetição: Proporção de alunos matriculados em um determinado grau em um determinado ano escolar que cursaram o mesmo grau no ano seguinte. Taxa de abandono: Número total de alunos, em um determinado grau, que abandonaram a escola durante um determinado ano escolar, mas antes do ano seguinte, dividido pelo número total de alunos matriculados nesse grau no início do ano escolar. Taxa de transição: Número de alunos admitidos no primeiro grau de um nível de ensino superior (por exemplo, 6º grau do EP2) em um determinado ano, expresso como um percentual do número de alunos matriculados no último grau do nível de ensino inferior (por exemplo, 5º grau do EP1) no ano anterior. Medidas de eficácia da educação A seguir estão definidas várias medidas de eficácia da educação: Taxa de conclusão: número total de alunos que concluem o último ano de um ciclo de ensino como, por exemplo, o primário, independentemente de idade, expresso como um percentual da população na idade escolar oficial. Custos do ciclo: o custo do ciclo é o custo médio para se produzir um aluno que tenha concluído o ciclo. Em um sistema em que nenhum aluno tenha repetido o ano ou saído da escola, os custos do ciclo seriam iguais ao custo unitário multiplicado pelo número de anos do ciclo. Taxas de sucesso: em um sistema em que o ciclo é concluído com um exame, a eficácia pode ser avaliada pelos resultados, desde que as taxas de aprovação no exame reflitam o domínio do conteúdo curricular. Os pedagogos usam diversos indicadores para analisar os factores que elevam os custos do ciclo. Alguns deles são indicadores do fluxo de alunos resultantes do Método de Grupo Reconstruído. Eles podem ser calculados da seguinte forma: Taxa de sobrevivência: percentual de um grupo de alunos matriculados no primeiro grau de um determinado ciclo do ensino em um determinado ano escolar que deve alcançar cada grau sucessivo. - 77 - Duração média de estudo para conclusão: número total de anos gastos pelos alunos para concluir o sistema escolar dividido pelo número total de alunos que se formaram. Cada ano escolar gasto em um grau por um aluno é definido como um ano por aluno. Duração média de estudo por desistente: número total de anos gastos pelos alunos desistentes no sistema escolar dividido pelo número total de alunos desistentes. Tempo médio de estudo por grupo: número total de anos gastos no sistema de educação por alunos que concluem o curso e pelos desistentes dividido pelo número total de alunos que concluem o curso e pelos desistentes. Rácio de entrada: saída: número total de anos por aluno usado pelo grupo dividido pelo número total de alunos que se formam. Rácio de desperdício: é uma outra forma de expressar o rácio de entrada-saída em termos de anos desperdiçados por aluno (em repetições ou desistências) em relação ao número ideal de anos. É calculado como a relação entre o rácio real de entrada-saída e o rácio ideal de entrada-saída. Quota do total de anos por aluno em desistência/repetição: total de anos por aluno usado por desistentes e repetentes, expresso como um percentual do total de anos por aluno gastos pelo grupo. - 78 - Anexo 4 – Classificação funcional da despesa Em termos de classificação funcional da despesa, o estudo considerou as seguintes subfunções naquele período: a. serviços do ensino pré-primário e primário, que também incluem todos os custos de administração das direcções provinciais e das delegações municipais do sector de educação, quando estes são incluídos; b. serviços do ensino secundário divididos em serviços secundários e serviços de formação de professores; c. serviços do ensino de terceiro grau que inclui somente informações relativas ao subsistema de ensino superior; d. outros serviços do sector de educação não identificados por níveis, que incluem o subsistema de alfabetização de adultos e educação especial; e. serviços subsidiários da educação, que contêm dados sobre as despesas em desportos, alimentação escolar e bolsas de estudos; f. outros serviços da educação, que incluem as despesas do Ministério da Educação central para a função de educação; g. outros serviços de cultura, que incluem as despesas do Ministério da Educação central para a função de cultura; h. outros serviços que incluem as despesas de outros ministérios e estruturas do governo na função de educação. A única diferença fundamental entre a classificação usada no estudo e a classificação oficial é que f), g) e h) são agrupados em uma única função na classificação oficial, enquanto no estudo pareceu importante estabelecer uma diferença entre o que o MEC gastou com a função de educação separadamente da função de cultura, e também incluir as despesas de outros ministérios e estruturas descentralizadas do governo em categorias diferentes. Além do mais, e o mais importante, como houve uma falta de consistência em termos de atribuição de despesas de acordo com a classificação subfuncional de despesas, cada linha das despesas foi reclassificada de acordo com a subfunção para cada ano sempre que possível. Se fosse considerada a classificação como foi fornecida, a maior parte das despesas com educação seriam incluídas em outros serviços da educação e seria muito difícil fazer qualquer avaliação em termos de educação, por exemplo. Como não foi possível obter informações tão detalhadas para os anos de 2004 e 2005, o estudo usa simplesmente a classificação funcional fornecida nas publicações do Ministério das Finanças, a saber: (b) Ensino primário; (c) Ensino secundário; - 79 - (d) Ensino superior; (e) Educação de adultos; (f) Outros serviços do sector da educação. Contudo, não encontramos uma fonte oficial de informações que explicasse como a despesa é classificada entre esses subsistemas. Por exemplo, não sabemos se as despesas em esportes, programas de alimentação escolar ou bolsas de estudos são classificadas em cada subsistema referido ou se são incluídas em outros serviços de educação. Um outro exemplo seriam as despesas feitas pelas direcções provinciais de educação (quer estejam classificadas no ensino primário ou em outros serviços de educação), entre muitos outros. - 80 - CAPÍTULO III DESPESAS PÚBLICAS NO SECTOR DA SAÚDE 173. Em Angola, os desafios que o sector da saúde enfrenta são multidimensionais e existentes em todos os níveis. Quando se avalia a situação da saúde de um país, é importante levar em consideração três níveis: resultados da saúde, cobertura dos serviços de saúde e actividades da saúde pública, além do amplo contexto político, económico e social. Isto porque o sistema de saúde opera dentro de um contexto específico. É nesse contexto que as actividades da saúde pública são organizadas e geridas, com o objectivo de aumentar a cobertura dos serviços e, por seu turno, melhorar resultados da saúde. Esta secção analisa os desafios que afectam o sector da saúde num contexto amplo e nos três níveis. Desafios a nível de resultados da saúde 174. Angola ainda não passou pelas transições demográficas e epidemiológicas. A sua população crescente é calculada em 14,5 milhões, dos quais cerca de 60% têm menos de 18 anos. O perfil epidemiológico em Angola caracteriza-se por uma alta prevalência de doenças transmissíveis e uma alta mortalidade infantil e materna. A taxa de mortalidade infantil é de 154 por 1000 nados vivos; a taxa de mortalidade abaixo de 5 anos é de 260 por 1000 nados vivos (MICS 2001); a taxa total de fertilidade é estimada em 7,2 nascimentos por mulher (MICS 2001); e a expectativa média de vida é de apenas 40 anos. O rácio de mortalidade materna é relatado pela Organização Mundial de Saúde (OMS) como 1 700 por 100 000 (2003), um dos mais elevados no mundo. Isso é comparado de modo desfavorável com outros países da África Subsariana, que possuem taxas significativamente mais elevadas, quando comparadas ao resto do mundo (Quadro 3.1). Uma em cada sete mulheres grávidas morre de razões que podem ser evitadas. - 81 - Quadro 3.1: Principais indicadores de resultados da saúde Média Indicador Angola Subsariana Expectativa de vida no nascimento (anos - 2003) 40 49 Taxa de fertilidade (2002) 7,0 5,0 Taxa de mortalidade infantil (por 1000 nados vivos - 2000) 154 92 Taxa de mortalidade abaixo de 5 anos (por 1000 nados vivos - -2000) 260 171 Rácio de mortalidade materna (estimativas) 1.700 914 Prevalência contraceptiva/100 000 (2003) 6,0 1. 22,9 USD PIB/Capita 975 1.073 Fonte: MICS 2001 e World Development Indicators 2006 175. A situação da saúde não melhorou com o tempo, mesmo após o acordo de paz. Por exemplo, conforme mostrado nas Figuras 3.1 e 3.2, embora a taxa média da mortalidade infantil, a taxa de mortalidade abaixo de 5 anos da região da África Subsariana e o mundo como um todo têm declinado consistentemente, a mortalidade infantil em Angola está estagnada desde 1980, sem mostrar sinais de melhoria. Figura 3.1: TMI em Angola e na África Figura 3.2: Taxas de mortalidade abaixo de 5 Subsariana anos em Angola e na África Subsariana 250 400 3501.000 nados Por 2001.000 nados vivos vivos por 300 150 TMI em Angola 250 TMI<5 em Angola TMI na África Subsariana 200 TMI<5 na África Subsariana 100 TMI no mundo 150 TMI<5 no Mundo 100 50 50 0 0 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2004 1960 1970 1980 1990 1995 2000 2004 Fonte: Banco Mundial: World Development Indicators 2006 176. Mortalidade infantil. A mortalidade infantil é causada principalmente pela malária, doenças diarreicas agudas, infecções respiratórias agudas, sarampo e tétano neonatal, que são responsáveis por cerca de 60% das mortes de crianças (Figura 3.3). Essas doenças podem ser facilmente evitadas ou tratadas a nível primário de cuidados de saúde, e através de práticas saudáveis e de cuidados a nível familiar. A desnutrição é a principal causa associada à mortalidade infantil. - 82 - Figura 3.3: Causas de mortalidade abaixo de 5 anos, Luanda 2001 Outros, 16% Malária, 23% Sarampo, 2% Tétano, 2% Nascimento prematuro, 7% Sepsia, 8% Diarreia , 18% Asfixia Neonatal, 9% ARI, 15% Fonte: Ministério da Saúde - Angola. Estudos, Departamento de Planeamento e Estatísticas. Deaths in Luanda cemeteries 2002-2003 177. As diferenças regionais na mortalidade infantil são evidentes em Angola. As regiões oeste, central e da capital possuem as mais altas taxas de mortalidade abaixo de 5 anos (Figura 3.4). Na verdade, essas regiões também possuem as mais altas concentrações de população, o que indica que uma grande parte das mortes de crianças ocorre nesses locais. Figura 3.4: Mortalidade abaixo de 5 anos por região Mortalidade abaixo de 5 anos por região Por 1 000 nados vivos 350 300 250 200 150 100 50 0 Capital: Centro-Sul: Norte:Zaire , Sul: Huila, Leste: Lunda Média Luanda, Bengo, Ocidente: Huambo, Bié Uige e Namibe, Norte, Lunda Kuanza Norte Benguela e Kuando Malange. Cunene Sul and Kuanza Sul e Cabinda. Kubango Moxico. Região Fonte: Ministério da Saúde - Angola. 178. Diferentemente de outros países, onde as taxas de mortalidade infantil nas áreas rurais são consideravelmente maiores que nas áreas urbanas, em Angola as taxas são quase as mesmas. Isso pode ser parcialmente explicado pelo grande deslocamento da população rural nas cidades devido à guerra, à falta de acesso da - 83 - população urbana periférica a cuidados de saúde, à baixa qualidade de serviços e aos riscos ambientais acrescentados. 179. Mortalidade materna. As principais causas de morte de mulheres são malária, hemorragia, eclampsia, complicações de aborto e trabalho prolongado. Dentre elas, ocorrem complicações na gravidez, no nascimento e após o nascimento em cerca de 15% de todas as gestações. Muitas das causas estão directamente associadas à pobreza. No entanto, com cuidados de emergência de obstetrícia nas instalações de saúde, pessoal qualificado, equipamentos cirúrgicos adequados, um fornecimento de sangue seguro e medicamentos suficientes, a mortalidade materna pode ser bastante reduzida. A própria experiência em Angola mostra que isto é possível. Na província de Malanje, o maior acesso e a formação limitada fornecidos na capital provincial ajudaram a reduzir o rácio de mortalidade materna (TMM) de 3 007 por 100 000 em 2000 para 1 085 por 100 000 em 2003.10 180. Desnutrição. As crianças angolanas possuem um estado nutricional deficiente. De acordo com o MICS 2001, cerca de 45% das crianças estavam desnutridas. Angola tem um alto nível de atrofias e perdas que tornam as crianças vulneráveis a doenças e problemas de saúde, e isso pode ter enormes implicações sociais e económicas no futuro. 181. Saúde ambiental. Os problemas de saúde do ambiente são significativos. Apenas 56% da população de Luanda teve acesso à água encanada em casa ou proveniente de encanamentos públicos (dados de 1998), e a situação não melhorou muito desde 2002. Nas grandes cidades cheias de gente, as pessoas vivem próximas a pequenos montes de lixo não recolhido e água estagnada. Menos de um quarto da população de Luanda possui um sistema de esgoto (Hodges 2004). 182. Doenças transmissíveis. Angola está a enfrentar um terrível período de doenças transmissíveis, que tem afectado a recuperação económica e a qualidade de vida. Malária, tuberculose, diarreia e VIH/SIDA estão entre os problemas mais graves. 183. Malária. A malária é considerada a principal causa de mortalidade e morbidade no país com um total de 3,25 milhões de casos e 38 000 mortes registadas em 2003 (USAID 2005). Em 2005, a malária foi a causa mais comum de consultas médicas nas instalações de saúde, responsável por mais de 60% de todas as consultas de pacientes ambulatoriais e mortes por doenças transmissíveis. De acordo com o Programa Nacional de Controlo da Malária do Ministério da Saúde (MS), cada angolano normalmente sofre entre 3 a 5 episódios de malária por ano. 184. Diarreia. A prevalência é de 25% entre as crianças com menos de 5 anos (MICS 2001), mas apenas 7% desses casos foram tratados com líquidos de 10 Malanje DPS - 2003 Relatório Anual (preliminar) - 84 - reidratação e alimentação continuada. O uso de solução de reidratação oral foi de apenas 40% nesses casos. 185. Tuberculose. No total, cerca de 21 000 casos de tuberculose (TB) foram registados no país e calcula-se que cerca de 7 000 novos casos são diagnosticados a cada ano. A TB é um dos motivos mais comuns de consultas médicas nas instalações de saúde. Estimativas recentes indicam que a prevalência da tuberculose está a aumentar. Desde 1996, o país adopta a estratégia DOTS (tratamento de curta duração supervisionado) para fins de tratamento. Contudo, a estratégia só atende 9% das instalações de saúde (138 de 1 465 unidades) no país e cerca de 30% da população. 186. VIH/SIDA. A taxa geral de prevalência de VIH em Angola é estimada em 2,5% (MS), que não é muito alta quando comparada com os vizinhos do Sul da África. Existe bastante variação entre províncias com um mínimo de 0,8% na província central de Bié e um máximo de 11% na província do sul de Cunene que faz fronteira com a Namíbia, um país com uma prevalência de VIH de 20%. Num levantamento realizado em 2001 em mulheres grávidas, a prevalência de VIH foi mostrada em 8,6% contra 3,4% em 1999. Para além disto, em profissionais do sexo, levantamentos demonstraram um rápido aumento na prevalência de 19% em 1999 para 32,8% em 2001. 187. Surtos: Durante os últimos cinco anos, houve surtos da doença de Marburg em Uige e de meningite e cólera em Luanda e em algumas províncias do sul e da parte central, o que piora a situação de um sistema de saúde já debilitado. Desafios a nível de cobertura dos serviços de saúde. 188. A cobertura de serviços básicos e eficazes de saúde é baixa, o que indica que a maioria da população não está protegida por serviços básicos de saúde. Conforme mostrado no Quadro 3.2, excepto em algumas áreas, a situação de Angola é pior do que a da maioria dos países da África Subsariana na cobertura de serviços essenciais. - 85 - Quadro 3.2: Indicadores dos serviços de saúde Angola África Subsariana Indicador Medida Fonte Ano Dados Fonte Ano Dados Médicos no sector Médicos por 100 000 MS 2000a 5 HDR 1991 32 público habitantes OMS 1997 7,7 OMS 1995- 16 SIS SIS 2003 Acesso a % da população com OMS 2001 20 medicamentos acesso a medicamentos n/a essenciais Cobertura de % de crianças de 12 a 23 MICS 1996 24 SOWC 1999 46 vacinação para DTP meses vacinadas 2001b 34 d (3a dose) Cobertura de % de crianças de 12 a 23 MICS 1996 28 SOWC 1999 48 vacinação para meses vacinadas 2001b 63 d pólio Partos em % de partos assistidos por MICS 1996 22 SOWC 1995- 39 instalações de pessoal de saúde 2001b 45 d 2000 saúde qualificado Consultas de pré- % de mulheres grávidas MICS 1996 64 SOWC 1995- 64 natal que participam de uma ou 2001b 66 d 2000 mais consultas de pré- natal Uso de % de mulheres em idade MICS 1996 8 contraceptivos reproductiva que utilizam 2001b 6 SOWC 1995- d 22 qualquer método de 2000 c contracepção MSH 2002 17 Fonte: adaptado de Vinyals 2002 Notas: a) Estimativa baseada apenas em médicos no Serviço Nacional de Saúde, conforme publicado no "Anuário Estatístico do MINSA" para 2000; b) O levantamento de MICS 2001 com cobertura apenas das áreas acessíveis durante a guerra; c) O levantamento de Management Sciences for Health (MSH – Ciências de Gestão da Saúde) com cobertura apenas de 3 municipalidades na província de Luanda; d) State of the World’s Children, UNICEF 2002. 189. O sistema de prestação de serviços de saúde foi bastante danificado pela guerra, com quase 65% das instalações de saúde destruídas e a maioria dos equipamentos roubados ou deteriorados por anos de falta de manutenção. As unidades de nível mais baixo sofreram grande parte dos prejuízos. Mesmo após a paz, uma grande percentagem das instalações de saúde permanece não-funcional, principalmente devido a uma infra-estrutura danificada que necessita ser recriada ou consertada e à falta de pessoal e elementos básicos. O resultado de tudo isto é que mais de 60% da população não têm acesso razoável a cuidados de saúde. A resposta do país aos desafios 190. O governo tem formulado vários documentos estratégicos como o Plano de Desenvolvimento do Sector para o período de 2000 a 2005, o Programa do Sector da Saúde para o período de 2005 a 2006 e o Programa Acelerado para Redução da Mortalidade Infantil e Materna. Esses documentos fornecem uma direcção geral que o sector da saúde deve seguir. Contudo, não vinculam resultados esperados a gastos eficazes e eficientes e não incluem dispositivos detalhados de implementação. Como resultado, os recursos não estão a ser utilizados de modo óptimo e uma melhor situação da saúde não é alcançada. Questões específicas sobre gastos com saúde incluem os seguintes pontos: - 86 -  Os gastos com saúde não estão em conformidade com os principais problemas de saúde e carga de doenças do país;  Os recursos não são planeados para alvejar as intervenções eficazes em função dos custos;  Os investimentos favorecem bastante o atendimento hospitalar, uma vez que 40% dos gastos públicos com saúde são destinados ao atendimento terciário e apenas 27% ao atendimento primário e secundário;  A grande parte dos gastos das instalações somente está a beneficiar uma pequena parte da população (principalmente urbana e uma grande parte em Luanda), já que mais de 60% dos cidadãos não têm acesso às instalações de saúde;  Os gastos com os elementos críticos (recursos humanos, medicamentos, materiais) não estão em conformidade com a necessidade de se lidar com os principais problemas de saúde;  Apesar da necessidade urgente, a execução de orçamento é deficiente, apenas 65% em média em 2004 e 2005;  Apesar do sucesso obtido em alguns programas verticais, como o programa expandido de imunização (EPI), o esforço não foi integrado a todo o sistema de saúde e causa uma duplicação de esforços e uma perda de recursos; e  Após a descentralização, a coordenação entre o MS e as províncias não tem sido óptima, o que provoca gastos inconsistentes e ineficazes nas províncias, e também distantes das metas nacionais. 191. Agora, Angola está a passar por um momento crítico para garantir que os esforços de reconstrução sejam eficazes e os recursos sejam bem usados. A experiência internacional pode ser útil para Angola aprender a partir da experiência de outros países em gastos ineficazes. Neste contexto, é imperativo Angola garantir que:  O dinheiro seja gasto na solução dos principais problemas de saúde, como altas taxas de mortalidade infantil e materna e alto nível de doenças infecciosas;  O dinheiro seja gasto em serviços eficazes em função dos custos, que causam um impacto nos principais problemas de saúde;  O dinheiro seja gasto em dispositivos viáveis e integrados de prestação de serviços;  O dinheiro seja gasto nos elementos necessários do sistema de prestação de serviços; e  O dinheiro seja gasto na linha de frente de serviços e na remoção de estrangulamentos de despesas com cobertura de serviços. 192. O Sistema Nacional de Saúde (SNS) em Angola consiste no Ministério da Saúde (MS) e na rede primária de cuidados de saúde. O MS é responsável: (i) pela definição das políticas do sector: (ii) pela preparação, monitorização e avaliação de planos estratégicos para o sector; e (iii) pela regulamentação. Os governos provinciais são responsáveis pela rede primária de saúde das províncias e garantem o funcionamento de todas as unidades, excepto dos hospitais provinciais, que são directamente financiados pelo Ministério das Finanças (MINFIN). - 87 - 193. Sob o MS, o conteúdo principal da prestação do pacote essencial de serviços de saúde é a Direcção Nacional de Saúde Pública. A sua organização é refletida no Gráfico 1. Gráfico 1: Direcção Nacional de Saúde Pública MINISTRO ADJUNTO DA SAÚDE DIRECÇÃO NACIONAL DE SAÚDE PÚBLICA SAÚDE Logística Gabinete de Promoção da Saúde Programa Nacional de Medicamentos Essenciais Estatística DEPARTAMENTO DE DEPARTAMENTO DE DEPARTAMENTO DE DEPARTAMENTO DE SAÚDE HIGIENE E CONTROLO DE PROGRAMAS REPRODUCTIVA EPIDEMIOLOGIA DOENÇAS ESPECIAIS HYGIENE E EPIDEMIOLOGIA Departamento de Departamento de Programa Nacional de Departamento de saúde das mulheres imunização Controlo da Malária cobertura dos serviços de saúde Departamento de nutrição Vigilância epidemiológica Departamento de saúde de recém-nascidos e adolescentes 194. A estrutura da organização reflecte uma abordagem vertical e o sistema é organizado com uma grande quantidade de doenças e problemas de saúde. Essa organização incentiva a disposição vertical da prestação de serviços e a criação de sistemas de prestação de subserviços. A estratégia nacional para redução da mortalidade infantil e materna requer uma disposição horizontal em torno dos modos de prestação de serviços. Para integrar esforços e evitar duplicação, o governo deve coordenar os programas verticais e as funções existentes do sistema (como planeamento, recursos humanos, aquisições, etc.). 195. O acesso aos cuidados de saúde é ainda bastante limitado, principalmente, nas províncias. O modelo de fornecimento de cuidados de saúde pública é dividido em três níveis: (i) o nível primário, composto de 228 hospitais municipais e centros de saúde de referenciação, 1.450 postos de saúde e funcionários da saúde da comunidade; (ii) o nível secundário, composto de 32 hospitais gerais, incluindo hospitais provinciais; e (iii) o nível terciário, composto de 8 hospitais centrais e especializados. No nível periférico (rede primária e hospitais municipais, que formam - 88 - a base do SNS), é possível encontrar unidades de saúde nas capitais municipais e algumas outras nas capitais comunitárias. 196. A rede primária não funciona correctamente e a população tende a ir directo aos hospitais provinciais. A lógica normal de um sistema de saúde é que os pacientes acessem primeiro o nível mais baixo de atendimento que deve funcionar como um primeiro filtro para casos mais simples, antes de ir para casos mais elevados. Isso não se aplica em Angola. Como resultado, os hospitais ficam sobrecarregados de pacientes que podem ser tratados num nível mais baixo. Numa organização desse tipo, o sistema de referenciação e de contra-referenciação entre níveis não é operante. Os hospitais provinciais não possuem uma relação sistemática com municipalidades ou centros de saúde provinciais, e estes últimos com centros de saúde municipais. 197. O processo de preparação do orçamento é liderado pelo MINFIN. Começa em Junho e termina em Setembro. O primeiro passo é a actualização do enquadramento macroeconómico do país e a preparação das projecções de receita do governo. Esse exercício é realizado pelo MINFIN e pelo Ministério do Plano (MINPLAN). Eles estabelecem tectos orçamentais para províncias e sectores, um exercício que determina a afectação global de recursos para o sector. 198. Os passos para a determinação das despesas actuais, incluindo pessoal e bens e serviços, são: i. O processo começa quando as unidades orçamentais (UOs) recebem princípios orientadores do MINFIN, colocados no website (www.minfin.gv.ao) correspondente. Os princípios orientadores incluem formulários a serem preenchidos por gestores da UO e apresentados à Direcção Nacional de Orçamento. ii. As UOs e as unidades dependentes (UDs) correspondentes possuem de 3 a 4 semanas para preparar propostas orçamentais, utilizando a metodologia de orçamentação do programa O governo não se beneficia por completo dessa abordagem porque a preparação do orçamento não é normalmente precedida de um exercício explícito de planeamento (com a definição de actividades de prioridade e custos). Os programas são definidos pelo MINFIN, sem um trabalho anterior com os sectores, e tomam como base os programas incluídos no Plano de Acção do governo. A monitorização de indicadores não é necessária e existem erros conceptuais nas propostas. iii. As propostas orçamentais são ajustadas aos tectos definidos para cada UO e UD. Os tectos para as UDs são preparados pelas UOs responsáveis. Os governos provinciais decidem os tectos orçamentais para todos os sectores na província, excepto para os - 89 - hospitais provinciais, que são UOs e têm os tectos correspondentes determinados directamente pelo MINFIN. Durante os dois últimos anos, o processo se tornou mais fácil nas províncias com acesso à Internet e onde o SIGFE funciona on-line. iv. Uma vez recebidas as propostas pela Direcção Nacional do Orçamento (DNO), via Direcção Provincial de Finanças, a equipa técnica as consolida e corrige os possíveis erros. Não existe negociação real entre UOs e a DNO, conforme mostrado pelo facto de os tectos orçamentais serem raramente alterados. 199. O planeamento de investimentos e a orçamentação são feitos em paralelo. Esse processo é liderado pelo MINPLAN que lida directamente com os departamentos de planeamento dos ministérios e com as províncias. O processo de preparação do orçamento de investimentos não possui instrumentos técnicos. No sector da saúde, não existe mapa de serviços de saúde para guiar necessidades de investimento como uma função da população e do perfil epidemiológico. Também não existe um plano nacional de investimento que definiria intervenções de médio prazo para as unidades a nível nacional, regional e provincial. Tal plano seria normalmente seguido por planos provinciais que elaborariam intervenções a nível municipal e comunitário. Esses planos incluiriam projecções actuais de despesas, principalmente, recursos humanos e medicamentos necessários para o novo enquadramento. A ausência desses instrumentos coloca em risco a coerência e a sustentabilidade dos investimentos em curso do governo. 200. As instituições que participam do processo de afectação de bens e serviços são o MS, a DNO e o MINFIN que definem os tectos orçamentais em conjunto. Nas províncias, os tectos para os hospitais provinciais são fornecidos pela DNO e pelo MINFIN, até agora sem a participação do MS. Os governos provinciais definem os tectos para as unidades dependentes correspondentes, a saber, a Direcção Provincial de Saúde (DPS) e hospitais municipais. Com relação ao pessoal, a afectação de recursos no curto prazo é semi-automática e os recursos são colocados onde os funcionários se encontram baseados. No caso de bens e serviços, existe bem mais flexibilidade. Com relação a investimentos, se se levar em consideração que compromissos são realizados para investimentos multianuais, a flexibilidade na afectação não é tão alta quanto para bens e serviços. A afectação de recursos para investimento é feita pelo MINPLAN, MINFIN, MS e pelos governos provinciais. 201. O processo de microplaneamento é liderado pelo MINFIN. Durante a última década, o MS não liderou o processo do planeamento estratégico como deveria, na qualidade de líder do sector. Tem havido tentativas desde 1995 para se preparar um plano estratégico de médio prazo e o MS está actualmente a rever a Política Nacional de Saúde. Mas, até ao momento, o sector continua a caracterizar-se pela ausência de documentos de planeamento e de regulamentação para a lei de 1992 que, em muitos aspectos, substitui a Política Nacional de Saúde. - 90 - 202. Com relação ao macroplaneamento, a preparação do orçamento é o único tempo à parte da execução orçamental quando as instituições de saúde realizam um exercício de planeamento para as suas actividades. Oficialmente, a orçamentação do programa é usada, que vincula recursos a programas específicos, com objectivos, alvos, indicadores e custos detalhados. Porém, uma vez que essa metodologia não é bem implementada, não existe vínculo entre entradas, saídas e resultados. Uma grande preocupação é o facto de a orçamentação ser feita pelo pessoal administrativo, com pouco envolvimento dos principais gestores. 203. Outro problema é a ausência de conexão entre o planeamento dos níveis central e provincial. Geralmente, os programas de saúde a nível nacional planeam as suas actividades sem saber as necessidades a nível provincial. Uma vez que as províncias precisam do nível central para financiar os recursos mais caros como medicamentos ou informações, educação e materiais de comunicação, a falta de resultados de coordenação resulta numa implementação deficiente das actividades do programa. Em algumas províncias, as únicas actividades de saúde pública são as que recebem apoio de parceiros internacionais. 