Libro interactivo en www.worldbank.org/pdt 54432 2 Ciudades Eco Ciudades ecológicas como ciudades económicas Hiroaki Suzuki Arish Dastur Sebastian Moffatt Nanae Yabuki Hinako Maruyama 2 Ciudades Eco Ciudades ecológicas como ciudades económicas Hiroaki Suzuki Arish Dastur Sebastian Moffatt Nanae Yabuki Hinako Maruyama Washington, DC Título original: Eco² Cities. Ecological Cities as Economic Cities. Copyright © 2010 by The International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank. Ciudades Eco². Ciudades ecológicas como ciudades económicas. Copyright para la edición española © 2013 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank. World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2444; e-mail: pubrights@ worldbank.org. This work was originally published by The World Bank in English as Eco² Cities. Ecological Cities as Economic Cities. in 2010. This Spanish translation was arranged by Ediciones Gondo, S.A. Ediciones Gondo, S.A. is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies, the original language will govern. This book is also available in Chinese and Japanese. Esta obra ha sido publicada originalmente por el Banco Mundial en inglés con el título Eco² Cities. Ecological Cities as Economic Cities en 2010. La traducción de la obra ha sido desarrollada bajo la supervisión Ediciones Gondo, S.A, que es la responsable de la calidad de la misma. En caso de discrepancias, la lengua original será la determinante. Esta obra se encuentra disponible en chino y japonés. The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not necessarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this work do not imply any judgment on the part of The World Bank concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en la obra corresponden a los autores y no reflejan necesariamente las opiniones de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los Gobiernos por ellos representados. El Banco Mundial no garantiza la actualidad de los datos incluidos en la obra. Las fronteras, colores, denominaciones y cualquier otra información mostrada en cualquiera de los mapas incluidos en esta obra, no implica ningún juicio por parte del Banco Mundial respecto a la situación jurídica de ningún territorio o el respaldo o aceptación de dichas fronteras. Traducido por Jaime González-Torres Domingo Compuesto por JPM Graphic, S.L. Impresión bajo demanda por LATEO ISBN (Edición Papel): 978-84-15506-49-2 ISBN (Edición Libro Electrónico): 978-84-15506-50-8 Visualización completa con LATEO READER, disponible la descarga del READER a través de www.edicionesgondo.com Reservados todos los derechos. El contenido de esta obra está protegido por las leyes, que establecen penas de prisión y multas, además de las correspondientes indemnizaciones por daños y perjuicios, para quienes reprodujeran total o parcialmente el contenido de este libro por cualquier procedimiento electrónico o mecánico, incluso fotocopia, grabación magnética, óptica o informática, o cualquier sistema de almacenamiento de información o sistema de recuperación, sin permiso escrito de los titulares del copyright. ÍNDICE Prólogo xv Prefacio xvii Agradecimientos xxiii La estructura de este libro xxv Abreviaturas xxvii Resumen ejecutivo 1 PARTE UNO: EL MARCO 11 Capítulo 1: Las ciudades ecológicas como ciudades económicas 13 Desafíos y oportunidades Innovaciones en la sostenibilidad urbana y sus beneficios Importantes lecciones de las ciudades de mejor práctica Oportunidades que aprovechar Capítulo 2: Iniciativa de las ciudades Eco²: Principios y vías 31 Los muchos desafíos a los que se enfrentan las ciudades Un enfoque basado en principios que puede superar los retos El paso de los principios a los elementos básicos y una singular senda Eco2 Capítulo 3: Un enfoque basado en la ciudad 45 Los elementos fundamentales de un enfoque basado en la ciudad Peldaños para un enfoque basado en la ciudad Capítulo 4: Una plataforma ampliada de diseño y toma de decisiones cooperativos 53 Los elementos fundamentales de una plataforma de colaboración Peldaños de una plataforma ampliada de colaboración v Capítulo 5: Un enfoque de un sistema 65 Los elementos básicos de un enfoque de un sistema Peldaños del enfoque de un sistema Capítulo 6: Un marco de inversiones que valora la sostenibilidad y solidez 97 Los elementos fundamentales de la inversión en sostenibilidad y solidez Peldaños para invertir en sostenibilidad y solidez Capítulo 7: Cómo avanzar juntos 113 Participación en el conocimiento, asistencia técnica y creación de capacidad Recursos financieros PARTE DOS: UN SISTEMA DE APOYO DE DECISIONES BASADO EN LA CIUDAD 117 Capítulo 8: Métodos de diseño cooperativo y toma de decisiones 121 Organizar y dirigir los grupos de trabajo cooperativos Desarrollar un marco compartido para armonizar visiones y acciones Conducción de una charrette de diseño de sistemas regionales Capítulo 9: Métodos para analizar flujos materiales 135 Metadiagramas y análisis de flujos materiales Cartografía efectiva por capas Capítulo 10: Métodos de planificación de inversiones 155 Cálculo del coste del ciclo de vida Contabilización medioambiental Talleres de previsión y planificación de solidez PARTE TRES: GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA 179 Estudios Casuísticos Eco2 181 Caso 1: Curitiba, Brasil Caso 2: Estocolmo, Suecia Caso 3: Singapur Caso 4: Yokohama, Japón Caso 5: Brisbane, Australia Caso 6: Auckland, Nueva Zelanda Notas sectoriales Eco2 245 Nota sectorial 1: Ciudades y energía Nota sectorial 2: Ciudades y agua vi | ÍNDICE Nota sectorial 3: Ciudades y transporte Nota sectorial 4: Ciudades y residuos sólidos Gestión de la estructura espacial de las ciudades Instrumentos financieros del Grupo del Banco Mundial y Fondos Multidonantes 359 CUADROS Cuadro 1.1 El enfoque basado en la ciudad va de abajo a arriba 47 Cuadro 1.2 Combinación de previsiones y post-visiones para conseguir solidez y sostenibilidad 58 Cuadro 1.3 Formas y flujos combinados para crear una plataforma transdisciplinaria 67 Cuadro 1.4 Formas y flujos 78 Cuadro 1.5 Agrupación del terreno urbano y su reajuste 90 Cuadro 3.1 Las estrategias de desarrollo de Estocolmo 201 Cuadro 3.2 Las medidas en el programa de la ciudad inteligente de Brisbane 232 Cuadro 3.3 Ejemplos de subvenciones y reembolsos para los proyectos de viviendas medioambientalmente sostenibles en Brisbane 233 Cuadro 3.4 Ocho metas dirigen el marco de sostenibilidad de Auckland 240 Cuadro 3.5 Planificación energética de la ciudad de Mannheim 256 Cuadro 3.6 Organismos públicos con influencia significativa en la producción, distribución y uso de la energía eléctrica, California 259 Cuadro 3.7 Un programa extensivo de calentamiento de agua en Rizhao, China 263 Cuadro 3.8 Mejora de la eficiencia energética, reducción de los costes energéticos y liberación de los presupuestos municipales 268 Cuadro 3.9 El efecto de la configuración del sistema de distribución sobre el consumo de energía 279 Cuadro 3.10 Canadá: conservación y consumo doméstico de agua 283 Cuadro 3.11 Actividades combinadas de agua y energía en la gestión del suministro de agua 285 Cuadro 3.12 Estudio del caso de la Aguargía en Fortaleza, Brasil 286 Cuadro 3.13 Los cuatro pilares de las instituciones de transporte urbano sostenible 298 Cuadro 3.14 Urbanización orientada al transporte público 303 Cuadro 3.15 Fijación de precios de las carreteras basada en las emisiones en Milán, Italia 305 Cuadro 3.16 Pekín: gestión de la demanda de trayectos y el legado de los Juegos Olímpicos 305 Cuadro 3.17 Tráfico rápido en autobús 313 Cuadro 3.18 Medición del rendimiento 328 Cuadro 3.19 Un enfoque innovador de la recogida de basura 330 ÍNDICE | vii Cuadro 3.20 Un programa de reciclado que implica a los ciudadanos 330 Cuadro 3.21 Reducción de residuos por medio de la implicación de los interesados, Yokohama 333 Cuadro 3.22 El mecanismo de desarrollo limpio y la gestión de los residuos 335 Cuadro 3.23 Captura y utilización de gas en un vertedero en Tianjin, China 336 Cuadro 3.24 Utilización de los diversos fondos del cambio climático simultánea o secuencialmente 367 Cuadro 3.25 Reducción de las emisiones de gases de invernadero en toda la ciudad y financiación del carbono 367 FIGURAS Figura 1.1 El modelo de Hammarby, Estocolmo: ejemplo de administración y planificación integradas 21 Figura 1.2 Resultados iniciales de la primera fase de Hammarby-Sjöstad de acuerdo con la herramienta de análisis del ciclo de vida del Perfil de Carga Medioambiental 22 Figura 1.3 La red de transporte integrada 1974-95 y 2009 23 Figura 1.4 Un posible papel del gobierno: administración de un fondo nacional Eco2 para apoyar a las ciudades participantes 51 Figura 1.5 El grupo de trabajo cooperativo de la ciudad en los tres niveles: corporativo, municipal y regional 55 Figura 1.6 Carta Aalborg 60 Figura 1.7 La curva de carga de un sistema de calefacción de distrito 69 Figura 1.8 Uso del agua en cascada 70 Figura 1.9 Agua en cascada y bucle en Singapur 71 Figura 1.10 Recursos en bucle 72 Figura 1.11 Gestión de conglomerados de residuos 73 Figura 1.12 Sistemas distribuidos 74 Figura 1.13 Usos de una senda peatonal 75 Figura 1.14 Un sistema distribuido de tratamiento de aguas residuales 76 Figura 1.15 Gestión de residuos y materiales integrados 76 Figura 1.16 Infraestructura energética innovadora 76 Figura 1.17 Gestión integrada del agua de lluvia 76 Figura 1.18 Sistemas de suministro de las viviendas tradicionales 77 Figura 1.19 Zanjas combinadas para los sistemas de infraestructura 77 Figura 1.20 Una vista amplia del centro de la ciudad de Houston 79 Figura 1.21 Densidad urbana y consumo de energía relacionado con el transporte 80 Figura 1.22 Un paradigma diferente de diseño urbano 80 Figura 1.23 Integración de los beneficios de los sistemas naturales en las comunidades 81 Figura 1.24 Usos múltiples de un colegio público 82 Figura 1.25 Anillos temporales 84 Figura 1.26 El municipio de Shantigram antes del Esquema de Reajuste del Terreno, Gujarat, India 91 viii | ÍNDICE Figura 1.27 Municipio de Shantigram: parcelas finales provistas de servicios, en venta, Gujarat, India 92 Figura 1.28 Resumen de los flujos de recursos a través de Londres, 2000 102 Figura 1.29 Indicador objetivo tipo, por nivel de personal de la ciudad 107 Figura 1.30 Un sistema de energía inflexible 109 Figura 1.31 Un sistema de energía adaptable 109 Figura 1.32 Instrumentos financieros 116 Figura 2.1 El método cooperativo 122 Figura 2.2 El grupo de trabajo cooperativo 124 Figura 2.3 El equipo principal y los asesores sectoriales 125 Figura 2.4 Un marco de planificación a largo plazo 125 Figura 2.5 Proyectos catalizadores 130 Figura 2.6 Taller de diseño: charrette de diseño de sistemas 132 Figura 2.7 Una charrette de diseño regional 133 Figura 2.8 Un diagrama de Sankey 136 Figura 2.9 Un ejemplo de un metadiagrama 137 Figura 2.10 Flujos de agua de referencia para Irvine, California 138 Figura 2.11 Un ejemplo de un metadiagrama para todo el país 139 Figura 2.12 Patrones de los metadiagramas: flujos físicos 139 Figura 2.13 Metadiagrama de Jinze, Shanghái: el actual sistema de energía 140 Figura 2.14 Metadiagrama para Jinze, Shanghái: un sistema avanzado 140 Figura 2.15 Un esquema de un barrio del centro de la ciudad 141 Figura 2.16 Metadiagramas de energía para una nueva ciudad propuesta 142 Figura 2.17 Uso anual de energía como indicador en Squamish, Canadá 143 Figura 2.18 Enfoques del desarrollo de metadiagramas 144 Figura 2.19 Auditoría de los edificios de referencia para crear un metadiagrama 145 Figura 2.20 Matriz muestra del flujo universal del agua 147 Figura 2.21 Datos en capas 148 Figura 2.22 Cartografía por capas 149 Figura 2.23 Ejemplo de un mapa por capas usado para la evaluación del riesgo 150 Figura 2.24 Un ejemplo de un mapa por capas de fuentes de energía renovable 151 Figura 2.25 Community Viz 153 Figura 2.26 El ciclo de vida de un edificio 156 Figura 2.27 Escenario de referencia de baja densidad desarrollado usando una plantilla 160 Figura 2.28 Escenario de referencia: costes iniciales de capital 161 Figura 2.29 Escenario de referencia: costes anuales de funcionamiento por unidad 161 Figura 2.30 Escenario de referencia: representación gráfi ca de los costes iniciales de capital y de los costes anuales de funcionamiento por unidad 162 Figura 2.31 Escenario de referencia: representación de los verdaderos costes del ciclo vital, incluyendo los de sustitución 162 Figura 2.32 Escenario de referencia: representación gráfica de los verdaderos costes del ciclo vital 162 ÍNDICE | ix Figura 2.33 Escenario de referencia: estimación de los impuestos, gastos del usuario y cargos de costes iniciales de desarrollo 163 Figura 2.34 Escenario del barrio sostenible: costes iniciales de capital por unidad 163 Figura 2.35 Escenario del barrio sostenible: costes anuales de funcionamiento por unidad 164 Figura 2.36 Escenario del barrio sostenible: representación gráfica de los costes iniciales de capital y costes de funcionamiento anuales por unidad 164 Figura 2.37 Escenario del barrio sostenible: representación de los verdaderos costes del ciclo vital, incluyendo la sustitución 164 Figura 2.38 Escenario del barrio sostenible: representación gráfica de los verdaderos costes del ciclo vital 165 Figura 2.39 Escenario del barrio sostenible: estimación de impuestos, gastos del usuario y cargos de los costes iniciales de desarrollo 165 Figura 2.40 Comparación del escenario de referencia y los escenarios del barrio sostenible: costes de capital iniciales 166 Figura 2.41 Comparación de los escenarios de referencia y barrio sostenible: costes anuales de funcionamiento 166 Figura 2.42 Comparación de los escenarios de referencia y del barrio sostenible: costes municipales anuales e ingresos necesarios a lo largo de 75 años 166 Figura 2.43 Comparación de los escenarios de referencia y del barrio sostenible: costes anuales del ciclo vital por hogar 166 Figura 2.44 Software RETScreen 168 Figura 2.45 Ejemplo de un resumen financiero RETScreen 169 Figura 2.46 Ejemplo de un resumen financiero visual RETScreen 170 Figura 2.47 El perfil de carga medioambiental 171 Figura 2.48 Logros relacionados con el PCM en Hammarby Sjöstad 172 Figura 2.49 Oportunidades de reducir los impactos medioambientales 173 Figura 2.50 Plantilla para un Diagrama de Influencia 177 Figura 3.1 Paisaje urbano de Curitiba 183 Figura 3.2 Política de integración en Curitiba 184 Figura 3.3 Ejes de crecimiento urbano en Curitiba 185 Figura 3.4 Densidad de Curitiba 2004 185 Figura 3.5 Zonificación de Curitiba 2000 185 Figura 3.6 Evolución de la red integrada de autobús en Curitiba, 1974-95 y 2009 186 Figura 3.7 El sistema de carreteras trinario en Curitiba 187 Figura 3.8 Estación de autobús y autobús biarticulado TRA en Curitiba 188 Figura 3.9 Autobuses codificados con colores en Curitiba 188 Figura 3.10 Parque Barigüi, Curitiba 189 Figura 3.11 Antiguas chabolas en las áreas propensas a las inundaciones en Curitiba 190 Figura 3.12 La transferencia de derechos de desarrollo para la conservación medioambiental en Curitiba 191 x | ÍNDICE Figura 3.13 Programa de residuos de Curitiba 191 Figura 3.14 Ocupación ilegal en Curitiba 193 Figura 3.15 Vivienda social en Curitiba 194 Figura 3.16 La transferencia de derechos de desarrollo para la vivienda social en Curitiba 194 Figura 3.17 Calles peatonales en el centro de Curitiba 194 Figura 3.18 La transferencia de derechos de desarrollo para la preservación del patrimonio en Curitiba 195 Figura 3.19 La línea verde en Curitiba 196 Figura 3.20 Paisaje urbano de Estocolmo 199 Figura 3.21 El modelo de Hammarby 205 Figura 3.22 Control de las principales reducciones en cargas medioambientales, Hammarby Sjostad, Estocolmo 207 Figura 3.23 Fundación del programa de subvenciones de inversiones locales según los tipos de proyectos en Suecia 208 Figura 3.24 Puerto Real de Estocolmo: visión de un nuevo distrito de la ciudad 209 Figura 3.25 Paisaje urbano de Singapur 211 Figura 3.26 Un área verde en Singapur 213 Figura 3.27 Un bucle cerrado de agua en Singapur 215 Figura 3.28 El litoral de Yokohama 223 Figura 3.29 Campañas de concienciación pública para la reducción y separación de residuos en Yokohama 225 Figura 3.30 Reducción de residuos en Yokohama, años fiscales 2001-2007 226 Figura 3.31 El flujo de residuos en Yokohama, año fiscal 2007 226 Figura 3.32 Puerto de Auckland visto desde el este 237 Figura 3.33 El logo Start de la región de Auckland 238 Figura 3.34 Planificación estratégica entre muchos interesados en una charrette regional de tres días, Nueva Zelanda 239 Figura 3.35 El marco de sostenibilidad de Auckland 241 Figura 3.36 Un marco estilizado de la planificación y gestión de la energía urbana 251 Figura 3.37 Fuentes y sistemas de suministro de energía urbana: un boceto estilizado 255 Figura 3.38 Ciudad de Nueva York. Interesados clave en el suministro y consumo de electricidad 260 Figura 3.39 Densidad urbana y consumo de energía relacionado con el transporte 270 Figura 3.40 El marco input-output del sector del agua 274 Figura 3.41 El marco institucional en el sector del agua 276 Figura 3.42 Diagrama esquemático de un sistema de agua 278 Figura 3.43 Área en riesgo si tuviese lugar un aumento de 0,5 metros del nivel del mar en Asia 280 Figura 3.44 Cambios esperados en la precipitación media diaria anual para 2010 280 ÍNDICE | xi Figura 3.45 La dinámica de los interesados y el triángulo de responsabilidad 285 Figura 3.46 Ahorros en el suministro de agua 287 Figura 3.47 El marco input-output de las intervenciones en el transporte 292 Figura 3.48 Estándares medios de las economías de combustible en los nuevos vehículos 295 Figura 3.49 La estructura de la red de transporte público integrado en Curitiba, Brasil 301 Figura 3.50 Localidad en el Estado de Colorado 302 Figura 3.51 Una calle agradable para peatones en Curitiba, Brasil 304 Figura 3.52 Un ejemplo de isócronos de microdiseño y camino a pie 304 Figura 3.53 Los beneficios bajo condiciones de velocidad de aplicaciones de vías principales selectas de los sistemas inteligentes de transporte 310 Figura 3.54 Clasificación de los paquetes de mercado del sistema de transporte inteligente 310 Figura 3.55 Elementos de utilidad en modelos para escoger un modo de transporte 315 Figura 3.56 Curitiba: Terminal Carmo, tiendas adyacentes y calle de la Ciudadanía 315 Figura 3.57 La cantidad de calzada utilizada por los mismos pasajeros que viajan en coche, bicicleta o autobús 317 Figura 3.58 El marco input-output de un sistema de gestión de residuos 322 Figura 3.59 Jerarquía de los residuos 325 Figura 3.60 Planta de clasificación de residuos y operación de compostaje windrow, El Cairo 331 Figura 3.61 Un compactador funcionando en un vertedero 331 Figura 3.62 Instalación central de generación de electricidad y combustión del gas de vertedero, Tianjin, China 332 Figura 3.63 Estructuras espaciales y patrones de trayectos 341 Figura 3.64 Edificio de aparcamiento en Marina Towers, Chicago 343 Figura 3.65 Requisitos de espacio para coches y densidades de espacio disponibles 344 Figura 3.66 Representación tridimensional de la distribución espacial de la población, Gauteng, Suráfrica y Yakarta metropolitana, Indonesia, 2001 346 Figura 3.67 El perfil de densidades de las áreas construidas en 12 grandes metrópolis 349 Figura 3.68 La asequibilidad de la dimensión mínima de la parcela en las áreas suburbanas, Adís Abeba 353 Figura 3.69 Compartir parcelas mayores entre hogares de renta más baja en Sebokeng, Gauteng, Suráfrica 355 MAPAS Mapa 3.1 Situación de Curitiba 184 Mapa 3.2 Situación de Estocolmo 200 xii | ÍNDICE Mapa 3.3 Las ciudad interior de Estocolmo y las áreas adyacentes de desarrollo 202 Mapa 3.4 Plan maestro de Hammarby Sjöstad, Estocolmo 203 Mapa 3.5 Situación de Singapur 212 Mapa 3.6 Situación de Yokohama 224 Mapa 3.7 Situación de Brisbane 232 Mapa 3.8 Situación de Auckland 237 Mapa 3.9 Red de metro de Singapur: centrada en la expansión del Distrito Central de Negocios 350 TABLAS Tabla 1.1 Las ciudades Eco2: principios y sendas 42 Tabla 1.2 Impactos de las acciones de gobierno en los mercados de tierra, tamaño del sector informal y estructura espacial de las ciudades 88 Tabla 1.3 Una matriz de evaluación de diseño 103 Tabla 1.4 Indicadores muestra en el enfoque de los cuatro capitales 105 Tabla 2.1 Matriz de políticas 131 Tabla 2.2 Formularios muestra para la recopilación de datos estandarizados sobre los flujos de agua 146 Tabla 2.3 Ciudad de Fort St. John, Canadá, estadísticas comparativas para dos escenarios 159 Tabla 3.1 Pérdidas de tiempo y combustible causadas por la congestión 187 Tabla 3.2 Tarifas del agua en Singapur 217 Tabla 3.3 Consumo de agua y facturas de agua por hogar en Singapur 1995, 2000 y 2004 217 Tabla 3.4 El poder de la implicación de los interesados en Yokohama, años fiscales 2001-07 224 Tabla 3.5 Residuos en Yokohama, años fiscales 2001-2007 226 Tabla 3.6 Reducción del CO2 por la reducción de residuos, años fiscales 2001-07 227 Tabla 3.7 Emisiones de gases de invernadero y uso de electricidad por el consistorio de la ciudad de Brisbane, años fiscales 2005-2008 233 Tabla 3.8 Consumo de energía en las ciudades: principales sectores y bloques 252 Tabla 3.9 Consumo de energía en ciudades: actividades clave de uso final y tipos de energía 253 Tabla 3.10 Políticas y regulaciones energética y relaciones con las ciudades 258 Tabla 3.11 Economía indicativa de de las opciones energéticas sostenibles 262 Tabla 3.12 Indicadores y puntos de referencia de energía urbana sostenible: propuesta preliminar 264 Tabla 3.13 Barreras típicas a las inversiones en energía sostenible del sector público 265 Tabla 3.14 Análisis económico comparativo de una serie de sistemas de alumbrado público 267 ÍNDICE | xiii Tabla 3.15 Sistemas de gestión del sector del agua 275 Tabla 3.16 El marco de política, legislativo y regulatorio que afecta al sector del agua 276 Tabla 3.17 Los objetivos típicos o outputs deseados de las intervenciones en el transporte 293 Tabla 3.18 Resultados del transporte urbano en una serie de ciudades 293 Tabla 3.19 Políticas, legislación y regulaciones que afectan al sector del transporte 294 Tabla 3.20 Funciones institucionales y jurisdicciones en transporte 297 Tabla 3.21 El marco de las intervenciones en el transporte 299 Tabla 3.22 Intervenciones básicas y avanzadas en el transporte 299 Tabla 3.23 Tipo de desarrollo e implicaciones para el transporte 307 Tabla 3.24 Jerarquía de la infraestructura de la movilidad 308 Tabla 3.25 Elementos de una red de transporte público 309 Tabla 3.26 Resumen de una serie de intervenciones en los vehículos y combustibles 311 Tabla 3.27 Emisiones de CO2 de una serie de tipos de vehículos 311 Tabla 3.28 Intereses básicos y avanzados de los interesados 312 Tabla 3.29 Aspectos económicos y financieros 313 Tabla 3.30 Resumen de las oportunidades de integración entre sectores 318 Tabla 3.31 Tasas de generación de residuos 323 Tabla 3.32 La composición de los residuos por la renta de los productores de residuos 323 Tabla 3.33 Impacto del gobierno en los mercados de tierra, sector informal y estructura espacial de las ciudades 347 Tabla 3.34 Préstamos del Banco Mundial BIRD / Créditos de la AID: Préstamos de Inversión Específica (PIE) 360 Tabla 3.35 Préstamos del Banco Mundial BIRD/Créditos de la AID: Préstamos de la Política de Desarrollo Subnacional (PPD) 360 Tabla 3.36 Financiación del grupo del Banco Mundial: Financiación Conjunta Subnacional Banco Mundial–CFI 361 Tabla 3.37 Financiación del grupo del Banco Mundial: Financiación y Servicios de la CFI 362 Tabla 3.38 Financiación del grupo del Banco Mundial: Garantías del OMGI 362 Tabla 3.39 Fondos Multidonantes-Inversión en el Clima: Fondo de Tecnología Limpia (FTL) 362 Tabla 3.40 Fondos Multidonantes-Inversión en el Clima: Fondo Estratégico del Clima (FEC) 364 Tabla 3.41 Fondos Multidonantes: Facilidad Medioambiental Mundial (FMAM) 364 Tabla 3.42 Instrumentos basados en el mercado: Financiación del carbono, Fondo Cooperativo para el Carbono (FCC) 366 xiv | ÍNDICE Prólogo L a urbanización en los países en desarrollo duradera y efectiva. Las decisiones que tome- es una característica definitoria del siglo mos juntos hoy pueden incorporar beneficios XXI. Aproximadamente un 90% del cre- sistémicos para las generaciones actuales y fu- cimiento urbano mundial tiene ahora lugar en turas. los países en desarrollo y se prevé que entre La Iniciativa de las Ciudades Eco2 surge en 2000 y 2030 toda el área urbana edificada en una encrucijada histórica crítica en relación estos países se triplicará. La urbanización ha con este desafío y oportunidad. Este libro, que hecho posible el crecimiento económico y la marca el lanzamiento de la Iniciativa de las innovación a lo largo de todas las regiones que Ciudades Eco2, transmite un mensaje positi- en la actualidad forman tres cuartas partes de vo. Existe el conocimiento y la pericia para re- la producción económica mundial. Al mismo solver estos desafíos, y las ciudades de pensa- tiempo, la urbanización también ha contribui- miento progresista de los países desarrollados do a dar lugar a desafíos medioambientales y y en desarrollo ya lo han aplicado para apro- socioeconómicos, que incluyen el cambio cli- vechar al máximo las oportunidades. Muchas mático, la contaminación, la congestión y un ciudades han mostrado que el coste no es una rápido crecimiento del chabolismo. barrera importante para llevar a cabo la soste- La expansión urbana mundial plantea un nibilidad urbana. desafío fundamental y una oportunidad a las La Iniciativa de las Ciudades Eco2 es una ciudades, naciones y a la comunidad del desa- parte integral de la Nueva Estrategia Urbana rrollo internacional, poniendo ante nosotros del Banco Mundial que se puso en marcha en una oportunidad única de planificar, desarro- Singapur en noviembre de 2009. La Iniciativa llar, construir y administrar las ciudades, que de las Ciudades Eco2 complementa también son simultáneamente más sostenibles ecológica los esfuerzos en marcha que han emprendido y económicamente. Tenemos un corto horizon- el Banco Mundial y sus socios en el desarrollo te temporal dentro del que podremos influir so- en relación con el desarrollo sostenible y el cam- bre la trayectoria de la urbanización de forma bio climático. xv Las ciudades se encuentran ahora en prime- desarrollo y administración sostenible de las ra línea de la administración del cambio y están ciudades puede reunir estos objetivos y ligarlos desempeñando papel directriz en la agenda del con las actividades a los niveles, local, regional, desarrollo mundial. Solo se puede abordar en nacional y mundial. Creemos que la Iniciativa forma conjunta los desafíos de la reducción de de las Ciudades Eco2 hará a estas capaces de la pobreza, el crecimiento económico, la soste- aprovechar al máximo sus oportunidades de nibilidad medioambiental y el cambio climá- forma efectiva, creativa y holística, asegurando tico a través de las ciudades. La planificación, así un futuro con más sentido y más sostenible. Vicepresidente Vicepresidente Región de Asia Oriental Desarrollo Sostenible y Pacífico Banco Mundial Banco Mundial xvi | PRÓLOGO Prefacio E ste libro proporciona una visión global estratégicas, diseño urbano y estrategias de in- de las Ciudades Eco2 del Banco Mundial: versión holísticas a largo plazo, reducen drás- ciudades ecológicas como iniciativa de ticamente el daño neto al medio ambiente lo- las ciudades económicas. El objetivo de la Ini- cal y mundial, a la vez que mejoran el bienestar ciativa de las Ciudades Eco2 es ayudar a las ciu- global de sus habitantes y la economía local. dades de los países en desarrollo a conseguir Las ciudades ecológicas también incorporan y un mayor grado de sostenibilidad ecológica y aprenden de las soluciones de diseño y admi- económica. nistración que surgen de las estrategias eficien- tes y auto-organizativas utilizadas por los eco- sistemas. ¿Qué queremos decir con ciudades ecológicas? ¿Qué queremos decir Las ciudades ecológicas aumentan el bienes- con ciudades económicas? tar de los ciudadanos y la sociedad por medio de una planificación y administración urbanas Las ciudades económicas crean valor y opor- integradas que aprovechan los beneficios de tunidades para los ciudadanos, empresas y la los sistemas ecológicos y protegen y cuidan es- sociedad, al utilizar eficientemente los activos tos activos para las futuras generaciones. tangibles e intangibles de las ciudades y hacer Las ciudades ecológicas se afanan en fun- posible una actividad económica productiva, cionar armoniosamente con los sistemas natu- integral y sostenible. rales y valoran sus propios activos ecológicos, A menudo, cuando la gente habla de las ciu- así como los ecosistemas regionales y mundia- dades económicas, se está refiriendo a una de- les de los que dependemos todos. Por medio finición más estrecha de ciudades productivas de su liderazgo, planificación, políticas, regula- que está basada en poner un énfasis singular en ciones, medidas institucionales, colaboraciones el indicador del PIB. Si bien la productividad xvii es, ciertamente, un atributo de las ciudades eco- probabilidad, sobrevivirán a los shocks, atrae- nómicas, no es el único, y la búsqueda a corto rán a las empresas, administrarán los costes y plazo y excesiva de la productividad desplaza prosperarán. a menudo a consideraciones fundamentales so- Con el propósito de hacer que las ciudades ciales y culturales, y puede socavar la solidez de los países en desarrollo puedan obtener este económica a largo plazo. En algunos casos, un valor y emprender una trayectoria de creci- énfasis excesivo en la productividad vela nues- miento más remuneradora y sostenible, se ha tros sistemas de valores básicos y nos expone desarrollado la Iniciativa de las Ciudades Eco2. a un importante riesgo sustancial y sistémico, como resulta evidente en las causas y conse- cuencias de la actual crisis económica mun- ¿Cómo funciona la Iniciativa dial. Proponemos una noción más equilibrada de las Ciudades Eco2? de las ciudades económicas, en la que el énfa- sis recaiga en una actividad económica soste- La Iniciativa de las Ciudades Eco2 del Banco nible, innovadora, integral y sólida dentro del Mundial es una amplia plataforma que pro- contexto de un sistema cultural y de valores porciona un apoyo práctico, flexible, analítico más amplio. y operativo a las ciudades de los países en de- sarrollo, de forma que puedan aprovechar los beneficios de la sostenibilidad ecológica y eco- De esta forma, ¿qué queremos decir nómica. con una Ciudad Eco2? La publicación de este libro marca la termi- nación de la primera fase de la iniciativa: el de- Como su propio nombre indica, una Ciudad sarrollo del marco analítico y operativo que pue- Eco2 se basa en la sinergia e interdependencia de aplicarse por las ciudades de los países en de la sostenibilidad ecológica y económica y en desarrollo con el fin de trabajar sistemática- la capacidad fundamental de estas para refor- mente hacia los resultados positivos que he- zarse y fortalecerse mutuamente dentro del mos esbozado anteriormente y a lo largo del contexto urbano. libro. Como marco, proporciona un punto de Las ciudades innovadoras han demostrado partida y hay que adaptarlo al contexto parti- que, apoyadas por el enfoque estratégico apro- cular de cada ciudad. piado, son capaces de mejorar en gran medida Siguiendo evaluaciones cuidadosas de las su eficiencia en los recursos al obtener el mis- ciudades que se han beneficiado enormemen- mo valor de una base de recursos mucho me- te al adoptar esta clase de enfoque, y siguiendo nor y renovable, a la vez que disminuyen la también exámenes detallados de los principa- dañina contaminación y el desperdicio inne- les desafíos que han evitado a la mayor parte de cesario. Al conseguirlo, mejoran la calidad de las otras ciudades conseguir logros similares, las vidas de sus ciudadanos, aumentan la com- se ha estructurado el marco alrededor de cua- petitividad y solidez económica, fortalecen su tro principios clave que se ha hallado que son capacidad fiscal, proporcionan importantes be- integrales para un éxito duradero. Estos prin- neficios a los pobres y crean una cultura dura- cipios son los cimientos sobre los que se ha edi- dera de sostenibilidad. Una sostenibilidad ur- ficado la iniciativa y consisten en: (1) un enfo- bana de esta especie es una inversión potente que basado en la ciudad que hace posible que y duradera que pagará dividendos crecientes. los gobiernos locales dirijan un proceso de de- En una economía mundial de ritmo rápido e sarrollo que tiene en cuenta sus circunstancias incierta, estas ciudades son las que, con mayor específicas, incluyendo su ecología local; (2) una xviii | PREFACIO plataforma extendida para un diseño y toma de Desafíos que hay que superar decisiones cooperativos que consigue una si- nergia sostenida al coordinar y armonizar las Es importante comprender los muchos desa- acciones de los interesados clave; (3) un enfo- fíos a los que se enfrentarán las ciudades al tra- que de un sistema que hace posible que las ciu- tar de adoptar un enfoque mejor integrado y a dades obtengan los beneficios de integración, largo plazo. Entre ellos figuran las restriccio- planificando, diseñando y administrando todo nes en las capacidades técnicas, administrati- el sistema urbano; y (4) un marco de inversión vas y financieras, unidas a los problemas cróni- que valora la sostenibilidad y solidez al incor- cos a los que se enfrenta la administración de porar y tener en cuenta el análisis del coste del la ciudad; barreras institucionales que van de ciclo vital, el valor de todos los activos de capi- la fragmentación de las responsabilidades y los tal (manufacturado, natural, humano y social) y incentivos a lo largo de una amplia gama de in- un ámbito más amplio para la evaluación del teresados a los marcos contables estrechos y a riesgo a la hora de tomar las decisiones. corto plazo a la hora de tomar decisiones; los De estos principios se ha derivado una se- desafíos de la economía política, la gobernan- rie de elementos fundamentales. Cada ciudad za y las agendas políticas individuales; las rela- puede transformar los elementos fundamen- ciones atrapadas entre las redes de institucio- tales en una serie de partidas de acción concre- nes públicas y privadas y sistemas tecnológicos tas o peldaños que deberían tener en cuenta las y operativos subóptimos; concepciones equiv- condiciones locales y seguir una secuencia ló- ocadas y desinformación acerca de los costes y gica. En su conjunto, estos peldaños hacen po- beneficios verdaderos, completos y a largo pla- sible que una ciudad desarrolle su propio plan zo; y una inercia humana general que se resiste de acción particular y senda de sostenibilidad. al cambio. En este contexto, la situación ideal surge La lista es sobrecogedora, pero estos desafíos cuando una ciudad adopta los cuatro princi- existen precisamente porque se necesita un en- pios clave, aplica el marco analítico y operati- foque más sistemático, como el Eco2. Está cla- vo a su contexto particular y, al hacerlo, desa- ro que no será posible para la mayor parte de rrolla y comienza a aplicar su propia senda de las ciudades abordar todos los desafíos al mis- sostenibilidad. mo tiempo, y estas tendrán que adoptar un en- Las ciudades pueden comenzar paso a paso foque incremental y por fases. A menudo, se ne- implicándose en la creación de capacidad y ad- cesitará diseñar un enfoque multisectorial por ministración de datos y enfocando inicialmen- fases, apoyándose en una intervención secto- te sus prioridades más críticas por medio del rial. Las ciudades tendrán que ser creativas en desarrollo y aplicación de un proyecto catali- lo referente a cómo navegan por sus transfor- zador. A diferencia de los proyectos aislados maciones. en la eficiencia de recursos, se distingue un pro- Es tranquilizador señalar que muchas ciu- yecto catalizador por un objetivo explícito y la dades, incluso las de los países en desarrollo, capacidad —más allá del ámbito del proyecto han podido con cuestiones similares y han con- y objetivos inmediatos— de impulsar a la ciu- seguido superarlas con el tiempo, por medio de dad hacia adelante sobre su senda de sosteni- intervenciones estratégicas, incrementales y bilidad catalizando el proceso de cambio. elegidas con vistas al fin. Solo hemos podido enmarcar nuestra respuesta estratégica consi- derando estos desafíos, junto con las valiosas lecciones en el nivel del terreno de las ciuda- des con la mejor práctica. PREFACIO | xix Apoyarse en un rico legado conseguir una mayor porcentaje de espacio verde para los residentes, construir un siste- La Iniciativa de las Ciudades Eco2 se apoya en ma de transporte cómodo para los peatones y un rico y variado legado y trata de reforzar con- el tráfico, o exigir a los edificios que fuesen más ceptos con éxito de la construcción de ciuda- eficientes en el uso de la energía. En un intento des y la administración urbana que