66032 水价制定和中国用水户协会 的可持续性 世界银行 东亚和太平洋区域 2011 年 12 月 本研究由世界银行水合作伙伴项目支持 i © 2011 国际复兴开发银行/世界银行 1818 H Street, NWWashington, DC 20433, U.S.A.电话: 202-473-1000 网址: www.worldbank.org 版权所有。 封面图片由中国灌排发展中心提供。 2011 年 12 月 本报告由国际复兴开发银行/ 世界银行工作人员撰写。报告中所表述的发现、解释和结论未必代表世界银行 执行董事会及其所代表的政府的观点。世界银行不保证本报告数据的准确性。本报告所附地图的边界、颜 色、名称和其它信息并不表示世界银行对任何地域法律地位的看法或对所标示的边界的认可和接受。 权利与许可 本报告中的资料受版权保护。未经许可复制和/或转载本报告的部分或全文内容会违反相关法律。国际复兴 开发银行/世界银行鼓励对其著作的宣传，通常会很快许可对其著作内容的复制。 如 需 获 准 复 印 或 重 印 本 报 告 的 任 何 部 分 ， 请 向 版 权 审 批 中 心 （ Copyright Clearance Center, Inc.,222 ， Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, 电 话 ： 978-750-8400, 传 真 ： 978-750-4470, 电 子 邮 箱 ： www.copyright.com）提出包括完整信息的申请。关于权利和许可的所有查询，包括对附带权利的查询，应 联系世界银行出版商办公室（Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, 传真：202-522-2422, 电子邮箱：pubrights@worldbank.org） 。 ii 目录  首字母组合词和缩略语 ............................................................................................................v  致谢 ............................................................................................................................................ i  执行总结 ................................................................................................................................... ii  综述 ................................................................................................................................................................ ii  水价制定和用水户协会所面临的主要挑战 ................................................................................................ iv  研究重点和方法 ............................................................................................................................................ v  研究发现 ....................................................................................................................................................... vi  建议 ................................................................................................................................................................ x  第一章 前言和研究背景 ...........................................................................................................1  1.1 综述 .......................................................................................................................................................... 1  1.2 研究的必要性 .......................................................................................................................................... 1  1.3 研究目的和内容 ...................................................................................................................................... 2  1.4 用水户协会的发展现状和主要制约因素 ............................................................................................... 2  1.5 灌溉水价制定现状和存在问题............................................................................................................... 5  1.6 在用水户协会层次上的水费构成、水价制定和水费收取 ................................................................... 5  1.7 末级渠系水价制定面临的主要问题....................................................................................................... 6  1.8 建立用水户协会水价制定和水费收取标准的必要性 ........................................................................... 6  1.9 关于水费和水价制定的相关政策和规定 ............................................................................................... 7  第二章 研究方法和分析框架 ...................................................................................................9  2.1 实地调查 .................................................................................................................................................. 9  2.2 研究内容和任务 .................................................................................................................................... 10  2.3 水费分析中采用的用水户协会分类方法 ............................................................................................. 10  第三章 水价制定和水费收取机制 ........................................................................................15  3.1 案例研究选定灌区的水价制定和用水户协会总体情况 ..................................................................... 15  3.2 水费类型 ................................................................................................................................................ 17  3.3 水费核定 ................................................................................................................................................ 20  3.4 水费收取 ................................................................................................................................................ 21  3.5 用水计量和综合水价 ............................................................................................................................ 22  3.6 国有水费和末级渠系水费的比例......................................................................................................... 22  3.7 向“综合水费制”转变的限制因素 ..................................................................................................... 24  3.8 灌区和用水户协会实地调研总结......................................................................................................... 25  第四章 用水户协会的水费及其相对于运行维护要求的充足性 .........................................29  4.1“面向贫困人口的农村水利改革项目”用水户协会运行维护费分析 ................................................ 29  4.2 水利部“水价改革项目”用水户协会运行维护费分析 ..................................................................... 30  4.3 案例研究中所调研的用水户协会运行维护费来源和支出 ................................................................. 31  第五章 用水户协会的水价制定和水费收取方式 .................................................................36  5.1 概述 ........................................................................................................................................................ 36  5.2 实行“综合水费制”的用水户协会的水价计算和收取 ..................................................................... 37  5.3 实行“两费制”的用水户协会的水价计算和收取 ............................................................................. 40  5.4 协会运行成本计算 ................................................................................................................................. 41  5.5 未来用水户协会水价制定采用“综合水费制”或“两费制”的对比 ............................................. 42  5.6 不同灌区用水户协会水价制定方式的选择 ......................................................................................... 44  第六章 农民水费支出和水费补贴方案分析 .........................................................................46  6.1 概述 ........................................................................................................................................................ 46  iii 6.2 “面向贫困人口的农村水利改革项目”农民的水费支出 ................................................................... 46  6.3 水利部“水价改革项目”农民的水费支出 ......................................................................................... 47  6.4 在本研究中进行的农户实际灌溉成本调研的结果 ............................................................................. 48  6.5 对农户水费支出的调查结果总结......................................................................................................... 51  6.6 水费补贴的理由和背景......................................................................................................................... 52  6.7 水费补贴的原则 .................................................................................................................................... 53  6.8 水费补贴方案比较 ................................................................................................................................ 56  第七章 结论和建议 .................................................................................................................58  7.1 概述 ........................................................................................................................................................ 58  7.2 研究发现 ................................................................................................................................................ 58  7.3 建议 ........................................................................................................................................................ 62  7.4 下一步工作............................................................................................................................................. 65  研究中使用的主要参考文献 ..................................................................................................68  附件 I:关于用水户协会的文献综述和已有研究结果 ..........................................................69  附件 II: 关于水费和水价制定的政策和规定 ........................................................................71  附件 III: 对所选灌区、用水户协会及其水价制定模式的详细描述 ..................................73  iv 首字母组合词和缩略语 CAB Civil Affairs Bureau 民政局 CAD Comprehensive Agricultural Development (Program) 综合农业开发(项目) ECM End-Canal Manager (Shanxi)末级渠道管理人（即斗长，山西) ECMC End-Canal Management Committee (Shanxi)末级渠系管理委员会 (即斗管会，山西) ID Irrigation District 灌区 IDMB Irrigation District Management Bureau 灌区管理局 IAIL3 Irrigated Agricultural Intensification Loan III Project 加强农业灌溉三期项目 MWR Ministry of Water Resources 水利部 MCA Ministry of Civil Affairs 民政部 MOF Ministry of Finance 财政部 M&E Monitoring and Evaluation 监测评价 NDRC National Development and Reform Commission (Ministry)国家发展改革委员会 O&M Operation and Maintenance 运行和维护 PB Price Bureau 物价局 PPRWRP Pro-Poor Rural Water Reform Project (DFID-financed project on WUAs) “面向贫困人口的农村水利改革项目” (英国国际发展署支持的用水者协会发展项目) SOCAD State Office for Comprehensive Agricultural Development 国家农业综合开发办公室（国家农发办） WMS Water Management Station (unit of ID) 水管站（灌区内的水管单位） WPRP Water Pricing Reform Project (MWR project)水价改革项目（水利部项目） WSO Water Supply Organization (operates ID canals and facilities) 供水组织 （负责灌区内渠道和水利设施的运行） WUA Water Users Association 用水户（者）协会（文中亦称为“协会” ） WUG Water Users Group 用水（户）小组 v 致谢 世界银行衷心感谢课题组成员在本项研究中的高效工作和突出贡献。课题组核心成员 包括中国灌排中心的高级工程师徐成波先生和王彦军先生， 他们在中国灌排中心高级工 程师陆文红先生的密切支持下主持了本项研究的设计和实地调研工作，并基于研究结果撰 写了研究报告的初稿。课题组的其他主要成员们对研究工作也做出了巨大贡献，他们是： 新疆水利厅水管总站总经济师年自力先生、湖北省宜昌市水利局高级工程师程高潮先生、 湖南省铁山灌区供水总公司高级工程师黄伟峰先生、中国农业大学教授李鹤女士。水价和 农民用水户协会方面的国际顾问 Richard Reidinger 先生对本项研究提供了帮助并撰写了研 究报告的最终稿。李群女士（项目经理）负责组织了本项课题研究报告准备阶段的工作， Rabih Karaky 先生（项目经理）负责组织了研究报告最终完成阶段的工作。Iain Shuker 先 生，李晓凯先生和 Susanne Scheierling 女士对本研究进行了同行审议。世界银行也由衷地 感谢水利部及其下属单位中国灌排中心、新疆、湖北、湖南、吉林和山西省/自治区水利 厅，以及参与本研究项目的各灌区对本项研究实地调研工作的大力支持。 i 执行总结 综述 1. 改进灌溉用水的定价，使灌溉用水的价格足以涵盖末级渠系灌溉或斗渠设施运行 维护和管理成本，是保证灌溉服务效率和用水户协会可持续性的至关重要的要求。本研 究对末级渠系灌溉水价制定的关键方面进行了调研，包括水费构成、水价制定、水费收取 和水费管理各方面，目的是为灌溉水价制定、加强用水户协会从而改善末级渠系运行维护 的政策决策提供具体的参考和指导。根据对中国国内文献的检索结果，本研究是第一项旨 在支持末级渠系水价改革政策制定的研究，它同时研究了在末级渠系水费改革背景下末级 渠系水价的制定和用水户协会发展两方面的事宜。 2. 自 1995 年第一批用水户协会建立以来，中国用水户协会发展较快，到 2008 年已 经建立了 5 万多个用水户协会。中国政府通过实施国内项目和世界银行（世行）资金支 持的项目，对用水户协会给予大力支持，推动了用水户协会覆盖面积的快速扩展。中国于 1995 年开始在湖北和湖南建立第一批用水户协会，到 2004 年全国用水户协会数量就已经 达到约 2 万个，到 2008 年则超过 5 万个。截止 2008 年底，用水户协会覆盖面积超过了 2 千万公顷，约占全国灌溉面积 6 千万公顷的 34%，已建的用水户协会覆盖面广、多种多 样且条件各异。据报告，预计到 2020 年，用水户协会将覆盖全国 80%左右的灌溉面积。 3. 在世行投资项目用水户协会的早期发展过程中，世界银行和中国政府开展了密切 合作。到 2009 年，在世行投资的各项目下共建立了约 5,000 个改进型用水户协会。世行 自 1995 年起投资支持长江流域水资源项目，在试点的基础上建立了中国的第一批用水户 协会，这些协会覆盖了湖南和湖北的 7 个大型灌区。继湖北和湖南用水户协会的成功发展， 世行支持的 6 个水资源和灌溉项目以及全球环境基金（GEF）支持的项目都支持了用水户 协会发展和改善及其在全国的推广。由英国国际发展署提供资金、世行管理实施的“面向 贫困人口的农村水利改革项目”基于以上项目的经验教训, 于 2004 到 2009 年间在全国 10 个省内共建立了 497 个以示范和推广为目的的改进型用水户协会。 “面向贫困人口的农村 水利改革项目”由水利部和国家农发办共同实施，它在如何发展和改善用水户协会、其影 响和效益、未来用水户协会可持续发展所需的支持诸方面提供了许多经验及教训，并为国 家农发办推广用水户协会提供了培训、支持和经验教训。 4. 早期建立的用水户协会产生了大量的直接效益，如作物增产和节水效益。在此经 验的基础上，“面向贫困人口的农村水利改革项目”的设计和实施就是为了制定更为完善 的用水户协会发展标准、示范如何采用这些标准来发展改进型用水户协会，并且通过使 用对比组来进行“有项目”和“无项目”情况下的比较，对改进型用水户协会的具体影响 和效益进行监测和评价，这是对用水户协会影响和效益的第一次监测评价。 “面向贫困人 口的农村水利改革项目”所建立的改进型用水户协会使 130 万人受益，覆盖面积总计 16.5 万公顷，并为妇女和贫困人口增加了收益。总的来说，与对比组相比，仅在 2008 年一年 中，这些用水户协会粮食产量就增加了约 23.8 万吨，农业收入增加了 7.7 亿元，农户总收 ii 入增加了 18.46 亿元，节水 1.98 亿立方米, 节省水费 1780 万元1; 作物产量和水分生产率分 别增加了 21%和 35%；妇女的参与程度得以提高, 并且使妇女和贫困人口能够公平地分享 供水和用水户协会的效益。与对比组相比，用水户协会人均收入平均高出了近 40%，而 其中贫困户的收入增长百分比略高于此比例。用水户协会覆盖区域内贫困人口的比例从 18%降低到 11%，约有 17,000 人脱贫。 在 2008 年一年中，与对比组相比， “面向贫困人 口的农村水利改革项目”下的用水户协会作物产量增加和节水量价值约为 4.705 亿元，是 该项目总费用的两倍多，并远远超过了该项目中用于用水户协会的直接费用和协会的建立 成本。因为该项目不包括对硬件和设施的投资，这些效益代表了与传统方法对比，改进型 用水户协会通过改善用水管理和增加农民参与所产生的影响。 5. 用水户协会填补了灌溉管理制度中的组织或机构空白，并产生了重大的间接或非 定量性效益，尤其是在减少或消除用水冲突和提高水费收取率方面。1980 年人民公社解 体后，在灌区骨干工程系统和农户间出现了一个供水空白; 没有任何一个主体来负责末级 渠系运行维护和向农户的供配水。尽管各村在试图填补这一空白，但用水管理不是它们的 主要职责或托管责任。由于没有一个明确的制度和专门机构负责当地用水管理，供水和用 水混乱、不确定和不可靠状况常常出现。 其结果是，末级渠系的水浪费严重、水分生产 率低、用水管理公平性差，尤其是妇女和贫困、老年人口这样的弱势群体常常得不到他们 应得的水量份额。但基于参与和民主管理建立起来的改进型用水户协会使得其所有成员都 能得到他们应得的供水份额。此外，通过消除为用水而产生的争斗，用水户协会也减少了 农户为引水和看水所需的劳动力数量和“体力”水平，这使更多农民能够外出务工。在 “面向贫困人口的农村水利改革项目”下，用水户协会范围内的农民外出务工的数量增加 了一倍多，外出务工为用水户协会成员的家庭提供了收入增加的主要来源。用水户协会还 产生了其它重要的、非定量性效益，如降低了当地政府和村在灌溉管理和运行维护方面的 负担、增加了灌区的收入。2008 年中，在“面向贫困人口的农村水利改革项目”下，用 水户协会范围内的水费收取率为 95%，而对比组的水费收取率为 70%，中国其它大中型 灌区的平均水费收取率仅为 57% (2006 年数据)。 6. 与中国早期的用水户协会和其它多数用水户协会相比， “面向贫困人口的农村水利 改革项目”下的用水户协会得到了改进和提高。该项目下的用水户协会以项目下制定和 遵循的一系列标准和条件为基础，尤其是用水户协会发展的“五项原则” 。这“五项原则” 包括在该项目的实施要求和法律协议中，是用水户协会的检查验收和费用报账标准，并且 项目下建立了用水户协会监测评价(M&E)系统对协会的各指标进行主动监测。该“五项原 则”要求每个用水户协会应：(a) 是农民自己的组织 (即用水户协会应通过选举从农民中选 定用水户协会的领导人，应注册并有自己的银行账户等等)；(b) 应基于水利边界而不是行 政边界建立；(c) 有量水设施并测定用水户协会从供水单位接受到的水量；(d) 从其成员收 取水费，根据接受到的水量直接将水费支付给供水单位；(e) 有充足和可靠的水利设施和 供水水源。这些原则和标准主要基于以往实施的世行项目和国内资金支持的项目下用水户 协会发展所取得的经验教训。尽管大多数用水户协会都产生效益，在“面向贫困人口的农 村水利改革项目”下的改进型用水户协会则产生了超出一般的更高效益，证明了基于更高 1 尽管上述节水量并不全是“真实的”或资源性节水量，水费节省对农民来说则肯定是真正的资金节省。 iii 标准建立的改进型用水户协会的价值。另外，该项目下的用水户协会具有强有力的地方政 策支持，这使得它们有权收取水费；它们还得到了针对农民的大量专门培训支持，而政府 机构预算通常不会包括这种培训支持。但是，即便这样的改进型用水户协会也没有足够的 资金对末级渠系开展适当的、可持续的运行维护和管理。这一点在“面向贫困人口的农村 水利改革项目”接近结束时已清楚地显现，这为进行本项关于保证用水户协会可持续性的 水费计收模式的研究提供了主要动力。 水价制定和用水户协会所面临的主要挑战 7. 尽管中国的用水户协会发展迅速，它们仍面临着许多重大挑战，尤其是在财务、法 律和机构方面的挑战。只有应对好这些挑战，才能使用水户协会在水价制定改革和渠道灌 溉管理改革中发挥强有力的作用，并保证它们自身的可持续性。 8. 末级渠系的适当运行维护和管理资金缺乏。用水户协会的收入通常不足以涵盖它 们的末级渠系配水系统管理和运行维护成本，这直接威胁到末级渠系和用水户协会的可持 续性、灌溉系统的运行和用水户协会未来的发展。全国有 67%的用水户协会报告了存在 的财务困难。即使是在“面向贫困人口的农村水利改革项目”下得到特别支持的用水户协 会当中，也有 45%的协会没有足够的收入来涵盖运行维护费用。尽管这一问题对用水户 协会区域和非用水户协会区域都产生了负面影响，只有“面向贫困人口的农村水利改革项 目”下进行的、对用水户协会财务状况的监测评价能够清楚地确认这一问题的存在。 9. 由于制度上存在的各种缺陷，许多用水户协会的法律地位、能力和农民参与程度 受到了限制。由于没有充分的法律或规定的支持，用水户协会缺少所需的法律权力，如 决定、收取和使用水费的权力。作为一个“法人实体”向当地民政局注册，可以帮助用水 户协会获得或至少表达其应有的某些法律权力、利益或保护，如设立银行账户及拥有对其 财产的权利。但全国目前仅有 40% 的用水户协会已注册，大多数用水户协会未经注册， 是在所在地的村委会之下组建。这样一来，它们虽是合法组织，但不具备独立性，常常为 村委会所管控。这种安排可能不利于用水户协会管理水费、保证灌溉设施正常运行维护， 并使农户难以将用水户协会看做是自己的组织而不是村委会组织的一部分，从而对农户支 持和参与协会活动带来了不利影响。这种情形也使用水户协会难以建立与当地灌区和供水 组织的合作关系，当地灌区和供水组织对妥善收取水费，使用水费支持灌溉骨干工程系统 的运行维护和管理很关注，但对末级渠系的运行维护则没有直接的利益或责任。 10. 末级渠系的灌溉成本估算、水价制定、水费收取和水费管理诸方面都存在问题， 直接影响用水户协会的运作和可持续性。灌区对其供水所收取的国有水费和用水户协会 （或村委会）为末级渠系供水设施的运行维护收取的末级渠系水费在费用估算、价格制定、 水量测量、水费收取和水费管理方面都是不同的。由当地物价局核定的水费通常仅考虑或 主要考虑法定的国有水费，因此不足以涵盖末级渠系的运行维护成本。不规范的水费收取 做法可能会出现，如乡镇将无关的和未经政府批准的税费加入农民的水费中，或将一部分 水费挪用，用于与灌溉无关的活动。这些问题降低了农民支付水费的支付意愿，成为水费 低收取率的原因之一，对末级渠系灌溉设施和水的分配以及用水户协会的可持续发展造成 了不利影响。 iv 11. 目前，水价改革和用水户协会在国家和当地层面上都普遍缺乏充分的法律和政策 支持。在国家层面上，虽然已经有了支持用水户协会的总体政策及一些关于末级渠系水 费的政策，但其中没有一个政策对用水户协会的运行维护成本估算、水价制定和水费及由 用水户协会收取费用做出足够具体的规定，也没有支持用水户协会的、全面的国家法律或 规定。