204. A Assembleia Nacional exerce uma fiscalização limitada do orçamento. Quando o governo apresentou a proposta de orçamento de 2006, os parlamentares só analisaram alguns aspectos visíveis, tais como a proporção das despesas da saúde no orçamento total ou as despesas para programas de controlo de doenças endémicas. Para reforçar o seu papel de controlador das finanças públicas, a Assembleia Nacional devia dar formação aos deputados na área de competências analíticas do orçamento e utilizar dados comparativos de países da região. 205. A gestão financeira do Estado caracteriza-se por um sistema único de contas com pagamentos efetuados via transferências bancárias entre subcontas da Conta Única do Tesouro e fornecedores. Primeiro, cada UO apresenta um plano de tesouraria do trimestre seguinte ao MINFIN e à Direcção Provincial de Finanças. A execução do orçamento começa quando as UOs e UDs recebem quotas financeiras (QFs); isto é, o limite financeiro que devem executar durante um determinado período, geralmente um mês. Nesse momento, as unidades verificam se a despesa a ser feita é coberta pelo orçamento e se está disponível no momento. Isso permite que as unidades comecem a emitir ordens de saque em dinheiro como documentos de pagamento aos fornecedores. Desde 2004, em algumas províncias com acesso à Internet11, a execução do orçamento do governo é realizada on-line. As compras que utilizam fundos públicos só podem ser realizadas de fornecedores licenciados com um cartão de contribuinte e, em algumas províncias, após a realização de concursos públicos a nível provincial. Todos os fornecedores informais são excluídos do processo. Na prática, os gestores não consideram que o orçamento seja um exercício rigoroso que serve para planear actividades para o ano. São de opinião que é preciso 11 As províncias com uma execução on-line do orçamento são: Luanda, Cabinda, Benguela, Kwanza Sul, Bengo, Huíla, Namibe e Cunene. Em 2006, esperava-se a expansão da execução on-line para Huambo, Kwanza Norte, Kuando Kubango, Lunda Sul e Malange. - 91 - um outro exercício de planeamento quando QFs são recebidas. No princípio do processo de execução, é efectuado um exercício de microplaneamento para se decidir quais as actividades que vão ser financiadas com quota financeira em cada período, geralmente numa base mensal. Quadro 3.3: Taxa de execução orçamental para bens e serviços em hospitais municipais, provinciais e nacionais 2002 2003 2004 2005 Municipal (UD)a 78% 77% 33% 82% Provincial (UO) 88% 76% 59% 90% Nacional (UO) 93% 91% 83% 95% Fonte: Ministério da Saúde. 206. Existem diferenças significativas entre as taxas de execução orçamental a níveis central, provincial e municipal (consulte Quadro 3.3). Um dos factores determinantes parece ser o estatuto de descentralização financeira. A taxa de execução para bens e serviços é significativamente mais alta nos hospitais nacionais e provinciais do que nos hospitais municipais. Pode ser o resultado das limitações financeiras, que são mais baixas nos hospitais municipais e dos períodos de execução que, a este nível, são consideravelmente mais longos. Isto porque os hospitais municipais dependem da unidade orçamental “governo provincial”. Por exemplo, as unidades dependentes da municipalidade de Andulo, no Bié, podem precisar de até um mês para fazer um pagamento porque este tem de ser autorizado por quatro instituições: a unidade de saúde, a administração municipal, a DPS e o governo provincial. Segundo os funcionários técnicos do MS, o mesmo procedimento só leva de 2 a 3 dias a nível central. Quadro 3.4: Taxa de execução orçamental por categoria económica 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Pessoal 79% 80% 88% 73% 62% 69% Bens e serviços 55% 70% 86% 81% 71% 88% Transferências 79% 89% 92% 90% Investimento 74% 68% 87% 59% 46% 43% Orçamento total 70% 76% 87% 75% 62% 67% Fonte: Ministério das Finanças. 207. O Quadro 3.4 apresenta a taxa de execução para diferentes categorias económicas entre 2002 e 2005. Até 2002, a taxa de execução para pessoal era maior que para bens e serviços, mas desde 2003, tem sido sistematicamente menor. Isso pode ser o resultado de prestações generosas feitas pelo orçamento público em termos de pessoal, com previsão de uma apresentação imediata de novos funcionários ou um aumento generalizado de salário. Outra possibilidade é um planeamento inadequado. Embora o MINFIN forneça um grande volume de recursos de pessoal, os factores determinantes de pagamento são as folhas de salário controladas pelo Ministério da Administração Pública, Emprego e Segurança Social (MPA). Esse problema pode ser facilmente resolvido por meio de uma melhor coordenação de dados entre o MPA e o MINFIN. - 92 - 208. A taxa de execução orçamental para investimentos é mais deficiente que para outras categorias e tem diminuído nos últimos três anos. Um factor que pode explicar essa tendência é a afectação em apenas um ano de todo o montante para alguns investimentos que precisam de ser executados por vários anos. 209. Os gestores não possuem as qualificações académicas e o perfil apropriados. Muitas unidades de saúde são chefiadas por pessoal paramédico, sem nenhuma qualificação básica em contabilidade. As deficiências existentes, tanto a nível hospitalar como periférico, estão patentes na dificuldade de compilação de dados estatísticos básicos. Há falta de instrumentos de gestão, tais como programas de contabilidade, sistemas de classificação orçamental e normas orientadoras. Os materiais para a formação dos gestores são importados e não estão adaptados à situação do dia a dia em Angola. 210. A responsabilidade da gestão financeira de investimentos recai no MINFIN, que lida com as UOs, ou seja, o MS e os governos provinciais. O MINFIN negocia e gere financiamentos externos para investimentos. Face ao enorme volume de recursos das novas linhas de crédito do governo, o MS criou um Gabinete de Apoio Técnico responsável por supervisionar investimentos feitos com financiamento externo. O estabelecimento desse gabinete, que trabalha bem próximo ao Departamento de Planeamento do MS, melhorou a capacidade do governo, mas a capacidade técnica de gerir investimentos permanece debilitada. 211. Foram desenvolvidos procedimentos e instrumentos de gestão financeira; mas já menos se fez em relação a ferramentas para contabilidade e monitorização e avaliação. Presta-se muita atenção à publicação dos orçamentos aprovados pela Assembleia Nacional. No entanto, as informações sobre a revisão e execução do orçamento não são levadas tão a sério nem são bem publicitadas. Os principais instrumentos de contabilidade são produzidos pelo SIGFE, mas não permitem uma monitorização adequada do sector da saúde. Isto resulta do facto do sistema de classificação da categoria económica ser comum a todos os sectores. As categorias são demasiado amplas e não atendem às necessidades particulares de um sector. 212. O Sistema de Informação da Saúde (HIS) não foi concebido para estar em interface com o SIGFE ou o SINGERH (a base de dados MPA para a gestão dos funcionários públicos) e não há muito rigor na classificação das despesas. É uma prática comum utilizar-se a categoria “outros serviços” para a compra de todos os tipos de bens. Isto impossibilita a monitorização do desempenho do sector, numa base regular e, em consequência, quando é necessária uma análise do sector, há que efectuar estudos especiais. Embora o Tribunal de Contas tenha começado a desempenhar um papel disciplinador na gestão dos fundos públicos, são comuns irregularidades, sobretudo nos concursos públicos. Calendário de planeamento proposto para o sector da saúde 213. O Gráfico 2 a seguir apresenta um calendário de planeamento que combina as acções a serem tomadas pelo MS com o MINFIN (caixas superiores) e as acções a - 93 - serem realizadas dentro das instituições do sector (caixas inferiores). Nos últimos dois anos, o MS tem promovido um calendário de planeamento explícito que não tem sido implementado. Entre as razões que estão por trás do atraso na implementação contam-se: (i) a falta de instrumentos concretos que os gestores possam utilizar, com uma mais-valia para o seu trabalho; (ii) a fraca liderança exercida pelo MS; e (iii) a limitada capacidade técnica do Departamento de Planeamento do MS, quer qualitativa quer quantitativa 12 . A chave do sucesso residirá: (i) na criação de instrumentos concretos; e (ii) num esforço maior, por parte do MS, para aumentar a sua capacidade técnica, mediante o recrutamento de pessoal novo ou a subcontratação do desenvolvimento dos instrumentos. Gráfico 2: Calendário de planeamento proposto para o sector da saúde 7 de Março 15 de Junho Constituição 1-15 de Abril Definição conjunta dos do grupo de trabalho do tectos orçamentais por Análise das despesas 15 de Julho nível, província e revisão MS públicas do ano Definidos os tectos anterior dos indicadores de afectação aprovados pelos sectores 1 de Maio Reunião para ponto da situação entre MINFIN 31 de Maio e MS sobre a execução do ano Definição de anterior prioridades do sector, em consonância com o PESS Março Abril Maio Junho Julho 1 de Abril 31 de Julho Ajustamento das propostas Formação das equipas de de orçamento sobre os tectos apoio para as províncias atribuídos 1 de Maio Diagnóstico provincial: avaliação das 15 de Junho - 15 de Julho actividades do ano anterior Diagnóstico provincial: avaliação das actividades do ano anterior 214. Dois aspectos são importantes para o processo de preparação do orçamento. Primeiro, o MINFIN e o MS devem trabalhar unidos para estabelecer comissões conjuntas ou reuniões de rotina durante o ano para avaliar o desempenho do sector e negociar uma afectação adequada de recursos para se alcançar os objectivos. Segundo, o MS deve liderar a preparação dos instrumentos de planeamento para: (i) propósitos de orçamentação; e (ii) outros aspectos de gestão de unidades de saúde, como contabilidade (por centro de custo no futuro), gestão de recursos humanos, aquisições e logística. 215. A figura sugere um calendário de 5 meses de planeamento e orçamentação dentro do sector da saúde, em conformidade com o calendário do MINFIN. O processo teria início em 7 de Março. Um grupo de trabalho do MS lideraria o processo até à sua conclusão. A primeira missão deste grupo de trabalho seria analisar 12 O Departamento de Planeamento do MS (GEPE) fez um esforço considerável para aumentar o número de economistas no Departamento de Planeamento. No entanto, as faltas maiores são na saúde pública. O GEPE, na sua totalidade, só tem um médico. - 94 - os gastos referentes ao ano anterior e rever os indicadores de produção e de impacto. Esta análise seria apresentada durante uma reunião de análise no princípio de Maio. Um mês depois (31 de Maio), o grupo de trabalho definiria as prioridades do sector para o ano seguinte. Estas prioridades estariam em consonância com o Plano Estratégico do Sector da Saúde (a ser desenvolvido). A 15 de Junho, o grupo de trabalho faria uma afectação interna dos recursos (cenários de tectos orçamentais) consistente com as prioridades e as análises do exercício do ano anterior. Por último, a 15 de Julho, o MS defenderia, junto ao MINFIN, esta proposta de afectação de recursos, durante uma reunião conjunta. 216. Paralelo a isto, no início de Abril, o MS precisaria de fornecer formação às equipas que apoiariam as DPSs e as instituições de planeamento a nível provincial. No início de Maio, cada província, com apoio do MS e parceiros, deveria executar uma avaliação do desempenho da província no ano anterior. Entre 15 de Junho e 15 de Julho, as necessidades das instituições de saúde de cada província seriam calculadas, utilizando a metodologia introduzida pelo MS em 2004. No final de Julho, junto com o princípio da orçamentação por parte do MINFIN, as necessidades estimadas seriam ajustadas aos tectos orçamentais atribuídos. 217. Para que este processo funcione, vão ser necessários instrumentos para cada um dos estágios definidos. Em conjunto com os parceiros que prestam apoio institucional, o MS deveria desenvolver estes instrumentos e estabelecer a sua função no planeamento. 218. O Quadro 3.5 mostra as despesas, de acordo com as categorias económicas definidas no Sistema Integrado para a Gestão das Finanças do Estado (SIGFE): pessoal, bens e serviços, transferências e investimentos. Excepto em 2003, as despesas com pessoal representaram a maior categoria, variando de 44% das despesas totais em 2000 a 47% em 2005. As despesas de pessoal permaneceram estáveis porque representam um compromisso de longo prazo. Os gastos com bens e serviços têm flutuado desde 26% em 2000, aumentando para 49% em 2003 e caindo de novo para 36% em 2005. Depois de ter registado um ponto baixo de 6% em 2002, o investimento subiu, tendo alcançado 17% do total em 2005. O aumento substancial do investimento, em 2006, transforma-o na maior categoria de despesas para esse ano. Quadro 3.5: Despesas (2000-2005) e orçamento (2006) por categoria económica (milhões de USD e percentagens) Categoria 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Pessoal 79 44% 124 47% 105 49% 120 40% 135 43% 208 47% 475 37% Bens e serviços 67 37% 110 42% 97 45% 148 49% 129 41% 163 36% 299 23% Transferências 0 0% 0 0% 0 0% 1 0% 0 0% 0 0% 0 0% Investimentos 33 19% 29 11% 11 5% 30 10% 50 16% 77 17% 523 40% Total 179 100% 264 100% 213 100% 299 100% 314 100% 447 100% 1.296 100% Fonte: Ministério das Finanças. - 95 - 219. Em 2005, as despesas de pessoal aumentaram em termos absolutos, atingindo USD 208 milhões. As principais razões foram aumentos de salário e emprego de novo pessoal, estimado em 12.500 novos funcionários. Normalmente, o ingresso de novo pessoal e a motivação do aumento de salário deveria ajudar a melhorar o desempenho do sector, mas o impacto deve provavelmente ser limitado, uma vez que grande parte do novo pessoal é administrativo e não técnico. O número de pessoal administrativo aumentou de cerca de 15 000 em 1999 para 27 000 em 2005. A Figura 3.5 mostra que a proporção de pessoal administrativo aumentou de 42% em 1999 para 53% em 2005. Figura 3.5: Desdobramento da força de trabalho do sector da saúde: 1999 e 2005 1999 2005 Médica 3% Médica 2% Administrativa 42% Administrativa 53% Técnica 45% Técnica 55% Fonte: Ministério da Saúde. 220. Os investimentos aumentaram substancialmente e atingiram USD 76 milhões em 2005. A principal razão foi a reconstrução e a reabilitação de hospitais, incluindo hospitais municipais, parcialmente financiados por linhas de crédito. O orçamento de 2006 do sector da saúde incluiu USD 400 milhões em investimentos. Esforços em prol da reconstrução do sector devem provavelmente continuar nos próximos anos. 221. O investimento no sector da saúde enfrenta graves dificuldades que podem limitar a capacidade do governo para utilizar os recursos eficazmente. A falta de um plano de investimento para o sector e a falta de coordenação entre as instituições governamentais são apenas um exemplo dessas dificuldades. O investimento público é gerido pelo MS aos níveis nacional e provincial e pelos governos provinciais responsáveis pela rede primária. Várias iniciativas de investimento, incluindo as dos governos provinciais e do Fundo de Acção Social (FAS), entre outras, não são controladas ou coordenadas pelo MS, conduzindo a uma potencial duplicação de esforços e de ineficiências. 222. Não existe nenhuma política clara segundo a qual o governo determina a quantidade de recursos que deve ser afectada a cada nível. A afectação é influenciada por compromissos de longo prazo para pessoal e investimento que tendem a ser estáveis ao longo do tempo e por compromissos de curto prazo para bens e serviços cujos gastos podem flutuar. As despesas para hospitais e administração representam uma grande proporção dos gastos do sector (Quadro 3.6). No nível primário, a - 96 - proporção dos recursos humanos nas despesas totais é superior, comparativamente ao segundo e terceiro níveis. Quadro 3.6: Análise de despesas por nível de atendimento Total de despesas Bens e serviços Nível 2001 2002 2003 2004 2005 2001 2002 2003 2004 2005 Rede primária e hospitais 26% 29% 30% 33% 40% 30% 27% 20% 16% 29% municipais Segundo e Terceiro Níveis 51% 55% 49% 51% 44% 42% 62% 42% 46% 44% de Hospital Administração e outros 20% 13% 16% 12% 13% 27% 10% 34% 36% 24% Formação 3% 3% 4% 3% 3% 1% 2% 4% 3% 2% Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% Fonte: Ministério da Saúde. 223. Embora não exista uma afectação ideal para cada nível dos cuidados de saúde, podem tirar-se duas conclusões. Primeiro, afigura-se óbvio que o peso relativo da administração em relação a bens e serviços devia ser revisto, pois este nível não é directamente responsável pelo funcionamento das unidades do SNS. Segundo, se o objectivo da política nacional de saúde é melhorar rapidamente a situação de saúde da população, é mais eficiente gastar um dólar adicional nos cuidados de saúde primários do que no nível hospitalar. - 97 - Quadro 3.7: Despesas provinciais (milhões de USD) Província 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bengo 0,79 2,15 2,75 4,01 2,95 6,51 Benguela 9,86 15,88 14,41 20,29 17,68 32,98 Bié 2,42 5,19 6,83 10,51 5,87 14,85 Cabinda 3,87 5,69 5,56 5,93 5,97 24,11 Huambo 3,90 8,67 11,42 11,30 14,86 24,96 Huíla 5,25 8,80 8,61 10,74 14,39 18,89 Kuando 1,11 2,65 4,03 6,26 2,67 5,47 Kubango Kunene 1,13 3,89 3,19 4,04 2,83 8,85 Kwanza Norte 1,04 2,60 3,00 4,63 4,78 6,78 Kwanza Sul 1,86 4,69 6,59 7,26 8,99 17,14 Luanda 52,07 28,20 26,60 34,26 34,50 52,06 Lunda Norte 1,79 3,67 4,78 5,77 3,37 7,78 Lunda Sul 1,30 2,59 2,22 3,35 5,24 5,71 Malanje 1,38 3,70 4,47 4,40 3,97 6,29 Moxico 1,61 3,72 3,39 5,32 4,23 5,75 Namibe 1,99 5,28 4,80 4,14 5,46 8,23 Uíge 1,61 2,72 3,58 3,74 5,30 8,03 Zaire 1,66 2,66 2,67 4,30 4,73 4,80 Total de 94,63 112,75 118,90 150,25 147,78 259,20 Províncias Estrutura 84,38 150,82 94,21 148,33 166,02 188,05 Central Total Geral 179,01 263,57 213,11 298,58 313,80 447,25 Fonte: Ministério da Saúde. 224. Nos anos de 2001 e 2004, as despesas da parte central ultrapassaram as despesas das províncias, e em outros anos, representaram 82%, em média (Quadro 3.7). A proporção dos gastos a nível central é grande porque o nível central é responsável pela gestão de investimentos em hospitais nacionais e provinciais, pelo controlo da Directoria Nacional de Saúde, e pelos hospitais nacionais, que têm um alto custo operacional. Do mesmo modo que nos países em desenvolvimento, os hospitais de referência nacional tendem a ser melhor financiados, por causa da pressão no governo das elites urbanas para um atendimento hospitalar moderno. 225. Essa desigualdade geográfica não teria ocorrido se a afectação por província tivesse seguido critérios referentes ao tamanho da população. Embora as províncias estejam gerindo recursos cada vez maiores, principalmente para investimentos no atendimento primário de saúde, a distribuição de recursos pelo MINFIN ainda é feita numa base ad hoc. Por exemplo, quando o preço do petróleo subiu em 2005, cada uma das províncias recebeu um montante adicional de USD 20 milhões para investimento, independentemente das suas necessidades ou tamanho relativo. Esta falta de critérios objectivos favorece as províncias com menos população e pode perpetuar um crescimento geográfico desigual. 226. A distribuição desigual dos recursos financeiros também é, em parte, fruto da distribuição desequilibrada dos funcionários da saúde pelo país, porque as despesas de pessoal representam uma percentagem elevada da totalidade dos recursos do - 98 - sector. A título de exemplo, refira-se que mais de metade dos médicos que trabalham para o SNS estão em Luanda. Em relação aos enfermeiros, o número varia entre 9 por cada 10 000 habitantes no Uíge e 50 por cada 10 000 em Namibe (Quadro 3.8). Trata- se, em parte, do resultado da guerra civil que provocou uma grande migração do pessoal de saúde para Luanda e, em parte, da prioridade distinta que as províncias atribuem à saúde. Quadro 3.8: Número de medicos e enfermeiros no SNS por província, 2005 Médicos/10 000 Enfermeiros/10 000 Províncias Médicos Enfermeiros habitantes habitantes Bengo 30 850 1,50 43 Benguela 65 2.663 0,30 12 Bié 37 1.350 0,36 13 Cabinda 42 1.173 1,00 28 Huambo 48 1.436 0,38 11 Huíla 63 1.688 0,45 12 Kuando 14 544 0,36 14 Kubango Kunene 34 785 0,88 20 Kwanza 28 977 0,78 27 Norte Kwanza Sul 62 992 0,63 10 Luanda 802 7.968 2,03 20 Lunda 38 789 0,74 15 Norte Lunda Sul 40 696 1,70 30 Malanje 32 939 0,75 22 Moxico 27 1.135 0,62 26 Namibe 31 883 1,76 50 Uíge 33 932 0,32 9 Zaire 32 686 1,46 31 Angola 1.458 26.486 0,94 17 Fonte: DNRH, Ministério da Saúde 227. Angola possui 0,9 médico por 10 000 habitantes comparado a 2,4 em Botsuana (2002), 1,3 no Zimbabué (2003) e 0,2 em Moçambique (2000). A concentração da prestação de serviços de saúde nas capitais provinciais e capitais costeiras é compreensível, uma vez que decorre da guerra, mas essa situação precisa de ser corrigida. Como parte da próxima revisão do Plano de Desenvolvimento de Recursos Humanos, o MS deveria elaborar uma estratégia para reverter essa distribuição desigual, principalmente, com a criação de incentivos para a instalação de núcleos de formação de pessoal nas áreas periféricas e desamparadas. 228. Uma classificação deficiente das despesas prejudica a monitorização dos gastos por programa. Primeiro, é impressionante observar a descontinuidade de alguns programas importantes durante o período entre 2000 e 2005 (Quadro 3.9). O programa de malária, iniciado em 2001, parece parar em 2003. Isso corresponde a uma alteração da definição no registo de programas. Um segundo problema é a alteração de nomes. O programa de administração geral foi mais tarde renomeado - 99 - para gestão da política de saúde. Inclui, entre outras coisas, os salários de todos os funcionários permanentes no sector, independentemente do nível correspondente. O nome do programa não é adequado, uma vez que a função do pessoal, principalmente dos técnicos, não é a gestão de política de saúde, mas uma prestação directa de serviços. O terceiro problema é a incerteza da classificação de despesas para cada programa. Por exemplo, o programa de saúde pública corresponde apenas a recursos geridos a nível central, sem considerar os níveis provincial e municipal. 229. O Quadro 3.9 também mostra que a grande maioria dos gastos é feita em dois programas: administração geral/gestão da política de saúde e assistência médica/cobertura dos serviços de saúde. Estão incluídas despesas referentes à prestação de serviços, salários de pessoal e gastos actuais das unidades de saúde. Estes programas representam entre 63 e 79% as despesas totais do sector. Quadro 3.9: Gastos do sector da saúde por programa (milhares de USD) Programas 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Administração geral/Gestão da 43.966 117.454 125.146 145.793 206.913 política de saúde Assistência médica/cobertura dos 77.725 68.704 167.798 78.038 55.897 75.560 serviços de saúde Outros programas de saúde pública 5.325 7.018 5.881 16.044 16.418 18.069 Combate às principais doenças 14.415 11.720 8.981 endêmicas Malária 3.449 1.169 Tuberculose e Lepra 1.677 427 VIH/SIDA 2.599 287 2.171 1.937 11.227 Imunização 1.106 703 1.499 2.076 2.928 Medicamentos 12.556 4.091 8.972 15.275 18.163 Vigilância epidemiológica 3.558 1.228 2.645 1.490 1.027 Assistência médica no exterior 16.647 12.339 12.067 14.173 13.540 Investimento público 17.904 10.754 24.065 44.208 77.480 Ministério da Saúde 6.878 3.175 2.966 Educação superior 3.063 4.294 2.846 5.423 2.173 5.490 Saneamento 39.273 Outros 2.785 3.429 2.621 8.094 2.640 7.867 TOTAL 179.014 263.570 213.110 298.579 313.799 447.245 Fonte: MINFIN/MS. Nota: Os programas definidos pelo SIGFE não coincidem com os programas existentes da Direcção Nacional de Saúde Pública 230. Durante a preparação do orçamento de 2006, o MINFIN tentou vincular os programas que aparecem no orçamento ao plano geral do governo. Essa iniciativa, porém, não melhorou a situação, já que a maioria dos recursos foi afectada às actividades de rotina dos programas, com alterações somente em programas que pudessem ser monitorizados, por exemplo, os programas referentes ao combate às doenças endêmicas, geridas a nível central. O governo precisa de realizar um trabalho mais amplo no classificador de programas para permitir uma monitorização apropriada de actividades, em conformidade com instrumentos do MINFIN. - 100 - 231. As despesas de saúde permaneceram estáveis como uma proporção das despesas totais e do PIB. A partir de 2001, as despesas de saúde permaneceram entre 2 e 3% do PIB, o que é considerado baixo pelos padrões internacionais. Como uma proporção das despesas totais, as despesas de saúde têm sido estáveis, em torno de 4 a 5% ou o equivalente a USD 213 milhões em 2002 e USD 447 milhões em 2005 (Quadro 3.10). Isso poderia ser uma indicação de que o sector da saúde não é capaz de absorver mais recursos por ainda estar se recuperando dos danos causados pela guerra. 232. Em 2005, as despesas per capita subiram para USD 28,8, próximo da média da região. Em 2006, o orçamento da saúde representava USD 71 per capita, substancialmente superior à maioria dos países na região e acima do pacote de saúde básica, calculado em USD 37 pela Comissão de Macroeconomia e Saúde. Embora outras fontes 13 estimem entre USD 75 a 120 o custo de um pacote universal de serviços básicos, é evidente que Angola dispõe dos meios para fornecer os recursos necessários para financiar um pacote de serviços básicos para toda a população, sem ter de recorrer a financiamento de dadores ou de taxas de utilização. Quadro 3.10: PIB, Total das despesas públicas e das despesas de saúde (em milhões de USD e como uma proporção). 2001 2002 2003 2004 2005 2006a PIB Nominal 9.474 11.204 13,826 19.915 23.226 30.051 Total das Despesas Públicas 4.386 5.401 6.141 7.095 10.159 23.110 Despesas de Saúde 263,6 213,1 298,6 313,8 447,2 1.020,9 % da Saúde no PIB 2,8% 1,90% 2,16% 1,58% 1,93% 3,40% % da Saúde no Total das Despesas 6,01% 3,95% 4,86% 4,42% 4,40% 4,42% Públicas % Total das Despesas Públicas no PIB 46,3% 48,21% 44,42% 35,63% 43,74% 76,9% Fonte: ECP e SIGFE; a. os números para 2006 são os valores orçamentados 233. A execução orçamental permaneceu deficiente, em cerca de 70% nos últimos anos. No passado, esta situação podia explicar-se pela prioridade mais elevada atribuída a outros sectores, tais como a defesa mas, hoje em dia, este nível de execução é provavelmente o resultado de: (i) fraca capacidade de absorção do sector da saúde; (ii) falta de transferência dos recursos financeiros para o primeiro nível; e (iii) revisões frequentes do orçamento durante o ano fiscal. Existem diferenças 13 Hay, 2003 (extraído de Pavignani 2005) - 101 - substanciais nas taxas de execução para as despesas feitas nos diferentes níveis de cuidados de saúde e para as diferentes categorias económicas (Quadro 3.11). Quadro 3.11: Orçamento e total das despesas públicas de saúde per capita (milhares de USD)a, 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Orçamentado 254.127 337.950 244.297 398.586 509.383 663.598 Executado 179.014 26.570 213.110 298.579 313.799 447.245 Orçamentado per capita 19,0 24,5 17,2 27,2 33,8 42,7 Executado per capita 13,4 19,1 15,0 20,4 20,8 28,8 Taxa de execução 70% 78% 87% 75% 62% 67% Fonte: MINFIN/MS. Nota: a. As taxas de câmbio utilizadas para os valores orçamentados e executados: taxa oficial média e taxa informal durante o ano da execução. 234. Angola continua a ter resultados deficientes da saúde comparativamente a outros países da Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC) que gastam menos per capita. O Zimbabué gasta menos do que Angola na saúde (USD 14 per capita), mas tem uma taxa de mortalidade mais baixa nas crianças com menos de 5 anos, da ordem de 129 mortes por 1000 nados vivos. A África do Sul gasta USD 114 per capita e apresenta um rácio de mortalidade materna de 67 por 100 000 nados vivos, comparativamente a 1700 mortes por cada 100 000 nados-vivos em Angola (Quadro 3.12). 235. O sector da saúde é o sector social que mais tem se beneficiado das contribuições de dadores, responsável por 16% do total da assistência externa. Durante o conflicto armado, a comunidade de dadores desempenhou um importante papel de prestação de serviços de saúde de emergência em muitas províncias do país. Depois do término da guerra, o apoio dos dadores diminuiu consideravelmente. De acordo com um estudo recente realizado pela União Europeia (UE), as contribuições de dadores atingiram USD 59 milhões em 2005. Ademais, estima-se que os órgãos das Nações Unidas e o Fundo Global forneçam de USD 15 a 20 milhões anualmente, totalizando cerca de USD 75 a 80 milhões. Isso representa cerca de 14% do total das despesas públicas de saúde. Nos próximos anos, espera-se que as contribuições de dadores permaneçam estáveis em termos absolutos, e que diminuam em termos relativos, à medida que os gastos do governo aumentem. Os principais dadores em 2005 (excluídos os órgãos das Nações Unidas) foram a União Europeia (10,41%), o Banco Mundial (8,71%), a Agência de Desenvolvimento Internacional dos Estados Unidos - USAID (7,88%) e o Japão (6,37%). Os estados individuais da União Europeia foram responsáveis pela maioria dos fundos restantes. - 102 - Quadro 3.12: Despesas públicas na saúde e indicadores de saúde em alguns países da SADC Percentagem Partos Despesas das despesas Taxa de Taxa de assistidos públicas na públicas na mortalidade mortalidade por pessoal País saúde per saúde/total infantil (por materna (por tecnicamente capita das despesas 1000) 100 000 nados qualificado (2003) públicas (2004) vivos) (2000) (2003) (%) Angola 20 4,9 260 1 700 47 (2000) Botsuana 135 7,5 116 100 40,4 (2000) Moçambique 7 10,9 152 1 000 48 (2003) Namíbia 101 12,4 63 300 76 (2000) África do Sul 114 10,2 67 230 84 (1998) Zâmbia 11 11,8 182 750 43 (2001/2) Zimbabué 14 9,2 129 1 100 73 (1999) Fonte: MS - PASS (2007), p. 21. 236. As famílias contribuem para o financiamento da saúde via pagamentos directos ou pagamentos antecipados (seguro), mas os montantes são desconhecidos. Um estudo da participação da população no financiamento da saúde14 foi realizado em 2005, com uma amostra de 22 unidades. Ficou concluído que a recuperação de custos representa 4,1% dos custos totais e 22,7% de bens e serviços (despesas não salariais actuais). No caso de centros de saúde, as taxas de utilização representam 53,2% do custo de bens e serviços. A lei não define como as taxas devem ser usadas (por exemplo, para melhorar a qualidade de serviços ou de condições de trabalho). De acordo com o Quadro 3.13, a média das despesas incorridas por família durante um episódio completo de uma doença comum como malária ou diarreia ficou em cerca de USD 40. Grande parte dos gastos ocorreu fora das unidades públicas de saúde e os medicamentos foram responsáveis pela maior parte. 