se encuen- de definir con mayor claridad lo que significa tran en cada una de las regiones del mundo. eco-ciudad, algunos países, incluyendo China, En muchos casos, antiguas ciudades y asenta- han codificado ahora estándares para los edifi- mientos de África, Asia, Europa, Oriente Me- cios verdes y las ciudades ecológicas. dio y Suramérica se han caracterizado por una Las muchas oleadas de interés en las ciuda- intensa comprensión y respeto por la natura- des ecológicas han ayudado a que el concepto leza. La Revolución Industrial del siglo XIX madurase y evolucionase. Desde esta perspec- hizo posible una gran expansión en las zonas tiva, la ciudad Eco2 es un término útil para re- urbanas y un aumento fabuloso de la riqueza conocer una nueva generación de eco-ciudades material, pero hubo muchas consecuencias ne- que van más allá de medidas verdes individua- gativas para el medio ambiente y la calidad de les y separadas, a una perspectiva de sistemas, vida, desencadenando el nacimiento de la mo- apoyada por una contabilización a largo plazo derna planificación urbana. Las ideas de Ebe- de todo el coste que exige que se entienda a una nezer Howard y Patrick Geddes en los años ciudad como un conjunto, y que las soluciones 1890 representaron intentos de definir cómo de diseño incorporen algunas de las caracterís- las ciudades que crecían rápidamente podrían ticas complejas de propósito múltiple de las conseguir mayor armonía con las ecologías re- ecologías naturales. Eco2 se refiere no solo a gionales que las rodeaban y mejorar las condi- una fusión de las estrategias ecológicas y eco- ciones sociales al mismo tiempo. La solución nómicas, sino a un paso adelante en la larga de la Ciudad Jardín de Howard es quizá el con- senda hacia un enfoque completo y duradero cepto de planificación más duradero del siglo en la dirección del desarrollo sostenible. Se XX. Desde entonces, ha habido muchos pio- trata de un concepto en evolución y esperamos neros a lo largo del mundo responsables de colaborar con las ciudades de todo el mundo diversos movimientos que pertenecen a este en la búsqueda de ideas y perspectivas sobre tema: la planificación regional; las nuevas ciu- las formas de mejorar y profundizar este con- dades; las ciudades con cinturones verdes; el cepto. diseño con la naturaleza; la planificación eco- lógica; el nuevo urbanismo; la infraestructura verde; y, últimamente, el desplazamiento ha- ¿Cómo evolucionará la Iniciativa cia la Agenda Local 21, la contabilización de de las Ciudades Eco2? triple línea de fondo y de coste total y las ciu- dades con bajo carbono. ICLEI-Gobiernos Lo- La fase de aplicación de la Iniciativa de las Ciu- cales por la Sostenibilidad, fundado en 1990, dades Eco2 ha comenzado con la publicación ha surgido como una importante fuerza inter- de este libro. La iniciativa se centrará en la apli- nacional en este terreno. cación del marco en ciudades piloto específi- El término específico Eco-ciudad, en uso cas y la creación de una comunidad de prácti- desde principios de los 1970, ha sido utiliza- ca que hará posible que los profesionales en do laxamente para referirse a ciudades que los niveles de la ciudad, país, región y mundial adoptan cualquier combinación de medidas aprendan unos de otros. También incluirá am- medioambientalmente progresivas, tales como pliar y transversalizar el enfoque, por medio xx | PREFACIO de programas nacionales y creación de capa- Es evidente que un enfoque ciudad por ciu- cidad. dad es importante al contrastar Eco2 y apren- La aplicación en el mundo real requerirá der de las experiencias en el nivel del terreno inicialmente esfuerzo y compromiso, volun- de cada caso, pero, dada la magnitud y la tasa tad política, liderazgo, creación de capacidad, de urbanización, no podremos conseguir el im- colaboración, reforma institucional, e incluso pacto mundial deseado dentro de la ventana un nuevo proceso de diseño creativo y toma de de oportunidad que está actualmente abierta decisiones. De forma ideal, los dirigentes de las a nosotros, si nos limitamos a un enfoque ciu- ciudades con mentalidad reformista se esfor- dad por ciudad. De esta forma, trataremos de zarán en adoptar un enfoque global. Otras ciu- transversalizar y extender la iniciativa de las dades pueden tratar de comenzar un proceso Ciudades Eco2 por medio de enfoques nacio- de cambio por medio de acciones estratégicas nales programáticos. y catalizadoras. Cuanto más profundo y global Los proyectos no son la única oportunidad sea el enfoque, más profundos serán también de transversalización. Un paso crítico en esta los cambios. La aplicación con éxito de esta ini- dirección llevará consigo profundizar y adap- ciativa puede demostrar ser transformadora en tar la propiedad de la agenda en cada país, por una ciudad. Estas transformaciones ya han ocu- medio de una política nacional que la apoye y rrido en los casos inspiradores con que el lec- una creación de capacidad sostenida, lo que tor se encuentra a lo largo de este libro. La Ini- puede incluir acuerdos con una serie de inte- ciativa Eco2 va dirigida a suministrar el apoyo resados, incluyendo las instituciones de plani- que necesitan las ciudades para realizar sus pro- ficación local en todo el mundo, tales como el pias transiciones. Instituto de Investigación y Planificación Ur- A medida que comencemos a aplicar el mar- bana de Curitiba, Brasil. co, la diversidad entre las condiciones y con- Conforme continuemos trabajando hacia texto de la primera serie de ciudades piloto nuestros objetivos comunes, la Iniciativa de las (tamaño de la ciudad, contexto nacional, con- Ciudades Eco2 evolucionará y crecerá al dispo- diciones geográficas, condiciones socio-econó- ner de nuevos conocimientos, métodos, herra- micas, marcos institucionales, capacidad fiscal, mientas y recursos. Al ir forjando nuevas aso- etc.) proporcionará una amplia y rica platafor- ciaciones y trabajar con más ciudades, surgirán ma para evaluar el valor del marco en diferen- nuevas posibilidades e ideas innovadoras. La tes circunstancias, con lo que continuaremos Iniciativa de las Ciudades Eco2 trabajará cons- mejorando nuestro enfoque basado en la retro- tantemente para incorporarlas en una forma in- alimentación y experiencia. clusiva, iterativa y dirigida a su fin. PREFACIO | xxi Agradecimientos S e ha concebido y desarrollado la Ini- Peter Ellis, Habiba Gitay, Mir Altaf, Rama Chan- ciativa de las Ciudades Eco2 del Banco dra Reddy, Monali Ranade, Axel Baeumler, Nat Mundial por Hiroaki Suzuki (Director Pinnoi, Masato Sawaki y Johannes Heister, del del equipo) y Arish Dastur (Co-director del Banco Mundial. Geoffrey Payne, Örjan Svane equipo), que han sido los autores, compilado- y Richard Stren han proporcionado valiosas su- res y editores de este libro, junto con Sebas- gerencias en los primeros estadios de Eco2, y tian Moffatt, Nanae Yabuki y Hinako Maru- Yuko Otsuki ha proporcionado un fuerte apo- yama. yo al equipo. Los otros autores que han contribuido son Este libro se ha beneficiado de la guía de Feng Liu, Jas Singh, Georges Darido, Khairy Keshav Varma, Director Sectorial de Desarro- al Hamal, Charles W. Peterson, Alain Bertaud, llo Urbano para la Región de Asia Oriental y Nobue Amanuma, Malin Olsson, Karolina Brick, Pacífico del Banco Mundial. También ha pro- Maria Lennartsson, Claire Mortimer y Bernd porcionado un fuerte apoyo John Roome, Chris- Kalkum. Los colegas revisores son Stephen Ka- tian Delvoie, Abha Joshi-Ghani, Eleoterior Co- ran, Robert Taylor, Neeraj Prasat, Josef Leit- dato, Ede Jorge Ijjasz-Vázquez y Amarkuaye mann y Sam Zimmerman. Se han recibido im- Armar. portantes comentarios y sugerencias de Alan Elisabeth Mealy nos ha asesorado en nues- Coulthart, Tim Suljada, Brian Dawson, Carly tra estrategia de comunicaciones. Claudia Ga- Price, de AusAID (anteriormente la Agencia barain ha contribuido al diseño de la web y la Australiana de Desarrollo Internacional); Tho- estrategia online. Inneki Herawati, Iris David, mas Melin, de la Agencia Sueca de Coopera- Bobby Brown, Vellet Fernandes y Sandra Wals- ción y Desarrollo Internacional (SIDA), y Sum- ton han proporcionado un importante apoyo ter Lee Travers y Fang Chen, de la Corporación logístico. Dean Thompson ha proporcionado Financiera Internacional, así como Jas Singh, apoyo editorial a una versión anterior de este Víctor Vergara, Shomik Mehndiratta, William libro. Patricia Katayama y Mark Ingebretsen, Kingdom, Jan Bojo, Paul Kriss, Rohit Khanna, de la Oficina de Publicaciones, han asesorado xxiii al equipo en la publicación y gestionado el pro- boni, Consejera de Asuntos Exteriores, Insti- ceso final de edición. Naylor Design Inc. ha pro- tuto de Investigación y Planificación Urbana de porcionado el dibujo y diseño de la portada. Se- Curitiba; (2) la ciudad de Estocolmo, especial- bastian Moffatt y el grupo Sheltair han creado mente Malin Olsson, Jefe de Sección, Planifi- gran parte de los gráficos del libro. cación de la Ciudad, y Klas Groth, Planificación El equipo agradece las valiosas contribucio- de la Ciudad; (3) la ciudad de Vancouver, espe- nes del Sheltair Group, del Programa de Asis- cialmente Brent Toderian, Director de Planifi- tencia a la Administración del Sector de la Ener- cación; (4) la ciudad de Yokohama, especial- gía (PAASE, patrocinado conjuntamente por el mente Toru Hasimoto, Administrador Superior Banco Mundial y el Programa de Desarrollo de Proyectos, Grupo de Tareas de Co-gober- de las Naciones Unidas) y del Departamento nanza y Creación, y Yoshihiro Kodama, Gru- de Desarrollo Urbano, Finanzas y Economía po de Tareas de Co-gobernanza y Creación; y del Banco Mundial. El equipo también reco- (5) la ciudad de Brisbane, especialmente Da- noce la orientación recibida de los que toman vid Jackson, Administrador, Desarrollo Eco- las decisiones clave en las siguientes ciuda- nómico; John Kowie, Oficial Superior de Pro- des: (1) Curitiba, Brasil, especialmente Carlos yectos, Desarrollo Económico y Lex Drennan, Alberto Richa, Alcalde; Eduardo Pereira Gui- Director del Proyecto CitySmart. maraes, Secretario de Relaciones Internacio- Esta publicación ha sido posible por medio nales; Cléver Ubiratan Teixeira de Almeida, de una financiación ampliada de la Región de Presidente, Instituto de Investigación y Pla- Asia Oriental y Pacífico del Banco Mundial y nificación Urbana de Curitiba, y Priscila Tri- una generosa co-financiación de AusAID. xxiv | AGRADECIMIENTOS La estructura de este libro El libro está dividido en tres partes. fundamentales y peldaños esbozados en la Par- te 1. La Parte 2 examina métodos para un dise- Parte 1. Describe el marco de la Iniciativa de ño cooperativo y toma de decisiones, y méto- las Ciudades Eco2. Al describir el enfoque, lo dos dirigidos a crear un marco efectivo a largo hace comenzando con los antecedentes y el pro- plazo, que sea capaz de ayudar a armonizar las ceso lógico. Se describen los desafíos clave y se políticas y acciones de los interesados. La Parte extraen lecciones de las ciudades que han con- 2 también examina el análisis de flujo de mate- seguido convertirlos en oportunidades. Se in- riales y el uso de mapas por capas para facilitar troduce una serie de cuatro principios clave. A un enfoque integrado de la infraestructura ur- continuación, se desarrolla la descripción del bana y la planificación espacial. Se describen programa alrededor de estos cuatro principios. técnicas del cálculo de costes del ciclo vital y se Se aborda cada uno de ellos en capítulos sepa- referencia herramientas específicos. Finalmen- rados que presentan los elementos fundamen- te, la Parte 2 introduce métodos que pueden ser tales de los programas y los peldaños que pue- útiles para conducir talleres de previsión y pla- de seguir cada ciudad al desarrollar su propia y nificación de solidez. Se espera que al ir desa- exclusiva agenda Eco2. La Parte 1 concluye con rrollándose la Iniciativa Eco2 se genere mayor una revisión de algunas de las formas en las que profundidad de información para enriquecer las ciudades pueden aprovechar los recursos de el sistema de apoyo de decisiones basado en la diversos socios en el desarrollo, al embarcarse ciudad. en sus sendas particulares. Parte 3. Contiene la Guía de Campo de Referen- Parte 2. Presenta un sistema de apoyo a las de- cia. En esta se encuentra bibliografía básica di- cisiones basado en la ciudad, que introduce mé- rigida a apoyar a las ciudades en el desarrollo de todos y herramientas fundamentales para ayu- conocimientos y fluidez más profundos, estan- dar a las ciudades conforme van trabajando do agrupadas las cuestiones en dos niveles, y pro- hacia la aplicación de algunos de los elementos porcionando una lente acerca de infraestructura xxv urbana ciudad por ciudad y sector por sector. Parte 3 también figura una sección final sobre Comienza con una sección referente a una se- instrumentos específicos relevantes del Banco rie de estudios casuísticos extraídos de las ciu- Mundial. dades con una mejor práctica en todo el mun- Mientras que la Parte 1 y la Parte 2 abordan do. Cada ciudad ofrece un ejemplo separado de la Iniciativa de las Ciudades Eco2 de forma di- cómo pueden aplicarse los diversos elementos recta, la Guía de Referencia de Campo propor- del enfoque Eco2. La sección siguiente contie- ciona la base de las mejores prácticas corrien- ne una serie de notas sectoriales en las que cada tes y una visión total de las políticas, medidas una de ellas explora cuestiones de desarrollo ur- específicas e institucionales que deben consi- bano específicas del sector. Entre los sectores derarse. En su conjunto, estas tres partes pro- figuran la energía, agua, transporte y residuos porcionan a las ciudades una información pues- sólidos. Esta sección incluye una nota acerca de ta al día del terreno y una guía acerca de cómo la administración de la estructura espacial de avanzar por sus propias sendas. Este libro des- las ciudades. En su conjunto, estas notas sec- cribe el ámbito de Eco2 y debe considerárselo toriales proporcionan conocimientos sobre el como un documento en evolución, especialmen- funcionamiento de cada sector y las relaciones te las Partes 2 y 3. El sitio web de la Iniciativa de corrientes entre estos. Al contemplar estas cues- las Ciudades Eco2, en , proporciona una información deta- comenzamos a ver una imagen mayor. En la llada y actualizada. xxvi | LA ESTRUCTURA DE ESTE LIBRO Abreviaturas AC Año Corriente AF Año Fiscal AID Asociación Internacional de Desarrollo (Banco Mundial) BIRD Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (Banco Mundial) BMD Banco Multilateral de Desarrollo CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo (OCDE) CCCV Cálculo del Coste del Ciclo Vital CFI Corporación Financiera Internacional (Banco Mundial) CMNUCC Convenio Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático CO2 Dióxido de Carbono DCN Distrito Central de Negocios ECR Estrategia de Crecimiento Regional FCC Fondo Cooperativo para el Carbono FEC Fondo Estratégico del Clima FMAM Facilidad para el Medio Ambiente Mundial FTL Fondo de Tecnología Limpia GI Gases de Invernadero GLD Gestión del Lado de la Demanda GV Gas de Vertedero IPPUC Instituto de Investigación y Planificación de Curitiba (Brasil) JPU Junta Pública de Utilidades (Singapur) LIBOR (London interbank offered rate) Tipo ofrecido por el mercado interbancario de Londres MDL Mecanismo de Desarrollo Limpio MSA Marco de Sostenibilidad de Auckland (Nueva Zelanda) O2 Oxígeno xxvii OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico OMGI Organización Multilateral de Garantía de Inversiones (Banco Mundial) PCM Perfil de Carga Medioambiental PIB Producto Interior Bruto PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PPD Préstamos para la Política de Desarrollo PPI Pequeño Programa de Inversión RE Reducción de Emisiones RED Ratio de Edificabilidad SAD Sistema de Apoyo a las Decisiones SIG Sistema de Información Geográfica SO2 Dióxido de azufre TRA Tránsito Rápido de Autobús Nota: Todos los importes en dólares son dólares de Estados Unidos ($ EE.UU.), salvo que se indique lo contrario. xxviii | ABREVIATURAS Resumen ejecutivo nacionales. Por término medio, aproximada- Desafíos y oportunidades mente un 75% de la producción de la econo- La urbanización en los países en desarrollo pue- mía mundial tiene lugar en ciudades, y en los de que sea la transformación demográfica más países en desarrollo la parte correspondiente significativa de nuestro siglo, al reestructurar está aumentando rápidamente en este momen- las economías nacionales y rediseñar las vidas to. En muchos países en desarrollo, la parte ur- de miles de millones de personas. Se prevé que bana del PIB nacional ya sobrepasa el 60%. En toda el área urbana edificada en los países en la mayor parte de las regiones del mundo, las desarrollo se triplique entre 2000 y 2030, de oportunidades que proporciona la urbanización 200.000 a 600.000 km2. Estos 400.000 km2 de han hecho posible que amplios segmentos de nueva área urbana edificada, que se está cons- las poblaciones salgan de la pobreza. truyendo en solo 30 años, son iguales a toda el Sin embargo, es seguro que la urbanización área urbana edificada del mundo en 2000. Po- a esta tasa y escala se vea acompañada por un dría decirse que estamos edificando todo un consumo y pérdida de recursos naturales sin nuevo mundo urbano a una velocidad, aproxi- precedentes. Los cálculos ya muestran que, si madamente, diez veces la normal en países con los países en desarrollo urbanizan y consumen graves restricciones en los recursos (naturales, recursos como lo han hecho los países desa- fiscales, administrativos y técnicos). Estamos rrollados, tendría que apoyar su crecimiento llevando esto a cabo en un contexto creciente- una base de recursos ecológicos del tamaño de mente mundializado caracterizado por muchas cuatro planetas Tierra; pero, evidentemente, variables nuevas, constantemente fluctuantes, solo tenemos una Tierra. Como no existe la interrelacionadas e incontrolables. base de recursos subyacentes necesaria para sos- ¿Qué está promoviendo esta masiva tasa de tener esta transición, las ciudades de los países urbanización? Históricamente y a lo largo de en desarrollo y desarrollados tienen que encon- la mayor parte de las regiones, la urbanización trar formas más eficientes de hacer frente a las ha impulsado el crecimiento de las economías necesidades de sus poblaciones. 1 Está claro que, si tenemos que absorber y una buena parte del éxito utilizando métodos sostener esta poderosa ola de urbanización, a la y tecnologías existentes y bien contrastados, y vez que continuamos administrando el actual con centro en soluciones locales y desarrolladas stock ya construido, necesitaremos un cambio en el país. de paradigma. Hay que abordar las siguientes El desafío al que nos enfrentamos es apro- cuestiones fundamentales: ¿Cómo pueden las vechar completamente las muchas oportuni- ciudades continuar aprovechando de forma dades creadas por las rápidas tasas de cambio efectiva las oportunidades de crecimiento eco- y las innovaciones con éxito. Se cita normal- nómico y reducción de la pobreza que ofrece la mente a las estructuras y actitudes institucio- urbanización, mitigando a la vez los efectos ne- nales inadecuadas como el mayor desafío, cada gativos? ¿Cómo pueden conseguir esto las ciu- vez que las ciudades intentan aprovechar es- dades, dada la velocidad y escala a la que está tas oportunidades. Existen las mejores prácti- progresando esta urbanización y dadas sus pro- cas para la planificación y administración del pias limitaciones de capacidad? ¿Cómo puede crecimiento regional a largo plazo, y la apari- armonizarse las consideraciones ecológicas y ción de nuevos instrumentos de cartografía y económicas, de forma que den lugar a venta- análisis de los sistemas ofrece un potencial para jas acumulativas y duraderas para las ciudades? más análisis y planificación bien integrados, ¿Cómo podemos pasar de eco versus eco a Ciu- prácticos y rigurosos. También han resultado dades Eco2? Las ciudades innovadoras han de- ser efectivos los métodos de un diseño y toma mostrado que, apoyadas por el enfoque estraté- de decisiones cooperativos entre los interesa- gico adecuado, pueden mejorar en gran medida dos clave. Al comprender que las ciudades con la eficiencia de los recursos, obteniendo el mis- éxito son, a menudo, fundamentales para las mo valor de una base de estos mucho menor y naciones con éxito, los mayores niveles de go- renovable, reduciendo al mismo tiempo la dañi- bierno se están convirtiendo en socios clave a na contaminación y los residuos innecesarios. la hora de ayudar a las ciudades a tomar la ini- Al lograrlo, han mejorado la calidad de vida de ciativa. sus ciudadanos, aumentado su competitividad Existe también un creciente compromiso en y solidez económica, fortalecido su capacidad el nivel internacional para apoyar a las ciudades fiscal, proporcionado una capacidad significa- y ayudar a financiar inversiones a más largo pla- tiva a los pobres y creado una duradera cultura zo dentro de estas. Han aparecido nuevas opor- de sostenibilidad. Una sostenibilidad urbana tunidades de financiación para las ciudades en de esta clase es una poderosa y duradera in- los países en desarrollo que estén dispuestas a versión que producirá beneficios exponencia- aplicar acciones dirigidas a conseguir un desa- les. En una economía mundial incierta y que rrollo urbano sostenible, en especial medidas evoluciona rápidamente, son estas ciudades las promotoras de la eficiencia en la energía y los que, con mayor probabilidad, sobrevivirán a los recursos que han llevado a reducciones de emi- shocks, atraerán a las empresas, administrarán siones de gases de invernadero. También se es- los costes y prosperarán. tán utilizando nuevos métodos de cálculo para Lo más alentador en cuanto a los esfuerzos estimar los costes y beneficios totales de las di- realizados por estas ciudades innovadoras es versas opciones de política económica y plani- el hecho de que muchas de las soluciones son ficación (por ejemplo, cálculo de los costes del asumibles, incluso si los presupuestos son li- ciclo de vida). Al mismo tiempo, la contabiliza- mitados, y que producen rendimientos, que in- ción de todos los activos de capital (manufactu- cluyen beneficios directos e indirectos para los rado, natural, social y humano) y los servicios pobres. Al mismo tiempo, puede conseguirse que suministran ofrece a las ciudades un marco 2 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS de incentivos más holístico y completo. El ca- más amplio de las valoraciones de riesgo al to- nalizar estas oportunidades hacia la gran escala mar las decisiones. y acelerar el ritmo de desarrollo urbano están Los cuatro principios están interrelaciona- creando el potencial de un efecto tremendamen- dos y se apoyan mutuamente. Por ejemplo, sin te positivo. un fuerte enfoque basado en la ciudad, es difí- Se ha desarrollado la Iniciativa de las Ciu- cil implicar totalmente a los interesados clave dades Eco2 con el fin de que las ciudades de los por medio de una amplia plataforma para el di- países en desarrollo puedan beneficiarse de la seño y la toma de decisiones cooperativos. Y promesa de una trayectoria de crecimiento más sin esta plataforma ampliada es difícil explo- gratificante y sostenible, mientras sigan tenien- rar nuevos enfoques creativos para el diseño y do abierta la ventana de su oportunidad. administración de sistemas integrados y coor- dinar políticas para aplicar el enfoque de sis- tema único. La priorización, secuenciación y El marco analítico y operativo efectividad de las inversiones con el fin de ani- mar la sostenibilidad y solidez se verán mejo- El marco analítico y operativo de Eco2 está en- radas en gran medida si se percibe a la ciudad raizado en cuatro principios clave. Las ciuda- como un sistema único y se amplía la platafor- des se enfrentan a desafíos a la hora de adoptar ma de colaboración. nuevos enfoques, desafíos que se anticipan cui- Se ha derivado una serie de elementos fun- dadosamente en el marco, y, junto con las va- damentales que definen el marco Eco2 por me- liosas lecciones sobre el terreno de las ciuda- dio de estos cuatro principios clave. Se anima des de mejor práctica, han ayudado a enmarcar a las ciudades a percibir los elementos fun- nuestra respuesta estratégica: los principios cla- damentales por medio de una serie de temas ve que definen la Iniciativa de las Ciudades Eco2. de acción concreta o peldaños que tienen en Se ha elevado a cada uno de ellos a la categoría cuenta las condiciones locales y siguen una se- de un principio, porque es ampliamente aplica- cuencia lógica. En su conjunto, estos peldaños ble, crítico para el éxito y frecuentemente igno- hacen posible que una ciudad desarrolle su rado o subestimado. propio y exclusivo plan de acción y senda de Estos cuatro principios son: (1) un enfoque sostenibilidad. La Iniciativa de las Ciudades basado en la ciudad que hace posible que los go- Eco2 también da a conocer a las ciudades los biernos locales dirijan un proceso de desarrollo métodos e instrumentos que llevarán a una que tenga en cuenta las circunstancias específi- toma de decisiones más efectiva, dando lugar cas, incluyendo la ecología local; (2) una plata- a poderosos diagnósticos y planteamientos de forma extendida para un diseño y una toma de los escenarios. Pueden utilizarse también es- decisiones cooperativos que consiga una siner- tos métodos y herramientas para dar a cono- gia sostenida al coordinar y armonizar las ac- cer los elementos fundamentales y aplicar los ciones de los interesados clave; (3) un enfoque peldaños. con un sistema único que haga posible que las En este contexto, surge la situación ideal ciudades consigan los beneficios de integración, cuando una ciudad adopta los cuatro principios planificando, diseñando y administrando todo clave, aplica el marco analítico y operativo a su el sistema urbano; y (4) un marco de inversión particular contexto y, al hacerlo, desarrolla y que valore la sostenibilidad y solidez al incor- comienza a aplicar su propia senda de sosteni- bilidad. porar y tener en cuenta el análisis del ciclo vital, el valor de todos los activos de capital (manufac- turado, natural, humano y social) y un ámbito RESUMEN EJECUTIVO | 3 PRINCIPIO 1: Un enfoque basado en la viento, bosques, acceso solar— sea suficiente ciudad para hacer frente a las necesidades básicas? Estos tipos de cuestiones pueden dar, final- Un enfoque basado en la ciudad es el primer mente, a los profesionales del urbanismo su principio y lleva consigo dos mensajes comple- más apasionante desafío a la hora de realizar mentarios. En primer lugar, reconoce que las el diseño: cómo encajan las ciudades en el pai- ciudades se encuentran ahora en las líneas del saje de forma que respeten y complementen frente a la hora de administrar el cambio y li- el capital natural y aseguren la disponibilidad derar un enfoque integrado. Las ciudades no de los servicios ecológicos para las generacio- solo encarnan los motores de las economías y nes presentes y futuras. los hogares de los ciudadanos, sino que tam- Por lo tanto, un enfoque basado en la ciu- bién son responsables de una mayoría del con- dad es específico del lugar y se centra en hacer sumo de recursos y energía y de las emisiones posible el liderazgo local, las ecologías locales dañinas. Solo en el nivel de la ciudad es posible y el contexto local en sentido amplio. De he- integrar las muchas capas de información es- cho, uno de los primeros peldaños de una ciu- pecífica del lugar y trabajar estrecha y rápida- dad llevará consigo revisar y adaptar el marco mente con los muchos interesados, cuyo input Eco2 al contexto local. puede influir sobre la efectividad de una senda sostenible y que tienen un interés en su apli- cación con éxito. Además, la descentralización PRINCIPIO 2: Una plataforma ampliada para el diseño y toma fiscal y administrativa ha traído consigo una im- de decisiones cooperativos portante toma de decisiones y responsabilidad de administración a los gobiernos locales. Las Las ciudades experimentan cada vez más un ciudades pueden ejercer un liderazgo efectivo, fraccionamiento de las responsabilidades de la desencadenando de esta forma un proceso de infraestructura, el solapamiento e intersección cambio. de las jurisdicciones y un aumento de la propie- En segundo lugar, un enfoque basado en la dad de activos clave por el sector privado. Si se ciudad sirve para subrayar la importancia de quiere que las ciudades lideren el proceso de la incorporación de los aspectos exclusivos de desarrollo urbano, especialmente en el contex- lugar, especialmente los sistemas ecológicos. to de una rápida urbanización, tienen que adel- En este sentido, un enfoque basado en la ciu- antarse a estos acontecimientos. dad responde a las oportunidades y restriccio- Una ciudad puede dirigir un proceso coope- nes de las ecologías locales. ¿Cómo podría en- rativo en al menos tres niveles de una platafor- cajar el desarrollo en la topografía del área, de ma ampliada. En el primer nivel, los proyectos forma que el agua venga impulsada por la gra- tienen que encontrarse totalmente dentro del vedad y sean los sistemas naturales los que pro- control de la administración de la ciudad, lo que porcionen el drenaje (reduciendo la necesidad significa que la ciudad tiene que hacer sus de- de costosas inversiones de infraestructura y los beres (por ejemplo, apoyando una mejora de costes operativos relacionados con ellas)? ¿Có- la eficiencia energética para todos los edificios mo podría una ciudad proteger sus áreas de propiedad del ayuntamiento, o un programa de reposición de agua y terrenos húmedos, de for- uso compartido de los vehículos para los em- ma que se sostenga la capacidad y calidad del pleados, o una administración de los picos de agua? ¿Cómo distribuimos a las poblaciones y consumo en la energía y transporte, ajustando diseñamos las ciudades, de forma que la ener- las horas de trabajo). En el segundo nivel, los gía renovable local o regional —lugares con proyectos implicarán a la capacidad de la ciudad 4 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS como suministradora de servicios e incluirán banos coordinando el desarrollo espacial (uso su planificación formal, regulatoria y poderes del terreno, diseño urbano y densidad) y la pla- de toma de decisiones, lo que puede incluir el nificación de los sistemas de infraestructuras. suministro de agua, la planificación del uso del Por ejemplo, puede dirigirse el nuevo desarro- terreno o el desarrollo del tráfico. En este ni- llo a las localizaciones que poseen un superá- vel, hay que colaborar más con otros interesa- vit de agua, energía y tráfico. La forma urbana dos (incluidos el sector privado y los consumi- y el desarrollo espacial también establecen la dores) que pueden influir sobre y ser afectados localización, concentración, distribución y na- por los resultados. El tercer nivel de la plata- turaleza de los nodos de demanda que afectan forma ampliada implicará la colaboración a la al diseño de las redes del sistema de infraes- escala de toda el área urbana o región. Esto pue- tructuras. Con este efecto, establecen las res- de referirse a cuestiones tales como el desarro- tricciones y parámetros físicos y económicos llo de una nueva zona o la administración me- para el desarrollo del sistema de infraestructu- tropolitana y puede ser necesario que implique ras, umbrales de capacidad, opciones tecnoló- a altos funcionarios del gobierno, socios clave gicas y la viabilidad económica de las diversas del sector privado y la sociedad civil. opciones, lo que tiene enormes implicaciones Un elemento esencial de la plataforma de para la eficiencia en el uso de los recursos. tres niveles para la cooperación es un marco Integrar la planificación de flujos y formas compartido de planificación a largo plazo para y hacer operativas las iniciativas son tanto un armonizar y fortalecer las políticas de las ad- desafío como una enorme oportunidad para ministraciones de las ciudades y los interesa- cualquier ciudad. El enfoque de un sistema dos clave y guiar el trabajo en los proyectos fu- único también se centra en cómo aplicar los turos. De esta forma, la colaboración en tres proyectos utilizando un procedimiento mejor niveles puede animar a todos a remar en la mis- integrado, lo que significa secuenciar las in- ma dirección. versiones, de forma que la ciudad fije el fun- damento correcto al hacer frente en primer lugar a las cuestiones transversales y de larga PRINCIPIO 3: Un enfoque de un solo duración. Esto también significa crear un am- sistema biente de la política que haga posible un enfo- El enfoque de un solo sistema pretende apro- que integrado, coordinando toda una serie de vechar al máximo todas las oportunidades de sus herramientas, cooperando con los intere- integración, al promover que se contemple la sados para armonizar las políticas clave y en- ciudad y el medio urbano como un sistema com- focando nuevas políticas con el fin de reflejar pleto. Una vez que lo hagamos así, nos será más las diferentes circunstancias que están impli- fácil diseñar los elementos para trabajar bien cadas en la urbanización de nuevas áreas y para en conjunto, lo que puede significar mejorar la mejorar las áreas urbanas existentes. eficiencia de los flujos de recursos en un área Se puede aplicar la integración a los elemen- urbana por medio de un diseño y administra- tos dentro de un sector o entre sectores. Puede ción integrados del sistema de infraestructuras. usarse para las políticas de aplicación, la co- Por ejemplo, los bucles y cascadas de energía laboración de los interesados y sus planes, la o agua a través de una jerarquía de usos pue- secuenciación de los mecanismos de financia- den satisfacer muchas demandas con la misma ción, y todo ello en su conjunto. En cada caso, la unidad de oferta. integración de los elementos tiende a revelar El enfoque de un solo sistema incluye tam- las oportunidades para mayor eficiencia, siner- bién integrar la forma urbana con los flujos ur- gia y mayor utilidad de una inversión dada, con RESUMEN EJECUTIVO | 5 las correspondientes mejoras en el funciona- nómica basada en el análisis coste-beneficio, miento económico y ecológico. estrechamente estructurado desde la perspec- Al aplicar el enfoque de un solo sistema, las tiva de un solo interesado u objetivo del pro- ciudades y sus alrededores naturales y rurales yecto. Se valoran las inversiones en términos pueden aspirar a fundirse en un sistema funcio- monetarios y lo que no se puede monetizar, o nal que trabaje bien como un nuevo conjunto. bien se lo ignora o se lo enfoca como efectos ex- ternos. Las decisiones están dominadas por los PRINCIPIO 4: Un marco de inversión que costes inmediatos de capital, a pesar del hecho valore la sostenibilidad y de que más del 90% de los costes del ciclo de solidez vida de la infraestructura típica, a menudo, se amplían en operaciones, mantenimiento y reha- El simple concepto de invertir en sostenibili- bilitación. dad y solidez en las ciudades ha resultado ser Pocas ciudades del mundo tienen un cono- extremadamente difícil de poner en práctica. cimiento real del impacto de los nuevos desa- Tiende a evaluarse a las políticas, planes y pro- rrollos sobre su condición fiscal a largo plazo. yectos en términos de sus rendimientos finan- A menudo, muchos costes del ciclo vital que- cieros a corto plazo, o en una valoración eco- dan aplazados, lo que significa que las genera- Fuente: Elaboración propia (Sebastian Moffatt). 