一些地方政府颁布了支持用水户协会的政策，但这些政策通常是针对特定的项目。 对于向用水户协会赋权和为发展改进型用水户协会、进行用水户协会水价改革建立一个有 利环境来说，国家和当地层面上对上述方面提供充分的法律和政策支持是必需的，缺乏这 样的法律和政策支持会严重限制用水户协会的可持续性发展和水价改革。 研究重点和方法 12. 本研究的重点是中国灌区内末级渠系或斗渠水利设施的水费计收方法。本研究确 定了水费计收方法的代表性类型以及在一些灌区内管理末级渠系的用水户协会的典型类型， 为支持用水户协会可持续发展提出了一种具体的水费改革方法建议，并且为实施水费改革、 加强用水户协会及其未来发展以适应水费改革的需要，提出了一些行动和政策建议。本研 究未推荐具体的末级渠系水费收取水平，而是建议由经过改进和提高的、规范的用水户协 会采用更为系统的方式来进行末级渠系的水费确定、收取和管理，因为这样的用水户协会 已经显示出它们在改善末级渠系灌溉系统的运行维护、管理和效能及提高水费收取率方面 的作用。在理想情况下，应将末级渠系水价改革作为灌溉系统（包括可交易的水权）财政 政策改革的一个部分进行研究，不过那也就超出了本研究的范畴。本研究工作团队对不同 区域内的代表性用水户协会的水费计收情况进行了案例实地调查。为对用水户协会进行评 价，本研究采用了“面向贫困人口的农村水利改革项目”的结果，该项目制定了改进型用 水户协会的标准并在 10 个省内实施。本研究还采用了水利部正在实施的 “水价改革项目” 的初期结果。本项研究由中国的一个专家组设计并实施，该专家组于 2009 年进行了实地 调查，并在 2010 年撰写了研究报告初稿。世界银行水合作伙伴项目提供赠款支持了本项 研究。 13. 本研究涉及中国灌溉和用水户协会水价制定的四个主要方面，对这四个方面的分 析针对不同类型的用水户协会分别进行。研究的重点是与水价制定政策相关的四个专题， 包括：(a)灌区及用水户协会的水费确定和收取总体情况； (b) 用水户协会的水费及其对于 末级渠系运行维护的充足度；(c) 用水户协会的水价确定和水费收取方法；(d) 灌溉水费补 贴机制可选方案。 14. 研究工作组对 5 个省区内 8 个灌区的 12 个用水户协会进行了详细的案例研究。研 究工作组所选定的灌区代表了中国主要的农业气候区，即湿润的南方地区、半湿润的东北 地区、干燥的华北地区和干旱的西北地区。案例分析采用从研究区 99 个农户收集的结构 性数据，以及通过与用水户协会负责人、政府官员访谈收集的数据和其它来源的数据。尽 管不具有统计代表性，这些案例研究区的选择是为了调查和例举水费、供水情况、用水户 协会的代表性类型。 15. 根据水源情况，将用水户协会分为三类：(a)水资源依赖型，该类型用水户协会的 供水大部分或全部依赖于灌区或供水单位；(b) 水资源补充型，该类型用水户协会有它们 v 自己的水源，但也使用灌区或供水单位的供水作为其自有水源的补充；(c) 水资源独立型， 该类型用水户协会有自己的独立水源，没有（或不需要）灌区或供水单位的供水。 16. 研究中确认了三类水费制度。水费由国有水费和末级渠系水费组成，其中国有水 费是为了涵盖灌区骨干渠系的运行维护费用，而末级渠系水费用于涵盖用水户协会对末级 渠系的运行维护费用。水费的类型对用水户协会的可持续性、运行和管理有很大影响。水 费的类型包括: (a) “两费制” -指农户要分别支付两个不同部分的水费: 供水公司收取的 国有水费和用水户协会收取的末级渠系水费。也有一些灌区是由供水组织收取全部水费， 但会将其中的一小部分返回给用水户协会，返回的水费通常不足以涵盖末级渠系的运行维 护费用；(b) “综合水费 制”– 指农户向用水户协会支付单一的综合水费，该水费是国有 水费和末级渠系水费之和，而用水户协会按照从供水组织接受的水量的测定数量，将国有 水费支付给供水组织；(c) “国有水费一费制”- 指农户仅支付由供水组织或政府其它单位 收取的国有水费，而不支付末级渠系水费。尽管中国许多灌区都采用这种水费，但这种水 费中不包括末级渠系的运行维护成本，与用水户协会的末级渠系水费和运行维护问题无关， 因此本研究中未对这种水费进行调查或分析。 17. 本研究及其建议的重点是末级渠系水价制定的方法、程序和所需的政策支持，目的 是合理地制定末级渠系水价并改善用水户协会，使其在末级水价制定中发挥更大的作用， 而不是计算量化的水价数值。此外，尽管采用用水户协会作为分析单位，研究中调查发现 的许多水费事宜和问题在非用水户协会区域也同样存在，特别是末级渠系运行维护资金不 足问题以及缺乏经过授权、有能力的法人实体具体负责末级渠系水费的制定、收取和使用 这一问题。 研究发现 水价制定和收费收取机制 18. 中国还没有一个统一或一致的末级渠系水价制定机制。不同区域和灌区之间，在 水价制定方法、末级渠系水价制定和管理、用水户协会类型方面存在差异。所有区域普遍 存在水费收取率低的问题，其结果是供水组织和用水户协会通常都有资金困难。一般来说， “两费制”水费在中国北方缺水地区更为普遍，那里的用水户协会更大程度地依赖供水组 织；中国南方地区普遍采用的是“综合水费制”，那里的用水户协会对供水组织的依赖程 度较低。 19. 在不同地区和灌区之间，国有水费和末级渠系水费在总水费中所占比例差别很大。 末级渠系水费所占的比例在中国北方地区较小，在南方地区较大。这在一定程度上与用水 户协会对供水组织的供水依赖程度有关。在中国南方，用水户协会一般都有自己的水源， 这些水源将降低它们对供水单位的依赖性并增加它们独立决策的自主权，而北方地区的用 水户协会普遍更为依赖供水单位，供水单位通常垄断着水源。 20. 用水户协会是末级渠系管理的合适组织，并将在水费改革中起到重要作用，但对 于用水户协会的政策支持不足。目前还缺乏明确用水户协会的角色、职能、法律地位和 财产所有权的法律和规定，以及明确它们在水费收取中的作用的法律和规定；只有湖北省 vi 在 2009 年颁布了支持用水户协会的一个省级综合性规定。许多用水户协会在决定和收取 水费的过程中只有有限的权利或没有权利，没有足够的资金来源进行运行维护，而一些协 会，尤其是在东北地区的协会，还没有任何末级渠系水费。因为没有法律或法规做出具体 规定，用水户协会的主席常由村长或灌区水管站工作人员担任，而不是由农民选举产生。 这样的弱点不利于调动农民参与的积极性，这在一定程度上是由于用水户协会缺乏清晰的 政策和法律依据造成的。若要使用水户协会完全可持续并能承担改进末级渠系运行维护和 管理以及水价改革中的更多责任，就需要解决好这些政策法律弱点。 21. 研究结果表明，在“面向贫困人口的农村水利改革项目”下建立的那些改进型用 水户协会的绩效优于其它用水户协会，能够有效地实施“综合水费制” 。这些改进型用水 户协会根据“五项原则”规范组建和运作（见前文第 7 节），得到了项目下的政策支持， 以及培训和能力建设支持，这些都是改进用水户协会及其运作绩效的要求。 用水户协会的水费及其相对于末级渠系运行维护要求的充足性 22. 水费测算不考虑末级渠系运行维护成本是一种常规做法。这些成本本来是期望由 村或用水户承担的，尽管当时还没有像用水户协会这样的专门组织使得村或用水户能够承 担这些成本。中国多数灌区的水费都没有包括末级渠系运行维护成本，“国有水费一费制” 仍是实施最普遍的水费制度。其结果是，无论灌区规模或所处位置如何，末级渠系运行维 护不足都是影响灌区灌溉效率和绩效的最严重的限制因素之一。用水户协会是新生事物， 协会在末级渠系运行维护和管理中的作用和财务需求尚未得到充分的理解。 23. 从调研中了解到的情况是，末级渠系水费通常不足以支持末级渠系的运行维护和 管理。这是由于若干原因造成的，如：当地物价局在计算和审批水费时，对末级渠系运 行维护成本只允许包括很少或不允许包括末级渠系运行维护成本；用水户协会没有充分的 权力来确定足够的末级渠系水费；用水户协会的机构和组织薄弱。用水户协会的低水费可 能也与农民的支付意愿有关。实地调查表明，农民普遍认为作物价值的 5%大体上就是可 接受的和过高水费之间的分界线(尽管他们的态度也取决于所种植的作物的价值)。北方地 区农户水费一般在灌溉作物价值的 5%以上，南方地区的则略低于 5%，这在某种程度上 反映了两个地区不同的缺水程度。 24. 农民用水户协会的末级渠系运行维护成本包括三部分，其比例说明末级渠系需要 修复改造。运行维护成本包括：灌溉设施的维修成本(平均为 55%)，渠道管理和运行人员 报酬(占 32%)，以及用水户协会的其它运行成本（如办公成本） (占 13%)。一般来说，北 方地区的末级渠系成本约占总水费的 10%，南方地区的则达 70% 左右，主要是因为国有 水费在南方地区所占比例较小。根据案例研究结果，多数用水户协会的维修支出都相对较 高，说明末级渠系设施状况不好，需要修复和改造(在许多案例中，末级渠系也需要配套)。 用水户协会的水价制定和水费收取方法 25. 与“两费制”相比，尤其是与“国有水费一费制”相比，“综合水费制”具有重要 优势。 “综合水费制”的优势包括：由于用水户协会为供水单位收取全部水费，灌区的交 vii 易和员工成本降低；由于用水户协会水费收取率较高（在“面向贫困人口的农村水利改革 项目”下为 95%），供水单位收入增加；用水户协会和末级渠系运行维护的资金得到保证， 这对农民有利并能增强他们的水费支付意愿；减少用水户协会和农民的水浪费，因为用水 户协会按水量向供水单位支付水费；减少因水费被用于非灌溉用途而导致的水费流失。由 于存在各种缺点， “两费制”可以被看作是从“国有水费一费制”向“综合水费制”的过 渡，而传统的“国有水费一费制”没有考虑末级渠系运行维护和管理成本。 26. “两费制”有关键缺陷。其中包括：供水单位没有能力实现量水到户和收水费到户； 供水单位量水到户和收费到户的交易成本高；多数供水单位资金短缺，无法承担量水到户 和收费到户产生的额外成本；供水单位滞留水费，而不是将资金转交给用水户协会用于末 级渠系运行维护和管理；农民缺乏对末级渠系运行维护和管理的“所属权”和参与；水费 收取率低(中国平均为 57%)；降低了用水户协会的权力和独立性，使得协会在农民看来是 政府或供水单位的一个分支部门，而不是农民自己的组织。在特定情况下，即在供水单位 量水到户、监督所收取的末级渠系水费的使用，并监督和公布每个农户的水价、接受的供 水量和水费的情况下， “两费制”产生了一定的效果。但是，供水单位这样做成本很高， 这样的做法也不能调动农民的积极性，而且供水单位本身也没有末级渠系运行维护和管理 的法定权限。中国最普遍的做法仍是“国有水费一费制” ，对所灌溉的面积收取单一水费。 27. 在“两费制”下，国有水费和末级渠系水费作为两种水费分别收取。通常做法是， 国有水费由供水单位从农民收取，而末级渠系水费由村或用水户协会收取。在一些案例中， 当地水管站代表供水单位收取两种水费，将国有水费交给供水单位并保留末级渠系水费， 用水户协会向水管站申请使用末级渠系水费；或者村委会收取末级渠系水费，即使当地已 经建立了用水户协会。与此相反，在“综合水费制”下，用水户协会收取全部水费、根据 接受的供水量向供水单位支付水费，并使用末级渠系水费进行末级渠系的运行维护。 28. 在一些地方，末级渠系水费由供水单位（和国有水费一并）收取并管理，用水户协会 须向供水单位申请方可使用末级渠系水费。供水单位用这种方式控制用水户协会，农户 对水费如何使用不知情，而协会的作用仅限于在供水单位的指导下进行末级渠系的运行维 护。这种方式不透明，会挫伤农民参与的积极性，使得用水户协会变成（在农民看来是） 供水单位的一个分支机构，而非农民自己的组织。不过，当用水户协会较弱时或仍在发展 中，可以将这种方法作为一个临时过渡方法。 29. 关于末级渠系水费计算的明确政策和法规尚未制定。相比之下，国有水费的计算已经 有了专门的政策导则和方法，全国大部分地区的物价局一般都采用国家规定的方法计算国 有水费。该方法通常基于灌区的实际成本，包括全部成本的回收/折旧，按照该方法计算 的国有水费通常较高，而物价局实际批准的国有水费常常比计算值低。即便如此，降低后 的水费也常常超出农民的支付意愿，水费收取率往往较低。但是，关于末级渠系水费的政 策或计算方法尚未制定，各灌区和各地区目前使用的计算方法不同。北方地区水资源匮乏， 供水成本高，物价局一般为末级渠系水价制定一个固定价格或一个灵活价格（价格区间） ， 有时以占总水价的比例表示。在南方地区，用水户协会一般更具独立性，可以在协会的农 民成员之间根据需要协商确定末级渠系水价，物价局的作用不像在北方地区的那么强。 viii 30. 缺乏关于末级渠系水费制定的明确政策和法规，即类似于现行国有水费政策和导 则那样的政策、法规，是用水户协会和末级渠系运行维护得到足够资金支持的严重阻碍。 没有专门的法规或导则，当地物价局确定末级渠系水费缺少依据。其结果是，末级渠系水 费常被物价局忽略或定得太低，这种做法被当做了减轻农民负担的方式。虽然这样做是可 以理解的，但末级渠系水费定得太低常常导致末级渠系运行维护和管理资金不足，也限制 了用水户协会基于实际成本制定水价，即使是农民情愿支付基于实际成本的水费。 31. 需要进行水量计量，按水量向用水户协会和农民收取水费，从而鼓励节水。在北 方和西北干旱地区，水量计量到用水户协会或在用水户协会内部量水较为普遍。在南方地 区，建立了用水户协会的灌区通常量水到协会，但一些用水户协会即使安装了水量计量设 施，但并未用于测量和计算协会的供水量和水费。东北灌区几乎未开展量水到协会和协会 内的量水，每个农户或小组不经量水按需取水。用水户协会的量水点位置也很重要，量水 点位置在各地区的协会之间存在差别。在华北和西北地区，量水点的位置相对靠下，常常 是在协会渠首，一些地方是在农渠取水口。在后一种情况下，可实现量水到户，尤其是在 用水户协会能够帮助收水费的地方，但这对供水单位意味着高成本。 32. 关于节水，供水单位的利益和公共利益有时会有直接的冲突。例如，在山西省， 有的供水单位鼓励农民多用水，因为供水单位作为供水垄断者，希望使自己的售水收入最 大化。这样做可以提高供水单位的收入，但却与节水需求相悖。黄河流域缺水严重，引水 成本相对较高，作为引黄区域，山西省的节水尤其重要。从公共利益出发，应查明和取缔 这种做法。 33. 为促进节水，一些灌区采用了用水定额制度，但这可能产生负面影响。用水定额 决定了农户的水价，在农户超过定额用水时水价将增加。但是，所规定的基本定额在同一 灌区只有一个，没有区分灌区内各处灌溉设施条件和土壤类型，但同一灌区内的用水会协 会之间，甚至同一个用水户协会内各处的情况可能会差别很大。灌溉设施条件和土壤类型 对用水量和水浪费的影响很大，农民对此无能为力。例如，在渠道设施较差、效率低的地 方，水的浪费多，对此农户无法避免。实际上，超定额加价收费制度只是为供水单位提供 了额外收入来源，对供水单位不改善渠道设施、不提高供水效率提供了财务激励，并且增 加了农民的水分负担。 34. 总之，灌溉水价制定处于“保持水费低水平、控制在农民的支付意愿范围内” 和 “ 需要为骨干工程系统和用水户协会运行维护和管理提供足够资金”这两难之间 。由于 水费低于实际成本，渠系维护被延迟，导致渠系条件恶化和灌溉服务效率、质量下降，以 及农民支付水费（包括国有水费）的能力和意愿降低。这对末级渠系的影响尤其严重，因 为末级渠系既没有明确的资金来源或水费制定方法，也没有责任明确的被赋权实体负责其 运行维护。 农民的成本和水费补贴可选方案 35. 许多灌区都存在着农民的支付意愿和供水成本之间的资金缺口。可能需要提供补 贴来弥补这一缺口。本研究识别和分析了四种补贴可选方案： (a) 对国有水费的折旧部分 ix 进行补贴; (b) 对国有水费(折旧加骨干工程系统的运行维护成本)进行部分或全部补贴；(c) 直接补贴用水户协会；(d) 直接补贴农户。总的来说，补贴的理由包括：许多农民没有能 力或不愿支付包括全部成本的水费；需要减轻农民负担；运行维护资金不足造成灌溉渠系 状况恶化，修复费用高；国家粮食安全取决于高效、高产的灌溉系统。根据调查，当水费 支出占农业产值比例超过 5%时，农民一般认为不能承受，这样的水费支出超出了他们的 支付意愿，不过，水费数量占农业产值相对比例往往影响他们的支付意愿。 建议 水价制定和水费收取机制 36. 应逐步在中国全国推广实施“综合水费制”，并逐步取消“两费制”和“国有水费 一费制” 。对“综合水费制”和“两费制”的对比分析表明，前者有益于水费改革、末级 渠系运行维护和用水户协会可持续性。 “两费制”水费在特殊情况下，如协会尚未建立或 需要加强的情况下，可作为向“综合水费制”的过渡临时使用。 “国有水费一费制”不包 括末级渠系运行维护资金，应尽早代之以“综合水费制” 。 37. 用水户协会在“综合水费制”实施中有着关键作用，需要实施具体项目来为用水 户协会的发展和改进提供政策支持、能力建设。这些具体项目的实施应基于以往项目的 经验教训，如“面向贫困人口的农村水利改革项目”和“水价改革项目” ，这两个项目证 明了基于“五项原则”和“综合水费制”的改进型用水户协会的效益。国家和省级政府 （及其下级政府）也需要为末级渠系水价改革和用水户协会提供一致的政策和法律支持 （法律及/或法规）。这种政策和法律支持应赋予用水户协会独立法人地位、明确的权力、 权利和责任，以及决定、收取和管理末级渠系水费的权利，并应支持用水户协会联合会的 发展以便赋权给用水户协会。 38. 水利部应起草关于水费改革和支持用水户协会的国家法律。在发展之初，用水户 协会一般依靠当地政府的政策文件和规定以取得必要的政策支持，而目前的综合水费改革 和用水户协会则需要国家和省级两个层次上的法律和法规的支持。除包括其它方面的内容 之外，这样的法律草案应：支持在全国范围内实施“综合水费制” ，明确用水户协会在水 费制定、收取和管理中的角色，规定用水户协会水费计算的参数和方法，为改进型用水户 协会发展提供政策和其它支持，并保证政府预算和灌溉投资项目为用水户协会发展、工作 人员和农民培训、监测评价提供资金。湖北省 2009 年颁布了支持用水户协会的法规，其 经验可以作为指导。法律的起草和批准需要时间；在 2005 年颁发的国家政策文件（第 502 号通知：“关于加强农民用水户协会发展的意见”）的基础上，水利部应发布关于水费 改革和用水户协会的暂行规定。 39. 需要立即着手进行的是，各省根据当地条件，参照湖北省政府的“用水户协会管 理规定”(2009) 颁布一部省级暂行规定。国家应颁布一部类似的用水户协会综合法规，提 供国家层面的政策支持和指导。这些法规应支持综合水费改革和改进型用水户协会的发展， 应吸收“面向贫困人口的农村水利改革项目” 、“水价改革项目”和本研究总结的经验教训， x 并应赋予用水户协会根据自己的成本和需要决定、收取和管理末级渠系水费的权利。此外， 国家需要发布根据用水户协会运行维护成本计算末级渠系水价的导则，省级及其下级政府 也需随后发布相关规定。 40. 各级政府应促进新的和已建用水户协会的登记并提供便利。需要进行用水户协会 注册，以便加强它们实施“综合水费制”的能力。用水户注册有许多有利方面。为支持和 改进用水户协会，促进末级渠系水费改革，当地政府也应发布自己的政策和规定，对于没 有建立末级渠系水费制度的灌区来说，发布这样的政策和规定尤其紧迫。为了加强用水户 协会发展，所有国内、国际资金支持的灌溉投资项目都需要包括关于用水户协会培训、能 力建设和发展方面的内容，与综合水费改革结合起来实施。这些项目内容应参考改进型用 水户协会“五项原则”的要求，并借鉴“面向贫困人口的农村水利改革项目”和“水价改 革项目”及本研究提供的经验教训。 41. 供水单位应支持用水户协会的加强，并帮助用水户协会实现财务独立和自我管理。 这将使供水单位受益。供水单位应帮助已发展成熟的、改进型的用水户协会决定、收取和 管理末级渠系水费，帮助它们提高会计、财务和水费管理能力，并保证用水户协会全面负 责末级渠系运行维护，且有所需的充分技术支持以便开展末级渠系的运行维护。供水单位 应指导和帮助而不是控制用水户协会；薄弱的或新的用水户协会将会需要更多系统和深入 的培训和支持。此外，应逐步取消由除了用水户协会以外的其它组织（如村、供水单位或 承包商）向农民收取水费。 用水户协会的水费及其相对于末级渠系运行维护要求的充足性 42. 在采用综合水价的情况下，用水户协会收取的水费应涵盖协会运行维护成本。这 对保证末级渠系适当的运行维护和管理是必要的。末级渠系运行维护和管理成本中包括协 会从供水单位购水的成本，购水成本应作为协会的运行成本。农民向协会支付的水费应基 于协会的全部运行成本计算，用水户协会还应积累准备金以备渠系小修之用。 43. 物价局应在其水费计算中包括末级渠系运行维护成本。在实行“综合水费制”情 况下，水费计算应包括供水单位的供水成本和用水户协会进行末级渠系运行维护和管理的 成本两部分，视具体情况，还应包括末级渠系小修所需的少量准备金。 用水户协会水价制定和水费收取方法 44. 应基于计量到协会或者在协会内计量的供水量收取水费，应推广和加强用水户协 会的水量计量。水量计量是实施“综合水费制”的必要条件。应至少在协会渠首测定水 量并根据测定的水量计算所有协会成员的水费。在可能的情况下，水量应计量到用水小组， 以确定用水小组成员的水费，在一些情况下还应计量到协会每个农户，以确定每个农户的 水费。所有地区都应计量水量，并以此为基础计算供水单位向用水户协会供水的成本。水 量计量在干旱的华北和西北地区尤其重要。在协会内或用水小组内，可以基于协会或用水 小组从供水单位接受的水量的成本和协会或用水小组的运行维护成本，根据农户的灌溉面 积收取水费。 xi 45. 用水户协会的水费应透明，应公布每个农户的水价、水量和水费成本并向每个农 户开具收据。此外，对于通过用水小组向农户收取水费的用水户协会，用水小组应向协 会提供每个农户的付款信息，并给每个农户提供缴费收据。协会应核对付款信息和缴费收 据，以保证账目的一致、准确和透明。 46. 供水单位应减员、降低其它成本，并要提高运行效率。供水单位应根据国家标准 限制工作人员数量，并提高效率、降低成本，从而降低供水成本。国有水价应依照“水利 工程供水成本管理办法” (暂行) (发改价格第[2006]301 号文)的规定计算成本，供水单位 也应以此文为依据定员、定预算。随着改进型用水户协会的发展，供水单位的人工成本会 下降。 47. 政府应为用水户协会修复和改善末级渠系提供投资。这将减少用水户协会的维修 成本，使协会有可用资金用于支付运行维护费用和人员报酬，并能降低末级渠系水费和实 现节约用水。在计算末级渠系水费时，末级渠系大修或改造成本不应计入用水户协会的成 本。用水户协会应代表农民成员直接参与他们的末级渠系的规划、布局设计和建设各阶段 的工作。农民通常为这样的工程成本做出一部分贡献（通常以投劳的形式），这就产生了 他们对这些设施的“所属权”并激励他们为这些设施进行适当维护。政府对末级渠系的投 资应支持用水户协会的发展和改善以及“综合水费制”的实施，并应激励用水户协会更好 地维护末级渠系。这样的投资还应有激励措施，以便避免用水户协会因为对修复和改善资 金的预期而忽视对末级渠道的维护。 48. 国家应考虑为供水单位建立一个“稳定收入制度”。该制度的目的是使供水单位的 收入在湿润年份保持稳定，并在干旱年份用水较多而水费增加时，为农民维持合理的用水 成本和合理收入。为此目的可以采取的方式包括：建立“供水单位收入稳定准备基金” ； 开展供水单位收入稳定保险；实行国家直接支付；或者以上三者联合使用。可以实施一个 供水单位收入稳定“平衡支付”计划，作为政府水费补贴综合计划的一部分。 49. 应审查和修改超定额水费政策和制度，以保证它们不会产生负面的公益激励。超 定额水费政策和制度应真正促进农民节水，不应是仅仅增加了供水单位收入。此外，超定 额水费收入应用于投资建立一个“用水户协会节水投资基金”，由用水户协会使用和管理， 用于改善末级渠系、节水和降低超定额水费。 农民的成本和水费补贴可选方案 50. 政府应考虑根据供水成本（国有水费加末级渠道水费）和农民的支付意愿及支付 能力间的缺口补贴农民水费。应基于农民的支付态度确定他们的支付意愿，并应根据作 物净收入考虑他们的支付能力（本研究未对支付能力进行调查） 。研究结果表明，如果水 费超过了农民的支付意愿（如作物价值的 5%），许多农民可能拒绝支付水费。补贴方法 应平等、促进节水、范围确定和具体、透明，并尽可能与“综合水费制”的实施相结合。 51. 根据研究结果，建议采用的补贴方案为：(a) 取消国有水费的折旧成本 (也就是说， xii 取消资本成本回收)；(b)降低或取消国有水费，由政府财政承担国有水费未涵盖的供水单 位管理和运行维护成本部分。应按优先顺序对这些可选方案进行评价。如果供水成本对 农民来说过高时，应考虑补贴可选方案 (3) “直接补贴用水户协会的成本”，尤其是当用 水户协会没有供水单位作为上游部门时。可选方案(4) “在没有用水户协会的地方，直接 给农民提供水费财务补贴”是最后一个可选方案，但不是推荐方案，因为它不支持末级渠 系运行维护或用水户协会。在适当的情况下，可联合使用头两个或第三个可选方案。此外， 为减少所需的补贴，还应改善水利设施条件、减少冗员。对农民收取的水费不应完全取消， 补贴制度的设计应为供水单位有效供水提供激励、促进用水户协会和农民节水，并且帮助 当地灌溉管理实现财务自立和自我管理。补贴可以包括在水价改革设计中，而且应考虑对 补贴潜在的道德风险的限制措施，如随着时间的推移逐步减少补贴。 xiii 第一章 前言和研究背景 1.1 综述 灌溉用水水价制定足以涵盖末级渠系设施运行维护和管理成本，是用水户协会可持续 性至关重要的条件，也是保证末级渠系设施的充分、可持续维护和运行质量，从而保证灌 溉服务效率的必要条件。本研究项目对中国末级渠系灌溉用水定价的关键方面进行了调研， 其中包括灌溉用水的水费构成、水价制定、水费收取和管理，以及用水户协会在水价制定 中的作用。 本项研究的主要目的是为灌溉用水定价的政策制定，以及加强用水户协会从而改善末 级渠系运行维护的相关政策制定，提供具体的参考和指导。水价改革对于高回报灌溉系统 的长期可持续性是必不可少的，而提高用水户协会的质量则是有效的水价改革的一个重要 组成部分。除重点研究政策方面以外，本项研究也致力于研究用水户协会水价制定实务， 为各地区的用水户协会可持续发展提供帮助和指导。根据对中国国内文献的查阅结果，本 研究是第一项针对末级渠系水价和用水户协会的研究，也是第一项旨在为末级渠系水价制 定和用水户协会发展综合政策的制定提供帮助和指导的研究。 本章介绍了在水价制定和用水户协会可持续性方面存在的问题和两者的关联，强调了 合理和有效的水价制定模式对用水户协会和末级渠道灌溉系统可持续性的重要性，及其对 中国灌溉投资达到高绩效水平的重要性。 1.2 研究的必要性 中国用水户协会发展较快，到 2008 年已经建立了 5 万多个用水户协会，现已覆盖了 全国灌溉面积的三分之一。然而，其中的许多用水户协会质量不高，且仅有 40%经过注 册成为独立和长期的法人。用水户协会面临的一个普遍问题是经费问题—它们的收入不足 以涵盖其运行维护成本。这直接影响了用水户协会的运作，并常常危及其存在和可持续性。 这一问题也威胁到用水户协会的长期发展以及末级渠道灌溉工程系统的质量，而这些灌溉 系统是为所有灌溉作物种植系统提供高效供水和可靠用水的保证。近期的一项研究发现， 全国约有 67%的用水户协会存在资金困难问题。 水费是用水户协会维持运行维护和管理的稳定资金投入最重要的、最合理的来源。但 是，目前在用水户协会的水费方面还存在一些问题，包括水费核算方法、收取、管理方面 的问题，以及用水户协会相对于灌区和村委会在水费计收中的地位、作用和能力等方面的 问题。同时，在用水户协会改善所需的具体政策支持（包括当地和国家层面上的政策支持） 方面也存在问题，甚至是缺乏这样的政策支持。政策支持是关键性的因素，但目前用水户 协会及其水价制定还缺乏统一的政策支持。在国家层面上，虽然有一些总体政策在以不同 方式支持用水户协会，也有一些关于末级渠系水费的政策，但是其中没有一个政策全面、 具体规定了用水户协会的地位及其运行维护成本测算、水价制定、水费收取和其它有关方 1 面。此外，已有很多研究分别针对农民支付的水费、灌区和供水单位为骨干工程运行维护 而收取的国有水费，但目前还很少有或尚未开展针对用水户协会所管理的供水工程系统运 行维护所需的末级渠系水费的调查和研究，以及将灌区和供水单位收取的国有水费和末级 渠系的供水水费（即构成农户总水费的两部分）相结合的调查和研究。本研究旨在填补这 些空白。 1.3 研究目的和内容 本项研究的目的是: (a) 为支持用水户协会的可持续发展，以及通过建立合理、有效的 水费收取和水价制定机制来支持用水户协会对末级渠系进行适当的运行维护和管理，提供 科学的决策依据； (b) 帮助促进和改革末级渠系水价的制定，并加强与末级渠系水价紧密 关联的用水户协会在末级渠系水价制定中的作用。此外，本研究明确提出了用水户协会在 机构和财务方面存在的具体弱点，这些弱点对末级渠系水价制定、运行维护和管理有着负 面影响，本研究针对这些弱点提出了改进建议。 本研究涉及中国用水户协会水费的四个主要方面，即水费的构成、水价测算、水费收 取和水费管理。它分不同的水价制定方法、水费类型和用水户协会的不同类型对上述方面 进行了分析。本研究的主要内容和研究报告主要包括与用水户协会灌溉水价制定政策相关 的四项专题：(a) 灌区和用水户协会水费收取的总体情况； (b) 用水户协会的水费及其相 对于末级渠系运行维护要求的充足性；(c)用水户协会的水价制定和水费收取方法；(d)用 水户协会灌溉水费的补贴机制。 在本项研究中，研究工作组对 5 个省区内 8 个灌区的 12 个用水户协会的水价制定和 相关事宜开展了详细的调查。案例研究采用的数据包括从研究区 99 个农户收集的结构性 问卷数据，以及通过与用水户协会负责人、灌区工作人员和政府官员访谈及其它来源收集 的数据。从案例研究和其它来源取得的、关于用水户协会的数据为本项研究提供了科学基 础，并为本研究的政策建议提供了科学依据。在研究过程中还收集并采用了用水户协会的 一些特定案例和用水户协会发展总体情况的大量原始数据和信息。 1.4 用水户协会的发展现状和主要制约因素 自上世纪 90 年代中期中国建立第一个现代意义上的用水户协会以来，随着农村税费 改革及水利工程管理体制改革的推进，以及国家对农村水利基础设施建设投入的增加，用 水户协会快速发展。截止 2008 年，全国已建 5 万多个用水户协会，所管理的灌溉面积共 3 亿余亩（2,000 万公顷），占全国灌溉总面积的 34%。大型灌区内建立用水户协会 1.68 万 个，覆盖灌溉面积 1.02 亿亩（680 万公顷），占大型灌区灌溉面积的 40%。 大多数用水户协会的建立由供水单位、水利厅/局、村委会和当地政府发起；供水单 位和水利厅/局 是水利部指导（而不是管理）下的水行业管理机构。已建的 5 万个用水户 协会中的大多数是由水行业管理机构或村委会组建，其中约 5%是在世行项目下由水行业 管理机构组建的。此外，国家综合农业开发办公室（国家农发办，隶属于财政部）管理中 国最大的田间和末级渠系工程投资项目—农业综合开发项目。国家农发办在世行项目支持 下已经建立了 1500 多个用水户协会，它对末级渠系的水价制定和用水户协会的发展十分 2 关注。在国家农发办领导下，世行投资的“加强农业灌溉二期贷款项目”建立了 516 个用 水户协会，世行投资的“加强农业灌溉三期贷款项目”建立了 1020 个用水户协会。与水 行业管理机构建立的那些用水户协会不同，国家农发办所建立的用水户协会由国家项目提 供资金和培训。 自 2004 至 2009 年，水利部和国家农发办共同实施了英国国际发展署投资、世行管理 的“面向贫困人口的农村水利改革项目” ，项目下根据世行在中国和其它国家已实施的项 目的经验，制定了改进型用水户协会的发展方式和标准。按照这些经改进的方式和标准， 该项目的 10 个项目省共组建了 497 个用水户协会，其中 231 个协会由水利部组建，266 个协会由国家农发办组建。该项目还建立了专门的用水户协会监测评价系统，使得认定和 评价这些改进型用水户协会的效益第一次得以实现。根据该项目监测评价系统的分析，改 进型用水户协会产生了大量的经济、社会和环境效益。为进一步改进用水户协会，水利部 实施的“水价改革项目”和国家农发办实施的“加强灌溉农业三期项目”在设计中吸收了 “面向贫困人口的农村水利改革项目”的经验教训，致力于在更大范围内推广改进型用水 户协会（尽管与总的需求相比，这两个项目的覆盖面相对较小） 。 对“面向贫困人口的农村水利改革项目”进行的成本效益分析计算显示，该项目所建 立的用水户协会所产生的效益远大于成本。虽然测定的效益体现为粮食产量增加、更大的 节水量，但用水户协会还有许多其它效益。该分析表明，在改进用水户协会运行绩效方面 的投资回报非常高。例如，在 2008 年 (即仅在一年中), 该项目下经改进和规范的用水户协 会的粮食产量增加和节水所产生的效益值为 4.705 亿元，是该项目总投资 2.036 亿元（赠 款加上配套资金）的两倍多，并远远超过了该项目中用于用水户协会发展所发生的实际成 本 1,120 万元。根据这些计算，用水户协会投资（包括直接成本和间接成本，其中包括有 限数量的协会基础设施改善成本）的回收期小于 6 个月；这是将用水户协会区域与灌溉设 施条件类似的对比组地区进行对比的结果。如不考虑项目的间接成本（如监测评价成本） ， 用水户协会的净增量效益会更大，而回收期会更短。另外，计算中未考虑农户家庭因用水 户协会开展的活动而节约了劳动力、减少了用水纠纷，从而可能增加非农收入的大量经济 效益。 在发展改进型、规范化用水户协会方面的投资明显产生了很高的经济回报，远高于单 纯的灌溉基础设施投资项目所产生的效益。 “面向贫困人口的农村水利改革项目”的实质 性效益使更多的受益人受益：使 29.2 万户的 130 万人受益，覆盖面积总计 16.51 万公顷。 为使这些受益人受益，对用水户协会的投资总计为 1,200 元/公顷，与对比组相比，它所产 生的增量效益在 2008 年一年就超过了 1600 元/公顷。