14 Estudo sobre taxas de utilização em instalações de saúde do Serviço Nacional de Saúde, MS 2005, Luanda - 103 - Quadro 3.13: Média de despesas incorridas por indivíduos para um episódio completo de uma doença comum (em kwanzas) Categoria de despesas Luanda Benguela Bié Huambo Huíla Média % Despesas directas Medicamentos 1.762 1.853 715 1.536 2.202 1.709 51,% Serviços por fornecedores 393 64 169 327 232 275 8% privados Serviços de pacientes internados 214 62 115 73 136 142 4% Despesas indirectas Transporte 366 710 200 329 200 382 11% Alimentação 1.023 661 291 270 1.483 850 25% Custo médio 3.757 3.350 1.491 2.535 4.253 3.359 100% Fonte: MOH - GEPE – PASS “Estudo sobre taxas de utilização em unidades de saúde do Serviço Nacional de Saúde de Angola 237. Existem diversos instrumentos legais que regulam o processo de descentralização administrativa, mas sempre se contradizem entre si e não são implementados na prática. O MS é responsável pelos hospitais nacionais, pela Directoria Nacional de Saúde e pelos institutos públicos. Os governos provinciais controlam as DPSs e administrações municipais, que por si só são responsáveis pelos Departamentos Municipais de Serviços Sociais, criados sob o Decreto no 27/00, e os Departamentos Municipais de Serviços Sociais são responsáveis pelos postos e centros de saúde. As DPSs são responsáveis pelos hospitais municipais. A descentralização administrativa, por exemplo, é definida sob o decreto 2/00, Decreto 17/99 e Decreto 27/00 referentes ao MS e patrocinados pelo MAT. O último decreto define a estrutura orgânica de comunas, municipalidades e governos provinciais. Estipula que a Direcção Provincial de Saúde só abrange o Departamento de Saúde Pública e o Departamento de Assistência Médica. Isso contradiz o decreto 2/00 do MS, que dispõe que as DPSs abrangem o Departamento de Saúde Pública, Recursos Humanos, Medicamentos e Equipamento, e departamentos de saúde da municipalidade. Contudo, o ponto 6 do Artigo 20 do estatuto orgânico do MS dispõe que a estrutura orgânica do sector da saúde nas províncias será ajustada à legislação relevante na administração local. 238. Muitas melhorias são necessárias para clarificar as relações funcionais da administração pública, incluindo a relação do sector da saúde. O Artigo 52 do Decreto 27/00 estabelece que o “Departamento Municipal de Serviços Sociais” é responsável pelo sector da saúde dentro da municipalidade, de facto eliminando departamentos municipais de saúde ou delegações definidas no Artigo 21 do Decreto 2/00. Contudo, um estudo do PNUD 2003 mostra que três anos depois da aprovação do decreto 27/00, um-terço das DPSs não criou os Departamentos de Assistência Médica. As delegações municipais de saúde ou o departamento em geral não foram eliminados. Subsistem lado a lado com os departamentos municipais de serviços sociais e as delegações municipais de saúde, criando uma confusão institucional e operativa. Para além disto, existem delegações municipais, como em Huambo, que recebem afectações financeiras directas. - 104 - 239. A descentralização financeira é determinada pela legislação do SIGFE e por decisões obtidas pelo MINFIN no contexto da implementação do SIGFE. Existem três estágios associados ao processo de descentralização financeira: (i) O primeiro estágio ocorreu de 1995 a 1999, durante a guerra. A gestão foi centralizada em Luanda e dentro dos governos provinciais. O orçamento foi adicional e não vinculado a resultados. Por exemplo, o Hospital Central Cubal não era uma UO e não tinha nem a própria rubrica orçamental. Em 1997, o total de bens e serviços para a DPS de Benguela, responsável pelos hospitais municipais, postos e centros de saúde da província, totalizava apenas USD 247 000. (ii) A guerra continuou até 2002, mas o processo de descentralização começou em 2000 com a transformação dos hospitais nacionais e provinciais de referência e gradualmente com algumas unidades municipais de saúde. Em 2000, o Hospital Municipal Cubal, por exemplo, uma unidade dependente do Hospital Provincial de Benguela, pela primeira vez recebeu o próprio orçamento, equivalente a USD 272 000, para fins de bens e serviços. (iii) Desde 2004, o processo de descentralização se intensificou com a criação de novas unidades dependentes. A descentralização financeira atingiu os hospitais municipais ou os centros municipais de saúde de referência. Contudo, houve uma deterioração da descentralização em termos de qualidade, após o cancelamento da situação de UO de 80 hospitais municipais, situação esta recebida em 2002. Quadro 3.14: Proporção de despesas nas províncias, Luanda e unidades centrais 2002 2003 2004 2005 ORÇAMENTO - Orçamento total Províncias 43,3 38,8 36,1 46,3 Luanda 12,5 11,5 11,0 11,6 Unidades Centrais 44,2 49,7 52,9 42,0 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Bens e serviços Províncias 36,9 23,3 18,4 34,4 Luanda 6,5 6,5 4,3 5,7 Unidades Centrais 56,6 70,2 77,4 59,9 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 Fonte: SIGFE - MINFIN. 240. O Quadro 3.14 apresenta a percentagem de recursos geridos pelas províncias, na província de Luanda e nas unidades centrais, comparada: (i) ao orçamento total; e (ii) gastos de bens e serviços. Os dados mostram o significativo peso das unidades centrais, uma vez que a descentralização de recursos fora de Luanda encontra-se ainda nos seus estágios avançados correspondentes. A maioria dos recursos para o sector ainda é gerida nas unidades orçamentais das unidades centrais (MS, institutos públicos e hospitais centrais), excepto em 2005, quando as províncias, com excepção - 105 - de Luanda, geriram mais recursos. Isso poderia ocorrer devido a um aumento substancial de gastos em termos de salários, após o emprego de milhares de pessoas no sector. Quando Luanda e as unidades centrais são consideradas em conjunto, fica evidente que a maioria dos recursos é gerida na capital. 241. A maior parte de bens e serviços é controlada pelas unidades centrais, embora as províncias tenham aumentado consideravelmente a sua parte em 2005. Em parte, isso pode ser explicado pelos volumosos orçamentos recebidos pelos hospitais centrais e pelo MS, e pela deficiente execução de orçamento das unidades periféricas. O peso de bens e serviços na província de Luanda diminuiu no decorrer do período. Isso pode ocorrer devido ao nível reduzido de descentralização em Luanda, onde municipalidades como Cacuaco ou Sambizanga não possuem unidades de saúde com orçamento próprio para bens e serviços. Durante o período entre 2002 e 2005, as províncias representaram 46,2% de despesas da saúde, mas apenas 13,7% dos gastos para todos os sectores. 242. Apesar do modelo de descentralização, o governo passou o papel regulador ao MS, mas removeu de facto a sua responsabilidade pela prestação directa de serviços. No entanto, não existe documento legal definindo que o MS deva abandonar a responsabilidade de prestar serviços de saúde. A deficiência do modelo resulta da ausência de um enquadramento explícito que defina o papel de cada actor. Isso é mostrado pela inconsistência entre a afectação de recursos e as responsabilidades atribuídas. Os recursos para bens e serviços na DPS são um exemplo dessa incoerência. Na teoria, as DPSs são responsáveis pelo funcionamento dos centros e postos de saúde que não sejam UDs, mas os recursos afectados a elas são tão limitados que só podem pagar os próprios custos administrativos. Para qualquer despesa adicional (por exemplo, combustível para supervisão), os centros e postos de saúde dependem completamente dos governos provinciais. 243. Como resultado da falta de princípios orientadores, prevalecem diferentes abordagens. Em algumas províncias, os hospitais municipais tomam conta de unidades de saúde a nível primário, compartilhando os bens e serviços que adquiriram, mas em outros, não. Isso mostra a urgência do governo de aumentar a coerência no enquadramento de descentralização. 244. Existem várias intervenções que podem tornar a prestação de serviços públicos mais eficaz e ajudar a melhorar a eficiência das autoridades de saúde em Angola. Esta seção trata de uma abordagem estratégica e avalia cenários para expansão da cobertura de serviços, utilizando a abordagem de orçamentação marginal para estrangulamentos (MBB). 245. Enfoque num pacote eficaz de intervenções. As despesas de saúde só podem atingir bons resultados quando um país conhece os seus objectivos, isto é, quando sabe quais são os principais problemas de saúde que deseja enfrentar. Isso não é fácil no campo da saúde porque existem inúmeros resultados, e estes decorrem de - 106 - inúmeros determinantes e elementos. Primeiro, a saúde não é um produto único: ela produz inúmeros resultados (ou inúmeros produtos). A boa saúde não só significa uma alta expectativa de vida, imunidade a doenças e incapacidades, nutrição suficiente e crescimento normal, mas também se refere a aspectos psicológicos, comportamentais e produtivos da vida humana. 246. Para complicar ainda mais, diferentes indicadores de resultados da saúde podem estar sujeitos a diferentes grupos de determinantes. Por exemplo, o facto de a mortalidade infantil ser notadamente influenciada pela educação materna, prática de higiene em casa, segurança alimentar, imunização e intervenções de micronutrientes, além da busca oportuna de atendimento. Por outro lado, a mortalidade materna possui um grupo um tanto diferente de determinantes, que estão associados ao atendimento obstétrico institucional, instalações de parto e condições de transporte até o atendimento de emergência, particularmente. Mesmo dentro do sector da saúde, várias intervenções correspondentes contribuem para diferentes resultados na área da saúde. Por exemplo, a imunização tem por objectivo melhorar a saúde da criança, enquanto o atendimento obstétrico de emergência visa reduzir a mortalidade materna. Um exemplo ilustrativo de como vincular elementos a resultados da saúde é mostrado no Gráfico 3. Gráfico 3: Vinculação de elementos a resultados da saúde Caminho Exemplo Fases de Planeamento Resultados da TMI<5 Definição de metas saúde ? Serviços de saúde Imunização Cirurgia de coração Priorização aberto ? Organizar equipas Construir Elementos da hospitais urbanos Afectação e externas rurais para saúde prestação de de atendimento identificação de alvos serviços de porta terciário em porta 247. O dinheiro pode ser facilmente desperdiçado em investimentos nos serviços errados e em mecanismos menos eficazes de prestação de serviços, em função dos custos. No contexto de Angola, é óbvio que a alta taxa de mortalidade infantil e materna, a alta carga de doenças infecciosas e a deficiente saúde do ambiente necessitam de atenção directa. O difícil é priorizar um pacote de intervenções na área da saúde que seja eficaz. 248. No seu Plano Estratégico para a Redução Acelerada da Mortalidade Materna e Infantil em Angola (2004 a 2008), o MS priorizou um pacote essencial de intervenções como meio de reduzir a mortalidade infantil e materna (Caixas 3.1 a - 107 - 3.3). O pacote é organizado por modo de prestação de serviços: (i) serviços primários de saúde; (ii) equipas móveis e avançadas de saúde; e (iii) agentes de saúde comunitários. 249. As intervenções incluídas no pacote são comprovadamente eficazes em função dos custos e causam um grande impacto nas taxas de mortalidade infantil e materna, além do facto de o pacote estar em conformidade com a melhor lista internacional de intervenções. O dinheiro será bem gasto no financiamento dessas intervenções, se forem utilizadas adequadamente. Contudo, conforme abordado anteriormente, não existe uma ligação clara no momento entre recursos e objectivos, e a rede primária de atendimento encontra-se severamente subfinanciada. Caixa 3.1: Pacote essencial de serviços e atendimento infantil e materno a nível primário. Saúde infantil Saúde materna Cuidados preventivos Cuidados pré-natais Health Monitorização do crescimento Administração de ferro + ácido fólico Vacinação Tratamento intermitente presumível contra malária Administração de vitamina A Tratamento anti-parasitas Administração de xarope de ferro Vacinação contra Tétano Tratamento apropriado de casos: Malária Cuidados no nascimento e do bebé recém-nascido Antibióticos em caso de ruptura prematura das membranas: Diarreia Nascimento limpo Infecções Respiratórias Agudas Ressuscitação do bebê recém-nascido Remoção de parasitas Administração de Nevirapina a VIH + mães (setores de Orientação: Maternidade) Identificação de sinais de perigo para buscar atendimento Administração de vitamina A após o nascimento Conformidade do tratamento de doenças Alimentação durante doenças comuns Orientação: Conformidade com monitorização do crescimento de Identificação de sinais de perigo de complicações crianças Prevenção e teste voluntário de VIH/SIDA Conformidade com o esquema de vacinação Uso de mosquiteiros tratados Amamentação Descanso e alimentação durante gravidez Alimentação complementar apropriada Conformidade com os tratamentos e vacinação Estimulação antecipada Preparação para o nascimento Uso de mosquiteiros tratado Amamentação Intervalo entre nascimentos Transferência de urgências obstétricas Transferência de urgências obstétricas Caixa 3.2: Pacote essencial de serviços e atendimento infantil e materno a ser aplicado por equipas móveis e avançadas de saúde. Saúde Infantil Saúde Materna Cuidados preventivos regulares Cuidados pré-natais Vacinação Identificação de mulheres grávidas de risco Administração de vitamina A Administração de ferro + ácido fólico Remoção de parasitasDistribuição de mosquiteiros tratados Tratamento presumível contra malária Novo tratamento de mosquiteiros Remoção de parasitas Tratamento apropriado de casos: Vacinação contra Tétano Malária Orientação: Diarreia Identificação de sinais de perigo de complicações Infecções Respiratórias Agudas Prevenção de VIH/SIDA Orientação Uso de mosquiteiros tratados Identificação de sinais de perigo para buscar atendimento Descanso e alimentação durante gravidez Conformidade do tratamento de doenças Preparação para o nascimento Alimentação durante doenças comuns Amamentação Conformidade com o esquema de vacinação Intervalo entre nascimentos Amamentação - - 108Identificação de meios de transporte para recorrer a Uso de mosquiteiros tratados urgências obstétricas Caixa 3.3: Pacote essencial de atendimento infantil e materno para agentes voluntários de saúde comunitários e da vizinhança. Agentes de saúde comunitários Assistentes comunitárias em nascimentos (parteiras) Tratamento apropriado de casos: Malária em todas as idades Cuidados pré-natais Diarreia em crianças (reidratação oral) Administração de ferro + ácido fólico Infecções Respiratórias Agudas em crianças Remoção regular de parasitas em crianças e mulheres Cuidados no nascimento e do bebé recém-nascido grávidas Nascimento limpo (kit de nascimento limpo) Suplemento regular de vitamina A para crianças Administração de vitamina A imediatamente após o Transferência de casos graves para os serviços de saúde nascimento Identificação e organização atempada de meios de transporte Orientação: Orientação e actividades promocionais: Identificação de sinais de perigo de complicações obstétricas Identificação de sinais de perigo para buscar atendimento Uso de mosquiteiros tratados Conformidade com tratamento Prevenção de VIH/SIDA Amamentação exclusiva Amamentação Alimentação durante doenças comuns Intervalo entre nascimentos Uso de mosquiteiros tratados Uso de água potável, uso de latrinas e higiene pessoal Transferência de urgências obstétricas para hospitais de Prevenção de VIH/SIDA referência Ativistas de organizações sociais de nível básico Identification and timely organization of means of transport. Pessoas responsáveis pelas Unidades de Tratamento de Mosquiteiros (UTIs) Campanha de procura de serviços de saúde: Distribuição/venda de mosquiteiros tratados: Vacinação de rotina para crianças e mulheres grávidas Redes actuais tratadas Cuidados com doenças comuns Redes pré-tratadas de longa duração Controle pré-natal Cuidados no nascimento Tratamento regular com insecticida Redes actuais Democratização de conhecimento de saúde apropriado e Telas práticas em lares Orientação e actividades promocionais: Amamentação exclusiva Campanha do uso de mosquiteiros Alimentação de crianças menores Uso adequado de mosquiteiros tratados Identificação de sinais de perigo em crianças e mulheres Identificação de sinais de perigo de casos de malária para grávidas buscar atendimento Prevenção de VIH/SIDA Campanha de profilaxia da malária para mulheres grávidas Uso de mosquiteiros tratados por crianças e mulheres grávidas Uso de água potável, uso de latrinas e higiene pessoal 250. Investimento em modos eficazes de prestação de serviços. Os serviços de saúde podem ser prestados não só dentro das instalações de saúde, mas também por meio de dispositivos móveis ou externos, e pelas próprias comunidades. Com base na experiência internacional, os serviços de saúde podem ser classificados de acordo com três tipos de modos de prestação de serviços.  Cuidados médicos por parte da família ou da comunidade. Consistem em intervenções que incluem medidas preventivas e a gestão de doenças infantis e maternas. Esses cuidados podem ser prestados por pessoas da família dentro do próprio lar ou nas próprias comunidades, sob orientação de profissionais de saúde. Mosquiteiros tratados com insecticidas (ITNs) para mulheres grávidas e crianças com menos de 5 anos, uso de preservativos, amamentação e terapia de reidratação oral (TRO) são alguns exemplos de intervenções baseadas na família ou na comunidade. - 109 -  Serviços externos orientados à população. Esses serviços são prestados a toda população, independentemente do facto de as pessoas estarem doentes no momento. Geralmente, são prestados via serviços clínicos agendados ou serviços periódicos externos. Esse modo de prestação de serviços inclui intervenções de atendimento preventivo, como imunizações, cuidados pré-natais, planeamento familiar, tratamento de tuberculose.  Cuidados individuais baseados em clínicas. Essas actividades incluem todos os tipos de intervenções individuais de cuidados curativos que precisam de ser prestados numa instalação de saúde e por um profissional especializado em cuidados de saúde. São oferecidas de modo contínuo, de modo a poder atender a situações imprevisíveis, como uma doença súbita ou o parto de um bebé. 251. Cada prestação de serviço requer um conjunto diferente de elementos. Para serviços externos, a disponibilidade de veículos, medicamentos e suprimentos essenciais, enfermeiros qualificados, junto com a participação das comunidades são os requisitos básicos para a melhoria da cobertura dos serviços. O sucesso dos serviços de base comunitária é decorrente da disseminação do conhecimento da saúde, do suprimento de materiais essenciais e do acompanhamento por parte dos funcionários da saúde da comunidade. Enquanto isso, serviços de base em instalações de saúde, profissionais qualificados, infra-estrutura, equipamento e suprimento de medicamentos são essenciais para garantir a qualidade dos cuidados de saúde. 252. A experiência internacional tem mostrado que a prestação de um conjunto de serviços essenciais via serviços de base comunitária e dispositivos externos são bastante eficazes, em função dos custos, na redução da mortalidade (principalmente mortalidade infantil) e no controlo de doenças infecciosas. Um estudo de 12 países (Benin, Burkina Faso, Etiópia, Gana [norte], Madagáscar, Mali, Mauritânia, Moçambique, Níger, Nigéria, Ruanda, Senegal [oeste]) mostra que, num nível baixo, serviços de base comunitária e serviços externos têm a potencialidade para reduzir a mortalidade infantil em 43% e 16%, respectivamente. 253. Apesar de a reconstrução das instalações de saúde tomar algum tempo e necessitar de um grande investimento, Angola precisa de se concentrar na criação de um sistema abrangente de prestação de serviços, em vez de apenas construir instalações de saúde. O desenvolvimento da prestação de serviços externos de base na população e na comunidade deve andar em paralelo com a prestação de serviços de base em instalações de saúde. E mesmo as unidades não devem ser apenas pontos de prestação de serviços, mas também funcionar como bases de apoio às equipas externas e aos serviços de base comunitária. 254. Investimento numa abordagem integrada de prestação de serviços. Enquanto o sistema de saúde estiver deficiente e em reconstrução, a prestação de alguns serviços principais dependerá dos dispositivos verticais em Angola. Num dispositivo vertical, um departamento a nível central possui um mandato de execução de um programa específico de saúde verticalmente, geralmente, numa base de doença (por exemplo, VIH/SIDA, tuberculose e malária). Nesse sentido, o departamento planeia e organiza a prestação de serviços para esse programa apenas, além de, verticalmente, financiar as actividades e supervisionar e monitorizar o programa. Em Angola, os - 110 - departamentos nacionais do MS, principalmente, os departamentos vinculados ao controlo de doenças, são organizados por doenças e apoiados verticalmente por dadores. Isso tem criado diversos sistemas de informação, logística e gestão em paralelo, normalmente não integrados ao sistema nacional geral. Como a supervisão desses programas não é realizada em conjunto, não existem benefícios das economias de escala. 255. É importante reconhecer que os sucessos foram alcançados por meio de dispositivos verticais. Por exemplo, conforme mostrado na Figura 3.7, o programa de imunização alcançou um nível de cobertura relativamente alto rapidamente. Os programas de combate ao VIH/SIDA, TB e malária foram capazes de aumentar de modo significativo o financiamento dos dadores e começaram a expandir a cobertura de serviços de prevenção e tratamento. Figura 3.6: Taxas de imunização 80 70 60 Immunization, DPT (% of children ages 50 12-23 months) % 40 Immunization, 30 measles (% of children ages 12-23 20 months) 10 0 2000 2001 2002 2003 2004 Year Fonte: World Development Indicators, Banco Mundial 2006 256. Contudo, no longo prazo, os programas verticais inevitavelmente causam duplicação, ineficiência e concorrência em termos de recursos limitados. Para além disto, programas verticais descoordenados acrescentam um peso desnecessário aos níveis inferiores onde os recursos são ainda mais escassos. Angola precisa de visar o fortalecimento de um sistema de prestação de serviços que seja capaz de integrar os programas verticais. Assim, Angola não só oferece um pacote de serviços de modo eficaz e coordenado, mas também maximiza o impacto das despesas de saúde 257. Uma maneira de integrar os programas verticais é vinculá-los aos três modos de prestação de serviços; isto é, dividir o pacote essencial de serviços em dispositivos específicos de prestação de serviços (ver Quadro 3.14). Esse procedimento ajuda a facilitar a maneira pela qual os principais serviços são integrados nos três modos de prestação de serviços. Alguns elementos podem ser compartilhados por diferentes programas. Outros são específicos de programas, como medicamentos contra malária. - 111 - É importante identificar elementos comuns para melhorar a eficiência. Por exemplo, um enfermeiro, quando correctamente preparado, pode ter habilidades para realizar tarefas de imunização e de combate à malária. Mesmo para elementos específicos de programas como medicamentos, a integração pode ser procurada por meio de um sistema comum de distribuição. - 112 - Quadro 3.15: Principais intervenções de alto impacto na saúde por nível de prestação de serviço Dispositivos Saúde infantil Saúde materna Malária Saúde ambiental. VIH/SIDA Tuberculose de prestação de serviços Campanha de Parto limpo Campanha de ITNs Latrinas Conscientização - 1. amamentação Campanha de para a população em Armazenamento de decorrente da Intervenções Campanha de preservativos geral água potável educação na saúde de tratamento e Contraceptivos orais Campanha de baseada em base na armazenamento de Campanha de Antimalariais tratamento (incluindo pares família/ água potável alimentação (cloroquina) para cloro) Campanha de comunidade (incluindo cloro) suplementar para crianças com menos Campanha para lavar sexo seguro Campanha para lavar mulheres grávidas de 5 anos e adultos as mãos Marketing de as mãos desnutridas Campanha de gestão preservativos ITNs utilizam de lixo sólido e Campanha de campanha para líquido preservativos crianças com menos Campanhas em de 5 anos meios de TRO comunicação Tratamento com Apoio aos órfãos zinco, junto à TRO Conselhos sobre alimentação complementar e suplementar Parto limpo Gestão da temperatura e cuidados “tipo canguru” Supervisão de Supervisão de Supervisão de Campanha de lares e Supervisão de Aumento da 2. Serviços promotores da saúde promotores da saúde promotores da saúde meio-ambiente promotores da conscientização externos de Planeamento familiar Planeamento familiar saudáveis saúde da TB base na Suplementação de (Depo-Provera, ) Pulverização de Identificação e Gestão, Identificação de população ferro e ácido fólico Suplementação de insecticidas em gestão dos locais de apoio e cuidados caso Toxóide de tétano ferro e ácido fólico locais fechados procriação de Primeiros Acompanhamento BCG, Sarampo, para mulheres Levantamentos/HMIS mosquitos socorros de TB e DOTS DTP3 grávidas Pulverização de Precauções Suplementação de Planeamento de insecticidas em universais vitamina A nascimentos e locais fechados. Vacina contra HIB prontidão para Controlo de insectos, Antimalariais ACT complicações roedores, etc para crianças com Mulheres grávidas Medidas de menos de 5 anos com ITNs segurança alimentar Solução de Atendimento pré- Educação sobre a reidratação oral - natal e pós-natal prevenção de supervisionada Levantamentos/HMIS accidentes e Levantamentos/HMIS doenças Levantamentos/HMIS 3. Serviços Partos assistidos Partos assistidos ACT UP TT de STI Identificação de clínicos Antibióticos para Antibióticos para Acompanhamento TB e início de pneumonia (ARI tt) ruptura prematura HAART DOTS a. Tratamento com das membranas PMTCT atendimento antibióticos para (PRM) Tratamento de clínico disenteria Tt de STI (doença infecções primário Ressuscitação sexualmente oportunistas Tratamento de transmissível) UP anemia severa EOC básico a Tratamento com abrangente vitamina A Cuidados pós-aborto Tratamento de Norplant sepsia neonatal Inserção de DIU PMTCT (Dispositivo intra- Malária severa uterino) b. cuidados Gestão de CEOC Gestão de Gestão de SIDA Gestão de TB clínicos de prematuridade/LBW Segurança de complicação de resistente resistente a referenciação severa e sepsia sangue malária muitas drogas neonatal Gestão de - 113 - complicação de malária 258. Conformidade da função do sistema com prestação de serviços. A prestação do pacote de serviços essenciais depende de um sistema funcional de saúde. Esforços devem ser envidados e recursos afectados para fins de conformidade com as principais funções do sistema de saúde e poder apoiar e facilitar a prestação de serviços. 259. Planeamento e orçamentação no contexto de descentralização. O processo de planeamento e de elaboração do orçamento é o primeiro passo para garantir que os recursos da área de saúde sejam eficazmente afectados e usados. Para prestar os serviços definidos e alcançar os resultados desejados, o sistema de saúde precisa de planear as actividades com cuidado e afectar um orçamento suficiente para garantir o seu funcionamento. Isso precisa de ocorrer do nível central para a linha de frente do serviço nas províncias e municipalidades. Conforme abordado anteriormente, a descentralização e o forte papel desempenhado pelo MINFIN deixaram o MS com pouca participação no processo de planeamento e orçamentação. Como resultado, o MS não tem participado de modo significativo de todo o planeamento e da programação do sector, para implementar as estratégias e políticas nacionais de saúde, e para influenciar o atendimento primário de saúde e a prestação de serviços locais. Com a redução das orientações técnicas e da orientação às políticas do MS, os orçamentos de saúde em todas as províncias têm mostrado uma grande variação, e a prioridade para a afectação de recursos não tem sido consistente. 260. Ao mesmo tempo, apesar de as unidades de gestão do orçamento terem sido criadas nas províncias para facilitar a descentralização fiscal, a capacidade de planeamento, orçamentação e gestão de orçamento orientada a resultados é deficiente a nível provincial e até mais deficiente ainda a nível municipal. A capacidade deficiente resultou num financiamento insuficiente para os principais serviços. Com o apoio da União Européia e de outros parceiros, o MS está tentando melhorar a sua capacidade de preparação e gestão de orçamento, além de vincular o orçamento a um plano de acção preparado pelas províncias. 261. Recursos humanos. A prestação do pacote definido de serviços requer voluntários e profissionais de saúde qualificados e em número suficiente para fornecer atendimento sob os três dispositivos de prestação de serviços: serviços de bases em instalações de saúde, serviços externos de base na população e serviços de base comunitária. O governo precisa de envidar esforços para alinhar recursos e reexaminar a política de recrutamento de pessoal a cada nível de prestação de serviço, com o propósito de estabelecer os postos necessários que devem atender os requisitos, que também devem levar em consideração as condições locais nas províncias. 