6 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS ciones futuras tendrán un gran déficit de infra- lítico y operativo, una ciudad puede aplicar los estructuras, porque tienen que hacer frente a principios a través de una serie de elementos los costes de la reparación y sustitución de es- fundamentales y utilizarlos para crear una sen- tas sin ninguna capitalización previa. da paulatina, gradual, Eco2 (véase el diagrama). Al mismo tiempo, la mayor parte de los pre- Se diseñará la senda de sostenibilidad de cada supuestos de los gobiernos no tienen en cuenta ciudad en consideración con sus propias nece- los activos ecológicos, los servicios que sumi- sidades, prioridades y capacidades. Mientras nistran y las consecuencias económicas y so- que el marco analítico y operativo hace posible ciales de su agotamiento y destrucción. Como que la ciudad despliegue su senda de sosteni- no se mide estos activos, se trata su valor como bilidad, el sistema de apoyo a las decisiones si fuese cero y no se tienen en cuenta los valio- basado en la ciudad introduce los métodos y sos servicios que proporcionan. herramientas que conceden a las ciudades la El principio 4 requiere que las ciudades capacidad de emprender un desarrollo mejor adopten un nuevo marco para tomar las deci- integrado y navegar por esta senda con mayor siones de la política y la inversión, marco que efectividad. tiene múltiples elementos. Tiene que adoptar- se una nueva serie de indicadores y puntos de referencia para evaluar y remunerar el rendi- Un sistema de apoyo de decisiones miento de todos los interesados. La familia de basado en la ciudad indicadores tiene que hacer frente a las necesi- dades de todas las categorías de toma de deci- El sistema de apoyo de decisiones basado en la siones (por ejemplo, evaluación de la estrategia ciudad, descrito en la Parte 2, introduce méto- versus operaciones). Se necesitan horizontes dos y herramientas que hacen posible que las temporales más largos y hay que aplicar el aná- ciudades desarrollen más efectivamente su ca- lisis coste-beneficio del ciclo vital para enten- pacidad de realizar algunos de los elementos der las implicaciones totales de las políticas y fundamentales de la Iniciativa Eco2. Compren- opciones de inversión. Hay que valorar o fijar de unos pocos métodos básicos que, en su con- el precio y controlar por medio de indicadores junto, dan a las ciudades mayor capacidad para de forma adecuada las cuatro categorías de ac- aplicar los elementos básicos de los cuatro prin- tivos de capital (manufacturado, natural, hu- cipios enumerados anteriormente. mano y social) y los servicios que suministran. El propósito fundamental de estos métodos Debe considerarse la combinación de indica- es simplificar el proceso de análisis, evaluación dores como un todo, de forma que no se igno- y toma de decisiones, dando a las ciudades for- ren las dimensiones cualitativas de la vida de la mas prácticas de asumir el liderazgo, colabo- ciudad (cultural, histórica y estética) al evaluar rar y analizar y evaluar las diversas ideas de los los costes y beneficios. proyectos. Todos los métodos son enfoques bien Al mismo tiempo, invertir en sostenibilidad contrastados para cumplir el trabajo y se es- y solidez llevará consigo la ampliación de nues- pera que sigan siendo relevantes por muchos tro ámbito de evaluación y administración del años. riesgo para incluir la administración de los mu- Los métodos apoyan el proceso de planifica- chos riesgos indirectos y difíciles de medir que, ción típico en diferentes momentos y de dife- sin embargo, amenazan la viabilidad de una in- rentes formas. Puede usarse algunos métodos versión o, incluso, la ciudad en su conjunto. repetidamente. Por ejemplo, pueden utilizar- Los principios descritos anteriormente en- se los meta-diagramas que resumen los flujos fatizan el enfoque Eco2. Al utilizar el marco ana- de recursos, en primer lugar como forma de RESUMEN EJECUTIVO | 7 Formas y flujos combinados para crear una plataforma transdisciplinaria Clientes Calles Parcelas Elevación Uso del terreno Este diagrama de flujo resume todo el flujo de agua a través de Mundo real Hong Kong (China) y es una de las primeras ilustraciones de un Fuente: Derechos metabolismo urbano. de autor © ESRI, Fuente: Boyden, Millar, usado bajo permiso, y Newcombe (1981). http://www.esri.com/. Flujos: análisis de flujos materiales y diagramas de Sankey Formas: poner la información en capas en los mapas El flujo de análisis materiales y los diagramas de Sankey son un méto- Los mapas son especialmente útiles en cooperación porque son do para calcular e ilustrar el flujo de recursos a través de un área ur- muy explícitos para mucha gente (una imagen vale por mil pala- bana de cualquier dimensión. Se determinan los inputs y outputs al bras). Las capas de información hacen posible interrelacionar las extraer los recursos de la naturaleza; procesados por la infraestruc- diversas características y cualidades del paisaje de forma inmedia- tura; consumidos por hogares y devueltos a la naturaleza como re- ta, haciendo así cuantificar con facilidad importantes relaciones es- siduos. Se utilizan diagramas en colores, pero simples, para educar a paciales. Colocar en capas es una vieja técnica que ha ido ganando todos y cada uno en los flujos de recursos y la efectividad de su uso, poder como resultado de la tecnología informática y las imágenes todo ello en una sola página. por satélite. Integrar las formas y flujos: una plataforma transdisciplinaria Como los diagramas y mapas pueden ser fáciles de entender y compartir por una amplia gama de profesionales y de los que toman las decisiones, ayudan a aunar a in- teresados y expertos, facilitando una com- prensión común de enfoques integrados para el diseño y la toma de decisiones. De- berían analizarse y entenderse las formas y flujos para los escenarios actuales y futu- ros. Combinados, los métodos representan una plataforma transdisciplinaria para en- tender la dinámica espacial de una ciudad y sus flujos de recursos físicos, elementos que son interdependientes pero difíciles de integrar, porque llevan consigo habilidades e interesados muy diferentes. Se necesita una plataforma para integrar los conceptos de diseño para la forma urbana con los correspondientes flujos de recursos. Fuente: Redibujado y adaptado de Baccini y Oswald (1998). 8 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS establecer un punto de referencia para evaluar de los sectores que atañen al desarrollo urba- cómo está funcionando una ubicación en un mo- no. Al desarrollar las ciudades sus sendas de mento dado y después, más tarde, para ayudar sostenibilidad, será de ayuda el revisar las cues- a diagnosticar, fijar objetivos, desarrollar el es- tiones a través del prisma de cada sector de in- cenario y evaluar el coste. fraestructura urbana. Idealmente, esto llevará Como ilustración, los Métodos para Anali- a una visión caleidoscópica de la ciudad, en la zar los Flujos y Formas revelan las importan- que pueda compararse cada perspectiva con tes relaciones entre los atributos espaciales de la siguiente, de forma que se puedan compren- las ciudades (formas) y su consumo de recur- der las relaciones entre energía, agua, trans- sos físicos y emisiones (flujos). La combinación porte y residuos sólidos, dentro del contexto de estos métodos analíticos ayuda a las ciuda- de la ciudad. des a desarrollar una plataforma transdiscipli- Al estudiar estos sectores, queda claro que naria para analizar las situaciones del momen- muchas de las fronteras operativas y jurisdic- to y prever escenarios (véase el diagrama). cionales obstaculizan la innovación y creativi- Uno de los primeros peldaños para una ciu- dad puede ser planificar un proceso de crea- dad en el esfuerzo de conseguir mejores resul- ción de capacidad. Revisar el sistema de apoyo tados. También está claro que las inversiones de decisiones es un buen lugar para empezar. realizadas en un sector pueden dar lugar a aho- Si bien este libro introduce los métodos funda- rros en otro sector (por ejemplo, las inversio- mentales, entre los planes de creación de capa- nes en eficiencia en el agua suelen resultar en cidad de una ciudad pueden figurar: obtener grandes ahorros en el coste de la energía) y que más información, adquirir instrumentos espe- reunir recursos escasos para invertir en ele- cíficos, obtener apoyo técnico externo y apli- mentos comunes multifuncionales y multipro- car los métodos a un proyecto catalizador. pósito puede beneficiar a todos (por ejemplo, por medio de corredores de infraestructura sub- terránea de un solo objetivo). Una guía de campo de referencia Las notas del sector arrojan una luz sobre cuestiones críticas específicas de este, que tie- La Guía de Campo de Referencia Eco2, que se nen un impacto sobre la sostenibilidad de la ciu- incluye como Parte 3, es un recurso técnico ela- dad, pero que no están bajo el control directo de borado especialmente para crear un conoci- las autoridades de ella. Puede haber que abordar miento de nivel básico y técnico. Contiene bi- estas cuestiones sobre una base sector por sec- bliografía básica dirigida a apoyar a las ciudades tor en colaboración con los interesados clave, en el desarrollo de conocimientos más profun- especialmente los niveles más altos de gobierno. dos y fluidez en las cuestiones a dos niveles. Da Identificar los puntos de presión crítica más allá un punto de vista ciudad por ciudad y sector por del control directo de las autoridades de la ciu- sector en la infraestructura urbana. Comienza explorando una serie de estudios casuísticos de dad es también importante a la hora de concebir las ciudades con mejor práctica en todo el mun- una plataforma ampliada de colaboración. do. Cada ciudad ofrece un ejemplo específico de La guía también proporciona una estrategia cómo puede aplicarse los diversos elementos del para administrar la estructura espacial de las enfoque Eco2. ciudades e importantes lecciones de cómo la La Guía de Campo de Referencia proporcio- planificación espacial y las regulaciones sobre na también una serie de notas sectoriales, explo- el uso del terreno pueden afectar intensamen- rando cada una de ellas cuestiones específicas te a la movilidad y asequibilidad. RESUMEN EJECUTIVO | 9 Avanzar juntos así como creación de capacidad y apoyo finan- ciero, a las ciudades que demuestren un fuerte Al identificar y aplicar sus sendas de sosteni- compromiso y voluntad política para aplicar la bilidad, las ciudades orientadas al futuro de los Iniciativa Eco2. países en desarrollo pueden contar con el apo- yo de las ciudades de mejor práctica en todo el mundo, así como de la comunidad internacio- Bibliografía nal, incluyendo las instituciones académicas y agencias de desarrollo. Se anima a las ciuda- Baccini, Peter, y Franz Oswald. 1998. Netzstadt: Transdisziplinäre Methoden zum Umbau urbaner des a echar mano de los excepcionales recur- Systeme. Zúrich: vdf Hochschulverlag. sos de cada uno de estos socios. Dentro de este Boyden, Stephen, Sheelagh Millar, y Ken Newcombe. contexto, el Grupo del Banco Mundial, junto 1981. The Ecology of a City and Its People: The Case con otros socios en el desarrollo, puede estar en of Hong Kong. Canberra: Australian National situación de proporcionar asistencia técnica, University Press. 10 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS PARTE 1 El Marco Oportunidades y desafíos, principios y sendas C I U D A D E S E C O 2: C I U D A D E S E C O L Ó G I C A S C O M O C I U D A D E S E C O N Ó M I C A S CAPÍTULO 1 Las ciudades ecológicas como ciudades económicas Este capítulo esboza cuestiones clave que impulsan la urgente necesidad de un nuevo enfoque de la planificación, desarrollo y administración urbanas. Si bien puede considerarse todas las transforma- ciones que están teniendo lugar ahora como amenazas, también puede hacérselo como oportunidades para la adopción rápida y amplia de un nuevo enfoque del diseño, toma de decisiones e inversión. En esta revisión de una selección de estudios casuísticos, el capítulo demuestra los beneficios tangibles de enfoques coste-efectivos que han llevado a una mayor sostenibilidad ecológica y económica en las ciudades. También clarifica concepciones erróneas generalizadas acerca de la sostenibilidad urbana y concluye que las ciudades deberían invertir en las oportunidades y sacar partido de ellas. Si se actúa correctamente, los cambios que están teniendo lugar pueden ofrecer nuevas oportunidades para con- seguir sostenibilidad y solidez en las áreas urbanas para las generaciones futuras. Desafíos y oportunidades años igualan al área urbana total edificada de todo el mundo en 2000 (Angel, Sheppard y Ci- La escala y tasa de urbanización vco, 2005). Podría decirse que estamos constru- no tienen precedentes yendo todo un nuevo mundo urbano a, aproxi- La urbanización en los países en desarrollo pue- madamente, un ritmo diez veces más rápido en de ser la transformación demográfica más sig- países con graves restricciones en los recursos nificativa de nuestro siglo, al reestructurar las (naturales, fiscales, administrativos y técnicos). economías nacionales y dar nueva forma a las Estamos haciéndolo en un contexto cada vez vidas de miles de millones de personas. Se pre- más mundializado, que se caracteriza por mu- vé que toda el área urbana edificada de los paí- chas variables nuevas, que fluctúan constante- ses en desarrollo se triplicará entre 2000 y 2030 mente, interrelacionadas e incontrolables. de 200.000 a 600.000 km2 (Angel, Sheppard y Por primera vez en la historia, más de la mi- Civco, 2005). Estos 400.000 km2 de nueva área tad de la población mundial, o 3.300 millones urbana edificada que se construirá en solo 30 de personas, reside en áreas urbanas. Se espera E L M A RCO | 13 que la parte de la población mundial que vive urbanización ha impulsado el crecimiento de en ciudades crezca hasta casi 5.000 millones en las economías nacionales. Por término medio, 2030 (N.U. Hábitat, 2008). Más del 90% del cre- aproximadamente un 75% de la producción eco- cimiento mundial está teniendo lugar en paí- nómica mundial tiene lugar en ciudades y en los ses en desarrollo. A mediados de siglo, solo Asia países en desarrollo esta proporción está crecien- albergará el 63% de la población urbana mun- do ahora rápidamente (Banco Mundial, 2009). dial, o 3.300 millones de personas (N.U. Há- En muchos países en desarrollo, la parte urba- bitat, 2008). Las ciudades de Asia oriental al- na del PIB ya sobrepasa el 60% (Banco Mun- bergaban a, aproximadamente, 739 millones de dial, 2009). personas en 2005 (Gill y Kharas, 2007). Tendrán La competitividad de las ciudades viene de- que acomodar a otros 500 millones en 2030 (Gill terminada por varios factores, que incluyen la y Kharas, 2007). geografía, políticas nacionales, liderazgo local, El crecimiento de la población urbana mun- fuerzas del mercado y entradas de capital. His- dial se está viendo acompañado por un aumen- tóricamente, la naturaleza y la geografía (alti- to del número y tamaño de las ciudades. Había tud, topografía y clima, así como la proximidad en 2000 unas 120 ciudades con poblaciones de de las costas, ríos, fronteras y recursos natura- más de un millón cada una de ellas y se prevé les) han sido, a menudo, el factor desencade- que el número aumente a más de 160 en 2015 nante del desarrollo de las ciudades. Las políti- (Base de Datos de Perspectivas Mundiales de cas nacionales desempeñan importante papel a Urbanización). El mundo tendrá 26 megaciu- la hora de inducir y facilitar el crecimiento de dades —ciudades con poblaciones de más de 10 las ciudades, al determinar la localización, cali- millones— en 2025. Los países en desarrollo de dad y conectividad de las inversiones clave en Asia albergarán 12 de estas ciudades (N.U. Há- infraestructura, lo que, a su vez, influye sobre bitat, 2008). Un elemento importante de este las decisiones de inversión y localización del crecimiento es el hecho de que el 50% del au- capital privado. En su conjunto, estas generan y mento urbano global está teniendo lugar en hacen posible la diversificación económica y ciudades medias y menores de 500.000 habi- una gama de actividades económicas que lle- tantes. Se prevé que, a lo largo de la próxima van a aumentos de la población por medio de la década, la mitad de la expansión de la pobla- migración rural-urbana y ganancias en la pro- ción urbana de Asia oriental sea absorbida por ductividad. En el contexto de una creciente mun- estas ciudades (Gill y Kharas, 2007). dialización, se está reconociendo el papel del Estas estadísticas de población implican una comercio y la inversión extranjera como un fac- inversión masiva en capital manufacturado, in- tor adicional que impulsa el crecimiento de las cluyendo el parque inmobiliario y la infraes- ciudades. Se ha observado también que, al pa- tructura urbana. Las estrategias urbanas que sar rápidamente a una economía de alto valor, enmarcan la toma de decisiones y dan forma a basada en el conocimiento, las ciudades se be- las políticas e inversiones dentro de los próxi- nefician de su ventaja competitiva crítica en su mos años tendrán, sin duda, consecuencias para capacidad para atraer, retener e invertir en ca- las generaciones futuras. pital humano (Florida, 2002). Bajo estas cir- cunstancias, ha sido un determinante crítico Las ciudades son motores del crecimiento del crecimiento de las ciudades su capacidad económico de suministrar un entorno favorable a los ne- ¿Qué está impulsando las tasas masivas de ur- gocios (tal como una buena infraestructura, po- banización descritas anteriormente? Históri- líticas favorables a reducciones en el coste de camente y en la mayor parte de las regiones, la hacer negocios y conectividad con los mercados 14 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS externos); una buena calidad de vida y un en- el establecimiento humano y el empleo. Aun- torno que atraiga y retenga el capital humano al que las economías mundiales basadas en las ciu- suministrarle una sólida infraestructura social dades han surgido en diversos momentos de la y un medio ambiente asequible y habitable. historia, una economía mundial no había al- Como sistemas organizativos, las aglome- canzado nunca en la historia el alcance actual: raciones urbanas proporcionan oportunidades ninguna ciudad de hoy opera fuera del sistema únicas por la escala económica y espacial. La económico mundial y todas las ciudades han oferta de servicios de infraestructura críticos encontrado un lugar dentro de esa red. (físicos y sociales), así como la organización ins- Debido a las fuerzas transformadoras de las titucional y administrativa en la que se basa gran economías de la aglomeración las ciudades de parte del desarrollo económico y el bienestar Asia oriental están experimentando un impor- social, se hacen financieramente viables y al- tante cambio en las actividades económicas y canzan economías de escala en las ciudades. Al en los patrones de empleo de la agricultura a mismo tiempo, la proximidad geográfica redu- la industria y los servicios, que se está viendo ce los costes de transacción y genera eficiencias acompañado por la diversificación económica económicas al crear mercados concentrados dentro de los sectores. La concentración de la para el trabajo, capital y bienes, lo que estimula producción económica en las áreas urbanas es el crecimiento, la diversificación y la innova- especialmente significativa en Asia oriental. Las ción en el suministro de una amplia gama de más dinámicas regiones costeras de China pro- bienes y servicios y el efecto de arrastre del co- ducen más de la mitad del PIB del país en me- nocimiento y las habilidades cruciales para la nos de la quinta parte de su superficie (Banco creación de nuevas ideas. Las ciudades sirven Mundial, 2008). La concentración del PIB no también como mercados concentrados para el es proporcional a la de la población. Por ejem- output agrícola de sus traspaíses rurales. plo, en Tailandia, Bangkok cuenta con el 40% No es simplemente la concentración de ac- del PIB nacional, pero solo con el 12% de la po- tividades lo que hace atractivas a las ciudades, blación. Suelen observarse estos desequilibrios sino también la diversificación e intensificación en otras ciudades importantes de Asia, por ejem- de estas, lo que, finalmente, las convierte en só- plo Ho Chi Min (29% del PIB nacional, pero 6% lidas, competitivas y dinámicas. Además, apar- de la población); Manila (31% y 13%, respectiva- te de la concentración espacial, las ciudades mente); y Shanghái, China (11% y 1%, respecti- tienen una dimensión temporal. Para seguir vamente) (Banco Mundial, 2003). siendo importantes y competitivas, las ciuda- des con éxito tienen que seguir evolucionando. La pobreza dentro y alrededor La zona terrestre manufacturera de la costa de de las ciudades es un desafío muchas antiguas ciudades industriales ha sido En la mayor parte de las regiones, las oportuni- ahora convertida en propiedad inmobiliaria de dades proporcionadas por la urbanización han alta calidad del sector residencial y financiero. hecho posible que grandes segmentos de la po- Por medio de la infraestructura ampliamente blación salgan de la pobreza. El Fondo de Po- perfeccionada de las telecomunicaciones mun- blación de las Naciones Unidas ha examinado diales e internet, pueden ahora grandes seg- esta relación entre mayor oportunidad y dismi- mentos del sector de servicios (cuyos produc- nución de la pobreza en 25 países y ha conclui- tos y servicios puede transferirse en un instante do que la urbanización ha contribuido signifi- a través del mundo) acceder a los mercados de cativamente a la reducción de la pobreza. Por consumo y trabajo apretando un botón, lo que ejemplo, un 28,3% de la reducción de la pobreza creará nuevas e interesantes posibilidades para en Bolivia entre 1999 y 2005 ha sido atribuible E L M A RCO | 15 a la urbanización (UNFPA, 2007). No es de ex- sus residentes, privados de derechos tienen po- trañar que los pobres sigan emigrando a las zo- cos medios legales, financieros o políticos para nas urbanas en busca de una vida mejor, pero si evitarlo. En muchos casos, las condiciones en bien la urbanización ha llevado al crecimiento las chabolas son peligrosas para la vida; son económico y ayudado a reducir la pobreza, no mucho más susceptibles de sufrir inundacio- es capaz de erradicarla por sí sola. La pobreza nes, corrimientos de tierra, enfermedades, ex- urbana y la desigualdad existen a pesar de la con- posición a residuos industriales tóxicos, conta- centración de renta en las ciudades. minación del aire interior, incendios, etc. El chabolismo representa la peor forma de Las chabolas aumentaron sustancialmente pobreza urbana. Los individuos y comunidades en los 1990, cuando las poblaciones urbanas de que viven en chabolas se enfrentan a graves in- los países en desarrollo crecían más rápidamen- suficiencias en las necesidades humanas más te que la capacidad de las ciudades para alber- básicas, tales como alojamiento, tierra, agua, garlas. Más de 810 millones de personas, o más combustible y electricidad seguros para coci- de la tercera parte de la población urbana de nar, calefacción, saneamiento, recogida de ba- los países en desarrollo, vivían en chabolas en suras, alcantarillado, calles pavimentadas, ca- estos países en 2005 (UN-HABITAT, 2008). minos y alumbrado público. En gran medida Aproximadamente un 64% de estos habitan- debido a la oferta insuficiente de terreno con tes de las chabolas, o 516 millones de personas, servicios a precios asequibles, causada a me- viven en Asia (UN-HABITAT, 2008). El Pro- nudo por regulaciones no realistas impuestas grama de Asentamientos Humanos de las Na- al terreno y deficiencias administrativas cróni- ciones Unidas (UN-HABITAT) ha previsto que, cas, las economías domésticas pobres no pue- si no se adoptan acciones firmes y concretas, den tener acceso al terreno y alojamiento por el número de habitantes de chabolas aumen- medio de los canales legales, por lo que los po- tará hasta, aproximadamente, 2.000 millones bres se ven obligados a vivir en asentamientos de personas en los próximos 25 años (UN-HA- destartalados y poco sólidos en zonas medio- BITAT, 2003). ambientalmente sensibles (pendientes o áreas Las zonas de chabolismo son un símbolo vi- bajas), a lo largo de las carreteras y líneas de sible de la exclusión social, y amenazan tam- ferrocarril, cerca de instalaciones industriales bién al bienestar de la ciudad al comprometer peligrosas y a menudo próximas a los recursos los activos ecológicos colectivos y aumentar los ecológicos de las ciudades. Además, como no riesgos de enfermedades transmitidas por el se suministra en las chabolas los servicios ur- agua e infecciosas. banos básicos, sus habitantes suelen vivir en las La emigración a las zonas urbanas está aumen- peores condiciones y no pueden dejar de con- tando, impulsada por la promesa de un futuro taminar el terreno y los recursos de agua lin- mejor. Si bien las ciudades han tenido un efecto dantes. Las industrias suelen contaminar sin tra- significativo sobre la productividad económi- bas ni control en las zonas de chabolas, porque ca, necesitan hacer más para enfrentarse a la Fuente: Administración Nacional de Aeronáutica y el Espacio. 16 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS cuestión crucial de la pobreza urbana, en espe- cial el problema de las chabolas. Unas pocas ciudades con mentalidad progresista están to- El reverso de la moneda de la emigración ur- mándose ahora en serio la cuestión del cambio climático. Por bana es la pérdida de poblaciones en muchas ejemplo, las autoridades de la ciudad de Brisbane, Australia, áreas rurales y comunidades del traspaís. Mien- están abordando de forma global esta cuestión, por medio de su City-Smart Program. Los funcionarios de Brisbane esperan tras que la gente se ve atraída desde el campo que su experiencia prepare el camino para otras ciudades (véa- por la promesa de riqueza, se ve desplazada de se en la Parte 3 más sobre las iniciativas de Brisbane). sus comunidades tradicionales, debido al des- enfrenado crecimiento urbano y una casi com- pleta ausencia de planificación rural comple- enormes residuos y contaminación que impo- mentaria efectiva, con lo que los problemas del nen pesados costes medioambientales, sociales chabolismo y el excesivo ritmo de crecimiento y económicos a escala local y mundial. Muchos urbano son también síntomas de una mala pla- de estos costes los pagan las ciudades mismas nificación rural y una inapropiada inversión en por medio de una importante reducción de la su desarrollo. La solución es adoptar un enfoque salud y bienestar humanos debido a la conta- mejor integrado espacialmente, implicando a minación del aire, agua y tierra; la destrucción las áreas rurales en una actuación cooperativa a de activos ecológicos; la creciente carga fiscal; largo plazo para crear vínculos rurales-urbanos y la menor competitividad económica a largo y promover la administración del crecimiento plazo. Suelen ser los pobres los que sufren más urbano. la contaminación localizada y las condiciones insanas de vida, porque no tienen acceso a un Es imposible continuar la urbanización alojamiento y vecindad seguros. Estas cuestio- basándose en las prácticas habituales nes afectan de forma inmediata a los líderes de Es seguro que la urbanización en la tasa y esca- las ciudades que quieren mejorar el bienestar la descritas anteriormente se verá acompañada de todos los ciudadanos, proporcionar un en- por un consumo y pérdida de recursos natura- torno estable y atractivo para las empresas, pro- les sin precedentes. Los cálculos ya han mos- teger y sacar partido de los activos ecológicos trado que, si los países en desarrollo urbanizan urbanos, así como aumentar la fortaleza fiscal y consumen recursos en el mismo grado y al- de las ciudades. cance que los países desarrollados, se necesi- La administración inapropiada del agua re- tará una base de recursos equivalente a cuatro sidual y los residuos sólidos ha llevado a impor- planetas tierra para apoyar el crecimiento (Rees, tantes peligros medioambientales y sanitarios 2001). Se necesitará, incluso, una mayor super- en las ciudades de muchos países en desarrollo. ficie si se exige a los agricultores dejar en bar- Además, la Organización Mundial de la Salud becho sus campos y regenerar suelos y si hay estima que más de mil millones de personas en que sostener la biodiversidad. Pero, evidente- Asia están expuestas a niveles de aire contami- mente, solo tenemos una Tierra. La base de re- nante medioambiental que superan las pautas cursos esencial para sostener la transición ru- de la Organización. Un reciente estudio con- ral-urbana no estará disponible, a no ser que las junto del gobierno chino y el Banco Mundial ha ciudades de los países en desarrollo y desarro- estimado que el coste de la contaminación me- llados encuentren formas más eficientes de ha- dioambiental del aire en las áreas urbanas de cer frente a las necesidades de sus poblaciones. China ascendía aproximadamente a 63.000 mi- Además de las ineficiencias en los recursos, llones de dólares EE.UU. en 2003, equivalentes el seguir con las cosas como están en la urbani- al 3,8% del PIB chino de ese año (Banco Mun- zación y el crecimiento económico genera unos dial, 2007). E L M A RCO | 17 El coste mundial de dejar las cosas como es- sociales y medioambientales de seguir con la ur- tán en la urbanización es también importante. banización como hasta ahora no son sostenibles. Se estima que las ciudades consumen aproxi- madamente un 67% de toda la energía mundial Lo existente y lo nuevo son un desafío y son responsables de claramente más del 70% gemelo de las emisiones de gases de invernadero, la Está claro que, si tenemos que absorber y sos- principal contribución al cambio climático1. La tener la poderosa ola de urbanización de los calefacción y alumbrado que los edificios re- países en desarrollo, a la vez que administra- sidenciales y comerciales producen en el nivel mos el stock construido existente, tendrá que mundial son el 25% de las emisiones de gases tener lugar un cambio de paradigma. Las cues- de invernadero, lo que equivale a la cantidad tiones fundamentales a las que hay que enfren- generada por todas las actividades agrícolas e tarse son las siguientes: ¿Cómo pueden continuar industriales juntas. El transporte contribuye con las ciudades aprovechando de forma efectiva las un 13,5% de las emisiones mundiales de gases oportunidades de crecimiento económico y re- de invernadero, mientras que el transporte por ducción de la pobreza ofrecidas por la urbaniza- carretera lo hace con un 10% (U.N. Habitat, ción, a la vez que mitigan también los impactos 2008). Estas emisiones causan un cambio cli- negativos? ¿Cómo pueden las ciudades alcan- mático irreversible, que afecta gravemente a los zar este objetivo, dada la velocidad y escala a las ecosistemas mundiales, la economía mundial y, que está progresando la urbanización y dadas especialmente, a las naciones más pobres. sus propias limitaciones de capacidad? ¿Cómo De acuerdo con el Informe Stern sobre la Eco- puede encajarse las consideraciones ecológicas nomía del Cambio Climático, los escenarios, de y económicas, de forma que resulten en una ven- seguir como hasta ahora, podrían llevar a una taja acumulativa y duradera para las ciudades? pérdida del 5 al 10% del PIB mundial; los paí- ¿Cómo pasaremos de ciudades ecológicas ver- ses pobres experimentarían una pérdida de sus ciudades económicas (Eco versus Eco) a las más del 10% del PIB (Stern, 2007). Dando el ciudades ecológicas como ciudades económicas análisis un paso más allá de las medidas de la (ciudades Eco2)? pérdida de renta y productividad (tales como En general, las ciudades se enfrentan a dos la medida del PIB) y entrando en los costes del desafíos: el planteado por las áreas urbanas exis- cambio climático (teniendo en cuenta los im- tentes y el planteado por una expansión urbana pactos directos sobre la salud y el medio am- rápida y nueva. biente y las retroalimentaciones que los am- Al ocuparse de las áreas urbanas existentes, plifican o refuerzan, así como sus resultados), las ciudades se pueden apoyar en una serie de puede verse que los costes de seguir como has- medidas que hagan posible que el stock edifi- ta ahora en cuanto al cambio climático podrían cado existente funcione con mayor efectividad. reducir el bienestar en una cantidad equiva- Entre los ejemplos de medidas de retroadap- lente a una disminución de entre el 5 y el 20% tación se encuentra aplicar la eficiencia en los del consumo per cápita. Una estimación preci- sectores de la energía y el agua, reducir, reutili- sa es probable que se encuentre en la parte su- zar y reciclar residuos y adaptar la infraestruc- perior de este intervalo (Stern, 2007), y, lo que tura de transporte existente (carreteras) para ha- es más importante, el Informe Stern demues- cerla más eficiente (por ejemplo, destinando rutas tra claramente que los países y gente más po- al tránsito rápido de autobuses o carriles para bre sufrirán los impactos del cambio climáti- bicicletas). Al mismo tiempo, las ciudades pue- co de forma desproporcionada y con la mayor den explorar formas coste-efectivas de remode- gravedad. En esencia, los efectos económicos, lar la distribución, densidad y uso de las formas 18 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS construidas existentes, aumentando los ratios ventajas sistémicas incorporadas en eficiencia y de edificabilidad; permitiendo la transferencia sostenibilidad. El calendario y la secuencia son de derechos de promoción urbana; aplicando fundamentales para asegurar un impacto dura- programas de reajuste del terreno; rezonifican- dero de las intervenciones coordinadas, maxi- do y cambiando los patrones de uso del terreno; mizando los beneficios y reduciendo las exter- y, lo que es más importante, revisando y ha- nalidades a largo plazo. Hay un enorme coste ciendo respetar los códigos y estándares de edi- de oportunidad en no actuar en el momento co- ficación. Los proyectos de redesarrollo en ma- rrecto y este es ahora. yor escala en ciertos barrios y distritos de las Ha sido por el urgente interés de ayudar a las ciudades también han tenido éxito a la hora de ciudades a captar sistemáticamente este valor, mejorar la sostenibilidad de las áreas urbanas mientras sigan teniendo abierta la ventana de existentes. Las medidas de retroadaptación y los oportunidad, por lo que el Banco Mundial ha proyectos de redesarrollo requieren una plani- lanzado la Iniciativa de las Ciudades Eco2. ficación holística y coordinación entre sectores. Mientras tanto, las ciudades se están enfren- tando a tasas de expansión sin precedentes y Innovaciones en la sostenibilidad corren el peligro de quedar atrapadas en pa- urbana y sus beneficios trones ineficientes e insostenibles de creci- miento urbano del que no hay fácil escapato- Se ha demostrado concretamente en algunas ciu- ria. Las condiciones iniciales son los cimientos dades innovadoras que las sostenibilidades eco- del desarrollo urbano a cualquier escala; im- lógica y económica pueden reforzarse mutua- ponen poderosas restricciones a lo que puede mente de manera significativa y beneficiar a una conseguirse al madurar una ciudad. Entre estas serie de interesados. Uno de los papeles de la Ini- condiciones iniciales se encuentra el patrón de ciativa de las Ciudades Eco2 es reflejarse en es- desarrollo espacial, la forma urbana construida tos ejemplos y encontrar formas de transferir las y la mayor parte de las inversiones troncales en lecciones y éxitos a ciudades del resto del mun- infraestructura relacionadas con ello, que, de- do. Para comenzar el proceso, revisemos rápi- bido a su dimensión y permanencia, son im- damente tres estudios casuísticos, que se pre- portantes limitaciones a las opciones futuras. senta con más detalle en la Parte 3. El primer Normalmente se denomina a esta situación de- caso hace referencia a la aplicación de un pro- pendencia en la trayectoria, que también es evi- grama integrado de administración de residuos dente en la arquitectura institucional que evo- que ha tenido éxito por medio de una implica- luciona para servir de base a grandes sistemas ción sistemática con los interesados y que ha complejos de infraestructura; esta arquitectura llevado a importantes ganancias medioambien- institucional puede luego reforzar y perpetuar tales y económicas. El segundo se trata de una el crecimiento de una especie concreta. La pers- planificación y administración integradas de uti- pectiva de poder influir en la nueva urbaniza- lidades y recursos por medio de la colaboración ción y el crecimiento de las ciudades es enor- sistemática de los interesados que ha llevado a me: comenzar correctamente es mucho más beneficios en el ciclo vital significativamente ma- coste-efectivo que ocuparse más tarde de los yores. En el tercero se presenta un desarrollo problemas. El intervenir puede multiplicar los urbano bien coordinado y global, así como pro- rendimientos económicos, sociales y ecológi- gramas sociales y medioambientales. El tercer cos. Una medida tomada en esta fase crítica del caso demuestra que el coste no es una barrera crecimiento de las ciudades puede representar importante para la planificación, desarrollo y ad- una clara oportunidad de pasar de un salto a ministración urbanos ecológicos y económicos, E L M A RCO | 19 y es una ilustración de una dependencia en la operaciones de reciclado de los residuos). Yo- trayectoria (espacial, institucional y cultural) kohama tiene dos vertederos. Cuando se pla- con éxito en el desarrollo urbano. neó el Plan de Acción G30 en 2003, se espera- ba que la capacidad de los dos vertederos sería Yokohama: beneficios medioambientales de 100.000 m3 en 2007, pero, gracias a la reduc- y económicos por medio de la implicación ción en los residuos, los dos vertederos mantu- de los interesados vieron una capacidad de 700.000 m3 en el mismo Yokohama, la mayor ciudad de Japón, comen- año. Se estima en 83 millones de dólares EE.UU. zó un plan de acción en 2003, que se conoce el valor de los 600.000 m3 ahorrados en la capa- como G30 (G = basura (garbage en inglés); 30 = cidad de eliminación en los dos vertederos (Ciu- un 30% de reducción en la producción de ba- dad de Yokohama, 2006). sura para el año fiscal 2010). El Plan de Acción Los cálculos muestran que la reducción de G30 identifica con claridad las responsabilida- residuos entre los años fiscales 2001 y 2007 ha des de los hogares, empresas y el gobierno para dado lugar a una reducción de, aproximadamen- conseguir una reducción de basuras por me- te, 840.000 toneladas de emisiones de dióxido dio de las tres R (reducir, reutilizar y reciclar) y de carbono, lo que equivale a lo que pueden ab- crea un mecanismo para un enfoque integrado sorber anualmente 60 millones de cedros japo- de la reducción de residuos (Ciudad de Yoko- neses. Aproximadamente, se necesita un área hama, 2003). Se ha utilizado educación medio- de 600 km2 (1,4 veces mayor que la ciudad) para ambiental y diversas actividades promociona- plantar 60 millones de cedros japoneses (Ciu- les relacionadas con la reducción de residuos dad de Yokohama, 2009b). Al mismo tiempo, si para mejorar la sensibilización y conocimiento se hubiesen certificado y vendido estas reduc- de la gente y la comunidad de negocios. ciones de las emisiones, podrían haber propor- Yokohama redujo la generación de residuos cionado un flujo regular de ingreso adicional en un 38,7%, de aproximadamente 1,6 millones por medio de la financiación de carbono. de toneladas en el año fiscal 2001, a un millón de toneladas en el año fiscal 2007, mientras que Estocolmo: planificación y administración la población de la ciudad crecía en aproxima- integrada por medio de la colaboración damente 166.000 habitantes a lo largo de mis- sistemática de los interesados mo periodo (Ciudad de Yokohama, 2008, 2009a). En un proyecto de redesarrollo en curso en Esta importante reducción de residuos permi- Hammarby Sjöstad, distrito en la parte meri- tió a Yokohama cerrar dos incineradoras, lo que dional de Estocolmo, el ayuntamiento de esta ahorró a la ciudad 1.100 millones de dólares ciudad decidió perfeccionar la mejor práctica EE.UU. en costes de capital que se habría ne- sueca en sostenibilidad en 1995 —el año en que cesitado para su renovación (se ha utilizado se adoptó el programa medioambiental— por un en el cálculo del coste un tipo de cambio de 1$ factor de 2 en una serie de indicadores, sobre EE.UU. = 100 yenes; véase Ciudad de Yokoha- todo en la eficiencia energética por metro cua- ma 2006). Esta reducción llevó también a unos drado. En Suecia, la tasa media anual de utiliza- ahorros netos de aproximadamente 6 millones ción de la energía en algunos nuevos proyectos de dólares EE.UU. en los costes anuales de fun- regulares de desarrollo es de 200 kWh por me- cionamiento y mantenimiento (30 millones de tro cuadrado; la práctica más moderna produce dólares EE.UU. en el funcionamiento y coste de una eficiencia de 120 kWh por metro cuadrado mantenimiento de las dos incineradoras, me- (Bylung, 2003). El proyecto actual va dirigido a nos 24 millones de dólares EE.UU. en el fun- conseguir una tasa de 100 kWh por m2. Entre cionamiento y coste de mantenimiento de las otros objetivos fijados para el proyecto, figuran 20 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS la conservación de agua, reducción y reutiliza- urbano cíclico, optimizando el uso de recursos ción de residuos, reducción de emisiones, me- y minimizando los residuos (Figura 1.1). El mo- nor uso de materiales peligrosos en la cons- delo racionaliza diversos sistemas de infraes- trucción, utilización de fuentes renovables de tructura y suministro de servicios urbanos y pro- energía y soluciones de transporte integradas. porciona el fundamento y plan de acción dirigido Estocolmo ya es una ciudad sostenible y el ayun- a conseguir los objetivos de sostenibilidad esbo- tamiento ha pretendido que este proyecto sea zados más arriba. una demostración pionera de métodos sosteni- Las conclusiones iniciales de las evaluacio- bles de redesarrollo urbano. Hammarby Sjöstad nes preliminares de la primera fase de desarro- es uno de los tres distritos de ecociclo designa- llo, Sikla Ude (S.U.), comparadas con un escena- dos en Estocolmo. rio de referencia (Ref ), aparecen en la Figura Para cumplir los objetivos fijados por el ayun- 1.2: una reducción del 30% en el uso de energía tamiento, sus tres departamentos de residuos, no renovable (ENR), un 40% de reducción en energía y agua y alcantarillado diseñaron en co- el uso de agua, un 29% de reducción en el poten- laboración un modelo, el Modelo Hammarby, cial de calentamiento mundial (PCM), un 41% que representa un intento de convertir un me- de reducción en potencial de creación de ozo- tabolismo urbano lineal —consumir los recur- no fotoquímico (PCOF), un 36% de reducción sos del flujo de entrada y desechar los residuos en potencial de acidificación (PA), un 68% de a través del flujo de salida— en un metabolismo reducción en potencial de eutrofización (PE) y Energía Re sid uo s ua Ag Figura 1.1 El modelo de Hammarby, Estocolmo: ejemplo de administración y planificación integradas Fuente: Ciudad de Estocolmo, Fortum, compañía del agua de Estocolmo. E L M A RCO | 21 un 33% de reducción en residuos radiactivos medioambiental, encargados por el ayuntamien- (RR). to de la responsabilidad de guiar e influir sobre El éxito en un proyecto tal como Hammar- los interesados públicos y privados hacia la rea- by Sjöstad depende de la coordinación entre lización de los objetivos medioambientales del interesados clave. Con el fin de canalizar todos proyecto2. los esfuerzos en una sola dirección, la ciudad designó un equipo del proyecto en 1997, que Curitiba: el coste no es una barrera fue incorporado en 1998 al Departamento de importante Carreteras e Inmuebles de la ciudad (ahora lla- Las ciudades de los países en desarrollo que mado Departamento de Desarrollo). Este paso miran hacia el futuro y que tienen recursos fis- tuvo varias ramificaciones positivas. En primer cales limitados también han emprendido con lugar, al estar ubicado en el Departamento de éxito el desarrollo urbano sostenible. Conside- Carreteras e Inmuebles de la ciudad, el equipo remos el caso de Curitiba, la capital del estado del proyecto tenía mayor acceso a y control so- de Paraná, Brasil. Desde los años 60, por medio bre los fondos públicos; además, el equipo se de sus enfoques innovadores en planificación encontraba en una posición mucho más fuerte urbana, administración de la ciudad y planifi- para influir y negociar con los intereses priva- cación del transporte, Curitiba ha sido capaz dos. Se estableció la estructura del equipo de la de absorber de forma sostenible un aumento siguiente forma: los representantes de los de- de población desde los 361.000 habitantes (en partamentos municipales de planificación, ca- 1960) a los 1.797.000 (en 2007) a partir de lo rreteras e inmuebles, agua y alcantarillado, re- que inicialmente era un presupuesto limitado. siduos y energía, eran miembros del equipo. Se Ha suministrado servicios urbanos clave con integró a los diversos departamentos munici- una cobertura más amplia y una huella ecológi- pales en una sola estructura, liderada por un ca menor que muchas ciudades con mucho ma- administrador del proyecto y un funcionario yores recursos fiscales a su disposición. Además, Figura 1.2 Resultados iniciales de la primera fase de Hammarby-Sjöstad de acuerdo con la herramienta de análisis del ciclo de vida del Perfil de Carga Medioambiental Fuente: Brick (2008). Nota: Se describe más extensamente la herramienta en el capítulo 10. 22 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS a la vez que realizaba esto, Curitiba ha amplia- Como consecuencia, Curitiba tiene la tasa do su propia capacidad fiscal y base económica más alta de utilización del transporte público y se ha ganado la reputación de ser uno de los de Brasil (45%), lo que significa que esta ciudad mejores ejemplos en el mundo de desarrollo eco- tiene una de las tasas más bajas de contamina- lógico y económico urbanos. ción del aire urbano del país. Se ha valorado en La más importante decisión de planificación 2002 en 930.000 dólares EE.UU. la pérdida de realizada por Curitiba fue crecer a partir del nú- combustible originada por la congestión en el cleo de la ciudad hacia fuera, siguiendo un es- tráfico, frente a 13,4 millones de dólares EE.UU. quema ramificado lineal radial, abriendo de en Río de Janeiro (CNT, 2002; Vassoler, 2007). esta forma la ciudad, a la vez que preservaba la Como contraste, en 2000, la congestión en 75 densidad urbana y protegía las zonas verdes. áreas metropolitanas de los Estados Unidos Este enfoque contrasta con el desarrollo típico dio lugar a unas pérdidas de combustible y de concéntrico y ad hoc. Para fomentar un creci- tiempo valoradas en 67.500 millones de dólares miento urbano lineal efectivo a lo largo de ejes EE.UU. (Downs, 2004). Si se planificasen y de- estructurales principales (en vez de hacerlo ex- sarrollasen estas áreas de Estados Unidos de tendiéndose descontroladamente), Curitiba si- forma más eficiente, podría evitarse una parte guió el desarrollo incremental de un sistema de importante de las reiteradas pérdidas anuales y autobuses integrado (Figura 1.3). El uso del te- emisiones dañinas. rreno y la zonificación fomentaron simultánea- En los 1950 y 1960, Curitiba sufrió persisten- mente un desarrollo residencial y comercial de tes inundaciones, mientras avanzaban la cons- alta densidad a lo largo de cada eje estructural, trucción y el desarrollo a un rápido ritmo. Se proporcionando así la densidad económica y hubiera requerido más canales de drenaje a un base de utilización dirigidas a hacer al sistema coste enorme. Sin embargo, apartando tierra para financieramente sostenible. El sistema de auto- el drenaje y situando las áreas bajas fuera de los buses con un código de colores va dirigido a límites del desarrollo, la ciudad consiguió hacer suministrar diversos niveles de servicio (inter frente al costoso problema de las inundaciones distrito, alimentador, inter municipal, etc.) y está y evitó los enormes costes de capital unidos a su integrado como un único sistema unificado den- control y drenaje (Rabinovitch y Leitman, 1966). tro del plan de uso del territorio. La ciudad convirtió a estas áreas en parques con 2009 Figura 1.3 La red de transporte integrada 1974-95 y 2009 Fuente: IPPUC (2009). E L M A RCO | 23 muchos árboles y creó lagos artificiales para re- Jaime Lerner, que contribuyó a redactar el tener las aguas de las inundaciones. Los auto- plan maestro de la ciudad en 1966 y trabajó buses y los carriles para las bicicletas ayudaron como presidente del Instituto en 1969 y 1970, a integrar los parques en la red de transportes fue elegido alcalde de Curitiba tres veces (1971- de la ciudad (Rabinovitch y Leitman, 1966). Esto 75, 1979-83 y 1989-92). Es ampliamente conoci- es un excelente ejemplo de cómo puede inte- do como uno de los más populares, creativos y grarse en el diseño urbano los activos ecológi- exitosos alcaldes de Brasil y su influencia se ha cos y la infraestructura verde. Se ha estimado extendido por todo el mundo. Ha ganado mu- que el coste de esta estrategia, incluyendo los chos galardones, incluyendo los del Programa costes de realojamiento de los habitantes de las de las Naciones Unidas para el Medio Ambien- chabolas, es cinco veces menor que el de cons- te, Fondo de las Naciones Unidas para la Infan- truir canales de hormigón. También, como re- cia, Instituto Internacional para la Conserva- sultado de ello, los valores de la propiedad de ción de la Energía y el Premio Príncipe Claus las zonas adyacentes se apreciaron, al igual que de los Países Bajos. los ingresos por impuestos. La administración actual ha conseguido un Un programa especial permitió a los promo- amplio éxito al abordar nuevos proyectos in- novadores, centrándose de forma constante en tores transmitir sus derechos de promoción del cuestiones sociales, medioambientales y de pla- terreno en lugares que el ayuntamiento quería nificación urbana, por medio de una consulta desarrollar y proporcionó incentivos y exen- sustancial con audiencias públicas. El alcalde, ciones tributarias para la conservación de zo- Carlos Richa, que comenzó su administración nas verdes, así como de lugares pertenecientes en 2004, goza de una gran popularidad, lo que al patrimonio histórico y cultural. Al mismo resultó evidente al ser reelegido en octubre de tiempo, Curitiba mantuvo su vibrante densidad 2008 con una aprobación del 77%. urbana a lo largo de los ejes de crecimiento: la densidad aumentó de 1410 a 4161 personas por km2 entre 1970 y 2007, incluso con aumento de Importantes lecciones de las la zona verde per cápita de 1 a 51,5 m2. ciudades de mejor práctica Puede atribuirse una gran parte del éxito de Curitiba al Instituto de Investigación y Pla- Curitiba, Estocolmo y Yokohama, así como los nificación Urbana de Curitiba. Establecido en muchos otros ejemplos de este libro, lanzan el 1965, el Instituto es una poderosa autoridad positivo mensaje de que es posible el cambio a pública municipal independiente y sirve como varias escalas, así como que algunos de los mi- agencia de investigación, planificación, aplica- tos dominantes acerca de la sostenibilidad ur- ción y supervisión de la ciudad. El Instituto ha bana (tales como el alto coste) no siempre se hecho posible la coordinación entre los dife- basan en los hechos. Examinemos un poco más rentes elementos del desarrollo urbano y ha algunas de estas lecciones. sido el factor más importante a la hora de ase- gurar la continuidad y congruencia del proceso Muchas soluciones son asequibles incluso de planificación a lo largo de sucesivas admi- si los presupuestos son limitados nistraciones de la ciudad. Sus soluciones imagi- Uno de los mayores y más generalizados erro- nativas de administración y desarrollo, así como res es que las medidas innovadoras no son ase- su planificación urbana integrada, han reduci- quibles y no producen rendimientos significa- do de forma significativa las ineficiencias aso- tivos. Como han demostrado concretamente los ciadas al desarrollo fragmentado. casos de Curitiba y Yokohama, esto es cierta- 24 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS mente falso. Muchas soluciones creativas, prác- Unas políticas del terreno y la planificación ticas y efectivas en el coste, consiguen simultá- urbana efectivas y bien coordinadas y unas dis- neamente mayores beneficios que los escenarios tribuciones espaciales apropiadas pueden pro- de seguir como hasta ahora. porcionar un desarrollo fuerte y sostenido a Un caso adicional ayuda a poner de manifies- largo plazo y multiplicar los rendimientos eco- to esta lección. El ayuntamiento de Emfuleni, nómicos, sociales y medioambientales. Unas po- Suráfrica, inició un proyecto de conservación líticas efectivas de planificación urbana y te- de la energía y agua que consiguió ahorros de rritorio pueden ayudar a integrar a los pobres 7.000 millones de litros de agua y 14.000 millo- urbanos en el tejido económico, social y físico nes de kWh al año. Con un coste de solo 1,8 mi- de una ciudad, demostrando así ser económi- llones de dólares EE.UU., el proyecto ahorró camente beneficiosas a las ciudades, gobiernos más de 4 millones de dólares EE.UU. por año, nacionales y a los pobres urbanos mismos. Los lo que significa que se pagó asimismo en menos gastos financieros requeridos para una buena de 6 meses. Como el contrato del proyecto fue planificación no son significativos. Pero, como financiado y aplicado por una empresa de ser- muestra el caso de Curitiba, son necesarios un vicios de energía, el ayuntamiento no solo aho- compromiso e inversión sostenidos para man- rró grandes cantidades de dinero por las meno- tener una fuerte capacidad técnica, administra- res pérdidas de agua y costes de bombeo, sino tiva e institucional. que no tuvo que pagar la inversión por adelan- Si se las diseña y aplica adecuadamente, las tado. Mientras tanto, la empresa de servicios medidas de la política y regulatorias pueden de energía recuperó rápidamente su inversión también dar lugar a ganancias medioambienta- compartiendo los ahorros en el coste (USAID, les, fiscales y económicas. Los hogares y empre- 2005). sas representan componentes importantes en Amplias pruebas similares a la experiencia el consumo de energía y recursos y en la gene- de Emfuleni indican que los pasos dirigidos a ración de residuos, y sus ahorros en estas áreas mejorar las eficiencias en la energía y recursos pueden traducirse en ganancias económicas y pueden dar lugar a fuertes ganancias fiscales y fiscales para una ciudad. De esta forma, desde económicas, por lo que, mientras que el manejo mediados de los 1970, los programas de mejora de los residuos sólidos de muchas ciudades de de las utilidades y las políticas de eficiencia ener- tamaño medio puede constituir del 40 al 50% gética de California, que consisten en estánda- del presupuesto municipal total, programas como res e investigación y desarrollo, han mantenido el de Yokohama ofrecen una clara ilustración de constante la utilización per cápita de electrici- los importantes rendimientos que puede con- dad, mientras que esta magnitud ha aumenta- seguirse y los costes de capital que puede evi- do casi en un 80% en el resto de Estados Uni- tarse (Pagiola y otros, 2002). Para las ciudades dos, lo que ha producido importantes ahorros y utilidades que buscan formas de hacer frente entre los consumidores, hogares y empresas a las escaseces en el presupuesto o ahorrar gas- de California (California, Air Resources Board, tos municipales, con el fin de gastar más en ob- 2008). A lo largo de las últimas tres décadas, los jetivos sociales que valgan la pena (tales como consumidores de California han ahorrado más ampliar el servicio de agua de grifo, recolección de 50.000 millones de dólares EE.UU. a través y tratamiento de residuos o cobertura de alum- de políticas que promueven la eficiencia de los brado público para las zonas de chabolas), no aparatos y la construcción. Los programas edu- hay mejor lugar en el que buscar nuevos fondos cativos y las campañas de concienciación pue- que los ahorros en el coste conseguidos por la den también influir sobre los esquemas de con- eficiencia en el uso de los recursos. sumo sin gastos significativos en recursos. E L M A RCO | 25 Puede conseguirse el éxito por medio y están cosechando las recompensas. Existe aho- de las tecnologías existentes acreditadas ra una creciente demanda internacional de gran y nuevas tecnologías adecuadas parte de su pericia tecnológica. Las mejores prácticas sugieren que el éxito de- pende menos de las nuevas tecnologías y más Los países en desarrollo deberían de las tecnologías adecuadas. En la mayor par- enorgullecerse de las soluciones te de las ciudades, costosos automóviles pro- diseñadas en el nivel local pulsados por hidrógeno son menos relevantes A Al ir creciendo las ciudades de los países en para la eficiencia en el transporte que ampliar desarrollo en tamaño y riqueza, sus autorida- la red de carriles para las bicicletas y peatones, des deberían dirigir primero la vista a las in- que son favorables para los usuarios. Solucio- novaciones que tengan lugar dentro de las pro- nes tecnológicamente simples, tales como la ins- pias ciudades. A menudo, grupos de interés talación de aislamiento en los hogares o grifos local, universidades o interesados institucio- estabilizadores de caudal, producen a menudo nales podrían estar ya influyendo en favor del mayores ahorros en los costes de lo que lo ha- cambio y pilotando innovaciones dentro del cen muchas nuevas tecnologías (EIU, 2008). A particular contexto cultural de las ciudades. menudo se considera erróneamente que muchas Apoyándose en estas iniciativas surgidas en su de las nuevas opciones tecnológicas son comer- seno, la administración municipal puede empe- cialmente inviables, porque no se ha llevado a zar a buscar más sistemáticamente en el ejem- cabo un preciso y completo análisis coste-be- plo con éxito de ciudades que comenzaron a neficio desde un punto de vista del ciclo de vida desarrollar sus esfuerzos en el contexto de li- y porque las nuevas tecnologías tienen, a me- mitaciones similares: Curitiba puede ser un ejem- nudo, que competir con las subvenciones in- plo relevante para muchas ciudades de países corporadas a las antiguas. Un ejemplo es la alta en desarrollo. Es tan importante aprender de los subvención a los automóviles que lleva consigo fallos de algunas ciudades como hacerlo de los el aparcamiento gratis o barato en terrenos pú- ejemplos de mejor práctica. Muchas ciudades blicos y la amplia construcción de carreteras. La en países occidentales más desarrollados están solución más simple lleva, a menudo, consigo atrapadas en patrones de desarrollo —tales como que las ciudades y sus socios adopten nuevas una forma espacial descontrolada, máximos y tecnologías adecuadas por medio de compras mínimos de construcción, asignaciones de apar- en bloque, incubando las nuevas tecnologías a camiento, anchura de las calles, esquemas de través de esquemas graduales de subvenciones, las carreteras, sistemas de infraestructura, ten- hasta que las economías de escala puedan re- dencias en el consumo, etc…— que no puede ducir los precios locales, o bien por medio de cambiarse con facilidad. En muchos casos, el campañas públicas de concienciación. En los funcionamiento medido en indicadores de sos- casos en los que la producción local pueda cu- tenibilidad es significativamente mejor en las brir la necesidad, el impacto sobre el desarrollo ciudades de los países en desarrollo que en las económico local puede traer consigo un impor- de los desarrollados. Es importante recordar tante valor añadido. La manufactura e instala- que se consume la mayor parte de la energía y ción de tecnologías eficientes ayuda a que cir- de los recursos y se genera la mayor parte de cule el dinero dentro de la comunidad, dando los residuos en los países desarrollados. Hay más lugar y manteniendo un nuevo empleo local, en diferencias en estos patrones entre países desa- lugar de exportar dinero para la compra de agua rrollados. Por ejemplo, las ciudades europeas o energía. Países como Dinamarca y Suecia han consumen mucha menos energía y son signi- invertido en la incubación de nuevas tecnologías ficativamente más ecológicas y están mejor 26 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS planeadas que las de Norteamérica, aunque el medida las condiciones de vida entre los pobres. nivel de desarrollo de las dos regiones sea simi- Programas innovadores, tales como el progra- lar. Esta situación es, en parte, el resultado de ma piloto ORANGI en Karachi, Paquistán, han políticas favorables al medio ambiente, en el ni- implicado directamente a los pobres en proyec- vel de ciudades, nacional o de la Unión Euro- tos de construcción sanitaria basados en la co- pea, que promueven la energía limpia y su efi- munidad, han ofrecido trabajos a las familias y ciencia. Los europeos pagan precios más altos conseguido la construcción extremadamente por la energía y tienen preferencias históricas coste-efectiva de redes de saneamiento local y culturales por la forma urbana compacta y el que se unen con las líneas troncales de las ciu- transporte público de alta calidad, lo que tam- dades. El dinero y los servicios contribuyen al bién es atribuible a las regulaciones que exigen desarrollo económico local al generar empleo a los fabricantes de automóviles de Europa y y renta, mejorando las condiciones medioam- Japón producir vehículos que sean mucho más bientales, aumentando los valores de las casas y eficientes en el uso del combustible que los que creando una propiedad local en los barrios. se produce en Estados Unidos. Seleccionando y combinando acciones apropiadas para sus pro- pias capacidades y necesidades, las autoridades Oportunidades que aprovechar municipales pueden adaptar estas lecciones a las soluciones desarrolladas en su seno. El desafío al que nos enfrentamos es aprovechar plenamente las muchas oportunidades creadas Muchas soluciones benefician a los pobres por el rápido cambio y la innovación con éxito. indirecta y directamente Existen mejores prácticas en la planificación es- Conseguir ganancias fiscales en los gastos mu- tratégica a largo plazo y la administración del nicipales y pagos por utilidades puede liberar crecimiento regional; y la aparición de nuevas dinero a favor de la inversión social y, de esta herramientas para el análisis de sistemas y zo- forma, beneficiar indirectamente a los segmen- nificación ofrecen un potencial para un análisis tos más pobres de las poblaciones urbanas. Ade- mejor integrado, práctico y riguroso. Como las más, como la gente pobre depende tanto de las ciudades con éxito suelen ser esenciales para políticas del territorio y los servicios urbanos, muchas medidas de planificación adoptadas por Un estudio casuístico de Dhaka, Bangladesh, ilustra el potencial de me- las ciudades pueden ofrecer otros beneficios di- jorar las condiciones entre los pobres de la ciudad por medio de inter- rectos y sustanciales. Por ejemplo, la reforma venciones en el medio ambiente urbano. Waste Concern, una organiza- regulatoria y las políticas efectivas de planifi- ción sin ánimo de lucro que trabaja con el gobierno de la ciudad, ha cación urbana y uso del territorio tienen un tenido éxito en la reducción de las emisiones en Dhaka compostando residuos sólidos en lugar de quemarlos y luego vender los residuos a fuerte impacto directo al mejorar la situación empresas de fertilizantes. La iniciativa está ayudando a reducir un 52% de los pobres, reduciendo los precios del terre- de los residuos sólidos producidos que quedan sin recoger en Dhaka. La no y alojamiento. Los pobres también pueden ciudad da tierras públicas para el compostaje de la comunidad. Waste beneficiarse directamente de más transporte Concern coordina con la ciudad la recogida de los residuos sólidos de público, acceso peatonal y carriles de bicicleta; casa en casa en carritos tirados por bicicletas y los llevan a las plantas de mejor acceso al agua, saneamiento y conexio- tratamiento. Se separan los residuos orgánicos del resto de la basura y se nes eléctricas; la provisión de combustibles se- los composta en biofertilizantes enriquecidos. Waste Concern organiza la compra por empresas de fertilizantes y pone en el mercado nacional guros para cocinar; y luces LED, eficientes en el fertilizante basado en compost. Este enfoque tiene potencial para energía, en las zonas de chabolas. Mejores es- crear 16.000 nuevos empleos para los pobres de Dhaka y 90.000 para los tándares medioambientales para hacer frente a de todo Bangladesh. la contaminación industrial mejorarán en gran Fuente: C40 Cities (2007), Enayetula y Hasimi (2006). E L M A RCO | 27 las naciones con éxito, los niveles más altos de Notas gobierno deberían ser socios clave a la hora de ayudar a las ciudades a tomar la iniciativa. Tam- 1. Los datos varían según las fuentes y las bién hay un creciente compromiso en el nivel metodologías. Se trata de datos de la Agencia Internacional de la Energía. internacional para ayudar a las ciudades y fi- 2. La información de este párrafo ha sido nanciar inversiones que hagan posible su sos- suministrada por la Ciudad de Estocolmo. tenibilidad ecológica y económica. Han surgi- do nuevas oportunidades de financiación para las autoridades municipales de los países en de- Bibliografía sarrollo que estén dispuestos a dar pasos dirigi- dos a conseguir un desarrollo urbano sostenible, Angel, Shlomo, Stephen C. Sheppard y Daniel L. Civco. en especial medidas que promuevan la eficien- 2005. The Dynamics of Global Urban Expansion. Washington, DC: Banco Mundial. cia energética y en los recursos, que lleven a re- Banco Mundial, 1997. «Expanding the Measures of ducciones en las emisiones de gas de invernade- Wealth: Indicators of Environmentally ro. También se están utilizando nuevos métodos Sustainable Development». Serie de Estudios y de cálculo para estimar los costes y beneficios Monografías en Desarrollo Medioambientalmente Sostenible, 17, Banco Mundial, Washington, DC. totales de diversas opciones de política, planifi- — 2003. «Looking Beyond Short-Term Shocks». cación e inversión (por ejemplo, cálculo de los Actualización de Asia Oriental, abril, Región de costes del ciclo vital). El canalizar estas opor- Asia Oriental y Pacífico, Banco Mundial, tunidades hacia una escala masiva y acelerar el Washington, DC. ritmo de desarrollo urbano crean el potencial — 2007. Cost of Pollution in China: Economic Estimates of Physical Damages. Washington, DC: para un impacto muy importante. World Bank. . tenibilidad ecológica y económica, de acuerdo — 2008. World Development Report 2009: Reshaping con sus propios puntos de vista, necesidades y Economic Geography. Washington, DC: Banco Mundial. capacidades. Sus limitados recursos o capaci- — 2009. «The World Bank Urban and Local dades no las desaniman. Algunas ciudades de- Government Strategy: Concept and Issues Note». muestran un fuerte liderazgo al hacer de pio- Banco Mundial, Washington, DC. neras de nuevos enfoques; algunas se sirven de Base de Datos de Perspectivas de Urbanización Mundial. División de Población, Departamento de enfoques bien establecidos y destacan en su apli- Asuntos Económicos y Sociales, Naciones Unidas. cación; y algunas trabajan con la comunidad in- (consultado ternacional para aprender de las mejores prácti- mayo de 2009). cas e invertir en capacidad técnica, institucional Brick, Karolina. 2008. «Barriers for Implementation of y administrativa. the Environmental Load Profile and Other LCA-Based Tools». Tesis de Licenciatura, Se ha desarrollado la Iniciativa de las Ciudades Instituto Real de Tecnología, Estocolmo. Eco2 para hacer posible que las ciudades de los Bylund, Jonas R. 2003. «What’s the Problem with países en desarrollo se beneficien de la prome- Non-conventional Technology? The Stockholm sa de una trayectoria de crecimiento más pro- Local Investment Programme and the Ecocycling Districts». En ECEEE 2003 Summer vechosa y sostenible, mientras siga abierta la Study Proceedings: Time to Turn Down Energy ventana de oportunidad. El capítulo siguiente Demand, ed. Sophie Attali, Eliane Métreau, expone un marco detallado que pueden adop- Mélisande Prône y Kenya Tillerson, 853-62. Estocolmo: Consejo Europeo para una Economía tar las ciudades de los países en desarrollo para Eficiente en Energía. 28 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS C40 Cities. 2007. «Waste: Dhaka, Bangladesh». Grupo Enayetullah, Iftekhar y Quazi Sarwar Imtiaz Hashimi. C40 de Ciudades Líderes en el Clima. Londres, 2006. «Community Based Solid UK. . Community Partnerships: Experience of Waste California Junta de Recursos del Aire. 2008. «Climate Concern in Bangladesh». Presentación en la Change Draft Scoping Plan». Sacramento, CA. Conferencia Asia 3R, Tokio, Japón. 31 de octubre. . document/draftscopingplan.pdf >. EIU (Economist Intelligence Unit). 2008. «Sustainable Calthorpe, Peter, y William B. Fulton. 2001. The Urban Infrastructure, London Edition: A View Regional City: Planning for the End of Sprawl. to2025». Siemens AG, Múnich. Washington, DC: Island Press. Florida, Richard. 2002. Rise of the Creative Class: And Ciudad de Yokohama. 2003. «Yokohama shi How It’s Transforming Work, Leisure, Community ippanhaikibutsu shori kihon keikaku, Yokohama and Everyday Life. Nueva York: Basic Books. G30 plan». 横浜市一般廃棄物処理基本計画、 横浜 Gill, Indermit, y Homi Kharas. 2007. An East Asian G30プラン [Ciudad de Yokohama, plan maestro Renaissance. Washington, DC: Banco Mundial. para la gestión de residuos generales: Yokohama IPPUC (Instituto de Investigación y Planificación G30 Plan]. Ciudad de Yokohama, Japón. (consultado en febrero de 2009). Cities Can Afford». Presentación en la «Semana — 2006. «Yokohama G30 plan, kenshou to kongono de la Energía del Banco Mundial 2009,» Banco tenkai ni tsuite». 横浜G30プラン 「検証と今後の展 Mundial, Washington, DC, 1 de marzo. 開」 について [Yokohama G30 Plan: verificación y Pagiola, Stefano, Roberto Martin-Hurtado, Priya pasos siguientes]. Oficina de Reciclado de Shyamsundar, Muthukumara Mani y Patricia Residuos y Recursos, Ciudad de Yokohama, Japón. Silva. 2002. «Generating Public Sector Resources (consultado en febrero de and Incentive Effects». Informe Técnico 538, Serie 2009). Medioambiental, Banco Mundial, Washington, DC. — 2008. «Heisei 20 nendo jigyou gaiyou». 平成20年 Rabinovitch, Jonas y Josef Leitman. 1996. «Urban 度事業概要 [Exposición de la Operación para el Planning in Curitiba». En Sustainable Urban año fiscal 2008]. Oficina de Reciclado de Residuos Development Reader, eds. Stephen Wheeler y y Recursos, Ciudad de Yokohama, Japón. (consultado en febrero de Rees, William E. 2001. «Global Change, Ecological 2009). 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York: UNFPA. «Pesquisa da Seção de Passageiros CNT, 2002; UN-Habitat (Programa de Asentamientos Humanos Relatório Analítico: Avaliação da Operação dos de las Naciones Unidas). 2003. The Challenge of Corredores de Transporte Urbano por Ômnibus Slums: Global Report on Human Settlements 2003. no Brasil». Informe. CNT, Brasilia. Londres: Earthscan Publications. Downs, Anthony. 2004. Still Stuck in Traffic: Coping — 2008. The State of the World’s Cities 2008/2009: with Peak-Hour Traffic Congestion, rev. ed. Harmonious Cities. Londres: Earthscan Washington, DC: Brookings Institution Press. Publications. E L M A RCO | 29 USAID (U.S. Agency for International Development). Wheeler, Stephen M., y Timothy Beatley, eds. 2007. 2005. «Watergy Program Pioneers Performance The Sustainable Urban Development Reader. Contract to Save Water, Energy in S. Africa». Routledge Urban Reader Series. Nueva York: Energy Update, 2 (April/May): 6-7. Routledge. Vassoler, Ivani. 2007. Urban Brazil: Visions, Afflictions, and Governance Lessons. Nueva York: Cambria Press. 