尽管这些效益与成本相比显得高得 难以置信，但应当指出的是，按照项目设计要求，在项目下的所有协会（及对比组区域内） 灌溉设施都基本完善（或经改造后得以完善） 。从“面向贫困人口的农村水利改革项目” 中取得的经验仍然是，若用水户协会已有基本完善的设施，对其进行相对较少的投资就可 以有产生很高回报的可能性。这些经验的取得为本研究提供了基本的原动力。与发展改进 型用水户协会相结合，进行水价改革改善用水户协会的可持续性能够为全国的农民带来巨 大效益。 尽管实现了快速发展并取得了大量效益，用水户协会仍面临着一些问题和制约因素， 若不妥善处理，这些问题和制约因素将会危及用水户协会的生存以及未来新的用水户协会 3 的发展。这些挑战包括： 1) 用水户协会注册困难, 不经注册，用水户协会将不是独立法人，也就不可以拥有 财产、银行账户，也不能开展包括签订协议或借贷在内的其它活动； 2) 用水户协会的末级渠系水费不足以维持其运行维护和管理支出； 3) 用水户协会法律地位薄弱，其财产所有权（包括对其灌溉设施的所有权）、法律 权利和责任不明晰； 4) 缺乏资金对农民、工作人员和管理者进行关于改进型用水户协会发展实务的培 训； 5) 缺乏资金支持用水户协会的组建成本，包括注册、办公设施、用水计量和设备 成本； 6) 渠道老化破损，尤其是末级输水渠系，令用水户协会难以改善、管理和有效运 作； 7) 用水户协会的管理、技术和财务能力薄弱，需要对农民进行长期培训，但没有 培训资金来源； 8) 农民、村委会成员、灌区和政府官员对用水户协会的了解有限，需要开展长期 培训和提高认识，但却没有用于培训的资金。 另外，在国家层面上还没有规定用水户协会最基本质量标准的任何法律或规定。仅湖 北省有一个支持用水户协会提高质量的省级规定，即“湖北省用水户协会管理办法” （2009）。由于组建动机、背景和条件不同，用水户协会相互之间质量差别很大。一些用 水户协会仅是为了完成政务考核目标数量而组建的。仅根据数量来评价用水户协会的成功 常会产生误导，因为这样做是忽视了用水户协会的财务状况、法律地位及其运行绩效。 尤其是，用于运行维护和管理的水费不足直接限制了用水户协会的可持续运行和未来 发展。目前，许多用水户协会依赖从供水单位返回的一小部分水费，而供水单位本身因预 算紧张会有将大部分水费留作己用的动机。另有一些用水户协会主要依靠村委会的补贴作 为运行维护资金。村补贴只占协会所需运行维护资金的一小部分，且因为村级各项事务支 出相互竞争，这一小部分资金的提供也会受到限制。以上两种情况降低或消除了用水户协 会的独立性，并且挫伤农民的参与积极性。 用水户协会缺乏足够的运行资金是普遍现象。 “面向贫困人口的农村水利改革项目” 下所建立的 497 个用水户协会的数据显示，其中约有 45%的协会没有足够的资金支持适 当的运行维护，而水利部进行的全国性调研发现，约有 67%的用水户协会面临财务困难。 用水户协会所处地区的经济条件各异，多数协会无法得到外部的经济支持来维持适当的运 行维护。“面向贫困人口的农村水利改革项目”数据表明，非水费收入平均只占用水户协 会总收入的 3%，这说明末级渠系水费仍是大多数用水户协会的主要资金来源。 4 1.5 灌溉水价制定现状和存在问题 灌溉水费由国有水费和末级渠系水费组成，其中，国有水费上缴供水单位，用于国有 （骨干）工程设施的建设、管理及维护；末级渠系水费用于用水户协会管理的末级渠道 （输水）系统的管理、维护及人员报酬等。末级渠系工程改造一般由政府和农民共同投资， 因此农民对这些设施有明确的“财务”兴趣。在总水费的两个组成部分中，末级渠系水费 对用水户协会的可持续发展、灌溉供水的生产率和效益有直接的影响。 目前，灌溉水费面临两难境地。一是供水单位普遍亏损，财务状况十分困难；其结果 是，许多工程系统维修严重延迟，这对供水系统的运行和效率带来了不利影响。据 2006 年水利部对 551 个大、中型灌区进行的调查，国有水价平均为 0.065 元/方，仅占实际供水 成本的 38%。另外，国有水费实收率平均仅为 57.37%。也就是说，实收国有水费仅占灌 溉供水实际成本的 22%。这导致了很多供水单位，特别是纯农业供水的供水单位年年亏 损严重，运行维护严重不足，对许多国有灌溉工程的正常运行、产出和效益带来了负面影 响。 从农民的角度来看，许多地区农民支付的水费超出了他们基于种植收入所能承受的水 平。根据水利部对 200 个农户进行的调查，农户水费支出平均为 42 元/亩, 约占其作物产 值的 5%。部分地区农户的水费支出超过 80 元/亩，占其作物产值的比例达 10%。而且， 随着国家对农户直接补贴范围的扩大，农民对缴纳水费越来越不情愿。水费占作物产值的 比例这样高，由此产生了一个恶性循环—降低了农民的支付意愿，这就降低了供水单位的 水费收取率，从而减少了运行维护资金，运行维护资金的减少则降低了灌溉工程系统的绩 效，进而导致了作物产量的降低，而作物产量的降低则进一步降低了农民的支付意愿。用 水户协会是农民自己的组织，可以帮助打破这个恶性循环，但这只能在用水户协会有足够 资金进行末级渠系设施运行维护、有法定资格收取用于末级渠系运行维护的足够水费时才 能实现。 “面向贫困人口的农村水利改革项目”的数据表明，经过改进的、规范的用水户 协会能够产生非常大的经济、社会和环境效益，并且帮助逆转这个恶性循环，但这取决于 用水户协会是否有足够的末级渠系水费保证其财务可持续性。因此，保证用水户协会可持 续性的水价制定是用水户协会未来运行绩效的关键要求，也是保证中国粮食需求、节水、 社会平等和稳定、农村全面发展的关键要求。 1.6 在用水户协会层次上的水费构成、水价制定和水费收取 本研究从灌溉水费的构成、水价制定、水费收取和收取程序几个方面对灌溉水费价格 制定进行了调研。基于研究分析发现，在用水户协会层次上的水费计收有下列几种情况： (1) 水费构成：有四种类型：(a)水费由国有水费和末级渠系水费两部分构成（ “两费制” 水费），且分别定价征收；(b)将国有水费和末级渠系水费加总为一个水费（ “综合 水费”），以一个水费向农户征收；(c)水费只包括国有水费（“国有水费一费制”）， 末级渠系运行维护资金来源不明确，依靠供水单位返回的一小部分水费，或者村集 体或其他来源的资助；(d)水费只含末级渠系水费，如一些由用水户协会而不是供 水单位运行管理的小型灌区内的水费。本研究主要对前两种类型进行分析。 (2) 水价制定：研究中主要发现并研究了两种情况：(a)国有水价和末级渠系水价分别 5 制定和收取，其中，国有水价由当地政府物价局制定，采用固定的政府指令价，而 末级渠系水价有执行政府物价局指令价、政府物价局指导价（即政府给出一个价格 区间，用水户协会可在价格区间内制定其水价）等多种方式；(b)实施用水户协会 制定的综合水价，该综合水价根据协会为其接受的供水支付的国有水费及协会的末 级渠系运行维护费用核算。综合水价因地区而异，可能完全由协会自主决定，或者 必须由当地政府物价部门批准。 (3) 水费收取机构和程序：根据水费收取主体（负责收取水费的机构或单位）的不同， 水费收取有以下几种方法：(a) 国有水费和末级渠系水费分别定价征收，国有水费 由供水单位直接从农户收取，末级渠系水费由用水户协会收取；(b)在一些实施综 合水价的用水户协会，由协会收取综合水费，协会将国有水费交供水单位，将末级 渠系水费留存，用于自己的运行维护活动；(c)一些地区即使成立了协会，但水费 仍由村或乡镇收取，乡镇将全部或部分国有水费交供水单位。 1.7 末级渠系水价制定面临的主要问题 由用水户协会运行的末级渠系的水价制定面临以下主要问题：(1) 有的灌区没有制定 末级渠系水费政策；(2)目前的末级渠系水费标准偏低，不足以支持末级渠系正常的运行 维护；(3)一些地区末级渠系水费由政府物价局制定；(4)由政府确定用水户协会的统一水 费标准，未考虑各协会间条件的差别（也就是说，政府所确定的统一水费标准未考虑各用 水户协会条件和成本的不同） 。但在一些地区，政府忽视了对实际收取的末级渠系水费的 监督和检查，致使冲突发生，这常常会导致不平等并会挫伤农民参与的积极性。(3)末级 渠系水费标准的制定缺少农民用水户的参与，因此缺少其支持；(4)负责末级渠系水费收 取和管理的组织或单位常常不是用水户协会。末级渠系水费应该由协会收取和管理，协会 要将该水费收入直接用于供水、运行维护和管理，但由于种种原因，实际情况却是末级渠 系水费收入往往由水管单位收取和管理，即便供水单位不负责末级渠系的运行维护和管理。 1.8 建立用水户协会水价制定和水费收取标准的必要性 目前，不同地区末级渠系水费的构成、负责水价制定和水费收取的主体及水费收取程 序有较大差异，且用水户协会、供水单位及当地政府在水价制定方面的权责也有很大的差 异。如上所述，有些用水户协会在水费构成、定价方式、水费收取主体、水费征收程序方 面存在问题。为适当制定用水户协会的水价，有必要了解各协会不同的水价制定方法，以 便建立适合当地水资源和土壤条件、灌溉设施条件、灌溉方法并经过改进的水价制定制度， 从而保证协会有充足、稳定的水费收入来支持末级渠系的运行维护和管理，使协会能够有 效地管理用水并实现财务可持续。经过改进的水价制定制度应能：  保证用水户协会的可持续发展和末级渠系的正常运行维护. 末级渠系水费由用水户 协会直接用于支付运行维护和管理费用。经改进的用水户协会水价制定模式能够明 确水费的构成、运行维护成本的计算、价格确定、运行维护费用的使用范围、水费 收取程序等。这将有助于保障用水户协会可持续发展和末级渠系适当的运行维护。  促进用水户协会在水价制定方法和质量方面的规范化. 各利益主体，如供水单位、 用水户协会、乡镇政府及村级组织等，在用水户协会/末级渠系水价制定和灌溉设 6 施管理方面的权责不明确。一些地区是用水户协会收取和管理水费，而另外一些地 区是由供水单位或乡镇、村负责收取水费，由协会负责运行维护。在后一种情况下， 由于缺少资金和农户参与，用水户协会难以开展工作，致使末级渠系运行维护不当。 水费计收是用水户协会规范化建设的重要内容之一。建立用水户协会水价制定制度， 也就明确了各利益相关主体在水费计收和管理中的权责，这将有利于用水户协会的 规范发展和运行。同时，协会自身的质量提高和规范也很重要，只有这样它们才能 够担当末级渠系水价制定的更大责任，并能开展更为有效的灌溉工程运行维护和管 理。  帮助消除农户的不合理水费负担、保证水费计收更为公平、透明和公正，从而促 进农民的参与. 很多用水户协会存在水费构成不明确、协会供水及成本测算不科学、 群众参与水价制定不充分、水费收取程序不规范、在水价制定、水量计量和水费收 取过程中缺少群众监督等问题，因此常会出现多收水费和“人情水费”现象，从而 导致不公平和冲突。其结果是加重了农户的水费负担，不公平的水费计收常会导致 农民间的矛盾，降低他们的参与积极性。要建立用水户协会合理、公平的水费计收 制度，就需要明确水费的构成，监督水量计量和水费的计算，使之准确、科学，并 要鼓励在水价制定、水量计量和水费收取过程中的群众参与。这将有助于取消不合 理收费、减轻农民的水费负担、保证水费计收更为公平、透明和公正。  促进节水、提高产量和灌溉生产率. 如能通过发展改进型用水户协会来适当设计和 规范用水户协会水价，从而改进和建立用水户协会水价制度，就将会为农民节水提 供经济激励，而且能提高水的生产力（将稀缺水资源用于能产生最高价值的用途） 并鼓励农民支付水费。 “面向贫困人口的农村水利改革项目”下建立的 497 个改 进型用水户协会已经明确显示出这些影响，这些影响也已经过了测定。运行规范的 改进型用水户协会是开展水价改革的必要载体，而反过来说则是，水价改革将有助 于改善和规范用水户协会，并有助于提高其实现这些效益的能力。 1.9 关于水费和水价制定的相关政策和规定 在国家层面上，虽然已经有一些关于用水户协会的政策，以及一些关于末级渠系水费 的政策，但这些政策没有对用水户协会的运行维护成本估算、水价制定和水费收取做出足 够具体的规定。一些地方政府颁布了关于用水户协会水费的一些政策，但其中通常没有明 确用水户协会的角色和责任。需要对这些政策进行改革。对现有相关政策的研究2 表明， 除了湖北省最近颁布的规定外（见前文所述），用水户协会和末级渠系水价制定普遍缺乏 明确和充分的支持。 “湖北省用水户协会管理办法”(2009) 是第一个由省级政府颁布的用水户协会管理规 定。该管理办法明确了用水户协会是指经过注册的“法人”。它规定了用水户协会的权利 和责任，如灌溉管理、从农户收取水费、对灌溉设施的所有权和管理权、参与末级渠系水 价制定等。重要的一点是，用水户协会应“决定”而不是仅仅“参与”制定末级渠系水价。 2 请参见附件 II 中的国家和省级相关政策列表。 7 该管理办法还明确了协会成员的权利和责任、协会执委会成员和协会主席的权利和责任、 协会管理规定的主要内容、民政局和水利局在协会注册和运行中的责任、协会的组建和注 册程序等。这是一个很大的创新和开拓，也是用水户协会政策支持十分必要的一个步骤， 能够使得用水户协会在末级渠系水价制定和管理过程中发挥更有效的作用。 8 第二章 研究方法和分析框架 本章描述了本研究中的案例研究方法和所进行的分析。案例研究地点的选择对保证研 究结果反映全国的不同条件至关重要，尤其是华北、西北、东北和南方地区的不同条件。 研究中根据水资源条件和所采用的水价制定方法，对选定的用水户协会进行了分类，并根 据全国不同地区用水户协会的不同类型，分析了水资源条件对其水价制定方法和协会独立 程度的影响。这种研究方法是为调查和分析工作选择代表性灌区和用水户协会的基础。 2.1 实地调查 如上所述，本项研究共完成了 99 分农户问卷、12 份协会问卷和 8 份灌区问卷。访谈 对象包括：协会主席、用水小组组长、协会的农民成员；负责协会事务、水费收取、供水 设施管理和配水的灌区负责人、工作人员和技术人员；灌区供水单位；水管站负责人和工 作人员；省水利厅；村和当地政府负责人、当地政府工作人员（包括乡镇政府负责人和工 作人员等）。 研究中共选择并实地调查了吉林、山西、新疆、湖北、湖南 5 个省区的 8 个灌区，其 中包括 6 个大型灌区、1 个中型灌区和 1 个小型灌区，及这些灌区内共 12 个用水户协会。 调查对象为国有供水单位、用水户协会、普通农户和相关乡镇、村负责人。 这些灌区代表了中国的主要农业气候条件，即湿润的南方地区、半湿润的东北地区、 干燥的华北地区和干旱的西北地区（见表 2-1）。在这些灌区内选择的用水户协会涵盖了 不同的水费构成模式、水源和水资源利用情况。山西的灌区内尽管没有用水户协会，但有 类似的当地灌溉管理机构，即末级渠系管理委员会（斗管会） ；研究中之所以包括山西的 灌区是因为它们的管理模式在华北较为普遍，且它们引入的一些灌溉管理改善做法可以为 其它地区用水户协会的水价制定提供经验。 灌区选择所依据的标准如下：  灌区水价制定方式具有区域代表性;  灌区管理体制改革及水价制定在省内比较先进；  灌区内有质量较好的用水户协会；  能为条件相似的灌区提供用水户协会水价制定方面的经验。 表 2-1:案例研究所选灌区所处位置 灌区名称 省 地区 气候 灌溉类型 东风 湖北 南方 湿润 地表水自流灌溉 石鲁 湖北 南方 湿润 地表水自流灌溉 屡丰堰 湖北 南方 湿润 地表水自流灌溉 铁山 湖南 南方 湿润 地表水自流灌溉 9 头屯河 新疆 西北 干旱 地表水自流灌溉+地下水灌溉 三屯河 新疆 西北 干旱 地表水自流灌溉+地下水灌溉 前郭 吉林 西北 半湿润 地表水抽水灌溉 夹马口 山西 北方 干燥 地表水抽水灌溉 对国有供水单位的调研内容主要有：灌区工程管理权责划分，灌区供水流程，灌区水 价政策，灌区水费计收流程，国有供水单位经济状况，灌区管理体制改革及用水户协会发 展情况，以及其他关心的问题。对用水户协会的调研内容主要有：用水户协会范围内工程 管理权责划分，用水户协会供水流程，用水户协会水费标准及水价制定方法，水费收取流 程，用水户协会收支情况，以及其他关心的问题。 对农户的调研内容主要有：其支出及构成，水费收取方法，水费承受能力，投劳情况， 农业投入和产出，以及其他关心的问题。被调研农户的抽样选取标准是在每个用水户协会 按上、中、下游位置抽取 3 个用水小组；在每个用水小组中，根据上、中、下游位置，抽 取 3 户。每个协会共抽取 9 户农民。在调研中采用了半结构座谈方式，调研人员与农户面 对面座谈。 2.2 研究内容和任务 调查和研究不同地区、灌区、用水户协会在水价制定和水费收取方面的不同做法，并 进行分析、评价、比较和总结，发现经验和教训。根据用水户协会的特点将它们分成不同 的类型，分别研究其水价制定和水费收取方法。总之，本研究力图帮助明确最佳的水费来 源，以支持用水户协会运行维护和管理，从而保证用水户协会的可持续发展和末级渠系的 有效运行维护和管理。本研究的主要任务如下： (1) 对灌区及用水户协会的灌溉水价制定和水费收取开展案例研究。调研内容包括水 费的构成，水费收取程序，以及农户实际支付的水费数量。 (2)对用水户协会运行维护和管理成本开展案例研究。调查一些有代表性的用水户协 会，分析其运行维护费的组成及支出情况。 (3)研究并制定用水户协会水费计收的方法。在调研和分析的基础上，针对不同类型 的用水户协会，分别研究科学、合理的用水户协会水价制定和水费收取方法，包括水费构 成、水费核算方法、水费收取程序和水费管理等内容。 (4)对灌溉水费可能采用的补贴机制进行研究，包括提出、分析和对比水费财政补贴 的不同方法和途径。 2.3 水费分析中采用的用水户协会分类方法 可以从不同的角度对用水户协会进行分类，包括从用水户协会水资源利用情况、水费 构成、用水户协会服务质量将其分为不同的类型，甚至也可以根据用水户协会负责人的身 份（即负责人是农民还是村领导）、用水户协会的规模将其分为不同的类型。分类中需考 10 虑哪些因素对用水户协会的运行，特别是水价制定和水费收取，会产生最大影响。 在进行案例研究之前，研究工作中分析了“面向贫困人口的农村水利改革项目”在 10 个省内的 497 个用水户协会，以及水利部“水价改革项目”在 11 个省内的 155 个用水 户协会的水价制定和水费收取情况。通过分析发现，用水户协会的水源特点是决定其运行 特点、管理权责、水价制定和水费收取方式的关键因素。 可根据水源情况将用水户协会分为三种类型. 每一类型的特点如下所述。  “水资源依赖型”. “水资源依赖型”用水户协会指那些基本上依赖供水单位供水， 没有自己的水源或者自有水源仅作为补充供水的用水户协会。这类用水户协会主要 依靠供水单位的支持，供水单位检查、监督用水户协会，在某些情况下甚至控制用 水户协会。由于供水单位在用水户协会的供水中处于垄断地位，它对用水户协会内 部事务有很大影响，并参与以至指导用水户协会的决策；有时用水户协会的负责人 就是供水单位职工。 “水资源依赖型”用水户协会多分布在西北、华北干旱地区的 大、中型灌区内。  “水资源独立型”. “水资源独立型”用水户协会指那些有自己的独立水源（小型 水库、塘坝、机井、泵站等） 、独立的灌溉系统，没有从供水单位供水的用水户协 会。此类用水户协会在组建及运行中主要依靠村组织，也有少数跨村的用水户协会 需要乡镇政府协调。由村干部担任此类用水户协会负责人的情况较多。用水户协会 负责管理自己的水源、灌溉系统。此类用水户协会的运行管理方式比较简单。由于 没有供水单位来负责给其供水，此类用水户协会的灌溉保证率较低。 “水资源独立 型”用水户协会在小型灌区中较多。  “水资源补充型”. 该类用水户协会是指那些拥有自己的水源，但在自有水资源不 足时使用供水单位的水作为补充的用水户协会。这些用水户协会中，有一些使用供 水单位的水量多一些，还有一些使用自己的水源多一些。该类用水户协会多分布中 国南方大型灌区以及北方井渠结合灌区。一般来说，这些用水户协会全面负责管理 协会范围内的末级渠系和小型水源工程。 根据水费构成对用水户协会分类. 所谓“水费”指供水单位及/或用水户协会向农户 收取的水费，不包括用水户协会以下的组织（如用水小组等）收取的水费。水费可能并不 等于农户支付的灌溉总费用，比如，它可能还包括农户的投劳。而且在有些地区，无论是 供水单位还是用水户协会都很难直接配水到户，农户除了向供水单位及/或用水户协会缴 纳水费之外，可能还要向用水小组支付服务费，或者支付其他水源（如属于个人的管井） 费用。有时，在一些地方还有不合理收费，使得水费构成情况更为复杂。因此，农户实际 支付的灌溉费用称为“农户水费”，以与“水费”相区别。 本研究按照水费构成将用水户协会分为三类进行分析，具体包括：  实行“两费制”(国有水费 + 末级渠系水费)的用水户协会. “两费制”指农户支付 的水费由两部分组成，即国有水费和末级渠系水费（有些地方称“群管费”或末级 渠道管理费，而在另一些地方，末级渠系水费由几项费用组成） ，由供水单位和用 11 水户协会分别向农户收取。末级渠系水费主要用于末级渠道维护支出、配水劳务报 酬、办公费支出等。 一般来说，“两费制”用水户协会的供水依赖供水单位，即“两费制”用水户 协会属于“水资源依赖型”，主要分布在北方地区，如山西、陕西、新疆等地。 在国家实施水管体制改革以前，许多供水单位已经直接供水到支渠口或斗渠口。 支渠或斗渠以下的灌溉设施由村组管理。随着水管体制改革的推进，用水户协会已 经成立，负责在供水单位指导下进行配水管理，取代了村组的配水管理。 在执行“两费制”水费的用水户协会中，国有水费由政府规定，由供水单位直 接向农户收取。国有水费不包括在用水户协会的财务成本内。 相比之下，末级渠系水费原则上应由用水户协会直接向农户收取。但是，末级 渠系水费由供水单位和国有水费一并收取的情况比较普遍，这是因为：目前大部分 用水户协会建立时间短，和乡/村之间的关系还没有完全理顺；在西北、华北等干 旱缺水地区，农业供水和水费收取显得更为重要，国有水费和末级渠系水费都由供 水单位收取的做法更为普遍。此外，末级渠系水费的价格制定、水费收取、管理和 使用对供水单位和农户来说都是比较敏感的事，尤其是在末级渠系水费由供水单位 收取和管理、没有农民参与的地区。在供水单位收取全部水费的地方，多数情况下 用水户协会必须向供水单位申请使用末级渠系水费，以便进行运行维护和管理，这 在农民看来，用水户协会就是供水单位的一个分支机构，因而阻碍了他们的参与和 用水户协会的自我管理。  实行“综合水费制”的用水户协会. 这类用水户协会从农户收取全部水费， 其中包括： (a) 国有水费部分，用水户协会按照从供水组织接受的水量将国有水费 支付给供水组织, 国有水费作为协会运行成本之一（因而作为购水成本纳入协会成 本核算） ；(b)末级渠系水费部分，基于协会的末级渠系配水设施运行维护和管理成 本进行核算。用水户协会负责末级渠系的设施管理和配水，以及从农户收取水费。 用水户协会按照全部成本（即以上两部分的合计）向农户收取一项水费。用水户协 会作为独立法人，与供水单位是水的买卖关系，通常与供水单位签订供水协议。协 会根据协议、基于其接受的水量向供水单位支付水费；供水单位不与农户直接接触。 协会内部实行独立的成本核算，成本为从供水单位购水的成本加上协会内部末级渠 系运行维护和管理成本，如：灌溉工程维护成本、配水成本、管理人员费用、办公 费用等。用水户协会水价成本核算一般不包括末级渠系设施的折旧、改造。从理论 上来讲，水价应由协会内部民主商定，由政府批准或备案，但实际上政府常常在水 价制定中起着更为直接的作用。 “综合水费”在“水资源独立型”及“水资源补充型”用水户协会中比较常 见，尤其在南方地区较为普遍，如湖南、湖北等地。“水资源独立型”用水户协会 与“水资源补充型”用水户协会之间的区别只是前者没有国有水费。 少数“水资源依赖型”用水户协会也可能采用“综合水费”，如水利部“水价 综合改革项目”新疆项目区。农户直接向协会支付一项水费，这项水费将国有水费 和末级渠系水费合二为一。用水户协会向国有供水单位支付国有水费部分，即协会 12 购买并接受的水量的成本，协会将末级渠系水费部分用于自己的运行维护、管理及 其它用途。  实行“国有水费一费制”的用水户协会. “国有水费一费制”指农户只缴纳国有水 费，不支付末级渠系水费。因为这些地区没有实施末级渠系水费政策，用水户协会 完全依靠国有水费返回（通常是很少一部分）维持运行维护。国有水费由供水单位 直接向农户收取，或者委托用水户协会向农户收取。委托方式有多种，如有些只是 供水单位收费员由用水户协会陪同收费；有的供水单位可能委托用水户协会代收水 费，并根据收费数量给用水户协会固定数量或一定比例的水费返回；这这些情况下， 用水户协会被看作代表供水单位收费的代收人，这会阻碍农民对用水户协会活动的 积极参与和支持。由于水费返回量少且不确定，至多仅够支付协会收费员和配水员 的报酬。在这种情况下，用水户协会很难保证末级渠系维护费用，导致末级渠系运 行维护状况较差和田间无序供水。此外，没有任何实体有明确的责任和授权负责末 级渠系运行维护和管理，因为用水户协会只是一个托收代理人。用水户协会无法发 挥其应有的作用，协会可持续发展风险很大。尽管存在这些高负面风险，这种水费 模式在中国还是相当普遍，尤其是在东北地区的一些地方。 “国有水费一费制”没 有对末级渠系水费定价，用水户协会也未发挥作用。因此，本研究中未包括对这种 末级渠系水费模式的分析，也不推荐此类做法，在这里提及只是因为它的末级渠道 管理是一个严重问题，亟须调查和纠正。 除了执行上述三种水费的用水户协会之外，还有的地区虽然成立了用水户协会，但是 协会不负责收水费，而是由地方政府（乡镇）或村委会收取水费，地方政府或村委会给予 协会一些资金支持协会工程的运行维护。资金量的多少取决于当地经济条件以及地方官员 对灌溉系统运行维护及用水户协会资金需求的重视程度。地方政府/村和协会并没有一个 契约关系，基本上可以看成上下级关系（也就是说，用水户协会只不过是村委会的一个分 支）。这种水费管理方式在南方一些地区比较多见，不利于协会独立、可持续的运行，因 为协会没有能力管理自己的事务；这种水费管理方式也不能促进农民参与，因为农民会把 用水户协会看作是村委会的一部分。 从总结经验的目的出发，研究工作组重点研究了执行“两费制”或“综合水费制”两 种用水户协会的水价制定方法。研究中所调研的用水户协会和灌区的基本信息见表 2-2。 表 2-2: 案例研究中所选定灌区的水资源利用和用水户协会情况 省 序 灌区 气 候 类 灌区供水 用水户协会水资 农业水费构成主要形式 号 型 结构 源利用主要类型 吉林 1. 前郭灌区 半湿润 纯农业 水资源依赖型 国有水费一费制 山西 2. 夹马口灌区 半湿润 纯农业 水资源依赖型 两费制（国有水费+末级渠系 水费） 新疆 3. 头屯河灌区 干旱 农业为主/ 水资源依赖型 两费制（国有水费+末级渠系 工业 水费）；协会综合水费制 13 4. 三屯河灌区 干旱 纯农业 水资源依赖型或 两费制（国有水费+末级渠系 补充型 水费） 湖北 5. 东风渠灌区 湿润 城市为主/ 水资源补充型 协会综合水费制 农业 6. 石鲁灌区 湿润 纯农业 水资源补充型 协会综合水费制 （中型灌 区） 7. 屡丰堰灌区 湿润 纯农业 水资源独立型 协会综合水费制 （小型灌 独立小型灌区，无国有水费 区） 湖南 8. 铁山灌区 湿润 城市为主/ 水资源补充型 协会综合水费制 农业 14 第三章 水价制定和水费收取机制 本章主要介绍案例研究的结果，特别是水价制定和收费收取方面的调研结果，重点包 括水费构成、水价制定和水费收取，对与水费管理相关的水量计量和用水户协会运行也进 行了描述。此外，对案例研究所选择的灌区和用水户协会的水价制定现行方法及其水价制 定过程和存在问题，本章也进行了描述和分析。 3.1 案例研究选定灌区3的水价制定和用水户协会总体情况 吉林省前郭灌区 –东北地区. 国有供水单位管理干、支两级渠道。斗渠层次上成立了 用水户协会。两个样本用水户协会都是在国有农场内组建，并在国有农场管理框架内和供 水单位的支持下运作。供水单位建立用水户协会的初衷是希望通过用水户协会从农户收取 国有水费，但未能奏效。目前，供水单位自己从农民收取水费，或委托农场或村收费。总 体情况是，用水户协会在工程管理、灌溉管理及/或水费收取中的作用并不明显。用水户 协会主要依靠供水单位供水。水费仅包括国有水费，不收末级渠系水费。 山西省夹马口灌区 – 华北地区. 国有供水单位管理到斗渠口，斗渠以下成立“斗渠管 理委员会”（简称“斗管会” ，与用水户协会有部分共同特点，但农民参与有限） ，由斗管 会负责末级渠系（斗渠及以下渠道）的管理。斗管会聘用斗长来负责末级渠道的维护、清 淤及配水到户。斗管会由村委会组建，未在民政部门注册登记，因此不具有法人资格，无 银行账户。夹马口灌区的斗管会依靠供水单位供水。水费实行“两费制” ，即水费包括国 有水费和末级渠系水费。水量计量到斗渠口（斗管会的渠首） ；基本实现计量到户，收费 到户，开票到户。 夹马口灌区的末级渠系水费主要指斗渠管理费。国有水费和末级渠系 水费皆由供水单位直接从农户收取，末级渠系水费由供水单位管理，斗管会向供水单位申 请使用末级渠系水费。 新疆头屯河灌区 ——西北地区. 头屯河灌区的多数用水户协会属于“水资源依赖型”， 依靠供水单位供水。用水户协会多实行“两费制”水费，少数用水户协会实行“综合水 费”。比如下营盘用水户协会，其水费实行“两费制” ，国有水费和末级渠系水费分别计收， 在支渠口计量。两种水费由供水单位直接从农户收取，末级渠系水费由供水单位保存，用 水户协会向供水单位申请使用末级渠系水费。 头屯河灌区的另一个用水户协会—南头工协会实行“综合水费” 。该协会在支渠口按 0.054 元/方的价格向水管单位买水，在农口按 0.082 元/方的单一价格向农户收费。用水户 协会实行计量到户、收费到户、开票到户。 新疆三屯河灌区 ——西北地区. 该灌区的用水户协会多属于“水资源依赖型”，依靠 供水单位供水。少数用水户协会的主要水源是机井（拍卖或承包给个人经营） 。水费实施 “两费制”，即国有水费和末级渠系水费分别计收。在斗渠口计量水量。两种水费由供水 单位直接向农户收取，其中末级渠系水费由供水单位管理，用水户协会可申请使用。 湖北及湖南灌区内的“水资源补充型”用水户协会 ——华南地区. 湖北和湖南的大中 型灌区内的用水户协会通常属于“水资源补充型”，即不完全依赖供水单位供水。用水户 3 详细内容请参见附件 III。 15 协会或农户拥有其它供水水源，用来补充供水。对于补充性供水部分，协会水费实行“综 合水费”。国有供水单位收费到用水户协会，用水户协会向农户收取补充供水水费；协会 对从协会自有水源的供水可能会向农民收取附加费用。在这些灌区内，一些用水户协会直 接向农户收取水费，另外一些用水户协会则通过用水小组或村委会向农户收取水费。 “水资源独立型”用水户协会 —华南地区. 在湖北省调研的一个用水户协会—屡丰 堰用水户协会，是在一个小型灌区内，属于“水资源独立型” 。农户支付的水费为“综合 水费”。在该用水户协会内，农民自我管理水源及渠系工程，并实现了供配水和水费收取 到户。 表 3-1: 案例研究中调研的用水户协会的特点 省 序 协会名称 供水单 灌溉面 农户 村数 主 要 协会利用水资源情 农业水 号 位 积 数 灌 溉 况 费构成 （亩） 作物 吉林 1 前郭灌区 前郭灌 18000 654 1 农场 水稻 依赖型（依赖于前 国有水 莲花泡协 区管理 郭灌区松花江提 费一费 会 局 水） 制 2 前郭灌区 前郭灌 38250 3800 1 农场 水稻 资源依赖型（依赖 国有水 红光农场 区管理 于前郭灌区松花江 费一费 二引干协 局 提水） 制 会 山西 3 夹马口灌 夹马口 4000 460 1 苹果 资源依赖型（依赖 两费制 区张仙村 管理局 于夹马口黄河提 斗管会 水） 新疆 4 头屯河灌 头屯河 19000 624 1 小 麦 资源依赖型（依赖 协会综 区南头工 管理处 玉 米 于头屯河水） 合水费 协会 番茄 制 5 头屯河灌 头屯河 8880 402 1 小 麦 资源依赖型（依赖 两费制 区下营盘 管理处 玉 米 于头屯河水） 协会 番茄 6 三屯河灌 三屯河 10300 328 1 小 麦 资源依赖型（主要 两费制 区三畦协 管理处 玉 米 依赖于三屯河水， 会 番茄 外引 500 工程水， 自有 2 眼机井） 7 三屯河灌 三屯河 34500 690 1 小 麦 资源依赖型（主要 两费制 区曙光协 管理处 玉 米 依赖三屯河水，已 会 番茄 拍 卖 的 机 井 55 16 眼，另外自有 5 眼 机井） 湖北 8 湖北枝江 枝江市 14250 1268 4 水 稻 资源补充型（主要 协会综 市石仔岭 石鲁灌 油菜 依靠各用水小组及 合水费 中剅协会 区管理 农户自有的小水 制 （东风渠 处 源，但协会无水 间灌区） 源，灌区石仔岭水 库水作为补充） 9 湖北东风 东风渠 25000 3543 3 乡镇 水 稻 资源补充型（主要 综合水 渠灌区三 灌区管 9村 油菜 依靠协会水库、各 费制 干渠协会 理局 用水小组及农户自 （ 直 灌 有的小水源，东风 区） 渠水作为补充） 10 湖北远安 无 1900 408 1 水 稻 资源独立型（主要 综合水 县屡丰堰 油菜 依靠自有的拦河坝 费制 协会 引水） 湖南 11 湖南铁山 铁山管 12000 11 水 稻 资源补充型（主要 综合水 灌区长塘 理局 油菜 依靠协会水库、各 费制 联合协会 用水小组及农户自 有的小水源，铁山 水作为补充） 12 湖南铁山 铁山管 480 972 4 水 稻 资源补充型（主要 协会综 灌区井塘 理局 西瓜 依靠协会水库、各 合水费 协会 用水小组及农户自 制 有的小水源，铁山 水作为补充） 备注: 山西省的斗渠管理委员会 (斗管会)在一些方面与用水户协会类似，但不是用水户协会。它们由村委会 委任的斗长管理，而不是由农民选举产生的负责人管理，并且未实行用水民主管理和农民参与。 3.2 水费类型 从调研中可以发现，西北（新疆）和华北（山西）的用水户协会一般实行“两费制”。 这些协会不把国有水费纳入协会运行成本，因为协会不负责国有水费的收取和管理；农民 支付的水费分为“国有水费”和“末级渠系水费”两部分分别支付。