262. Monitorização e avaliação. Um dos pontos fracos do sistema de saúde de Angola é a falta de dados e informações oportunas de saúde para orientar a tomada de decisões e a prestação de serviços. Faltam dados em todos os três níveis: resultados da saúde, serviços de saúde e elementos da saúde. Os dados sobre a cobertura de - 114 - serviços datam do MICS 2001 e não são abrangentes. Os dados dos elementos da saúde da linha de frente dos serviços não se encontram disponibilizados de imediato. Para atingir as metas do país e reduzir a prevalência de doenças infecciosas e taxas de mortalidade infantil e materna, o país precisa de realizar uma transformação completa do sistema de monitorização e avaliação (M&E). Um sistema bem elaborado de monitorização e avaliação deve incluir os principais indicadores, facilitar o fluxo oportuno de dados e incentivar o uso de dados para orientar a estratégia e a prestação de serviços. Para isso, são necessários esforços e recursos. A experiência internacional mostra que é conveniente gastar dinheiro numa tomada de decisões baseada em evidências. 263. Despesas para vencer estrangulamentos na cadeia de prestação de serviços. Para prestar serviços de saúde de boa qualidade aos seus usuários, cinco dimensões devem ser consideradas junto com a cadeia de prestação de serviços. As dimensões são: disponibilidade, acessibilidade, utilização, continuidade e qualidade.  Disponibilidade: Disponibilidade de elementos críticos do sistema de saúde como medicamentos, vacinas, suprimentos e recursos humanos.  Acessibilidade: Acesso físico de serviços de saúde aos clientes. Isso inclui a presença de recursos humanos qualificados a nível de comunidade, o número de aldeias atingidas com frequência pelos serviços externos, e o tempo necessário para se chegar a uma instalação de saúde com serviços básicos e de emergência de atendimento neonatal e obstetrícia.  Utilização: Primeira utilização de serviços de multicontactos, como o primeiro contacto pré-natal ou imunização BCG.  Continuidade de cobertura (ou cobertura adequada): Representa os contactos reais da população-alvo com os serviços de saúde comparados aos contactos óptimos. Aplica-se aos serviços que necessitam de múltiplas visitas, como imunização DTP3 que requer três doses, ou cuidados pré-natais em que as mulheres devem fazer pelo menos três visitas a uma unidade de saúde durante a gravidez.  Qualidade de cobertura (ou cobertura eficaz): Mede a qualidade de atendimento pela avaliação das aptidões dos funcionários da saúde. As aptidões são avaliadas em termos da capacidade dos funcionários em examinar os beneficiários, diagnosticar, fornecer as intervenções necessárias, usar o equipamento de modo apropriado e assessorar adequadamente. - 115 - Gráfico 5: Relacionamentos sequenciais de serviços de saúde 5. Qualidade 4. Continuidade 3. Utilização 2. Acessibilidade 1. Disponibilidade População eligível para serviços 264. Conforme mostrado no Gráfico 5, os cinco determinantes são sequenciais, de acordo com a lógica do fluxo de prestação de serviços. Primeiro, os serviços precisam estar disponíveis numa área específica. Segundo, os locais de serviços têm de ser fisicamente acessíveis aos usuários. Terceiro, para receber benefícios em saúde, os potenciais usuários têm, na realidade, de usar os serviços. Quarto, os potenciais beneficiários devem utilizar os serviços com continuidade, por exemplo, seguir a agenda completa de cuidados de saúde como as três doses de DTP. Finalmente, os potenciais usuários devem utilizar os serviços de modo correcto e eficaz. 265. Num mundo perfeito, os serviços são prestados com calma e eficácia quando os elementos-chave encontram-se disponíveis, os serviços são amplamente acessíveis, a qualidade do atendimento é boa e a taxa de utilização por parte dos pacientes é alta. Nesse caso, o investimento terá um grande retorno e os usuários terão o máximo de benefícios dos serviços. Na verdade, os estrangulamentos podem ocorrer em qualquer uma das cinco dimensões para prejudicar a prestação de serviços. Consequentemente, isso não só impede que os serviços alcancem o alvo desejado, como também torna os recursos investidos em outras dimensões ineficazes. Assim, é imperativo compreender a natureza dos estrangulamentos, que não é uma tarefa fácil, já que diferentes modos de prestação de serviços podem enfrentar diferentes estrangulamentos. 266. No momento, em Angola, os principais estrangulamentos nos serviços de base comunitária incluem: (iv) A deficiente disponibilidade de serviços. Por exemplo, conforme mostrado na Figura 3.8, calcula-se que apenas 20% das aldeias ou comunidades tenham funcionários da saúde da própria comunidade que possam distribuir mosquiteiros, e a disponibilidade de mosquiteiros é baixa; (v) A baixa utilização de serviços. Mesmo para lares com mosquiteiros, apenas uma pequena percentagem de mulheres grávidas os utilizam; e - 116 - (vi) A baixa qualidade da cobertura de serviços. Por exemplo, conforme mostrado na Figura 3.9, embora mais de 90% das mães de Angola amamentem os seus bebés, apenas 15% deles se alimentam exclusivamente da amamentação. Figura 3.7: Uso de ITN Figura 3.8: Amamentação Uso de ITN 100% 90% 35% 80% 30% 70% 25% 60% 20% % 50% % 15% 40% 10% 30% 20% 5% 10% 0% ITN em % de aldeias% de HH com % de % de grávidas 0% Crianças estoque com CHW rede grávidas que usam rede com mãe Crianças Amament Primeir Amamenta que usam tratada sempre ação a ção rede amamentadprolongad amame exclusiva as a ntação Fonte: MICS (2001). 267. Para serviços externos de base na população, existem estrangulamentos no uso contínuo dos serviços. Por exemplo, conforme mostrado na Figura 3.10, mais de 60% das mulheres grávidas efetuaram consultas de pré-natal, mas menos de 50% concluiu o curso completo de cuidados pré-natais. As mesmas evidências podem ser encontradas em termos de imunização. Conforme mostrado na Figura 3.11, apesar de mais de 70% das crianças receber pelo menos uma dose de DTP, menos de 50% encontra-se totalmente imunizada. Figura 3.9: Cuidados pré-natais Figura 3.10: Imunização 90% 100% 80% 90% 80% 70% 70% 60% 60% 50% % 50% % 40% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 10% 0% Vacinas em acesso à DPT1 Totalmente Totalmente 0% estoque imunização imunizado de imunizado de 12 a acesso ANC1+ TT2+ BP correcto PHC 12 a 23 meses 23 meses e Estoque a ANC injecção segura SHC IFA Fonte: MICS (2001). 268. Para cuidados de base em instalações de saúde, conforme mostrado na Figura 3.12, a disponibilidade e a acessibilidade são os principais estrangulamentos. Apenas 30% dos lares possuem acesso a serviços institucionais de partos (isto é, partos em hospitais) e apenas 29% dos partos são assistidos por profissionais de saúde. Ao mesmo tempo, a qualidade é também uma preocupação no atendimento baseado em unidades de saúde, uma vez que apenas 20% dos partos assistidos tiveram apoio de recursos salva-vidas. - 117 - Figura 3.11: Serviços de parto 31% 30% 29% % 28% 27% 26% 25% 24% Disponibilidade Acesso à partos PNC < 6 dias parto assistido do equipamento prestação diária assistidos com aptidões de para prestação de serviços salva-vidas do serviço Fonte: MICS (2001). 269. Diferentes estrangulamentos requerem diferentes soluções. Por exemplo, a solução do problema de baixa disponibilidade e acessibilidade requer uma expansão dos serviços de saúde. Contudo, a baixa utilização e a qualidade deficiente têm de ser tratadas de modo diferente. Um estudo detalhado da natureza dos estrangulamentos pode ajudar a alvejar recursos de modo eficaz e garantir o funcionamento sem problemas da prestação de serviços. 270. A análise dos estrangulamentos reflete a complexa situação em Angola, onde a falta de serviços é um grande problema em ambientes rurais. Em Luanda e nas capitais provinciais, onde serviços são concentrados, a qualidade de serviços é um desafio. As despesas de saúde só podem ser eficazes se visarem problemas específicos. Cenários para Expansão da Cobertura de Serviços 271. O Governo projecta expandir significativamente a cobertura dos serviços incluídos no pacote essencial definido. A Figura 3.14 apresenta o aumento marginal planeado na cobertura de serviços para os próximos três anos, de acordo com a estratégia oficial para reduzir a mortalidade infantil e materna. No entanto, o plano do governo não especifica o custo implicado nem o impacto a alcançar na mortalidade infantil e materna. Figura 3.12: Aumento Marginal Planeado da Cobertura dos Serviços para os Próximos Três Anos - 118 - Número de serviços de saúde que oferecem prevenção de transmissão de VIH de mãe para filho. Número de serviços de saúde que prestam aconselhamento e teste voluntário de VIH e sífilis. Percentagem de uso de contraceptivos modernos entre mulheres em idade fértil. Percentagem de nascimentos assistidos por pessoal preparado. Percentagem de nascimentos em unidades de saúde. Número de províncias com um sistema de referenciação estabelecido para urgências obstétricas.. Percentagem de lares que utilizam sal iodado. Percentagem de crianças entre 6-24 meses com alimentação complementar adequada. Percentagem de crianças com menos de 6 meses que são amamentadas exclusivamente. Percentagem de municípios com cobertura de DTP-3 igual ou superior a 80%. Percentagem de mulheres grávidas vacinadas com duas ou mais doses de TT. Percentagem de crianças com menos de 1 ano vacinadas (DTP-3, Polio-3, sarampo, BCG e febre amarela). Percentagem de casos de pneumonia em crianças com menos de 5 anos que receberam tratamento padrão.. Percentagem de casos de diarreia em crianças com menos de 5 anos que receberam ORT e alimentação contínua.. Percentagem de casos de malária em crianças com menos de 5 anos que receberam tratamento padrão.. 0 20 40 60 80 100 120 % de aumento marginal Fonte: Plano Estratégico para uma Redução Acelerada da Mortalidade Materna e Infantil em Angola (2004-2008) 272. O Banco Mundial e a UNICEF realizaram um exercício de simulação para produzir evidências sobre as medidas e os recursos necessários para se atingir estes alvos. O exercício recomenda a adopção de cinco medidas para se expandir a cobertura de serviços:  1ª Medida: Efectuar a mobilização social e intervenções de comportamento bem como fornecer aos lares os materiais essenciais, através de intervenções de base comunitária;  2ª Medida: Organizar equipas externas e móveis para se oferecer um conjunto de serviços padronizados às populações que não têm acesso às unidades de saúde;  3ª Medida: Expandir a rede de cuidados primários de saúde para se oferecer cuidados preventivos e curativos básicos;  4ª Medida: Reforçar o primeiro nível de cuidados de referenciação para que possam prestar cuidados de saúde abrangentes e de urgência;  5ª Medida: Melhorar o segundo nível de cuidados de referenciação para que possam prestar cuidados especializados. 273. A primeira medida visa reduzir a mortalidade infantil, controlar as doenças transmissíveis e melhorar a saúde do ambiente. Para tal, é essencial ampliar os - 119 - serviços de base comunitária (tais como amamentação, uso de redes de mosquitos nas camas, etc.). A implementação desta medida exige um número suficiente de voluntários da saúde nas comunidades e promotores da saúde para disseminarem activamente conhecimentos da saúde e promover comportamentos saudáveis. Estima- se que seja necessário um rácio de 1 para 1000 (voluntários para o número de pessoas atendidas) de forma a dar conta do trabalho necessário. Entre os outros elementos necessários, contam-se actividades de formação, incentivos e materiais essenciais (por exemplo, redes de mosquitos). Quadro 3.16: Custo e Impacto da Expansão da Cobertura dos Serviços Redução na Redução na Redução na Custo (USD per TMI TMI <5 TMM capita ao ano) 1ª Medida: Efectuar mobilização social e 29% 39% 1% 2,51 intervenções comportamentais de base comunitária 2ª Medida: Ampliar os serviços externos à 9% 8% 9% 1,05 população 3ª Medida: Expandir os cuidados primários de 17% 23% 1% 3,05 saúde 4ª Medida: Fortalecer o primeiro nível de 2% 2% 3% 0,97 cuidados de referenciação 5ª Medida: Melhorar o segundo nível de 1% 1% 3% 0,89 cuidados de referenciação Custo Total de Todas as Cinco Medidas 51% 62% 17% 8,48 Fonte: Cálculos do pessoal do Banco Mundial 274. Apesar da infra-estrutura da saúde do país ter sido prejudicada durante a guerra, Angola ainda tem uma importante base de voluntários a nível comunitário e existem muitas ONGs presentes nas comunidades. Assim, o desenvolvimento das intervenções de saúde na comunidade pode ser iniciado com uma certa brevidade, uma vez que não depende da reconstrução da infra-estrutura da saúde. O desafio consiste em definir um mecanismo sustentável de incentivos para se motivar a comunidade e os funcionários da saúde. Vários países têm problemas quanto à forma adequada e ao montante dos incentivos e, no caso de Angola, isto vai precisar de ser decidido como uma função do contexto local. O resultado da simulação indica que o custo médio anual adicional para esta medida seria de USD 2,51 per capita e, se for implementado adequadamente, teria potencialidade para reduzir a mortalidade infantil em 29% e em 39% a mortalidade das crianças com menos de 5 anos. 275. A 2ª Medida inclui esforços destinados a levar um pacote de serviços padronizados, altamente eficazes (tais como imunização e cuidados pré-natais) para fora das instalações de saúde e trazê-lo para os lares e comunidades. É particularmente importante em Angola, pois 60% da população não têm um acesso razoável aos serviços de saúde. O país alcançou um sucesso significativo no que toca a prestar serviços de imunização às comunidades e este esforço deveria ser ampliado de forma a integrar outras intervenções e oferecer um pacote mais vasto. Esta medida exige que se reúna uma equipa externa, composta no mínimo por dois enfermeiros qualificados ou outros tipos de profissionais de saúde para visitar atempadamente as comunidades, que totalizam cerca de 5 000 pessoas. Para assegurar a qualidade e a eficiência, a equipa externa precisa de trabalhar em colaboração com os funcionários - 120 - da saúde da comunidade e as suas equipas de apoio nos centros de saúde ou postos de saúde. Para permitir o funcionamento das equipas externas vão ser fundamentais elementos tais como veículos, medicamentos e materiais essenciais e formação. O exercício de simulação indica que esta medida tem um custo anual adicional de USD 1,05 per capita e tem potencialidade para reduzir a mortalidade infantil em 9%, a mortalidade infantil em crianças com menos de 5 anos em 8% e a mortalidade materna em 9%. 276. A 3ª Medida visa expandir a rede de saúde de forma a facultar um acesso razoável (menos de 2 horas de distância a pé) da maioria da população aos cuidados primários de saúde. Esta medida exige um esforço de investimento substancial e um orçamento ordinário suficiente para assegurar a existência dos recursos humanos necessários e de outros factores de produção. Neste nível, os cuidados de saúde prestados nas instalações incluem quer tratamentos curativos individuais quer serviços preventivos. O custo para esta medida será mais alto, pois envolve custos de construção e de equipamento, além de custos recorrentes (salários, materiais). Exige um adicional de USD 3,05 per capita ao ano e, potencialmente, pode reduzir a mortalidade infantil em 17%, a mortalidade de crianças com menos de 5 anos em 23% e a mortalidade materna em 1%. 277. A 4ª Medida tem por objectivo melhorar o primeiro nível de cuidados de referenciação, o que é da maior importância para casos problemáticos e para complicações na saúde materna. Os cuidados individuais e de urgência em obstetrícia têm de ser prestados neste nível e há que facultar, pelo menos, um médico de clínica geral ou um técnico clínico qualificado. Para colocar em prática esta medida, Angola vai precisar de produzir mais médicos e de colocar mais médicos nas municipalidades. Isto iria custar USD 0,97 per capita ao ano e poderia reduzir a mortalidade infantil em 2%, a mortalidade de crianças com menos de 5 anos em 2% e a mortalidade materna em 3%. 278. A 5ª Medida centra-se na prestação de cuidados abrangentes de emergência em obstetrícia e de cuidados especializados. Há necessidade de especialistas neste nível da saúde. Esta medida iria custar USD 0,89 per capita ao ano e poderia reduzir a mortalidade infantil em 1%, a mortalidade de crianças com menos de 5 anos em 1% e a mortalidade materna em 3%. 279. No seu total, as cinco medidas, se forem executadas com sucesso na sua totalidade, teriam um impacto significativo na mortalidade infantil e materna. No seu conjunto, poderiam reduzir a mortalidade infantil em 51%, a mortalidade de crianças com menos de 5 anos em 62% e a mortalidade materna em 17%. Esta conquista custaria a Angola, em média, um valor adicional de USD 8,48 per capita. Com estes pressupostos e um horizonte de três anos (como no plano estratégico do país), Angola precisaria de elevar o seu orçamento anual da saúde em USD 8,5 per capita, passando a USD 85,5 per capita no ano 1, USD 94 per capita no ano 2 e USD 102,5 per capita no ano 3. Estes valores estão bem dentro das possibilidades económicas de Angola. - 121 - 280. As simulações não são de forma alguma uma prescrição para a estratégia futura da saúde do país para atingir as MDGs. Ao contrário, fornecem exemplos de como este exercício de simulação baseado em evidências poderia ajudar no desenvolvimento da política do país. Outros cenários de políticas, quando solicitados pelo país, também podem ser incorporados aos exercícios futuros de simulação. De qualquer modo, Angola precisa de realizar medidas concretas para ampliar a cobertura dos serviços essenciais de saúde e para melhorar a situação de saúde da população. Afectação entre sectores 281. A médio prazo, Angola deveria aumentar as despesas públicas na saúde. Este aumento seria gradual, de modo a assegurar uma absorção adequada dos recursos pelo sector. O governo devia aumentar a quota do sector da saúde em mais 0,5% ao ano, até se alcançar a média regional de 8 a 9%. É importante que estes gastos adicionais sejam bem canalizados, com especial atenção na expansão da cobertura dos serviços incluídos no pacote essencial. Para se maximizar o impacto das despesas adicionais, esta PER recomenda que o país considere as medidas seguintes para se expandir a cobertura dos serviços de saúde: 1ª Medida: Empreender a mobilização social e intervenções comportamentais bem como o fornecimento aos lares de materiais essenciais, através de intervenções de base comunitária. Esta medida visa reduzir a mortalidade infantil, controlar as doenças transmissíveis e melhorar a saúde do ambiente, mediante a implementação de um conjunto de serviços de base comunitária, eficazes em função dos custos. Tira partido do facto de, apesar da infra-estrutura da saúde do país ter sido danificada durante a guerra, Angola ainda ter uma importante base de voluntários a nível comunitário e de muitas ONGs estarem presentes nas comunidades, o que permite que as intervenções comecem com uma certa brevidade. Se forem devidamente implementados, os exercícios de simulação que utilizam o instrumento de orçamentação marginal para estrangulamentos (MBB) indicam que tem potencialidade para reduzir a mortalidade infantil em 29% e a mortalidade de crianças com menos de 5 anos em 39%, com um custo relativamente baixo de USD 2,51 per capita ao ano. 2ª Medida: Organizar equipas externas e móveis para prestarem um conjunto de serviços padronizados às populações sem acesso a instalações de saúde. Esta medida inspira-se no sucesso do programa de imunização do país. Pretende atenuar a falta de acesso às instalações de saúde do país, para a maioria da população, especialmente os pobres, adoptando um pacote de serviços padronizados, altamente eficazes, fora das instalações de saúde e levando-o aos lares e comunidades. Esta medida é muito eficaz em função dos custos, tendo potencial para reduzir a mortalidade infantil em 9%, a mortalidade de crianças - 122 - com menos de 5 anos em 8% e a mortalidade materna em 9%, por um baixo custo anual de USD 1,05 per capita. 3ª Medida: Expandir a rede de cuidados primários da saúde com vista a prestar cuidados preventivos e curativos básicos. Esta medida visa expandir a rede de saúde para que a maioria da população tenha um acesso razoável (menos de 2 horas de distância a pé) aos cuidados básicos de saúde primária. Exige um grande esforço de investimento e um orçamento recorrente suficiente para assegurar a existência dos recursos humanos exigidos e de outros elementos necessários. Apesar de cara, é necessária para ajudar o sistema de saúde a se recuperar dos danos da guerra. Potencialmente, pode reduzir a mortalidade infantil em 17%, a mortalidade de crianças com menos de 5 anos em 23% e a mortalidade materna em 1%, com um custo anual de USD 3,05 per capita. 4ª Medida: Reforçar o primeiro nível de cuidados de referenciação que possam prestar cuidados de saúde abrangentes e de emergência. Esta medida pretende melhorar a qualidade e a acessibilidade do primeiro nível dos cuidados de referenciação, tratando em particular de casos maternos complexos e de outras complicações. Pode reduzir a mortalidade infantil em 2%, a mortalidade de crianças com menos de 5 anos em 2% e a mortalidade materna em 3% a um custo médio anual de USD 0,97 per capita. 5ª Medida: Melhorar o segundo nível de cuidados de referenciação que podem prestar cuidados especializados. Esta medida centra-se no reforço dos hospitais de referenciação de segundo nível na prestação de cuidados de emergência de obstetrícia e cuidados especializados de qualidade. Pode reduzir a mortalidade infantil em 1%, a mortalidade de crianças com menos de 5 anos em 1% e a mortalidade materna em 3%, por um baixo custo de USD 0,89 per capita ao ano. Afectação dentro do sector 282. Deveriam ser introduzidos critérios técnicos para a afectação de recursos. Tanto a afectação como as despesas do sector da saúde são feitas numa base ad hoc. Tal resulta numa distribuição ineficiente e pouco eqüitativa dos recursos. A ausência de critérios técnicos para a afectação de recursos é reconhecida como um problema, tanto a nível provincial como a nível nacional. Para uma melhor distribuição geográfica, poderia utilizar-se indicadores de população e de pobreza, sobretudo se, a médio prazo, se aperfeiçoarem os sistemas de informações e as estatísticas nacionais. A distribuição do pessoal da saúde pode ser um outro critério. O governo deveria também considerar fazer uma “discriminação positiva” para ajudar as províncias que mais sofreram durante a guerra a recuperarem e a porem-se a par das outras. 283. E poderia também considerar as alternativas seguintes: (vii) Afectar recursos ao sector da saúde, mantendo a subordinação aos governos provinciais. Por outras palavras, os recursos seriam - 123 - afectados ao sector a nível municipal e provincial, com base nas decisões tomadas pelo MINFIN e pelo MS. Os governos provinciais não teriam poder para reafectar estes recursos a outros sectores, muito embora ainda lhes coubesse o controlo da sua utilização. (viii) Aumentar substancialmente os recursos afectados às DPSs e afectá- los internamente às unidades de saúde sob a sua responsabilidade. Esta abordagem tem sido implementada pela Direcção Provincial da Educação da província de Luanda que distribui um mínimo de recursos financeiros a cada escola. Para tal, seria necessário criar uma “actividade” específica nos orçamentos das DPSs com os recursos reservados para esta redistribuição interna. (ix) Converter as DPSs em unidades orçamentais e as unidades de saúde com capacidade para internar pacientes e as maternidades em unidades dependentes. Esta solução, no entanto, está em colisão com a actual legislação sobre administração estatal a nível provincial e nível municipal. Poderia ser revista pelo MAT em consulta com os governos provinciais e outros ministérios envolvidos. O PIP deveria ter o cuidado de não utilizar exclusivamente critérios populacionais, mas também dados epidemiológicos e padrões de utilização. 284. O sector da saúde precisa de um Plano de Investimento Estratégico. As despesas de investimento aumentaram rapidamente nos últimos anos, mas este esforço de reabilitação não foi precedido de uma análise das necessidades nem de um planeamento adequado da rede de saúde desejada. Também existe pouca coordenação entre o governo central e aqueles governos provinciais e outros parceiros. A abordagem presente pode minar o futuro da rede de saúde, tornando-a insustentável e inadequada às necessidades do país. Por esse motivo, as despesas de investimento deveriam ser baseadas no mapa da rede de saúde existente e nas projecções de diferentes cenários com os respectivos custos. Esse mapa está a ser actualmente preparado em cinco províncias e este exercício deveria ser alargado a todo o país, o mais rapidamente possível, com o intuito de reorientar os investimentos já planeados. O mapa seria a espinha dorsal do Plano de Investimento Público (PIP) que seria definido conjuntamente entre o MS e o MOP e os governos provinciais. O envolvimento do MINFIN iria facilitar a formulação do PIP e permitiria que se calculassem os custos recorrentes dos novos investimentos. O PIP deveria ter o cuidado de não utilizar exclusivamente critérios populacionais, mas também dados epidemiológicos e padrões de utilização. O processo de preparação do orçamento 285. O MS deveria reforçar a sua capacidade no domínio de planeamento estratégico. O processo de elaboração orçamental carece de estratégia. O MS não tem uma Política Nacional de Saúde explícita, um Plano Estratégico de Médio Prazo e nem quaisquer outros instrumentos de planeamento de médio prazo como, por exemplo, um Plano Nacional de Investimento. Até ao momento, aspectos - 124 - fundamentais tais como a definição de actividades de médio prazo são realizados pelo MINFIN, com pouca participação do MS. Com a ajuda de parceiros internacionais, o MS começou a redefinir a Política Nacional de Saúde. Esta política iria estabelecer as principais linhas para a gestão do sector, o seu financiamento, o papel do MS, a eventual integração de programas verticais e deveria abrir caminho para uma melhor qualidade das despesas e melhorias na situação de saúde da população. A política seria depois transformada num plano de médio prazo, em conformidade com o Plano Económico e Social do governo. Por último, seriam elaborados planos de médio prazo na área de investimentos e recursos humanos. 286. O MS deveria formar a sua própria capacidade e criar instrumentos que permitam ao governo monitorizar o progresso de Angola no sentido das Metas de Desenvolvimento do Milénio. O MS deveria colaborar com o INE com vista a assegurar a condução periódica de levantamentos destinados a avaliar o estado de saúde da população. O mais importante é realizar o Levantamento Demográfico e da Saúde (DHS). Como os dados sobre a população são essenciais para a tomada de decisões no sector, o MS deveria também promover a realização de um censo da população. Gestão financeira 287. O governo deveria aumentar as quotas financeiras destinadas aos hospitais municipais e às Direcções Provinciais de Saúde. As taxas de execução orçamental no sector têm sido baixas e variam com a categoria económica e o nível dos cuidados. Por exemplo, as taxas de execução dos investimentos têm ficado abaixo da média e as taxas de execução dos bens e serviços dos hospitais municipais são sistematicamente inferiores às dos hospitais. Para se elevar as taxas de execução, vai ser necessário que o MINFIN canalize eficazmente os recursos financeiros para as unidades orçamentais e que os administradores, por seu turno, façam uma transferência atempada para as UDs. Para tal, o MS podia recorrer a acções de defesa deste processo junto do MINFIN e dos governos provinciais ou solicitar a afectação de recursos para o sector da saúde a um nível abaixo do provincial. Esta última possibilidade estaria em conflito com o actual modelo de descentralização do poder estatal. Monitorização da execução orçamental 288. A eficiência da despesa pública deveria aumentar em todos os níveis. A eficácia em função do custo de algumas despesas públicas está abaixo do nível óptimo. Por exemplo, os custos unitários pagos pelas diferentes unidades de saúde são muito diferentes para o mesmo tipo de serviços subcontratados (limpeza, alimentação, etc.). Na área de investimentos, os custos por metro quadrado para as unidades do mesmo nível não obedecem à lógica do mercado. São possíveis melhorias na eficiência mediante o cumprimento da legislação em vigor sobre concursos públicos e o estabelecimento de preços unitários indicativos para serviços essenciais e para a infra-estrutura. Estes deveriam ser definidos pelo MS, MOP e MINFIN. - 125 - 289. O MS deveria colaborar com o MINFIN na revisão das categorias orçamentais, dentro dos limites estabelecidos pelo Plano das Contas Gerais do Estado. Os instrumentos disponíveis para a monitorização do desempenho financeiro e técnico não permitem uma avaliação do progresso no sector da saúde. Por exemplo, seria interessante para o MS saber quanto se gastou em medicamentos e materiais, que actualmente se encontram sob a categoria “material especializado de consumo corrente”. Também é necessário avaliar a utilidade do actual classificador de programas. Um classificador por nível de cuidados (rede primária, maternidades e hospitais gerais, hospitais especializados e hospitais centrais) prestaria as informações relevantes para a tomada de decisões de ordem macroeconómica. Por último, quando se conceber de novo o Sistema de Informação da Saúde (SIS), é essencial desenvolver uma interface com o SIGFE e o SINGERH. Assim, será possível ao SIGFE fornecer as informações necessárias para a análise de custo/eficácia ou os custos unitários das instalações. Descentralização adicional 290. A nova legislação sobre a estrutura do estado a nível provincial e municipal deveria considerar as necessidades específicas do sector da saúde, principalmente, a prestação de cuidados de saúde básicos. A inconsistência entre a hierarquia administrativa e financeira resulta directamente na falta de coordenação e liderança do sector. A contradição na legislação e o “abandono desordenado” das funções do MS sem uma transferência adequada de recursos resultaram na fragmentação actual do sistema. A quase eliminação do nível de saúde municipal, a par da integração dos sectores sociais neste nível, criou um vácuo no nível responsável pelos cuidados primários de saúde. O MS deveria ter um papel pró-activo no desenvolvimento de um enquadramento legal que determinasse a organização do sector no nível municipal. Vai ser necessário para o governo resolver o dilema levantado pela descentralização de autoridade no sector da saúde em favor dos governos provinciais, o que colide com a necessidade de o governo central implementar uma política de dimensão nacional. 