30 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CAPÍTULO 2 Iniciativa de las ciudades Eco²: Principios y vías El capítulo 1 explora las muchas oportunidades que se ofrecen a las ciudades como consecuencia del cambio, utilizando también ejemplos de mejor práctica extraídos de ciudades de todo el mundo, con el fin de ilustrar los beneficios potenciales, medioambientales y económicos que van unidos a los enfoques innovadores. Si existen el conocimiento y los medios para diseñar y aplicar tales medidas y si se ha demostrado las soluciones prácticas y potentes incluso entre ciudades con presupuestos limitados, ¿Por qué, entonces, otras ciudades no están aprovechándose de estas oportunidades? ¿Por qué son raros estos ejemplos? El capítulo 2 comienza con una breve revisión de los muchos desafíos a los que tienen que enfren- tarse las ciudades al tratar de adoptar enfoques mejor integrados. La mayor parte de los lectores están familiarizados con estos desafíos (desgraciadamente, son corrientes) y es innecesaria una detallada contabilización, pero merece la pena señalárselos porque, junto con las valiosas lecciones al nivel del terreno que se derivan de la experiencia de las ciudades de mejor práctica, ayudan a enmarcar nuestra respuesta estratégica: las estrategias y principios clave que definen la Iniciativa de las Ciudades Eco2. Después de revisar los desafíos, el capítulo describe una serie de cuatro principios generales que proporcionan el ámbito y dirección a todos los elementos del enfoque Eco2. Adoptar estos principios representa el primer paso hacia el enfoque Eco2. Básicamente, los principios son estrategias proba- das que pueden ayudar a las ciudades a asir nuevas oportunidades, superar los desafíos y transferir las mejores prácticas a cada nuevo proyecto. Al final del capítulo, se proporciona una tabla resumen del enfoque Eco2. Se traducen los princi- pios a una serie de elementos fundamentales del programa y se da un ejemplo de cómo podría apli- car cualquier ciudad el programa de una forma gradual y crear su propia y exclusiva senda Eco2. E L M A RCO | 31 Los muchos desafíos a los que se Barreras institucionales enfrentan las ciudades Suele citarse a las estructuras y mentalidades institucionales inadecuadas como los mayores Recursos limitados desafíos a la hora de que las ciudades conside- En general, las ciudades de los países en desa- ren aplicar soluciones integradas. Entre los ejem- rrollo se enfrentan a importantes limitaciones plos más obvios figuran los siguientes: de capacidad administrativas, técnicas y finan- • Fragmentación de responsabilidades; objeti- cieras, enfrentándose también al desafío del vos, plazos y presupuestos separados y solu- rápido ritmo de urbanización. Debido a ello, el ciones fragmentadas que son perfectamente equipo de las ciudades tiende a centrar su aten- adecuados a los intereses individuales, pero que ción en los problemas crónicos y en los del día en combinación son claramente equivocados. a día y sector a sector, que se encuentran apila- dos encima de la mesa. Pregunten a cualquier • Excesiva especialización y complejidad abru- funcionario de un ayuntamiento y oirán la mis- madora; ámbitos separados de competencia; ma historia: no hay tiempo para ocuparse de y perspectivas incompletas de la utilización los planes a largo plazo o agendas transversales de los recursos urbanos y los costes asocia- como en la Iniciativa de las Ciudades Eco2. dos. • Mecanismos de financiación con un fin úni- Mala información Otra razón para la falta de iniciativa es el he- co que no consiguen abordar a las ciudades cho de que no se ha compartido o comprendi- de forma directa, que no lo hacen con el sis- do ampliamente las lecciones descritas en el tema urbano en su conjunto o que no con- capítulo 1. En su lugar, muchos de los encar- siguen vincular los objetivos del programa gados de las decisiones locales operan bajo una con las cuestiones prioritarias de una ciudad. serie de mitos y falsos supuestos. Se perciben • Procesos políticos largos y complicados para las soluciones como el enfoque Eco2 como pro- asignar los fondos a todas las escalas. yectos demostrativos y no como un enfoque per- manente y alternativo a la planificación, desa- • Formatos contables a corto plazo y estrechos, rrollo y administración de las ciudades. Se las que ignoran los costes y beneficios indirec- supone costosas, dependientes de una tecnolo- tos, separan los costes de capital de los de gía avanzada y compleja y solo prácticas para operación y mantenimiento, no consiguen los barrios ricos y las administraciones munici- aprovechar la sustitución de sistemas, no pales bien dotadas de recursos. Esta actitud se tienen en cuenta todos los riesgos y activos ve reforzada por el supuesto demasiado común de capital (manufacturado, ecológico, huma- de que el enfoque más avanzado de construc- no y social) e inducen a error a los inverso- ción de una ciudad es importar los estilos y tec- res y al público. nologías utilizados en una mayoría de las ciu- dades occidentales (o en el creciente número Relaciones bloqueadas entre las redes de operaciones inmobiliarias a las que, de for- de las instituciones públicas y privadas ma oportunista, se las ha calificado de eco-ciu- y las tecnologías existentes dades) y no en apoyarse en la cultura y ecología Algunas dimensiones de la planificación urba- locales. na reflejan una serie compleja de relaciones in- Uno de los primeros peldaños en la senda terrelacionadas entre muchas organizaciones Eco2 de una ciudad podría tener que ser corre- diferentes, públicas y privadas. Como algunos gir los errores de concepto. grupos se benefician del statu quo, promueven 32 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Surge un complejo tecno-institucional porque no se pueden comprender por completo los grandes siste- mas tecnológicos (tales como generación, distribución y uso final de la electricidad) como una serie de artefactos tecnológicos discretos, sino que hay que verlos como sistemas complejos de tecnologías incor- poradas en un potente contexto social condicionante de instituciones públicas y privadas. Se desarrollan estos complejos por medio de un proceso coevolutivo dependiente de una senda que lleva consigo retroalimentaciones positivas entre infraestructuras y las organizaciones e instituciones que las crean, difunden y utilizan. Una vez afianzadas, es difícil desplazar los complejos y pueden dejar fuera tecno- logías alternativas durante largos periodos, incluso si estas últimas resultan mejorar el complejo establecido. Fuente: Unruh (2000). activamente más de lo mismo y crean obstácu- Inercia humana los para la inversión en alternativas. Un nuevo proceso de planificación que impli- Un bien conocido ejemplo es el lobby de las que a muchos planificadores y diseñadores se carreteras, que representa a todos y cada uno enfrentará, ciertamente, a la tendencia general de los que ganan dinero con ellas y al que se ha de la gente, en especial los profesionales, a re- acusado de promover inversiones masivas en su sistirse a cualquier tipo de cambio. Sin un es- construcción, independientemente de los cos- fuerzo centrado en administrar el cambio, la tes sociales y tecnologías alternativas. inercia humana reproducirá invariablemente Las ciudades suelen acabar atrapadas en cier- los mismos patrones de desarrollo territorial y tas tecnologías como resultado de inversiones exactamente la misma infraestructura en ciu- pasadas de capital en instalaciones y la nece- dad tras ciudad, todo ello de acuerdo con la sidad corriente de recuperar costes a fondo práctica estándar. Es difícil cambiar el molde; perdido y obtener rendimientos. Si alguien pro- si se contrata a ingenieros conservadores para pone invertir en la gestión del lado de la deman- considerar un nuevo tipo de sistema que ellos da (GLD) o hacer frente a la necesidad de ser- nunca han diseñado previamente, invariable- vicios de otras formas, el efecto es reducir el mente condenarán la idea. Si bien los ingenie- flujo de ingresos por debajo de las previsiones; ros conservadores son, en la mayor parte de como consecuencia, las instalaciones existen- los aspectos, los mejores que se pueda tener, el tes quedan sobredimensionadas y muchas pue- proceso de ingeniería preliminar o diseño de den convertirse en económicamente inviables. conceptos requiere una mentalidad mucho más Esto puede ocurrir siempre que las ciudades o abierta e innovadora, que es difícil de encontrar sus socios financieros inviertan en nuevas cen- sin implicar a firmas especializadas con un ma- trales de energía, fábricas de agua, plantas de yor gasto y riesgo. tratamiento de aguas residuales, estaciones de transferencia de residuos sólidos e incinera- La continuación de la prevalencia doras. Bajo tales circunstancias, las ciudades de los modelos del siglo XIX suelen utilizar una política que evite los enfo- Parte de la dificultad de adoptar un programa ques innovadores. Si no se los desarrolla ade- tal como el Eco2 consiste en que el diseño y las cuadamente, las asociaciones público-privadas prácticas de planificación actuales entre ciuda- pueden ofrecer otra muestra de cómo las ciu- des están arraigados en patrones establecidos dades se ven atrapadas en tecnologías al reali- en el siglo XIX, cuando la abundancia de car- zar contratos que garantizan una demanda a bón, junto con las nuevas tecnologías manufac- largo plazo de servicios de un solo tipo. tureras, dieron lugar a aumentos de la riqueza E L M A RCO | 33 sin precedentes y mejoras en la calidad de vida. tancias específicas, incluyendo la ecología lo- A principios del último siglo, millones de fami- cal; (2) una plataforma ampliada de diseño y lias de Europa y Norteamérica, repentinamen- toma de decisiones cooperativos que consiga te, tuvieron acceso a agua limpia, tratamiento una sinergia sostenida coordinando y armoni- por el alcantarillado, calefacción de los espacios, zando las acciones de los interesados clave; (3) iluminación, calles limpias y transporte públi- un enfoque de un sistema que haga posible que co. Se consiguió esta oleada de progreso social las ciudades obtengan los beneficios de integra- y modernidad por medio de utilidades de un ción al planificar, diseñar y administrar todo el solo propósito, centralizadas, orientadas a la sistema urbano; y (4) un marco de inversión que oferta, que funcionaban en ámbitos separados valore la sostenibilidad y solidez al incorporar (es decir, de forma totalmente independiente) y tener en cuenta el análisis del ciclo vital, el va- y aprovechaban las economías de escala, recur- lor de todos los activos de capital (manufactu- sos abundantes y acceso público a bienes públi- rado, natural, humano y social) y un ámbito más cos, tales como agua y la atmósfera. amplio de evaluación de riesgos a la hora de to- Habiendo tenido un éxito gigantesco en su mar las decisiones. tiempo, los modelos del siglo XIX ya no son la Se ha elevado cada una de estas estrategias mejor solución y, de hecho, se han convertido en al estatus de superestrategia o principio, por- parte del problema. El mundo está mucho más que es universalmente aplicable, crucial para el abarrotado y es más complejo, y requiere solu- éxito (basándose en la experiencia de las ciu- ciones mucho más eficientes a largo plazo para dades de mejor práctica) y frecuentemente ig- proporcionar servicios a las áreas urbanas. Sin norada o infravalorada. embargo, los modelos del siglo XIX forman par- Los cuatro principios están interrelaciona- te de nuestra capacitación profesional y estruc- dos y se apoyan mutuamente. Por ejemplo, sin turas institucionales. Un programa que fomente un fuerte enfoque basado en la ciudad, es difícil un enfoque mejor integrado tiene que superar la implicar a los interesados clave de forma total inercia de la práctica pasada y la natural resis- por medio de una plataforma ampliada de di- tencia al cambio dentro de las instituciones y seño y toma de decisiones cooperativos. Y sin grupos de profesionales en activo establecidos. esta plataforma ampliada es difícil explorar nue- vos enfoques creativos para el diseño y admi- nistración de los sistemas integrados y coordi- Un enfoque basado en principios nar políticas para aplicar el enfoque de un solo que puede superar los retos sistema. Priorización, secuenciación y la efecti- vidad de las inversiones a la hora de promover La Iniciativa Eco2 está diseñada sobre la pre- la sostenibilidad y solidez se verán reforzadas en misa de que pueden enfocarse con la mayor gran medida si se es capaz de apreciar a la ciu- efectividad muchas de las oportunidades y re- dad como un solo sistema y si se puede confiar tos descritos anteriormente, adoptando nue- en una plataforma ampliada de colaboración. vos principios, que puede utilizarse para guiar La sinergia entre los principios está más cla- el proceso de diseño, aplicación y financiación ra en otros capítulos. A continuación explora- de desarrollo urbano. Los principios funcionan mos los principios Eco2. como superestrategias para las ciudades en transición. Los cuatro principios Eco2 son: (1) PRINCIPIO 1: Un enfoque basado un enfoque basado en la ciudad que haga posi- en la ciudad ble que los gobiernos locales lideren un proceso Un enfoque basado en la ciudad es el primer de desarrollo que tome en cuenta las circuns- principio y transmite dos mensajes comple- 34 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS mentarios. En primer lugar, reconoce que las ciudades se encuentran ahora en primera línea La ciudad viva no es una isla, sino que su metabo- lismo está vinculado a los ecosistemas que la ro- a la hora de administrar el cambio y liderar un dean y sus habitantes y cultura forman parte de enfoque integrado. Solo al nivel de la ciudad es una red con otras células urbanas viables para crear posible integrar las muchas capas de informa- un tejido vivo y en desarrollo que es un productor ción específica del lugar y trabajar más estre- primario neto y no un sistema parásito. cha y rápidamente con los muchos interesados Fuente: Plan Goa 2100, 2003. Véase información acerca del Plan que necesitan inputs en una solución integrada. Goa 2100 en Revi y otros, 2006. Además, la descentralización fiscal y adminis- trativa ha traído consigo importantes respon- sabilidades de toma de decisiones y adminis- los estudios casuísticos de las soluciones Eco2 tración para los gobiernos locales. En segundo en ciudades que han asumido el liderazgo y se lugar, el enfoque basado en la ciudad sirve para los haya aplicado en un enfoque basado en la subrayar la importancia de incorporar dentro ciudad. de cualquier programa de desarrollo los aspec- Cuando una ciudad asume el liderazgo a la tos exclusivos del lugar, especialmente los ac- hora de fijar prioridades y aplicar soluciones, tivos ecológicos. Las ciudades dependen cada resultan críticos dos factores: su nivel de com- vez más de sus paisajes naturales para suminis- promiso y su capacidad de actuar. Los que to- trar alimentos y ocio, captar y almacenar agua y man las decisiones tienen que estar convenci- energía, absorber los residuos y satisfacer mu- dos del valor de un enfoque Eco2 y tienen que chas otras necesidades. Proteger y reforzar los movilizar el apoyo político dentro de sus cir- activos ecológicos —el capital natural— es una cunscripciones. El éxito de una ciudad depen- prioridad a la hora de dirigir (y limitar) el cre- derá de lo efectiva y creativamente que utilice y cimiento urbano. Un enfoque basado en la ciu- desarrolle las palancas de influencia que se en- dad es, por lo tanto, específico del lugar y se cen- cuentran bajo su control y que pueden ir desde tra en hacer posible el liderazgo y las ecologías la capacidad y conocimiento humanos y técni- locales. cos de las realidades locales a sus instrumentos Observemos ahora cada uno de estos puntos formales de planificación urbana y estrategias de forma sucesiva. de financiación municipal. A menudo, para ac- Según su tamaño, las ciudades son las insti- tuar de manera efectiva, una ciudad puede ne- tuciones más influyentes del estado moderno. cesitar apoyo técnico, administrativo y finan- No solo representan los motores de la econo- ciero, incluyendo conocimientos, habilidades y mía y proporcionan alojamiento a la mayoría herramientas. de la población, sino que también son respon- La capacidad de una ciudad para actuar de- sables de una mayoría del consumo de recursos penderá también de las palancas de influencia y energía y emisiones dañinas, por lo que una más allá de su ámbito de control. A menudo, ciudad que trabaje con sus sectores e interesa- sus poderes legislativos, administrativos y fis- dos clave está especialmente bien situada para cales están circunscritos por los gobiernos na- explorar las soluciones Eco2. Las ciudades tie- cional o estatal, cuya cooperación es crucial. Al nen también instrumentos cruciales a su dispo- mismo tiempo, dado el creciente predominio de sición (zonificación, permisos, autorizaciones, las áreas metropolitanas, que abarcan la juris- impuestos y tasas) y han sido investidas de po- dicción de una o más ciudades individuales, se deres por medio de la descentralización fiscal y requiere, a menudo, coordinación al nivel me- política en muchos países, por lo que no es sor- tropolitano para aplicar intervenciones óptimas prendente que se hayan producido casi todos dentro o entre sectores. De esta forma, tiene que E L M A RCO | 35 tener lugar el liderazgo de las ciudades a mu- múltiples interesados a largo plazo. No es pro- chos niveles, incluyendo la región. bable que surjan un enfoque integrado y una El enfoque basado en la ciudad no es solo armonización de las políticas por defecto. El político, sino también fundamentalmente eco- proceso requiere una plataforma que sea apro- lógico. Las ciudades son centros de consumo piada para el ámbito ampliado de actividad. de recursos y finalmente la eficiencia de los re- Las ciudades son fenómenos dinámicos y cursos dependerá en gran medida de lo bien emergen de las acciones que se solapan de mu- que esté integrada la ciudad en las ecologías lo- chos interesados (el sector público, el sector cal y regional. La planificación de la ciudad va privado, los grupos de la sociedad civil y los dirigida a proteger y regenerar el insustituible ciudadanos), teniendo cada uno de los cuales capital natural, especialmente los activos natu- influencia sobre el desarrollo y administración rales y servicios ecológicos a lo largo de la re- de los elementos que componen la ciudad. Aun- gión urbana en la que está localizada la ciudad. que ninguno de estos grupos de interesados tie- Todas las ciudades tienen que estar integradas ne el mandato o capacidad de hacer frente al totalmente en una ecología local viable. La in- funcionamiento de la ciudad como un sistema, tegración de las ciudades en ecologías locales todos ellos se beneficiarán si los elementos es- puede tener lugar a todas las escalas, desde los tán bien integrados, pero sin un esfuerzo beli- huertos urbanos y modelación de la naturaleza gerante para reunir a estos interesados e inte- a la planificación de fronteras de contención que grar planes y políticas, existe la posibilidad de separen de manera efectiva las áreas urbanas de que algunas políticas y acciones entren en con- las naturales. flicto y que los costes de este conflicto los asu- De forma ideal, los elementos ecológicos se ma la economía y el medio ambiente. Incluso mezclan y cruzan dentro de la ciudad y se ex- sin conflicto directo, la tendencia de todos los tienden en ella como la red natural azul-verde, interesados de actuar según sus intereses in- suministrando múltiples servicios a la econo- mediatos representa una barrera para el poten- mía local. Las ecologías y los espacios verdes cial de las sinergias positivas y soluciones ópti- abiertos sirven como una especie de infraes- mas. tructura verde. Podrían polinizar los cultivos y Las ciudades experimentan cada vez más un arboledas haciendo de sistemas agroalimenta- fraccionamiento de la responsabilidad por la rios o recargar los acuíferos, haciendo de siste- infraestructura, un solapamiento de jurisdic- ma de suministro de agua, o canalizando el vien- ciones y un aumento en la propiedad por parte to hacia las abiertas cumbres de las colinas, o del sector privado de activos clave; otra limita- estanques de agua, haciendo de utilidad local ción adicional es el ciclo político de las eleccio- de energía. La infraestructura verde también nes, que puede limitar la capacidad de las ciu- puede servir para fortalecer mayores sistemas dades para ejecutar políticas a largo plazo. El ecológicos. típico ciclo de elecciones de cuatro años del gobierno local mina una toma sostenible de de- cisiones, porque el cambio de liderazgo suele PRINCIPIO 2: Una plataforma ampliada significar una pérdida de continuidad. Si las ciu- de diseño y toma de dades quieren liderar el proceso de desarrollo decisiones cooperativos urbano, especialmente en el contexto de una rá- Una de las características de las ciudades efi- pida urbanización, es importante que los planes cientes en recursos y bien planeadas es su ca- compensen esta desventaja. pacidad de captar sinergias por medio de en- Una ciudad puede liderar un proceso coope- foques integrados y coordinar acciones entre rativo en, al menos, tres niveles de una platafor- 36 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS ma ampliada. En el primer nivel, los proyectos de un solo año, en el que diferentes actores del pueden estar completamente dentro del ámbi- sector privado, el sector público, el sector civil to de control de la administración de la ciudad y otros sectores puedan desear participar o pue- y requerirán que una ciudad haga sus deberes dan tener valiosa información o ayuda que ofre- (por ejemplo, una mejora de la eficiencia ener- cer en diferentes fases. Debido a ello, es impor- gética de todos los edificios de propiedad mu- tante que una ciudad inicie un proceso a través nicipal, o un programa de transporte comparti- del cual los participantes puedan desarrollar un do de los empleados, o una gestión de los picos marco de planificación compartido a largo pla- de consumo de energía y transporte, ajustando zo que guíe todos los proyectos y esfuerzos y dé las horas de trabajo). a los grupos la oportunidad de armonizar sus En el segundo nivel, los proyectos implica- políticas y programas alrededor de una serie co- rán a la ciudad en su capacidad como suminis- mún de objetivos y estrategias a largo plazo. El trador de servicios e incluirán sus poderes for- marco también podría fijar el contexto de pro- males de planificación, regulatorios y de toma yectos específicos. En muchos casos, un grupo de decisiones; esto puede incluir el suministro de trabajo cooperativo primario podría generar de agua, la planificación del uso del territorio y subgrupos que se reúnan cuando sea necesario el desarrollo del tráfico. En este nivel, se requie- y que también puedan beneficiarse del asesora- re una mayor colaboración con otros interesa- miento profesional, la investigación y otro tipo dos que pueden influir sobre o verse afectados de apoyos. El marco de planificación puede ser por los resultados. una poderosa plataforma para el diseño y la to- El tercer nivel de la plataforma ampliada im- ma de decisiones cooperativos y puede hacer po- plicará la colaboración a la escala de toda el área sible que la ciudad dirija los esfuerzos de todos urbana o región, lo que puede hacer referencia los interesados hacia una visión comúnmente a cuestiones tales como el desarrollo de nuevos acordada. Como la Eco2 se centra en soluciones terrenos o administración metropolitana, y pue- integradas de diseño y políticas de aplicación de implicar necesariamente a altos funcionarios igualmente integradas, los proyectos pueden in- del gobierno, socios clave del sector privado y variablemente ampliarse para incluir múltiples la sociedad civil. Al colaborar a la escala de toda interesados y requerir un grupo de expertos muy el área urbana, la ciudad puede carecer de la su- diversificado. ficiente autoridad para coordinar las acciones de Una vez que se tenga el proceso formal coo- muchos interesados. Los altos funcionarios del perativo, este también ofrece la oportunidad de gobierno, las utilidades, los propietarios del te- una participación mucho más intensa en pro- rreno y los grupos del sector privado tienen to- yectos específicos entre los interesados en di- dos ellos sus propios planes y agendas. A este seño y aplicación. Por ejemplo, un enfoque in- nivel es, a menudo, adecuado desarrollar un tegrado de la revitalización de los barrios puede marco de planificación global, incluyendo una beneficiarse de una serie iterativa de talleres de estrategia de gestión del crecimiento que fije el diseño que empleen a una variedad de expertos contexto de todos los demás planes en el área de diferentes grupos en ejercicios de diseño crea- urbana por todos los restantes interesados. Son tivo. La participación regular en estos talleres necesarios, a cada una de estas escalas, diferen- de diseño creativo es mucho más fácil de orga- tes niveles de colaboración, y se requiere diferen- nizar y aprobar si los grupos que se necesita im- tes grupos de trabajo, que participen todos ellos plicar ya participan en un proceso cooperati- en un proceso cooperativo liderado por la ciudad. vo formal al más alto nivel. Lo mismo es cierto Al embarcarse una ciudad en su senda Eco2, durante la aplicación de soluciones preferidas de podrían lanzarse muchos proyectos a lo largo diseño. Esencialmente, una plataforma ampliada E L M A RCO | 37 compensa la visión a corto plazo inherente al Puede definirse pensar en sistemas como el arte de simplificar la com- proceso democrático. plejidad, manejar la interdependencia y entender las decisiones. Una vez que entendemos algo, una vez que lo vemos como un sistema, dejamos de verlo como caótico o complejo. PRINCIPIO 3: Un enfoque de un sistema En contra de la creencia ampliamente difundida, la noción popular El capítulo 1 ofrece ejemplos específicos de in- de enfoque multidisciplinar no es un enfoque de sistemas. La capa- tegración de sistemas dentro de las ciudades cidad para sintetizar las conclusiones diversas en un todo coherente que han llevado todos ellos a beneficios impor- parece mucho más crucial que la de generar información desde dife- tantes y duraderos. Un enfoque integrado de la rentes perspectivas. planificación y administración de Estocolmo Fuente: Gharajedaghi (2006). ayudó a mejorar la eficiencia de los recursos de forma significativa en un gran proyecto urbano de re-desarrollo. En Yokohama, Japón, un en- de colaboración a diferentes escalas crea un foque integrado de la reducción, reutilización y mecanismo que puede usarse repetidamente reciclado de los residuos ahorró a la ciudad más para reunir a los interesados y agilizar el proce- de 1.000 millones de dólares EE.UU., a la vez so intenso e interdisciplinar del diseño y apli- que le permitió conseguir ganancias medioam- cación de los proyectos Eco2. bientales impresionantes. En Curitiba, un en- Finalmente, es probable que la plataforma foque integrado y holístico de la planificación ampliada de colaboración, en combinación con urbana, planificación del transporte y estímulo un marco de planificación a largo plazo, aumen- socio-económico ha conseguido que la ciudad te el compromiso por parte de los gobiernos lo- lograse extraordinarios resultados en todos los cales con políticas a más largo plazo. Es mucho sectores y entre todos los grupos de interesa- más difícil para un nuevo concejo o alcalde re- dos. Hay muchos más ejemplos en este libro. vertir las decisiones si han participado otros in- Lo que distingue a estas ciudades de otras es teresados en estas y están cooperando por me- que han ampliado su perspectiva para adoptar dio de sus propios instrumentos de política. En un enfoque de un solo sistema que han perse- el caso de Curitiba, Brasil, por ejemplo, la crea- guido en gran medida por medio de estrategias ción de un instituto de planificación indepen- de integración.. diente (el Instituto de Investigación y Planifi- Un enfoque de un sistema hace posible que cación Urbana de Curitiba) proporcionó una las ciudades planifiquen, diseñen y adminis- base especialmente fuerte para la colaboración tren todo el sistema urbano integrando sus sis- en marcha de la planificación a largo plazo. Este temas clave. De esta forma, el enfoque da a las enfoque ha sido seguido ahora en muchos otros ciudades la oportunidad de conseguir muchos países de Latinoamérica. Como se ha ampliado beneficios por medio de una mayor optimiza- la plataforma de toma de decisiones para in- ción y sinergia. cluir las instituciones de planificación y como El enfoque de un sistema va dirigido a apro- se ha animado a la armonización entre todos vechar plenamente todas las oportunidades de los interesados, la gobernanza de una ciudad se integración. Se puede aplicar la integración a hace menos vulnerable a las inevitables pertur- los sistemas de infraestructuras físicas y la pla- baciones creadas por las elecciones, incidentes nificación de la utilización del terreno. Pueden políticos y a la manipulación de la política por integrarse los elementos dentro de un sector o parte de grupos de intereses especiales y vo- entre sectores. Puede aplicarse la integración a tantes tránsfugas en el momento de las eleccio- las políticas, interesados, planes, la secuencia- nes. Una plataforma ampliada de colaboración ción de los mecanismos de financiación y a todas 38 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS estas cuestiones combinadas. En cada caso, las adaptables de la misma forma que las ecologías oportunidades que surgen de la integración tien- naturales son eficientes y adaptables. den a proporcionar mayor eficiencia y utilidad Los sistemas ecológicos se caracterizan por creciente para una inversión dada y mejorar el la multifuncionalidad entre los elementos y los funcionamiento ecológico y económico. Al apli- bucles y cascadas de recursos a través de sub- car el enfoque de un sistema a cada proyecto, sistemas anidados y vinculados que aumentan ciudades enteras y las áreas naturales y rurales en gran medida la utilidad productiva, encar- que las rodean pueden fusionarse en un siste- nando también poderosas estrategias para diri- ma funcional que opera bien como un nuevo gir el cambio —estrategias tales como sucesión conjunto. y evolución, auto-organización y gestión adap- Los beneficios de la integración son espe- tativa—. Todas estas estrategias son parte de lo cialmente atractivos, porque las ganancias en que llamamos el enfoque integrado de un sis- eficiencia tienden a ser importantes y porque, tema y sirven a dos propósitos: mejoran la efi- en otro caso, tienden a perderse las oportuni- ciencia del sistema como un todo, maximizan- dades. Se ha conseguido el mayor éxito en las do la calidad de los activos e información a lo ciudades de mejor práctica (1) en el uso con- largo del tiempo, y ayudan al sistema a adaptar- junto del terreno, la planificación espacial y del se al cambio al mínimo coste y recuperarse rá- transporte y las políticas coordinadas; (2) por pida y totalmente de los shocks. Se están apli- medio de sinergias positivas entre sectores de cando muchas de estas ideas por las ciudades infraestructuras (tales como el efecto positivo innovadoras, que han captado el potencial de de una mayor eficiencia en el sistema de agua estas oportunidades de sostenibilidad y solidez sobre la eficiencia energética, por la menor ne- de todo el sistema. cesidad de electricidad para bombear agua); (3) Un enfoque de un sistema tiene muchas di- en la administración integrada de los sistemas mensiones pero no es complicado. El objetivo de utilidades [por ejemplo, la reutilización de de pensar en sistemas es reducir la compleji- aguas residuales y desperdicios orgánicos como dad, al entender cómo encajan las partes en un biogás (metano) y fertilizante]; (4) por medio todo. El aspecto que constituye un reto es supe- de soluciones tecnológicas (tales como centra- rar las estructuras institucionales y las actitu- les combinadas de calor y energía); y (5) por me- des heredadas, que evitan que los líderes, in- dio de la sincronización de políticas, planifica- versores, diseñadores, usuarios, proveedores y ciones de inversión y regulaciones. administradores de la ciudad funcionen como La integración es un potente concepto para un equipo. Adoptar el enfoque de un sistema las ciudades (Véase el capítulo 5). De forma que como principio de todos los proyectos es una ¿dónde se origina el concepto? y ¿dónde podría buena forma de unir al equipo. llevarnos a largo plazo? Se utiliza la integración aquí en cuanto se re- PRINCIPIO 4: Un marco de inversión fiere a la aplicación de la teoría de sistemas: ver que valore la sostenibilidad todo el alcance de los elementos que forman la y resistencia ciudad, cómo se conectan estos diferentes ele- mentos y cómo pueden afectar a los demás los A pesar de un creciente interés por la sosteni- cambios de un elemento. Esta perspectiva de bilidad en muchos lugares y una capacidad de- sistemas es una forma de ver el mundo que ha mostrada de soluciones de diseño urbano, las surgido de estudiar sistemas ecológicos y, al fi- ciudades hoy en día están teniendo dificultad nal, puede ayudarnos a diseñar y administrar en invertir en sistemas que sean a largo plazo y ciudades, de forma que se hagan eficientes y ecológicos. Aunque existen muchas excepciones, E L M A RCO | 39 en general, parece que se están reduciendo nues- Por ejemplo, se piensa habitualmente que las tros horizontes temporales para las inversiones; áreas verdes de las ciudades proporcionan pura quizá sea la economía mundial desregulada que y simplemente alguna clase de valor estético sua- avanza a alto ritmo la que haga especialmente ve, pero, de hecho, las zonas verdes son activos difícil a las empresas y líderes políticos adoptar ecológicos que proporcionan valiosos servicios una visión a largo plazo. y beneficios económicos de varias formas: (1) Sea cual fuere la explicación, se ha hecho ex- dan un drenaje natural (que resulta en evitar tremadamente difícil a las ciudades poner en los costes de capital de infraestructura y man- acción el simple concepto de invertir en soste- tenimiento y reducir las pérdidas estacionales nibilidad y solidez. Se evalúa a las políticas, pla- relacionadas con inundaciones); (2) pueden re- nes y proyectos por su capacidad de propor- ducir la temperatura media de las ciudades (dis- cionar rendimientos financieros a corto plazo o minuyendo los picos de demanda de electrici- con valoraciones económicas basadas en análi- dad, lo que puede resultar en evitar costes de sis coste-beneficio estrechamente estructura- capital de potencia instalada y los consiguien- dos desde las perspectivas de los interesados tes costes de funcionamiento y mantenimien- individuales. Se valora las inversiones en tér- to); (3) absorben dióxido de carbono y emiten minos monetarios y lo que no se puede moneti- oxígeno, son limpiadores naturales del aire y zar, o bien se lo ignora o bien se lo trata como cooperan a la salud general de los ciudadanos; efectos externos. Las decisiones están domina- (4) puede integrárselas en el sistema de trans- das por costes de capital inmediatos, a pesar porte público como una red de carriles de bici- del hecho de que, a menudo, se gasta más del cletas y sendas para los peatones, aumentando 90% de los costes del ciclo vital de la infraes- la utilidad; y (5) han demostrado generalmente tructura típica en mantenimiento y rehabilita- aumentar el bienestar físico y mental, creando ción operacionales. un sentido de comunidad y reduciendo los de- La mayor parte de las ciudades de todo el litos. Si se valorase y comprendiese verdadera- mundo carecen de un conocimiento real de los mente a largo plazo todos estos servicios, en efectos a largo plazo del nuevo desarrollo urba- muchas ciudades podrían adoptarse las deci- no sobre la salud fiscal. Se aplazan los costes siones de una forma similar a la del caso de Cu- del ciclo vital, lo que significa que las genera- ritiba1. ciones futuras tendrán que cargar con enormes Para conseguir la sostenibilidad ecológica costes de reparación y sustitución de infraes- y económica, la toma de decisiones debe estar tructuras sin ninguna capitalización. En mu- guiada por una perspectiva holística, lo que im- chas ciudades de los países desarrollados este plica un nuevo marco de contabilización y eva- particular futuro ya ha llegado y está creando luación que permita a cada ciudad adoptar una un enorme déficit de infraestructuras, al que perspectiva de ciclo vital y realizar inversiones solo se puede hacer frente por medio de sub- que sean equitativas para todos los interesados, venciones o más financiación de la deuda. efectivas en la preservación de todos los acti- Al mismo tiempo, en la mayor parte de los vos (manufacturados, naturales, humanos y so- presupuestos del gobierno no se tienen en cuen- ciales) y buena para nuestra salud fiscal a largo ta los activos ecológicos, los servicios que pro- plazo. porcionan y las consecuencias económicas de Este marco llevará consigo adoptar una nue- su agotamiento y destrucción. Como no se mi- va serie de indicadores y patrones para evaluar den estos recursos, se los trata como activos de y recompensar el funcionamiento de todos los valor cero y no se contabiliza los correspondien- interesados. Se necesitará aplicar horizontes a tes servicios que proporcionan. más largo plazo y un análisis del ciclo vital de 40 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS las implicaciones de las políticas y opciones de El paso de los principios inversión y estrategias entre los múltiples inte- a los elementos básicos resados para reflejar una imagen más verdade- y una singular senda Eco2 ra, más integral y más completa. Debería fijarse el precio y valorarse de forma adecuada todos Los cuatro principios definen el ámbito de la los activos de capital (manufacturado, natural, senda propia de cada ciudad. Cada aspecto de humano y social) y los servicios que suminis- esta está vinculado directamente a uno o más tran, para luego controlarlos por medio de in- de los principios; como estos se encuentran en dicadores. Debería considerarse toda la combi- la base del programa, puede que siempre recai- nación de indicadores como un todo, de forma gamos en los principios si aparecen complica- que no se ignore las dimensiones cualitativas ciones. de la vida de la ciudad (culturales, históricas y El marco analítico y operativo surge de los estéticas) en la evaluación de costes y benefi- principios. Para empezar, derivamos una serie cios. Deberá ser evaluada la base e implicacio- de elementos básicos de cada principio. nes de las decisiones de la política, acciones re- Los elementos básicos sirven para aplicar los gulatorias y legislación, dentro de un contexto principios y proporcionan información especí- y comprensión del valor mucho más amplios. fica acerca de nuevos conceptos y de los pape- Al mismo tiempo, invertir en sostenibilidad les y responsabilidades de las ciudades Eco2 y y solidez implicará ampliar el ámbito de eva- sus socios. Cada elemento básico es un ámbito luación y administración del riesgo para incluir de actividad y aprendizaje (esto se aborda en de- la administración de muchos riesgos indirectos talle en capítulos subsiguientes). y difíciles de medir, que amenazan la viabilidad Cada ciudad puede traducir los elementos bá- de una inversión o incluso a la ciudad en su con- sicos en una serie de medidas de acción o pel- junto. En realidad, las ciudades se enfrentan hoy daños que adaptan los elementos a las condi- a múltiples peligros que están en gran medida ciones locales en una secuencia lógica, paso por fuera de sus cálculos financieros. Entre ellos paso. El marco resume cómo lleva cada princi- figuran perturbaciones súbitas de los sistemas, pio a una serie de elementos básicos y peldaños. tales como epidemias, desastres naturales y En su conjunto, los peldaños de una determi- cambios socioeconómicos. Al adoptar enérgi- nada ciudad constituyen una senda particular, camente los conceptos de solidez y capacidad que debería incluir todas las acciones esencia- de adaptación, las ciudades pasarán a estar me- les necesarias para asumir liderazgo, colaborar, jor posicionadas para absorber y responder a diseñar proyectos catalizadores e invertir en so- los shocks y proteger sus inversiones. luciones favoritas. Aplicar nuevas metodologías y un ámbito más La Tabla 1.1 muestra un resumen de los ele- amplio de contabilización en muchas ciudades, mentos fundamentales y peldaños. Se describe será difícil al comienzo, pero los que toman las cada medida con más detalle en los capítulos decisiones deberían comprender y considerar subsiguientes, pero a partir del resumen queda claramente el principio que se encuentra de- claro que desarrollar una senda Eco2 no es un trás de estos métodos. Curitiba no emprendió simple ejercicio ni es probable que resulte rá- un ejercicio detallado de contabilización y va- pido y fácil. Por este motivo, este libro también loración antes de seguir su agenda de desarro- introduce una serie de métodos y herramientas llo, pero, al apreciar la perspectiva más amplia que están dirigidos a ahorrar tiempo y guiar las y a más largo plazo, consiguió centrarse en cru- decisiones. Los métodos y herramientas pro- ciales intervenciones que continúan pagando du- porcionan a las ciudades formas prácticas de asu- raderos y crecientes beneficios. mir el liderazgo, colaborar y analizar y evaluar E L M A RCO | 41 Tabla 1.1 Las ciudades Eco²: principios y sendas PRINCIPIOS ELEMENTOS FUNDAMENTALES PELDAÑOS Un enfoque basado en la ciudad Un programa de desarrollo que apoye a las Revisar la Iniciativa de las Ciudades Eco2 y ciudades a la hora de tomar buenas decisiones y adaptar los principios Eco2 al contexto local, con uso de todas las palancas de influencia y especialmente las cuestiones corrientes de control de la ciudad. interés y las restricciones políticas locales. Una filosofía de planificación que reconozca el Identificar al (los) abanderado(s) y a los grupos o papel fundamental desempeñado por los activos individuos específicos que son fundamentales ecológicos locales en la salud y riqueza de las para el éxito. ciudades y sus comunidades rurales circundantes. Obtener compromisos de los ayuntamientos y Una red orientada a la acción que proporcione a grupos y personas influyentes. la ciudad líderes con el apoyo total de los Trabajar estrechamente con los gobiernos gobiernos nacionales, la comunidad internacional nacionales y, donde sea posible, encajar los de desarrollo (incluyendo el Banco Mundial) y las elementos Eco2 de forma que se ajusten ciudades de mejor práctica de todo el mundo. claramente a las prioridades nacionales. Un sistema de apoyo a las decisiones con Buscar una asociación con la comunidad métodos y herramientas que se adapten a los internacional de desarrollo (incluyendo el Banco diversos niveles de conocimiento y pericia y Mundial), ciudades de mejor práctica y socios de proporcionen a las ciudades la capacidad técnica, la Iniciativa de las Ciudades Eco2. administrativa y financiera para desarrollar una senda Eco2. Esbozar un proceso para crear capacidad y mejorar las habilidades y conocimiento del equipo profesional local. Desarrollar la fluidez de conceptos entre los que toman las decisiones locales utilizando estudios casuísticos de este libro y otro material de apoyo. Una plataforma ampliada Una plataforma de tres niveles que capacite Iniciar un proceso para la toma de decisiones de diseño cooperativo a una ciudad para colaborar (1) como una cooperativa y el diseño integrado con el fin de y toma de decisiones corporación modelo, con implicación de todos desarrollar el enfoque Eco2 como una los departamentos de la ciudad; (2) como un corporación, un suministrador de servicios y un suministrador de servicios, con implicación de los líder dentro del área urbana ampliada. residentes, empresas y contratistas y (3) como un Preparar un mandato y presupuesto para un líder y socio dentro de la región urbana, con secretariado que pueda apoyar a los comités implicación de los altos funcionarios del cooperativos por medio de una investigación de gobierno, utilidades, asentamientos rurales, fondo en cuestiones transversales y facilitar interesados del sector privado, organizaciones no reuniones regulares, productos de gubernamentales e instituciones académicas. comunicaciones y planificación de eventos. Un marco de planificación compartida a largo Preparar un marco de planificación a largo plazo plazo para armonizar y fortalecer las políticas de en colaboración con otros y buscar un consenso la administración de la ciudad e interesados clave sobre las metas comunes e indicadores de y para guiar el trabajo futuro en proyectos Eco2. funcionamiento, una estrategia general de gestión del crecimiento y un enfoque de gestión adaptativo. Seleccionar un proyecto catalizador adecuado para demostrar los principios Eco2, con armonización de las metas y estrategias identificadas en el marco de planificación a largo plazo. 