用水户协会在末级渠 系水费的收取和管理中可能会起作用，也可能不起作用；有些情况下协会主要负责管理末 级渠系的运行维护和配水。 17 例如，在新疆三屯河灌区，国有水费为 0.08904 元/方，在斗渠口（用水户协会渠道进 口）计量。按此价格，灌区供水单位计量用水到户、收费到户。末级渠系水费由政府规定 为 0.024 元/方，也在斗渠口（用水户协会渠道进口）计量。供水单位按此价格收取末级渠 系水费并存入协会账户；协会要使用此项资金则必须向供水单位申请，供水单位监督或控 制协会如何使用末级渠系水费。在这种情况下，用水户协会仅为部分地独立，在某种程度 上作为供水单位的一个下属机构自我管理和运行。 表 3-2: 实行“两费制”水费的灌区或用水户协会的水价制定情况 国有水费 末级渠系水费 灌区 国有水 计量位 直接 末级渠系 末级渠系水 定价方 计量 征收及管 直接 （或协 价 置 征收 水费成本 价 式 位置 理、使用 征收 会） 对象 核算范围 者 对象 山西夹 0.47 元/ 斗渠口 农户 供水到户 斗管费 3~5 政府规 斗渠 水管单位 农户 马口灌 方 （斗管 （通 分/方（部 定范 口 代征代 区 会进水 过斗 分村组另收 围，具 管，协会 口） 长收 提水费、斗 体斗管 使用 取） 渠改造费） 会商定 新疆头 0.054 元/ 支渠口 农户 供水到户 2 分/方 政府规 支渠 水管单位 农户 屯河灌 方 （协会 定具体 口 代征代 区下营 进水 价格 管，协会 盘村协 口） 使用 会 新疆三 0.08904 斗渠口 农户 供水到户 2.4 分/方 政府规 斗渠 水管单位 农户 元/方 屯河灌 （协会 定具体 口 代征代 （480 方/ 区 进水 价格 管，协会 亩定额 内，超定 口） 使用 额加半） 备注: 对在同一灌区内所调研的使用同样水价制定方式的几个用水户协会,表中仅列举了其中的一个用水户 协会。斗管会在表中被列为一个用水户协会，尽管从技术上来说它并不是。 表 3-3: 实行“国有水费一费制”水费的用水户协会或灌区的水价制定情况 国有水费 灌区（或协会） 国有水价 计量位置 直接征收对象 吉林省前郭灌区 70 元/亩（含水费 700 元/公顷，抽 无计量 农户（或村或国营农场代收） 水电费 360 元/公顷） 18 备注: 对在同一灌区内所调研的使用同样水价制定方式的几个用水户协会,表中仅列举了其中的一个用水户 协会。 北方灌区的用水户协会中也有一些实施“综合水费制” ，如新疆头屯河灌区南头工协 会。该协会是水利部“水价综合改革”项目区，自 2009 年从实行“两费制”转为实行 “综合水费制”。该协会按 0.082 元/方直接向农户收取水费，并按 0.054 元/方（在支渠口， 即协会渠道进口计量）向供水单位缴纳国有水费，剩余水费，即 0.028 元/方由用水户协会 管理，用于协会运行维护和管理。这种水价制定方式与同一灌区的其它用水户协会不同， 其它协会都使用“两费制”水费。 根据调研结果，南方灌区中的用水户协会实施“综合水费制”较为普遍，将协会为其 接受的供水单位供水所支付的国有水费纳入协会运行成本核算。与北方灌区不同的是，南 方有些协会的农户还要向用水小组支付灌溉服务费。如湖南省铁山灌区的井塘用水户协会， 它以 0.032 元/方的价格向供水单位（岳阳县铁山渠道管理所）买水，并将该项费用作为协 会运行成本之一。协会根据其运行成本（包括购水费、执委报酬、维修费、管理费等）核 算水费，根据用水小组的面积向各用水小组收取水费（约 18~22/亩元） 。各用水小组据此 向农户收取水费并如数转交协会。用水小组还向农户另外收取用水小组配水费（约 5~10 元/亩），因为用水小组人员的报酬并不包括协会水费，即未纳入协会支出账户。 表 3-4: 实行“综合水费制”的用水户协会或灌区的水价制定情况 灌区（或 国有水费 协会综合水费 协会） 国有水 计 量 位 直接征 协会水费 协会水 定价方 计量位 征收及 直接征 价 置 收对象 成本核算 价 式 置 管理、 收对象 范围 使用者 新疆头屯 0.054 元 支 口 协会 协会供水 0.082 政府批 农渠进 协会 农户 元/方 河灌区南 /方 （ 协 会 到户 准 口 头工协会 进 水 口） 湖北枝江 0.035 元 干 渠 进 协会 供水到户 0.047 协会内 中剅干 协会 用水小 元/方 市石仔岭 /方 口 （ 协 （用水小 部商定 渠进口 组（农 中剅协会 会 进 水 组配水员 （小组 户按面 （东风渠 口） 由协会出 轮灌） 积 分 间灌区） 报酬） 摊） 湖北东风 0.055 元 三 干 渠 协会 供水到户 0.055 协会内 支渠口 协会 用水小 元/方 渠灌区三 /方 进 口 （用水小 部商定 （小组 组（农 干渠协会 （ 协 会 组配水员 进 水 户按面 （ 直 灌 进 水 由协会出 口） 积 分 区） 口） 报酬） 摊） 19 湖北远安 无 无 无 协会供水 25 元 / 协会内 无 协会 农户 县屡丰堰 到户 亩 部商定 协会 湖南铁山 0.032 元 支 渠 口 受益村 供水到村 18~22 协会内 无 协会 村（由 元/亩 灌区长塘 /方 （ 协 会 或联合 （村配水 部商定 村收农 联合协会 进 水 协会 员报酬不 户 水 口） 计入协会 费） 成本） 湖南铁山 0.032 元 支 渠 口 协会 供水到组 18~22 协会内 无 协会 用水小 元/亩 灌区井塘 /方 （ 协 会 （用水小 部商定 组（由 协会 进 水 组配水员 用水小 口） 报酬不计 组直接 入协会成 收农户 本） 水费） 备注: 对在同一灌区内所调研的使用同样水价制定方式的几个用水户协会,表中仅列举了其中的一个用 ，但灌区其它用 水户协会。头屯河灌区内的南头工用水户协会自 2009 年从“两费制”转为“综合水费制” 。 水户协会仍实行“两费制” 在西北和华北的灌区中，供水单位直接收水费到户、用水户协会配水到户较普遍；而 南方灌区内更多的是由协会供水到用水小组、从（即通过）用水小组收取水费，用水小组 配水到农户并从农户收取水费（也就是说，用水小组发挥着用水户协会中介的作用）。然 而，在南方也有一些规模较小的用水户协会直接供水到户、收费到户，如湖北省屡丰堰协 会，该用水户协会拥有并运行着一个独立的小型灌区。 3.3 水费核定 从水价核定的权限看，国有水价完全由各级政府通过物价局规定。在西北和华北地区， 政府对末级渠系水价的控制已经延伸到群管组织，包括用水户协会，政府对末级渠系水价 的管理/控制严格。国有供水单位负责末级渠系水费的收取和管理，并代表政府对协会进 行监督。 例如，新疆末级渠系水费由省（自治区）政府定价，如三屯河灌区末级渠系水费均为 0.024 元 / 方，在斗渠口（用水户协会渠首）计量；头屯河灌区南头工协会综合水价为 0.082 元/方，在农渠口计量。 在华北地区山西省的灌区采用的另一种方式是，末级渠系水价执行政府指导价，即由 政府根据总水费规定一个价格区间。例如，在山西省的夹马口灌区，按照山西省政府文件 “山西省水利工程水费标准和管理办法”规定的标准，斗管费（末级渠道管理费）应为水 20 价的 15-20%。但实际上夹马口灌区实行的斗管费为 3～5 分/方，仅占总水价的 6%～10% ， 但这个比例事出有因：一是因为该灌区内的灌溉工程系统还比较新，所需的维护较少；二 是由于该灌区是从黄河抽水灌溉，抽水扬程较大，国有水费成本较高。斗管费标准由斗管 会讨论确定后向用水户公示，并报灌区管理单位审核后报物价局备案。在水费确定过程中 没有农民的参与。斗管会和斗长由村委会任命。 南方地区用水户协会的自主权较大，协会成员内部商定水费标准。比如，湖南省铁山 灌区井塘协会的水费根据协会的运行成本经民主协商确定，以 19 元/亩作为基准价。该基 准价每年会有浮动，可以通过半年度协会代表会议调整，2008 年为 19 元元/亩，而 2009 年为 22 元元/亩。 政府对末级渠系水价管理的松紧程度与缺水程度、农户的水费相对支出比例有关，西 北和华北地区的缺水程度和农户水费相对支出比例都比南方地区高。因此，北方地区的农 户对供水单位的供水服务质量及自己的水费支出更为敏感。 3.4 水费收取 在一些地区，协会自己直接从农户收取水费，用水小组配水人员的有关费用已经核算 到协会收取的末级渠系水费中。协会配水到户或到用水小组，但用水小组不再向农户收取 。 另外的费用（即协会收取的水费包括了用水小组的费用，是全部的末级渠系水费） 采用这种方法，农户支付的水费数量比较透明，易于被他们理解。如夹马口灌区、三 屯河灌区、头屯河灌区等，这些灌区实现了收费（计量）到户，末级渠系水费中包括了用 水小组配水费用。用水户协会（在一些情况下是斗管会，或供水单位）和农户直接见面收 取水费；用水小组不承担收取水费任务。例如，吉林省的前郭灌区虽然按面积计收国有水 费，全灌区没有水量计量，但水费由各村（在一些情况下是国营农场）直接从农户收取。 此外，在一些地区，总水费十分复杂，除了供水单位的收费外，协会从农户收取的实际水 费常包含其它水源的费用，如机井抽水费用。如新疆三屯河灌区三畦用水户协会的一个农 民共有 48 亩地；他使用供水单位从三屯河的供水花了约 2200 元，使用村里的机井水花了 ，使用政府其它水源工程的供水花了约 500 元，以上三项合计约每 约 1600 元（80 元/亩） 年 4300 元，平均水费为 90 元/亩。 在地形复杂、水源众多的大、中型灌区（这在南方地区尤其多见），要求用水户协会 计量到户、收费到户是不现实的，由用水小组按面积收取水费却完全可行。但这就需要协 会完善管理制度，改善对用水小组收费的管理，做到收费透明。例如，湖南省铁山灌区井 塘协会建立了用水小组水费收取和监督的一个有效制度。该协会按面积收取水费；水费收 取的程序是：农户将水费支付给用水小组，由用水小组组长收取，然后用水小组将水费交 给协会。用水小组开三联单收据，一联给每个农户，另一联和所收取的水费一并交协会。 协会使用收据联单核对小组的总水费及每个农户的水费，然后向用水小组开具协会水费收 据。协会根据水费收据配水到小组，用水小组相应地配水到户。一般情况下农户不参与田 间放水（因为所种植的作物主要是淹灌的水稻，所以不需要去田间放水），所以用水小组 21 从农户收取一小部分灌溉服务费，一般在 5-10 元/亩，由农户直接付给用水小组组长。灌 溉服务费标准根据灌溉面积、渠道长度、水源复杂程度等因素，由用水小组所有农户通过 民主协商确定。 3.5 用水计量和综合水价 用水计量对于采用综合水价的用水户协会尤其重要，因为它是计算协会要从综合水费 中向供水单位支付的国有水费部分的基础。协会是供水单位的客户，应向供水单位支付所 接受的实际供水量的国有水费，就像为商品支付费用。不进行用水计量，也就没有计算基 于供水量的国有水费的准确基础。另外，用水计量还能够促进用水户协会的节水，从而降 低其成员的用水成本；节水和降低成本是用水户协会的重要目的和效益，尤其是在缺水地 区。 用水计量方式在地区之间差异很大，甚至在同一地区、同一灌区内的用水户协会之间 也存在很大差异，即使是在用水计量更为普遍的缺水地区也是这样。南方地区的一些中型 或大型灌区在供水单位和用水户协会之间安装了量水设施，目的是测定向协会的供水量， 以便确定从协会收取的国有水费。铁山灌区井塘用水户协会是此类情况的一个典型例子。 但是，有一些用水户协会尽管在供水单位和协会之间有量水设施，但用水计量的习惯还未 形成，或者量水设施已经损坏，如在铁山灌区内的另一个协会：长塘用水户协会。南方地 区的一些用水户协会还测量向用水小组的供水量，根据供水量向用水小组收取水费，如湖 北省的东风三干渠用水户协会。 在西北和华北灌区内，水量计量点位置各异，变化范围从在用水户协会的渠首直到在 农渠口，但总体趋势是更为接近农户。例如，山西夹马口灌区和新疆三屯河灌区的水量计 量点是在斗渠进口（协会渠首），而新疆头屯河灌区的南头工协会的水量计量点则在农渠 口，基本实现了量水到农户。东北地区的灌区很少进行水量计量；吉林省前郭灌区全灌区 的用水都未进行计量，按面积而不是按测定的水量收费—当地将这种情况称为“吃大锅 水”，所有用水户按需要取水，无论用水量多少，均按灌溉面积交水费。据介绍，这种方 式由于缺乏节水激励，造成了很大的用水浪费。 3.6 国有水费和末级渠系水费的比例 在国有水费和末级渠系水费占总水费的比例方面，西北/华北和华南地区的灌区之间 存在着较大差异，其中一部分原因是每个地区的用水户协会的水资源条件不同，其中包括 国有供水的垄断程度不同，尤其是在西北地区。华南地区的用水户协会更多地拥有自己的 水源，所以国有水费比例较低。华北地区的供水单位倾向于将其水费管理延伸到更低的层 次，一些供水单位甚至在农渠层次上管理水费，这产生了国有水费在总水费中的较高比例。 例如，新疆三屯河灌区的末级渠道水费仅占总水费的 20%，国有水费占 80%; 与此形成对 比的是，湖南省井塘用水户协会末级渠系运行维护费用占总水费的 70%，总水费中仅有 30%是支付给供水单位的国有水费。与南方地区相比，北方地区用水户协会可用于末级渠 系运行维护和管理的水费数量较少，无论从绝对数量还是从占总水费的比例来看都是这样。 22 国有水费和末级渠系水费占总水费的比例见表 3-4 和表 3-5。对于实行“两费制”的 用水户协会，国有水费和末级渠系水费是分开的，该比例是直接根据国有水价和末级渠系 水价的合计值计算的。对于实行“综合水费制”的用水户协会，可根据每个协会的水费总 收入和向供水单位购水的费用计算国有水费和末级渠系水费的比例。在用水户协会拥有全 部或一些所用水源的情况下，协会向农户售水的价格可能低于供水单位向协会收取的国有 水费价格。 表 3-5: 实行“两费制”的用水户协会国有水费及末级渠系水费的数量和比例 灌区（或协会） 国有水价 末级渠系水 总 水 价 国有水费占农 （元/方） 价（元/方） （元/方） 业水费比例 山西夹马口灌区 0.47 0.04 0.51 92% 新疆头屯河灌区下营盘村协会 0.054 0.02 0.074 73% 新疆三屯河灌区 0.08904 0.024 0.113 79% 新疆头屯河灌区南头工协会 0.054 0.02 0.074 73% 如上表所示，头屯河灌区南头工用水户协会在农渠口计量的农户水价为 0.082 元/方， 在支渠口计量的农户水价为 0.074 元/方。2008 年，南头工协会按照“两费制”收取水费， 因此作为实行“两费制”的协会被列入上表中,但它在 2009 年转为实施“综合水费制” 。 表 3-6 实行“综合水费制”的用水户协会的国有水费和末级渠系水费的比例 协会 协会水费总 购水费 协会可支配 国有水费占农业水 收入（元） （元） 水费（元） 费比例 湖北枝江市石仔岭中剅协会 13000 9680 3320 74% 湖北东风渠灌区三干渠协会 25000 11000 14000 44% 湖北远安屡丰堰协会 34167 不适用 34167 不适用 湖南铁山灌区井塘协会 78158 23834 54324 30% 湖南铁山灌区长塘联合会 110000 28000 82000 25% 备注：“不适用”指屡丰堰协会没有供水单位的供水，因而没有国有水费，其综合水费等于末级渠系水费，必 须涵盖该协会的所有成本，包括其所拥有的引水工程的运行维护成本。 总体上来说，与实行“综合水费制”的用水户协会相比，实行“两费制”的协会国有 水费比例相对较高。不过，这可能是由于许多实行“综合水费制”的协会拥有自己的水源。 例如，湖北省枝江市狮子岭钟楼用水户协会没有自己的水源，完全依靠供水单位或农户自 有水源，其国有水费接近实行“两费制”的协会（见表 3-6）；该协会仅向农户二次出售 它从供水单位购得的水，这导致国有水费占总水费比例相对较高。 应当指出的是，湖北和湖南的用水户协会是中国国内建立时间最长的协会，这些协会 23 是在世行贷款“长江水资源项目”支持下从 1995 年起建立，或其建立与该项目相关。该 项目引进了用水户协会和协会的综合水费价格制定概念，并建立了中国的第一批协会。因 此，它们在综合水价制定方面相对成熟，更有经验。 3.7 向“综合水费制”转变的限制因素 实施“两费制”的灌区/供水单位通常不愿意向“综合水费制”转变。在一些灌区， 特别是西北和华北的灌区，政府和供水单位已经投入大量人力、物力实行供水到户、按方 收费。因此，一些灌区基本上做到了定价到户、计量收费到户，并建立了一套相对完善的 体系。在这些灌区，国有供水单位不愿意放弃付出很大努力、花费巨大成本才建立起来的 收费体系。他们也担心现有的收费人员难以重新妥善安排、国有水费收缴率可能下降，以 及政府管理下的末级渠系水价政策难于实施（如新疆）。此外，一些地区虽然建立了用水 户协会，它们基本上无法在水价制定和水费收取中行驶职责，因为国有供水单位已经建立 了一个相当成熟的、直接收费到农户的体系；并且供水单位担心协会与国有供水单位相比， 可能没有能力适当地开展水费收取工作，而国有供水单位已在直接管理和收取国有水费和 末级渠系水费。 在这些收费体系建设开始时，多数地区还没有建立用水户协会，而一些供水单位目前 仍纯粹或主要考虑使用收费体系来收取国有水费，而没有考虑其它方面，如按照计量的水 量直接从农户收取水费所涉及的高成本，以及用水户协会在水费收取中可以起到的节约成 本、提高效率的作用。在“综合水费制”下，用水户协会在与国有供水单位的卖方/买方 市场关系中是一个独立法人；它向供水单位支付所购买的水量的水费，而后将水供给农民 用水户并向他们收费。尽管中国国内改进型用水户协会的大量经验表明，建立实行“综合 水费制”的用水户协会后，实际上收费收取率和水费收入都会提高，而不是下降，供水单 位可能把这看做是失去了对自己的资金的控制权，它们的收入完全依赖于国有水费收入。 此外，在过去的几十年中，由于采取了措施加强用水和水费收取的透明度，所有农民的水 费支出一直在下降；这看起来会降低用水户协会的预期效益，但实际上，改进型用水户协 会的经验表明，它们能够巩固和有助于保证这种透明度，能进一步降低农户的用水成本， 并能改善灌溉服务和增加节水。农民和供水单位都能从用水户协会和“综合水费制”两者 的结合中受益。 根据调研结果，“综合水费制”应是用水户协会水价制定和水费收取的未来发展方向， 它有利于供水单位、用水户协会，尤其是农民和社会。特别是，在用水户协会运作较好、 自我管理更为完善的区域可以采用“综合水费制”；供水单位可以从用水户协会收取水费， 用水户协会再向农户收取水费。在西北缺水的新疆头屯河灌区南头工协会，以及南方的湖 南省井塘用水户协会，这种做法已经得到成功实施并证明了其效果和效率。由供水单位从 农户收取两种水费的“两费制”应有计划地逐渐向“综合水费制”过渡，从而实现由用水 户协会收取单一水费并向供水单位支付国有水费，应制定一个转换计划以避免水费收取工 作出现混乱状态。 24 3.8 灌区和用水户协会实地调研总结 在调查分析中所发现的、在水价制定方面好的做法和经验教训如下： 1) 一些灌区实现了供水到户、定价到户、计量到户、收费到户、开票到户，实行了水 量、水价、水费的“三公开”。 如山西夹马口灌区采用“国有水费+末级渠系水费 （斗管费）”的模式，实现了水量计量到农户。在斗长的帮助下，由水管单位统一 计量、收费、开票。新疆头屯河灌区的南头工协会采用“水管单位—协会—农户” 逐级计量和收费的模式。这是一个很大的改进，意味着供水单位和用水户协会在支 渠口（协会渠首）计量，而在协会内部是由协会与农户在更低层次上的渠道进口计 量供水。在南头工协会，协会和农户是在农渠口计量，实现了综合水价模式下的农 户计量水价。 2) 在施行“国有水费 + 末级渠系水费”，即“两费制”的一些灌区中，由供水单位管 理末级渠系水费的情况较为普遍。末级渠系水费一般由供水单位代表用水户协会收 取和管理，末级渠系水费的使用由供水单位管控。末级渠系水费支出明细详尽，财 务管理规范。如山西的夹马口灌区、新疆的头屯河灌区及新疆的三屯河灌区等，在 这些灌区内，供水单位管理着末级渠系水费。 3) 一些创新性强、运行经验较为丰富的协会实现了“综合水价制”。如湖南省铁山灌 区的井塘用水户协会，它将国有水费作为协会运行成本之一。该协会水费标准根据 协会运行成本确定，水价制定科学、民主，水价由协会自己制定。协会根据运行成 本核定水费，保证了协会可持续运行。应将这种先进的用水户协会水费核算方法推 广到其他灌区和地区。 4) 有些协会对用水小组收费进行监督。如湖南铁山灌区的井塘协会，用水小组对所收 取的水费开具三联收据，一联给农户，一联由小组保存，另一联上交协会，这种做 法便于农户和协会对用水小组的水费收取进行监督。 5) 有些协会为农户提供了完善的供水管理服务。如湖北省远安县屡丰堰协会，该协会 直接配水到每个农户的田地里，农户成员不用去田间守水。该协会的配水管理有序、 和谐。 基于调研结果，对关于水费和用水户协会的主要问题和可能的解决方案总结如下： 1) 有些灌区水量计量和收费实施情况欠佳。如吉林省前郭灌区，全灌区没有量水设施， 无论用水量多少一律按面积收水费。这种做法缺乏节水激励机制，导致水资源的低 效使用。其它一些灌区虽在供水单位与协会分界点安置了量水设施，但计量的习惯 还没有形成，一些计量设施已经破损。调研中还发现一些计量粗放或者不用计量设 施的情况，如湖南省铁山灌区的长塘协会。 2) 一些用水户协会因为没有独立性（也就是说，它们受供水单位或村委会控制），未 参与水价制定和水费收取，或者没有被政策赋权来行使这些职责。许多用水户协会 的末级渠系水价主要由政府统一规定，通常不能涵盖不同条件协会的运行维护和管 理成本。许多这样的协会运行成本超出政府确定的水价，即末级渠系水费不足以涵 25 盖末级渠系的运行维护和管理成本，而协会也不敢另外收费。资金不足导致了协会 运作困难。相反，一些有着新修或新近改造设施的协会运行成本低于政府定价，即 使农民不愿支付远超出末级渠系运行维护需要的多余部分费用，协会也必须执行政 策水价政策。 3) 是否由供水单位管理末级渠系水费与协会的发展阶段和管理水平有关，也与供水单 位的固有观念及其资金缺乏有关。调查结果显示，管理规范的协会可以并应该自己 自主决定末级渠系水价，并收取末级渠系水费的权利，供水单位应提供支持而不是 控制。 4) 有些协会水费收入不足以保证适当的运行维护，因此无法行使其运行维护职责。如 吉林省前郭灌区没有施行末级渠系水费制度，协会运行维护和管理费用无固定来源， 协会因而无法有效运作。如果为了减轻农民的水费负担而将末级渠系水费定得很低， 将导致协会没有充足的水费收入用于运行维护和支付协会人员的工作报酬，其结果 是工程供水保证率低，协会的灌溉服务较差。 5) 与其它农民合作组织不同，用水户协会是一个有固定成本水的中间买方和卖方，它 作为一个用户所有的公共事业运作，而且没有可靠的市场收入。用水户协会的水的 购买和成本由外部决定；如果它向农民的售水价格也由外部决定并低于其运行成本， 它就将是财务不可持续的。用水户协会和用水户协会成员因此需要充分参与到根据 协会的成本确定农户水费的过程中。这对用水户协会和末级渠系可持续性，以及综 合水费制度的可持续性，都是必不可少的。 6) 在节水目标方面，农户、供水单位及社会存在需求冲突。如在山西省夹马口灌区， 供水单位鼓励农户多用水以提高其收入；供水单位给斗长分配用水量任务，通过将 卖水量与斗长们的报酬联系起来鼓励他们给农户多卖水。虽然这可以提高供水单位 的效益（收入），实际上是和节约用水这一社会或公共关键需求相悖，在水资源短 缺的引黄区域尤其如此。特别是，在水资源严重不足的黄河流域，引水成本相对较 高，这种做法和矛盾应引起政府特别重视，应予纠正。国家应该从社会公益出发制 定政策，为供水单位或农户节水提供激励。 7) 末级渠系水费的使用、协会财务状况和财务管理应向农民进一步公开，保证透明， 并且应加强协会的财务管理。一些协会的财务管理不规范，既没有账本，也看不到 财务公示。需要对协会进行正确财务管理方面的更多培训，尤其是对于实行“综合 水费制”的协会，因为它们将完全负责自己的内部财务管理。加强协会的财务管理 是一项主要要求，也是说服供水单位采用“综合水费制”的需要；用水户协会财务 管理是“面向贫困人口的农村水利改革项目”下协会培训的一个主要方面。 8) 在实行“两费制”水费情况下，末级渠系水费由供水单位收取，支出过程由供水单 位完成，供水单位的财务管理内部审计，或也由政府进行外部审计。但农民未参与 这一过程，对他们支付的末级渠系水费如何使用并不知情。这无疑会挫伤他们的合 作和支付水费的积极性。末级渠系水费的使用、管理和监督不应该只由供水单位内 部进行；至少应由用水户协会代表农户监督水费的收取和使用，以便加强供水单位 的诚信责任和用水户的反馈。应对农民公示水费的支出情况，应鼓励农民通过用水 户协会组织参与对水费使用的监督。 26 9) 有些协会对用水小组向农户收费的监督不够，特别是南方的一些协会，它们只关心 用水小组向协会交多少水费，不监督用水小组向农户实际收多少水费。这容易导致 在协会和用水小组成本以外的搭车收费。协会应建立对用水小组的财务运作和供水 工作进行监督的体系，以便保护协会成员的利益。在对用水小组进行监督这一方面， 应推广湖南省铁山灌区井塘协会采用的做法，尤其是应要求用水小组向协会提供每 个农户水费支付的缴费明细（三联单收据）。 10) 基于定额的水价政策及实施有待改进。一些灌区对农民超定额用水实行累进加价， 尽管目的是节水，但通常是在同一灌区各个区域不区分工程条件和土壤条件采用同 一定额。比如，在工程配套不完善的区域，超定额灌溉的现象比较普遍。这样实行 超定额加价，农户水费负担增加了，但农民个人在节水方面无能为力，因为灌溉设 施条件差超出了他们（甚至是协会）的能力范围。对于供水单位，超定额加价的做 法只不过成为了它们的一项额外收入来源，而不是节水动机，因此对它们改进灌溉 设施或定额制度没有激励作用。建议用超定额水费建立“节水投资基金”，用来支 持在超定额用水区域进行设施改造和加强节水能力；应由用水户协会监督该基金的 管理，并向用水户和协会公开该基金的使用情况。通过建立该基金，超定额用水区 域的协会支付的额外水费可以用于支持这些协会的节水改造，而不是成为供水单位 的额外收入，这将有助于在将来消除超定额用水和水的浪费。 11) 由当地乡镇或村而不是用水户协会收取水费有时会导致困难。一些灌区由村委会收 取水费，这对系统的水费收取工作和农民支付水费的积极性带来了不利影响。同样 地，当地乡镇水管站常常面临资金困难；当它们只能向协会或农户收取资金时，会 对协会的独立运作带来负面影响，导致农民抱怨并挫伤他们支付水费的积极性。在 最基层进行用水管理改革，是保证末级渠系运行维护和管理的可持续性的一项非常 紧迫的任务。 12) 许多用水户协会（全国有 60%）和像夹马口灌区的斗管会这样的用水户组织一样， 尚未注册成为法人，而是隶属于村委会。在这种情况下，农民在渠道管理、灌溉管 理、水费管理等过程中参与程度较低。此外，因为不具有法人地位，这些组织就不 具备开具银行账户或签订供水合同这样的重要能力，它们也没有独立存在的权利。 这些是这些组织的可持续发展存在的关键问题。为克服这些问题，以村基础组建的 用水户协会（及斗管会）应注册成为具有法人地位的独立用水户协会。. 13) 在实地调研中发现，用水户协会的加强需要各层次上的政策支持。目前，协会除了 可成为注册组织外，没有得到法律规定的其它支持，但它们需要各级政府的政策和 规定的支持。迄今为止，湖北省是颁布了支持用水户协会专项规定的唯一省级政府。 此外，尚需要支持用水户协会的专项国家立法，需要加强对用水户协会这样的政策 支持，以便它们能够有效开展综合水价制定工作并能够可持续。在“面向贫困人口 的农村水利改革项目”下，为支持 10 个省内 497 个用水户协会，各级政府共颁布 了 1044 个政策文件。这些政策文件对帮助项目下的用水户协会具有适当的法律支 持和政府机构的支持起到了重要作用。 14) 实地调研的结果还说明，对农民、政府进行关于用水户协会的培训对加强协会开展 综合水价制定工作也十分重要。从“面向贫困人口的农村水利改革项目”中吸取的 27 经验教训表明，充分的、高质量的培训对于用水户协会的成功和可持续发展是关键 因素，这在实地调研中得到了证实。 新疆头屯河灌区的南头工协会是实地调研在 新疆所选择的样本中唯一采取综合水价制度的协会，只有在水利部“水价改革项目” 提供培训情况下，它才有可能实行综合水价制度。从总体上来说，项目投资预算或 机构预算中都很少有或没有用于用水户协会培训的预算资金，这种常规做法需要改 变。没有经过适当和充分的培训，用水户协会就不可能在综合水价制定中发挥有效 的作用，供水单位也就不会相信用水户协会有能力发挥这种作用，它们会继续不愿 接受综合水价制度，认为综合水价制度的风险太大。 15) 实地调研进一步表明，许多用水户协会的组织质量需要改进，以使它们有能力承担 综合水价制度所要求的更多责任。如上所述，中国大多数用水户协会还没有注册成 为独立法人，多为“村委会的”用水户协会。也就是说，它们是在村委会下建立的， 作为村委会的一个附属组织或一个单位在运作。而且即使是建立在同一灌区内、同 为质量较好、建立完善的用水户协会，协会之间的运作也会不同，例如，在铁山灌 区内，井塘协会测定从供水单位接受的水量，而长塘协会内用水通常不计量。 “面 向贫困人口的农村水利改革项目”为改进用水户协会而制定和实施了专门的标准和 原则，也就是说，该项目根据这些原则，即“五项原则” ，对用水户协会进行了规 范。该“五项原则”要求项目下每个用水户协会应：(a) 是农民自己的组织 (即用水 户协会应通过选举从农民中选定用水户协会的领导人，应注册并由自己的银行账户， 等等)；(b)应基于水利边界而不是行政边界建立；(c)有量水设施并测定用水户协会 从供水单位接受的水量；(d) 从其成员收取水费并根据接受的水量直接将水费支付 给供水单位；(e)有充足和可靠的水利设施和供水水源。该项目通过将这“五项原 则”与协会项目费用报账相联系，加强了这些原则的实施。这些原则的作用是保证 该项目下建立的所有用水户协会满足所制定的质量提高标准，实施这些标准是确保 这些组织的可持续性和效率的需要。这些经过改进的用水户协会通常具有较高的收 益率，与对比组地区未经改善的用水户协会相比，它们产生了巨大的增量效益。 28 第四章 用水户协会的水费及其相对于运行维护要求的充足性 本章讨论了用水户协会的水费定价、水费对满足运行维护要求的充足性，以及协会的 财务状况的详细情况。收取末级渠系水费的主要目的是保证有适当的运行维护，而用水户 协会的运行维护成本应是估算末级渠系水价的基础。本章研究分析了“面向贫困人口的农 村水利改革项目”和“水价改革项目”下的用水户协会运行维护成本，并在对案例研究中 调研的用水户协会的运行维护成本和收入进行对比分析后，进一步分解和分析了所调研的 用水户协会的运行维护费。 4.1“面向贫困人口的农村水利改革项目”用水户协会运行维护费分析 “面向贫困人口的农村水利改革项目”对项目下建立的 497 个用水户协会的运行维护 费进行了监测，在一些地区的监测历时四年。国有水费占总水费的比例近年来没有出现大 的变化，2005、2006、2007 和 2008 年该比例分别为 89%、92%、92%和 90%。同期，国 家农发办在“加强农业灌溉三期项目”下建立的用水户协会该比例略低，平均为 87%、 79%、76%和 75%，各年间变化也较小。但这一比例存在地区和省份之间的差别。根据湖 南、湖北和新疆 2008 年的监测数据，该比例分别为 71%、93%和 94%。 湖南省的协会多在支渠组建，从支渠口开始收取和保留末级维护费，因此协会的末级 渠系运行维护费较多；比较起来，湖北省的一些协会主要依靠供水单位返回水费，返回水 费通常较少（主要来自所收取的、用于供水单位运行维护的国有水费） 。新疆的国有水费 占总水费的比例从 2007 年的 99%降为 2008 年的 94%，说明 2008 年末级维护费政策(??) 实施的效果较为明显，使协会拥有了留用部分水费用于末级渠系维护的权利。 “面向贫困人口的农村水利改革项目”下的所有用水户协会总的（合计）财务情况见 下表（表 4-1）。从表中可以发现，这些协会总收入及水费收入均在增长，总支出也有增 长，原因是协会为从供水单位得到的供水所支付的国有水费增加了。但是，协会的运行维 护费支出在这几年中减少了，原因可能是一些灌区内的工程改造项目改善了末级渠系的条 件。另外，2007 年以前末级渠系水费不稳定，在 2008 年出现增长，原因是一些地区（如 新疆）实施了末级渠系水价改革，自 2008 年起，这些地区的用水户协会开始正常收取末 级渠系水费。 “面向贫困人口的农村水利改革项目”虽然对协会的一些维护总费用进行了监测，但 对一些维护费的具体构成缺少详细监测。为了完善今后对协会运行维护费和末级渠系水费 的监测评价，应对此进行改进。 表 4-1: “面向贫困人口的农村水利改革项目”下所有协会的总体财务情况 向供水单位支 收入 实际支出 末级渠系水费 年份 付的国有水费 (元/年) (元/年) 收入（元） 占总水费比例 29 支付给供水 协会运 水费收 其它 总收入 总支出 单位的国有 行维护 入 收入 水费支出 支出 2005 133747 129256 4491 133956 114926 19030 14330 89% 2006 135783 131391 4392 135839 120435 15404 10956 92% 2007 138120 133320 4800 136334 122861 13473 10459 92% 2008 143687 140110 3577 140032 125567 14465 14543 90% 从 2005 年到 2008 年，协会运行维护费支出平稳下降，净利润增加。这是因为通过工 程改造项目的实施，末级渠道条件得到了改善，而且协会的管理技能由于“面向贫困人口 的农村水利改革项目”提供的培训和支持得以提高（见表 4-2） 。同期，农民的水费（元/ 亩）保持稳定，用水量下降了 20%，从 2005 年 687 方/亩降低到 2008 年 560 方/亩，说明 通过改进型用水户协会实施对末级渠系的管理实现了很大的节水效益。 