291. À medida que o governo revê a Política Nacional de Saúde e redefine a descentralização das administrações locais, deveria definir com clareza o papel de cada um dos níveis. A mudança de um modelo de desconcentração para o actual modelo descentralizado não foi acompanhada de medidas destinadas a fazer a transferência de responsabilidades pela prestação de serviços que costumavam estar centralizadas no MS. Refiram-se, por exemplo, os programas de saúde pública do nível central que ainda executam actividades a nível municipal, enquanto os mesmos programas, a nível provincial, não têm praticamente nenhuns recursos disponíveis. A definição de responsabilidades deveria ser seguida da transferência dos correspondentes recursos financeiros e de um esforço considerável para a criação de capacidade. Tal deveria resultar na canalização de muitos mais recursos para o nível provincial, principalmente para bens e serviços. A implementação desta alteração iria levar vários anos e deveria ser concebida em conformidade. - 126 - 292. Será importante clarificar o mandato dos programas verticais. Sugerem- se as reformas seguintes: (i) que os programas verticais deixem de ter a responsabilidade pelas aquisições e afectação de recursos; (ii) deveria haver um serviço de compras centralizado para medicamentos e materiais, que se justifica nas economias de escala; (iii) os programas de saúde pública a nível provincial deveriam receber os recursos financeiros adequados, também para a formação do pessoal técnico a nível municipal e do pessoal encarregado da supervisão; e (iv) a presença de programas verticais deveria acabar no nível provincial e todas as actividades da saúde pública deveriam ser integradas nos níveis municipal e comunal. Financiamento da rede primária 293. O governo deveria canalizar os recursos adequados para se assegurar o bom funcionamento dos centros e postos de saúde. Os centros e postos de saúde não recebem financiamento directo para bens e serviços. Isto porque as DPSs, com os seus orçamentos próprios, são responsáveis pelo funcionamento destas unidades. No entanto, os recursos afectados às DPSs não são suficientes para garantir o funcionamento dos centros e dos postos de saúde visto que: (i) 54% dos recursos estão reservados para despesas administrativas e para o funcionamento das próprias DPSs; e (ii) as DPSs não têm capacidade na área de aquisições e de logística para atenderem às necessidades da rede de centros e postos de saúde. O governo precisa de decidir sobre um “recipiente” que esteja melhor equipado para gerir os recursos financeiros nesse nível e a decisão vai precisar de se integrar no enquadramento de descentralização do governo. Podem considerar-se duas alternativas: (x) No actual enquadramento legal, onde as DPSs e os hospitais municipais são UDs dos governos provinciais, o governo criaria uma “actividade” no orçamento das DPSs ou nos hospitais municipais, com recursos reservados para o financiamento das actuais despesas não salariais dos centros e postos de saúde. (xi) Se se levar em consideração que as administrações municipais atingem a situação de unidades orçamentais com autonomia administrativa e financeira, os hospitais municipais e as “Direcções Municipais de Saúde” poderiam tornar-se UDs das administrações municipais. Estas direcções seriam responsáveis pelo funcionamento dos centros e postos de saúde, no seio da municipalidade. Pela lei actual, as direcções municipais desapareceram e foram integradas nas direcções de outros serviços sociais. Logo, precisariam de recuperar alguma autonomia, levando em conta a especificidade do sector da saúde. Funções tais como a aquisição de medicamentos essenciais deveriam continuar a pertencer pelo menos ao nível provincial, face às vantagens de economias de escala. 294. O aumento de recursos no nível primário deveria ser gradual, em consonância com o aumento da capacidade de gestão registado neste nível . O - 127 - aumento de recursos não vai resultar numa melhoria da prestação de serviços, a não ser que aumente a capacidade local de absorção. Isto significa a introdução de instrumentos de gestão e a formação de gestores. O sucesso desta iniciativa vai também depender da presença de bancos, fornecedores com um número de contribuinte, um mercado de medicamentos eficiente e uma boa logística. Agenda de Reforma 295. No Anexo 1 resumem-se as recomendações e propõe-se um calendário de implementação de actividades para os próximos 4 anos. O calendário tem de ser consistente e fazer parte do plano estratégico de médio prazo, que observaria a nova política nacional de saúde. Anexo 1: Calendário Proposto para a Implementação de Propostas Recomendações Responsável 2007 2008 2009 2010 Aumentar a afectação para o sector em 0,5% anualmente Governo em geral Implementar critérios de afectação nas Unidades MS e MINFIN Orçamentais Implementar critérios de afectação em todo o sector MS e MINFIN Colaborar com o MAT para se melhorar o financiamento da rede de serviços primários, no enquadramento da MS e MAT revisão da legislação sobre descentralização Preparar o Plano Nacional de Investimento MS MS e Governos Preparar planos e investimentos provinciais Provinciais (GPs) Reforçar a capacidade de gestão de investimentos através da criação de um gabinete técnico que defina e monitorize MS as normas que devem governar as novas construções da saúde Desenvolver instrumentos e estratégias de planeamento MS de políticas, particularmente PNS e PESS Implementar o calendário de planeamento, com a MS utilização dos instrumentos desenvolvidos Consignar recursos à rede primária, através da criação de MS, MINFIN e uma actividade gerida a partir da DPS ou dos hospitais GPs municipais (ambos UDs dos governos provinciais) Desenvolver instrumentos de gestão para as unidades de MS saúde, adequados ao contexto do país Definir os custos unitários recomendados e publicar um manual de boas práticas sobre gestão de recursos MS públicos Revisar o cadastro de naturezas e substituição do sistema MINFIN e MS de classificação de programas por nível de assistência Fazer a recuperação do SIS, tentando expressar as MS, MINFIN e sinergias potenciais com o SIGFE e SINGERH, com vista MAPESS a melhorar a análise sistemática do sector - 128 - Colaborar com o MAT na descentralização, com vista a assegurar uma implementação uniforme da política MS e MAT nacional de saúde em todo o território Dar resposta, no enquadramento da PNS, ao estabelecimento de responsabilidades em cada um dos MS níveis, com especial atenção para o papel dos programas de saúde pública e o papel regulador do MS Definir (a médio prazo) o “recipiente” mais adequado para gerir os recursos correntes destinados a financiar a rede MS e MINFIN primária, observando o enquadramento legal em vigor em cada momento Implementar imediatamente o financiamento da rede MS, MINFIN e primária, através da criação de uma actividade com Governos recursos para os centros e postos de saúde Provinciais (GPs) - 129 - CAPÍTULO IV DESPESAS PÚBLICAS NA AGRICULTURA 296. Este Capítulo avalia o padrão da despesa pública no sector agrícola. A análise sugere que embora a agricultura talvez seja o sector mais promissor de Angola em termos de emprego e rendimentos, a sua participação no orçamento tem sido relativamente tímida em comparação a de outros países. Para além disto, como a maioria das pessoas mais pobres estão nas áreas rurais, o alívio da pobreza pode ser mais efectivo com esforços de desenvolvimento rurais. Dado o potencial do sector e as grandes disparidades que existem no país, o Capítulo sugere que há um espaço para aumentar a despesa em agricultura de modo que também seja consistente com um objectivo mais amplo de explorar a riqueza natural do país de forma mais estratégica. Potencial produtivo 297. Angola tem um enorme potencial para se tornar um grande actor em agricultura e pecuária. Isso foi confirmado por estudos comparativos recentes.15 O Quadro 4.1 abaixo mostra que Angola é o sétimo entre todos os países em desenvolvimento (com excepção da China) no que se refere ao potencial de produção de alimentos. Somente o Brasil, Zaire, Índia, Indonésia, Sudão e Argentina têm mais potencial. Como é possível observar, a capacidade de produzir alimentos em Angola, levando em consideração as suas restrições climáticas, é consideravelmente alta. A produção máxima que é possível obter com a aplicação duma tecnologia melhor alimentaria 929 milhões de pessoas, o que mostra o potencial extremamente alto a ser explorado em Angola. A contribuição da irrigação é responsável por 5% da produção potencial, o que equivale a dizer que mais de 95% da produção potencial deve ser encontrada no cultivo em época de seca. Na verdade, o Quadro 4.2 sugere que Angola tem 92,6 milhões de hectares de áreas potenciais de cultivos em época de seca, que a classificaria em quarto lugar entre 91 países em desenvolvimento (com excepção da 15 Os dados dos seguintes estudos e publicações podem ser usados para comprovar essa afirmação: 1) “Capacidades Potenciales de Carga Demográfica de las Tierras del Mundo en Desarrollo”, FAO, United Nations Fund Population Fund (UNFPA) and International Institute for Applied Systems Analysis, Roma, 1984; 2) “Agricultura Mundial Hacia el Año 2010”, A study undertaken by FAO, and lead by Nikos Alexandratos, Roma, 1995 and 3) “Agro-MAPS a Global Spatial Database of Sub-national Agricultural Land-Use Statistics”, CDs N° 32 of the series Land and Water Digital Media from FAO, International Food Policy Research Institute (IFPRI), Center for Sustainability and the Global Environment (SAGE) and the International Center for Tropical Agriculture (CIAT), Roma, 2006. - 130 - China). Finalmente, o Quadro 4.3 sugere que Angola tem uma disponibilidade de 60,6 milhões de hectares para cultivos (com excepção dos pastos), e que o país está classificado em décimo lugar no mundo nesse quesito. Quadro 4. 1: Potencial produtivo – Angola e Países Seleccionados País População potencial com População potencial População potencial produtos de entrada com produtos de com produtos de baixos entrada entrada altos Milhões de pessoas intermediários Milhões de pessoas Milhões de pessoas Brasil 649 2.995 7.119 Zaire 291 1.282 2.874 Índia 1.298 1.800 2.620 Indonésia 350 1.027 1.471 Sudão 81 259 1.055 Argentina 169 451 938 Angola 53 277 929 Colômbia 142 411 902 Zâmbia 49 215 763 Venezuela 90 253 746 Outros 107 países 2.436 5.962 13.778 Total de 117 países 5.608 14.932 33.195 Fonte: Capacidades Potenciales de Carga Demográfica de las Tierras del Mundo en Desarrollo , FAO, Fundo de População das Nações Unidas (UNFPA) e Instituto Internacional para Análise de Sistemas Aplicados, Roma, 1984 Quadro 4. 2: Terra arável para cultivo em época de seca – Angola e Países Seleccionados País Terra arável para cultivo em época de seca Milhões de hectares Brasil 582,2 Índia 191,5 Zaire 172,5 Angola 92,6 Argentina 86,5 Sudão 81,3 Outros 85 países 1.330,0 Total de 91 países 2.536,6 Fonte: Agricultura Mundial Hacia el Año 2010, Estudo realizado pela FAO e liderado por Nikos Alexandratos, Roma, 1995. Quadro 4. 3: Terra arável – Angola e Países Seleccionados País Terra arável * Milhões de hectares Brasil 245,7 Estados Unidos da América 219,4 Federação das Repúblicas Russas 174,5 Índia 171,6 China 137,5 Austrália 112,6 Argentina 89,6 Sudão 86,4 Zaire 66,7 Angola 60,6 Outros 148 países 1.321,8 Total de 158 países 2.686,4 Fonte: Agro-MAPS a Global Spatial Database of Sub national Agricultural Land-Use Statistics, CDs N° 32 da série Land and Water Digital Media da FAO, International Food Policy Research Institute (IFPRI), Center for Sustainability and the Global Environment (SAGE) e o International Center for Tropical Agriculture (CIAT), Roma, 2006. Nota: * Área sem restrição para agricultura (com excepção dos - 131 - pastos) ou com restrições moderadas. Inclui áreas secas e irrigação, e exclui áreas com potencial florestal. Características sociogeográficas 298. Os municípios de Angola apresentam diferentes condições de ocupação espacial, assentamento humano e atenção à agricultura pública que pode ser consolidada em três grupos quase homogéneos. O primeiro inclui a maioria dos municípios urbanos do país e alguns outros que devido à sua reduzida superfície e altos níveis populacionais têm pouca disponibilidade de terra per capita. Esse grupo de 23 municípios representa uma área de cerca de 3,5 milhões de hectares, onde 53% da população de Angola estão assentados e a sua disponibilidade de terras agrícolas é muito reduzida, estimada em cerca de 3.000 metros quadrados per capita (ver Quadro No. 1 no Anexo). Contudo, por serem próximos do centros urbanos, 12 dos 23 municípios têm a agricultura como principal actividade da população, e 8 desses 13 desenvolvem uma actividade agrícola orientada ao comércio e ao mercado. Para além disto, 10 desses municípios têm sistemas de irrigação (quase 80% deles trabalham com agricultura), e 10 também recebem assistência do Programa de Desenvolvimento e Extensão Rural (PEDR) do Instituto de Desenvolvimento Agrário (IDA). A população total beneficiada pelos serviços do IDA atinge cerca de 1,5 milhão de pessoas que representam cerca de 16% da população total, e cerca de 37% da população dedicada ao trabalho agrícola nesses municípios. 299. A segunda classificação representada no Quadro 1 no Anexo compreende 99 municípios onde mais de 7 milhões de pessoas estão assentadas, com uma disponibilidade média teórica de terra de 7,9 hectares per capita. Essa área média coincide com as tradições, capacidades tecnológicas e de trabalho das famílias rurais que geralmente cultivam áreas com menos de 2 ou 3 hectares por grupo familiar. Eles também possuem rebanhos que ocupam a mesma área. Desses 99 municípios, 95% trabalham com agricultura de subsistência. Cerca de 22 dos 89 municípios cuja actividade principal é a agricultura têm os seus próprios sistemas de irrigação (25% do total), e 60 recebem assistência do IDA. A população beneficiada pelos serviços do IDA atinge cerca de 2,7 milhões de pessoas que representam aproximadamente 37% da população total e cerca de 54% da população dedicada ao trabalho agrícola nesses municípios. 300. O terceiro grupo é composto de 42 municípios onde a disponibilidade de terra per capita é perfaz uma média de 30 hectares. Esses 42 municípios ocupam mais de 50% da área total de Angola, embora a sua população tenha pouco mais de 900.000 pessoas. Esses são os municípios com maior potencial para expandir a fronteira agrícola do país. Em 70% deles (30 municípios), a agricultura é a principal actividade - 9 têm vocação para a pecuária, e somente 3 deles se dedicam preferencialmente à pesca. Contudo, nenhum desses 30 municípios exclusivamente dedicados à agricultura está inclinado à produção comercializada. Somente 3 deles se beneficiam da irrigação, e a presença do IDA é limitada a 9 dos 42 municípios que compreendem esse terceiro grupo. A população beneficiada pelos serviços do IDA é muito reduzida e só atinge cerca de 96.000 milhões de pessoas; elas representam - 132 - aproximadamente 11% da população total e compreende cerca de 43% da população dedicada ao trabalho agrícola nesses municípios. 301. Na ausência de censos oficiais, as autoridades do Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural (MINADER), juntamente com os técnicos internacionais e nacionais interessados em actividades agrícolas, aceitaram consensualmente que a população rural de Angola seria constituída de aproximadamente 1,8 milhão de famílias e 9 milhões de pessoas. De acordo com os dados fornecidos pelo IDA, o Instituto presta assistência a 800.000 famílias e 4,2 milhões de pessoas que vivem em aproximadamente 6.000 aldeias dum total de 12.000 a 13.000 aldeias do país. Isso significa que o IDA cobre somente cerca de 45% das famílias que trabalham com agricultura. 302. Não existem dados detalhados sobre o subsector agrícola empresarial ou comercial. Dispõe-se apenas duma estimativa sobre a área de terra concedida por meio de concessões do Estado, que possui toda a terra no país. Nos poucos casos de comunidades rurais ou aldeias que recebem concessões do Estado, a terra é um direito comunitário e a sua distribuição é regulada pelas autoridades tradicionais do grupo. De acordo com os dados oficiais fornecidos, a Direcção Nacional de Ordenação Rural e a Direcção Nacional de Desenvolvimento Rural do MINADER concederam, desde 1992 e até a promulgação da Lei da Terra de Outubro de 2004, um total de 1.151 lotes com uma área aproximada de 4 milhões de hectares. Esse total corresponde ao uso de concessões de lotes com mais de 1.000 hectares (incluindo áreas de cultivo do café), e os perímetros de irrigação. Eles também concederam concessões de lotes com menos de 1.000 hectares para 7.735 empresas rurais médias e pequenas, bem como para quase 2,8 milhões de famílias rurais. A área total de terra concedida chega a 8,6 milhões de hectares. Área cultivada, produção e rendimento 303. De acordo com os Relatórios Especiais preparados pelo Gabinete de Segurança Alimentar do MINADER em cooperação com a FAO e PMA, a produção rural em Angola aumentou cerca de 109% entre 1999 e 2005 (Quadro 4.4). Esse crescimento deve-se basicamente a um aumento na área cultivada - de 1,7 milhão de hectares nas colheitas de 1999/2000 a 3,1 milhões de hectares no período de 2005/2006, enquanto a média de produção geral atingiu um máximo de 18%. - 133 - Quadro 4. 4: Evolução da Produção Agrícola Rural % de 2005/6 Produto 1999/ 2000/ 2001/ 2002/ 2003/ 2004/ 2005/ Incremento 00 01 02 03 04 05 06 em 1999/0 Grãos Produção 000 mt 500 577 546 670 721 881 745 49 Área em 000 ha 884 995 1.114 1.267 1.385 1.455 1.491 69 Rendimento mt/ha 0.57 0.58 0.49 0.53 0.52 0.61 0.50 -12 Mandioca, Vegetais Produção 000 mt 88 87 88 128 131 175 167 90 Área em 000 ha 234 310 326 454 505 534 551 135 Rendimento mt/ha 0.38 0.28 0.27 0.28 0.26 0.33 0.30 -19 Raízes, Tubérculos Produção 000 mt 4.686 5.670 6.043 6.439 7.495 9.788 10.102 116 Área em 000 ha 607 667 693 835 936 1.017 1.014 67 Rendimento mt/ha 7.7 8.5 8.7 7.7 8.0 9.6 10.0 29 Total Produção 000 mt 5.274 6.334 6.677 7.237 8.347 10.844 11.014 109 Área em 000 ha 1.725 1.972 2.133 2.556 2.826 3.006 3.056 77 Rendimento mt/ha 3.1 3.2 3.1 2.8 3.0 3.6 3.6 18 Fonte: Relatórios FAO/PMA para o Gabinete de Segurança Alimentar, (www.fao.org). 304. O incremento nas áreas cultivadas foi uma consequência directa da reinserção nas áreas rurais das famílias que foram deslocadas pela guerra civil. O aumento médio na produção geral é o resultado da adição algébrica de dois tipos diferentes de resultados: uma queda de 19% e de 12%, respectivamente, na produção de grãos, mandioca e vegetais por hectare, e um aumento de 29% no grupo de raízes e tubérculos. De acordo com esses dados, Angola poderia consolidar a sua supremacia com relação à produção de mandioca por hectare superando em mais de 30% a taxa média no continente. Por outro lado, o país fica atrás em grãos, feijões e mandioca, grupo cuja produção média por hectare é 50 a 60% inferior à média africana. 16 Serviços de apoio para produção, comércio e competitividade 305. A agricultura de subsistência depende dos serviços de apoio prestados pelos vários órgãos e empresas públicos. A instituição mais importante nesse aspecto é o Instituto de Desenvolvimento Agrário (IDA). O apoio fornecido pelo IDA que inclui o fornecimento de sementes, fertilizantes, equipamento e serviços mecanizados só cobre uma parte mínima do que as famílias rurais necessitam. Para além disto, é importante destacar que desde 2006 o suprimento desses materiais, ferramentas e serviços não são gratuitos e as famílias rurais têm de pagar de volta as quantias resultantes com uma parcela da produção da colheita. O único serviço gratuito fornecido é a Assistência Técnica. Infelizmente, a pouca disponibilidade de pessoal técnico e de elementos de mobilidade reduzem significativamente a qualidade e a cobertura desse trabalho. 16 Ver Strategy Targeted to Agrarian Development: From Rehabilitation to Growth, Banco Mundial, Julho de 2005 - 134 - 306. As Estações de Desenvolvimento Agrário (EDA) e o pessoal do PEDR são responsáveis pela Extensão da IDA e pela assistência técnica. As EDAs ficam localizadas actualmente em 84 municípios do país. O pessoal da EDA e do PEDR compreende aproximadamente 400 pessoas entre técnicos, balconistas e operários, que perfaz uma média de 4 a 5 pessoas por município assistido. Como podemos observar no Quadro 1 no Anexo, o IDA pretende fornecer assistência a uma população rural de mais de 10.000 famílias em cada um desses 30 municípios. Dada a capacidade técnica limitada e o tempo que se leva para treinar um novo pessoal, a melhor estratégia seria desenvolver EDAs em poucas áreas em vez de tentar fazer todas elas ao mesmo tempo. 307. A comercialização dos poucos excessos de autoconsumo que as famílias rurais têm só pode ser negociada em mercados rurais vizinhos devido aos problemas de transporte. De acordo com o “Atlas Dinâmico dos Municípios de Angola”, existem 550 mercados desse tipo que operam em 164 municípios. Não existem redes, sejam formais ou informais, destinadas a armazenamento, conservação, sistemas de embalagem e processamento da produção de pequenos proprietários de terra a ser fornecida para centros urbanos distantes ou para exportação. 308. As más condições das estradas e, consequentemente, o alto custo do transporte, é um dos principais problemas que atrasa o desenvolvimento do sector agrícola. O relatório do Banco Mundial de Julho de 2005, intitulado “Estratégia Voltada para o Desenvolvimento Agrário: da Reabilitação ao Crescimento” estima que o custo do transporte interno de grãos em sacas varia entre USD 0,12 e USD 0,50 por ton/km dependendo das condições e restrições da estrada pelas quais é necessário passar. Um outro exemplo a considerar é o valor do trigo e milho importados após passar pela Alfândega dos portos de Angola (incluindo CIF mais taxas de importação e despesas de procedimentos alfandegários) que varia de USD 190 a USD 200 por tonelada. Tendo em conta esses valores de referência, torna-se claro que a competitividade da produção nacional de trigo e milho para atender à demanda dos grandes centros urbanos da faixa costeira é bastante reduzida. Importância do Estado na agricultura 309. O Quadro 3 no Anexo mostra a evolução que as principais variáveis do orçamento do sector agrícola em valores actuais e constantes tiveram durante 2003- 2005, e a sua comparação com o PIB sectorial. A importância do estado no sector de Agricultura, Silvicultura e Pesca, conforme avaliada pelas despesas orçamentais e investimentos como uma parcela do PIB do sector é pequena, mas tem demonstrado forte crescimento nos últimos anos. Isso ocorre porque as afectações orçamentais durante os exercícios de 2003, 2004 e 2005 foram equivalentes a 1,72%, 4,51% e 6,3% do PIB sectorial, respectivamente. Os investimentos públicos no sector aumentaram de 0,66% do PIB em 2003 para 0,79% em 2004, para 3% em 2005. - 135 - 310. Apesar dos investimentos públicos direccionados à Agricultura, Silvicultura e Pesca terem aumentado em relação ao PIB sectorial em quase quatro vezes de 2003 a 2005, isso não significa que o seu nível actual seja adequado. O investimento público em Agricultura, Silvicultura e Pesca é o equivalente a 88% do investimento total no sector, enquanto o investimento privado é responsável pelos 12% restantes. 311. As despesas totais direccionadas ao sector agrícola aumentaram até 506,6 % entre 2003 e 2005 (Quadro 3 no Anexo). Isso se deve ao aumento no ponto ‘Investimento Público’ que chegou a 658,6 % no período, enquanto o ponto ‘Despesas de Pessoal’ aumentou no mesmo período até 415,2 %, e o ponto ‘Bens e Serviços Actuais’ aumentou até 411,9%. A parcela das despesas totais para o sector de Agricultura, Silvicultura e Pesca no Orçamento Nacional Global aumentou até 241% entre 2003 e 2005, o que elevou de 0,39 % dos recursos totais do sector público em 2003 para 1,33 % em 2005. O aumento na parcela do sector no Programa de Investimentos Públicos tem sido ainda mais significativo (1,602 %), pulando de 0,30 % de investimentos totais em 2003 até 5,12 % em 2005. 312. Conforme descrito no Quadro 4.5 abaixo, as despesas com pessoal (salários, contribuições sociais e subsídios) representam de 18% a 29% das despesas totais do Estado direccionadas para Agricultura, Silvicultura e Pesca, enquanto as despesas com bens e serviços respondem por 39% a 53%, e investimentos representam de 18% a 48%. A média do período é de 23% para pessoal, 44% para bens e serviços e 33% para investimento. Quadro 4. 5: Classificação económica das despesas em Agricultura – 2003 - 2005 Natureza da despesa 2003 2004 2005 Despesas totais Montante (em mil milhões de kwanzas actuais) 1.536 7.245 14.467 % sobre as despesas totais 100 100 100 Despesas de pessoal Montante (em mil milhões de kwanzas actuais) 318 2.128 2.544 % sobre as despesas totais 21 29 18 Despesas de bens e serviços Montante (em mil milhões de kwanzas actuais) 633 3.855 5.572 % sobre as despesas totais 41 53 39 Investimento público Montante (em mil milhões de kwanzas actuais) 585 1.262 6.891 % sobre as despesas totais 38 18 48 Fonte: Ministério das Finanças (Ver: www.minfin.gv.ao). Concentração da execução orçamental 313. O Quadro No. 4 no Anexo mostra que as despesas e investimentos executados na Agricultura, Silvicultura e Pesca em 2005, o único ano do qual se tem esses detalhes, totalizaram 16.005,3 milhões de kwanzas. Seis Unidades Orçamentais que coordenam e controlam 31 Órgãos Subordinados implementaram esse montante total. Essas Seis Unidades Orçamentais eram: Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural, Ministério das Pescas, Ministério do Urbanismo e Ambiente, Fundo para o Desenvolvimento Rural, Fundo para o Desenvolvimento do Café e o Fundo para o Desenvolvimento da Indústria de Pesca. - 136 - 314. O Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural é a Unidade Orçamental mais importante da Função da Agricultura, Silvicultura e Pesca, pois implementa 74,5% do total orçamental do sector, e coordena a operação de 22 Órgãos Subordinados. O Ministério das Pescas é o segundo em importância com 10,8% do orçamento total juntamente com os seus 5 Órgãos Subordinados, seguido pelo Fundo para o Desenvolvimento do Café. Consequentemente, essas três Unidades Orçamentais implementaram 93% das despesas e investimentos públicos totais direccionados para a Função de Agricultura, Silvicultura e Pesca, e também controlam 27 das 31 Órgãos Subordinados de acordo com esta Função. 315. Como podemos ver no Quadro No. 5 no Anexo, 85% do orçamento é implementado por 5 órgãos centrais, 6 % por 25 delegações desconcentradas dos ministérios nacionais, e 9% por 6 institutos desconcentrados. Consequentemente, é correcto afirmar que a execução do orçamento para o sector de Agricultura, Silvicultura e Pesca é muito centralizado. Programas 316. Quadro 4.6 abaixo mostra os Programas que foram implementados em 2005 nos Sectores de Agricultura, Silvicultura e Pesca. O Programa para o Relançamento da Produção Agrícola incluiu 5.457 milhões de kwanzas direccionados a investimentos feitos pelo Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural. O Programa da Campanha Agrícola, por seu turno, é composto pelos fundos administrados pelo IDA para apoiar 800.000 famílias com assistências técnicas, e fornecimento de materiais, ferramentas e equipamento. O investimento médio por Programa foi reduzido desde que atingiu a soma de 4.900 kwanzas actuais, aproximadamente USD 56 por família ou USD 31 por hectare em termos actuais. 317. O Programa de Relançamento da Produção de Café apoia a reabilitação dessa colheita. O Instituto Nacional do Café-(INCA) está encarregado dessa reabilitação. Supondo que esse programa abrangerá toda a terra que uma vez foi ocupada por essa colheita – estima-se que essa área tem mais de 300.000 hectares – o apoio público para reabilitar o sector do café é hoje equivalente a somente USD 45 por hectare. - 137 - Quadro 4. 6: Programas implementados na Função Agrícola, de Pesca e Meio Ambiente - 2005 Programa Milhões de kwanzas Relançamento de Produção Agrícola 6.827 Campanha Agrícola 3.951 Desenvolvimento da Pesca 2.070 Relançamento de Produção de Café 1.169 Desenvolvimento de Actividades Produtivas 489 Administração Geral 416 Reabilitação da Infra-estrutura 354 Relançamento de Produção Agrícola 192 Outros Programas 186 Intervenção no Ambiente Rural 132 Preservação e Exploração de Florestas 123 Relançamento de Produção Agrícola 86 Preservação Ambiental 9 Desenvolvimento de Investigação e Controlo da Água do Mar 1 Desenvolvimento e Extensão Rural 0 Gestão da Política Agrícola 0 Total 16.005 Fonte: “Budgetary, Financial and Patrimonial Report of the State - 2005”, Ministério das Finanças. 318. Apesar da estimativa anterior de 4.900 kwanzas como apoio para cada família beneficiária do Programa de Campanha Agrícola implementado pelo IDA, o apoio actual parece ser muito menor do que esse. Os dados detalhados dos quadros chamados de “Resumo Simplificado da Execução por Despesa e por Actividade”, parte do “Relatório Orçamental, Financeiro e Patrimonial do Estado – exercício financeiro de 2005” do Ministério das Finanças, indicam que as principais actividades do Programa de Campanha Agrícola voltado directamente às famílias rurais incluíram o seguinte:  A Assistência Técnica das EDAs (salários e despesas com transporte), 1.278 milhão de kwanzas;  Aquisição de ferramentas de trabalho, 818 milhões de kwanzas;  Aquisição de animais de tracção, 408 milhões de kwanzas;  Aquisição de fertilizantes, 65 milhões de kwanzas;  Aquisição de arados, 63 milhões de kwanzas;  Agricultura mecânica, 25 milhões de kwanzas. 319. O montante de fundos voltado para esses seis itens, que são os principais objectivos de 800.000 famílias rurais assistidas pelo IDA, foi de 2.657 milhões de kwanzas, o que significa um apoio real de 3.300 kwanzas por família (USD 38); isso equivale a 1.840 kwanzas por hectare cultivado (USD 21). Aproximadamente, 50% do apoio consistiu em apoio técnico do pessoal da EDA e PDER, enquanto os 50% restantes eram voltados para o fornecimento de materiais, serviços, ferramentas de trabalho e equipamento. 