42 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 1.1, continuación PRINCIPIOS ELEMENTOS FUNDAMENTALES PELDAÑOS Un enfoque de un solo sistema Gestión y diseño integrado del sistema de Proporcionar a su debido tiempo un infraestructura que se centre en mejorar la entrenamiento y creación de capacidad, disponer eficiencia del flujo de recursos en un área urbana. múltiples oportunidades para que los Desarrollo espacial coordinado que integre las profesionales locales se sientan cómodos con el formas con los flujos urbanos, combinando el uso enfoque de un solo sistema y hacer el mejor uso del terreno, diseño urbano, densidad urbana y del apoyo técnico, de forma que pueda ser otros atributos espaciales con los escenarios de verdaderamente transformador y valioso. infraestructura Celebrar una serie de talleres de diseño integrado Aplicación integrada por: (1) la secuenciación con el fin de crear importantes oportunidades correcta de las inversiones, (2) la creación un para que se reúnan los planificadores, diseñadores medio de política que haga capaz un enfoque e ingenieros y utilicen nuevos métodos e integrado, (3) la coordinación de una gama información; una serie de talleres cortos puede completa de herramientas de política, (4) la clarificar las metas y fijar objetivos; y el marco de colaboración con los interesados para armonizar planificación a largo plazo puede guiar, diseñar y las políticas clave con las metas a largo plazo, (5) estimular soluciones creativas. la elección de nuevas políticas para reflejar las Explorar soluciones de diseño y preparar un plan diferentes circunstancias relativas a la conceptual que revisar: debería utilizarse un urbanización en nuevas áreas y la mejora de las proceso de diseño integrado para generar áreas urbanas existentes. propuestas alternativas acerca de las formas de diseñar, construir y gestionar el proyecto; una charrette de diseño de sistemas urbanos intensiva y a lo largo de varios días (Véase la Parte 2) puede facilitar el proceso de diseño integrado que debería culminar en un plan conceptual recomendado que aplicar, incluyendo cualesquiera reformas de política. Armonizar una serie completa de herramientas de política para garantizar la aplicación con éxito, en colaboración con los interesados, con el fin de secuenciar y hacer posible un enfoque de un solo sistema y coordinar acciones entre sectores: puede prepararse un plan de acción estratégica para clarificar quién es responsable de qué tareas y mostrar cómo interactúan las políticas. Un marco de inversiones Incorporación del cálculo del coste del ciclo vital Utilizar un método o herramienta del cálculo del que valore la sostenibilidad en toda la toma de decisiones financiera. coste del ciclo vital para comprender sus costes y y solidez Igual atención en la protección y mejora de todos flujos de caja. los activos de capital: capital manufacturado, Desarrollar y adoptar indicadores para evaluar capital natural, capital social y capital humano. los cuatro tipos de capital y comparar el Atención activa a la gestión de todas las clases de funcionamiento. riesgo: riesgo financiero, perturbaciones Prever los impactos de los cambios plausibles del repentinas de los sistemas y rápidos cambios clima, mercados, disponibilidad de recursos, socioeconómicos medioambientales. demografía y tecnología, dando acogida a un taller de previsión. Aplicar un proyecto catalizador, de forma que proteja y refuerce los activos de capital y reduzca las vulnerabilidades: la mejor forma de aprender los métodos de contabilización es en la práctica en un proyecto catalizador, y puede desarrollarse un escenario casuístico básico como un punto de referencia para comparar enfoques alternativos. Controlar los resultados de la retroalimentación, aprender y adaptarse para mejorar el funcionamiento. Fuente: Compilación del autor. E L M A RCO | 43 ideas para los proyectos Eco2. Los métodos tam- 2. La Iniciativa de las Ciudades Eco2 hará un uso bién abordan todos los aspectos de aplicación de completo de lo productos financieros innovadores ofrecidos por el Banco Mundial, tales como los los proyectos, incluyendo el uso de un proceso nuevos Fondos de Inversión en el Clima, que ampliado de contabilización y un enfoque estra- conceden a los clientes fuertes incentivos tégico de la financiación2. Corresponde a los líde- financieros para cambios transformadores en res de la ciudad determinar si la Iniciativa Eco2 eficiencia energética y tecnologías limpias. También se impulsará la financiación del es el tipo de senda que buscan. Los capítulos si- carbono. guientes describen los procesos paso a paso. Bibliografía Notas Gharajedaghi, Jamshid. 2006. Systems Thinking; 1. En contraste, en julio de 2005 mataron a Managing Chaos and Complexity: A Platform for centenares de personas y se incurrió en pérdidas Designing Business Architecture, 2.ª ed. financieras de, aproximadamente, 100 millones de Burlington, MA: Butterworth-Heinemann. dólares EE.UU. en Mumbai, debido en gran medida a la pérdida de los ecosistemas naturales Revi, Aromar, Sanjay Prakash, Rahul Mehrotra, de manglares y un frenesí de construcción no G.K. Bhat, Kapil Gupta y Rahul Gore. 2006. «Goa planeada impulsada por la especulación en los 2100: The Transition to a Sustainable RUrban suburbios septentrionales. Las nuevas inversiones Design.» Environment and Urbanization 18 (1): requeridas en drenaje para compensar la mala 51-65. planificación serán exorbitantes. Podría haberse Unruh, Gregory C. 2000. «Understanding Carbon evitado una gran parte de este coste. Lock-In.» Energy Policy 28 (12): 817-30. 44 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CAPÍTULO 3 Un enfoque basado en la ciudad El primer paso hacia un enfoque basado en la ciudad es apreciar y aplicar la filosofía a todos los niveles, desde los ayuntamientos a los gobiernos nacionales y a toda la comunidad internacional. Se debería reconocer que los gobiernos locales, trabajando en colaboración con los interesados, se en- cuentran ahora en la primera línea a la hora de tratar con algunos de los desafíos en el desarrollo más apremiantes y que la mayor parte de las veces, tienen la clave de las soluciones. Es esta la filo- sofía que motiva la Iniciativa Eco2. Los elementos básicos y peldaños de un enfoque basado en la ciudad están diseñados para hacer posible que los ayuntamientos lideren un proceso de desarrollo que tenga en cuenta sus circunstancias específicas, incluyendo la ecología local. Los elementos fundamentales Se necesita un programa de desarrollo que apo- de un enfoque basado en la ciudad ye a las ciudades en su proceso de toma de deci- siones y, lo que es más esencial, en la aplicación Un programa de desarrollo de decisiones para hacer posible que utilicen sus que apoye a las ciudades poderes con el fin de ejercer un liderazgo beli- Las ciudades tienen una amplia gama de po- gerante y con sentido de forma más efectiva. deres que pueden utilizar para influir sobre sus trayectorias de desarrollo. Además, muchos paí- ses están ahora siguiendo procesos de descen- Después de evaluar 25 casos con éxito de urbanización sostenible en tralización fiscal y administrativa. Este enfoque diferentes ciudades europeas, Timothy Beatley (2000: 423) concluyó ha producido importantes responsabilidades que el papel del liderazgo de la ciudad es fundamental para el éxito: adicionales de administración y toma de deci- No se considera al gobierno de estas ciudades como un gobierno siones para los gobiernos locales. A menudo, el de laissez-faire o nodriza por su naturaleza, sino como una entidad impacto de las iniciativas depende de la efec- que ejerce un importante liderazgo beligerante; es un fijador de tividad y creatividad con la que los líderes de ritmos y no un seguidor o espectador. las ciudades cultivan y utilizan estos poderes. E L M A RCO | 45 Una filosofía de planificación húmedas, de forma que se sostenga la capaci- que reconozca el papel fundamental dad y calidad del agua? ¿Cómo distribuimos las de los activos ecológicos poblaciones de forma que la energía renovable Los activos ecológicos locales proporcionan local —lugares con viento, bosques, acceso so- todo tipo de servicios a las ciudades, desde are- lar— sea suficiente para cubrir nuestras necesi- na y grava para el hormigón a fuentes renova- dades básicas? Estos tipos de preguntas son el bles de energía, suministros de agua potable, la punto en el que comenzar y pueden proporcio- asimilación de productos de desecho, la polini- nar finalmente a los profesionales urbanos su zación de los huertos, vistas agradables y en- más apasionante desafío a la hora de realizar tornos recreativos. La lista de servicios para una un diseño: cómo encajan las ciudades en el pai- ciudad típica es larga y son cada vez más cru- saje de forma que respeten y complementen ciales para la viabilidad de la economía local y nuestro capital natural y aseguren la disponi- la salud, seguridad y calidad de las vidas de los bilidad de servicios ecológicos para las genera- residentes. Como carecemos de una perspecti- ciones presentes y futuras. En teoría, todos los va sistemática y métodos de contabilización glo- elementos elaborados que forman una ciudad bales, rara vez se reconoce la cantidad y valor de pueden contribuir a y beneficiarse de la salud y tales activos. Nuevos métodos de contabilización productividad de las ecologías locales y recur- deberían ayudar a llenar este vacío, lo que dará sos naturales. lugar a una nueva filosofía de planificación que asigne prioridad a estos activos a la hora de to- Una red orientada a la acción mar decisiones sobre la forma urbana y el uso El enfoque basado en la ciudad requiere una red del territorio. orientada a la acción que entreteja las ciudades, Un enfoque basado en la ciudad altera la los gobiernos superiores o nacionales y sus co- mentalidad del planificador urbano e ingenie- laboradores a todos los niveles. La composición ro civil. El desarrollo urbano va desde la inge- de los actores que colaboran variará según el niería industrial de la gran arquitectura y ad- lugar, pero debería ser lo suficientemente am- ministración medioambiental (ocupándose de plia como para incluir a los interesados locales, los efectos externos) a la gestión responsable instituciones académicas, empresas privadas, de los paisajes y la integración de valores socia- agencias y organizaciones internacionales y las les y ecológicos en la planificación del uso del ciudades de mejor práctica. Cada uno de los ac- territorio y el diseño y administración de la in- tores de la red aportará puntos fuertes diferen- fraestructura. Se trata de un cambio desde el tes pero complementarios. Algunos aportarán punto de vista tradicional que se centra en la una fuerte pericia técnica, mientras otros po- ciudad, en el que se valora solo a los sistemas drían aportar programas de financiación o edu- naturales como inputs económicos o equipa- cativos. Es esta combinación de actores y re- mientos y donde la mayor parte de las veces se cursos lo que hace posible una transformación ignora o trata como una reserva urbana para una sostenible, pero la agenda puede hacerse con- expansión futura el cinturón rural y natural de fusa y problemática a no ser que los actores de tierras que rodean una ciudad. la red compartan una comprensión de sus res- El enfoque Eco2 de la planificación comienza pectivos papeles. En un enfoque basado en la con la comprensión de las oportunidades y li- ciudad, el papel de todos los actores es prima- mitaciones de las ecologías locales. ¿Cómo ajus- riamente apoyarla en un proceso de abajo a arri- tar la topografía del área, de forma que sea la ba. ¿Por qué contemplamos a las ciudades como gravedad la que suministre el agua? ¿Cómo pro- líderes? Porque el nivel local es, a menudo, don- teger las áreas acuáticas de recarga y las tierras de existe la mayor oportunidad de soluciones 46 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS verdaderamente creativas y de maximizar los especialmente con respecto a liderar los pro- beneficios de una inversión a lo largo de mu- cesos cooperativos y explorar soluciones de di- chos sectores (véase el Cuadro de Texto 1.1). En seño integrado. Creación de capacidad significa lugar de promover una solución de café para adoptar métodos y herramientas que ayuden a todos, la red proporciona a la ciudad políticas simplificar decisiones que en caso contrario se- posibilitadoras, flujos de información, objeti- rían complejas. Este es el papel de un sistema de vos y pautas y la libertad de crear y adaptar. Se apoyo de decisiones basado en la ciudad (SAD). explora la autosuficiencia antes de investigar El SAD basado en la ciudad es una serie de mé- soluciones posibles a niveles más altos. Cuando todos y herramientas en evolución dirigidos pri- se armoniza una red orientada a la acción en mariamente a ayudar a las ciudades a asumir el apoyo de una ciudad, es a menudo sorprenden- liderazgo y tomar las mejores decisiones. Cada te cuánto se puede conseguir en el nivel local. ciudad puede desarrollar su propio SAD. Hacer frente a la complejidad es uno de los Un sistema de apoyo de decisiones basado mayores desafíos de Eco2. Las ciudades repre- en la ciudad sentan el artefacto de mayor duración, más va- El enfoque Eco2 requiere que las ciudades for- lioso y más complejo creado por la humanidad. talezcan su capacidad técnica y administrativa, Incluso bajo la mejor de las circunstancias, la CUADRO 1.1 El enfoque basado en la ciudad va de abajo a arriba En el enfoque Eco2, las acciones de abajo a arriba son las que comien- hacia las escalas regional, nacional e internacional, se reduce la zan en el nivel más local: la ciudad o sus barrios concretos y edificios. necesidad de diseño e inversión progresivamente, porque esta- En lugar de invertir en, por ejemplo, una central energética remota o mos accediendo a la creatividad y los recursos locales. Este pro- equipar una utilidad de agua regional con tuberías sobredimensiona- ceso de abajo a arriba solo es posible si se lo apoya de arriba a das, es mejor explorar primero las soluciones de abajo a arriba, tales abajo, especialmente desde las utilidades regional, nacional, altos como, para este ejemplo, un sistema de captación de agua de lluvia cargos de los gobiernos y la comunidad internacional. encima del tejado y un calentador solar de agua. Si las soluciones más El apoyo de abajo a arriba se manifiesta de muchas formas. Lo locales son insuficientes, se sube un nivel y se considera reciclar agua más importante son las políticas propiciadoras: las políticas que en el bloque o barrio, o un sistema de calefacción de distrito. Solo proporcionan a las ciudades la autoridad, pericia, conocimiento y cuando las soluciones más localizadas no son prácticas, económicas, recursos financieros para aplicar soluciones locales, lo que podría o no se puede confiar en ellas, debería comenzar la red a centrarse asumir la forma de un grupo nacional que ayudase a las ciudades en el siguiente nivel. Al pasar del nivel local o la escala de la ciudad con éxito a compartir su experiencia y lecciones aprendidas —qué ha funcionado y qué no— con otras ciudades. O bien una utilidad regional podría acordar erigir, financiar u operar una utilidad lo- cal para la energía del distrito. El apoyo de arriba a abajo también puede consistir en metas y pautas claras que ayuden a las ciuda- des a sincronizar sus diseños con, por ejemplo, la estrategia de desarrollo económico regional, o una estrategia internacional para la mitigación del cambio climático. Finalmente, el apoyo de arriba a abajo puede incluir sistemas de infraestructura física que sean lo suficientemente flexibles para permitir a cada lugar compartir con otros su superávit de agua, energía, materiales y otros servicios. En una red orientada a la acción, las soluciones de arriba a abajo pue- den ser diversas, pero siempre se basan en la ciudad. Aumentan la capacidad de las ciudades para resolver sus propios problemas proporcionándoles un paquete coordinado y complementario de políticas, metas, mecanismos financieros, pautas, conocimiento y Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffat). sistemas flexibles de infraestructura. E L M A RCO | 47 planificación urbana es una tarea compleja y el patrones familiares y reflejan una sensibilidad desafío aumenta si hay un intento de aplicar so- a los problemas y capacidades locales. Una eva- luciones integradas, que pueden aumentar la luación de los puntos fuertes y débiles locales complejidad. Evidentemente, la tarea se hace ayuda a ajustar la Iniciativa Eco2 a las condicio- mucho más problemática en los países en desa- nes y experiencias locales, lo que puede llevar rrollo, si los recursos son limitados y si la urba- consigo una serie de diferentes formas de adap- nización parece estar teniendo lugar con dema- tar Eco2: siada rapidez. Entre otros desafíos en los países • Viajar de vuelta al futuro: comiéncese revi- en desarrollo, figura la falta de experiencia con sando la historia de la ciudad y región, cen- herramientas de planificación informáticas y el trándose en ejemplos de casos en los que los inadecuado funcionamiento de la infraestruc- líderes de la ciudad han conseguido resulta- tura existente. Por todas estas razones, un SAD dos positivos o en los que un enfoque mejor basado en la ciudad es un elemento esencial en integrado de diseño o un proceso de colabo- la senda de sostenibilidad de cada ciudad. ración ya ha ayudado a producir múltiples Una de las más difíciles tareas a que se en- beneficios. Utilícense estos ejemplos histó- frenta cualquiera que trate de aplicar un apoyo ricos para explicar los puntos fuertes de Eco2. integrado a los sistemas de infraestructura es la Con el fin de obtener un amplio apoyo den- relación dinámica que existe entre flujos físicos tro de la ciudad, debería introducirse el pro- y formas espaciales. Se tiende a abordar los flu- grama como una vuelta a enfoques que han jos físicos por medio de modelización y cálculo funcionado en el pasado y como una reafir- y estos suelen implicar a individuos con for- mación de los valores e instituciones tradi- mación de ingeniería y técnica. Usualmente, se cionales. La historia de la mayor parte de las aborda las cuestiones espaciales utilizando téc- ciudades está repleta de relatos que puede nicas de zonificación y estas implican a indivi- utilizarse para este propósito. duos con una formación de planificación o diseño. Las soluciones integradas de diseño incorporan • Hablar de las cuestiones desencadenantes: flujos espaciales y físicos y una comprensión de identificar las actuales cuestiones políticas las interrelaciones. El SAD basado en la ciudad dentro de la comunidad que es más proba- puede ayudar a crear una plataforma transdis- ble que se aborden por medio de un enfoque ciplinaria con el objetivo de implicar a todas es- Eco2. Todos los políticos quieren resolver- tas personas y a muchas otras. Se comunican los las y los que trabajan en los medios quieren efectos físicos y espaciales utilizando herramien- informar sobre ellas y no sobre un progra- tas gráficas, compartiendo datos y términos e ma o filosofía. Estas son las cuestiones des- imágenes, que pueden entenderse fácilmente en encadenantes que crearán apoyo para el en- un grupo multidisciplinar (se describen con más foque Eco2. detalle en la Parte 2 estos y otros aspectos del SAD • Aprender a conseguir influencia, permanecer basado en la ciudad Eco2). firme y decir no: los resortes de influencia y control varían considerablemente de un si- Peldaños para un enfoque tio a otro, lo que afecta, obviamente, al po- tencial de un enfoque Eco2. Por ejemplo, en basado en la ciudad algunos países los gobiernos nacionales con- Revisar y adaptar la Iniciativa de las trolan la financiación de la infraestructura Ciudades Eco2 urbana; en otros, la ley prohíbe que las ciu- La administración del cambio consigue el ma- dades inviertan en sistemas locales de ener- yor éxito si las nuevas ideas están revestidas de gías renovables. Las ciudades que carecen 48 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS de control sobre la financiación o de la au- abanderados dependen de grupos de apoyo o toridad para desarrollar una nueva política, agentes del cambio para desarrollar redes y la se enfrentan, evidentemente, a un mayor de- base de conocimientos. En una ciudad Eco2, safío, pero la mayor dificultad gira, a menu- puede surgir el apoyo de un pequeño grupo de do, alrededor de la utilización de resortes miembros laboriosos del equipo o de un gru- para influir sobre las decisiones, incluyen- po de expertos ad hoc y activistas de la comuni- do zonificación, aprobaciones de desarrollo, dad. Lo ideal es que el grupo de apoyo pudiera requisitos para enlaces de infraestructuras, prestar a su abanderado apoyo tanto adminis- etc. Una evaluación de los puntos fuertes lo- trativo como técnico. En algunos casos, un or- cales debería clarificar el alcance total de la ganismo nacional puede ser parte del grupo de influencia y poder de que dispone el gobier- apoyo. Por ejemplo, el apoyo prestado por los no local. Casi siempre, las ciudades tienen gobiernos nacionales puede incluir una oficina más autoridad de lo que creen y el desafío para prestar a las ciudades asistencia técnica y real es aprender a decir que no a los intere- financiera. ses creados a corto plazo que están detrás de tantas promociones urbanísticas. Obtener un compromiso del ayuntamiento Gran parte de la tierra de una ciudad y una ma- Identificar a los abanderados locales yoría de la infraestructura puede ser propiedad La introducción con éxito de los principios Eco2 de grupos del sector privado o de altos niveles suele requerir un fuerte abanderado que pueda de gobierno. Sin embargo, los consejos locales ayudar a motivar a los muchos grupos que se elegidos democráticamente tienen un papel le- necesita implicar, mantener el compromiso a gítimo en cualquier esfuerzo de llevar a cabo la lo largo del tiempo y proporcionar confianza y planificación del uso del territorio, especialmen- liderazgo. Los abanderados locales pueden ex- te a la hora de tomar decisiones estratégicas que poner ideas clave de formas que sean acepta- puedan afectar a la salud a largo plazo de la co- bles a los diversos interesados y, de esta forma, munidad. A menudo, se considera que estos con- arbitrar soluciones que sean ampliamente acep- sejos son líderes adecuados y pueden reunir a tadas. Los abanderados locales también pueden los interesados regionales y promover una toma atraer a otros individuos influyentes en virtud cooperativa de decisiones y de diseño integra- de su reputación e influencia. do. Si un consejo local está totalmente implica- Pueden conseguirse abanderados en cual- do, otros se le unen, por lo que es crucial obtener quier sitio: todos tienen el potencial de asumir el apoyo del consejo y sus miembros individua- el liderazgo, pero la tarea es más fácil si el aban- les con intereses especiales en cuestiones de de- derado es alguien que posee una autoridad o sarrollo. El consejo tiene que estar implicado en influencia reconocidas, tal como un hombre de la iniciativa Eco2 desde el comienzo. estado jubilado ampliamente apreciado, el al- Estando implicado un consejo, sirve de ayu- calde de la ciudad, el administrador en jefe, o el da si se presenta la senda Eco2 propia de la ciu- presidente de un comité de desarrollo. A veces, dad como medio para hacer frente a las cuestio- el liderazgo puede surgir de un grupo asesor de nes más importantes para sus miembros, método hombres de estado de alto rango o veteranos que usualmente no es un problema. El enfoque que sean ampliamente respetados y apoyen el integrado añade fuerza a cualquier cuestión es- concepto Eco2. pecífica, al proporcionar múltiples beneficios y Allí donde se encuentre al abanderado, tam- ampliar la base de apoyo para un cambio posi- bién es necesario un grupo de apoyo de per- tivo. Por ejemplo, puede diseñarse que el alo- sonas comprometidas y entendidas. Todos los jamiento asequible incluya un proyecto para E L M A RCO | 49 tratar las aguas residuales del barrio o aumen- financiar programas y difundir conocimiento tar el espacio disponible para pequeñas tiendas acerca de las mejores prácticas mundiales. Ca- y negocios. La naturaleza multipropósito de los nadá y Suecia también han utilizado similares proyectos catalizadores y el análisis más rigu- mecanismos para apoyar a las ciudades. En Sue- roso que representan de los impactos sobre la cia un programa de inversiones locales, que duró economía y ecología en su conjunto les facili- de 1998 a 2002, asignó 6.200 millones de coro- tan la tarea de arbitraje. nas suecas (671 millones de euros) a 211 progra- Obtener un compromiso informado del con- mas de inversión en 161 ayuntamientos, refe- sejo y mantenerlo puede ser difícil y lento. Es rentes a 1.814 proyectos (Agencia de Protección especialmente importante poner de manifiesto Medioambiental Sueca, 2004). Esta inversión los elementos a largo plazo y cooperativos y ser- nacional movilizó de ayuntamientos, empresas virse de estas características como medio de di- y otras organizaciones 27.300 millones de co- sociar la agenda de cualquier partido político o ronas suecas (casi 3.000 millones de euros), de grupo de poder. los que 21.000 millones de coronas suecas (unos 2.300 millones de euros) representaron inver- Trabajar estrechamente con el gobierno siones relacionadas directamente con la sos- nacional tenibilidad y el medio ambiente. Se ha estima- Los gobiernos nacionales pueden desempeñar do que, a lo largo de este proceso, se crearon una serie de papeles complementarios en la ini- 20.000 puestos de trabajo a corto plazo o per- ciativa de las ciudades Eco2. Pueden funcionar manentes (véase en la Parte 3 más detalles de como centros importantes de conocimientos este programa). especializados y de creación de redes de con- La Figura 1.4 ilustra un posible modelo para tactos para las mejores prácticas en diseño y un Programa Nacional de Fondos Eco2. El go- planificación urbanos. Los gobiernos naciona- bierno nacional adaptaría la Iniciativa Eco2 a les pueden compartir las mejores prácticas en- las circunstancias locales, trabajando de forma tre las ciudades y desarrollar nuevas políticas asociada con el Banco Mundial, otras agencias en apoyo de un enfoque basado en la ciudad; internacionales, organizaciones de desarrollo y elegir el trabajar con las ciudades dentro de un el sector privado. Asignaría recursos entre las marco de planificación local específica (por ciudades y administraría fondos. ejemplo, una estrategia de gestión de creci- Sea cual fuere la implicación del gobierno na- miento regional) y contribuir con sus conoci- cional en el programa, es importante para los mientos especializados sobre una base proyec- gobiernos locales adaptar sus sendas Eco2 a los to por proyecto. principios establecidos en cada caso en el nivel Aunque los limitados recursos de que dis- nacional, lo que significa encontrar puntos co- ponen los departamentos de los gobiernos na- munes y adoptar términos y lenguaje similares cionales pueden restringir su capacidad para a los términos y lenguaje utilizados por el go- participar directamente con las ciudades en las bierno nacional. De esta forma, el gobierno na- nuevas iniciativas, deberían, a pesar de ello, bus- cional se convierte automáticamente en un alia- car formas de hacerlo en algún grado en cua- do y socio potencial. lesquiera grupos de trabajo cooperativos a es- cala regional. Implicar a la comunidad internacional, Otro papel muy interesante y altamente in- las ciudades de mejor práctica y el Banco fluyente para los gobiernos nacionales lleva con- Mundial en la Iniciativa de las Ciudades Eco2 sigo establecer un programa nacional de fon- Implicar al Banco Mundial y otros socios direc- dos Eco2, que puede servir como conducto para tamente en la senda Eco2 es una opción para toda 50 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 1.4 Un posible papel del gobierno: administración de un fondo nacional Eco2 para apoyar a las ciudades participantes Fuente: Elaboración del autor. Nota: CFI = Corporación Financiera Internacional; AT = asistencia técnica; CSE = Compañías de servicios energéticos. ciudad. La iniciativa Eco2 puede ofrecer a las se necesiten conocimientos especializados y ciudades una variedad de bibliografía que in- puedan encontrarse recursos para cubrir los cluye pautas e informes técnicos, para apoyar costes. Por ejemplo, las ciudades de mejor prác- todas las fases de la senda Eco2. Sobre una base tica están, a menudo, satisfechas compartien- caso por caso, el Banco Mundial, de acuerdo do información y pueden proporcionar ayuda y con los gobiernos nacionales y los socios de de- apoyo adicionales a las ciudades, directamente sarrollo mundiales, pueden encontrarse en si- o por medio de una iniciativa de creación con- tuación de ayudar a la financiación de las solu- junta de capacidad con el Banco Mundial. ciones integradas Eco2. Por ejemplo, el Banco Mundial puede ayudar a las ciudades a integrar Diseñar un proceso para la creación y consolidar una variedad de mecanismos fi- de capacidad nancieros, dado que los proyectos Eco2 tende- La creación de capacidad lleva consigo el pro- rán a necesitar diferentes tipos de financiación cedimiento familiar de desarrollo profesional y en cada fase y pueden cumplir los requisitos proyectos piloto. El SAD, descrito en este capí- para obtener múltiples tipos de financiación. tulo y en la Parte 2, debería ser un elemento Se examina en el capítulo 7 (Parte 1) y en la Par- clave en cualesquiera planes de creación de ca- te 3 los diversos instrumentos financieros del pacidad. El SAD basado en la ciudad incluye Banco Mundial. métodos y herramientas sin los que es casi im- Otros socios mundiales para el desarrollo posible adoptar un enfoque integrado para el pueden también estar dispuestos a proporcio- diseño y la política. La mayor parte de los mé- nar apoyo a las ciudades en los casos en los que todos y herramientas dentro del SAD basado en E L M A RCO | 51 la ciudad son bien aceptados por los que desa- gadas de tomar las decisiones, puede también rrollan las herramientas y pueden verse acom- ayudar a dar a los líderes la confianza necesaria pañados por útiles manuales, guías y cursillos. para adoptar y promover un nuevo enfoque. Al implicarse las ciudades en esbozar un pro- Desarrollar fluidez con los conceptos podría ceso de creación de capacidad, es importante re- requerir sesiones especiales para los ejecutivos conocer que la Iniciativa Eco2 representa una y políticos locales que permitan a estos funcio- significativa desviación de la planificación, de- narios explorar nuevos conceptos y prácticas sarrollo y gestión urbanos estándar. Los ejem- que defiendan los nuevos enfoques. Dentro de plos de infraestructura integrada citados en el la Iniciativa Eco2, por ejemplo, el concepto de capítulo 1 todavía no son un lugar común. La colaboración implica la toma de decisiones por gran mayoría de ciudades en crecimiento, in- consenso a diferentes niveles y un compromiso cluidas las situadas en el mundo desarrollado, formal por parte de los interesados de asistir a siguen siendo incapaces o no estando dispues- reuniones regulares y armonizar sus políticas tas a contener la expansión urbana descontro- allí donde exista el consenso. Tienen que poner- lada, optimizar el uso del territorio e infraes- se en claro y aceptarse estas distinciones, por- tructura, adoptar el cálculo de costes del ciclo que amplían el punto de vista tradicional de la vital; o aplicar muchos de los diseños y políti- mejor práctica en la gobernanza. cas alternativas utilizados en las ciudades de me- La fluidez es también importante al com- jor práctica. Por estas razones, una senda Eco2 prender los conceptos de diseño ecológico. Pue- tiene que incorporar un proceso cuidadosa- den explicarse los bucles y cascadas de los flu- mente planificado para gestionar el cambio y jos de recursos dentro de una ciudad utilizando poner especial atención a la adopción de nue- estudios gráficos de casos. Puede ser de ayuda vas ideas de liderazgo, visión estratégica, cola- reunir a los que toman las decisiones clave du- boración y análisis. rante varias horas en un entorno confortable para discutir los estudios casuísticos y las lec- Desarrollar la fluidez Eco2 ciones clave aprendidas, o incluso para partici- Otro desafío que va unido a cualquier cambio par en seminarios simulados y ejercicios de di- en la práctica estándar es la tarea de familiari- seño. La campaña de fluidez va dirigida a ayudar zar al grupo líder de la ciudad con los concep- a que los que toman las decisiones se sientan có- tos clave y ayudar a los funcionarios a entender modos en la utilización de un nuevo lenguaje de qué es verdaderamente diferente en el nuevo diseño e inversión. enfoque y por qué puede ser especialmente be- neficioso. Las personas necesitan un tiempo de reflexión para absorber nuevas ideas. La Ini- Bibliografía ciativa de las Ciudades Eco2 proporciona re- Agencia Sueca de Protección Medioambiental. 