表 4-2: “面向贫困人口的农村水利改革项目”下所有协会的运行维护支出 和末级渠系水费收入情况 年度 运行维护费支出/ 末级水费收入 余（ + ）缺（ - ） 亩均水费 协会（元） （元） （元） （元/亩） 2005 17533 14330 -3203 34 2006 13595 10956 -2639 30 2007 12255 10459 -1796 31 2008 11045 14543 +3498 31 4.2 水利部“水价改革项目”用水户协会运行维护费分析 水利部“水价改革项目”于 2008 年开始实施，对项目中包括的 11 个省共 155 个改进 型用水户协会的运行维护费进行了监测。本研究收集并分析了 2009 年的数据，分析结果 见下表（表 4-3）。数据表明，协会的运行维护费（不含外购水费）一般主要用于工程维 修，占协会总成本的 57.6%，其次为人员报酬，占 31.8%。再次为管理费，占 10.6%。 表 4-3 水利部“水价改革项目”用水户协会运行维护支出 单位：千元 协会 运行维护费支出总计 工程维修 比例 人员报酬 比例 管理费用 比例 山西省 49.90 31.53 63.2% 11.28 22.6% 7.09 14.2% 内蒙古 30.50 14.41 47.2% 14.79 48.5% 1.30 4.3% 吉林省 41.50 29.00 69.9% 4.50 10.8% 8.00 19.3% 黑龙江 7.95 3.78 47.5% 2.67 33.6% 1.50 18.9% 安徽省 17.80 14.20 79.8% 2.30 12.9% 1.30 7.3% 江西省 21.81 4.63 21.2% 15.09 69.2% 2.09 9.6% 山东省 20.44 3.54 17.3% 14.60 71.4% 2.30 11.3% 30 河南省 21.58 13.02 60.3% 6.40 29.7% 2.16 10.0% 湖南省 56.88 31.75 55.8% 19.39 34.1% 5.74 10.1% 四川省 4.35 2.60 59.8% 1.45 33.3% 0.30 6.9% 新疆 49.95 37.25 74.6% 10.23 20.5% 2.47 4.9% 平均 57.6% 31.8% 10.6% 4.3 案例研究中所调研的用水户协会运行维护费来源和支出 用水户协会运行维护费（主要源自末级渠系水费，尽管有时是来自供水单位和村的少 量资金）的充足程度直接关系到协会的可持续运行。末级渠系水费应保持在一个合理的水 平，太低不足以保证协会正常运行，太高则加重农户负担。一般来说，末级渠系水费应以 够运行维护支出之用为标准。运行维护费的来源应是农户支付的总水费扣除国有水费后的 部分（一些用水户协会有其它收入或捐助，这里不做考虑）。偶然性的收入或支出、工程 建设投资不应作为运行维护费，而应从协会运行维护财务数据中剥离出来。运行维护费的 支出应主要用于末级渠系维修、协会人员报酬、协会管理等。工程改造项目不在末级渠系 运行维护范围之内。 31 表 4-4：案例研究中所调研的用水户协会的运行维护费来源及支出 (元) 序号 协会 日常收入 购水费 运行维护支出 盈余 源自水费的收入 其它 支出 工程维修 人员报酬 管理费用 1. 夹 马 口灌 区卫村 斗 管 1942 （ 末 级 渠 系 水 0 0 277 1490（配水、护渠、清淤） 380（办公） -205 会 费） 2. 夹 马 口灌 区半滩 斗 管 3543 （ 末 级 渠 系 水 0 0 676 2457（配水、护渠、清淤） 541（办公） -131 会 费） 3. 头 屯 河灌 区南头 工 协 45309 （末级渠系水 0 0 16807 40570 （配水人员报酬，执委 7773 （ 办 公 、 会 议 、 奖 -19778 会 费） 不从协会拿工资） 励、水费减免等） 4. 头 屯 河灌 区下营 盘 协 47483 （末级渠系水 0 0 42821 26100 （配水人员、会计出纳 2828 -24266 会 费） 报酬，执委不从协会拿工资） 5. 三屯河灌区三畦协会 47699 （末级渠系水 0 0 26457 10700（配水人员报酬，0.5 分/ 2775 7767 费） 方。执委不从协会拿工资） 6. 三屯河灌区曙光协会 60464 （末级渠系水 0 0 47555 11660（配水人员报酬， 0.3 分 10841（办公） -9592 费） /方。 执委不从协会拿工资） 7. 湖 北 枝江 市石仔 岭 中 13000 0 9680 0 1650 （护渠人员费用， 4 名， 0 1670 剅协会 250 元/人/年，配水员费用，水 费的 5%） 8. 湖 北 东风 渠灌区 三 干 25000（多年平均） 5500 11000 0 16108（主席工资 6000 养老保 6720（办公等） -3328 （鱼池 渠协会 险 4308、执委、配水人员工资 承包） 5800） 9. 湖北远安屡丰堰协会 34167 0 0 10000 15900 （会长、出纳、会计每 0（由村委支出） 8267 人每年 2000 元，配水员每亩 9 元） 10. 湖 南 铁山 灌区井 塘 协 78158 7700 23834 26230 27110（主席 4400 元/年，会计 11142 （办公、会议、水 -2458 会 4000 元/年，其他 3 名执委每人 费减免等） 3600 元/年） 11. 湖 南 铁山 灌区长 塘 联 110000 13000 28000 10000 40000（主席、会计、出纳共 3 22000 （水费的 2% 返回 23000 32 合会 万元；水管员 6 个约 1 万元） 村 ， 2000 ， 交 镇 水 管 站 管理费 2 万元） 备注: 对上表中“来自水费的收入”，对于实行“两费制”水费的用水户协会，指的是源自末级渠系水费的收入;对于实行“综合水费制”的协会，它指的是农户向协会支付的水费；“购水费”指从 供水单位购水的支出（即协会为从国有供水单位得到的水量向供水单位支付的国有水费) 。 33 根据对案例研究及水利部“水价改革项目”的数据分析，多数用水户协会的工程维修 支出相对较高，说明协会设施条件一般较差。政府应提供投资支持末级渠系的改造，这将 降低协会工程维修成本，使协会有更多的资金用于维护和人员费用和报酬，并能改进协会 的运行绩效和增加农民的效益。用水户协会应根据实际成本在水费收入范围内作出运行维 护支出预算。 夹马口灌区分别记录每条斗渠的末级渠系水费收支情况。末级渠系水费由国有供水单 位收取和管理，每条斗渠由斗管会聘请斗长管理。末级渠系水费支出由斗长经手，记入供 水单专账。 头屯河灌区南头工协会 2008 年之前实施的是“两费制”，但 2009 年开始实行“综合 水费制”。 如果经济条件允许，用水户协会应支付执委会人员报酬，而不是依靠村干部。但是有 些情况下协会是在依靠村干部，目的是减少协会开支，其代价是协会的财务和运行无法独 立，尤其是当这些村干部是村长或村委会成员时。在研究中发现，新疆的用水户协会普遍 存在执委会成员不从协会拿工资的现象，因为执委会成员一般都是村干部，已经有工资。 这样一来，协会的工作成为村干部的日常工作之一，但是由于参与协会事务和活动，这些 村干部的工作负担大大增加，但他们对协会事务的时间投入却没有任何报酬。除了新疆以 外，其它省内也有这种情况。然而，考虑到村长和村委会成员的工作负担已经很重，而且 在许多情况下他们不能够或不愿意为协会事务分配足够的时间，尤其是没有额外报酬的情 况下。在为执委会成员支付报酬的用水户协会，这种报酬被称为“误工补贴”，它反映了 协会事务占用协会执委会成员和农民的时间的机会成本，在有些情况下该成本较高。此外， 村委会和协会的的要求之间可能存在利益冲突，在这种情况下村干部会很难充分代表协会 和协会成员的利益。 用水户协会自有水源的存在也可能会使协会的运行和管理复杂化。如湖北省枝江市中 剅协会只负责渠系维护和将从灌区购买的水量的分配，对协会范围内的小型水源没有进行 管理，而是由各用水小组或农户自行管理。在丰水年，农户很少用灌区的水，协会因而没 有水费收入（也没有其他收入） ，所有无法保证协会的正常运行。比如，该协会 2008 年水 费收入为 13,000 元，而 2009 年农户没有用供水单位的水，协会就完全没有水费收入，致 使协会运行处于停滞状态。这会使协会的可持续性受到威胁并削弱供水单位的财务能力， 尤其是会挫伤协会负责人的积极性，因为这意味着他们在丰水年没有工作报酬时还得努力 维持协会的存在和运作。 与研究中调研的其他协会执委会不同的是，湖南省井塘协会 5 名执委会成员负责协会 三条主渠道的管理、配水和维护，工作量较大。但相对于组织农户开展这些工作而不是由 执委会成员自己完成这些工作的其它协会，井塘协会的执委会成员报酬较低，且没有村上 的补助。 协会在实际运行中，基本上是以收定支，通常是在收入范围内维持协会基本运行，避 免负债。所研究年份的当年运行维护费用的余/缺状况只是一个参考，并不反映协会运行 质量和实际运行结果。 用水户协会运行维护费支出主要有三部分，即：（1）工程维修费，通常包括材料费， 34 不包括人员费用；（2）人员报酬，主要是配水人员报酬，以及执委会成员、会计、出纳的 报酬，费用标准由协会内部民主协商确定； （3）管理费和其它费用，如管理费、办公场所 的租金和维护、特困户水费减免等。从案例研究中所调研的协会的情况来看，运行维护费 用（不含支付给供水单位的水费）分别用于：人员报酬，占 55%；工程维修，占 32%； 其它支出（如管理费等） ，占 13%。 由于存在着当地条件、人员报酬标准、渠系管理难易程度方面的差异，在案例研究中 所调研的各个协会之间各项费用支出比例有一定差别。有些协会运行维护费主要用于人员 报酬，这可能有两种情况：(a)协会运行维护费收入较低，协会仅仅支付人员报酬以维持 简单运行，但没有足够的资金用于工程维修，如湖北枝江市中剅协会；或者是 (b)协会工 程条件很好，不需要太多的维修资金，如夹马口灌区的卫村斗管会，在其运行维护费中， 人员报酬约占 69%。新疆三屯河灌区各协会的运行维护费主要用于工程维修，占运行维 护费的 68%。有的协会管理费支出偏高，如湖南省铁山灌区长塘联合协会，其管理费支 出 占 运 行 维 护 费 的 31% ， 其 中 大 部 分 是 协 会 支 付 给 乡 镇 水 管 站 的 水 库 管 理 费 。 35 第五章 用水户协会的水价制定和水费收取方式 5.1 概述 在对不同地区的各灌区及用水户协会进行调研、分析和评价的基础上，前两章描述并 分析了各类用水户协会的在水价制定方面的实际经验和存在问题，以及它们的水费相对于 协会运行维护要求的充足度。本章主要分析用水户协会适用的两种水价制定方式，即“综 合水费制”和“两费制”下的水价计算、确定以及收费收取方法，尤其是“综合水费制” 的水价制定和水费收取方法，但也对“两费制”下水价制定和水费收取方法进行了分析。 水价制定方法应该以公平、公正为原则，并应促进节水和改进目前的做法。本研究确 定并分析了协会水价制定的四个方面：(a)水价计算和确定；(b)水费的构成（即组成内容）； (c)水费收取程序；(d)水费的使用管理。 如前文所述，水费通常由国有水费和末级渠系水费组成。在实施“两费制”的灌区/ 用水户协会，这两笔费用一般是分别由供水单位和协会从农户收取的(尽管在一些情况下 是供水单位收取总水费并在协会返回一小部分)。另一方面，实行“综合水费制”的灌区/ 协会将“国有水费”和“群管水费”合二为一，由协会一并向农户收取。以整个小型灌区 为范围组建的用水户协会拥有灌溉系统，由协会负责供水，则不收取或支付国有水费。 国有供水单位（国有水费）的水价已经有全面、专门的政策提供充分支持，计算方法 有专门的政策文件和成熟的方法可循，如政府文件“水利工程供水价格管理办法”等。目 前，对末级渠系水费很少有政策支持。末级渠系水费及其计算也需要类似程度的、全面和 专门的政策支持。 本章重点讨论与协会可持续性相关的末级渠系水费的水价计算，尤其是实行“综合水 费制”协会的末级渠系水费的水价制定。目前，在一些地区，尤其是北方地区，末级渠系 水价被逐渐纳入政府的价格管理范畴，这是国家发展改革委、水利部发布的“关于加强农 业末级渠系水价管理的通知”中的要求。目前不能确定的是，这对水价计算的准确含义是 什么，因为上述通知没有对水价计算做出规定。 本研究的结果表明，无论是实行“两费制”还是“综合水价制”，由政府确定末级渠 系水价的范围作为定价区间比较合适。但如果由政府为末级渠系水费确定一个固定的、具 体的价格，则不是最适当的做法，因为保证该具体的水价适合每个协会的需要将是很难或 不可能做到的，更不用说还有通胀因素。在多数情况下，即使对整个灌区使用平均末级渠 系水价，也不可能适合于该灌区内的所有协会，因为灌区内各处的条件也不尽相同。由于 各种原因，一些协会的成本可能超过政府批准的价格，因此按照政府规定的成本价计算的 末级渠系水价就不能涵盖这些协会的运行维护成本。另外，“水利工程供水价格管理办法” 也规定，“政府鼓励发展的民办民营水利工程供水价格，实行政府指导价”，支持采用价格 区间。根据调研，建议赋予已建用水户协会根据基本政策要求和价格范围自己制定末级渠 系水价的权利，这将是一项重要的、非常需要的改革。 下文分析了实行“综合水费制”和“两费制”的用水户协会的价格制定方法。“国有 水费一费制”虽然已在不少地区施行，但它没有为末级渠系运行维护提供资金，不利于末 36 级渠系的良性运行及用水户协会的可持续发展，因此在本研究中未作为可选方案考虑。而 且，应有计划地逐步淘汰“国有水费一费制”，以“综合水费制”取代它。 5.2 实行“综合水费制”的用水户协会的水价计算和收取 中国北方和南方地区的水源和供水条件差别较大。北方地区供水单位通过渠系直接供 水到田间。南方的供水相对则更为复杂，供水单位所供的水往往先进入协会的小型水库或 塘坝，而后协会再将自有水源的水或购得的水一起分配给农户。因此，“综合水费制”的 水价计算方法在南、北方地区的略有不同。对于南方的用水户协会，协会从供水单位购水 的成本与其它末级渠系运行维护和管理成本一起包括在协会的运行成本中，“综合水价” 是基于协会所有的运行成本，包括从国有供水单位购水的成本。北方的用水户协会首先计 算末级渠系水价，然后将末级渠系水价加到供水单位的国有水价中合计成为一个“综合水 价”。 南方地区用水户协会综合水费的计算. 南方 WUA 的水价计算方式有两种，即按水量 计价或按面积计价。 协会水价（元/方）=协会成本/协会供水量 或者： 协会水价（元/亩）=协会成本/协会供水面积 协会成本包括购水成本、人员报酬、工程维护和维修费、管理费等。以井塘用水户协 会为例，其水价计算如下： 表 5-1:井塘协会的水价计算 编号 a) 协会成本和水价计算 成本项 数量 (元 ) ① 从供水单位购水 以 0.032 元/方，购得 74.5 万方 23840 元 ② 维护和维修 26230 元 ③ 人员报酬 主席 4400 元/年，会计 4000 元/年，其 27110 元 他 3 名执委每人 3600 元/年,其他 7910 ④ 管理费 办公、会议、水费减免等 11142 元 ⑤ 合计 a) +②+③+④ 88322 元 ⑥ b) 协会供水面积 根据协会统计 4800 亩 ⑦ c) 协会水价 (按面积计算) ⑤/⑥ 18.4 元/亩 ⑧ d) 协会供水量 根据协会统计 360 万方 ⑨ e)计算协会水价 (按协会主渠 ⑤/⑧ 0.024 元/方 进口水量计算) 南方用水户协会的综合水费收取方式. 水费收取的基本原则为公开、公平，程序规范， 监督机制健全。南方地区实施“综合水费制”的协会，国有水费由协会根据协会和供水单 位之间的供水合同规定的价格按水量支付。对于协会向农户收取水费，推荐采用以下两种 37 收取方式。 一种方式是协会直接向农户收费。这种方式特别适合规模较小的协会。协会应向农户 开具水费票据，并将所有农户公示缴费情况。另一种方式是协会通过用水小组向农户收取 水费。这种方式可应用于规模较大的协会。用水小组应向协会提供经各农户确认的收费清 单，并保证/证实清单上水费与上交协会数额相对应。用水小组最好给农户出具一联水费 收据，并将给农户的每份收据的底联和水费一起交协会，这样就有了已收水费和已付费水 量的证明。有这样的收据联单，协会就能够监督用水小组的财务活动，以便确保公平和符 合协会水费政策。 协会应公示用水小组内各农户水费支付情况和各不同用水小组的水费支付情况。水费 存到协会的银行账户，由协会自主管理。 根据研究也建议，南方较大规模的用水户协会，如协会灌溉面积大于 3000~5000 亩的 协会，应测定对每个用水小组的供水量，并根据测定水量计算用水小组内每个农户的水费。 由于用水小组之间水源条件不同，尤其是有些用水小组拥有自有水源，而其它用水小组没 有自有水源，协会给不同用水小组的供水量会有很大差别。如仅按总面积计算水费就难以 体现公平。 协会的“综合水费”中不包括用水小组的服务费。用水小组可以为其对农户的配水服 务收取合理数量的服务费，但必须在协会的协调下，根据农户民主协商的原则确定。 北方地区用水户协会综合水费的计算. 北方地区“综合水费制”水费是从“两费制” 水费演化而来的，即将原来的“国有水费”与“末级渠系水费”合并而成。 “综合水费” 将两部分水费合并为一个直接由农户支付的水费。为便于表述，将有关概念定义如下： P：协会综合水价 (元/方) P1：国有水价(元/方) P2：末级渠系水价 (元/方) W1：供水单位向协会的供水量 (方) W2：在末级渠系最末一级计量点的水量(方) N：末级渠系水利用率(%) 北方地区水资源稀缺，水价较高。对于较大的协会，建议将协会与农户之间的计量点 设在协会内的干渠或斗渠，以利于公平收费、用水管理和节水。国有供水单位和协会之间 的计量点不变，仍在协会渠首。本研究称之为“两级计量”。协会内部应尽量计量到户。 如难以实现计量到户，可进行联户计量。协会进行“两级计量”时，综合水价为： P=（W1*P1+W2*P2）/W2 当用水户协会与农户间的计量位置和国有供水单位与用水户协会间的计量位置相同时， 即“一级计量”，则综合水价为： P= P1+P2 末级渠系水利用率为两级计量点之间的渠系供水效率： 38 N=W2/W1 两级计量点之间的渠道应由协会负责管理，用末级渠系水费支付，即末级渠系水费是 两级计量点之间的水费。第二级计量点以下的渠道应由用水小组的农户管理。 目前，北方地区很少有协会与供水单位建立水的买卖关系。然而，在一些地区已开始 尝试直接面向农户的综合水价制度，如新疆头屯河灌区的南头工用水户协会。 末级渠系水价包括人员报酬、工程运行维护、办公等成本，不包括向国有供水单位的 购水成本。 以下以南头工协会为例计算综合水价。国有水费计量点为灌区支渠进口（协会渠首）。 末级渠系水费计量点在农渠进口。由农户支付的综合水费（包括国有水费和末级渠系水费） 的计量点为农渠进口。 表 5-2: 南头工协会的水价计算 a) 计算农渠进口水量 W2 1 协会从供水单位购得的水量 W1（在支渠 WUA 与 WSO 共同测定 679 万方 进口/协会渠首计量） 2 末级渠系（支渠进口到农渠进口）水利 现场试验测得 0.85 用率 N 3 在农渠进口的水量 1*2 577 万方 b) 计算协会运行维护成本 4 工程维护和维修 三年平均值 102900 元 5 人员报酬 平均值 33300 元 6 管理费 平均值 10000 元 7 协会运行维护成本合计 146200 元 c) 计算末级渠系水价 P2 8 末级渠系（农渠进口）水价 P 2 7/3 0.0253 元/方 d) 国有水价 P1 9 国有水价（支渠进口）P 1 由政府定价 0.054 元/方 e) 计算协会综合水价 P 10 协会农户的综合水价 (农渠进口） （1*9+3*8）/3 0.0888 元/方 原则上，协会向农户收取水费的水价可按上述方法测算和实施。但是，北方地区用水 户协会实施的“综合水价”也纳入了政府管理，许多情况下是由政府定价和控制。如上例 中新疆头屯河灌区的南头工用水户协会，其综合水价（农渠口）为 0.088 元/方，但自治区 发改委批复的价格为 0.082 元/方。因国有水价不变，批复的综合水价低于计算值，所以水 价中的实际末级渠系水价少于计算值。这将无法完全涵盖协会末级渠系运行维护和管理的 成本。 从以上分析可见，对于协会综合水价即末级渠系水价，政府不宜统一定价。目前，由 于用水户协会运行还不规范，农户和利益相关人之间的磋商还不够充分或民主，有必要由 政府为协会综合水价，尤其是末级渠系水价确定价格区间。随着用水户协会运行逐渐改进， 39 政府应逐渐停止对协会的综合水价和末级渠系水价的管理，应仅建立末级渠系水价制定的 框架，重点进行对水价的监测和监督，以保证水费计算遵从框架的要求，且公正实施、不 会产生负面刺激（如浪费水）。 北方地区用水户协会综合水费的收取. 实施“综合水费制”的协会，国有水费应按根 据政策计算并经物价局批准的水价，由协会直接向国有供水单位支付，国有水费的价格和 水量应在供水单位和协会间的供水合同中规定。农户应将全部水费直接支付给用水户协会。 协会可以直接向农户收取水费，并向农户开具协会专用水费票据。所有农户水费支付情况 予以公示。 对于小型用水户协会，采用在协会取水口的一级计量即可。规模较大的协会可能需要 采用二级计量。如果采取轮灌方式，则应测定和记录每个农户的灌溉历时，以便计算每轮 灌溉每户的用水量（假定流量已知或至少稳定，且渗漏损失很小）。如不是轮灌，则应记 录有哪些农户进行灌溉，由那些农户按每户灌溉时间或灌溉面积比例分摊水量。 需要指出的是，由于渠道渗漏损失、渠道衬砌范围和条件、设施状况、土壤条件等技 术变量，计量到户也未必能做到绝对公平。一般来说，在每个农户农田进口计量很难做到 也成本太高，因此水量计量是在农渠口。但是，如果渠道条件差或未衬砌，则离计量点远 的农户水损大，离计量点近的农户水损小，这意味着在同一渠道取水的农户得为相同水量 支付不同数量的水费。靠近农田计量水量并不自动产生更多公平，在确定最优计量点时， 考虑其它条件和因素也是重要的。 5.3 实行“两费制”的用水户协会的水价计算和收取 “两费制”指总水费由国有水费和末级渠系水费两部分构成，但这两部分是由供水单 位和协会分别从农户收取，尽管后者有时也由供水单位代表协会收取。鉴于国有水价已由 政府根据国家规定制定，本研究主要对末级渠系水费计算进行了分析。 对于末级渠系水价，目前通常采用的做法是将其纳入政府价格管理，实施政府固定价 格或政府确定的价格区间。末级渠系水费由供水单位和国有水费一并收取，然后（全部或 部分）返回给协会使用。 “两费制”水费中的末级渠系水价计算方法与北方地区“综合水费制”中末级渠系水 价核算方法相同（参见上文）。 “两费制”水费的收取方法如下所述。 国有水费和末级渠系水费由供水单位管理的“两费制”水费. 目前，在实施“两费制” 的用水户协会中，有大部分协会的末级渠系水费由国有供水单位收取和管理。国有水价部 分由政府确定。国有水费由供水单位直接向农户收取。但末级渠系水费部分的确定有多种 方法，常常不能反映协会的实际成本。 根据协会核算，末级渠系水价执行政府确定的固定价格或价格区间。如新疆三屯河灌 区末级渠系水价执行政府统一定价 0.024 元/方，与国有水价一样在斗渠口（协会渠首）计 量。与此相对照，山西夹马口灌区末级渠系（斗渠）水价执行政府规定的价格区间，根据 “山西省水利工程水费标准和管理办法”规定的标准，斗管费应为总水价的 15-20%。但 因为夹马口灌区的设施较新，所需维护较少，该灌区实际执行的斗管费价格为 0.03～ 40 0.05 元/方，仅占总水价的 6%～10%。斗管费标准由斗管会确定后向用水户公示，且要由 灌区供水单位审核后再报物价局备案。末级渠系水价不管是执行政府确定的固定价格还是 价格区间比例，都应由斗管会的代表大会审批。如果不可能实现量水到每个农户，应把在 较小面积内的几个农户作为一个小组（在一条支渠或斗渠内） ，对他们同时量水，对每个 农户按面积收取水费。在这样的小组内，国有水费和末级渠系水费同样都应按水量或面积 分摊。目前，在北方地区，尤其是西北地区，这种方法运用广泛，效果也较好。 在这种水费制度下，末级渠系水费由国有供水单位与国有水费一并向农户收取，向农 户开立两张供水票据，一张是国有水费收据，另一张是末级渠系水费收据。末级渠系水费 由国有供水单位代为管理，供水单位（或其水管站）建立协会的专帐。协会按规定的程序 向供水单位申请使用末级渠系水费，从供水单位报账。末级渠系水费使用情况向农户公示， 接受农户监督。目前，由于末级渠系水费由水管单位代管，很多用水户协会末级渠系水费 管理规范，如上例，但是向农户公示还不够，农户很少参与末级渠系管理，这是这种方法 的缺点之一。另一个缺点是只在供水单位和用水户协会计量水量，而不是计量点下移到用 水小组或接近或下移到农渠进口。 用水户协会管理末级渠系水费的“两费制”水费. 采用这种“两费制”水费，协会自 己管理末级渠系水费，末级渠系水价应由协会根据其运行成本通过内部民主协商确定。末 级渠系水费应由协会自己收取和管理，国有水费应由供水单位直接向农户收取。虽然目前 实行“两费制”水费的用水户协会中只有很少一部分对末级渠系水费实行自我管理，但它 们可以作为从 “两费制”向“综合水费制”的过渡。 5.4 协会运行成本计算 协会运行成本应作为末级渠系水费计算的基础。如上所述，协会的运行成本包括向供 水单位的购水费用、人员报酬、工程维护、办公费用等。协会应根据以往的成本经验在年 初估算末级渠系水费（包括通胀预备金） ，制定水费预算，并在年末根据实际发生的成本 进行决算，确定最终水价。如果运行成本在年内发生变化（如从供水单位购水量超出估算 量），最终水价与原先估算相比可能会有所浮动。 向供水单位的购水量. 向国有供水单位的购水费用可依据过去几年的平均供水量和现 在的国有水价做预算（这是应坚持在协会取水口计量和记录供水量的又一个重要原因） 。 如协会成立不久，可根据种植结构、灌溉定额、正常降雨量、自有水源等情况估算外购水 量。 人员工资和报酬. 确定人员报酬的主要因素有人数、工作天数、报酬标准。由协会支 付报酬的人员包括协会执委会成员、出纳、会计和配水人员（看水员） 。协会执委会成员、 出纳、会计等的报酬可以以固定工资一次性或分次支付，配水人员一般按工作量（配水面 积或配水量）或工作天数支付报酬。人员报酬标准应根据当地经济发展状况及职员和普通 工的报酬标准来确定。具体哪些人领取报酬、标准是多少应由用水户协会代表大会商议通 过。 对于已经建立完善的用水户协会，人员报酬可依据上一年情况做预算。刚成立的协会 可按 3~5 人/万亩配置配水人员。10,000 亩以下的协会应将管理人员控制在 5 人以下， 41 5,000 亩以下的协会的管理人员应控制在 3 人以下。 维护和维修费用. 工程维护费用应根据实际需要确定。由于工程状况的不同，很难有 可参照的标准。有些专家推荐根据协会渠系资产价值的百分比粗略估算渠系工程维护费用 （如按新设施资产价值的 3-5%估算）。在实际操作中，这个比例很难确定，因为如果渠系 很老，老的田间工程的资产价值很难核算（这个方法因此可能不适用） ，这种情况下可能 要采用重置成本。特别是对于较老的渠系，如可能，最好根据过去几年的实际经验估算维 护和维修费用。 管理和办公费用. 管理支出也应该参照多年经验，不宜超过估算的运行维护费（不包 括购水费）的 15%。 5.5 未来用水户协会水价制定采用“综合水费制”或“两费制”的对比 目前，大部分实施“两费制”的用水户协会末级渠系水费由国有供水单位代收代管， “两费制”中的“国有水费”和“末级渠系水费”在同一位置计量，通常是在协会渠首计 量。很多实施“两费制”的灌区，国有供水单位与用水户协会分界计量点控制的面积较大， 有的协会灌溉面积达到 10,000 亩以上，如在协会渠首量水，则很难做到直接量水到户， 也很难做到农户之间的用水公平和促进节约用水。因此，对协会内农户用水的计量点有必 要尽可能下移。但是，国有供水单位的管理权限在协会进水口计量点以上，而且，由于受 其财力、人力制约，国有供水单位很难在协会进水口以下的计量点进行持续、有效的计量。 如新疆三屯河灌区虽然出台了末级渠系水费收费到户的政策，而且要求在农渠口计量，但 实际上供水单位只能做到在斗渠口计量，即在国有供水单位与用水户协会的分界点（协会 渠首）计量。因为供水单位面临技术、人力和财务限制，这种情况经常发生。 在实践中需要二级计量，第一级在协会渠首，第二级在协会渠系内，如在用水小组一 级或在农田进水口计量。协会内的二级计量点只能由用水户协会自己来管理，并将作为向 农户计收水费的依据，即使该计量点是在用水小组一级而不是直接在农户农田的进水口。 在这种情况下，协会应负责向农户收取全部水费，包括国有水费和末级渠系水费，要是由 供水单位收取，则出现的问题是，以前的国有水费是以国有水管单位与用水户协会的分界 点作为计量点，该计量点可能离二级计量点较远，离农渠也较远，两点间水的损失可能很 大，所以供水单位面临的难题是如何考虑水损并确定在二级计量点上的“等价国有水价” 。 两级计量点之间的水损将使计算复杂，且随着协会内部各处条件不同及两个计量点间距离 的增加，还会有更多不准确性。 在目前的水利工程管理权责划分下，国有供水单位对国有水费的计量点不可能下移到 末级渠系即协会内，实际上也确实没有必要下移。对此，解决办法是改变供水单位收取国 有水费的对象，将向农户收取改为向协会收取，同时让协会负责以协会内二级计量点为依 据再向农户收取水费。这样，国有水费计收位置就更接近农田进水口，协会代表供水单位 收取国有水费（以及自己的末级渠系水费），但不会增加供水单位成本。实际上，这样一 来水费收取模式就从“两费制”转变为“综合水费制”。 从研究结果可见，在“两费制”下，尤其是当国有供水单位与用水户协会之间的计量 点（协会渠首）控制范围过大的情况下，供水单位不可能实现持续地、在大面积灌区内准 确、公平地计量到农户、按方收水费。并且，如果要这样做，供水单位将需要巨大的人力 42 和财力资源。只有在第一级计量点的控制面积相对较小的灌区内，供水单位才能基本上实 现准确计量到户（即第一级计量点与农户足够近，到户的量水基本准确）。在这种情况下， 实行“两费制”是可行的，但即便这样，用水户协会应该可以作为独立法人进行自主管理。 随着协会的不断改进及其运行的逐渐规范，末级渠系水费的确定和管理也应逐渐移交给协 会，协会与供水单位间应通过签订供水合同建立合同关系。 通过协会的不断改进， “综合水费制” “综合水费制”也将成为水价制定的标准制度。 将使协会在水价制定和水费收取中更为独立，有助于保证末级渠系运行维护资金，鼓励农 民更多地参与，增强已建协会的可持续性和用水户协会发展的可持续性，并通过降低成本 和提高水费收取率（改进型用水户协会普遍做到了这些）帮助改善供水公司的财务状况。 下表对比并总结了“综合水费制”和“两费制”两种水费制度的特点和优缺点（见表 5-3)。 表 5-3: “综合水费制”和“两费制”的对比 分项 综合水费制 两费制 水价制定特点 谁制定末级渠系水 协会自己制定 政府 价 谁从农户收取水费 协会 供水单位 谁管理末级渠系水 协会 供水单位 费 可能采用的最靠下 在农户和协会之间（在农户的农田进水口） 在协会和供水单位之间(协会渠首) 的水量计量点 优点和缺点 协会在确定末级渠 强 弱 系水价中的权利 协会在水费收取中 强 弱 的作用 协会在末级渠系水 强 弱 费管理中的作用 对农户的水量计量 如必要，协会可计量到农户 难以计量到农户，尤其对较大协会 供水单位所需的末 很少 许多 级渠系管理工作人 员数量 供水单位收取水费 低/最低限度 (仅需测定协会渠首处的水量并 高 (在渠首及/或更低层次测水和管理水 的成本 向协会收水费) 费，在协会申请后给协会支付末级渠 系运行维护费 供水单位水费收取 经改善的协会收取率高，但存在协会较弱时 收取率很高且低风险 率 收取率降低的风险 43 农户水费的透明度 经改善的协会透明度高，但存在一些协会较 国有水费相对透明，但末级渠系水费 弱时搭车收费的风险（尤其是当协会是在村 不是这样 委会下组建时） 从以上对比可见，“综合水费制”比“两费制”更易于纳入和促进协会的自我管理和法 人地位，为供水单位提供很大效益并降低其成本，并促进目前灌区倡导的“供水单位+协 会+农户”模式的发展。但是，这些及其它优点在很大程度上取决于用水户协会的质量。 的确，协会的加强和发挥重要作用是实施“综合水费制”的必要条件， “综合水费制”凸 显了改进和规范用水户协会及其能力的迫切需要。实行“综合水费制”的、改进型用水户 协会能实现更准确的水量计量，比如，改进型用水户协会甚至能在其渠首和农户的农田进 水口之间的计量点测定水量，或在农户的农田进水口处计量水量，这是供水单位很少能做 到的。改进型用水户协会还能实行综合水价制定，其中包含向供水单位支付的国有水费和 末级渠系水费，一些用水户协会已经在采用这种综合水价。但是，对于较弱的、发展不完 善的协会，应在供水单位的指导和支持下，逐渐向其移交确定和实行综合水费的权利，同 时要加强和改善这些协会（如通过实施“五项原则” ，以便它们 ，提供政策支持、培训等） 承担更多的责任。 显然，成功实施综合水价和用水户协会发挥更多的作用在很大程度上取决于供水单位 和灌区的有力、有效支持。向用水户协会移交更多的责任和引入“综合水费制”将有利于 供水单位、协会及农户。因此，供水单位应把对协会的支持看做是对未来的投资，这种投 资将帮助它们改善其运行效率和效果，并降低其成本。 最后，正如前文所述，应尽早停用“国有水费一费制”水价制定方式，但应采取战略 计划性的方式进行，因为“国有水费一费制”是目前采用最普遍的水费计收模式。进行这 项改革是一个紧迫的要求，因为“国有水费一费制”没有包括末级渠道水费，它既不支持 末级渠系运行维护和管理，也不支持用水户协会承担末级渠系运行维护和管理的责任，而 且在采用这种水费制度的灌区，因为末级渠系运行维护差，灌区的运作和协会的财务可持 续性都将受到威胁。 5.6 不同灌区用水户协会水价制定方式的选择 对“综合水费制”的有效引入至关重要的一个方面是 – 如何根据北方和南方地区的灌 区和用水户协会的不同条件选取和设计末级渠系水价制定方法。