320. O montante implementado para o ponto Assistência Técnica das EDAs (1.278 milhão de kwanzas), representa um custo médio anual por técnico e/ou trabalhador de - 138 - 3.200.000 kwanzas (USD 36.700). Esse valor médio parece ser um pouco exagerado, como a sua utilização só deve cobrir as despesas com salários e transporte dos cerca de 400 técnicos e trabalhadores de cada EDA e PDER. Além disso, o montante de 408 milhões de kwanzas voltado para a aquisição de 250 pares de bois a serem distribuídos entre algumas famílias rurais parece desproporcional. O valor médio resultante de cada par seria de 1.630.000 kwanzas, o equivalente a aproximadamente USD 18.700. Projectos de investimentos públicos 321. Não há informações detalhadas para analisar a evolução dos Projectos de Investimento Público pelos três ministérios que intervêm no sector de Agricultura, Silvicultura e Pesca. Infelizmente, isso de deve ao fato de que os quadros detalhados, que até 2003 eram parte do “Balanço do Programa do Governo” do Ministério do Planeamento, foram deixados de fora em 2004. Só recentemente em 2005 eles foram novamente incluídos no “Relatório Orçamental, Financeiro e Patrimonial do Estado – exercício financeiro de 2005” do Ministério das Finanças. 322. No Quadro No. 6 no Anexo, 68 projectos agrícolas são detalhados por importância. Eles são parte do portfólio actual dos projectos de investimento do Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural, mais um projecto de desenvolvimento agrícola (“Aldea Nova”) financiado pelo Governo de Israel, enquanto o Ministério de Obras Públicas está encarregado da sua implementação. Esses 69 projectos perfazem um total de 47,5 mil milhões de kwanzas, ou o equivalente a USD 546,1 milhões. Até 2005, 16,2 mil milhões de kwanzas foram executados, representando um aumento médio de 34% com relação a 2004. Se esse ritmo de implementação for mantido, a conclusão dos 59 projectos necessitará de mais 14 anos. 323. Os dados apresentados no Quadro No. 5 do Anexo mostram uma grande concentração e uma alta dependência desses projectos sobre financiamento estrangeiro. De facto, os 5 principais projectos (todos com financiamento estrangeiro) dos 57 sob implementação representam 83% do total executado de 1999 a 2005, enquanto o total dos 13 projectos com financiamento estrangeiro representa 91% do total executado. Como podemos observar no Quadro 4.7, 57 dos 69 projectos no portfólio têm a sua fonte de fundos afectada, enquanto os outros 12 permanecem sem financiamento. Quadro 4. 7: Fonte de Financiamento para Projectos Agrícolas Tipo de Projecto Quantida Custo total– milhões de kz. % Implementado – milhões % de kz. Fonte internacional 13 24.628 52 14.759 91 Fonte nacional 44 9.275 20 1.422 9 Sem Fonte 12 13.607 28 0 0 Total 69 47.510 100 16.181 100 Fonte: Quadro No. 6 no Anexo. 324. Uma alta dependência de financiamento estrangeiro também é evidente quando o nível de execução do projecto é analisado. Os 13 projectos com - 139 - financiamento estrangeiro têm uma execução média que representa 60% do custo total, enquanto 44 projectos que são financiados com fundos nacionais têm uma taxa de execução de apenas 15%. Distribuição espacial de projectos de investimento agrícola 325. Dos 69 projectos que compreendem o PIP agrícola, 51 estão a ser executados no nível provincial, enquanto 18 têm cobertura nacional. Esses 51 projectos provinciais estão localizados em 14 províncias. As províncias de Benguela, Bie, Lunda Norte e Zaire não têm nenhuns projectos no PIP agrícola. O Quadro No. 6 no Anexo e Quadro 4.8 abaixo também destaca a alta concentração espacial observada em projectos PIP. As províncias de Kwanza Sul, Huila e Bengo são responsáveis por 60% do custo de todos os projectos de nível provincial com uma taxa de execução de 93%. A província de Kwanza Sul é mais privilegiada uma vez que é responsável por quase 70% do total que tem sido executado no nível provincial. Quadro 4. 8: Distribuição de Projectos de Investimento por Província Província Quantida Custo Total – milhões de kz. % Executados – milhões de kz. % de Bengo 8 5.000 14. 1.500 13. 2 1 Bengo y Uige 1 143 0.4 73 0.6 Cabinda 2 254 0.7 10 0.1 Cunene 3 842 2.4 46 0.4 Huambo 1 17 0.0 13 0.1 Huila 10 5.380 15. 1.198 10. 3 5 Kuando Kubango 1 1.033 2.9 29 0.3 Kwanza Norte 1 925 2.6 58 0.5 Kwanza Sul 5 10.873 30. 7.902 69. 9 2 Luanda 8 9.057 25. 253 2.2 8 Lunda Sul 1 79 0.2 1 0.0 Malange 1 104 0.3 1 0.0 Moxico 2 780 2.2 197 1.7 National 18 12.352 4.760 Namibe 5 666 1.9 140 1.2 Uige 2 5 0.0 2 0.0 Total 69 47.510 100 16.181 100 Fonte: Quadro No. 6, no Anexo 326. As principais províncias com a possibilidade de vivenciar uma expansão em sua fronteira agrícola são Kuando Kubango, Moxico, Lunda Norte, Lunda Sul, Namibe, Malange, Cunene, Bie e Zaire, mas o nível de implementação do projecto nessas províncias de 1999 até hoje é de apenas 4%. Por outro lado, as províncias com baixa disponibilidade de terra per capita, tais como Kwanza Sul, Bengo e Huila são aquelas que receberam mais investimentos durante o período de 1999/2005. Distribuição temática de projectos de investimento agrícola 327. O PIP agrícola também se caracteriza pela alta concentração temática. Os 33 projectos de irrigação representam 69% dos custos totais e absorveram 70% dos fundos que foram executado. A soma das taxas de execução desses 33 projectos com - 140 - as taxas dos 14 projectos nos grupos de Mecanização e Segurança Alimentar reponde por quase 97% dos fundos executados até hoje (Quadro 4.9). Quadro 4. 9: Distribuição temática dos Projectos de Investimento Grupo Temático Quantida Custo Total – % Executado – % de milhões de kz. milhões de kz. Irrigação 33 32.755 68.9 11.343 70.1 Mecanização 1 4.889 10.3 3.418 21.1 Investigação 14 4.557 9.6 168.9 1.0 Segurança alimentar 13 3.644 7.7 885 5.5 Extensão 1 93 0.2 61 0.4 Outros 7 1.572 3.3 305 1.9 Total 69 47.510 100 16.181 100 Fonte: Quadro No. 6, no anexo. 328. A notória tendenciosidade que o PIP agrícola tem em favor dos projectos de irrigação deve-se principalmente ao interesse manifestado pelos financiadores estrangeiros e não tem qualquer correlação com o potencial produtivo dessas áreas comparadas às áreas de cultivo da seca. Os projectos no grupo temático Irrigação e aqueles em Segurança Alimentar são basicamente orientados para apoiar pequenos agricultores. 329. Os projectos de investimento no grupo Mecanização merecem atenção especial. Esses projectos são afectados à Companhia Nacional de Mecanização Agrícola-MECANAGRO. Esta é uma corporação pública que fornece serviços ao IDA e aos Governos Provinciais para a preparação da terra agrícola em unidades rurais, reabilitação de estradas terciárias, reabilitação de sistemas de irrigação e drenagem e edificação rural. A MECANAGRO é, do ponto de vista orçamental, um Órgão Subordinado do MINADER que também tem responsabilidade legal. A corporação tem um plano de reestruturação para aumentar o armazenamento da sua maquinaria e tractores para 1.500 unidades em comparação com as 200 unidades existentes. Projectos de Investimento em Pesca 330. O PIP da Indústria de Pesca compreende um portfólio de 69 projectos que só recentemente, em 2003, começou a ser executado. O custo original total desses 69 projectos foi de 33 mil milhões de kwanzas em valores de 2003; o seu custo actual está estimado em cerca de 45,3 mil milhões de kwanzas de 2005 (aproximadamente USD 520 milhões). O total executado até 2005 chega a 4,4 mil milhões de kwanzas, o que representa um nível médio de progresso de 9,7%. Se esse ritmo de execução for mantido, serão necessários mais 27 anos para a conclusão total dos 69 projectos. 331. Em 2003, só 25 dos 69 projectos foram executados totalizando 2.097 milhões de kwanzas. O projectos mais importantes executados nesse exercício incluíram:  Revitalização de EDIPESCAS, 546 milhões de kwanzas;  Aquisição de barcos semi-industriais, 417 milhões de kwanzas;  Produção de sal, 201 milhões de kwanzas;  Assistência técnica geral para o Ministério, 162 milhões de kwanzas; - 141 -  Apoio para a pesca continental, 131 milhões de kwanzas;  Melhoria da tecnologia de desidratados e defumados, 120 milhões de kwanzas;  Projecto ADI PESNORTE, 101 milhões de kwanzas; 332. Em 2004, a execução do PIP da indústria de pesca foi completamente interrompida quando os registros mostram que o restante total executado permanece em apenas 11 milhões de kwanzas. Em 2005, os investimentos no sector atingiram um total de 1,308 bilião de kwanzas que estão quase exclusivamente concentrados nos três seguintes projectos:  Aquisição de 150 barcos de 7 a 12 metros, 372 milhões de kwanzas;  Aquisição de barcos para pesca de camarão, 348 milhões de kwanzas;  Construção e reabilitação depósitos frigoríficos e aquários, 585 milhões de kwanzas. 333. A estrutura legal para intervenções no sector agrícola é descrita na Lei No. 15 (“Lei Básica para Desenvolvimento Agrário”) adoptada no dia 7 de Dezembro de 2005. No seu Artigo 3, a lei estabelece os seguintes objectivos para o sector: a) Uso racional dos recursos naturais e conservação dos seus padrões de capacidade de regeneração. b) Aumento na produção agrícola, produtividade e competitividade, e melhoria das condições socioeconómicos da população rural. c) Preservação dos balanços socioeconómicos do ambiente rural em reconhecimento à actividade agrícola conferindo a importância que ela merece pelo desenvolvimento do país. 334. O Artigo 4 desta mesma lei estabelece que para alcançar esses objectivos, o Estado deve promover as seguintes actividades: a) Desenvolvimento de recursos humanos por meio da formação de capacidade profissional de agricultores e operários. b) Estabelecimento de incentivos para exploração directa da terra e manutenção para jovens agricultores em áreas rurais. c) Desenvolvimento de áreas irrigadas, florestais, de silvicultura e de pecuária. d) Organização de mercados agrícolas e de silvicultura, e melhoria da eficácia comercial. e) Incentivo de cooperativas e associações, e participação de produtores na definição política agrícola, e na transformação e comercialização da produção. f) Apoio para desenvolver actividades associadas à exploração agrícola. - 142 - g) Redução gradual das atribuições do Estado no sector agrícola, e a sua transferência progressiva para organizações profissionais. h) Desenvolvimento de investigação e experimentos rurais e agilização participativa. 335. O Ministério do Planeamento estabeleceu um Objectivo Global para o sector agrícola após as consultas do sector realizadas em Julho de 2006. As directivas do Ministério visam a promover o desenvolvimento socioeconómico das comunidades rurais e agrícolas, e o aumento dos seus níveis de bem-estar para contribuir para a aquisição simultânea de segurança alimentar para toda a população e para o alívio da pobreza absoluta. 336. Em termos gerais, as actividades orçamentais do Estado são consistentes com o objectivo e a promoção das actividades detalhadas na Lei No. 15, mas há alguns aspectos onde é necessário haver mais coerência. A notável tendenciosidade que as despesas e investimentos do sector têm com relação aos pequenos agricultores e áreas irrigadas não é a melhor forma de promover a exploração racional de recursos naturais. As diferenças entre a produção potencial e real são um sinal claro da subexploração que caracteriza as áreas de cultivo em época de seca. Por exemplo, as despesas e investimentos orçamentais voltados ao sector não permitem a realização completa do objectivo b) da Lei No. 15. Os esforços do Estado nos últimos anos visaram preferencialmente a garantir a reinserção de famílias que foram deslocadas durante o tempo de guerra, mas não conseguiram aumentar as produções de grãos e vegetais, produtos cuja produção não atende a demanda. 337. As distorções entre despesas e investimentos e a base definida pela Lei No. 15 são mais evidentes nas últimas três actividades estabelecidas no Artigo 4 dessa norma. Isso ocorre porque a actividade orçamental não mostra uma decisão nítida de expandir a fronteira agrícola do país, ao contrário, parecem apenas apoiar a agricultura do pequeno agricultor já estabelecido, com ênfase especial à assistência de áreas irrigadas, que são uma parcela mínima do território disponível para actividades agrícolas. 338. É na promoção da investigação e extensão agrícola onde encontramos falta de concordância entre objectivos e actividades definidos pela Lei e despesas e investimentos orçamentais. Devido às características da economia Angolana, altamente dependente do petróleo e com uma infra-estrutura rodoviária inadequada, investigação e extensão é o tipo de actividade que deve ser realizada pelo Estado, se a agricultura tiver um papel no desenvolvimento da economia não-relacionada com o petróleo. Nesse sentido, é necessário intensificar a afectação no orçamento para essas duas actividades básicas que de 1999 a 2005 receberam somente 1,4% do total executado, cujo montante foi de 16.181 milhões de kwanzas. 339. Os pontos a seguir representam um conjunto de medidas derivadas da análise acima e que são recomendadas para o sector de agricultura: - 143 - 1) Os objectivos do sector devem ser analisados para torná-los mais focados e menos globais. Os objectivos devem ser mais específicos e com metas anuais quantitativas, e a prioridade deve ser o desenvolvimento da agricultura comercial em áreas de seca. Um objectivo específico deve ser detalhado para definir prazos para obter a auto- suficiência em grãos. 2) O processo de concessão da terra deve ser analisado a fim de torná-lo mais ágil e transparente. 3) As autoridades devem considerar a implementação dum programa de capacitação específico para educar técnicos que possam ser descentralizados para trabalhar em projectos de extensão no interior do país. 4) Uma política gradual para descentralizar o fornecimento de serviços de extensão agrícola para províncias e municípios deve ser adoptada de forma integrada com um programa de capacitação conforme descrito acima. 5) Como as despesas em agricultura são intensificadas, os serviços de extensão são descentralizados e a reabilitação da infra-estrutura de transporte progride e implica uma maior circulação de mercadorias e pessoas para o interior do país, será necessário lançar programas de educação e prevenção de VIH/SIDA. Seria extremamente negligente esperar até que taxas mais altas de infecção se manifestassem antes de colocar em prática um programa para criar o mínimo de consciência básica sobre factos relacionados ao VIH e medidas de prevenção. 6) O investimento público deve ser destinado preferencialmente para os municípios com maior potencial para expansão da fronteira agrícola. 7) Finalmente, as autoridades devem considerar a adopção de medidas que possam ajudar o sector agrícola a solucionar a valorização excessiva do kwanza face ao dólar. O CEM publicado recentemente apresenta algumas opções nesse aspecto. - 144 - CAPÍTULO V A AGENDA DE DESCENTRALIZAÇÃO 340. Este capítulo avalia os principais factores institucionais, económicos e financeiros que podem influenciar um processo gradual de descentralização em Angola. Ele começa com a apresentação do enquadramento legal e institucional associado à transferência de responsabilidades aos governos subnacionais, seguido pela apresentação de argumentos teóricos para avançar em direcção à descentralização ilustrando a discussão com algumas experiências internacionais, e conclui com uma análise das diferentes fases de um possível processo de descentralização que pode ser gradualmente implementado pelas autoridades. O Ambiente Político e Institucional 341. Administrativamente, Angola é dividida em 18 províncias, 163 municípios e 532 comunidades. As comunidades representam uma subdivisão de municípios composta de órgãos administrativos que foram descentralizados do governo central em suas respectivas áreas. Como não tem havido nenhuma eleição desde 1992, todos os governos subnacionais são indicados pelo governo central. Cerca de 85% do total de receitas dos impostos são cobrados pelo governo central; o restante é cobrado somente pelos governos das províncias uma vez que os municípios e as comunidades não têm autorização para cobrar os próprios impostos. 342. As autoridades tiveram a iniciativa de começar um programa de desconcentração e descentralização administrativa. Recentemente, foi aprovada uma nova lei (No. 02/07) que aborda algumas questões importantes incluindo uma redução do grau de dependência das províncias do governo central e uma maior divisão de responsabilidades. A divisão administrativa do estado é reforçada com “bairros ou aldeias reunidos em comunidades, as comunidades em municípios, e - 145 - municípios em províncias.”17 As províncias permanecem como os braços principais do governo central. A Lei No. 02/07 também define os princípios para a organização e operação da estrutura do governo, prevê um processo gradual de desconcentração administrativa e transferência de recursos para governos subnacionais, e reconhece a necessidade de participação e colegialidade. 18 343. Sob a nova lei, a estrutura organizacional dos governos subnacionais abrange as organizações colegiais e singulares assim como o Conselho Provincial e Municipal para Auscultação e Concertação Social (CACS). Estes são órgãos de consultoria abrangentes, incluindo autoridades provinciais e municipais, e também representantes de sindicados e CSOs. Os líderes comunitários tradicionais participam de ambos os Conselhos. O Conselho Municipal é bem maior do que o Provincial, incluindo empresas públicas e privadas, associações rurais e igrejas. A ideia de um processo de descentralização, com a participação de agentes sociais fundamentais é destacada, representa uma importante inovação na legislação angolana. 344. Para além disso, os municípios receberam responsabilidades complexas, tais como a distribuição, gestão e manutenção dos serviços de água e electricidade, que são essenciais. A lei permite o estabelecimento de empresas locais e de parcerias público-privadas. A afectação de recursos humanos, financeiros e materiais para essas responsabilidades, contudo, é uma área que merece um exame mais minucioso. A lei também partilha semelhanças entre a estrutura organizacional de províncias e municípios, a saber: serviços de apoio consultivo, serviços de apoio técnico, serviços de apoio instrumental e serviços desconcentrados. 345. Embora tenham sido feitas melhorias notáveis em comparação às leis anteriores19, várias unidades centrais lidam com questões locais, e a distribuição de responsabilidades entre províncias, municípios e comunidades não está bem definida e ainda envolve o risco de competências concorrentes. Por exemplo:  No desenvolvimento social e cultural no nível provincial, e no desenvolvimento económico e social no nível municipal, as responsabilidades pelos serviços sociais, educacionais e de saúde são de ambos os governos;  Na segurança pública, a protecção de cidadãos nacionais e estrangeiros é uma prática comum, assim como a protecção da propriedade pública e privada;  Embora não haja nenhuma referência específica à área rural no nível provincial, as responsabilidades do vice-governador pelos sectores económicos e sociais incluem agricultura e pesca. No nível municipal, existem actividades agrícolas e industriais vinculadas à estações de desenvolvimento agrícola, aquisição e distribuição de 17 Lei 02/07, capítulo III, artigo 7 18 A lei contém 102 artigos que regulam as responsabilidades, a competência e o sistema legal para a organização e operação de governos subnacionais, incluindo governos provinciais, municipais e comunitários. 19 Um recente relatório do PNUD/FDC fornece antecedentes da legislação anterior no que se refere à desconcentração e descentralização administrativa em Angola (ver PNUD/FDC, 2006). - 146 - produtos agrícolas e apoio aos produtores, e licenciamento de unidades agrícolas e industriais;  Com relação a saneamento e equipamento rural, os municípios e as comunidades partilham as responsabilidades pela manutenção de mercados, gestão, limpeza e manutenção de praias e estâncias balneares, gestão de cemitérios, e construção auto- direccionada. 346. Competências concorrentes representam um grande risco. Embora esta ainda seja uma tendência incipiente, algumas províncias, tais como Luanda e Benguela, já passaram algumas responsabilidades para os municípios. Mais cedo ou mais tarde, com o avanço do processo, podem surgir inconveniências, similarmente ao que ocorreu em outros países com o mesmo problema (por exemplo, Brasil). As consequências são bem conhecidas: desperdício de esforços e recursos; dificuldade para determinar a responsabilização pela prestação adequada de serviços ou falta de prestação de serviços; conflitos institucionais provocados pela ausência de limites institucionais entre diferentes poderes. 347. Para lidar com o problema potencial das competências concorrentes, é importante reconhecer que o problema não é tanto o de atribuir responsabilidades a mais de um nível (uma vez que há geralmente bons argumentos para proceder dessa forma), mas que essas responsabilidades são definidas em um nível muito geral de agregação, e desse modo não fica claro quem faz o quê em cada sector . O que é necessário fazer é separar as actividades específicas essenciais de cada serviço e esclarecer melhor qual nível é responsável por cada actividade específica. A Organização da Sociedade Civil 348. A forma como a sociedade civil angolana é organizada se parece com a de outros países, independentemente desses países serem mais ou menos industrializados: vários tipos de organização e associação; grau misto de organização institucional; heterogeneidade significativa em termos de origem, escopo de acção; capacidade de operar; e sustentabilidade económica. De acordo com a Unidade Técnica de Coordenação da Ajuda Humanitária (UTCAH), existem quase 300 CSOs angolanas, dos quais 125 são entidades legais e 114 são activos. Além do mais, mais de 100 CSOs internacionais operam em Angola. 349. Saúde, educação e desenvolvimento comunitário são as três mais comuns de operação de CSOs. Essas áreas são seguidas por remoção de minas, agricultura, serviços sociais, direitos humanos, qualificação institucional e emergências. Embora incompletas, essas informações fornecem dicas para a prestação de serviços da sociedade civil. Em termos regionais, a sociedade civil é activa principalmente na faixa costeira e nas áreas de planalto. Há uma tendência crescente no sentido de organizar e operar CSOs. - 147 - 350. Esta secção compila aspectos conceptuais sobre finanças públicas e federalismo, e analisa brevemente as experiências internacionais que possuem semelhança com o caso angolano a fim de mostrar caminhos alternativos para o processo de descentralização de Angola. Como a descentralização fiscal é vista como o ponto de chegada ideal na agenda de reformas associada à transferência de responsabilidades para governos subnacionais, esta secção foca as razões subjacentes e os resultados prováveis de se atingir esse estágio. Contudo, é igualmente necessário destacar que outros aspectos da descentralização também são importantes e relevantes. Por exemplo, a descentralização pode contribuir para aumentar a estabilidade e atenuação de conflitos, melhorar a participação democrática, e explorar o desenvolvimento económico por meio de uma melhor prestação de serviços. Para obter êxito, o processo de descentralização não pode negligenciar os elementos fundamentais de uma abordagem descentralizada, ou seja, avançar em direcção a governos subnacionais autónomos, criar e reforçar mecanismos de responsabilização, e desenvolver a capacidade de assumir maiores responsabilidades. Por Que Transferir Recursos 351. Muitos países industrializados são organizados e operam como governos descentralizados com acordos institucionais diversos e diferentes graus de tributação e cobrança de impostos, relações intergovernamentais, processamento de despesas, e capacidade de contrair dívidas. O exemplo mais emblemático é o da União Europeia (UE). Esse grupo de países tornou-se uma forma especial e eficaz de federação. O Tratado de Maastricht, que levou à criação do Euro, formulou o princípio da subsidiariedade, de acordo com o qual a tributação, as despesas públicas e as funções reguladoras devem ser de responsabilidade do nível mais baixo de governo, a menos que exista uma razão justificável indicando o contrário. 352. Teoricamente, vários argumentos podem ser levantados em favor da descentralização e dos acordos federalistas.20 De modo geral, há um consenso de que os governos subnacionais estão mais próximos dos cidadãos, o que possibilitaria conhecer melhor as necessidades e demandas do cidadão, e ao mesmo tempo os cidadãos podem responsabilizar o governo pelas suas acções. 353. Na prática, há seis motivos para transferências fiscais,21 conforme explicado brevemente a seguir: i. Para reduzir ou eliminar a lacuna fiscal ii. Para corrigir a iniquidade e ineficiência fiscal iii. Compensar os efeitos secundários dos benefícios 20 Para obter um bom ponto de partida para esses argumentos, ver Oates (1998). 21 Os seis motivos descritos aqui foram reproduzidos a partir de uma tipologia desenvolvida em Shah (2006). A OECD (2006) reproduz uma classificação de Oates (1990), que identifica somente três objectivos para transferências: financiamento de serviços e investimentos de governos subnacionais, subsídios e equalização. - 148 - iv. Para definir padrões nacionais mínimos para a prestação de serviços públicos v. Para influenciar a priorização de algumas actividades realizadas pelos governos locais vi. Para corrigir e reduzir disparidades regionais. (a) Redução da lacuna fiscal 354. A lacuna fiscal é definida como um desequilíbrio entre a capacidade do governo subnacional para levantar fundos e as suas afectações de despesas públicas, conforme definido por lei. Este desequilíbrio pode ser resultante de três factores. Primeiro, pode ocorrer devido a uma atribuição inadequada das próprias possibilidades de angariação de fundos e responsabilização pelas despesas públicas. Também pode ser que alguns impostos, especialmente aqueles impostos sobre bens móveis, tais como ganhos salariais e capitais, sejam cobrados de modo mais eficiente pelo governo central, sendo posteriormente atribuídos a governos subnacionais. A lacuna fiscal também pode resultar da necessidade do governo central de arrecadar mais para compensar as transferências, lidar com os ciclos macroeconómicos e administrar a dívida pública. Para Angola, essa razão é inevitável. Dado o estado do desenvolvimento urbano após anos de conflitos, as transferências do governo central para governos subnacionais continuarão a ser necessárias por muitos anos, assim como a reafectação de recursos arrecadados das regiões mais ricas ou por meio de actividades económicas dominantes (por exemplo, petróleo). b) Correcção da desigualdade e ineficiência fiscal 355. A descentralização de despesas pode produzir desigualdade e ineficiência fiscal A primeira ocorre quando cidadãos com os mesmos níveis de rendimento recebem diferentes níveis de bens públicos, visto que vivem em diferentes cidades e/ou pertencem a diferentes governos subnacionais. Isso significa que a prestação de serviços públicos varia conforme os diferentes governos subnacionais dentro da mesma jurisdição de indivíduos que atendem aos mesmos critérios de elegibilidade. A ineficiência fiscal resulta da desigualdade, uma vez que esse benefício fiscal líquido22 pode encorajar a migração de pessoas, em sociedades com maior mobilidade, para áreas onde esse benefício é mais acessível. 356. Se a Constituição de um país garantir igualdade para todos e se o governo desse país tiver a justiça e a igualdade fiscal como objectivos, terá portanto de transferir recursos para governos subnacionais com vista a garantir a atribuição uniforme do benefício fiscal líquido para o país inteiro. Este princípio de igualdade pode ser especialmente atraente para Angola devido à orientação de planeamento centralizado que prevaleceu após o fim da guerra civil. Contudo, quando a população de um país é grande e a desigualdade de rendimento é alta, é relativamente difícil 22 O benefício fiscal líquido é a diferença entre benefícios de rubricas das despesas públicas e os impostos pagos. - 149 - organizar mecanismos para a distribuição de recursos e para controlar gastos em uma tentativa de corrigir desigualdades seja parcial ou totalmente. (c) Compensação pelos efeitos secundários dos benefícios 357. Bens públicos nos quais não é possível impedir que as pessoas que não pagaram por eles usem os benefícios de um serviço ou produto, seja directamente como consumidores ou indirectamente por meio de impostos. Consequentemente, o indivíduo ou o governo local comprará ou oferecerá uma quantidade deste serviço abaixo do que seria socialmente desejável. Este é um caso clássico na literatura económica que ocorre no contexto da descentralização fiscal quando o fornecimento de um produto ou serviço pelo governo municipal ou provincial produz benefícios aos habitantes de outras jurisdições. Uma maneira de solucionar essa questão é por meio da transferência de recursos do governo central para completar o investimento de governos subnacionais até um nível de gastos socialmente ideais. Contudo, nesses casos, os contribuintes nacionais ajudarão a pagar por um serviço regional. d) Definição de padrões nacionais mínimos para a prestação de serviços públicos 358. A definição de padrões mínimos de qualidade, universalidade e outros parâmetros pelo governo central para a prestação de serviços públicos pelo governo subnacional serve a um objectivo duplo. O primeiro é promover a igualdade. O segundo é contribuir para o fluxo de produtos, serviços e factores de produção e não permitir que os governos subnacionais se envolvam em concorrência tributária. De facto, essas transferências ajudam a aumentar os ganhos comerciais no mercado interno. 