2004. cursos, incluyendo este libro, que pueden ayu- «Local Investment Programmes: The Way dar a introducir conceptos y términos clave. to a Sustainable Society.» http://www. Los estudios casuísticos son un lugar excelente naturvardsverket.se/Documents/ publikationer/91-620-8174-8.pdf. para comenzar. Hablar con las ciudades de me- Beatley, Timothy. 2000. Green Urbanism: Learning jor práctica, o ver testimonios grabados en ví- from European Cities. Washington, DC: Island deo de otras personas experimentadas encar- Press. 52 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CAPÍTULO 4 Una plataforma ampliada de diseño y toma de decisiones cooperativos El principio de la plataforma ampliada da testimonio de la importancia de adoptar un diseño y un proceso de toma de decisiones que esté mejor integrado, y sea adaptable y duradero. Si queremos mejorar el funcionamiento económico y ecológico por medio de soluciones integradas, precisas, flexibles y duraderas, tenemos también que empeñarnos en cambios en los criterios institucionales que hagan posibles el diseño y la toma de decisiones. En muchos aspectos, el medio ambiente cons- truido es un espejo de la forma en la que pensamos y nos relacionamos. La solución es doble: (1) implicar a los interesados a todas las escalas en un proceso cooperativo como parte de cualquier proyecto importante y (2) desarrollar un marco de planificación global de sostenibilidad y solidez que incluya objetivos, metas y estrategias. En este capítulo se discute cada uno de estos elementos, que se apoyan mutuamente. La colaboración a todas las escalas genera las habilidades, buena disposición e intercambio creativo necesarios para adoptar nuevos modelos de negocios. El marco de planificación compartido proporciona el contexto para un diseño integrado de proyectos y también armoniza los planes y políticas de cada uno con una serie común de objetivos comunitarios. La colaboración es también una nueva forma de gobernanza; al implicar a los interesados a todas las escalas, la ciudad crea un foro de planificación que es más adecuado para las economías mixtas en las que, a menudo, el sector privado controla la mayor parte de los sistemas de infraes- tructura. Como el proceso se ve impulsado por objetivos y estrategias a largo plazo, puede ayudar a las ciudades a compensar los impactos de los frecuentes ciclos de elecciones, que tienden a centrar la atención en agendas a corto plazo y cuestiones de crisis. La mayor dificultad individual para adoptar los acuerdos cooperativos es la falta de algún aban- derado institucional que guíe y dirija el proceso. Casi por definición, ningún departamento, grupo o E L M A RCO | 53 gobierno tiene el mandato, fondos o independencia para emprender tal amplio proceso intersecto- rial. Sin un padrino o anfitrión, el proceso no arranca nunca, lo que es una razón por la que existen tan pocos modelos cooperativos a escala de la ciudad. Es también una razón clave por la que la Iniciativa de las Ciudades Eco2 propone que las ciudades asuman el liderazgo de crear una platafor- ma para la colaboración en curso. Los métodos y herramientas para ayudar a las ciudades a organi- zar una plataforma ampliada de colaboración y a utilizarla con el fin de desarrollar marcos efecti- vos de planificación, incluyendo estrategias de crecimiento regional, figuran en el Sistema de Apoyo a las Decisiones basado en la ciudad (Parte 2). Los elementos fundamentales informe a la comunidad en general de lo bien de una plataforma de colaboración que la ciudad se ocupa de sus diversos activos, incluyendo empleados, equipo, capital, edifi- Una plataforma de tres niveles cios de propiedad pública, etc. Pueden estar La ciudad puede dirigir un proceso cooperativo justificados programas internos especiales; por al menos a tres niveles (véase la Figura 1.5), de ejemplo, la ciudad podría reducir los costes de los que cada uno afecta a los otros y, en un mun- transporte de los empleados compartiendo co- do ideal, cada ciudad debería liderar un grupo che, almacenando bicicletas, con una nueva de trabajo cooperativo a cada nivel. En la prác- política de aparcamiento, comprando vehícu- tica, el proceso puede ser incremental o perió- los eficientes, por el trabajo a distancia, etc. Tal dico, pero sigue siendo importante diferenciar proyecto podría requerir cambios en las insta- las opciones. Los niveles reflejan los diversos laciones en edificios y beneficios de los emplea- grados de control e influencia. dos, que solo podrían ser posibles por medio de un proceso cooperativo que implicase a mu- Nivel interior: la casa en orden chos departamentos de la ciudad. Entre otras (operaciones corporativas) iniciativas internas podrían figurar la eficien- El primer y más fundamental nivel es la colabo- cia del uso de los edificios, de los procesos de ración, que puede tener lugar dentro y entre los adquisición, los sistemas de gestión de residuos departamentos de la ciudad. En este nivel, que y el uso de la energía. es el más interno, la ciudad tiene gran medida Sea cual fuere el programa o proyecto, esta de control. Aquí, el gobierno de la ciudad puede colaboración del nivel interior da a la ciudad abordar lo bien que funciona como una corpo- una oportunidad inmediata de aprender cómo ración y lo bien que funciona como un equipo dirigir un proceso efectivo y mostrar los bene- para poner su casa en orden. ficios del mismo. La ciudad puede usar el pro- Diversos departamentos pueden colaborar ceso cooperativo como un modelo para todas rutinariamente para tomar decisiones que es- las operaciones corporativas eficientes y soste- tén mejor integradas y sean más efectivas. Pue- nibles. En casi cualquier sector de todo el mun- de adoptarse objetivos y metas transversales e do, los líderes en sostenibilidad no solo pro- incorporarlos en el plan estratégico. Puede apli- porcionan productos y servicios sostenibles, carse un proceso de información y control que sino que también se enorgullecen del funcio- namiento corporativo (por ejemplo, sus sedes El futuro parece conducir con total claridad a un enfoque dirigido por el verdes). La misma lógica se aplica a las ciuda- consenso, en el que se discute todo y la participación de todos los grupos des. No hay ninguna excusa para dejar de co- interesados abarca todas las fases del proceso de planificación del desarrollo. laborar internamente porque la ciudad pueda Fuente: Lahti (2006). iniciar unilateralmente el proceso. Los benefi- cios se extienden mucho más allá de las ope- 54 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS raciones internas. Siempre es más fácil para las ciudades dirigir un proceso de colaboración El peligro de los modelos de predecir y proveer externamente con interesados y socios si la ciu- A mediados del siglo XX, nació un nuevo intento «científico» y profe- dad ya ha tenido éxito a nivel interno. sional por medio de las disciplinas de planificación del transporte e ingeniería del tráfico. La filosofía básica del proceso (de planificación del transporte urbano) era planificar que la oferta de infraestructuras Nivel medio: la ciudad como suministrador satisficiese el crecimiento previsto del tráfico: un enfoque de «prede- de servicios cir y proveer». Este enfoque se caracterizó por profecías auto-cumpli- Se puede centrar el nivel medio de la platafor- das de un crecimiento del tráfico en espiral, congestión y construc- ma cooperativa en los servicios municipales ción de carreteras. —los diversos servicios públicos suministrados Este método de planificación del transporte ha demostrado ser por el gobierno de la ciudad a los residentes y dañino para las ciudades de todo el mundo. Las vías rápidas han per- empresas situados dentro de sus fronteras—. forado los barrios, demoliendo grandes secciones del tejido urbano, Aunque puedan estar en gran medida, o com- cortando comunidades y destruyendo entornos naturales y áreas pro- pletamente, dentro del control de la ciudad, los ductoras de alimentos. Se han construido y ampliado carreteras para servicios e inversiones asociadas afectan, sin acomodar más tráfico, reducir la congestión, ahorrar combustible y embargo, a muchos otros interesados a todos disminuir las emisiones, a pesar de las pruebas de que este enfoque falla. El transporte público y en especial sus formas no motorizadas los niveles. La colaboración en este nivel puede han sido los grandes perdedores en un proceso de planificación opti- ayudar en el desarrollo de la política en mu- mizado para el automóvil. chas áreas. Por ejemplo, la elección de un siste- Fuente: Kenworthy (2006: 81). ma de tráfico puede ser responsabilidad de la ciudad, pero puede tener impactos importan- tes a mayor plazo en los valores de la tierra y el potencial de desarrollo, la competitividad de las empresas locales, la creación de empleos lo- cales, la seguridad y habitabilidad de las calles y el desarrollo de los barrios. Desde un punto de vista ideal, un sistema de tráfico local tiene que estar integrado con la planificación del uso del territorio, políticas de aparcamiento, siste- mas de suministro de energía, perfiles de las calles, planificación de los barrios, conexiones de transporte regionales y muchas otras cosas. Sin un proceso cooperativo bien estructurado, es difícil que ciudad alguna entienda las im- plicaciones totales de las políticas alternativas. Además, los impactos de las nuevas inversiones pueden ser desiguales y puede hacerse necesa- rio gestionar la agenda política. Más que deba- tes y modelos autocráticos de predecir y pro- veer, se necesita un diálogo con sentido acerca de las mejores estrategias a largo plazo. Todos los diseños complejos de los sistemas se benefi- Figura 1.5 El grupo de trabajo cooperativo de la ciudad en los tres niveles: cian de un proceso que fomente las soluciones corporativo, municipal y regional Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). creativas y permita que los interesados clave Nota: Al pasar del nivel interior al exterior aumenta el número de interesados y la complejidad y puedan tomar decisiones por consenso. ámbito de los beneficios potenciales. E L M A RCO | 55 La colaboración es necesariamente más com- No queda inmediatamente claro por qué o cómo pleja en el nivel medio que en el interno. Un nú- la ciudad se convierte en un líder y también es mero mayor de grupos tienen que comprome- difícil de encontrar (excepto en el caso de esta- terse con el proceso y compartir información dos isla) cualquier definición de fronteras para con los otros interesados, tales como empresas una región, porque las fronteras ideales cam- y economías domésticas y también con sus res- biarán con cada cuestión. La región urbana es pectivos distritos electorales. Puede necesi- siempre un concepto borroso, pero existen hoy tarse mayores inversiones financieras para im- en día muchos ejemplos de ciudades que han pulsar programas para toda la ciudad y aplicar hecho frente al desafío y, al hacerlo, han mejo- proyectos de capital, y esto puede exigir la co- rado en gran medida la capacidad de sus co- laboración con la comunidad financiera. munidades para articular y conseguir objeti- vos económicos y ecológicos. En gran medida, Nivel exterior: la región urbana la sostenibilidad de una ciudad depende de su El nivel exterior de colaboración se centra en la capacidad de proporcionar liderazgo y colabo- región urbana. En un área metropolitana, esto rar a la escala de la región urbana en la que está puede significar centrarse en la ciudad com- inmersa. puesta de ciudades. En casi todos los lugares, Los interesados en el nivel exterior pueden ello significa expandirse más allá de las estric- resistirse a los intentos de desarrollar una pla- tas fronteras del ayuntamiento para incluir ciu- taforma formal de colaboración. Para una em- dades adyacentes, localidades, tierras rurales y presa de electricidad, por ejemplo, el territorio áreas naturales que forman parte de la región y de servicio puede formar una unidad lógica de la biorregión. Esta escala es la que plantea más planificación y no una determinada región ur- desafíos para las ciudades, pero potencialmen- bana. Para las ciudades y localidades adyacen- te la más remuneradora. En el nivel exterior, la tes, el modo habitual puede ser la competencia ciudad es simplemente un actor entre muchos. por rentas de la tierra y una base impositiva o el acceso a financiación para el desarrollo. El foco de las necesidades de colaboración tiene que La emergencia de la ciudad regional como una escala crucial para la planificación a largo plazo ser a largo plazo para encontrar propósitos co- Peter Calthorpe y William B. Fulton (2001) describen la reaparición de un munes. Si no hay un proceso cooperativo, los enfoque regional de la construcción de la ciudad argumentando que interesados regionales, con casi toda seguri- ahora parece comprenderse mejor y planificarse a escala regional los dad, remarán en direcciones contrapuestas. La patrones económico, social y ecológico de las ciudades. Al madurar las colaboración da una oportunidad inusual e im- ciudades, la combinación tradicional de dispersión urbana y ciudades satélite o periféricas se transforma en una estructura que puede descri- birse con más precisión como policéntrica, es decir, más como un raci- «La coordinación y colaboración entre las auto- mo de uvas que una sola fruta con un núcleo denso. Las formas poli- ridades nacionales, provinciales y locales pue- céntricas son complejas; en lugar de enfocar un solo centro, vemos de conseguir un desarrollo regional y urbano capas de redes –recursos económicos, espacio abierto y conexiones– armonioso, siempre que compartan una visión con muchos más centros o nodos anidados dentro de otros nodos. El común y demuestren una suficiente voluntad desafío consiste en encajar estas formas complejas en el paisaje, de política… Las autoridades locales, colaborando forma que se acomoden a la ecología de la región y su base de recursos, con las regionales, tienen que desarrollar claras y también en limitar y contener los nodos, de forma que sean a escala visiones y estrategias que articulen respuestas humana y transitables a pie. La «ciudad regional», escriben Calthorpe y a corto y medio plazo para mejorar las con- Fulton (2001: 10), «debe ser considerada como una unidad cohesiva — diciones económicas y sociales en sus ciuda- económica, ecológica y socialmente— compuesta por barrios y comu- des». nidades coherentes, todos los cuales desempeñan papel vital en la creación de la región metropolitana en su conjunto». Fuente: UN-Habitat (2008: xvi). 56 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS portante de que estos grupos se reúnan, de- el gobierno central formaron un grupo de tra- sarrollen relaciones personales, se pongan de bajo para asegurar influencia representativa, acuerdo en orientaciones a largo plazo y discu- hacer posible la responsabilidad compartida en tan sus planes del momento. Por ejemplo, las la financiación del Marco de Sostenibilidad de empresas de electricidad podrían reunirse con Auckland y garantizar que el equipo se impli- las de gas natural y comenzar una conversa- case activamente. El proceso no fue ni lineal ni ción acerca de los mejores usos a largo plazo de predecible y su desorden puede considerarse los recursos energéticos escasos de la ciudad. como una cualidad inherente de su resultado Los propietarios de edificios podrían, de forma positivo. Un elemento cooperativo clave fue la similar, discutir con los departamentos de la relación entre los gobiernos central y local, ar- ciudad el nivel adecuado de inversión a reali- monizada con elementos comunes de gober- zar para mejorar el stock de edificios existentes nanza, incluyendo un comité conjunto para de- en pro de la eficiencia de los recursos. Estas son sarrollar una visión compartida a largo plazo cuestiones fundamentales para las ciudades de una Auckland sostenible (la Parte 3 incluye Eco2 y solo puede resolvérselas por medio de un estudio total del caso del proceso cooperati- un diálogo continuo, bien llevado, y una toma vo de Auckland y el marco de sostenibilidad que de decisiones cooperativa. creó la ciudad). La plataforma cooperativa del nivel exterior requiere una fuerte estructura, que puede in- Un nuevo enfoque de la gobernanza y, quizá, cluir en su núcleo a hombres de estado de alto una nueva forma de vivir juntos nivel, líderes de equipo seleccionados en em- La colaboración es un proceso que puede evo- presas privadas, instituciones de conocimiento lucionar desde un simple grupo de trabajo de y organismos públicos; y expertos y abandera- planificación interdepartamental a un nuevo dos de varios sectores. La estructura puede ba- foro de gobernanza para la región urbana en su sarse en asociaciones y comités existentes si conjunto y a una nueva cultura de cooperación existen y si son congruentes con el proceso co- y trabajo en equipo flexible que se adopta como operativo. Un grupo de trabajo cooperativo no algo evidente. Sea cual fuere la escala de colabo- tiene por qué estar limitado en el tiempo. Pue- ración, la capacidad de dirigir un proceso coope- de formarse subgrupos ad hoc que se reúnan rativo puede mejorar en gran medida el poten- regularmente para tratar cuestiones específi- cial de diseño y política integrados y de desarrollo cas cuando sea adecuado (la Parte 2 da más de- sostenible. El primer paso hacia el éxito es com- talles sobre la formación y actividades poten- prender cómo puede organizar y apoyar una ciu- ciales de los grupos de trabajo cooperativos). dad un proceso cooperativo (se ofrece más de- De 2003 a 2009, la región urbana de Auckland, talle en el sistema de apoyo de las decisiones Nueva Zelanda, emprendió un proceso coope- basada en la ciudad, Parte 2). rativo que incluía la preparación de un marco de planificación compartido a largo plazo (100 Un marco de planificación compartido años). El proceso de desarrollar un marco fue a largo plazo para la región urbana muy integral, recibiendo el marco y las respues- Un segundo paso en la creación de una plata- tas consiguientes el input de muchas conversa- forma extendida de colaboración es la adopción ciones. La estrategia de crecimiento regional, de un marco de planificación compartido a lar- por ejemplo, facilitó discusiones sobre toda la go plazo. El marco asegura que todas las deci- región y un grupo de referencia de miembros siones públicas, incluyendo las inversiones de del consejo que proporcionasen dirección y apo- capital, se vean apoyadas por unas razones ló- yo. De forma similar, las autoridades locales y gicas y transparentes. Un marco Eco2 necesita E L M A RCO | 57 combinar dos perspectivas del futuro: conseguir No todos verán inmediatamente la razón de objetivos de sostenibilidad y gestionar el riesgo desarrollar un amplio marco que trascienda las de una mayor solidez. El Cuadro de Texto 1.2 re- cuestiones urgentes del día y que trascienda la sume cómo se integran estas dos perspectivas autoridad de cualquier grupo. Para introducir el en un plan estratégico para la región. Hay que concepto, exploramos cómo funcionan los mar- desarrollar el marco por medio de un proceso cos. cooperativo si se quiere que tenga influencia a lo Un marco es una estructura para conectar largo de la región. Una vez establecido, el marco las visiones a las acciones, una especie de mapa se convierte en un instrumento que apoya los mental o sistema de encontrar caminos que nos esfuerzos cooperativos a todos los niveles. dé una impresión de cómo encajan los elementos CUADRO 1.2 Combinación de previsiones y post-visiones para conseguir solidez y sostenibilidad PREVISIONES: Proteger los impactos de las fuerzas y planificar la mitigación y adaptación Las previsiones (o narraciones) exploran los impactos probables sobre la infraestructura de los cambios en la población, clima, eco- nomía y tecnología. Pueden presentarse los impactos de forma visual utilizando cade- nas de causa y efecto que ayuden a relatar historias acerca del futuro de los sistemas complejos. Prever con diagramas puede sen- sibilizar a todos los equipos de diseño y los que toman las decisiones acerca de los tipos de futuros con los que puede encontrarse la ciudad y sus sistemas. Pueden también utili- zarse las previsiones como un mapa mental o árbol de decisiones para ayudar a los gru- pos a reflexionar acerca de las intervenciones más adecuadas dirigidas a mitigar las amena- zas o adaptarse al cambio. Un manual básico para ciudades acerca del cambio climático que ha publicado el Banco Mundial propor- ciona muchos ejemplos de las formas en las que el cambio climático podría afectar a las diversas partes de una ciudad y cómo po- dría responder la comunidad ciudadana (Véa- se Prasat y otros, 2009). Se necesitan tipos similares de ejercicios para hacer frente a otras fuerzas externas, tales como los cam- bios tecnológicos y de la población. Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). 58 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS y se relacionan entre sí. Todos nosotros usamos alguna especie de marco que nos ayude a to- «Se suele colgar a los automóviles el cómodo sambenito de ser los mar decisiones. La mayor parte de los marcos villanos responsables de los males de las ciudades y las desilusiones se apoyan en una estructura jerárquica para re- y futilidades de la planificación urbana, pero los efectos destructivos de los automóviles son mucho menos la causa que un síntoma de ducir la complejidad, pasando de las grandes nuestra incompetencia a la hora de construir las ciudades». ideas o categorías a los detalles y cuestiones es- Fuente: Jacobs (1961: 16). pecíficas. La Carta Aalborg, que ha sido adop- tada por 2.500 comunidades europeas, es un ejemplo de un marco global para la planifica- ción a largo plazo de las ciudades. El esbozo de POST-VISIONES: Gestión de la transición a las metas del estado final Las post-visiones implican realizar cambios en las áreas en las que una ciudad tiene influencia y control reales; se refieren al proceso de trabajar hacia atrás desde una meta fijada para un punto en el futuro hacia la situación actual y crear una senda critica para gestionar el cam- bio. Los objetivos interinos pueden ayudar a fijar el rit- mo del cambio para cuadrar las ambiciones y priorida- des de la ciudad. Avanzar con demasiada rapidez puede ser tan destructivo como hacerlo con demasiada len- titud. El mayor problema de la post-visión será si las tendencias están llevando a la ciudad en la dirección completamente equivocada. Por ejemplo, el uso de au- tomóviles para ir de casa al trabajo está aumentando en la mayor parte de las ciudades, pero no es sostenible. Hay que contrarrestar esta tendencia por medio de in- tervenciones que aceleren y potencien las alternativas Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). preferidas. INTEGRACIÓN: Crear una estrategia beligerante dirigida a la sostenibilidad y solidez Respondiendo a fuerzas que no se pueden controlar y gestionando lo que sí se puede, puede crearse el poten- cial de administrar la transición a una ciudad más sólida y sostenible. Una ciudad tiene que definir un espacio de soluciones que evite avanzar demasiado rápidamente o demasiado lentamente y que proporcione el espacio requerido para recuperarse de los inevitables shocks y sorpresas con que se encontrará en las próximas déca- das. Si la tendencia va en la dirección equivocada, una intervención bien enfocada de la política o un proyec- to catalizador pueden ayudar a redirigirla. Mitigando las amenazas y adaptándose a los cambios, se reduce el nú- mero de sorpresas o dislocaciones. De esta forma, pue- de sostenerse una transición administrada a las metas del estado final. Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). E L M A RCO | 59 ámbito total de los objetivos y prio- ridades comunitarios. En cada fase, un marco compartido nos ayuda a comunicarnos y trabajar juntos de una forma coordinada. Como todos com- parten el marco, está claro cómo cada ac- tividad encaja en el total y hay menos ne- cesidad de microgestionar la miríada de departamentos de la ciudad e interesados que podrían estar implicados en la planifi- cación y aplicación del proyecto. Al emprender las ciudades un enfoque mejor integrado del diseño del sistema y desarrollar una plataforma ampliada de colaboración, el marco compartido puede ayudar a resolver los problemas de organi- zar y comunicar las complejidades. Hace que lo primero sea lo primero e interrela- ciona todos los conceptos y acciones en un argumento fácilmente comprendido, lo que Figura 1.6. Carta Aalborg crea un mapa mental fácil de seguir para Fuente: Compilación del autor basada en UE (1994). establecer y justificar las recomendaciones es- pecíficas. Todos los que están implicados en la los pasos de planificación de la Carta Aalborg planificación pueden seguir las conexiones trans- ayuda a cada ciudad a abordar los pasos clave parentes y lógicas entre, por una parte, los ob- en el proceso planificador, desde la identifica- jetivos que se persigue y la visión global y, por ción y visión estratégica del problema a la apli- la otra, acciones y resultados detallados, lo que cación y control (Figura 1.6). El marco también permite a todas las agencias e implicados com- proporciona un lenguaje común y una secuen- prender cómo encaja su trabajo dentro de ello cia estándar de planificación. y contribuye a la visión y objetivos a largo pla- Un marco compartido es útil para todos los zo. Desde un punto de vista ideal, el marco sir- aspectos de planificación y diseño. Los gobier- ve para armonizar las diversas iniciativas que nos locales pueden usar el marco para organi- puede emprender una ciudad. zar y armonizar sus planes estratégicos, pla- Con el tiempo, la colaboración en los objeti- nes maestros, planes conceptuales, planes de vos y estrategias puede comenzar a fusionarse transporte y planes de desarrollo económico. alrededor de un marco de referencia en toda la Los equipos integrados de diseño pueden uti- ciudad. Este marco es un factor desencadenan- lizar el marco para dirigir cada estadio de sus te que lleva a la innovación y cumplimiento a lo diseños y para recordar a los diseñadores el largo de todos los sectores. Tales efectos derrame «En muchos casos, no se puede separar el declive —y posible renovación— de las ciudades de sus contextos regionales más amplios. Las ciudades en declive se concentran casi siempre en las regiones en declive». Fuente: UN-Habitat (2008: 44). 60 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS positivos son el resultado ideal que crea una patrones económicos se forman a escala regio- fuerte cultura local de sostenibilidad. En Curi- nal y también hay que ejecutar a esta escala cru- tiba, por ejemplo, la visión global de sostenibi- cial los esfuerzos para intervenir y controlar el lidad inspiró a los ciudadanos a plantar volun- desarrollo económico. tariamente 1,5 millones de árboles a lo largo de Definir las fronteras de una región urbana las calles (ICLEI, 2002). puede ser difícil. De hecho, pueden mantener- Un marco de planificación a largo plazo com- se deliberadamente flexibles las verdaderas partido está centrado con la mayor efectividad dimensiones de una región, de forma que las en la región urbana en su total, incluso si esta fronteras puedan adaptarse para reflejar los pro- área sobrepasa las fronteras jurisdiccionales de blemas de los interesados. Por ejemplo, las fron- la ciudad. En este contexto, región urbana no se teras regionales utilizadas para las estrategias refiere solo a la ciudad o grupos de ciudades y de crecimiento podrían tener que incluir la pla- localidades que forman el área urbana existen- nificación referente a la línea divisoria de aguas, te, sino también a la combinación de áreas ru- las fronteras del tráfico interurbano, las cuen- rales y naturales que rodean inmediatamente cas atmosféricas, los territorios de servicio de la ciudad. Una gran cantidad de la planificación las utilidades, los huertos, la producción local de la ciudad se centra en esta y trata a las áreas de energía, los sistemas ecológicos y la planifi- que se encuentran fuera de sus límites simple- cación del desarrollo económico, requiriendo mente como la responsabilidad de otra jurisdic- cada una de las cuales un diseño diferente. In- ción, pero sin planificación regional es imposible dependientemente de la denominación y ámbi- abordar objetivos a largo plazo y beneficiarse to, un plan estratégico regional tiene que ayu- desde una perspectiva ecológica y económica: dar a todos a entender cómo encajará la ciudad el enfoque Eco2. en sus alrededores ecológicos y cómo el ritmo Parte del motivo por el que un contexto re- y dirección del crecimiento serán consistentes gional es importante es la expansión urbana no con los objetivos a corto plazo y los fines a lar- regulada y planificada que está teniendo lugar go. El sistema de apoyo a las decisiones basado en todo el mundo, en algunos casos incluso cuan- en la ciudad de la Parte 2 incluye información do están disminuyendo las poblaciones, lo que acerca de los marcos de planificación a largo amenaza a la salud y prosperidad a largo plazo plazo y la creación de una estrategia de creci- de ciudades y países. Las ciudades dependen miento regional. cada vez más de las áreas rurales y naturales en las que están inmersas. Estas áreas proporcio- nan funciones ecológicas, captando y depuran- Peldaños de una plataforma do el agua; enfriando, decelerando y filtrando el ampliada de colaboración aire, cultivando productos frescos para la segu- ridad alimenticia y la salud pública; y suminis- Comenzar un proceso de toma trando recursos energéticos que son renovables de decisiones cooperativo y seguros. Una estrategia regional compartida se El proceso de crear comités cooperativos co- convierte en un plan paraguas que define cómo mienza con una invitación a los interesados cla- dirigir el crecimiento de la ciudad de forma que ve para discutir el proceso cooperativo y consi- proteja y mejore muchas funciones ecológicas. A derar los beneficios de participar en una senda este tipo de plan paraguas se lo denomina a me- Eco2. Suele ser necesario que el abanderado Eco2 nudo una estrategia de crecimiento regional. se reúna individualmente con los participantes La región urbana es también una escala vital clave y establezca una base común de buena vo- para la planificación económica. Casi todos los luntad e interés antes de una reunión del grupo. E L M A RCO | 61 Cada interesado necesita ver los beneficios de marco. Si el tiempo o el dinero son limitados, participar desde su propia posición. Por ejem- es posible un proceso rápido utilizando objeti- plo, los promotores de terrenos tienen la opor- vos y estrategias predefinidos procedentes de tunidad de afectar a las regulaciones bajo las las ciudades de mejor práctica adecuadas. En que tienen que trabajar y, en último término, este contexto, los informes de los estudios ca- mejorar sus negocios influyendo sobre la polí- suísticos son de ayuda a la hora de proporcio- tica. Las empresas de utilidades y propietarios nar ejemplos de objetivos y estrategias. Exis- de la tierra pueden llegar a estar mejor infor- ten en la web herramientas de software que mados acerca de las oportunidades de nuevos pueden ayudar a desarrollar un marco que co- negocios y mejores relaciones de negocios. Para necte las visiones y objetivos a las estrategias y los comités del segundo y tercer nivel, es espe- proyectos específicos; las herramientas tam- cialmente importante clarificar el papel de la bién permiten al público y otros interesados ciudad como iniciador y secretariado, pero no explorar el contenido del marco. El marco re- como un grupo que controle las decisiones. A quiere una serie específica en el nivel local de veces, es necesario que la ciudad explique a cada fuerzas externas (por ejemplo, el cambio cli- uno que el enfoque integrado significa que tie- mático en los alrededores y la demografía de ne que quitarse temporalmente el sombrero de cada ciudad). Puede necesitarse un amplio es- regulador y unirse a los demás en busca de so- fuerzo cooperativo para completar el marco, luciones integradas. apoyado por instrumentos tales como semina- rios para una visión estratégica y de previsión Preparar un mandato y presupuestar (Parte 2). un secretariado Un secretariado tiene que apoyar al comité de Seleccionar un proyecto catalizador cooperación, lo que significa que tiene que es- Un proyecto catalizador es una parte clave de tar aparte de los otros departamentos de la ciu- gestionar el cambio. Los proyectos catalizadores dad, incluso si comparte las oficinas para redu- deberían ser proyectos que ofrecen beneficios cir los costes. Puede ajustarse la dimensión del sustanciales a los interesados más influyentes secretariado para que se adapte al ritmo y ám- y que pueden completarse con relativa rapidez bito del proceso cooperativo. Si se trata solo de y bajo riesgo para la ciudad. Con suerte, el pro- una persona, tiene que tener habilidades de co- yecto catalizador contribuirá a una espiral cre- municación (asesoramiento, escritura), investi- ciente de buena voluntad y aceptabilidad para gación y recogida de datos. Encontrar un pre- la senda Eco2. Escójase cuidadosamente; las pri- supuesto para un secretariado puede ser difícil, meras impresiones cuentan mucho. La creación porque los comités de cooperación no suelen de expectativas positivas entre los interesados ser partidas presupuestarias. Una opción es in- y el público participante es crucial para una ges- tión del cambio con éxito. cluir la colaboración dentro de los costes de la planificación estratégica. Independientemente de la fuente de los fondos, el secretariado nece- Bibliografía sita por lo menos tres años de presupuesto se- guro para demostrar su valor. Calthorpe, Peter, y William B. Fulton. 2001. The Regional City: Planning for the End of Sprawl. Preparar un marco de planificación a largo Washington, DC: Island Press. plazo para la sostenibilidad y solidez ICLEI (ICLEI – Gobiernos Locales por la Sostenibilidad). 2002. «Curitiba: Orienting Urban La Parte 2 expone los métodos y herramien- Planning to Sustainability». Estudio Casuístico, 77. tas detalladas que pueden ayudar a preparar un ICLEI, Toronto, Canadá. 62 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Jacobs, Jane. 1961. The Death and Life of Great World’s Cities 2008/2009: Harmonious Cities. American Cities. Nueva York: Random House. London: Earthscan Publications. Kenworthy, Jeffrey R. 2006. «The Eco-City: Ten Key Prasad, Neeraj, Federica Ranghieri, Fatima Shah, Zoe Transport and Planning Dimensions for Trohanis, Earl Kessler, y Ravi Sinha. 2009. Climate Sustainable City Development». Environment and Resilient Cities: A Primer on Reducing Urbanization 18 (1): 67-85. Vulnerabilities to Disasters. Washington, DC: Lahti, Pekka, ed. 2006. Towards Sustainable Urban Banco Mundial. Infrastructure: Assessment, Tools and Good UE (Unión Europea). 1994. «Charter of European Practice. Helsinki: Fundación Europea para la Cities & Towns Towards Sustainability». . Asentamientos Humanos). 