南、北方在缺水程度、气 候、水土资源、种植结构、灌溉方式、工程管理、习惯等方面存在较大差异，在一些情况 下工程规模也有差异。显然，水价制定模式应足够灵活，以适应当地条件，而“综合水价 制”可以适应不同条件。另外，从前文表 3-1 可见，“综合水价”和“两费制”都有一定 的优势和局限，但总体上来说，“综合水价”看来更灵活，能够大大降低供水单位的成本。 但是，它要求用水户协会，尤其是改善用水户协会，来为供水单位降低风险。根据本研究 所进行的调研，“综合水价”和用水户协会可以适应多种条件。如，在“面向贫困人口的 农村水利改革项目”下的协会分别在 10 个省内，所处条件各不相同，这些协会大多采用 了某种形式的“综合水价”。 44 在北方灌区，“两费制”水费较为普遍。由于缺水和用水成本高，用水户协会多为 “水资源依赖型”，供水单位通常更愿意保持对水费的控制，以保证其成本回收。但是， 在多数情况下，供水单位应计量水量并按方向农户收取水费。如果在第一级计量点（供水 单位和协会间的计量点）下灌溉面积较小，由供水单位计量、收费到农户（或用水小组） 是可以实现的。在这种情况下，“两费制”水费是实用的，如山西省夹马口灌区，尽管在 这种情况下也可使用“综合水费制” 。但是，如果在第一级计量点（供水单位和协会间的 计量点）下灌溉面积较大，如超过 5,000 亩或甚至超过 10,000 亩，仅依据第一级计量点的 测定对农户按水量计算水费则是无法实现的。由供水单位在农户或用水小组层次上实测水 量成本高且困难（有时也不可能），因此“两费制”水费不太可行，也不划算或公平。在 这种情形下，“综合水费制”很适宜，应予引入和实行。 在多水源的南方灌区， “综合水费制” 已在许多灌区实施。由于不缺水，南方的用 水户协会普遍不计量到户或靠近农户田地计量，而是根据灌溉面积分摊水费，而且南方用 水户协会的国有水费比北方的协会相对较少。较大的用水户协会水量计量到用水小组，根 据各用水小组的水量和按用水小组灌溉面积比例分摊的协会运行总成本来计算用水小组的 水费。用水小组再按其成员的灌溉面积分摊水费。但对于较小的协会，则可以根据农户的 灌溉面积和协会运行成本计算每个农户的水价。 根据实地调查发现：用水户协会有权在协会内部制定水价和收取水费很重要。从农户 支付水费意愿来讲，这一点尤其重要。“面向贫困人口的农村水利改革项目”的数据表明， 在有改进型用水户协会时，水费收取率提高。如果末级渠系水价由用水户协会自己根据其 成本（包括购水成本）确定，农户就能理解有必要进行适当的运行维护，支付末级渠系水 费将有益于他们。但如果协会内部的末级渠系水价由政府确定（即由供水单位或乡镇确 定），农民们会认为建立用水户协会只不过是增加了水费，增加了农民的水费支出（即使 不管协会存在与否，末级渠系水费都会存在）。这就会降低他们的支付水费和参与协会活 动的意愿。并且，如果他们认为政府提高了水价（政府需要这样做以便包括末级渠系水 费），他们就可能不愿意支付水费。较好的选择是在建立用水户协会的同时引入综合水价 制，将综合水价作为用水户协会发展的一个组成部分（或将协会的改善作为水价改革的一 个组成部分），以便水的成本、价格制度和水费收取透明、容易理解，不是由政府或供水 单位完成，而是由农民自己完成。 45 第六章 农民水费支出和水费补贴方案分析 6.1 概述 缺少水费收入将减少用水户协会对末级渠系的运行维护和管理，而高水费又将加重农 民的负担。这是灌溉水价制度面临的、最基本的困境。协会的可持续发展和农民的水费负 担在价格制定过程中都应考虑。政府出于减轻农民负担的愿望，可能也会在政策上选择补 贴灌溉成本，而不是让农民承担灌溉服务的全部成本。基于“面向贫困人口的农村水利改 革项目”、“水价改革项目”的数据，特别是案例研究实地调查取得数据，本章对农民的灌 溉用水成本和作物价值进行了研究、分析和对比，并且根据农民的态度对农民灌溉水成本 占农业生产投入和产出的比例进行了分析，作为衡量农民的灌溉支出负担的一种方式。从 这些分析中发现，在一些地区，农民的灌溉支出负担相对较高，超出了农民的支付能力和 支付意愿，尤其是在北方地区，如何为骨干和末级渠系灌溉系统的适当运行维护提供资金 支持成为了一个问题。根据研究结果，建议政府提供补贴，以保证国有工程和末级渠系的 可持续运行，并降低农民的灌溉支出。根据水价制定方法和水利工程类型，本章提出并分 析了了四种补贴方式并明确了几方面重要事宜。 6.2 “面向贫困人口的农村水利改革项目”农民的水费支出 由于该项目下进行了用水户协会水费收取和价格改革，项目区内农民水费支出下降。 该项目自 2005 年起对项目下建立的 497 个协会的农户收费支出进行了监测。2008 年农民 水费支出平均为 31 元/亩，比 2005 年减少 3 元/亩；与无协会对比区相比，同期水费支出 减少 5 元/亩。 此外，在该项目下，有更多的农户水费按水量支付水费。项目下建立的用水户协会的 农户根据水量支付水费的比例逐年提高，从 2005 年的 70％提高到 2008 年的 84％。各地 实行按水量收取水费的情况差别较大，尤其是北方干旱地区和南方湿润地区之间的差别很 大，这是由于水资源条件、气候、作物条件不同造成的。如 2008 年，新疆项目区的用水 户协会按水量收费的比例达到 100%，而湖南为 56% 。. 在该项目下，用水户协会的建立减少了水费收取的中间过程或中间商，有时亦称为 “中间环节” ，使水费收取率逐年提高。2008 年，水费收取率为 95％，比 2005 年提高 4％，较无协会的对比组高 25％ (见表 6-1)。 表 6-1: 项目下用水户协会和无协会对比区的水费对比 年份 按水量收取水费的比例 水费收取率 水费支出（元/亩） 项目区 无协会对比 项目区 无协会对比 项目区 无协会对比 组 组 组 2005 70% 29% 91% 54% 34 37 2006 85% 42% 92% 57% 30 40 2007 88% 36% 94% 65% 31 42 2008 84% 43% 95% 70% 31 36 46 同时，农民水费支出占灌溉作物产值的比例在近年中相对稳定， 2008 年约为 4.9% (见表 6-2)。“面向贫困人口的农村水利改革项目”对用水户协会和对比组的总的水费成本 进行了监测，并和作物产值进行了对比。但是，监测缺少水费构成、价格制定、收取过程 等详细信息。在案例研究中对这些内容进行了调查。 表 6-2: 项目下的水费支出和作物产值 年度 灌溉作物收入 水 费 支 出 水费占农业收入比例 （元/亩）① （元/亩）② ② /① 2004 652 29.75 4.6% 2005 561 32.94 5.9% 2006 585 29.3 5.0% 2007 595 29.8 5.0% 2008 642 31.2 4.9% 6.3 水利部“水价改革项目”农民的水费支出 水利部“水价改革项目”于 2008 年开始实施，该项目对 11 个省的 155 个用水户协会 的水费支出进行了监测。本研究收集并分析了 2009 年的数据。农民灌溉成本占粮食作物 产值的比例平均为 5.1%；占经济作物产值的比例平均为 2.5%。平均数据显示的比例相对 较低。但是，在有些省内这些比例明显较高，如山西、新疆的灌溉水费占粮食作物产值的 比例分别达到 14.9%和 9.3%。在多数灌区，对于所种植的这些类型的作物，这样高的比 例超出了农民的支付意愿。灌溉成本占作物生产成本的比例分别为，粮食作物平均为 10.9%，经济作物为 6.6%（见表 6-3）。 表 6-3: “水利改革项目”用水户协会的水费支出与作物产值对比 粮食作物 经济作物 序 省区 水费支出 水费占作物产 水费占作物生产 水费支出 水费占作物产 水费占作物生产 号. (元/亩) 值的比例 (%) 成本的比例 (%) (元/亩) 值的比例 (%) 成本的比例 (%) 1 山西省 62.4 14.9 22.2 90.0 3.7 6.2 2 内蒙古 41.1 4.5 15.7 29.2 2.8 12.3 3 吉林省 41.6 3.9 9.4 4 黑龙江 31.0 3.5 7.5 5 安徽省 32.1 4.2 10.5 17.6 2.1 9.8 6 江西省 19.3 1.5 2.7 14.4 0.6 0.7 7 山东省 44.1 3.8 8.4 37.1 1.9 4.8 8 河南省 34.6 4.4 11.9 27.2 2.5 3.9 9 湖南省 22.2 1.9 6.5 5.0 0.3 5.6 10 四川省 35.9 4.3 7.9 21.4 2.9 4.9 11 新疆 59.3 9.3 17.6 56.0 5.7 11.1 47 平均 38.5 5.1 10.9 33.1 2.5 6.6 6.4 在本研究中进行的农户实际灌溉成本调研的结果 农户支付的水费不包括农户为工程维护和维修投入的劳力或现金投入。因此，在衡量 农户因接受灌溉服务而承担的负担时，仅参照协会向农户收取的水费显然是不正确的。农 户的实际成本还应包括农户为实施灌溉和渠道维修投入的无偿劳力。对于专业化管理水平 高、管理深入的协会，协会收取的水费可能高一些，但是农户交给用水小组的中间服务费 就会少一些，或者甚至没有中间费用。 农户对自己支付了多少水费是清楚的，但不清楚这些钱的去向，也不知道其中各有多 少分配给了用水小组、用水户协会和国有供水单位。对于协会来说，收到多少水费它是清 楚的，但一些协会可能不清楚每个农户的实际支出是多少，因为有些灌溉服务是用水小组 向农户提供的，用水小组直接向农户收取服务费，但并不向协会提供记录。协会可能不统 计用水小组向农户收取的费用。因此，协会的水费总收入与所有农户的水费总支出并不一 致。只有当协会服务到户、收费到户时，协会的水费收入和农户的水费支出才是一致的。 由于不同灌区、不同用水户协会的水费收取方式不同，使用的水源多样，农户实际的 水费支出和成本无法根据供水单位或用水户协会的账目统计确定，只能根据对农户的实地 调查得出，在南方一些灌区尤其如此。北方灌区水费构成略为简单，因为北方灌区直接供 水到户，供水单位或用水户协会有每个农户支付供水单位水费的数据。即使在供水到户执 行很好的北方灌区，供水单位或用水户协会也仅有农户使用灌区供水的水费数据。农户使 用协会管理范围以外的其它水源（如机井、塘坝等）所支付的水费不在协会的统计之内。 本报告第三章已提到的一个例子是，新疆三屯河灌区三畦用水户协会的孙敏叶使用三个不 同水源的水，但协会的供水量仅约占他用水成本（平均约为每亩 90 元）的一半。另一例 是湖南省铁山灌区井塘用水户协会，该协会向农户收取 19~22 元/亩的水费，但农户还向 用水小组支付 5~10 元/亩的配水费。 因此，只有通过对每个农户的实地调查，才能得到准确的数据和理解，以便分析农户 的水费支出实际情况。案例研究中被调研农户的抽样选取方法是，在每个用水户协会按上、 中、下游位置抽取 3 个用水小组；在每个用水小组中，根据上、下游位置，抽取 2~3 户。 每个用水户协会共抽取 6~9 户。 根据收集到的农户数据，下表（表 6-4）列出了案例研究中所调查的用水户协会的实 际水费支出和这些成本与作物产值和作物生产成本的对比结果，以及无偿劳力投入对灌溉 成本的影响。下表（表 6-5）总结了所访谈农户对水费的态度。必须记取的是，大多数农 民说感觉水费过高。 表 6-4: 水费支出、作物成本及其对比调研结果 序 协会 调查 主要作物 灌溉作物 总生产 水费支 水费/农 水费/生 无偿投劳 水费+无偿 号 农户 产值（元 成本 出（元/ 业产值 产成本 价值（元 投劳价值 数 /亩） （元/ 亩） （%） （%） /亩） （元/亩） 亩） 1. 吉 林 前 9 水稻 1114 620 71 6.4% 11.5% 40 111 48 郭 灌 区 莲 花 泡 协会 2. 吉 林 前 9 水稻 1213 489 71 5.9% 14.5% 20 91 郭 灌 区 二 引 干 协会 3. 山 西 夹 6 苹果 2600 1264 155 5.9% 12.2% 11 166 马 口 灌 区 临 晋 斗管会 4. 山 西 夹 8 苹果 2265 991 131 5.8% 13.2% 12 143 马 口 灌 区 东 张 斗管会 5. 新 疆 头 9 棉花、小 1001 437 28 2.8% 6.4% 2 30 屯 河 灌 麦 区 南 头 工协会 6. 新 疆 头 9 棉花、小 1090 559 44 4.0% 7.9% 27 71 屯 河 灌 麦 区 下 营 盘协会 7. 新 疆 三 8 番茄、小 1131 693 66 5.9% 9.6% 10 76 屯 河 灌 麦、棉 区 三 畦 花、玉米 协会 8. 新 疆 三 8 番茄、棉 1081 757 102 9.4% 13.4% 4 106 屯 河 灌 花 区 曙 光 协会 9. 湖 北 中 6 水稻、油 1940 788 34 1.8% 4.6% 16 50 剅协会 菜、小麦 10. 湖 北 东 7 水稻、油 1376 363 10 0.7% 2.6% 11 21 风 三 干 菜 渠协会 11. 湖 北 远 6 水稻、油 1713 568 25 1.5% 6.5% 0 25 安 县 屡 菜 丰 堰 协 会 49 12. 湖 南 铁 7 双季稻 1445 613 18 1.2% 2.9% 28 46 山 长 塘 协会 13. 湖 南 铁 7 双季稻 1803 693 30 1.7% 4.3% 42 72 山 灌 区 井 塘 协 会 总计 99 1521 680 60 4.08% 8.43% 17 78 备注: 在山西的调研增加一个斗管会是为了查证山西的高成本；本表及及下表包括了 13 个用水户协会的数据。 表 6-5: 农民对水费支出的态度 序 协会 调查农户数 水 费 支 出 水费/农业 认为水费基 认为水费较 认为水费很 号 （元/亩） 产值 本能接受的 难承担的人 难担负的起 人数 数 的人数 1. 吉林前郭灌区莲花泡 9 71 6.4% 2 4 3 协会 2. 吉林前郭灌区二引干 9 71 5.9% 3 3 3 协会 3. 山西夹马口灌区临晋 6 155 5.9% 2 3 1 斗管会 4. 山西夹马口灌区东张 8 131 5.8% 3 3 2 斗管会 5. 新疆头屯河灌区南头 9 28 2.8% 5 3 1 工协会 6. 新疆头屯河灌区下营 9 44 4.0% 3 5 1 盘协会 7. 新疆三屯河灌区三畦 8 66 5.9% 2 4 2 协会 8. 新疆三屯河灌区曙光 8 102 9.4% 1 2 5 协会 9. 湖北中剅协会 6 34 1.8% 5 1 0 10. 湖北东风三干渠协会 7 10 0.7% 7 0 0 11. 湖北远安县屡丰堰协 6 25 1.5% 4 2 0 会 12. 湖南铁山长塘协会 7 18 1.2% 5 1 1 13. 湖南铁山灌区井塘协 7 30 1.7% 6 1 0 50 会 合计 99 60 4.08% 48 32 19 6.5 对农户水费支出的调查结果总结 本研究对 11 个用水户协会和 2 个斗管会（在夹马口灌区）共 99 位农户就水费支出进 行了面对面的问卷调查和深入询问。农户平均水费支出为 60 元 / 亩，占农业总产值的 4.08%。如果包括农户因实施灌溉而无偿投入的劳力，则总灌溉成本为 78 元/亩，占农业 总产值的 5.13%。 北方地区农户水费支出通常高于南方地区。在调查的灌区中，山西夹马口灌区斗管会 的农户支付的水费绝对值最高，如所调研的临晋分会，农户水费支出平均为 155 元/亩， 但由于种植高价值经济作物（苹果），农户能承受这样高的水费，至少目前能承受。 根据抽样调查，北方地区农户水费支出占作物产值的比例普遍超过 5%，农户水费支 出占作物产值的平均值为 5.8%。如新疆三屯河灌区的曙光用水户协会，该协会农户水费 支出占农业产值比例达 9.4%，而在南方地区这个比例一般在 5%以内。根据实地调查数据， 南方地区这个比例平均仅为 1.4%。 对农户态度的调查显示，在 99 个农户中，48 个农户能接受目前的水价，32 个农户觉 得水费支出相对较高，而 19 个农户认为水费超出他们的支付能力。从调查中发现，农户 水费支付意愿受水费支出占作物产值的比例影响，并不只是受水费支出的绝对值影响。当 水费支出占作物产值的比例低于 5%时，44 个农户中只有 3 个农户认为水费难以承受，13 个认为水费较高，持这两种观点的人数占 44 个农户的 36%。而当这一比值达到 5%以上 时，55 个农户中有 16 个认为水费无法承受，19 个认为水费较高，持这两种观点的人数占 55 个农户的 64%。 一般认为，水费支出占作物产值约 5%是农户可承受的范围。这一认识在本次调研中 也得到了证实，尽管这不适用于高价值作物。在调研中大部分农户表示，如果农产品价格 能保持稳定（即不下降），目前的水费水平可以接受，或至少基本可接受。 然而，国家的农业补贴已经改变了农户的心理。根据访谈，农户不像以前那样愿意支 付水费。国家一方面给农户提供农业补贴，一方面又从农户收取水费，农户对此不理解。 另外，提供补贴和收取水费增加了政府的工作成本，并占用了农户的时间，农户也难以理 解。农业补贴旨在补偿农户的农业成本并使农户满意，但这对农户水费支付心理有负面的 影响。这值得政府进行详尽的调查、监测，并加强对农户的解释工作，使他们了解对农户 的农业补贴及其与水费的关系是不同的。作为一方之见，一些用水户协会建议，应由协会 接受农业补贴并从中扣除农户水费，用补贴代替水费来支付协会的运行维护和管理费用。 这会使收取的水费更可接受，但现行政策不允许这样。总之，对任何这样的政策, 实际上 对于任何农业补贴制度，其中的一个重要方面是如何保护农民节水的积极性，这是中国优 先考虑的方面。 51 6.6 水费补贴的理由和背景 根据前文提出的关于农户成本的数据和农户对水费支出的态度和意愿，考虑提高水费 补贴是合理的，是支持供水单位和用水户协会财务可持续性的一个合理方式。虽然中国国 内已有一些关于灌溉水费补贴不同方法的研究，但这些研究多数缺乏对不同补贴方法前提 条件的分析。由于缺乏基于不同补贴对象和现有不同水费计收方式的研究，难以针对不同 情况确定合理的补贴方式。本章旨在为弥补这一空白做出努力。 如前所述，目前灌溉水费面临两难境地。供水单位亏损普遍而严重，维持运行日益困 难，同时农民的水费支付意愿和能力有限，且政府不想加重农民负担。据水利部 2006 年 对 551 个大、中型灌区进行的调查，国有水价平均为 0.065 元/方，仅占实际供水成本的 38%，水费实际收取率平均为 57.37%。也就是说，实收水费仅占实际供水成本的 22%。 很多供水单位亏损严重，管理运行费严重不足，纯农业供水单位尤其如此。 这种情况对全国的水利工程的运行带来了不利影响。根据调研，如吉林省前郭灌区批 准的供水价格为 0.025 元/立方米（抽水费用另外计收） ，而供水单位 2008 年测算的实际供 水成本为 0.091 元 / 立方米（不包括抽水费用） 。总体上来说，实际价格只占实际成本的 27.2%，供水单位职工得到的工资只是国家工资标准的 60%。与此同时，农户的水费为 71 元/亩，已经不低，也很难有加价的空间。又比如，在南方的湖北省东风渠灌区，农业供 水水价为 0.055 元/方，而实际供水成本为 0.143 元/方，实际水价仅为成本的 38%。幸运 的是，东风渠灌区兼有城市和水力发电供水功能，以此弥补了农业供水的亏损，所以供水 单位能维持日常运行。 从支付方来说，部分地区水费已超出农民的承受能力，而且，随着国家对农户直接补 贴范围的扩大，农民开始变得不愿意支付政府制定的水费。在调研中发现，农户实际水费 支出平均为 60 元/亩，占农业总产值的 4.08%。如果包括农户在灌溉中投入的无偿劳力， 则农户总成本平均为 78 元/亩，占农业总产值的 5.13%。北方地区农户水费支出占农业总 产值的比例常常超过 5%，如新疆三屯河灌区的曙光用水户协会，该协会的农户水费支出 占农业产值的比例平均为 9.4%。 由于目前农民的水费支出较高（农民认为太高），国有水价或末级渠系水价的提价空 间已很小。在用水户协会层次上，末级渠系维护所需资金短缺，协会工作人员的报酬也很 难落实；这两者是对末级渠系工程正常运行和用水户协会可持续发展的制约。 鉴于这一水费两难境地，水利部于 2008 年启动了“农业水价改革项目”，目的是减轻 农民水费负担、保证水利工程良性运行、节约水资源。该项目的长期目标是帮助保障国家 粮食安全，主要措施是：增加用于灌区末级渠系改造的财政资金投入；加强计量，实现农 户终端水价。通过灌区末级渠系改造，可以提高灌溉保证率，减少水量损失和毛用水量， 从而减少农户水费支出。但是，该项目每年的投入只能用于某些试点项目，远不能满足有 效解决灌溉水价制定两难困境的实际需要。 综上所述，从本研究中得出的结论为，有必要实施明确的水费财政补贴计划，最终 要在全国范围内实施。该计划有四个直接目标：(1)减轻农民的水费负担；(2)扭转供水单 52 位长期亏损的局面，保证灌区的可持续运行；(3)保证末级渠系工程正常运行维护和管理， 以及用水户协会可持续发展；(4)节约水资源，并保证供水单位和用水户之间公平的利益 分配。 世界贸易组织“农业协议”允许补贴供水、排水系统基础设施的建设以及农业设施， 如灌溉设施。因此，研究其它国家的农业用水补贴政策，了解他们采用的方式，具有重要 的参考价值。尽管在全球范围内，未来可能发生的水危机已经得到了人们的重视，但用水 者的节水意识仍需增强，对水利工程和及其运行成本的投资需求以及通过水价调整减轻政 府财政负担的需求这些方面的认识也尚需提高。各发达国家和发展中国家都实行了农业用 水高额补贴政策。根据 Demoor 和 Calamai 对 1997 年全球发展中国家用于饮用水和灌溉用 水补贴的估计，发展中国家每年的水补贴在 45 亿美元左右。 发展中国家对农业水费的财政补贴综述. 根据世界银行的研究数据，在发展中国家中， 亚美尼亚的灌溉系统主要用地表水，由几个大的集体农场管理。地下水灌溉大多由私人管 理。国家对抽水灌溉水费进行补贴。水费按面积计收，价格只有供水成本的 27%左右。 埃及每年用于灌溉的补贴在 50 亿美元左右，农民不需交水费，只负责自己田间的排水和 灌溉系统的的维护。印度每年补贴灌溉 12 亿美元左右，灌溉总体价格水平低，高水费也 只在 6－7 美元/公顷。印度尼西亚农民不需要交水费，农民只负责自己田间的灌溉系统的 维护。墨西哥 20 世纪 50 年代中期，每年用于灌溉系统运行维护的费用占全国 GDP 的 0.5%。摩尔多瓦的灌溉供水成本全部由政府承担。巴基斯坦每年用于灌溉的补贴约 6 亿 美元，收费方式多样。 发达国家对农业水费的财政补贴综述. 美国加州不同灌区的水价变化较大，用水户通 常拥有可交易的水权，美国对农业的综合补贴相对较高。加拿大水费征收较为普遍，水价 约为供水成本的 14%，其他成本由政府补贴。法国普遍实行丰枯季节水价政策，用水高峰 季节加价，但 50%左右的供水成本由政府补贴。以色列农民的用水基于每年的降雨和水资 源量分配，水价只包括了供水成本的很小一部分。 20 世纪中期以来，世界各国开始面对水资源短缺和灌溉用水低效率问题。其结果是， 通过提高水价来提高水资源利用效率成为国际社会的共同需求。但是，如果提高水价是以 节水为目的，则水价应基于水量，所以，作为防止超额用水的一种方式，世界各国对于灌 溉用水的直接补贴呈现减少趋势。但是，通过征收灌溉水费补偿全部的供水成本在实行市 场经济政策、农民较富裕的发达国家不常见或政治上不可能，在农民支付能力通常更为有 限的发展中国家更为少见。由此看来，各国高度重视保障农业生产的稳定和食物安全，通 过加强农业供水基础设施建设和提高财政补贴为农业产业提供支持和保护。 6.7 水费补贴的原则 农业水费补贴应符合以下几个原则: 1) 先完善工程后补贴水费。首先要保证工程条件能满足正常灌溉要求。在工程条件较 差、无法满足正常灌溉的情况下，应先完善工程，然后再考虑水费补贴。 2) 应在适当的水管体制改革的基础上实施水费补贴。应由当地政府定岗、定编，控制 53 人员费用及维修养护费用，以避免不必要的成本。 3) 不应完全取消农业水费。重要的是使所需的补贴最小化并保证实现其它目标，如保 持对降低成本和节水的激励。完全取消水费，将会失去水费对节水和用水效率的经 济杠杆作用，这对节水不利。许多发达国家也没有完全取消农业水费。在一些发达 国家，灌溉和供水工程直接由政府管理或委托企业管理，政府承担主要工程系统的 建设和运行费用，不向用水者征收水费以回收资本成本，但工程的运行维护费用由 用水户承担。 水费补贴的最低限度应是帮助保证农户能承受水费。同时，保证供水单位能 100% 得到应收水费，不管是从农户收取还是政府补贴。根据调研结果，农户实际水费支 出平均值占农业总产值的 4.08%，而且北方地区常超过 5%，有一例达到了 9%。相 比之下，发达国家的农户水费支出仅占农业产值的 2%~3%，这为水费补贴提供了 一个大致的总体目标。 此外，据调研，目前国有大、中型灌区供水单位水费实收率平均仅为 57.37%。如 果这个比例能达到 100%，即使不提高水价，也能大大改善国有供水单位经济状况。 实行“综合水费制”的改进型用水户协会的目标之一就是帮助实现高水费收取率， 因为用水户协会直接向供水单位支付水费，而经验也表明，改进型用水户协会的水 费收取率比常规情况下的高出很多。 4) 水费补贴方式应基于各种情况，不搞“一刀切”。农户利用的水利工程形式多样， 有大、中型灌区的末级渠系，有堰、塘、机井、泵站等。农户支付的水费构成也因 水源情况不同而不同。一些地方的水费由国有水费和末级渠系水费组成；而另一些 地方的水费是单一水费。还有的地方的水费由亩均基本水费和计量水费两部分组成。 水费收取者也不同，在有的地方是由国有供水单位收取，而另一些地方由用水户协 会、村或水管站收取。 5) 水费补贴可以交给供水单位或用水户协会，但最好不要直接交给农户。水费补贴的 数量可以仅包括国有水费，或者也包含末级渠系水费。补贴的数量和覆盖范围是关 键问题。不同地区的农户都有水费负担，如何针对不同负担程度来确定补贴的额度 也是应考虑的问题。所有这些问题都需要仔细考虑，要考虑不同的目标的实现，包 括节水和用水户协会自我管理的目标。因此，水费补贴的方法、对象、范围、数量 应适合不同的水费计收现状，既体现公平，又产生积极影响，并能降低农户的负担 和供水单位的损失。 6) 水价改革是水费补贴的基础和一个组成部分。目前，许多地区对农户的水费征收过 程不透明。虽然政府规定了国有水价，但是农户支付的实际水价与国有水价之间的 关系不清晰，造成实际水费的构成不明确。水费征收者多样，有时还并不可靠：一 些地方由村或乡收取水费，存在水费挪用、搭车收费情况。水费补贴应与目前的水 费计收方式改革同时进行，应同时明晰水费构成，确定最优的收费方式和征收者， 并明确各利益相关人的责权。 7) 水费补贴资金应用于改善灌溉系统。除了减轻农户的水费负担，水费补贴应鼓励农 民参与农田水利建设并节约用水。水费补贴并不是简单地把钱给农户，而是应该把 54 这些钱用于水费支付和田间工程的建设、管理和维护。不应无条件地直接把水费补 贴交给农户。 8) 水费补贴应首先用于支付国有工程建设全部或大部分成本，然后用于支付供水单位 的运行维护费用，再然后，用于支付末级渠道建设和运行维护成本的一部分。如可 能，一部分末级渠道建设和大部分末级渠道运行维护成本应由农户承担。 9) 国有供水单位的管理范围、国有水费和末级渠系水费在总水费中的比例在不同灌区 和地区之间存在差别。因此，水费补贴的具体数量应根据水费构成现状和当地条件 确定。 10) 水费补贴应被设计成为能够保证国有供水单位可持续发展及国有工程良性运行，并 能保证用水户协会可持续发展及末级渠系工程良性运行。水费补贴的目的是帮助农 户和国有供水单位。目前大部分国有供水单位处于亏损状态，国有水利工程得不到 适当维护，因此供水保证率低，而农户支付能力和意愿都处于低水平；而且一般即 使农户有钱也买不到高质量的供水服务。灌区投资的综合效益是国有骨干灌溉系统 和农户的末级渠系共同产生的效益，两者对实现灌溉的高效益同等重要。因此，水 费补贴应该兼顾国有供水单位和农户，兼顾国有骨干工程系统和末级渠系。 11) 保证水费补贴促进节水。这是中国的关键需求。实施水费补贴是否会消弱农户的节 水意识是各级决策者非常顾虑的一个问题。“面向贫困人口的农村水利改革项目” 在促进节水方面的经验表明，项目下的用水户协会按水量从供水单位购水，然后相 应地收取农户水费，这种“按方收费”的水费收取方式对激励农户节水作用最大、 最直接，而且农户对此的响应适当而强烈。此外，供水单位可以通过供水协议规定 水量，按协议水量向协会供水，可通过加强用水定额管理、实行超定额收费等方式 促进节水。但是，“按方收费”是促进节水的最重要的工具，仅根据面积或超定额 （如当灌溉设施较差时）提高水费对促进节水作用极小，只会增加农户的水费负担。 12) 应根据节水行为差别灵活调整水费补贴。对于节水，供水单位和用水者时常会出现 态度和行为上的冲突。有些灌区，特别是纯农业灌区，在丰水年作物灌溉需水少时， 供水单位可能会鼓励用水户多用水，以便维持水费收入。否则，如果用水需求少于 灌区设计供水能力，灌区将会遭受财务损失。所以，这些灌区供水单位注重卖水量 并把卖水量作为其下属水管站的目标。例如，在山西省夹马口灌区，一些斗管会给 多用水的用水户提供水价折扣。丰水年对农户有利，对供水单位则不然。农户不必 要地多用水虽然可以改善供水单位的财务状况，但这和节水的社会公益相悖，尤其 是在水资源严重短缺、提水成本很高的黄河灌区，如夹马口灌区。政府应监督和纠 正这种鼓励多用水的消极做法。应为供水单位和农户节水提供激励，同时应保护供 水单位的财务健全性。 13) 与上述情况相反，干旱年灌区供水量不能满足用水需求时，灌区常会通过提高水价 等措施来限制用水户用水，如采用超定额累进加价、季节水价等。尽管这对供水单 位财务是有利的，农户的水费负担却会大大增加。只要水量有保证，供水单位在旱 年会得益。比如，新疆昌吉市三屯河灌区采用超定额累进加价，以 480 方/亩为基 本用水定额，超定额用水加价 50%。多数农户表示，他们想节水，但田间工程条 件太差，令他们无法节水。另外，所规定的用水定额也不够用。定额政策的初衷是 55 好的，但是在政策制定和执行过程中，有些简单的细节问题被忽略了，如：农户是 否能在实际用水中响应、规定的定额是否科学合理、如何应对不同的工程条件或不 同的气候条件、超定额水费如何管理。 14) 需要建立一种监督协调机制，通过经济措施来保证供水者和用水者真正在节水。虽 然灌区供水单位遵循的国家有关法规及政策都旨在节水，但经济诱因常常对供水单 位和用水者的水资源利用产生不当影响。这种现象既不利于节水，也不利于整个社 会。不管是丰水年还是旱年，供水单位的基本收入和农户水费支出都不应有太大的 变化。丰水年用水量应减少，而政府应给予供水单位适当的补贴，以维持其运行维 护。应检查和核实灌区在几年中的平均供水量，然后政府可根据供水量不足的比例 计算适当的补贴数量。具体的比例可以根据供水成本和减少的售水收入计算。旱年 农户用水量增多，政府应给予农户适当的补贴，以保证在干旱年份水费支出很高时， 农户有适当的生计。可检查和核实农户在几年中的平均水费，超过部分由政府补贴； 或者将由于气候变化引起的超定额用水水费用政府补贴支付。工程条件、气候变化 导致的超定额用水责任不应完全由农户承担。应使用超定额水费收入建立节水基金， 用于节水投资。从农户收取的超定额用水水费应用于农户，不应变相成为供水单位 增收的渠道。 6.8 水费补贴方案比较 分析结果表明，水费补贴有如下 4 种方案可供选用： (1) 对国有水费的折旧部分进行补贴. 该补贴方案是一个首选方案，应该也是水费补贴 实施中会被第一个考虑的方案。这种补贴的优点在于，折旧是基于资本成本回收的 一项会计费用，而不是一种真正的运行成本，所以实际上它对政府不是一项直接的 预算开支。但是，许多灌区的水费收取率较低，这种补贴方法不会帮助那些供水单 位，也不会减轻那些不缴纳水费的农户的负担。在现行实际水价比计算供水成本 （包括折旧）低很多的地方，取消折旧可能也无法降低农户的实际水价。不过，对 于许多灌区来说，重新计算不包括折旧的国有水价会导致农户支付的国有水费更少， 这对供水单位不计提折旧是否有帮助，或者这只不过是一种会计方法的改变，这些 将取决于供水单位对折旧费的财务处理方式。 (2) 对国有水费进行部分或全部补贴. 这种方案减少或取消了农户支付的国有水费。减 少或取消国有水费，重新计算由农户支付的水费，会使农户受益，并为供水单位提 供了一个可靠的收入来源，以支持供水单位的运行和管理。这种方案可以通过政府 向供水单位简单的预算转移支付在所有大、中型灌区运用，但需要在政府预算中为 每个供水单位列出补贴资金款项。国有水费减免的具体数量应根据每个供水单位水 费的构成（国有水费占总水费的比例） ，供水单位保持其为用水户服务定位的需要， 当地经济条件，尤其是农户的支付意愿，现状水费收取率，以及其它因素决定。必 须谨慎对待，以鼓励农户支付剩余部分的水费和节水。 (3) 直接补贴用水户协会. 此方案是要将全部或部分水费补贴直接给用水户协会。在实 行“综合水费制”情况下，该补贴可用于抵减农户的水费支出。该补贴应只在用水 户协会有效运作、由协会收取水费的灌区使用，对实行“综合水费制”的协会尤其 合适和方便。这种补贴方案也可以和前两种补贴方案有效地结合使用，但在一定程 56 度上取决于用水户协会的质量和能力的提高，只有质量高、有能力的协会才能够有 效率地、正确地处置补贴。 (4) 直接补贴农户. 该方案是将水费补贴直接给农户，不适于广泛应用，也不是人们会 首选的方案，它需要针对每一个灌区仔细设计，以保证节水和公平。但是，在没有 国有供水单位或用水户协会的地方，以及用水户协会较弱的小型水利工程系统内， 这可能唯一能采用的方案。 根据分析和调查，方案 (1)和 (2) 是几种水费补贴方案中被认为是最可行的、也是最 受偏爱的方案，它们与国际上普遍采用的做法一致，能够为使用公共财政支持提供正当理 由。如果国有水费占总水费的比例较低，在取消国有水费后，农民的水费负担没有明显降 低，可将补贴范围扩大，将对末级渠系水费的补贴也包括在内。对末级渠系水费的补贴可 采用方案(3)，或者也许可以采用方案(4)。