359. A definição de padrões nacionais mínimos e a sua implementação por meio de transferências intergovernamentais é preferível à prestação directa desses serviços pelo governo central, devido à questões de eficiência, preferências e responsabilização, conforme mencionado no início desta secção. Além do mais, isso impede que os governos subnacionais usem o fornecimento de níveis baixos de bens públicos como vantagem competitiva a fim de reduzir a sua carga de impostos e atrair um grande número de companhias para a sua jurisdição. e) Influenciar a priorização de algumas actividades realizadas pelos governos subnacionais 360. Em um sistema descentralizado, a prioridade de políticas e despesas geralmente não coincidem entre diferentes níveis governamentais. Isso pode causar um problema para o governo central, uma vez que ele é eleito com base em uma plataforma política com determinadas prioridades, mas cuja execução, em alguns casos, é da alçada de governos subnacionais cujas prioridades não são necessariamente as mesmas. As transferências podem, portanto, ser usadas para influenciar a priorização de determinadas despesas pelos governos subnacionais, na medida em que mais recursos forem disponibilizados para determinadas actividades do que para outras, e a demanda para fundos de contrapartida de governos recipientes. - 150 - 361. Quando alguém sai de um contexto extremamente centralizado como o de Angola, sem contar com um histórico de organização e boa administração de governos subnacionais, é recomendável transferir a responsabilidade de serviços públicos específicos para governos locais, onde a sua prestação está mais intimamente relacionada às comunidades locais e resulta em despesas razoavelmente mais limitadas. Por extensão, seria apropriado organizar esquemas especificamente voltados para a transferência de recursos, com a mobilização inicial de fontes marginais de recursos e, o mais importante, com aplicação de recursos em actividades bem especificadas sem dar às autoridades subnacionais demasiada liberdade de acção. f) Redução de disparidades regionais 362. As transferências intergovernamentais podem ser usadas para políticas voltadas para a correcção de disparidades regionais. Essas disparidades podem ser estruturais como no caso das regiões de um país que se desenvolveram menos do que outras; ou podem ser temporárias devido a sucessivos efeitos adversos, tais como perda de colheita, queda dos preços de exportação, etc. As disparidades regionais, e não somente as económicas, ou mesmo as sociais, religiosas e étnicas, são um factor predominante para conduzir um país a adoptar um sistema federalista. Em uma economia em desenvolvimento, especialmente quando a dependência no sector de petróleo é grande e quando as suas actividades económicas são concentradas em poucas regiões, reduzir e corrigir disparidades regionais é uma necessidade constante, de modo que as políticas fiscais possam ser desenvolvidas e implementadas. Um Breve Relato de Outras Experiências 363. Esta secção destaca experiências de descentralização de outros países. A selecção de dois países latino-americanos (Brasil e Colômbia) e dois países africanos (Malaui e Tanzânia) foi baseada na relevância ao caso de Angola. Os principais recursos dos processos de descentralização nesses países são: (i) ênfase nas questões fiscais, no caso brasileiro, com transferência de responsabilidades sectoriais (ou seja, educação, saúde) para governos subnacionais; (ii) um enquadramento de governo unitário na Colômbia, um sistema de governo “quase-Federalista”, com grande ênfase inicial nas leis principais, revisadas há uma década atrás; (iii) descentralização, implementação em Malaui e na Tanzânia por meio de um mecanismo de fundo social que é bem similar ao FAS na Angola. Os características comuns entre os casos são dignas de nota: eleições universais para governos subnacionais; enquadramento de serviços públicos organizados; decisões sobre gastos tomadas pelos governos subnacionais. (a) Brasil 364. O Brasil é um caso de descentralização fiscal, financeira e administrativa relativamente alta, com grande autonomia para governos subnacionais. Angola partilha muitas características com o Brasil, entre elas, a colonização portuguesa e a língua portuguesa. A federação brasileira é profundamente enraizada no período colonial, no qual o governo costumava ser organizado em unidades autónomas. Curiosamente, as relações comerciais, sociais, culturais e políticas com Portugal - 151 - foram mais estreitas do que entre as unidades da colónia. Angola seguiu um caminho diferente, de um estado unitário, apesar das disparidades regionais e individuais que a colocam no mesmo nível do Brasil. 365. A Constituição de 1891 do Brasil estabeleceu um sistema federativo em resposta às profundas disparidades regionais e necessidades administrativas, e também devido a sua dimensão territorial continental. Ao contrário dos EUA, a Federação Brasileira não teve origem em uma coligação “de baixo para cima”: foi imposta como um Estado unitário. O acordo federativo no Brasil compreende três níveis de governo: central, estadual, que inclui 26 estados mais o Distrito Federal (equivalente às províncias angolanas); e local, que inclui 5.564 municípios. 366. A Constituição de 1988 promoveu uma vasta descentralização política, administrativa e fiscal. Isso foi motivado mais por um momento político de redemocratização do que por um plano técnico. Foi implementada uma reforma tributária, com vista a transferir a responsabilidade da cobrança de alguns impostos para os governos subnacionais (por exemplo, impostos indirectos sobre combustíveis, energia e comunicação) e aumentar a sua participação nos impostos federais23, com estatutos detalhados previstos na Constituição. Deste modo, o governo central teve um papel menor na descentralização de impostos, acções e serviços – em oposição à maioria das economias emergentes. 367. A participação dos governos subnacionais brasileiros na contas públicas, directamente responsável por um terço da cobrança de impostos no âmbito nacional, por dois quintos de despesas globais e por 35% das dívidas públicas, atestou o estágio avançado da descentralização no Brasil. Na esfera política, o chefe do Executivo e os membros do Legislativo são eleitos por voto directo em cada estado e cada município por um período de quatro anos. Ademais, os governos locais usufruem da posição de membros do governo federal de acordo com a Constituição, com as mesmas prorrogativas dos governos estaduais – e que o governo central não tem virtualmente nenhum controlo sobre os governos subnacionais com relação à cobrança de impostos, organização e atribuição dos seus orçamentos e responsabilização, contratação de pessoal, investimentos e dívidas. Estas funções ficam a cargo dos governos estaduais e municipais. 368. A tendência actual com vista ao fortalecimento dos municípios no Brasil pode servir de referência para Angola, mesmo no estágio inicial da descentralização administrativa. Eleições directas e regulares (a cada quatro anos) do chefe do Executivo local e dos membros do Legislativo reforçam o papel político desta esfera do governo na vida das pessoas, em cada jurisdição. O mesmo processo de aplica à eleição do presidente e dos governadores de estado, respectivamente chefe do executivo central e provincial, assim como dos congressistas encarregados do legislativo central e provincial. A única diferença reside no intervalo entre as 23 No caso do imposto sobre rendimento, e impostos sobre produtos industrializados, aproximadamente metade dos impostos arrecadados é transferida para os governos estaduais e municipais. - 152 - eleições: as eleições nacionais, estaduais e municipais ocorrem alternadamente a cada dois anos, sempre no mês de Outubro. 369. Os governos subnacionais sempre tiveram autonomia para arrecadar os seus próprios impostos (por meio de leis estaduais e municipais que determinam a forma de arrecadação, o encargo tributário e o período de arrecadação), para cobrá-los directamente e também para decidir sobre a afectação de recursos, e para administrar as suas contas. Devido às incríveis disparidades regionais, a distribuição vertical de receitas sempre ocorreu dos níveis mais altos até o níveis mais baixos do governo, ao passo que a redistribuição horizontal foi reservada para as regiões menos desenvolvidas. Nos ciclos de centralização, enquanto o governo central tenta desenvolver bases mais sólidas e influenciar uma arrecadação de impostos subnacionais, o controlo mais forte é sobre a redução de transferências automáticas e atribuição de transferências voluntárias, e sobre o endividamento público subnacional – com um histórico secular que combina forte crescimento, também no nível internacional, com experiências com declaração de moratória e com gestão da dívida pelo governo central . b) Colômbia 370. A Colômbia, assim como Angola, é organizada em torno de um regime unitário com uma tradição centralista há muito estabelecida. 24 Após 1969, porém mais fortemente na década de 1980, a Colômbia decidiu redefinir a distribuição de tarefas e responsabilidades para a prestação de serviços públicos, assim como da partilha de receitas e poder tributário entre os três níveis de governo existentes. 371. As raízes do processo de descentralização na Colômbia diferiu substancialmente do processo brasileiro. No caso da Colômbia, as reformas económicas serviram como base para o processo em uma tentativa de melhorar a eficiência dos gastos e dos resultados fiscais. O processo recebeu um suporte decisivo de organizações financeiras multilaterais nas últimas décadas. Como essas organizações também têm considerável importância em Angola, esse é mais um motivo para acompanhar bem de perto os bons e os maus resultados obtidos pela Colômbia. Apesar disso, as autoridades financeiras do governo central exerceram controlo total sobre todos os estágios do processo de descentralização, ditando a paz e a natureza das alterações. 372. Em consequência do processo de descentralização, as transferências do governo central para os subnacionais, que totalizaram 1% do PIB em 1967, aumentou de 4,7% do PIB em 2002. Essas transferências também foram responsáveis por boa parte da receita dos governos subnacionais, que correspondeu a 34% da sua receita em 1967 e a 171,2% em 2002. 24 Até a metade da década de 1980,o governo central costumava indicar presidentes da câmara e governadores do estado. A primeira eleição para presidente da câmara ocorreu em 1986 e a primeira para governador foi em 1991. - 153 - 373. Um conjunto mais coeso de regulamentos legais que depois fortaleceu a descentralização surgiu no país na segunda metade da década de 1980. As Leis 12, de 1986, e 14, de 1983, reforçaram o fluxo de caixa dos governos locais, bem como o controlo fiscal sobre esse fluxo. A Lei 11/1986 estabeleceu os princípios para a operação e modernização do governo muncipal. Ao mesmo tempo, as eleições directas para presidentes da câmara exigiram a mais alta responsabilização dos governos locais. 374. Uma nova rodada de actos institucionais relacionados à descentralização ocorreu no início da década de 1990. Uma reforma constitucional na Colômbia em 1991 introduziu um plano para o aumento gradual de transferências, que correspondeu a 46,5% das receitas do governo central até o final do processo. A Lei 141/1994 estabeleceu que as receitas dos royalties de petróleo deveriam ser partilhadas entre os três níveis de governo. A Lei 60/1993 definiu claramente as responsabilidades dos três níveis de governo. De acordo com esta lei, as responsabilidades dos municípios devem incluir: (i) pré-escola à educação secundária, incluindo despesas de capital; (ii) saúde, incluindo a manutenção de clínicas, hospitais e investimentos na construção de novas unidades; (iii) electricidade, telefonia, água e saneamento, incluindo a expansão dessas redes; (iv) programas habitacionais para famílias de baixo rendimento; (v) ruas da cidade, programas de extensão agrícola, e desenvolvimento rural; e (v) proteção ambiental, cultura, desportos e recreação. No caso dos serviços de electricidade, telefonia, água e saneamento, os governos locais podem escolher entre prestar esses serviços directamente, permitindo que o sector privado os assuma, ou permitindo que as empresas estatais de outros municípios ou do estado prestem esses serviços. 375. Outro subproduto do processo de descentralização colombiana foi uma nova divisão de poderes de tributação e receitas próprias entre os níveis de governo. Actualmente, é dever do governo central cobrar impostos sobre importação, impostos sobre o valor agregado, impostos sobre transações financeiras, impostos sobre rendimento, e impostos sobre gasolina e pagamentos de seguro social. Em 2002, as receitas cobradas pelo governo central foram responsáveis por 16,1% do PIB e por 81,7% da receita tributária. Os governos estaduais, por seu turno, eram encarregados de cobrar impostos selectivos sobre cerveja, bebidas alcoólicas e cigarros, além de uma taxa local sobre a gasolina acrescentada ao imposto federal. 376. Os estados – níveis de governo intermediários – têm a arrecadação tributária mais baixa. Em 2002, sua receita tributária correspondeu a 0,9% do PIB e a 4,5% da receita tributária nacional. A diferença entre os casos brasileiros e colombianos é notável. No caso colombiano, o nível intermediário do governo não tinha autorização para arrecadar e cobrar um imposto indireto abrangente, como o imposto sobre o valor agregado implementado no Brasil; a Colômbia cai dentro dos padrões internacionais, e isso provavelmente será o caso de Angola também (o Brasil é um caso excepcional). 377. Finalmente, a receita tributária dos municípios colombianos somou 1,9% do PIB e 13,7% da receita tributária nacional em 2002. Essa quantia foi obtida por meio - 154 - de impostos sobre propriedade, indústria e comércio, e também de uma taxa adicional sobre a gasolina. O sucesso colombiano pode ser encorajador para os angolanos, uma vez que a Colômbia não costumava ter uma tradição de municípios autônomos do ponsto de vista político, administrativo e fiscal – e é também uma economia emergente com problemas de guerra civil. (c) Malaui e Tanzânia 378. Malaui e Tanzânia usaram fundos de acção social (similares aos que estão sendo actualmente implementados em Angola) para apoiar o seu processo de descentralização contínua. Os Fundos Sociais podem desempenhar uma função importante no apoio à descentralização. Em geral, o consenso é que eles podem ser um instrumento útil para pilotar uma abordagem mais descentralizada e fortalecimento da capacidade de governos locais e organizações da sociedade civil para responsabilização e co-prestação de serviços. Contudo, é importante observar que os Fundos Sociais são o mecanismo correto para promover reformas políticas da estrutura intergovernamental necessária para fazer a descentralização funcionar. 379. Malaui foi o primeiro a implementar um SAF em 1995, como parte de um processo de reformas e democratização que incluiu a implementação de um sistema multipartidário em 1993 seguido de eleições no ano posterior. O fundo visou a redução da pobreza e a prestação de serviços públicos para a população. Além do mais, o fundo visou o fortalecimento de instituições nos três níveis de governo, de modo a sustentar as medidas de redução da pobreza. 380. O enquadramento legal e o processo de financiamento do fundo de acção social de Malaui (MASAF) e do fundo de acção social da Tanzânia (TASAF) são semelhantes. Uma organização está encarregada de receber e aprovar os projectos do governo local. Em Malaui, há um Ministério encarregado do SAF e da descentralização. Depois que o Ministério aprova os projectos, os governos locais têm direito aos fundos. A comunidade local, composta de 40 distritos, é responsável pelos projectos e pela sua inspeção. Uma característica essencial é que os governos locais sejam eleitos democraticamente. Para além disso, os níveis locais do governo incluem um pessoal de serviço público em tempo integral para a gestão dos serviços. 381. Na Tanzânia, o primeiro estágio do TASAF começou em Novembro de 2000, com suporte financeiro do governo central, governos locais, e principalmente da Associação Internacional de Desenvolvimento (AID). 25 Como em Malaui, na Tanzânia, a comunidade local elege os governos locais, que são responsáveis pelo uso dos fundos e pelos resultados dos projectos. A principal diferença entre TASAF e MASAF é que a Tanzânia optou por implementar uma descentralização maior, empoderando as autoridades locais e os conselhos da aldeia com a avaliação e a 25 Em quatro anos do SAF, 1.704 subprojectos foram financiados, beneficiando entre 2 e 2,7 milhões de pessoas, pois o fundo foi inicialmente implementado somente em alguns distritos e nas duas ilhas de Zanzibar. Educação, saúde e água com 45,9%, 19,2% e 14,9% dos fundos foram as áreas que mais se beneficiaram com o projecto. - 155 - aprovação de projectos a serem financiados, ao passo que o governo central só foi responsável pela gestão dos fundos. 382. Está fora de questão a existência de um modelo de descentralização administrativa e fiscal, disponível de imediato, que se possa recomendar para Angola. A experiência de cada país com respeito à organização do estado e ao seu sistema fiscal revela aspectos discrepantes, mesmo no caso de países com similaridade geográfica, económica ou social. Esta seção discute três fases sequenciais para um processo de descentralização gradual em Angola. A Quadro 5.1 mostra uma comparação dos principais aspectos de cada fase. O processo proposto começa com a desconcentração do poder, sugere um movimento a favor da descentralização administrativa, e recomenda a descentralização fiscal como o ponto de chegada final. Na prática, estas três fases deveriam ser encaradas como partes do mesmo cenário, com objectivos, âmbito e calendário para a implementação claramente definidos. A terceira fase só é praticável no longo prazo, e isso pode levar uma década ou mesmo uma geração inteira para ser alcançado. O seu principal aspecto é a concessão de autonomia total para os governos subnacionais. Subjacente às diferentes fases está a noção de que a partilha de poder, recursos e responsabilidade em favor dos governos subnacionais deveria ser a prioridade na esfera local (administrações municipais). Quadro 5. 1: Uma Agenda de Descentralização Possível em Angola com 3 Fases Fases do Processo de Descentralização A B C Natureza Específicas e Transição Mudanças estruturais das Medidas graduais Prazo Curto prazo Médio prazo Longo prazo Implementação Primeiros 3 anos 4º ao 6º ano Depois do 6º ano Programas 3 serviços básicos Extensão dos serviços Todos os serviços abrangidos locais: ensino sociais, educação sociais e urbanos básico, centros de saúde, assistência prestados localmente saúde, manutenção social, recolha de lixo e de ruas e estradas tratamento de lixos sólidos Transferências do governo central: Tipo Propósito específico Subvenções em bloco Partilha de receitas com aplicação livre Fontes Afectação orçamental Afectação orçamental Funções proporcionais às receitas Montante Despesa anterior Despesa anterior Percentagem do total corrigida (inflação e corrigida mais margem da cobrança de PIB) mais margem de de custo decrescente impostos federais custo. Ou valor per capita Instrumento Acordo Fundo a fundo Partilha genérica de fundos - 156 - Supervisão Processo do Inspecção inicial Auditoria por orçamento federal localmente organização normal independente e decisões políticas locais Plano Institucional Municipalidades como Entidade jurídica criada Governo total e entidades para cada largamente parcialmente municipalidade autónomo independentes Plano Financeiro Contas bancárias Implementação de Administração serviços financeiros e própria independente contabilísticos próprios do governo central Receitas próprias Registo e Cobrança do imposto Legislação relativa a acompanhamento da sobre propriedade imposto sobre cobrança de impostos (regulado e aplicado propriedade e locais pelo governo central) imposto sobre actividade económica e com taxa local adicional Endividamento Negado Negado Opcional, sujeito a limites e controlo pelo governo central Fase I: Descentralização Administrativa a Curto Prazo 383. A primeira fase caracteriza-se pela implementação de mudanças administrativass. As mudanças propostas são muito específicas e selectivas. Em termos políticos, a primeira fase não se debruça sobre o modo como vão ser escolhidas as autoridades subnacionais, se devem ser nomeadas ou eleitas directamente. Com respeito às funções governamentais, o objectivo é contemplar alguns dos serviços básicos, tais como educação básica, centros de saúde e recolha de lixo. Os beneficiários da descentralização serão os governos subnacionais a serem escolhidos entre aqueles já definidos na Lei 02/07 como candidatos potenciais para a descentralização. Uma sugestão inicial é que somente 5 províncias e 20 municípios sejam incluídos nos primeiros três anos. Esse pequeno número deve-se à necessidade de testar e monitorizar de perto as mudanças implementadas. Contudo, pode-se dizer que existem candidatos naturais para a selecção nesse primeiro estágio: Luanda, Huambo, Benguela, Huila, Cabinda e Kwanza Sul, por exemplo, devido à presença de ambas organizações governamentais, sociedade cibil e organizações internacionais e privadas nessas províncias. O Enquadramento Legal 384. A revisão do actual enquadramento legal é da maior importância, durante os três primeiros anos do processo. Em termos genéricos, o actual enquadramento legal inclui o seguinte:  Constituição de 1992: proposta em curso, ainda indefinida  Decreto-Lei 80/99: Ministério das Finanças (revisto recentemente, vide abaixo)  Lei da Alta Autoridade Contra a Corrupção: não implementada: não implementada  Estratégia de Combate à Pobreza 2004 - 157 -  Estratégia de Desenvolvimento Nacional a Longo Prazo (2005-2025)  Lei 02/07 385. Outros regulamentos específicos que devem ser analisados e adaptados ao processo de descentralização:  Lei da Terra 2004 e a sua regulamentação 2006  Lei 2005 sobre Planeamento Urbano  Lei de Associações (14/91)  Decreto de Organizações Não-Governamentais (84/02) 386. A revisão e/ou preparação de um aparato legal que determine o processo de descentralização requer um melhor uso do foro existente para discussão e “concertação”nos âmbitos provinciais e locais. Quanto a isto, o fortalecimento e a clara definição das funções relevantes complementares merecem atenção especial, incluindo:  Quarto Comitê de Assembleia Nacional  Grupo de Trabalho pela Descentralização  IFAL  FONGA  Organizações de Empregadores e Trabalhadores  Universidades  Organizações da Sociedade Civil  Meios de Comunicação 387. Uma medida legal que é essencial para a implementação de reformas administrativas é a concessão da autonomia para governos subnacionais seleccionados para administrar os programas de descentralização nesse estágio. É recomendável proporcionar a esses governos uma personalidade jurídica, fora do enquadramento administrativo actual e independente do governo central. Em outras palavras, eles não actuarão como unidade orçamental e fiscal, mas como uma entidade que recebe transferências do governo central e depois gere esses fundos, realiza despesas, faz desembolsos e mantém a responsabilização em um processo que é separado do actual. 388. Embora autónoma, essa entidade seria extremamente limitada: somente para a administração de programas descentralizados (educação fundamental, centros de saúde, assistência social, serviços urbanos básicos – por exemplo, recolha de lixo) nos governos subnacionais seleccionados como casos pilotos. O restante das acções realizadas por esses governos seguirão a rotina institucional actual e o mesmo processo fiscal, orçamental e financeiro. Mesmo com respeito às acções descentralizadas, eles não devem ser autorizados a contratar e a ter o próprio pessoal no primeiro estágio do processo. 389. A mesma revisão legal que concederá o estatuto de unidades autónomas aos governos subnacionais seleccionados e aos programas especificados também irá regular o contrato relativo aos detalhes da implementação das acções - 158 - descentralizadas. Uma sugestão é criação de uma entidade jurídica do acordo como um instrumento destinado a reforçar a relação estabelecida entre os governos. Neste caso, a entidade tem de decidir como as responsabilidades e os fundos devem ser transferidos do governo central para os subnacionais; como os governos subnacionais devem executar as tarefas delegadas; e como os governos subnacionais devem ser responsabilizados pela consecução de metas e aquisição de despesas. O Enquadramento Político-Institucional 390. O plano político-institutional deve incluir questões relacionadas com a autonomia política, financeira e administrativa. Não é possível dizer quando é que a autonomia política vai ser concedida ao nível subnacional de governo, uma vez que a recente Lei 02/07 menciona que os administradores municipais ainda têm de ser nomeados. A autonomia administrativa depende da revisão do enquadramento legal que regula a descentralização. Alguns dos aspectos que têm de ser tratados dentro de um prazo de três anos, incluem:  Estrutura organizacional: de acordo com as responsabilidades a serem transferidas para os governos locais, cada administração municipal vai ter de organizar a sua estrutura administrativa, com base nos seus interesses e necessidades, relativamente à prestação de serviços e à flexibilidade instituídas pela Lei 02/07. Algumas unidades são essenciais, como é o caso de planeamento, financeiro; pessoal; património; relações com as comunas e autoridades locais, entre outras. A unidade de pessoal é muito importante. O plano para a primeira fase de descentralização determina que o pessoal encarregado dos serviços ainda ficaria sob a responsabilidade do governo central.  Competências: este período de três anos, prevê-se que os governos municipais autónomos tenham a responsabilidade exclusiva pelo ensino primário (do primeiro ao quarto grau); serviços básicos de saúde (centros de saúde); infra-estruturas urbanas (estradas, serviços de iluminação pública, recolha de lixo e tratamento de resíduos, parques e jardins, mercados, cemitérios e feiras); assistência social e humanitária, depois de resolvidas as competências que concorrem entre si. Todos estes serviços são considerados locais e a província deveria prestar orientação regional e apoio técnico aos municípios. As comunas deveriam ser consideradas divisões administrativas do governo municipal autónomo, especialmente no que se refere ao relacionamento directo com a população e ao acompanhamento e controlo da prestação de serviços. 391. Para que o processo de descentralização possa evoluir de uma forma coerente e eficaz, deveria conceber-se um Plano Nacional para o Reforço Institucional para todos os níveis de governo, organizações da sociedade civil e corporações privadas. O trabalho realizado em 2005, em Angola, pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) é notável. Foram apresentadas recomendações baseadas numa avaliação das competências e necessidades subnacionais, tais como apoio ao aumento das capacidades de planeamento e gestão; criação de parcerias; produção de conhecimento; valorização das regiões do interior; e plano de desenvolvimento de capacidade. Nesta última incluem-se cursos de formação de curto, médio e longo prazo, para além da qualificação de formadores e aplicação no local de trabalho. - 159 - 392. O plano de desenvolvimento de capacidade para os primeiros três anos deveria visar:  os órgãos do governo central directamente relacionados com os governos subnacionais: Ministério das Finanças, MAT, Ministério do Plano, Ministério do Emprego e Segurança Social, Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural, Ministério do Desenvolvimento Urbano e Ambiente e IFAL;  organizações não governamentais e comunitárias que operam com estes municípios e dentro deles;  empresas privadas que funcionam nas províncias e nos municípios. 393. Espera-se que a primeira fase do plano faça uma avaliação das oportunidades (potencialidades) e desafios (necessidades) de algumas províncias e municipalidades. Entre outros aspectos, esta avaliação devia incluir: sistematização das avaliações existentes 26 ; definição de áreas prioritárias para cada administração provincial e municipal, de acordo com as responsabilidades a serem assumidas; e o mapa dos serviços técnicos de apoio existentes, sejam eles públicos ou privados (lucrativos ou não). 394. Um segundo estágio do plano deve responder à compatibilidade entre o suprimento e a demanda de serviços de apoio técnico com vista a identificar onde e quais limitações necessitam ser superadas. 395. Sugerem-se os seguintes elementos básicos para o plano:  justificação do plano no contexto do processo de descentralização inicial (primeiros três anos);  sistematização da oferta e da procura por tipo de agente;  sobjectivos e alvos por tipo de agente beneficiário;  tipos de qualificação e de actividades de apoio técnico a serem oferecidas;  estimativa de despesas e possíveis fontes de apoio financeiro;  entidades elegíveis para prestação de serviços;  calendário para implementação de actividades, em que a oferta de qualificações seja compatível com a oferta de serviços de apoio técnico; 396. Lições de outras experiências indicam que a participação do cidadão não podem ser restritas à consultas. A participação do cidadão é e sempre será um meio crucial para o avanço de qualquer reforma pública e processo de desenvolvimento. Permitir a participação no planeamento, tomada de decisões, gestão e monitorização da prestação de serviços contribui para resultados mais efectivos. Com respeito a isto, o CACS legalmente definido deve ser reforçado para incluir esses aspectos e implementado em todos os governos subnacionais seleccionados desde o princípio. O Enquadramento Fiscal e Financeiro 26 Deveria prestar-se uma atenção especial ao estudo do IBAM (2005): - 160 - 397. A concessão de transferências específicas do governo central para governos provinciais e municipais seleccionados constitui a base da estratégia fiscal para esta fase inicial. Em Angola, o problema com a concepção de uma estratégia fiscal para descentralização é que a dimensão da administração pública (em termos de carga tributária e do rácio global despesas/PIB) é extremamente elevada comparativamente a outros países africanos e até mesmo a economias emergentes. Isto significa que uma afectação futura dos recursos públicos para a gestão directa dos governos subnacionais deveria, em princípio, basear-se em algum tipo de reafectação dos recursos existentes que são actualmente utilizados pelo governo central. 398. Os investimentos públicos continuam a ser totalmente financiados, geridos e monitorizados directamente pelo governo central. Devido à insuficiência de pessoal nas estruturas institucionais dos governos municipais e comunais, é necessário preparar e implementar uma administração que, pelo menos, garanta a gestão das despesas correntes. O objectivo específico dos acordos deveria, portanto, ser a aquisição, por parte dos governos subnacionais, de bens, materiais e serviços que sejam necessários para a prestação dos serviços descentralizados. 399. As regras para o cálculo futuro destas transferências deveriam considerar o seguinte:  Em primeiro lugar, o governo central tem de incluir um programa de trabalho específico no seu orçamento anual para cada um dos serviços a serem descentralizados. A afectação da transferência da gestão do ensino básico, por exemplo, não deveria misturar-se com a dos centros de saúde (em contraste com o que vai ser sugerido para os cenários subsequente);  Em segundo lugar, a afectação a cada programa no orçamento anual do governo central tem de corresponder, no mínimo, aos fundos desembolsados nos dois ou três anos anteriores para a acção correspondente, em todos os locais alvejados pelo processo de descentralização, acrescida da inflação e da oscilação do PIB real, estimados para o ano imediatamente anterior e para o próprio ano do orçamento. Também é necessário determinar uma margem adicional para as novas despesas dos governos subnacionais referentes à instituição da nova estrutura administrativa;  Em terceiro lugar, a revisão do enquadramento legal deveria estabelecer fórmulas para a partilha de fundos entre os governos subnacionais relativamente a cada um dos programas, utilizando critérios técnicos e objectivos que não possam ser facilmente mudados. Na prática, o plano do orçamento anual deveria incluir o cálculo do montante previsto para cada programa e aplicar a tabela de distribuição proporcional por governo provincial e municipal, conforme definido no enquadramento legal.  Por último, todas as medidas administrativas, contempladas pelo plano de descentralização, deveriam ser amplamente publicitadas. Para além da publicação na imprensa local, o governo central deveria fornecer às autoridades provinciais ou municipais todos os pormenores operacionais relevantes, mediante uma declaração certificada. Por exemplo, o cálculo da quota a ser afectado ao governo subnacional deveria ser publicada e notificada, informando os parâmetros que foram utilizados e dando tempo e condições suficientes às partes interessadas para eventualmente contestarem os cálculos, solicitarem correcções ou informações adicionais. - 161 - 400. Em termos financeiros, a revisão do enquadramento legal também deve incluir normas tanto para a entidade que transfere os fundos quanto para a entidade que os aplicará. Há uma base comum entre essas entidades que envolve a demanda de uma conta bancária específica e exclusiva para cada programa, obedecendo os seguintes princípios: os depósitos feitos nesta conta devem ser separados de todas as outras transacções financeiras; o governo provincial ou municipal que recebeu a própria personalidade jurídica deve ser o titular da conta, independentemente de ser a autonomia parcial ou excepcional; a autoridade provincial ou municipal deve ser encarregada de todos os movimentos da conta bancária, e cada cheque ou ordem de pagamento deve ser assinado pelo chefe do poder executivo regional ou local. 401. Deve haver também um dispositivo legal que exija que o governo central transfira regularmente os fundos a serem descentralizados. Um mecanismo operacional eficiente é determinar que as subvenções estabelecidas no orçamento anual sejam pagas por meio do sistema de pagamentos baseado na liberação de uma décima segunda cota da transferência total anual (duodécimo) com uma data presente no enquadramento legal (por exemplo, no quinto dia útil). 402. Os governos contemplados deverão também ser obrigados a ter os seus próprios serviços do tesouro, contabilidade e auditoria para a gestão das contas de cada um dos programas descentralizados. Os extractos bancários deverão servir de controlos ex-post, tarefa que ainda pode ser efectuada pelo governo central durante a fase inicial da descentralização. Fase 2: Descentralização Administrativa a Médio Prazo 403. A segunda fase é uma expansão da descentralização administrativa. O ideal seria assegurar a continuidade da fase anterior em vez de se tornar um processo diferente ou paralelo. O âmbito do processo de descentralização podia agora ser alargado de forma a incluir um número maior de governos subnacionais e um calendário mais alargado, de 6 anos. O Enquadramento Legal 404. Na segunda fase, seria ideal que houvesse uma eleição directa das autoridades subnacionais. Em termos de competências governamentais, a meta é aumentar o número de serviços sociais básicos a serem descentralizados, em áreas tais como educação, saúde, assistência social, recolha de lixo e tratamento de resíduos sólidos. 405. A preparação da fase inicial deveria passar pela expansão da autonomia fiscal, orçamental e financeira outorgada aos governos subnacionais. Espera-se que aconteça quando o âmbito dos programas de descentralização for alargado. No caso da educação, por exemplo, se a fase inicial incluir apenas o ensino básico, deveria agora incluir também o ensino pré-primário e provavelmente até o ensino universitário como áreas a serem delegadas nas províncias. - 162 - 406. A diferença legal mais relevante na segunda fase consiste na autorização da personalidade jurídica de governos provinciais e municipais incluídos no plano de descentralização para assumir totalmente todos os direitos e deveres de qualquer entidade governamental. Isso representa a permissão de três acções: (i) contratar os próprios funcionários; (ii) cobrar impostos directamente (apesar de regulamentado e introduzido pelo governo central); e (iii) emitir os próprios balanços. O Enquadramento Político-Institucional 407. A revisão do enquadramento legal, na segunda fase da descentralização administrativa, outorgaria ao executivo municipal os mesmos direitos e obrigações do executivo central com respeito à administração das contas públicas e assuntos de interesse público. Não depende da escolha da autoridade municipal mas seria preferível ter uma autoridade municipal eleita directamente. No entanto, se a autoridade municipal for nomeada pelo poder central em vez de ser eleita, deverá possuir autoridade absoluta para administrar a província ou o município. 408. Uma mudança mais substancial seria o direito do governo local de cobrar impostos tipicamente locais – imposto de propriedade e impostos ocasionais a serem pagos pelos proprietários de imóveis, impostos sobre recolha de lixo, limpeza das ruas e iluminação pública. O governo central devia continuar a regular ou definir as taxas ou parâmetros dos impostos para a cobrança do imposto sobre propriedades (tais como zonas das cidades e tabela de valores genéricos), bem como as entradas de impostos. Os governos municipais deveriam ficar encarregados de arrecadar os impostos e manter os respectivos registos. Se tal não for possível, então a responsabilidade deveria passar para o governo provincial (respeitando o território da municipalidade que recusou ou que não podia administrar as receitas directamente). 409. Seria aconselhável se os governos, pelo menos aqueles incluídos na segunda etapa do processo de descentralização, pudessem aproveitar a implementação e operação inicial de um Conselho Consultivo local e desenvolver uma nova cultura fiscal e política. É importante que todos os membros deste Conselho vivam no mesmo município. Também é importante que os governos ao menos discutam sobre problemas relacionados à administração local e aprovem o orçamento municipal antes do início do período de contas; inspeccionem a sua execução durante este período; e depois analisem as contas e tomem uma posição, embora seja mais política do que técnica Isso pode ser realizado antes dos processos de análise e decisão realizados fora do território (no âmbito provincial ou nacional ). 410. Outra mudança substancial que poderia ser implementada na segunda etapa da descentralização é a criação de um órgão independente e técnico para a análise de contas anuais. O ideal é que esse escritório de contabilidade seja criado fora da estrutura do governo central, como uma agência solidária ao poder legislativo nacional. Finalmente, os acordos – instrumentos institucionais para regular relações intergovernamentais na primeira etapa do processo – devem ser substituídos na segunda etapa por programas sectoriais. Cada programa deve ser regulado por uma lei governamental central, com normas operacionais detalhadas no âmbito nacional - 163 - (evitando assim tratamentos diferentes por governos subnacionais). O governo subnacional deve implementar o programa nacional como um requisito prévio para o recebimento regular de transferências. O Enquadramento Fiscal e Financeiro 411. Com vista a cumprir o estipulado para os programas seleccionados que constituem o objecto deste processo, o âmbito da segunda fase deveria cingir-se à descentralização das chamadas despesas correntes incorridas. As despesas sobre investimentos ainda deveriam ser efectuadas pelo governo central, incluindo as funções e responsabilidades ao abrigo da segunda fase da descentralização. Ao contrário do que acontece na fase anterior, que não admitia a realização de investimentos, os governos subnacionais deveriam ser livres de executar obras e adquirir máquinas e instalações. Espera-se que tal venha a acontecer, numa pequena escala, face à enorme dependência dos governos subnacionais das transferências provenientes do governo central: só restam duas fontes de recursos para os investimentos directos locais: o produto das receitas dos impostos locais ou a libertação de fundos pelo governo central. 412. O sistema de transferências deveria continuar a depender das transferências condicionais, mas com uma abordagem mais genérica, tal como a das chamadas subvenções em blocos. Se a primeira fase exigia transferências muito específicas, com condicionalidades detalhadas (por exemplo, para a manutenção do sistema de ensino público elementar), a segunda fase pode incluir transferências com aplicações sectoriais (por exemplo, educação). Deveria manter-se a estratégia orçamental e financeira definida na primeira fase, mas os instrumentos de gestão têm de ser substituídos. 413. Outra importante característica desta segunda fase é a descentralização do controlo sobre as receitas tributárias locais. É importante observar, contudo, que isso não significa transferir competência com vista a poder impor e regular impostos, que ainda devem estar sob a responsabilidade do governo central. O objectivo é transferir somente a cobrança e a inspecção de alguns impostos (por exemplo, imposto sobre propriedades) para o governo local, e manter a regulamentação e a definição da cobrança tributária sob a responsabilidade do governo central. Em contrapartida, a receita tributária obtida no território seria parte das próprias receitas do governo local e poderia ser livremente aplicada. Isto por si só pode ser um importante incentivo para o bom desempenho da cobrança dos impostos mencionada em oposição às aplicações de transferências sectoriais. 414. Nesta segunda fase, espera-se que os governos subnacionais contemplados assumam a total responsabilidade pela gestão orçamental, fiscal e também patrimonial. Em suma, espera-se que se distanciem da estrutura de gestão e orçamental do governo central e que se tornam inteiramente autónomos em termos de gestão fiscal. Na prática, continuam dependentes da estrutura do governo central na medida em que quase metade dos seus recursos ainda seria proveniente do poder central. - 164 - 415. Esta fase de meio termo é mais uma etapa na ampliação do processo de descentralização administrativa. A meta é permitir que governos subnacionais adquiram um conhecimento mais completo de todas as fases da gestão fiscal e garantir uma transição tranquila de uma descentralização administrativa para uma descentralização fiscal. Ainda seria necessário realizar mudanças de modo cuidadoso, uma vez que nesta fase se trata mais de expansão quantitativa do que de mudanças qualitativas no processo de descentralização. A reestruturação só pode ocorrer no longo prazo, e baseada na experiência obtida nas duas fases acima mencionadas. Fase 3: Descentralização Fiscal 416. A descentralização fiscal é o ponto de chegada ideal. A terceira fase do processo de descentralização deveria incluir eleições directas para as autoridades subnacionais e a transferência de todos os serviços básicos para os governos subnacionais. Também seria necessário estabelecer um sistema nacional para a transferência de fundos, controlo da capacidade de endividamento dos governos subnacionais e garantir mais autonomia no domínio da cobrança de impostos tipicamente locais. O grande objectivo é conceder autonomia razoável aos governos subnacionais para que possam exercer o seu poder e executar as suas despesas através de uma administração fiscal mais autónoma. Mas esta é a parte que se considera mais difícil. O Enquadramento Legal 417. A revisão do enquadramento legal é crucial para esta última fase. Em primeiro lugar, ao contrário das alterações implementadas ao abrigo da Lei adoptada no início de 2007, as mudanças deveriam ser mais radicais. Isto significa um processo político mais abrangente, encerrando discussões tão vastas quanto possíveis a nível político e comunitário. 418. A revisão do enquadramento legal deveria incluir dois princípios fundamentais para a implementação da descentralização fiscal:  Em primeiro lugar, o novo processo deveria ser implementado numa base nacional, sendo alargado a todos os governos subnacionais. Deveria haver um período de transição para os municípios não contemplados nas duas fases anteriores, permitindo assim algum tempo para adaptação. O governo central deveria ficar definitivamente libertado da prestação de serviços.  Em segundo lugar, é necessário ter um novo sistema nacional para a transferência de fundos, que deixe de se basear em transferências condicionais, mas na partilha das receitas dos impostos, que permita aos governos contemplados aplicar esses fundos como melhor entenderem. Uma alternativa bastante simples para se definir o montante a ser regularmente transferido é aplicar um valor percentual às receitas totais do governo central proveniente dos impostos e do petróleo. Adicionalmente, a competência para - 165 - cobrar (em vez de regular ou impor) todos os impostos e direitos municipais deveria ser delegada nos governos municipais, em todo o país; a receita resultante integraria o orçamento do cobrador dos impostos (encorajando assim a boa gestão da cobrança de impostos) e, os municípios que cobram integralmente estes impostos e são capazes de pagar as suas despesas deveriam ser autorizados a contrair dívidas de longo prazo (incluindo empréstimos bancários). O Enquadramento Institucional 419. A revisão previamente sugerida do enquadramento legal inclui factores que marcam o plano político e institucional. É importante destacar que, ao contrário de cenários anteriores, a descentralização fiscal combina com a definição de cargos fixos e eleições directas pela população residente em cada jurisdição do director executivo municipal e também dos respectivos membros do poder legislativo. 420. O processo orçamental pode ser totalmente confiado ao governo municipal, bem como a gestão financeira, do património e do pessoal. Convém, no entanto, recordar que a maior parte dos funcionários públicos ficariam sob a alçada do governo central e continuariam a ser pagos pelos cofres centrais, com todos os direitos dos trabalhadores preservados mas, os novos funcionários seriam contratados directamente pelos governos municipais. 421. A interferência directa do governo federal em acções e serviços descentralizados, em termos de despesa pública, ficaria limitada à política de investimento que continua a ser financiada e com todas as despesas controladas directamente pelo governo central. O governo central deveria, contudo, contar com os governos municipais para efectuar algumas actividades, especialmente na área social (é difícil descentralizar os investimentos em infra-estruturas). O governo central também pode continuar a aumentar e consolidar informações com vista a seguir e avaliar o desempenho físico e financeiro e a inspeccionar as contas públicas e assuntos de interesse público. Seria ideal que existisse um conselho nacional de contabilidade com uma gestão técnica independente do poder executivo, do governo central ou dos governos subnacionais. O Enquadramento Fiscal e Financeiro 422. Deveria ser adoptada uma série de medidas com vista a conceder autonomia total aos governos subnacionais de modo que possam desempenhar as suas funções relativamente à principal acção legal do processo de descentralização. 423. Primeiro, deveria criar-se um fundo geral de partilha. Este fundo para as receitas obtidas do governo central e a serem distribuídas pelos governos subnacionais deveria ter as características seguintes:  Os recursos deveriam ser transferidos para os governos subnacionais numa base mensal, destinados a programas descentralizados por força de acordos; em casos especiais, as transferências podem ser efectuadas numa base quinzenal ou semanal; - 166 -  Os critérios para a afectação de recursos também deveriam ser predefinidos no mesmo acto legal e deveriam considerar a população de cada jurisdição como um indicador básico, para além de outros indicadores municipais estreitamente relacionados com a procura de bens e serviços públicos (um substituto que pode ser facilmente avaliado e actualizado é o consumo doméstico de electricidade, pelo menos em áreas urbanas);  Um critério de partilha alternativo é utilizar fórmulas diferentes para transacções diferentes envolvendo transferências para fins gerais de uma forma que cada transacção esteja associada com uma das funções governamentais descentralizadas. Por exemplo, se se estabelecer que os fundos transferidos têm de ser usados na manutenção e desenvolvimento do ensino público, uma opção possível seria afectar estes fundos de acordo com o número de estudantes matriculados na respectiva escola. 424. Conforme dito anteriormente, os governos municipais podem ser autorizados a utilizar as receitas dos impostos municipais e os mais desenvolvidos podem até contrair empréstimos. Este processo, no entanto, não deveria ser tão descentralizado como o dos serviços sociais. Com base nas características históricas, sociais e económicas do país, o poder sobre estes dois tipos de receitas deveria permanecer nas mãos do governo central. Assim, a implementação, definição das taxas dos impostos, a regulação dos impostos (por exemplo, imposto sobre propriedade ou até mesmo impostos sobre a prestação de serviços, licenças económicas) deveriam ainda ficar sob a responsabilidade do governo central, mas a gestão das receitas dos impostos deveria ser delegada nos governos municipais. Na terceira fase, podem propor-se alterações ao governo central, com a definição de taxas de impostos diferentes e mais elevadas para as regiões mais desenvolvidas, que poderiam ser cobradas como taxas adicionais. - 167 - Referências Seleccionadas: Afonso, José Roberto Rodrigues, Rezende, Fernando. “The Brazilian Federalism: Facts, Challenges, and Perspectives”. In: Wallack, Jessica S.; Srinivasan, T. N. (Org.). “Federalism and Economic Reform: International Perspectives”. New York. Afonso, José Roberto, Araújo, Érika Amorim. 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The Tanzania Social Action Fund (TASAF): owning the process of measuring impact and achieving results. Banco Mundial, 2006. - 172 - ANEXO ESTATÍSTICO - 173 - UM RESUMO DE ANGOLA 4/5/07 RENDIMENTO PRINCIPAIS INDICADORES DO DESENVOLVIMENTO ÁFRICA MÉDIO SUBSSARIANA BAIXO DISTRIBUIÇÃO ETÁRIA, 2005 ANGOLA (2006) HOMENS MULHERES POPULAÇÃO, MEIO DE ANO (MILHÕES) 16.4 741 2,475 70-74 ÁREA DE SUPERFÍCIE (MIL KM²) 1,247 24,265 39,946 60-64 CRESCIMENTO DA POPULAÇÃO (%) 2.8 2.1 1.0 50-54 POPULAÇÃO URBANA (% DA POP. TOTAL) 53 35 50 40-44 30-34 RNB (MÉTODO ATLAS, USD$ BILIÕES) 32.5 552 4,746 20-24 RNB PER CAPITA (MÉTODO ATLAS, USD$) 1,980 745 1,918 10-14 RNB PER CAPITA (PPP, INTERNACIONAL USD$) 2,210 1,981 6,313 0-4 CRESCIMENTO DO PIB (%) 14.6 5.3 6.9 30 20 10 0 10 20 30 CRESCIMENTO DO PIB PER CAPITA (%) 11.4 3.1 5.9 PERCENTUAL (ESTIMATIVA MAIS RECENTE, 2000–2006) RÁCIO DE CONTAGEM DA POBREZA A USD$1 POR DIA (PPP, %) .. 41 .. TAXA DE MORTALIDADE ABAIXO DE 5 RÁCIO DE CONTAGEM DA POBREZA A USD$2 POR DIA (PPP, %) .. 72 .. (POR 1 000) EXPECTATIVA DE VIDA DE RECÉM-NASCIDO (ANOS) 41 47 70 300 MORTALIDADE INFANTIL (POR 1 000 NASCIMENTOS VIVOS) 154 100 33 DESNUTRIÇÃO INFANTIL (% DE CRIANÇAS ABAIXO DE 5) 31 29 12 250 200 ALFABETIZAÇÃO DE ADULTOS, HOMEM (% DE 15 ANOS OU MAIS) 83 .. 93 150 ALFABETIZAÇÃO DE ADULTOS, MULHER (% DE 15 ANOS OU MAIS) 54 .. 85 MATRÍCULA BRUTA NA ESCOLA PRIMÁRIA, HOMEM (% DA FAIXA ETÁRIA) .. 99 115 100 MATRÍCULA BRUTA NA ESCOLA PRIMÁRIA, MULHER (% DA FAIXA ETÁRIA) .. 87 113 50 0 ACESSO A UMA MELHOR FONTE DE ÁGUA (% DA POPULAÇÃO) 53 56 82 1990 1995 2000 2005 ACESSO A MELHORES INSTALAÇÕES DE SANEAMENTO (% DA POPULAÇÃO) 31 37 57 ANGOLA ÁFRICA SUBSSARIANA FLUXOS LÍQUIDOS DE AJUDA 1980 1990 2000 2006 A (US$ MILHÕES) AOD LÍQUIDA E AJUDA OFICIAL 52 266 302 442 CRESCIMENTO DO PIB E PIB PER CAPITA (%) 3 PRINCIPAIS DOADORES (EM 2005): ESTADOS UNIDOS 7 1 37 64 30 JAPÃO 0 0 21 26 20 FRANÇA 0 11 8 24 10 AJUDA (% DO RNBI) .. 3.2 4.1 1.5 0 AJUDA PER CAPITA (US$) 7 25 22 28 -10 -20 TENDÊNCIAS ECONÓMICAS DE LONGO PRAZO -30 90 95 00 05 PREÇOS AO CONSUMIDOR (% ANUAL DE MUDANÇA) .. 2.4 325.0 12.9 DEFLATOR IMPLÍCITO DO PIB (% ANUAL DE MUDANÇA) .. 10.9 418.2 8.0 PIB PIB PER CAPITA TAXA DE CÂMBIO (MÉDIA ANUAL, LOCAL POR USD$) .. 0.0 10.0 80.2 TERMOS DE ÍNDICE COMERCIAL (2000 = 100) .. 63 100 136 1980–90 1990–2000 2000–06 (CRESCIMENTO MÉDIO ANUAL %) POPULAÇÃO, MEIO DO ANO (MILHÕES) 7.8 10.5 13.8 16.4 3.0 2.7 2.8 PIB (USD MILHÕES) .. 10,260 9,129 44,103 3.4 1.6 11.1 (% DO PIB) AGRICULTURA .. 17.9 5.7 7.2 0.5 -1.4 14.3 INDÚSTRIA .. 40.8 72.1 74.0 6.3 4.4 10.5 MANUFACTURA .. 5.0 2.9 3.6 -11.1 -0.3 13.4 SERVIÇOS .. 41.2 22.2 18.7 1.4 -2.2 6.7 DESPESA DE CONSUMO FINAL DOMÉSTICO .. 35.8 .. .. -0.2 .. .. DESPESA GERAL DO CONSUMO FINAL DO GOVERNO .. 34.5 .. .. 6.7 .. .. FORMAÇÃO DO CAPITAL BRUTO .. 11.7 15.1 14.1 -5.1 .. .. EXPORTAÇÕES DE MERCADORIAS E SERVIÇOS .. 38.9 89.6 73.5 2.2 .. .. IMPORTAÇÕES DE MERCADORIAS E SERVIÇOS .. 20.9 62.8 48.3 -2.6 .. .. POUPANÇA BRUTA .. 9.0 23.8 22.9 .. .. .. NOTA: ÍNDICES EM ITÁLICOS INDICAM ANOS DIFERENTES DOS ESPECIFICADOS. DADOS DE 2006 SÃO PRELIMINARES. DADOS DE GRUPO SÃO DE 2005. .. INDICA QUE HÁ DADOS NÃO DISPONÍVEIS. A. DADOS SOBRE SIDA SÃO DE 2005. ECONOMIAS EM DESENVOLVIMENTO, GRUPO DE DADOS DO DESENVOLVIMENTO (DECDG). ANGOLA SALDO DE PAGAMENTOS E BALANÇA COMERCIAL 2000 2006 INDICATORES DE GOVERNAÇÃO, 2000 E 2005 (USD$ MILHÕES) TOTAL DE EXPORTAÇÕES DE MERCADORIAS (FOB) 7,920 23,724 TOTAL DE IMPORTAÇÕES DE MERCADORIAS (CIF) 3,040 8,667 VOZ E RESPONSABILIZAÇÃO COMÉRCIO LÍQUIDO EM MERCADORIAS E SERVIÇOS 2,448 8,286 ESTABILIDADE POLÍTICA REMESSAS DE TRABALHADORES E REMUNERAÇÕES DE FUNCIONÁRIOS (RECIBOS) .. .. QUALIDADE NORMATIVA REGIME DE DIREITO SALDO ACTUAL DA CONTA 795 3,896 COMO PERCENTUAL DO PIB 8.7 8.8 CONTROLO DA CORRUPÇÃO RESERVAS, INCLUINDO OURO 1,198 3,197 0 25 50 75 100 2005 CLASSIFICAÇÃO PERCENTUAL DO PAÍS (0-100) FINANÇAS DO GOVERNO CENTRAL 2000 2006 VALORES MAIS ALTOS IMPLICAM EM MELHOR CLASSIFICAÇÃO 2000 (% DO PIB) RECEITA 50.2 46.7 FONTE: KAUFMANN-KRAAY-MASTRUZZI, BANCO MUNDIAL RECEITA FISCAL 50.0 46.5 DESPESAS TOTAIS 49.6 37.3 TECNOLOGIA E INFRA-ESTRUTURA 2000 2005 BALANÇO GERAL (BASE CONTÁBIL) 0.6 9.4 ESTRADAS PAVIMENTADAS (% DO TOTAL) 10.4 .. MAIS ALTOS ÍNDICES DE IMPOSTOS MARGINAIS (%) ASSINANTES DE LINHA FIXA E TELEFONE MÓVEL INDIVIDUAL .. .. (POR 1 000 PESSOAS) 7 75 CORPORATIVO .. .. ALTAS EXPORTAÇÕES DE TECNOLOGIA (% DE EXPORTAÇÕES MANUFACTURADAS) .. .. DÍVIDA EXTERNA E FLUXOS DE RECURSOS AMBIENTE (USD$ MIHÕES) TOTAL DE DÍVIDA DESEMBOLSADA E PENDENTE 9,408 11,755 SOLO AGRÍCOLA (% DE ÁREA AGRÁRIA) 46 46 TOTAL DE SERVIÇO DA DÍVIDA 1,705 2,239 ÁREA FLORESTAL (% DE ÁREA AGRÁRIA, 2000 E 2005) 47.9 47.4 ALÍVIO DA DÍVIDA HIPC E MDRI (PREVISTO; FLUXO) – – ÁREAS PROTEGIDAS NACIONALMENTE (% DE ÁREA AGRÁRIA) .. 10.1 TOTAL DA DÍVIDA (% DO PIB) 103.1 35.8 RECURSOS DE ÁGUA DOCE PER CAPITA (METROS CÚBICOS) .. 9,284 TOTAL DO SERVIÇO DA DÍVIDA (% DE EXPORTAÇÕES) 20.3 9.3 RETIRADA DE ÁGUA DOCE (% DE RECURSOS INTERNOS 0.2 .. INVESTIMENTO ESTRANGEIRO DIRECTO (INFLUXOS LÍQUIDOS) 879 -1,304 EMISSÕES DE CO2 PER CAPITA (MT) 0.48 0.57 ACÇÕES EM PORTFÓLIO (INFLUXOS LÍQUIDOS) 0 0 PIB POR UNIDADE DE USO ENERGÉTICO (2000 PPP $ POR KG DE PETRÓLEO EQUIVALENTE) 3.1 3.3 COMPOSIÇÃO DA DÍVIDA EXTERNA TOTAL, 2005 572 USO ENERGÉTICO PER CAPITA (KG DE PETRÓLEO EQUIVALENTE) 613 FMI, 0 AID, 319 OUTRO MULTI BIRD, 0 LATERAL, 52 PORFÓLIO DO GRUPO BANCO MUNDIAL 2000 2005 BILATERAL, 2,817 CURTO PRAZO, 2,327 (USD$ MILHÕES) BIRD TOTAL DE DÍVIDA DESEMBOLSADA E PENDENTE – – DESEMBOLSOS – – AMORTIZAÇÕES PRINCIPAIS – – PRIVADO, 6,240 PAGAMENTOS DE JUROS – – USD$ MILHÕES AID TOTAL DE DÍVIDA DESEMBOLSADA E PENDENTE 226 319 DESEMBOLSOS 24 30 DESENVOLVIMENTO DO SECTOR PRIVADO 2000 2006 SERVIÇO TOTAL DA DÍVIDA 2 7 PRAZO NECESSÁRIO PARA INICIAR UM NEGÓCIO (DIAS) – 124 IFC (ANO FISCAL) CUSTO PARA INICIAR UM NEGÓCIO (% DO GNI PER CAPITA) – 486.7 Portfólio total pendente e desembolsado 1 2 PRAZO NECESSÁRIO PARA REGISTAR PROPRIEDADE (DIAS) – 334 DA PRÓPRIA CONTA DA IFC 1 2 DESEMBOLSOS DA PRÓPRIA CONTA DA IFC 1 1 CLASSIFICADA COMO A PRINCIPAL RESTRIÇÃO AOS NEGÓCIOS VENDAS DE PORTFÓLIO, PAGAMENTOS ANTECIPADOS E (% DOS GERENTES PESQUISADOS QUE CONCORDARAM) AMORTIZAÇÕES DA PRÓPRIA CONTA DA IFC 0 0 N.A. .. .. N.A. .. .. MIGA EXPOSIÇÃO BRUTA 21 16 CAPITALIZAÇÃO DO MERCADO DE ACÇÕES (% DO PIB) .. .. NOVAS GARANTIAS 0 15 AGÊNCIAS BANCÁRIAS (POR 100 000 PESSOAS) .. .. NOTA: ÍNDICES EM ITÁLICOS INDICAM ANOS DIFERENTES DAQUELES ESPECIFICADOS. ... DADOS DE 2006 SÃO PRELIMINARES. 4/5/07 .. INDICA QUE NÃO HÁ DADOS DISPONÍVEIS.. – INDICA OBSERVAÇÃO NÃO APLICÁVEL. ECONOMIAS EM DESENVOLVIMENTO, GRUPO DE DADOS DO DESENVOLVIMENTO (DECDG). - 175 - METAS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÉNIO ANGOLA COM ALVOS SELECCIONADOS PARA ATINGIR ENTRE 1990 E 2015 (ESTIMATIVA MAIS PRÓXIMA DA DATA MOSTRADA, +/- 2 ANOS) ANGOLA META 1: REDUZIR AS TAXAS PARA USD$1 POR DIA A POBREZA E A DESNUTRIÇÃO 1990 1995 2000 2005 RÁCIO DE CONTAGEM DA POBREZA A USD$1 POR DIA (PPP, % DA POPULAÇÃO) .. .. .. .. RÁCIO DE CONTAGEM DA POBREZA NA LINHA DE POBREZA NACIONAL (% DA POPULAÇÃO) .. .. .. .. PARCELA DE RENDIMENTO OU CONSUMO NO QUINTIL MAIS POBRE (%) .. .. .. .. PREVALÊNCIA DE DESNUTRIÇÃO (% DE CRIANÇAS ABAIXO DE 5) 20 41 31 .. META 2: GARANTIR QUE AS CRIANÇAS SEJAM CAPAZES DE CONCLUIR A EDUCAÇÃO PRIMÁRIA MATRÍCULA NA ESCOLA PRIMÁRIA (LÍQUIDO, %) 50 .. 53 .. TAXA DE CONCLUSÃO DO PRIMÁRIO (% DE GRUPO ETÁRIO RELEVANTE) 35 .. .. .. MATRÍCULA NA ESCOLA SECUNDÁRIA (BRUTO, %) 11 .. 15 .. TAXA DE ALFABETIZAÇÃO DOS JOVENS (% DE PESSOAS COM IDADES ENTRE 15-24) .. .. .. 72 META 3: ELIMINAR DISPARIDADE DE Géneros em educação e empoderar as mulheres RÁCIO DE RAPARIGAS PARA MENINOS NO ENSINO PRIMÁRIO E SECUNDÁRIO (%) .. .. 85 .. MULHERES EMPREGADAS NO SECTOR NÃO-AGRÍCOLA (% DE EMPREGOS NÃO-AGRÍCOLAS) .. 24 .. .. PROPORÇÃO DE ASSENTOS OCUPADOS POR MULHERES NO PARLAMENTO NACIONAL (%) 15 10 16 15 META 4: REDUZIR A MORTALIDADE ABAIXO DOS 5 EM DOIS TERÇOS TAXA DE MORTALIDADE ABAIXO DOS 5 (POR 1 000 PESSOAS) 260 260 260 260 TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL (POR 1 000 NASCIMENTOS VIVOS) 154 154 154 154 IMUNIZAÇÃO CONTRA SARAMPO (PROPORÇÃO DE CRIANÇAS ATÉ 1 ANO IMUNIZADAS, %) 38 46 41 45 META 5: REDUZIR A MORTALIDADE MATERNAL EM 75% TAXA DE MORTALIDADE MATERNAL (ESTIMATIVA DO MODELO, POR 100 000 NASCIMENTOS VIVOS) .. .. 1,700 .. NASCIMENTOS ATENDIDOS POR PROFISSIONAIS DA SAÚDE (% DO TOTAL) .. 23 47 .. META 6: REDUZIR E INICIAR PARA REVERTER A DISSEMINAÇÃO DE SIDA/VIH E OUTRAS DOENÇAS IMPORTANTES PREVALÊNCIA DE SIDA (% DA POPULAÇÃO ENTRE 15-49) .. .. .. 3.7 PREVALÊNCIA CONTRACEPTIVA (% DE MULHERES ENTRE 15-49) .. .. 6 .. INCIDÊNCIA DE TUBERCULOSE (P/ 100 000 PESSOAS) 210 228 248 269 CASOS DETECTADOS DE TUBERCULOSE EM DOTS (%) .. 62 76 85 META 7: REDUZIR A PROPORÇÃO DE PESSOAS SEM ACESSO SUSTENTÁVEL A NECESSIDADES BÁSICAS ACESSO A UMA FONTE DE ÁGUA MELHORADA (% DA POPULAÇÃO) 36 .. .. 53 ACESSO A MELHORES INSTALAÇÕES RECURSOS DE SANEAMENTO (% DA POPULAÇÃO) 29 .. .. 31 ÁREA FLORESTAL (% DA ÁREA TOTAL DA TERRA) 48.9 .. 47.9 47.4 ÁREAS PROTEGIDAS NO ÂMBITO NACIONAL (% DA ÁREA TOTAL DA TERRA) .. .. .. 10.1 EMISSÕES DE CO2 (TONELADAS PER CAPITA) 0.4 0.9 0.5 0.6 PIB POR UNIDADE USO ENERGÉTICO (CONSTANTE 2000 PPP $ POR KG DE ÓLEO EQUIVALENTE) 3.7 3.0 3.1 3.3 META 8: CRIAR UMA PARCERIA GLOBAL PARA DESENVOLVIMENTO ASSINANTES DE LINHA FIXA E TELEFONE MÓVEL (POR 1 000 PESSOAS) 7 4 7 75 USUÁRIOS DE INTERNET (POR 1 000 PESSOAS) 0 0 1 11 COMPUTADORES PESSOAIS (POR 1 000 PESSOAS) .. 1 1 .. DESEMPREGO DE JOVENS (% DA FORÇA DE TRABALHO TOTAL ENTRE 15-24) .. .. .. .. INDICADORES DE EDUCAÇÃO (%) IMUNIZAÇÃO CONTRA SARAMPO (% DE INDICADORES ICT (POR 1 000 PESSOAS) CRIANÇAS DE 1 ANO DE IDADE 100 100 80 70 75 60 50 75 50 40 30 25 20 50 10 1998 2000 2002 2004 0 0 1990 1995 2000 2005 2000 2002 2005 RÁCIO LÍQUIDO DE MATRÍCULAS NO ENSINO PRIMÁRIO ASSINANTES FIXOS + MÓVEIS RÁCIO DE RAPARIGAS PARA MENINOS ANGOLA ÁFRICA SUBSSARIANA NO ENSINO PRIMÁRIO E SECUNDÁRIO USUÁRIOS DE INTERNET NOTA: ÍNDICES EM ITÁLICOS INDICAM ANOS DIFERENTES DAQUELES ESPECIFICADOS. .. INDICA QUE NÃO HÁ DADOS DISPONÍVEIS. 4/5/07 ECONOMIAS EM DESENVOLVIMENTO, GRUPO DE DADOS DO DESENVOLVIMENTO (DECDG). - 176 - Anexo Estatístico do Capítulo 3 - 177 -