在补贴末级渠系水费的情况下，方案(3)，即将 补贴直接给用水户协会应是优先采用方案，可以先从运行较好的用水户协会开始，实施试 点补贴项目，然后根据试点进行推广。但是，此方案有效运作的基本要求是用水户协会必 须运行有效并经过改善，尤其是在协会的财务管理方面。方案(4), 即直接补贴农户，应谨 慎实施，因为它可能对用水户协会和末级渠系的运行维护起到反作用。无论选取哪种补贴 方案，理想的做法是对农户提供无形补贴，即让农民可以看到其水费支出因补贴而减少， 但看不到补贴本身，而且要使农民仍有节水的积极性。 57 第七章 结论和建议 7.1 概述 本研究的主要建议是: (a) “综合水费制”是中国灌溉水价制定的首选方式；(b) 用水户 协会应是基于“综合水费制”的末级渠系水价改革的一个组成部分。因为技术和机构两方面 的原因，“综合水费制”优于传统的“两费制”。此外，根据本研究的结果，“两费制”水费应 作为向“综合水费制”的过渡。“国有水费一费制”应被逐步取消。 对于有效的末级渠系水价改革和运行维护，尤其是“综合水费制”的实施，用水户协 会的运行有效性是一个关键因素。但是，用水户协会和用水户协会的发展需要得到加强和 支持，以使用水户协会能够有效地担当起更多的责任。本研究以及“面向贫困人口的农村 水利改革项目”和“水价改革项目”的结果表明，需要根据规范化发展原则，如“面向贫 困人口的农村水利改革项目”下制定的用水户协会发展“五项原则”，来改进用水户协会。 7.2 研究发现 A. 灌区和用水户协会的水费计收: 1) 中国的灌溉水价制定还没有一个统一或一致的制度或方法。各地区之间，用水户协 会、水价制定方法和末级渠系水价制定和管理都差别很大。这种差别在某种程度上 是缺水和当地条件所致，另一部分原因是历史和传统的影响，在末级渠系管理和水 价制定政策设计中，这种差别是一个重要因素。尽管如此，本研究中对用水户协会 进行分类所采用的三类水费制度广泛地代表了中国全国范围内目前正在使用的水费 制度。 2) 国有水费相对于末级渠系水费在农户支付的总水费中所占比例在各灌区之间差别也 很大。根据“面向贫困人口的农村水利改革项目”和“水价改革项目”的数据，末 级渠系水费约占总水费 10%，在实际当中该比例在很大程度上取决于用水户协会 的替代性水源及其对供水单位的依赖程度。与北方地区相比，南方地区用水户协会 一般有更多的管理独立性，末级渠系水费在所支付的总水费中比例较高，而且南方 地区的多数用水户协会有自己的水源，自有水源减少了对供水单位的水的需求量和 对供水单位的依赖程度。这在增加了这些用水户协会的管理范围的同时，减少了供 水单位的管理范围，使得南方地区的用水户协会比北方的协会普遍有更多的自主决 策权。北方地区的用水户协会普遍更为依赖供水单位，供水单位通常垄断着水源。 3) 在节水方面，供水单位和用水户协会的财务利益和社会公益有时有直接冲突。 在 在山西省的斗管会，供水单位要求斗长鼓励农民多用水，因为供水单位想使其售水 收入最大化。这样做尽管可以增加供水单位的收入，但也鼓励了浪费水，与社会的 节水需求有直接冲突，而节水是水资源短缺的北方一个极为重要的目标。尤其是在 58 水资源严重短缺、供水成本相对较高、节水代价很高的黄河流域。政府需要查明、 认真监督和评价这种做法，杜绝这种违反公共利益的反常现象。 4) 为促进节水，一些灌区采用了用水定额制度，对农户超过规定定额的用水部分加价 收费。但是，所规定的基本定额在同一灌区只有同一个，没有区分灌区内各处灌溉 设施条件和土壤类型，而实际上，在同一灌区内的各用水会协会之间，甚至在同一 个用水户协会内各处，灌溉设施和土壤条件可能会差别很大。例如，在渠道设施较 差的地方，水的浪费多，对此农户无法避免。其结果是，定额制定只是加重了农户 的水费负担，并为供水单位提供了额外收入的“外快”来源，对供水单位不改善渠 道设施、提高供水效率提供了财务激励。 5) 用水户协会是中国管理末级渠道灌溉系统的最合适的组织，末级渠系水费是用水户 协会末级渠道运行维护和管理费用的最主要的、最合理的来源。末级渠系水费的公 平核算、规范和公正收取和有效使用，对用水户协会的可持续发展和长期生存至关 重要，也确实是灌溉系统的高效率和高回报所必需的。 6) 尽管用水户协会在改善末级渠系水价制定和运行维护中是一个重要的角色，从目前 用水户协会的发展范围和许多已建用水户的质量缺陷来看，它们承担这些责任的能 力目前还相对有限。从总体上来说，目前还没有政策支持、法律和法规可用来确立 和规范用水户协会的角色、职能、财产所有权和法人地位，以及它们在水费（水价） 制定、收取和管理中的作用。虽然国家在 2005 年颁布了关于用水户协会的总的指 导原则，全国各省中只有湖北省颁布了省级用水户协会法规（2009 年）。许多用水 户协会依靠当地的“暂定”政策取得法律支持，仅有 40%的用水户协会是独立法 人实体。多数用水户协会是由村委会授权建立的，其运行服从村委会的领导。需要 通过发展改进型用水户协会来纠正这些和其它一些限制因素。 7) 在“面向贫困的农村水利改革项目”下建立的那些改进型用水户协会更接近理想质 量水平，比其它用水户协会运作要好，它们有效率、有效果地实行了“综合水费 制”。在该项目下的所有用水户协会（在 10 个省内，共 497 个）都是根据项目下规 定的、统一的原则和标准建立的，这些用水户协会产生了很大的增量效益，项目对 用水户协会的投资成本在不到 6 个月时间内就已回收。该项目证明了大规模发展改 进型用水户协会的效益、潜力和方法。 “水价改革项目”吸收了“面向贫困人口的 农村水利改革项目”的经验教训，如用水户协会注册、设施拥有权转移和专门的监 测评价，并把这些经验推广到其它地区。但与已建的共 50,000 个用水户协会规模 相比，该项目的规模很小，需要大幅度扩展。 8) 一些用水户协会，尤其是东北地区的协会，根本没有建立末级渠系水费制度，没有 运行维护资金的固定来源，因此面临严重的财务困难。许多这样的用水户协会可能 完全依赖供水单位返回的一小部分国有水费。但是，国有水费中不包括末级渠系运 行维护费用，在多数情况下甚至不能涵盖供水单位的成本，因此供水单位不大可能 给协会返回可用于末级渠系运行维护的足够资金。 59 9) 改进型用水户协会可为农民和社会带来大量效益，综合水价的制定需要它们发挥更 多的、更有效的作用，而培训和能力建设是它们的关键需求。目前，政府预算中不 包括用于协会农民培训或用于协会发展的资金，对于灌溉管理人员、当地官员和村 干部关于用水户协会事宜的培训资金也很少或没有。世行贷款项目和“面向贫困人 口的农村水利改革项目”下用水户协会成功的一个原因是，上述培训和能力建设有 项目分配的专项资金的支持。 B. 用水户协会的水费及其相对于运行维护要求的充足性: 1) 农民的水费支出存在地区之间的差别，从水费绝对值和及其相对于作物产值的相对 值来说，北方地区的农民水费支出普遍高于南方地区。根据实地调查数据，农民支 付的水费平均为 60 元/亩 (1 亩=1/15 公顷)，占灌溉作物总产值的 4.08%。如果计入 农民的劳力投入，总的灌溉水费（水费加农民劳动力价值）的平均值为 78 元/亩， 占所种植作物总产值的 5.13% 。农民的水费支出在北方地区一般超过所灌溉作物 产值的 5%，在南方地区这个比例低于 5% 。 2) 用水户协会内部运行维护成本（不包括供水单位所供的水的成本）主要包括三部分： 灌溉设施维护成本 (平均为 55%，根据抽样调查的用水户协会的数据) ；管理和配 水人员报酬 (32%)； 协会其它运行成本(13%)，如办公费。各用水户协会之间这些 支出的比例不同。农民提供给协会的劳力投入（有报酬或无偿） ，如渠道维护和清 淤劳力，由协会成员相互协商决定。 C. 用水户协会水价制定和水费收取方法: 1) “两费制”存在一些严重不足和弱点，只能作为向“综合水费制”的一个过渡。它 在一定程度上的效果主要是在供水单位监督所收取的末级渠系水费的使用，且每个 农户的水价、接受的水量和水费都实行监测和公开的地方实现的。但是，这些做法 并不普遍，不能够调动农民的积极性，对于供水单位来说难以实现且成本太高，因 为供水单位没有管理末级渠道设施的法律责任。 2) “两费制”的关键弱点在于: (a) 对于基于水量计量从每个农户收取水费这项工作， 供水单位能力有限; (b) 由供水单位开展密集性的水费收取和水量计量工作，费用很 高且难以实施；(c) 供水单位本身普遍缺乏资金，因而有尽可能多地将它们所收取 的全部水费留作己用的趋向，而不是转交给用水户协会用于协会的运行维护；(d) 水费完全由供水单位收取不能促进农民参与用水户协会的活动，并增加了农民的水 费支出；(e) 用水户协会的权利和责任未经法律或法规规定，这意味着用水户协会 在末级渠系运行维护、管理以及水价制定中的角色没有明确定义，而且用水户协会 在与供水单位、村和乡镇讨论末级渠系水费制定和收取事宜时处于十分不利的地位。 此外，在实行“两费制”情况下，供水单位和用水户协会之间一般不签订供水合同， 两方间的法律关系和相应权利和责任没有明确规定。 3) 由于缺乏关于末级渠系水费制定的明确政策和法规，即类似于现行国有水费指导原 60 则那样的政策、法规，水价不足以支持末级渠系的适当运行维护，进而造成用水户 协会财务困难的现象普遍发生。没有这样的政策或导则，当地物价局通常以降低农 民负担为主要目的，基于特别调查确定末级渠系水费，或者可能仅考虑国有水费， 而将末级渠系水费整个排除在外。目前中国全国大多数灌区都在采用这些常规做法。 4) 物价局在决定末级渠系水价中的角色及其确定末级水价的方法存在地区差异，在一 个地区内不同地点间也有差异，特别是北方和南方地区在这一方面的差异较大。政 府物价部门管理末级渠系水费的严格程度与缺水程度和农民的水费支出相关。在北 方地区，水资源匮乏，供水成本高，物价局一般为末级渠系水价制定一个固定价格 或一个灵活价格（价格区间），有时以占总水价的比例表示。相比之下，南方地区 的用水户协会一般更具独立性，可以在协会的农民成员之间根据需要协商确定末级 渠系水价，因为这些协会通常有替代性水源。 5) 许多用水户协会进行水量计量，这是按方收水费的需要，也能够鼓励农民节水。协 会内的水量计量及计量位置是水价制定的一个关键因素。在各地区之间，水量测量 和测量位置有很大不同：在干燥的华北地区和干旱的西北地区（如新疆），水量计 量较为普遍，而南方地区次之。南方地区的一些用水户协会虽然安装了测定从供水 单位接受的供水量的设施，但并未使用，这常常是因为它们有替代性水源。所以， 这些协会无法根据所用的水量收取水费，也无法鼓励有效率的用水。东北灌区几乎 未开展水量计量。 6) 在实行“两费制”情况下，一些地方国有水费和末级渠系水费是分别收取的。国有 水费由供水单位直接从农户收取，末级渠系水费由村或用水户协会收取，尽管在许 多地方虽然已经建立了协会，末级渠系水费还是由村委会收取。在一些情况下，当 地水管站代表供水单位收取国有水费和末级渠系水费，并且保留末级渠系水费，协 会向水管站申请使用末级渠系水费。这种做法不仅增加了水管站的工作量，而且不 能调动农民和协会的积极性，无法保证协会运行和末级渠系运行维护的需要。村委 会和乡镇也常常收取水费，但常导致水费收入“渗漏”到其它用途，这是应该避免 的。 7) 关于用水户协会水费收取，一些协会由用水小组直接从农户收取水费，但对用水小 组的监督不足。例如，南方地区的一些用水户协会所关心的多是用水小组向协会缴 纳了多少水费，而不监督用水小组从农户实际收取的水费数量是多少。这种做法有 时导致超出协会成本的额外费用，挫伤了农户参与协会活动的积极性，无法保证供 水单位和协会的灌溉服务成本的回收。 8) 关于水费的管理，在一些地方末级渠系水费由供水单位和国有水费一并收取和管理， 用水户协会必须向供水单位申请使用末级渠系水费。供水单位独立地控制着用水户 协会的支出和财务管理，农民对水费如何使用并不知情。这种方法不透明，且挫伤 农民参与积极性，并使协会作为（像是）供水单位的一个下属机构在运作，而不是 农民自己的组织。这种方法至多只能在协会组建之初还未充分开展活动，仍需要供 水单位支持时使用，但它带来的风险是供水单位将来不愿放弃控制。 61 9) 目前，供水单位的国有水价计算基于供水单位的实际成本（包括全部资本成本回收 /折旧成本及运行成本）。尽管物价局批准的国有水价常低于实际成本，但即便如此， 在一些地区水费数量也常超出农民的支付意愿（也可能是支付能力） 。其结果是， 那些地区的水费收取率普遍很低，供水单位没有足够资金进行运行和维护，骨干灌 溉系统效率较低。这种情况导致农民水费支付负担沉重，供水单位财务困难。 C. 用水户协会水费补贴机制可选方案: 1) 根据农民调查结果，当农民水费支出占农业产值比例超过 5%时，农民会认为水费 支出超出了他们的支付意愿。不过，尽管有这种看法，农民的实际支付意愿看来受 作物价值和水费数量占农业产值相对比例的影响更大，而不是仅由水费的绝对值或 水费占作物价值的比例一个因素影响。 7.3 建议 A. 灌区和用水户协会的水费确定和收取: 1) 应逐步在中国全国推广实施“综合水费制”，而“两费制”和“国有水费一费制” 应逐步取消。这将需要国家层次上的政策决策，以及省级及其下级政府的政策和法 规（及预算）支持实施。 2) 用水户协会在“综合水费制”实施中有着关键作用，国家和省级政府需要确立、投 资和实施具体项目来发展、加强和改善用水户协会，使得它们能够发挥作用。 “面向贫困人口的农村水利改革项目”已经具体地证明了如何发展改进型用水户协 会，而且该项目和“水价改革项目”的经验和教训应被用于帮助指导这类项目的设 计和实施。“面向贫困人口的农村水利改革项目”尤其证明，那些根据具体的质量 标准和原则建立起来的改进型用水户协会运作规范，其运行、管理、效益和可持续 性在各种条件下、在各不同地区都有很大改善，该项目也证明了这样的用水户协会 在实施“综合水费制”中的作用。 3) 国家和省级政府（及其下级政府）也需要为末级渠系水价改革和用水户协会提供一 致的政策和法律支持（法律及/或法规）。这种政策和法律支持应以帮助改善全国范 围内的用水户协会为目的，使它们在末级渠系水价制定和管理中能够发挥更强有力 的、更为独立的作用，并帮助保证用水户协会的末级渠系运行维护和管理成本包括 在水价中。政策支持应包括赋予用水户协会独立法人地位、明确的权力、权利和责 任，以及决定末级渠系水费定价和收取的权利。为全面支持用水户协会的长期发展， 应制定关于末级渠系水价制定和用水户协会的国家专门法律。 4) 需要立即着手进行的是，各省根据当地条件、参照湖北省政府的“用水户协会管理 规定”(2009)颁布一部省级法规，国家应颁布一部类似的用水户协会综合法规。这 些法规应吸收“面向贫困人口的农村水利改革项目” 、“水价改革项目”和本研究总 结的经验教训，特别是应赋予用水户协会决定和管理末级渠系水价的权利。为帮助 62 指导这一法规制定过程，应对湖北省关于用水户协会的法规的实施情况和影响进行 监测和评价。 5) 国家、省和省以下政府应配合对用水户协会的政策支持，颁布根据用水户协会末级 渠系运行维护和管理成本计算末级渠系水价的指导原则（类似于国有水费计算的指 导原则）。除了其它方面，这样的指导原则要明确的事项中应包括：末级渠系水价/ 水费应由用水户协会根据协会成本计算和确定，由协会向农民收取，并由协会告知 政府（物价局及/或供水单位）；用水户协会应从其农民成员收取“综合水费”，并 根据接受的供水量，将国有水费部分之间支付给灌区/供水单位。这样会帮助确保 用水户协会运行维护和管理成本能包含在水费中，而且能加强用水户协会与相关政 府机构有效沟通的能力。 6) 各级政府应促进新的和已建用水户协会的登记并提供便利。国家民政部已经颁布了 促进用水户协会注册登记的规定，该规定应得到执行。用水户协会登记注册有许多 有利方面，尤其是能表达协会具有的、法律规定的“法人”地位，能加强协会实施 “综合水费制”的能力，赋予协会管理自己的财务和灌溉事宜的更大的独立性，促 进农民的参与，并能使得协会拥有财产和银行账户的权利。 7) 在关于水费和用水户协会的高层次政策和法规能够颁布之前的过渡时期，当地政府 应根据上述原则颁布自己的、关于用水户协会和末级渠道水费的政策和法规。除其 它方面之外，当地政府政策和法规应使得用水户协会能够实施“综合水费制”，尤 其是能使它们根据自己的运行维护和管理成本决定水费和从农民收取水费。这在用 水户协会目前还没有建立适当的末级渠系水费制度（如仍实行“国有水费一费制” ） 的那些灌区中，是一项最紧迫的需要。 8) 为了帮助加强用水户协会发展，所有涉及末级渠道灌溉投资的国内资金和国际资金 支持的项目和计划，都应包括一个关于用水户协会发展和支持的专门部分，在其中 包括根据“面向贫困人口的农村水利改革项目”的经验和教训发展改进型用水户协 会的资金安排和发展计划。这样的资金安排应至少足以涵盖：农民、工作人员和当 地政府官员的培训；能力建设；用水户协会组建；用水户协会示范和推广；基本的 监测评价以及政策支持。这些资金安排应包括在水利部和财政部/国家农发办的投 资中。 B. 用水户协会的水费及其相对于末级渠系运行维护要求的充足性: 1) 政府应为用水户协会恢复和改善末级渠系提供投资，这将减少用水户协会的维修成 本，使协会有可用资金用于支付运行维护费用和人员报酬，节约用水并可能降低农 民的末级渠系水费负担。基于农作物价格和净收入，末级渠系大修、恢复、改造或 扩建成本一般超出农民的支付意愿（可能也超出了他们的支付能力），因此，在计 算末级渠系水费时，应不计入用水户协会的成本。但是，农民通常为这样的工程成 本提供一部分贡献（比如说三分之一，通常以投劳的形式），所以事实上他们是这 些工程的部分“所有者”。用水户协会应代表农民成员直接参与末级渠系的规划、 63 布局设计和建设各阶段的工作。 2) 国家应考虑为供水单位建立一个“稳定收入制度”，使供水单位的收入在低用水年 保持稳定，并帮助它们维持基于作物净收入令农民愿意支付的合理水费。在丰水年 用水需求较低时，国家应为供水单位提供支付。在枯水年作物用水较多时，农民支 付给供水单位的水费增加，政府可以稳定农民的国有水费成本。这种支付制度可以 与国有水费补贴计划结合起来实施。 3) 应审查和修改超定额水费政策和制度，以保证它们不会产生负面的公益激励，而且 超定额水费收入应用于投资建立一个“用水户协会节水投资基金”，而不是只是增 加了灌区收入。超定额水费应由用水户协会使用和管理，由协会建立和运行节水基 金，用于投资末级渠系节水和减少将来的超定额水费。超定额水费还应根据末级渠 系条件和土壤类型进行调整，保证公平，不应增加农民负担，而且不能用来增加供 水单位的收入（这会对供水单位产生不当激励）。 C. 用水户协会水价制定和水费收取方法: 1) 在“综合水费制”下，用水户协会收取的水费应基于协会为保证末级渠系适当运行 维护和管理所需的实际成本条件（即：工资标准，所需人员数量，设施运行成本， 设施条件等），还应包括协会从供水单位购水的成本，购水成本应作为协会的运行 成本。所有这样的成本都应包括在协会活动经费预算中，根据该预算计算农户支付 的水费。久而久之，用水户协会在预算中还应积累少量准备金，放在一个独立账户 中以备渠系小修和急用。 2) 相对成熟的改进型用水户协会应自主管理末级渠系水费的收取和使用，提高协会会 计管理和水费管理水平，接受农民成员的指导、监督和审计，并且应由当地供水单 位/水管站或水利局监督。供水单位应支持这一过程，帮助用水户协会实施自主和 自我管理，而不是促使协会继续依赖供水单位。末级渠系水费的收取和支出应向协 会农民成员公布。 3) 应避免和尽可能不再允许由除了用水户协会以外的其它组织（如村、供水单位或承 包商）向农民收取水费。 4) 向农民收取的水费应基于测定的水量，应推广和加强用水户协会的水量计量。水量 计量是实施“综合水费制”的必要条件。应至少在协会渠首测定水量，并根据测定 的水量计算所有协会成员的水费。在可能的情况下，水量应计量到用水小组，以确 定用水小组成员的水费，甚至计量到协会每个农户，以确定每个农户的水费。 水 量计量在干旱的华北和西北地区尤其重要。但是即使是在湿润的南方和东北地区， 水费也应包括供水单位给每个协会所供的水的成本。在协会内或用水小组内，可以 根据每个农户灌溉面积按比例分摊协会或用水小组从供水单位接受的水量，从而计 算每个农户的水费。 64 4) 用水户协会的水费计收过程应透明，因此，应像新疆三屯河灌区那样，公布每个农 户的水价、水量和水费成本，并向每个农户开具收据。此外，特别是对于通过用水 小组向农户收取水费的协会，用水小组应向协会提供每个农户的付款信息，并给每 个农户提供缴费收据。协会应核对付款信息和缴费收据，以保证农户支付给用水小 组的水费与用水小组支付给协会的水费一致。 湖南省铁山灌区井塘协会采用这种 方法取得了较好效果。 5) 为帮助减轻农民负担，供水单位应提高效率、控制成本，并根据国家标准限制工作 人员数量。国有水价应依照“水利工程供水成本管理办法” ( 暂行) ( 发改价格第 [2006]301 文)的规定计算成本，供水单位也应以此文为依据定员、定预算。 D. 用水户协会水费补贴机制可选方案: 1) 政府应考虑根据供水成本（国有水费加末级渠道水费）与农民的支付意愿及支付能 力间的差距补贴农民水费。农民的支付意愿基于其支付的态度和能力，取决于作物 净收入（本研究中未对支付能力进行调查）。农民的支付意愿和支付能力对水费收 取都很重要。如果水费超过了农民的支付意愿（如作物价值的 5%），许多农民可 能拒绝支付；而如果水费超过了农民的支付能力，许多农民将没有能力支付。此外， 补贴方法应平等，能够促进节水并尽可能在水费制度内作出规定/纳入水费制度。 2) 根据本研究的分析发现，可选用依优先序列出的下列补贴方案：(a) 取消国有水费 的折旧成本 (也就是说，取消资本成本回收)；(b) 如果取消折旧后供水成本仍超过 农民的支付意愿及/或支付能力，则降低或取消国有水费，由政府财政承担供水单 位的部分或全部运行成本；(c) 直接补贴用水户协会的成本，尤其是当用水户协会 没有供水单位作为上游部门时；(d) 在没有用水户协会的地方，直接给农民提供水 费财务补贴(非推荐方案)。这些可选方案可联合使用，但这些可选方案应保持对供 水单位有效供水、用水户和农民节水的激励。此外，用水户协会的一个重要目标是 使当地灌溉管理尽可能实现财务自立和自我管理，补贴方案的选择和设计应与此目 标一致。 7.4 下一步工作 作为后续行动，下一步工作需要支持和整合两个总体目标：(a) 末级渠系水费改革； (b) 用水户协会加强和改善。为使成功能够延续，这两个目标和实现这两个目标的活动需 要共同规划、相互协调和共同实施。此外，对于用水户协会实施有效的自我管理、自主制 定水价、作为一个独立法人运作和可持续发展，加强用水户协会的民主运作是至关重要的， 应作为一个关键目标，包括在用水户协会改善中。 本报告下文中对实现上述目标所需开展的下一步工作的过程，以及应实施的一些关键 活动提出了建议。水利部直接负责水利行业的工作，并负责综合水价制定和用水户协会事 宜。然而，其它部门，如国家农发办、财政部和国家发改委，也关注这些事宜，因此它们 也应从开始就密切参与后续工作过程中所有方面的工作。 65 政策研讨会 为帮助提高认识和启动后续工作过程，应组织一个高层政策研讨会对上述两个专题进 行重点研究。该研讨会应以国家和省级相关部门关键决策层领导为参会人。研讨会的主要 目的是介绍和宣传本研究具有独创性的发现和结果，并得到政策层面的意见反馈和对下一 步工作最佳做法的反馈意见。该研讨会还应包括对末级渠系水费改革的选择性介绍，以说 明本研究在特定方面的结果，如介绍新疆南头工用水户协会实行的综合水价，以及湖南省 井塘用水户协会的长期运作情况。研讨会的一个重要目标是就末级渠系水费改革和用水户 协会改善的规划纲要达成共识，这将是在本研究结果基础上的后续工作之一。 概念规划和项目规划的制定 根据上述纲要，应制定一个摘要性概念规划并分发，以便征求意见，从而就制定支持 水价改革和用水户协会发展的具体项目规划达成一致意见。在项目规划中，也应根据本研 究和其它研究的结果，将水费补贴计划包括在内。该项目计划还应明确实施该计划所需的 人员、资金和其它资源。可以寻求世行及/或其它国际投资机构帮助制定和实施该计划。 鉴于世行在中国用水户协会发展和与相关机构密切合作的长期经验，世行的参与可以为这 一后续工作过程提供实质性的支持和巨大的贡献。 水价改革试点项目 一项关键的后续活动将是在全国范围内选择灌区和地点，制定和实施一系列全面的水 费改革试点项目。这样的试点项目将引入全面的水价改革，建立改进型用水户协会及/或 加强已建用水户协会。在条件适合的地方，还可试验和实施有限度的补贴。总体上，这些 试点活动将结合“面向贫困人口的农村水利改革项目”和“水价改革项目”的经验和教训， 以及本研究的明确结果。特别是，试点项目中的改进型用水户协会的发展将根据“面向贫 困人口的农村水利改革项目”下制定和得到证明的“五项原则”进行规范，并将得到适当 的政策支持、培训和能力建设支持，而且项目中将包括为特定目标设计的监测评价系统。 该监测评价系统应为衡量“有项目”和“无项目”（即包括对比组）和“项目前”与“项 目后”情况下的影响和效益而专门设计 。 试点项目中应有一些能包括整个灌区或灌区的较大区段。在这样的灌区或灌区区段， 将建立完整的 “供水单位 + 用水户协会 + 农民”管理系统，实行“综合水费制”并发展改 进型用水户协会 (如：供水单位将从用水户协会收取国有水费，用水户协会从农户收取综 合水费（国有水费加末级渠系水费） 。这种做法将在所有地区实施 (特别是北方和南方地 区)，可以先在选定灌区渠道沿线用水户协会覆盖的大面积内实施，这样取得的结果比在 许多分散的小型用水户协会试点取得的结果更有意义。 后续研究 另一项关键活动将是后续研究，即要基于本研究的结果和经验教训，对更大范围内的 水价制定进行研究。在此项后续研究中应包括大量灌区、用水户协会和农户，选择有代表 66 性的地点，包括更多区域和子区域，以便尽可能使案例研究包括有代表性的样本。 在“水价改革项目”下先启动项目规划中的活动 “水价改革项目”目前还在实施中，有资金支持并与末级渠系水价和用水户协会密切 相关。应将上述发现、建议和意见尽可能地纳入“水价改革项目”中。特别是，可以根据 本研究的经验教训和该项目正在开展的活动的结果，在该项目下先开展一些试点活动。由 于该项目仍在进行，在该项目下的试点活动几乎立即就可以开始，活动开展的增量费用可 能也较少。 应基于试点项目、本研究、“面向贫困人口的农村水利改革项目”、“水价改革项目” 和其它研究和项目的结果，修订和完善综合水价改革的详细项目规划，并提交给相应政府 机构，以便取得对后续工作的支持和资金支持。该详细项目计划可以为提出世行投资项目 的项目建议提供基础，世行投资项目可以将水价改革、用水户协会发展以及适当的硬件投 资结合起来。 67 研究中使用的主要参考文献 （1） 郑通汉，王文生. 水利工程供水价格核算研究. 中国水利水电出版社，2008 （2） 农业水价综合改革试点培训讲义. 中国水利水电出版社，2008 （3） 国家农业综合开发办公室. 用水户协会理论与实践. 河海大学出版社，2005 （4） 徐成波. 组建用水户协会应注意的问题. 中国水利，2007.9 （5） 王彦军，徐成波，陆文红. 说说咱们用水户协会的事. 中国水利水电出版社，2008 （6） ，韩慧芳，郑通汉. .中国水利水电出版社，2004 《水利工程供水价格管理办法讲义》 （7） 杨平富，郑国，程磊. 漳河灌区末级渠系农业水费补贴机制的思考，中国水利 2007.13 （8） 年自力，灌区农业终端水价核算方法初探，中国水利 2006.20 （9） 李培蕾, 钟玉秀, 韩益民，我国农业水费的征收与废除初步探讨，水利发展研究 2009.4 （10） 王立金, 姜开伦, 刘辉，村组干部对水费计收的看法———对山东省临沂市石拉渊灌区 部分村组干部的调查，水利发展研究 2009.9 （11） 百家大中型水管单位水价调研报告，水利部，2002 年 （12） 柳长顺，陈献《华北地区井灌区农户灌溉用水状况研》水利发展研究》2004 年 10 期 （13） 年自力 郭正友 雷波 刘钰，农业用水户的水费承受能力及其对农业水价改革的态度— 《中国农村水利水电》2009 年第 9 期 —来自云南和新疆灌区的实地调研， （14） 《现代农业科技》 刘晨霞，农业水费计收与管理探讨， ，2010 年第 4 期 （15） 陈永福，于法稳，农户意愿灌溉水价影响因素的实证分析— 以内蒙古河套灌区为例， 中国农村观察，2006 年 4 月 （16） 王密侠, 汪志农, 尚虎君, 胡笑涛, 曹红霞，关中九大灌区农业水价与农户承载力调查研 究，灌溉排水学报，2005 年 第 24 卷 第 03 期 （17） 王金霞，黄季焜，徐志刚，Scott Rozelle，黄秋琼，灌溉管理改革及其效应-黄河流域灌 区的实证分析，中国水利水电出版社，2005.11 （18） Liu Jing, Zhang Lubiao, Li Ling, Study on Livelyhoods Impact of the Prop[oor Rural Water Reform Project , 2009.9 68 附件 I:关于用水户协会的文献综述和已有研究结果 灌溉总水费由（应该由）国有水费和末级渠系水费组成，后者只用于末级渠系设施的 运行维护。 对于用于灌区骨干工程系统运行维护的国有水费的计收，国家已经颁布了专门的法规， 对此的研究也较多，如郑通汉等的“水利工程供水价格管理办法讲义” ，对国有水利工程 供水价格的测算、定价、收取、使用等有较为详尽的叙述。此外，还有一些关于灌溉水费 的研究，研究对象为农户的水费，如柳长顺等的“华北地区井灌区农户灌溉用水状况研 究”，对农户的用水情况、水费支出情况及水费对农户的影响等有所描述；年自力等的 “农业用水户的水费承受能力及其对农业水价改革的态度”比较了农户水费支出及农业收 入情况，提出农户收费承受能力：刘晨霞等的“农业水费计收与管理探讨”分析了我国农 业水费计收与使用现状，指出了存在的主要问题，并提出了规范水费征收和使用及建立节 水补偿机制等对策；汪志农教授等对陕西关中九大灌区进行了连续 5 年入户调查，调查涵 盖农业水费支出、各种生产资料投入与农业产出与收入等内容，对水费占总生产成本比例、 占农业毛收入比例及占农业净收入比例进行了分析；王金霞等对华北地下水灌区农户水费 进行了研究，分析了水价对农户灌溉意愿的影响。 2002 年，水利部组织了对近百家大、中型灌区的大范围水价调研，调研主要针对国 有水利工程，调研的重点是国有水费，而不是末级渠系水费。此调研提出的建议是，应延 伸政府的管理范围，将末级渠系水费纳入政府管理范围。此项建议对解决当时末级渠系乱 收费的问题起到了较好的作用。但是，它同时压缩了用水户协会对末级渠系水价的管理权 力，其影响仍存在。 到目前为止，对末级渠系水费研究较为系统的成果主要是郑通汉等人的“水利工程供 水价格核算研究”，该研究对北方地区（陕西、河北、新疆等地）的末级渠系水费进行了 调查和研究，提出了根据农民接收到的供水的测定量实行农民终端水价的概念，与按灌溉 面积收费的传统做法不同。该研究对末级渠系水价的测算、定价、收取和管理也提出了建 议，并建议要加强政府对末级渠系水价的管理和监督。但在当时对用水户协会在水价制度 和水费收取的作用研究尚不足，致使用水户协会没有在该项研究中得到考虑。而且，该研 究的范围仅限于北方地区，研究结果无法适应全国的情况。 水利部“水价改革项目”于 2008 年度实施，对 11 个省 155 个 WUA 的水费计收进行 了监测，收集了关于用水户协会水费的大量数据，如：基于测定的水量的农户水价、水量 测定地点、农民水费支出、农户的农业投入和产出等。但是，与上述研究成果类似，水利 部“水价改革项目”发现，北方地区的研究结果难以用于指导条件大为不同的南方地区的 水价改革。而其它研究也缺乏对于与用水户协会相关的末级渠系水费研究。 “面向贫困人口的农村水利改革项目”对项目下的 497 个用水户协会进行了水价和 水费计收事宜的详细监测评价，包括国有水价、农户实际水费支出、水费征收主体、协会 69 支出、协会水费收取率等，积累了大量的数据。但是，监测评价没有涉及协会水费计量位 置、水费征收程序、协会运行维护成本、各利益相关者在水价制定中的角色等内容，而对 于评价协会水价制定涵盖末级渠系运行维护和管理成本、按水量收取水费和与协会水价制 定的其它关键问题，这些是必要的数据。 “面向贫困人口的农村水利改革项目”对促使本项研究的开展起到了很大作用。在项 目将结束的年份中，显然即使是该项目下建立的、具有有力的政策和机构支持的用水户协 会也面临着很大的财务困难。这主要是由于许多协会的末级渠系水费收入低，不足以维持 其运行维护和管理。 总之，对于农民支付的水费和国有水费目前已有许多研究。但是，尚没有将构成农户 支付的总水费的两部分，即国有水费和末级渠系水费结合起来进行调研的研究，也就是说， 没有分析和评价国有水费和末级渠系水费两者及其对农户的影响的研究。国有水费和末级 渠系水费在成本测算方法、定价、计量、收取方式、管理和使用方面都不同，目前从上述 构成及协会角度进行的分析即便是有，也极少。对协会的水费构成（国有水费和末级水 费）、定价、计量、收取、管理等缺乏系统分析，也很少考虑不同区域在这些方面的多种 差别。此外，目前也没有针对用水户协会及其条件、质量和需求对上述方面开展的任何研 究。 因此，从水费构成（即国有水费和末级渠系水费）入手研究用水户协会的水价制定是 一项重要工作，这样的研究能够清晰反映末级渠系水价制定和协会所需要进行的水费改革， 并清晰反映各主要利益相关者在水费计收方面的作用。 70 附件 II: 关于水费和水价制定的政策和规定 国家层面的主要政策. 国家层面上关于水费的政策和规定以及本研究基于的水费计收 模式包括：  《水利工程供水价格管理办法》（2006）. 其中，与用水户协会水价政策有关的描述 有：“民办民营水利工程供水价格实行政府指导价” 。这意味着用水户协会作为民营 水利主体，其水价不宜由政府定价，而是由协会制定价格，由政府进行指导。  国家发展改革委、水利部于 2005 年颁布的《关于加强农业末级渠系水价管理的通 知》. 它规定：将农业末级渠系水价纳入政府价格管理范围，逐步推行农业用水计 量收费并实行基于农民计量用水的终端水价制度。末级渠系水价按照补偿农业末级 渠系运行和维修养护费用的原则核定，末级渠系水费要全额用于末级渠系的运行管 理和维修养护，收取水费要开具由政府有关部门监制的水利工程供水专用票据，无 专用票据或不出具票据向农民收取水费的一律视为乱收费，农民有权拒交。农业未 级渠系水费计收实行公示制。 对于上述政策中所述“农业末级渠系水价纳入政府价格管理范围”存在着不同 的解释，有些人认为这是指由政府定价，但这显然与《水利工程供水价格管理办法》 不一致。本项研究结果表明，“纳入政府价格管理范围”应被理解为由政府决定的 可变价格（末级渠系水费的价格范围），以及政府可以且应该明确末级渠系水价和 用水户协会水费管理责任。  国家发展改革委、水利部关于印发《水利工程供水定价成本监审办法（试行） 》的 通知（发改价格[2006]310 号）规定：水利工程供水定价成本监审，是指政府价格 主管部门在调查、测算、审核供水经营者供水成本基础上核定水利工程供水定价成 本的责任。此办法既适用于国管水利工程，也适用于民办水利工程（包括用水户协 会）。此项政策表明用水户协会水价由政府指导，即由物价局管控。 省级和当地政府主要法规. 以下例举了本研究范围内各省关于用水户协会和末级渠系 水费的主要政策和规定: 1) 山西省政府《山西省水利工程水费标准和管理办法》 ，除规定国有水利工程水价制 定外，对用水户协会等群管工程也作出了水价制定规定。所规定的末级渠系水费为 总水费的 15-20%。 2) 《吉林省水利工程供水价格管理实施办法》 ，仅规定国有水利工程水价制定；没有 涉及群管工程（如用水户协会的工程）的水费。 3) 吉林省物价局、吉林省水利厅《关于调整水利工程农业用水价格的通知》 （吉省价 工字【2002】8 号） ，仅规定了国有水利工程水价，没有涉及群管工程（如用水户 协会的工程）的水费。 4) 前郭县人民政府于 2006 年颁布的《关于调整前郭灌区供水价格的通知》 ，将农户 支付的国有水费按面积折算为基于水量计量的水费。 71 5) 湖北省政府《湖北省水利工程水价管理暂行办法》 ，规定了国有水利工程水价制定 办法。该办法还规定禁止乡镇政府向农户收取水费。 6) 《湖南省水利工程水价核定及水费计收使用管理办法》 ，仅规定国有水利工程的水 价制定，没有涉及群管工程（如用水户协会的工程）的水费。 7) 《新疆维吾尔自治区水利工程供水价格管理办法》 ，仅规定国有水利工程水费计收， 没有涉及群管工程（如用水户协会的工程）的水费。 8) 新疆水利厅、发改委《关于加强我区农业末级渠系维护费监督管理工作的意见》 ， 对末级渠系水价制定过程、用水计量、水费收取和使用作出了原则性规定。 9) 新疆昌吉州政府 《关于昌吉州执行灌区末级渠系维护费标准的批复》 （昌州政函 【2006】95 号），该文规定（制定了标准）末级渠系维护费标准为 0.024 元/方，并 对末级渠系的用水计量、维护费收取和使用做出了规定。 72 附件 III: 对所选灌区、用水户协会及其水价制定模式的详细描述 执行“两费制”的灌区和用水户协会 执行“两费制”的灌区 —山西省夹马口灌区 夹马口灌区基本情况. 夹马口灌区是山西省大型引黄提水灌区，灌溉面积为 50.3 万 亩（(33,500 公顷)。该灌区属纯农业灌区，种植的主要作物有：苹果（占灌溉面积的 80%）， 棉花（占灌溉面积的 15%） 。灌区内的国有供水单位管理到斗渠进口，斗渠以下成立了 “斗渠管理委员会” （斗管会），负责末级渠系的管理。该斗渠管理委员会以村为单位组建， 未向民政局注册，因此不具有法人资格，无银行账户。夹马口灌区于 2000 年开始组建斗 管会，到 2009 年共组建了 155 个斗管会。末级渠道布局、量水点及供水单位和斗管会的 管理范围参见下图（图 3-1） 。 夹马口灌区与本研究中其它选定灌区不同，灌区内没有建立经过注册登记的用水户协 会，而是使用斗管会管理末级渠系。夹马口灌区具有华北地区的典型灌溉管理条件，因此， 尽管该灌区内没有协会，它对本项研究仍具有重要意义。该灌区内的第一批斗管会于 2000 年成立，取代了供水单位聘用的末级渠系管理承包人。到 2009 年，该灌区内共成立 了 155 个斗管会。 成立这些斗管会是为了收取水费和负责末级渠系（夹马口灌区内的斗 渠）的运行维护。这些斗管会是按村为单位组建，可能涵盖几条斗渠，它们未向民政局注 册，因而不是法人。一个斗管会的服务区可能涵盖几条斗渠。每个斗管会的成员由农民选 举产生，包括斗管会会长、渠长和农民代表。与用水户协会类似，每个斗管会都有自己的 章程和规定来指导其管理和运行。渠长由农民选举、由斗管会聘用，斗管会用当地水管站 代表供水单位管理的斗渠收费给斗长支付报酬。渠长负责向农户供水、从每个农户收取水 费并保证渠道的运行维护。这些斗管会是未经注册的、由各村建立的用水者组织，不隶属 于供水单位，类似于未注册的用水户协会，它们受村委会的管理，在中国北方灌区常见。 夹马口灌区基于斗管会的水价制定方法也是北方许多灌区的典型做法。斗管会和村 （在政府的指导下）制定末级渠系的水价、为末级水费的使用作预算并制定和实施末级渠 系维护计划。夹马口灌区是北方灌区中第一个实行“三公开”（即水价公开、水量公开和 每户水费公开）的灌区，这种做法后来推广到北部其它省的许多灌区，如陕西、河北和新 疆的灌区。 尽管是对传统的末级渠系管理方式的一种改善，斗管会也存在与未注册及/或以村为 单位组建、实行“两费制”的用水户协会类似的缺点，也因末级渠系水价可持续性相关的 重大问题而受到困扰，尤其是：由供水单位而不是斗管会自己管理末级渠系水费（水费的 使用和水费数量）；斗管会未经注册因而不是法人，所以不能拥有资产、不能签订合同或 开设银行账户；农民的参与和“拥有”灌溉和渠道管理的程度较低或不存在。山西省夹马 口灌区斗管会面临的问题在其它地方未注册用水户协会或以村为单位建立的用水户协会中 普遍存在，可以为中国北方和其它地区的类似灌区避免这些问题提供教训。 73 因为本项研究的最终目标是促进所有类型用水户协会制定可持续的末级渠系水价，研 究中包括了斗管会，并对斗管会进行了和用水户协会一样的分析，尽管它们不是用水户协 会。与未经注册/按村组建的农业用水户协会所需进行的改进和加强类似，斗管会若要制 定可持续的末级渠系水价，就需要进行改善和解决所存在的问题。例如，要进行注册并增 强农民的参与。本研究对未经注册/按村组建的农业用水户协会和斗管会需要进行哪些改 进工作提供了指导。将夹马口灌区斗管会包括在本研究内并不意味着本研究赞成成立未经 注册的斗管会，或未经注册以村为单位组建的用水户协会这种概念，只是斗管会的做法确 实为改进用水户协会和末级渠道水费提供了有用的借鉴，应对这些进行分析和宣传，以帮 助改善用水户协会并促进可持续的末级渠系水价制定。 干渠 供水单位 水管站 (隶属于供水单 位) 农田 斗渠 斗管会 支渠 在斗渠进口计量, 按 0.047 元 /方收取国有水费，按 0.03~0.05 元/方收取末级渠 系水费.斗渠长从农户收取总 水费并交给供水单位(水管 站).末级渠系水费由供水单 位保管、斗管会使用。对每 个农户进行供水计量。 图 3-1: 夹马口灌区末级渠系布局 夹马口灌区目前的水价制定和水费计收模式. 夹马口灌区水价分为两部分：国管水价 和末级渠系水价。国管水价由水管机构测算、政府物价局核定批准。现行国管水价为 0.47 元/方，以斗渠进口计量。根据 2006 年进行的测算，供水单位的供水完全成本为 0.62 元/方，其中折旧 0.11 元/方，运行成本 0.51 元/方。根据这些测算，供水单位的成 本大大超过了实际执行的水价 0.47 元/方， 也超出了不包括折旧（即只包括运行维护成 本）的估算成本。尽管因为冗员、遗留成本高和效率低等问题，实际的运行维护成本可能 有一定程度的高估，但即便夹马口灌区采用高水费，也可能出现缺乏资金不足维持运行维 护的情况。 74 末级渠系水费通常指斗渠的运行维护和管理费。在夹马口灌区，有些村的末级渠道水 费还包括抽水费用及末级渠道改造费。根据“山西省水利工程水费标准和管理办法”规定 的标准，末级渠系水价应为总水价的 15-20%，但夹马口灌区实际执行的末级渠系水价为 0.03-0.05 元/方，仅为总水价的 6%～10%。末级渠系水价标准由斗管会讨论确定后向用水 户公布，而后在报灌区供水单位审核后报物价局备案。末级渠系水费由配水费、护渠费、 办公费、维护费、清淤费等组成。 农户实际支付的水价为：国有水价（0.47 元/方）+末级渠系管理水价（即斗管费， 0.03～0.05 元/方）+末级渠系改造费（部分村）+抽水费（部分村） 。国有水费由供水单 位收取；末级渠系水费、改造费和抽水费由斗管会和供水单位聘用的斗长一并收取。这些 水费都由供水单位管理。水量均在斗口计量，按方收费。水费的构成和使用见下图（图 3-2). 配水费（配水员报酬） 水管单位 0.47 护渠费 元/方 办公费（含斗管会 农户 会长报酬） 水价 斗管费 维护费 斗渠改造费 清淤费 抽水费 图 3-1 夹马口灌区的水价构成和使用 夹马口灌区的水费收取与管理. 夹马口灌区的水费包括国管水费和末级渠系水费（有 些情况下还要加上抽水费、斗渠改造费） ，两费一并收取。每轮灌溉一收、一核、一公布。 每轮灌溉的水费收缴程序如下： 斗长统计汇总各户需水量，根据本斗渠需水量，灌前垫付一定的资金到供水单位的水 管站购买水票，供水单位付给其所垫资金 1%（国有水费的 1%）的服务报酬。 斗长凭水票在斗渠进口（斗管会渠首）接水，负责配水到户。每个农户用完水后，在 分户用水表上签字，与斗长共同确认本户用水时间、用水量、应交水费。 75 灌水结束后，斗长持农户签字的分户用水表到水管站为每个农户打印水费收据，然后 凭用水收据向农户收取水费。 斗长收齐水费后，到水管站办理水费结算手续，多退少补。 每轮次灌溉结束后，由供水单位的水管站公布每个农户的水价、水费、用水量。 国有水费通过水管站上交管理局。斗长收取的末级渠系水费、末级渠道改造费及抽水 费交给水管站代管。每个水管站设末级渠系水费总帐和各斗管会分帐。具体过程见下图 (图 3-3)。 该灌区实现了水价到户和一票到户，这是一个重大创新。灌区还在村内或水管站内建 立了农户水费交纳信息查询平台，包括触摸屏查询、电话查询等。夹马口灌区水费收取率 从 1998 年至今一直达到 100%。 监督 斗口接水 1. 斗长预交水费买水 2.配水到户，填写 3.农户签字认可供 票 （ 1% 垫 资 费 为 其 分户供水计时表 水表 服务费） 用水结束 三公开 三公开 4.斗长到水管站开具 机打小票送农户 监督 灌区供水管理局 6.斗长到水管站结 5.凭小票向农户收 供水管理站 清水费 取水费 图 3-2 夹马口灌区供水收费流程示意图 末级渠道水费由供水单位的水管站代管，由斗长直接使用。末级渠道管理费包括配水 劳务费、护渠费、办公费、维修费、清淤（障）费等，有些村还包括小型泵站提水费及渠 道改造。申请使用末级渠道水费的程序如下：斗长向斗管会提出申请，斗管会同意后报水 管站（提供有关支出票据）审核，由水管站报夹马口供水单位审批，得到批准后由水管站 向斗长批准的数量。该申请和审批过程见下图所示(图 3-4)。 76 价格主管部门 斗管会 监督实施 同意 同意并备案 同意、签字 同意并上报 实施 斗 长 申请 支出 同意后 同意 上报 灌区管理局 灌区管理站所 申请调整斗管费流程 斗管费开支流程 图 3-4 斗管费标准制定及费用开支流程 执行“两费制”的灌区——新疆三屯河灌区 ，其中包 三屯河灌区基本情况. 三屯河灌区总灌溉面积为 77.68 万亩（51,800 公顷） 括一个大型兵团农场。地方（非兵团农场）灌区种植面积为 47 万亩（31,300 公顷） ，种 植的作物为小麦、玉米、棉花和番茄。自 2005 年以来共组建了 38 个协会，其中有 33 个 协会为“面向贫困人口的农村水利改革项目”下组建的协会；这些协会覆盖了灌区内的全 部灌溉面积（不包括兵团农场）。 三屯河灌区隶属于昌吉市管理，设流域专管机构—三屯河流域管理处。该管理处（供 水单位）负责管理三屯河水库、渠首和干渠。支渠由管理处及乡镇共同管理，但是支渠的 产权不清，水管单位成本和预算中并不包含支渠运行维护费用。这意味着支渠的管理责任 没有真正落实。对协会供水到斗渠（末级渠系）渠首，斗渠以下由协会管理。乡镇水管站 人员转归管理处管理后，对每个协会供水的计量点下移至斗渠进口。该灌区的渠道管理责 任、渠系布局和量水点分布见下图（图 3-5 和 3-6)。 77 干渠及以上工程：三屯河管理处管理 工程管理责任 支渠工程：乡镇、水管站共同管理 斗渠及以下工程：用水户协会管理 图 3-5 三屯河灌区工程管理责任划分 干渠 供水单位 农渠 农田 水管站 (隶属于流域管理处) 斗渠 协会 支渠 斗渠口(协会渠首)量水, 水价 为 国有水价 0.08904 元/方和 末级渠道水费 0.024 元/方。 供水单位 (水管站)从农户收 取总水费，末级渠系水费由 供水单位留存，供协会使 用。对每个协会计量供水 量。 图 3-6: 三屯河灌区的渠系布局 三屯河灌区的水价制定. 2005 年起，国有水价实行定价 0.08904 元/方，在协会渠首 （斗渠进口）计量。另外，该灌区实行水量定额管理和超定额累进加价。全灌区统一定额 为 480 方/亩（在斗渠进口计量），超定额用水按标准定价的 1.5 倍，即 0.134 元/方收费。 家庭承包地以外的其他土地也按 0.134 元/方收取水费。根据昌州政函[2006] No.95 文件 “对执行灌区末级渠系维护费标准的批复” ，自 2006 年起，末级渠系水价固定为 0.024 元/ 78 方。农户在定额内用水所支付的水价为 0.11304 元/方，如超定额用水，则按 0.174 元/方支 付。水价构成情况参见下图（图 3-7）。 国有水价 末级渠系维护费 480方/亩以内 0.08904元/方 + 0.024元/方 农户承包土地 480方/亩以外 0.134元/方 + 0.024元/方 其他经营性土地 0.134元/方 + 0.024元/方 图 3-5 三屯河灌区水价构成 2008 年，供水单位的全部成本水价为 0.148 元/方， 其中包括灌溉系统运行委会和供 水成本 0.09 元/方。末级渠系运行维护的实际成本估算值为 0.027 元/方。 三屯河灌区的水费收取和管理. 协会一般采取轮灌方式；水量由供水单位和协会配水 员共同计量到每个用水小组。用水小组内每个农户的用水量根据其灌溉面积估算。 根据上述估算，供水单位在其设在每个乡镇、协会的水费大厅直接从农户收取国有水 费。每轮灌溉前，农户去收费大厅预交水费，供水单位向农户开具“非税收入收据”。供 水单位将国有水费上缴给其提供预算资金的地方财政局。 末级渠系水费由供水单位与国有水费一并收取。供水单位向农户开具末级渠系水费专 用收据（由供水单位监制，加盖协会章）。末级渠系水费存入协会的银行账户。 末级渠系水费的使用程序为：协会经“一事一议” （协会农户间民主协商和决策的一 种方法）后提出末级渠系水费使用申请，由村理财小组组长、村书记、协会会长、供水单 位的水管站站长审批。2,000 元以上的开支申请需要分管农业的副镇长审批。协会每年向 供水单位的水管站缴纳 600 元末级渠系水费的管理费。 三屯河流域管理处建立了微机系统，用以记录和管理每个农户每轮灌溉的水量及水费。 79 各水管站可以通过网络与三屯河流域管理处的中心管理站联系，以便监测和实时更新数据。 每轮灌溉用水结束后，三屯河流域管理处将打印每个农户的用水清单，并送每个协会 张榜公布；该清单包括每个农户的用水量和所支付的水费。水费和收取收取过程见下图所 示（图 3-8）。 斗 口 水 价 斗 口 水 价 0.08904+ 末 级 渠 0 08904 系维护费 0.024 流域管理处 农户 流域管理处下设 农户 乡镇水管站 末 级 渠 系维护 费 协会 0.024 存于协会帐 户 申请使用 开具末级渠系维护费专用票据 开具非税收入专用收据 图 3-8 三屯河灌区水费收缴流程 执行“综合水费”的灌区和用水户协会 综合水费-新疆头屯河灌区南头工用水户协会 头屯河灌区水价制定情况综述. 头屯河灌区灌溉面积 42 万亩(28,000 公顷)，包括 河东灌区与河西灌区。流域内设供水专管机构—头屯河流域管理处，隶属于自治区管理。 该管理处管理干渠及干渠以上的水利工程，支渠及其以下水利设施由用水户管理。河 东灌区主要是兵团农场，实行企业化管理，河西灌区由地方农民所有和管理。 该管理处采用二级供水管理模式。在河东灌区，头屯河流域管理处通过国有骨干工程， 将水按计划分配给各农场（兵团农场管辖下的分支农场） ，再由各农场将水配给用水户， 供水水价实行自治区发改委（计委）核定的 0.0540 元/方的标准。农场内部二级水价（末 级渠系水价）由各农场进行测算，在 0.15-0.2 元/方间。在河东灌区内，各农场或多或少 代替了用水户协会，实行综合企业化管理。 河西灌区为属于地方的农业灌区。目前灌区内已成立了 4 个用水户协会，覆盖面积占 80 河西灌区 64%。已成立协会区域的水费管理模式为：头屯河流域管理处+协会+农户；未 成立协会区域的水费管理模式为：头屯河流域管理处+乡镇水管站+村+农户。国有水费为 0.054 元/立方米（与兵团农场的相同） ，末级渠系水价为 0.02 元/立方米，计量点均为支渠 进口（协会渠首） 。总的水价为 0.074 元/立方米。南头工用水户协会于 2004 年组建，于 2009 年成为是水利部农业水价改革项目试点协会（详情后述） 。 在成立之后，该协会开始负责管理支渠，其所属的用水小组管理斗渠，受益农户负责 分段管理农渠。该协会从支渠配水给斗渠上的用水小组，用水小组再配水到各农户。末级 渠系水费由管理处收取和管理，存入管理处单独建立的银行账户中。水管处代管末级渠系 维护费也须缴纳所得税，由于该所得税，水管单位不太愿意代管末级渠系水费，但是政府 要求水管单位履行代管职责。 在未成立协会的区域内，是乡镇水管站对支渠进行管理，村委会负责管理斗渠，农渠 由受益农户管理。乡镇水管站从支渠到斗渠配水，村里再配水到农户。末级渠系水费的 45%供乡镇水管站支出，其余归村委会使用。 南头工用水户协会基本情况. 南头工用水户协会位于昌吉市三工镇，成立于 2004 年， 从 2008 年起成为水利部农业水价改革项目试点协会。协会覆盖整个村，下设 9 个用水小 组，耕地面积 19,000 亩（1,267 公顷），共有 624 户，计 3125 人。主要粮食作物为小麦、 玉米，经济作物为番茄、棉花、葡萄。 南头工协会末级渠系由上、下两条支渠工程系统组成。上支渠灌溉系统有斗渠 5 条， 农渠 30 条；下支渠灌溉系统有斗渠 4 条，农渠 26 条。协会支、斗、农渠道总长 97.5 公 里，支渠、斗渠全部衬砌，农渠部分衬砌。 从 2004 到 2007 年，协会平均用水量为 974 万方，其中由供水单位供水 679 万方，其 余 295 万方为八钢工业污水和从河道引用的春、冬季洪水。2007 年，支渠口计量的平均 亩灌溉用水量为 464 立方米/亩，农户的平均水费为 34.8 元/亩。 南头工协会的水价制定.按照新计价费【2002】668 号文的要求，头屯河灌区农民最 终结算水价为“国有水价+末级渠系水价” ，而末级渠系水价为 0.02 元/方，在农渠口计量。 然而，由于农渠上缺乏计量设施，计量点实际上是在支渠进口,在该处的总水价为 0.074 元/方（即：国有水价 0.054 元/方+末级渠系水价 0.02 元/方）。2009 年，作为水利部农 业水价改革项目的试点协会，南头工协会实施了水价改革，具体做法包括：根据协会的运 行维护成本核算末级渠系水价，在农渠进口量水并作为收费依据，将支渠进口的国有水价 合并到在农渠进口的末级渠系水价中，核算出农户支付的单一“综合水价” 。根据核算， 在农渠进口计量的末级渠系水价为 0.0253 元/方，国有水价在农渠进口为 0.0635 元/方， 因此，农渠进口终端水价为 0.0888 元/方。南头工协会的渠道布局和水价核算见下图所示 （图 3-9）。 2008 年，自治区物价局及水利厅组织了终端水价听证会，最后批准的终端水价为 0.082 元/方（在农渠进口计量）。据此，若使批准的终端水价与末级渠系水价之差可以完 81 全涵盖在农渠进口计量的国有供水单位的真实估算成本（国有水价 0.0635 元/方）时，则 实际实施的末级渠系水价为 0.0185 元/方（在农渠进口计量）,低于根据成本测算的 0.0253 元/方。自治区物价局所批准的此末级渠系水价的实际效果是，在保持国有水价不 变的同时，实际上降低了末级渠系水价。收入减少会减少协会可用于末级渠系运行维护的 资金。这种情况可能对协会带来财务和运行压力，使其无法长期持续运作，需要对此进行 重新考虑，以保证协会的末级渠系成本包含在其水价中。 干渠 流域管理处 支渠进口计量点 0.054 元/方，协 会据此向管理处交水费 南头工协会 斗渠 支 渠 农 渠 进 口 计 量 点 0.082 农户 元/ 方，协会从农户收取 农 末级渠系综合水费并保 渠 留供协会使用 图 3-9 南头工协会水价构成 南头工协会的水费收取和管理. 根据水利部“水价改革项目”计划，在水价改革实施 后，该协会水价发生了变化。原先的支渠口水价 0.074 元/方变为对农户直接计量的农渠 进口水价 0.082 元/方。依渠道和其它输水损失的具体情况，这有可能增加农户的亩均水 费。 水费收取程序如下: 根据协会和供水单位在支渠进口（协会渠首）计量的水量，协会 按 0.054 元/方向供水单位缴纳水费。根据协会配水员和农户在农渠进口计量的水量，协 会按 0.082 元/方从农户收取水费。以上两项水费的差额须涵盖水损和协会的成本。 农户得在每轮灌溉之前预交水费，协会给农户开具专用收据（0.082 元/方，农渠进 口计量）。其中，国有水费（0.054 元/方，支渠进口计量）存入管理处开设的水费账户， 必须在年底前结算。末级渠系水费（0.0185 元/方，农渠进口计量）则存入协会的独立账 户、由协会管理。以上两个账户必须在年底结算，因为水费是根据估算的供水量预交的。 每个农户都有用水证，由农户和协会记录其每轮灌溉时间，根据灌水时间和流量计算 82 每户的水费(参见图 3-10)。 支渠进口水价 0.054 元 /方，支付给供水单位 农渠进口水价 0.082 元/方，由协会收取 农渠进口水价 0.082 元/方，由协会收取 管理处基本 账户 管理处 农户 协会 过渡账户 协会收取水费的剩余部 分用于末级渠系运行维 护，存于协会账户 开具供水票据 开具供水专用发票 图 3-10 南头工协会水费收缴流程 执行“综合水费”的协会—湖南铁山（大型）灌区井塘用水户协会 铁山灌区水价制定情况综述. 铁山灌区位于湖南省岳阳市，灌溉面积为 95.37 万亩 (63,300 公顷)。该灌区是中国最早发展用水户协会的两个灌区之一，也是”面向贫困人口 的农村水利改革项目”的示范灌区。自 1995 年起，铁山北部灌区在世行投资项目下建立 了首批用水户协会，协会最终覆盖了铁山北部灌区的大部分区域。在铁山北部灌区早期用 水户协会建设取得成功的基础上，铁山供水单位于 1998 开始在南部灌区组建用水户协会。 该灌区已建了 60 个用水户协会，覆盖灌溉面积 36.8 万亩，约占灌区总灌溉面积的 40%， 其中包括了铁山北部灌区的大部分区域。 铁山灌区渠系工程分级管理。铁山供水工程管理局（铁山供水单位）负责管理水库枢 纽、南北总干渠和 5 条干渠（岳阳县境内的 2 条干渠由岳阳县供水单位管理）。支渠及支 渠以下渠道工程由协会或当地乡镇管理，其中铁山北部灌区多为协会管理。该灌区的水费 收取方式多样，依所处位置，各不同区域通常采用的水费收取方式共有三种：  铁山管理局→岳阳县渠道管理所→乡镇（或协会）→农户；  铁山管理局→协会（按水量或面积）→农户  铁山管理局→乡镇（按水量或面积）→农户； 铁山北部灌区的水费计收方式与南部灌区的不同。灌区内有一些协会并不收水费，而 由乡镇水管站收取水费。一些乡镇水管站委托协会收取水费并交给乡镇水管站，乡镇水管 站再将一部分水费中返给协会，用于末级渠系的运行维护。由于铁山北部灌区是利用世行 83 贷款于近期建设完成（于 2000 年建成），而且项目下所引入的管理体制上要求协会计收水 费，所以北部灌区由乡镇收取水费很少见。与北部灌区相反，南灌区属于老灌区，多为乡 镇直接收取水费，这已成为传统和难以打破的习惯。据调查，在铁山北部和南部灌区内所 有已建协会中，只有约 40%的协会收取水费，其余由乡镇或村收取水费。在北部灌区共 19 个协会中，有 13 个协会计收水费；而在南部灌区协会收取水费的比例较低，41 个协会 中只有 13 个协会收取水费。 井塘协会基本情况. 井塘用水户协会在岳阳县筻口镇境内，位于铁山灌区崩山干渠下 游。该协会成立于 1998 年 9 月 18 日，是铁山南部灌区的第一个用水户协会，是为了促进 用水户协会从北部灌区向南部灌区的扩展而专门组建的。该协会也是岳阳市节水示范协会， 由于运行效果好，它后来被“面向贫困人口的农村水利改革项目”作为示范协会使用。 该协会涉及 4 个行政村，37 个村民小组，受益农户 972 户，人口 3,632 人，水田 4,800 亩，旱地 650 亩，种植双季稻及西瓜、蔬菜和其它经济作物。 该协会的水系和工程情况如下：协会内有一条引水渠从崩山干渠引水，在引水渠进口 （协会渠首） ，协会与岳阳县渠道管理所（供水单位）计量水量，作为缴费依据。引水渠 连接井塘水库（库容 150 万立方米）和鳅塘水库（库容小于 100 万立方米） ，将从供水单 位购得的水引入协会管理的这两个水库中。协会拥有并管理中、东、西三条干渠，渠道总 长 7,500 米（全部为 U 型衬砌渠道）。在干渠以下，协会拥有并管理 13 条支渠，有 108 条 田间渠道由农民管理。这些渠道总长为 33,700 米。该协会还拥有并管理两座小型水库、 87 处塘坝和 3 个泵站。该协会实施分级管理，分工明确。 与其它大多数协会相比，井塘协会的工程管理和运行规定细致、明晰，为其它协会提 供了一个好的学习榜样。此外，井塘当地的 4 个村都在协会之内，各村村长都是协会内的 村民代表，村委会在本村内协调各用水小组的工作，各村及各用水小组由协会总体协调— 协会已经成为各村的领导者！这也是其它协会学习的一个榜样，因为出于对用水效率的考 虑，用水户协会应基于水力边界而不是村庄边界组建，需要与各村协调并进行各村之间的 。 协调。井塘协会有下述三级管理层次，见下图（图 3-11） 协会的 5 名执委负责引水渠、两座水库、3 条干渠、3 座泵站的日常看护和运行，实 行三包，即包排障、维修和清淤（农户无需支付劳务费或投劳） ，负责安全度汛、灌溉配 水（配水到用水小组） 。 支渠由各行政村村委负责组织维修养护，每个用水小组按灌溉面积组织出工。3）87 个山塘和田间渠道由各用水小组组织农户维修养护。该协会代表中的大多数是用水小组组 长和村委会委员。87 个塘坝和田间渠道由各用水小组组织农户维修养护，这些塘坝和田 间渠道为协会和各用水小组的供水提供了替代性水源。 84 用水小组 出工维护 协会包干管 理引水渠、 水库、干渠 村委负责组 织，用水小 组出工维护 鳅塘水库 井塘水 库 量水设施 岳阳渠道管 理所管理分 崩山干渠 干渠 图 3-11 井塘协会供水管理模式 85 该协会正常年份灌溉用水 360 万立方米左右，其中，利用自有水源 280 万立方米左右， 此外还从供水单位购水 80 万立方米左右作为补充水量。 该协会机构人员情况：协会有 5 个执委，包括主席 1 名，副主席 2 名，他们中有 1 名 兼任会计；1 名兼任工程员，负责工程的运行维护和灌溉管理；1 名兼任出纳，负责协会 的财务管理。此外，协会会员选举产生了 49 名会员代表，其中包括 5 名执委（由会员代 表选举产生），37 个用水小组组长和 4 个行政村的 7 名村委会领导。协会代表定期开会， 根据需要代表全体会员做出决策，而协会全体成员会议一年召开一到两次。只有 5 名执委 从协会领取工资。 与所研究的其它许多协会不同，井塘协会（通过用水小组）直接从农户收取水费，而 不是由村委会收取水费。在 2001 年之前，水费是由村委会收取后再交协会。但由于村委 会与农户之间历史形成的债务问题，村委会收费困难。因此，2001 年之后改由协会通过 用水小组直接向农户收取水费，这种做法看来是行之有效的。 用水小组每年在每个灌溉季节前召开会议讨论以下事宜：(a) 由农户在村两会成员的 监督下推选产生用水小组组长；(b)协商确定用水小组组长的配水报酬，一般为 5-10 元/亩， 由农户分摊；(c)确定支渠和田间渠道清淤维护投工数量，一般为每亩半个工。村两委成 员授权用水小组组长组织本组农户投工，或者投资代劳，每工日 40 元。 井塘协会水费计收. 井塘协会的农户缴纳的灌溉费用包括两部分：支付给协会的水费 和交给用水小组组长的灌溉服务费。支付给协会的水费标准根据协会运行成本核算，协会 的成本中包括：从供水单位购水的成本、执委的工资、工程运行维护费（包括机埠提水电 费）、办公管理费等。该协会从岳阳县供水管理所按 0.032 元/方购水，在该协会从供水管 理所干渠引水的引水渠进口计量。协会通常每年 6 月份向管理所提出需水计划，先付水费 后供水。 该协会依据包含上述成本的水费和每个农户灌溉的面积收取水费。协会内的三条支渠 都安装有量水设施作为配水的依据，而不是水费计收的依据。协会成员根据协会的运行成 本，通过民主协商确定基本水价。基本水价每年会有变化，通过协会代表会议调整。例如， 2008 年该协会的平均水价为 19 元／亩，而 2009 年为 22 元／亩。协会根据各用水小组自 有水源（塘坝等）的情况来确定每个小组的水费；自有水源多的用水小组交协会的水费较 少。每个用水小组的基本水价和水费由每年年终召开的协会代表大会确定 水费收取的程序（资金流）是：农户→用水小组（由用水小组组长收取）→协会。用 水小组开收据（三联单）给每个农户，并将其中一联交协会，以便协会为每个缴费的农户 建立水费账目。协会根据从用水小组收到的总水费给每个小组开具水费收据。每年年终时， 协会公布各用水小组的用水及水费收缴情况，各用水小组公布每个农户的用水及水费收缴 情况。农户一般是在每年的 9 月份根据估算用水量预交一次水费，在年终时根据实际用水 结算水费。如果协会需要从供水单位大量引水，需要农户就需要在 7 月份的用水高峰之前 预交水费，以便协会将水费交付给供水单位。 由于自支渠进口以下的配水和到每个农户的配水由用水小组组长负责，，一般情况下 农户不用去田间参与放水（井塘协会的灌溉主要是为了水稻种植），用水小组的配水员负 86 责放水，所以用水小组向农户收取一定的灌溉服务费。灌溉服务费标准基于用水小组的灌 溉面积、渠道长度及水源的复杂程度，由用水组所有农户民主协商确定，一般约为 5-10 元/亩，由农户直接交给用水小组组长 井塘协会的水费收取线条清晰、监督到位。农户支付的水费实际上是协会水费和用水 小组灌溉服务费两项之和，约为 25-34 元/亩。该协会和用水小组共同保证了灌溉服务质 量，其水费计收模式见下图（图 3-12）所示。 收据 收据 协会水费约 22 元/亩 协会水费约 22 元/亩 农户 用水小组 协会 农户缴费收据底联 配水服务费约 5-10 元/亩 图 3-12 井塘协会水费计收模式 执行“综合水费”的小型灌区用水户协会 – 湖北远安屡丰堰协会 屡丰堰是个独立的小型灌区，位于湖北省远安县境内。屡丰堰协会始建于清朝乾隆年 间，使用沮河上的一小型坝引水，坝总长 200 米，干渠长 3.8 公里，2 条支渠总长 10.6 公里，灌溉面积合计 3,252 亩（217 公顷） ，分布在三个村，其中三板村的灌溉面积最大， 有 1,100 亩自流灌溉面积和 800 亩提灌面积。三板村于 2001 年在当地民政局注册成立屡 丰堰用水户协会，协会会员共 408 户，包括 1160 名村民（18 周岁以上公民） 。2001 年， 该村村委会筹集 40 万元资金、5,000 多个工日改建了屡丰堰。该协会会员选举产生了协 会的执委会，包括会长 1 名（村民组长兼任）和委员 2 名，两名委员分别任出纳和会计。 其监视会由 3 人组成，负责监督执委会成员的工作。协会有 3 个用水小组，共有 4 名配水 员（负责开闸配水）和 25 名协会代表。配水员配水到每个农户，因此农户自己不用去田 间灌溉（因为种植的是水稻） 。 工程管理：干渠管理由协会的 3 名委员负责，支渠的管理由配水员负责。每年有 1 次 岁修；协会组织农户进行清淤、除草等维护工作。工程的扩建、新建与改造等较大项目由 村里组织。协会负责供、配水，工程的日常管护，以及水费收取和防汛等。 水费计收：自 2009 年起，水费按每亩 25 元收取。这个标准由协会代表大会确定，也 是允许的水费最高标准；宜昌市物价局和水利局的文件规定该区内的水价标准不得超过每 亩 25 元。对于提水灌区，水费为 8.3 元/亩，电费另外支付。水费由协会直接从农户收取， 协会给每个农户开具一份缴费收据。 87 农民进行清淤维护的劳务费由协会支付（2001 年取消了农民义务投劳）。农民投劳可 抵扣水费，目前该协会还欠农户劳务费。协会会员开会半天每人可得到 10 元，由村委会 而不是协会支付。 协会的财务与村财务是分开的。配水员负责配水，但不负责收费。农户到协会将水费 支付给协会的会计。该协会水费收取率很高，2009 年是 100%。年初进行水费预算；年中 和年末对账，协会在年末公布财务支出情况。 该协会管理制度全面、简单、细致，能跟实际情况紧密结合。协会财务透明，接受村 委会监督；开支超过 1000 元时，协会需得到村委会审批。该协会的水费计收模式见下图 所示（图 3-13）。 25 元/亩 农户 屡丰堰协会 图 3-13: 屡丰堰协会水费计收模式 88 : 1818 H Street, N.W. , Washington, D.C. 20433, USA : 202 473 1000 : 202 522 1666 : www.worldbank.org/eaprural