2008. The State of the E L M A RCO | 63 CAPÍTULO 5 Un enfoque de un sistema Un enfoque de un sistema hace posible que las ciudades planifiquen, diseñen y gestionen todo el sistema urbano integrando u optimizando subsistemas clave. Al hacerlo, da oportunidades a las ciudades de obtener muchos beneficios por medio de la sinergia. Conforme exploremos las posibilidades de un enfoque de un sistema, abordamos en primer lugar la mejora de la eficiencia de los flujos de recursos en un área urbana por medio de un diseño de un sistema de infraestructura y gestión integradas. Los enfoques se aplican a la mayor parte de los sectores urbanos de infraestructura, tales como transporte, energía, agua y gestión de residuos, y pueden ser aplicables dentro de cada sector y entre sectores. A continuación, examinamos las posibilidades de aplicar un enfoque de un sistema para integrar las formas y flujos urbanos. Consideramos la planificación espacial, el uso del territorio, la densi- dad, conectividad, proximidad y otros atributos de la forma urbana y examinamos la gran medida en la que la eficiencia global del sistema depende de la integración y coordinación de estos atributos con los sistemas de infraestructura. Hay una relación fundamental entre los sistemas de infraes- tructura de una ciudad y su forma urbana. La forma urbana y el desarrollo espacial establecen la localización, concentración, distribución y naturaleza de los nodos de demanda para el diseño de las redes del sistema de infraestructura. La forma urbana establece las limitaciones físicas y económi- cas y los parámetros de los diseños del sistema de infraestructura, sus umbrales de capacidad y elecciones de tecnología y las viabilidades económicas de las diversas opciones. Estas tienen enor- mes implicaciones para la eficiencia en el uso de los recursos. Al mismo tiempo, las inversiones del sistema de infraestructura (transporte, agua, energía, etc.) capacitan e inducen normalmente pa- trones espaciales particulares sobre la base de la respuesta del mercado a las inversiones. La sección final del capítulo explora formas de aplicar proyectos, utilizando un enfoque mejor integrado de la aplicación, lo que significa que las inversiones están secuenciadas, de forma que la ciudad fija el fundamento correcto, al abordar en primer lugar las cuestiones de larga duración e in- tersectoriales. Esto también significa crear un entorno de política que haga posible un enfoque inte- grado, coordinando una gama completa de instrumentos de política, colaborando con los interesados E L M A RCO | 65 para armonizar las políticas clave y poniendo como meta nuevas políticas para reflejar las diferentes circunstancias que implica la urbanización en nuevas áreas y la mejora de las áreas urbanas existentes. Es esencial para las ciudades, al esforzarse en pro de una mayor sostenibilidad ecológica y económi- ca, desarrollar una perspectiva de sistemas y aplicar un enfoque de un sistema. Un examen de este capí- tulo revela una imagen más completa de las oportunidades y posibilidades de nuevas sendas de desarro- llo. Además, los métodos e instrumentos introducidos en la Parte 2 pueden ayudar a los planificadores, ingenieros y diseñadores a visualizar la dinámica del sistema, modelizar los impactos que afectan a todo el sistema de diferentes opciones de diseño y política en varias escalas; y, en general, a pensar fuera de los ámbitos creados por la capacitación profesional, estructuras institucionales y práctica histórica. Como se esboza en el Cuadro de Texto 1.3, esto incluirá el análisis de flujos materiales y estructurar la informa- ción en estratos en mapas para crear una plataforma transdisciplinaria de diseño integrado. Los elementos básicos de un da en igualdad de condiciones y se coloca el di- enfoque de un sistema nero donde son mayores los rendimientos para la sociedad, la economía y el medio ambiente. Integrar los flujos: diseño y gestión En la mayor parte de las utilidades, las estructu- del sistema de infraestructura ras correctas de las tarifas, basadas en princi- En primer lugar, abordamos la cuestión de me- pios de recuperación total del coste, junto con jorar la eficiencia de los flujos de recursos en las tarifas fijas progresivas con subvenciones un área urbana por medio de un diseño y ges- especialmente dirigidas (donde sean necesa- tión de un sistema integrado de infraestructu- rias por razones sociales) son un mecanismo ra. Estos enfoques se aplican a la mayor parte efectivo para reducir la demanda. Esto se debe de los sectores de infraestructura urbana, tales a que las tarifas que no reflejen el verdadero como transporte, energía, agua y gestión de re- coste económico pueden enviar a los consumi- siduos, y pueden ser aplicables dentro de cada dores el mensaje incorrecto y llevar al derro- sector y entre sectores. che o sobreuso de los recursos. Se reconoce am- pliamente que, históricamente, se ha invertido Integración de demanda y oferta: demasiado con demasiada rapidez en solucio- abordar la eficiencia y la conservación antes nes de oferta, en contraposición a reducir la de las inversiones del lado de la oferta demanda por medio de estándares de eficien- Una integración de la oferta y demanda tiene cia de los recursos; haciendo readaptaciones y que comenzar siempre preguntándose por qué sustituyendo la iluminación, accesorios, vehí- habría que preocuparse acerca de nuevas infra- culos y dispositivos. En cada sector, se han con- estructuras si las inversiones en la reducción de seguido importantes ganancias con la adminis- la demanda y el uso más eficiente de la infraes- tración del lado de la demanda (ALD); figuran tructura existente son más económicas y bene- como ejemplos los casos de Yokohama, Japón, ficiosas. La integración de oferta y demanda es en el sector de residuos (se evitó un gasto de ca- un enfoque estratégico que necesita verse apoya- pital de 1.100 millones de dólares EE.UU.) y Em- do por una cuidadosa planificación de la inver- fuleni, en el sector de la energía y el agua (don- sión. Para cualquier inversión dada en servicios, de singulares inversiones de 1.800 millones de existe un balance óptimo entre las inversiones dólares EE.UU. llevaron a unos ahorros anuales en la eficiencia en todo el sistema y el uso final de 4.000 millones de dólares EE.UU.). No solo e inversiones en nuevos sistemas de oferta. En los rendimientos económicos netos tienden a ser un escenario ideal, se considera a las inversio- mayores con ALD, sino también los muchos be- nes del lado de la oferta y del lado de la deman- neficios indirectos para una ciudad, incluyendo 66 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CUADRO 1.3 Formas y flujos combinados para crear una plataforma transdisciplinaria Clientes Calles Parcelas Elevación Uso del terreno Mundo real Este diagrama de flujo resume todo el flujo de agua a través de Hong Kong (China) Fuente: Derechos de autor © ESRI, usado bajo permiso, y es una de las primeras ilustraciones de un metabolismo urbano. http://www.esri.com/. Fuente: Boyden, Millar y Newcombe (1981). FLUJOS: análisis de flujos materiales y diagramas de Sankey FORMAS: poniendo la información en capas en los mapas El flujo de análisis materiales y los diagramas de Sankey son un méto- Los mapas son especialmente útiles en cooperación porque son do para calcular e ilustrar el flujo de recursos a través de un área ur- muy explícitos para mucha gente (una imagen vale por mil pala- bana de cualquier dimensión. Se determinan los inputs y outputs al bras). Las capas de información hacen posible interrelacionar las extraer los recursos de la naturaleza; procesados por la infraestruc- diversas características y cualidades del paisaje de forma inmedia- tura; consumidos por hogares y devueltos a la naturaleza como re- ta, haciendo así cuantificar con facilidad importantes relaciones es- siduos. Se utilizan diagramas en colores, pero simples, para educar a paciales. Colocar en capas es una vieja técnica que ha ido ganando todos y cada uno en los flujos de recursos y la efectividad de su uso, poder como resultado de la tecnología informática y las imágenes todo ello en una sola página. por satélite. INTEGRAR LAS FORMAS Y FLUJOS: una plataforma transdisciplinaria Como los diagramas y mapas pueden ser fáciles de entender y compartir por una amplia gama de profesionales y de los que toman las decisio- nes, ayudan a aunar a interesados y expertos, fa- cilitando una comprensión común de enfoques integrados para el diseño y la toma de decisio- nes. Deberían analizarse y entenderse las for- mas y flujos para los escenarios actuales y futu- ros. Combinados, los métodos representan una plataforma transdisciplinaria para entender la dinámica espacial de una ciudad y sus flujos de recursos físicos, elementos que son interdepen- dientes pero difíciles de integrar, porque llevan con- sigo habilidades e interesados muy diferentes. Se necesita una plataforma para integrar los conceptos de diseño para la forma urbana con los correspondientes flujos de recursos. Fuente: Redibujado y adaptado de Baccini y Oswald (1998). E L M A RCO | 67 Pueden aplicarse las medidas de la ALD a to- dos los sectores y pueden incluir inversiones en El enfoque de demanda versus el de oferta tecnología más eficiente. Entre los ejemplos tí- Los proyectos de infraestructura urbana son, predominantemente, picos figuran las modernizaciones energéticas de oferta por su naturaleza; es decir, están centrados en la oferta de un servicio y no en la reducción de su demanda, lo que puede esti- de los elementos constructivos exteriores; ilumi- mular el uso excesivo de los servicios en lugar del eficiente, yendo nación y aparatos eficientes en recursos; dispo- en contra del desarrollo sostenible; por ejemplo, construir más ca- sitivos de agua de bajo flujo; reducción, reutiliza- rreteras fomenta un mayor volumen de tráfico. Por ello, el enfoque ción y reciclado de residuos; y uso de autobuses del desarrollo sostenible debería llevar consigo reducir la demanda y de tránsito rápido, en lugar de coches, en las luego proporcionar una oferta eficiente y efectiva. mismas carreteras (evitando así la necesidad Fuente: Lahti (2006). de construir más carreteras). También puede implicar una cultura de hacer más con menos y vivir de forma sencilla en la Tierra, limitando las mejores condiciones de vida y la menor vul- voluntariamente el consumo y desperdicio. Tam- nerabilidad a futuras fluctuaciones de precios bién puede conseguirse la ALD mejorando los o interrupciones en la oferta de recursos. diseños a múltiples niveles y por medio de au- Si bien la ALD puede ser fácil de aplicar y ditorías regulares; puesta a punto, mejora del puede pagar con rapidez dividendos en algu- proceso; y una mejor capacitación del personal nos casos, en otros es difícil de aplicar, debido que instala, hace funcionar y gestiona los siste- a los incentivos de diversos interesados. Consi- mas. La proliferación en el número de empresas dérese el caso de edificios de viviendas y comer- de servicios energéticos (cuyo producto final es ciales. Por una parte, representan un enorme la eficiencia energética) evidencia el creciente potencial para la ALD, porque no se ha construi- y no explotado potencial del mercado de la efi- do la mayor parte de los edificios con estánda- ciencia energética. res energéticos o de agua y pueden producir rá- A menudo, la ALD en un sector puede llevar pidamente altos rendimientos con inversiones a beneficios en otro, por lo que son fundamen- relativamente pequeñas. Por otra parte, los cam- tales enfoques integrados entre sectores. Por bios en los edificios existentes requieren la co- ejemplo, los importantes beneficios energéti- laboración entre los que toman las decisiones, cos urbanos de la ALD del sector del agua lle- y los beneficios no siempre van a parar a los que varon a un programa emprendido por la Alian- tienen que hacer las inversiones, fracturando así za para Ahorrar Energía, programa que se llama la estructura de incentivos. Por ejemplo, si los Watergy. La alianza ha conseguido importantes propietarios no pueden recibir los beneficios de beneficios en el desarrollo de las localidades del los ahorros en eficiencia energética, no inver- país, aumentando el acceso al agua limpia, a la tirán en modernizaciones; los inquilinos, que vez que se reducen los costes energéticos y las tienen un corto horizonte temporal, también pérdidas de agua. En Fortaleza (noreste de Bra- carecen de incentivos para invertir en moder- sil) la Alianza trabajó con la utilidad local, Com- nizaciones. Además, a menudo, los que estable- panhia de Água e Esgoto do Ceara, para desa- cen los estándares de los productos, incluyendo rrollar y aplicar medidas dirigidas a mejorar la los códigos de construcción, son las altas enti- distribución de agua y el acceso a los servicios dades del gobierno, difíciles de armonizar con sanitarios, reduciendo a la vez los costes de fun- los objetivos y estrategias locales. Por todas es- cionamiento y los impactos medioambientales. tas razones, es necesario un proceso coopera- La utilidad invirtió aproximadamente 1.100 mi- tivo bien planificado si se quieren obtener los llones de dólares EE.UU., incluyendo la insta- beneficios de integrar la oferta y demanda. lación de un sistema de control automático, y 68 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS ahorró 2.500 millones de dólares EE.UU. a lo de carga es uniformizar las demandas en todo largo de cuatro años. Las ganancias en eficien- el sistema y distribuirlas a lo largo del tiempo cia fueron tales que se conectaron 88.000 nue- para evitar la inversión en nueva capacidad per- vos hogares al sistema de agua sin necesidad manente. En algunos casos, la gestión de los pi- de aumentar la oferta (Barry, 2007). cos de carga puede también ayudar a evitar el La ALD puede, incluso, aplicarse a los siste- alto coste de ampliar la capacidad si el sistema mas espaciales. Por ejemplo, puede reducirse primario ha alcanzado el output máximo. la demanda de tierra por medio de una revi- Retrasando o evitando unas costosas inver- sión de las regulaciones (incluyendo el ajuste siones en capital y en estrategias de apoyo, la de las dimensiones mínimas de las parcelas, el gestión de los picos de carga puede ser extre- aumento de los ratios de edificabilidad, revi- madamente económica, pudiendo también re- sión de la zonificación y ajuste de los paráme- ducir las necesidades de consumo de recursos tros de subdivisión del terreno), combinando y hacer un mejor uso de la capacidad existente, las diferentes funciones de uso de la tierra en el pero reconocer las mejores localizaciones de in- mismo lugar o reduciendo los espacios de apar- tervención en cada fase del sistema requiere una camiento (puede encontrarse en la Parte 3 un perspectiva de sistemas. análisis adicional de la gestión de la estructura Por ejemplo, en Europa, la demanda de ca- espacial de las ciudades). En todos los casos, tie- lor varía significativamente a lo largo de la es- ne que sustituirse la relación demanda-oferta tación de calefacción. Suministrar toda la ca- por un enfoque que haga posible y fomente la lefacción del distrito por medio de una planta gestión de la demanda. combinada de calor y energía exigiría a la utili- dad dimensionar una planta de acuerdo con la Gestión de los picos de carga: gestionar la carga máxima de calor, lo que significaría mayo- demanda de servicios con el fin de minimizar res inversiones. Por ello, se utiliza a veces una los requisitos de capacidad máxima estrategia por la que la planta combinada de Los sistemas de energía, agua y transporte tien- calor y energía solo suministra la carga básica, den, todos ellos, a sufrir picos de carga diarios y mientras que una simple planta de calderas su- estacionales, que fuerzan a las utilidades a ser- ministra el pico de carga (Figura 1.7). virse de sistemas sobredimensionados para ha- cer frente al pico de demanda en un momento o periodo determinado, lo que puede ser enor- memente ineficiente desde un punto de vista económico y de recursos. Los picos de carga también obligan a las utilidades a suplementar la oferta, utilizando recursos y servicios de apo- yo o importados que son especialmente costo- sos. De forma similar, los sistemas espaciales su- fren debido a la demanda altamente irregular de espacios que se dedican a usos tales como aparcamientos, carreteras y restaurantes. Se conoce como gestión de los picos de car- ga al esfuerzo para reducir la necesidad de una Figura 1.7 La curva de carga de un sistema de calefacción de distrito mayor capacidad global del sistema por medio Fuente: Compilación del autor (Bernd Kalkum). Nota: El sistema está diseñado para 35 unidades de carga base en lugar de 100 unidades de la gestión de los picos de carga diarios y es- de carga máxima, lo que representa importantes ahorros. CCE = Planta combinada de tacionales. El objetivo de la gestión de los picos calor y energía. E L M A RCO | 69 Se aplica a menudo la gestión del pico de luz y la determinación del tamaño de las ins- carga en los sistemas de transporte público y de talaciones de distribución y almacenamiento a carreteras para reducir los atascos o congestio- todos los niveles. Mientras tanto, simples alte- nes durante las horas punta. En Japón, la ma- raciones de los horarios de empresas y escuelas yor parte de los ferrocarriles de transporte in- pueden tener un impacto significativo sobre los terurbano adopta una tarifa para fuera de las picos de carga en el transporte. horas punta (tarifa más baja) para inducir a los pasajeros a tomar los trenes durante estas ho- Uso de los recursos en cascada: ajuste de la ras. La Autoridad de Carreteras Metropolitanas calidad de los recursos con las exigencias de de Tokio también usa una tarifa fuera de horas cada usuario punta para los peajes de las carreteras, ajustan- Otra opción para integrar las sendas de los flujos do los niveles de tarifas a lo largo de las diferen- es el uso de los recursos en cascada. Se consigue tes rutas para desviar el tráfico de una a otra con la cascada ajustando la calidad de un recurso a el fin de reducir la congestión. las exigencias del usuario final. Al deteriorarse La gestión de los picos de carga puede tam- la calidad, se dirige el recurso a los usos que tie- bién ser beneficiosa desde un enfoque más co- nen menores requisitos de calidad. De esta for- operativo, porque los perfiles de demanda es- ma, el agua, la energía y los materiales pueden tán influidos por muchos factores que, a veces, realizar dos o más funciones consecutivamen- es difícil que las ciudades controlen unilateral- te. La Figura 1.8 ilustra la transición de un siste- mente: los usos del terreno, las estructuras de ma de suministro de agua con un flujo único a precios según la hora del día, la tecnología de un sistema integrado que ajusta la calidad a las medición, la tecnología de control, el horario de necesidades. Tienen lugar unos flujos de agua las empresas y escuelas, el horario de ahorro de en cascada que van de la bebida y la cocina y el Figura 1.8 Uso del agua en cascada Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: Al caer en cascada el recurso a través del sistema, su calidad se adapta a las necesidades de los usos sucesivos. 70 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS agua sanitaria al flujo del inodoro y el riego del Bucle en el uso de los recursos: recuperación subsuelo en los jardines. El principal beneficio de los valores secundarios de los recursos del procedimiento de cascada son las ganancias El bucle hace referencia a los sistemas de bu- en la eficiencia (satisfacer muchas demandas cles cerrados que, finalmente, devuelven el agua con la misma unidad de oferta); sin embargo, y los materiales a sus puntos de origen. Los otra ventaja más es la capacidad de dirigir los contenedores de bebidas retornables son un recursos escasos a las necesidades esenciales ejemplo obvio, pero se puede aplicar el mismo en tiempos difíciles. Puede organizarse una cas- concepto a flujos mucho mayores de materia cada con los recursos a través de múltiples usos orgánica y agua que transportan los contene- y luego, por medio del tratamiento, puede ha- dores de bebidas. cerse un bucle hacia el punto original de uso. El bucle es corriente en las ecologías natu- Consideremos una ciudad escasa de agua. rales, donde es evidente en el ciclo del agua, el Singapur adoptó una estrategia de gestión inte- del carbono y el del nitrógeno. La infraestruc- grada de agua que incluye muchas estrategias tura de la ciudad alcanza su punto máximo de de integración, entre las que están el hacer cir- éxito si los bucles son cerrados, lo que podría cular los recursos de agua en cascada y en bucle significar recargar los acuíferos en los perio- (Figura 1.9). Este enfoque redujo sucesivamente dos lluviosos o convertir los residuos orgáni- la demanda anual de agua de la ciudad de 454 cos en suplementos para el suelo en parques, millones de toneladas en 2000 a 440 en 2004 jardines y explotaciones agrícolas locales (Fi- (Tortajada, 2006), mientras que la población de gura 1.10). Los bucles cercanos son especial- la ciudad y el PIB per cápita crecían un 3,4% y mente efectivos porque reducen los costes de un 10,3%, respectivamente. La cascada y el bu- transporte y dan lugar a muchos beneficios po- cle representaron una beneficiosa desviación de tenciales, tales como puestos de trabajo, igual- los enfoques convencionales de inversión im- mente cercanos y gestión local. pulsados por la oferta (basados, a menudo, en Un ejemplo de cascada y bucle a lo largo de escenarios de seguir como siempre) a un nuevo los sectores de la infraestructura es el caso de enfoque de gestión de los recursos que incluía Hammarby Sjöstad, en Estocolmo. La energía, un control efectivo de la gestión de la demanda. el agua y los residuos realizan bucles muchas Los sistemas de apoyo a la vida de la ciudad Las finalidades globales de las tecnologías me- dioambientales son maximizar la posibilidad de que las ciudades puedan satisfacer sus necesi- dades a partir del capital natural de sus pro- pias biorregiones de una forma renovable y pasar a sistemas de infraestructura de lazo ce- rrado que reciclan y reutilizan sus propios resi- duos de forma que no se sobrepasen las capa- cidades de absorción de los sistemas naturales con los residuos de las áreas urbanas (Kenwor- thy, 2006: 76). Figura 1.9 Agua en cascada y bucle en Singapur Fuente: Junta de Utilidades Públicas de Singapur, (consultado en enero de 2009). E L M A RCO | 71 Figura 1.10 Recursos en bucle Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: En el ejemplo de la izquierda, una fábrica consume recursos y genera residuos. A la derecha, ha aparecido una ecología urbana en la que otros usos territoriales reutilizan el calor residual, el agua y los materiales, haciendo un bucle dentro de la ciudad para disminuir los costes y reducir los impactos negativos sobre el medio ambiente. veces para mejorar y optimizar la utilidad de- miento en el lugar opciones locales y renova- rivada de los recursos (Véase el estudio casuís- bles. Una tecnología montada en el tejado puede tico de Estocolmo en la Parte 3). captar y almacenar agua, por ejemplo, o captar El hacer bucles también proporciona una y convertir luz solar. Es concebible que las uti- oportunidad de invertir estratégicamente en el lidades públicas puedan seguir poseyendo y eslabón más débil. Una vez que se comprende las gestionando las tecnologías, pero están situa- conexiones en el bucle, es posible poner a punto das en el lugar. Si las instalaciones en el lugar la infraestructura existente basándose en un ma- no son prácticas, suficientes o económicas, la yor conocimiento de las inversiones más efecti- siguiente lección es examinar opciones indivi- vas de cada sector. Por ejemplo, para los sistemas duales, de bloque, manzana o barrio. de agua, agua residual y distribución de gas la Desde el punto de vista económico, a menu- reducción de las fugas de las tuberías existentes do es viable localizar una importante capaci- representa una inversión efectiva dirigida a me- dad de instalaciones de oferta y tratamiento en jorar la eficiencia en el uso del agua y la energía. el nivel de barrio o distrito o en el centro de pe- queñas agrupaciones de edificios de uso mixto, Sistemas distribuidos para flujos de forma que pueda gestionarse bien y utilizar- omnidireccionales: consecución de una se continuamente el equipo (Figura 1.11). Las mayor funcionalidad para nodos y redes plantas combinadas de calor y energía de Euro- Se consigue la integración de nodos y redes por pa funcionan, a menudo, a esta escala, propor- medio de sistemas distribuidos. En un enfoque cionando así energía y calor a lo largo de los tradicional orientado a la oferta, hay pocos no- distritos de la ciudad. Otro ejemplo podrían ser dos; una sola instalación de oferta podría ser el tanques sépticos unidos a los edificios, que pue- único nodo de oferta, por ejemplo, y la red de den estar interconectados a una pequeña insta- distribución puede ser una simple jerarquía de lación de tratamiento de agua residual dentro una dirección, desde una gran instalación nodo, de la tierra en un parque local o a una vasija com- directamente a los usuarios. Un sistema total- postadora de alto nivel, en el depósito de reci- mente distribuido funciona en la realidad en am- claje más cercano o jardín de la comunidad. Los bas direcciones y hace posibles flujos omnidire- sistemas distribuidos hacen un mayor uso de las ccionales. El sistema de oferta puede comenzar redes. Las redes locales de captación de agua o en o cerca del hogar, oficina o tienda, donde se generación de energía pueden permitir a los lu- origina la demanda de servicios. Puede explo- gares adyacentes compartir los excedentes con rarse para la oferta, almacenamiento o trata- otros, creando una microrred de dos direcciones. 72 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 1.11 Gestión de conglomerados de residuos Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: El escenario que aparece a la izquierda es el modelo común de oferta, en el que se recogen los residuos sólidos de muchas fuentes por medio de un sistema centralizado de camiones y luego se lo procesa en una gran instalación alejada. A la derecha, una red de dos direcciones evoluciona para eliminar los residuos dentro del conglomerado. El exceso de energía (por ejemplo) genera- vas, especialmente porque la ALD ha reducido da por un grupo de usuarios puede almacenar- la demanda de servicios en cada nodo. Un sis- se para un uso posterior o venderse a una pe- tema distribuido no solo ayuda a evitar estos queña red. Pueden anidarse las redes locales dentro de redes mayores. De esta forma, el pa- trón se convierte en un sistema con muchos Sistemas de energía solar en Rizhao, China nodos que sirven a los grupos de usuarios y es- Rizhao, una ciudad de unos 350.000 habitantes en el norte de China, está tán conectados a través de una compleja red utilizando energía solar para proporcionar iluminación y agua caliente. Des- con flujos omnidireccionales. Los sistemas dis- de el principio de los 1990, dentro de un programa de modernización del gobierno municipal, la ciudad exigió que todos los edificios instalasen ca- tribuidos pueden cubrir grandes áreas de la lentadores de agua solares. Después de 15 años de esfuerzo, el 99% de los ciudad, pero los nodos son más numerosos y hogares del distrito central habían obtenido calentadores de agua solares. las redes más adaptables. El calentamiento solar del agua tiene ahora un sentido económico. La ciu- El trabajo revolucionario y global del Insti- dad tiene más de medio millón de metros cuadrados de paneles solares tuto de las Montañas Rocosas sobre la viabili- para calentar el agua, lo que supone el equivalente de aproximadamente dad de los sistemas de energía distribuida cata- unos 0,5 megavatios producidos por calentadores eléctricos de agua. La mayor parte de las señales de tráfico y luces de las calles y de los parques loga más de doscientos beneficios (véase Lovins públicos están alimentadas por células solares, reduciendo las emisiones y otros, 2002). Los beneficios más significativos de carbono y la contaminación local de la ciudad. Utilizar un calentador de hacen referencia a la modularidad del sistema, agua solar durante 15 años cuesta aproximadamente 1934 $ EE.UU. (15.000 que contribuye a una reducción del riesgo eco- yuanes), menos que el coste de hacer funcionar un calentador de agua nómico y financiero en varios órdenes de mag- eléctrico convencional, lo que equivale a ahorrar 120 $ EE.UU. por hogar y nitud (Figura 1.12). Otros beneficios potencia- año en un área en la que las rentas per cápita son menores que la media nacional. Este logro es el resultado de la convergencia de cuatro factores les de la integración de nodos y redes podrían clave: una política del gobierno regional que promueve y apoya financiera- incluir los menores costes de asignaciones del mente la investigación; el desarrollo y despliegue de tecnologías de calen- territorio y reducciones en las característica- tamiento solar de agua; una nueva industria que ha sabido aprovechar la mente grandes pérdidas de transmisión y con- oportunidad, y un liderazgo de la ciudad que no solo ha sabido tener vi- versión. Para muchas ciudades, se utiliza una sión, sino también llevarla a cabo y colaborar con otros interesados. creciente proporción de recursos de las utilida- Fuente: Bai (2006). des en generación y distribución improducti- E L M A RCO | 73 las instalaciones de infraestructura a los edifi- cios, también lo hacen los puestos de trabajo y la ciudad se hace más eficiente y más apta para los peatones. La proximidad de las instalacio- nes aumenta también el potencial de casi todos los demás tipos de integración (por ejemplo, re- ciclado, bucles de flujos de recursos, usos multi- propósito y estructuras culturalmente distintas). Como se ha demostrado en un estudio ca- suístico del Worldwatch Institute (Bai, 2006), acerca de la ciudad de Rizhao en la provincia de Shandong, China, los sistemas solares dis- tribuidos de calentamiento de agua pueden ser soluciones efectivas para energía urbana, ayu- dando también a abordar cuestiones de equi- dad social. La planificación espacial puede también be- neficiarse de sistemas distribuidos que hacen nodos de la población más autosuficiente, lo que constituye la filosofía que se encuentra detrás de los usos inteligentes del terreno, tales como las comunidades accesibles a los peatones de uso mixto que dan fácil acceso al tránsito, ser- vicios, tiendas y parques, en lugar de que todos Figura 1.12 Sistemas distribuidos se vean obligados a viajar hasta el centro de la Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: Pueden transformarse instalaciones lejanas y centralizadas con redes de una dirección en sistemas ciudad para ir de compras, con los costes aña- distribuidos, como se ve en estos dos ejemplos extremos de sistemas de energía. En el ejemplo centrali- zado, una instalación lejana abastece a todos los usuarios finales en una redistribución de una dirección. didos de tiempo, energía y emisiones. En el caso de distribución, todos los edificios dentro de un radio de 5 km están conectados a una planta de calefacción y refrigeración, utilizando agua de baja temperatura para impulsar el calor o la refrigeración de un lugar a otro. Puede captarse el exceso de calor de procesos industriales locales, aguas residuales, o Multifuncionalidad: servir a fines diferentes grandes edificios tales como el hospital y luego compartirlo a bajo coste. La generación de energía local utilizando espacios y estructuras comunes es una opción a través de la creación de una pequeña instalación eléctrica que ofrezca calor residual para su uso en edificios o para el funcionamiento de un sistema de refrigeración. Lo típico es que este sistema Se consigue la integración de las instalaciones combinado pueda aumentar las eficiencias globales del 55% al 80%. Puede utilizarse la energía del lugar de infraestructura entre los diversos sectores por para el tránsito local a lo largo de todo el año. También se mejora la flexibilidad, porque se pueden mez- clar las fuentes de energía para aprovechar las tasas de mercado, los productos residuales locales, el medio de elementos multipropósito que sirven a tiempo, la nueva tecnología, etc. Puede ofrecerse cualquier exceso de electricidad de la instalación local sectores diferentes simultáneamente o en mo- a la red regional y usarla para una gestión más eficiente de la carga y respaldo. mentos diferentes. Un ejemplo común es la inte- costes, sino que también puede ayudar a des- gración de los sistemas de energía y agua. En mu- cargar los costes de nuevas instalaciones, desde chas ciudades y poblaciones, la partida individual los contribuyentes a los promotores, y propor- mayor de energía de la comunidad es el bombeo cionarles un interés a largo plazo en la eficien- del agua municipal de los pozos o masas de agua. cia de los barrios. Otros beneficios de sistemas Los digestores del alcantarillado también requie- más distribuidos incluyen el ritmo más incre- ren grandes motores y gastos de energía, por lo mental de la inversión a la que da forma la de- que ahorrar el agua significa automáticamente manda, el ajuste más efectivo de la capacidad a ahorrar la energía necesaria para el suministro la carga existente y la menor vulnerabilidad a de agua y tratamiento de las aguas residuales. La colapsos de todo el sistema. Al ir acercándose opción lógica es un enfoque integrado. 74 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS La integración de la energía y el agua puede residuales, se utiliza el gas metano emitido para llevar consigo más que las puras y simples ga- dar energía a la instalación de tratamiento. ¿Esto nancias de la eficiencia compartida. Por ejem- es un sistema de agua, un sistema hidroeléctri- plo, el sistema de agua de la Villa Olímpica de co, un sistema eléctrico impulsado por gas, un Vancouver, Canadá, está estrechamente inte- sistema de calefacción de distrito, un sistema grado con los sistemas de suministro de ener- de tratamiento del alcantarillado? Respuesta: gía de la ciudad. Al viajar el agua hacia abajo todo ello a la vez. desde los depósitos en las montañas de la ciu- Las fotografías de la Figura 1.13, de un estu- dad, hace girar una turbina dentro de las tube- dio de una Ley Medioambiental de la Costa Oes- rías. La turbina crea electricidad y, después de te, describen la integración de un sistema de utilizarse el agua en la ciudad, una bomba de senderos y otras formas de infraestructura. Exis- calor extrae la energía térmica del alcantarilla- ten muchas posibilidades para estas instalacio- do y devuelve el calor a los edificios que necesi- nes y equipamientos multipropósito (véanse las tan esta energía para calentar el espacio y el Figuras 1.14-1.19). En un momento determina- agua. Cuando, finalmente, se tratan las aguas do, la integración de los sistemas tiene el mayor Figura 1.13 Usos de una senda peatonal Fuente: Rutherford (2007). Nota: Una agradable senda peatonal (un ejemplo en cada fotografía) sirve a las necesidades de transporte de una comunidad que circula a pie, pro- porcionando una opción tranquila, segura y al gusto actual para ir de un sitio a otro. Al mismo tiempo, también funciona como elemento en otros sistemas de infraestructura. La franja de jardín a ambos lados de la senda se utiliza para cultivar plantas y flores que ayudan a mantener la ciudad al gusto actual, reduciendo las necesidades de energía para el aire acondicionado. La senda está bordeada por un suave canal de drenaje o depresión en la tierra que funciona como una zanja de infiltración, que intercepta y ralentiza los flujos de aguas torrenciales. Se enriquece el suelo de la zanja con residuos orgánicos compostados, lo que evita la necesidad de sacar en camiones estos residuos de la comunidad. El suelo orgánico enriquecido es muy absorbente, por lo que necesita poco riego para que las plantas se mantengan verdes, ayudando a reducir el presupuesto de agua de la ciudad. La sub-base de la senda está compuesta por cristal y escombros molidos procedentes de botellas devueltas y residuos industriales. En esencia, la senda peatonal es un elemento de transporte que también sirve para administrar y tratar los flujos de aguas torrenciales, reciclar los residuos orgáni- cos e inorgánicos, embellecer la ciudad y proporcionar un equipamiento de jardinería eficiente para el agua. E L M A RCO | 75 Figura 1.14 Un sistema distribuido de tratamiento de aguas Figura 1.15 Gestión de residuos y materiales integrados residuales Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: Esta ilustración simple muestra cómo se desvía la corriente de residuos sóli- Nota: En este ejemplo, un sistema distribuido de tratamiento de agua residual in- dos de un barrio de la ciudad (centro) a otros sectores: el vidrio machacado propor- corpora elementos de instalación de bajo flujo en los edificios, tratamiento prima- ciona una base para las carreteras; el material orgánico compostado proporciona rio en tanques sépticos incorporados a cada edificio y un sistema de tratamiento nutrientes; el compost proporciona aditivos para el suelo destinados a parques y secundario avanzado en un bloque para el servicio de un grupo de edificios próxi- espacios verdes públicos; y se utilizan los materiales orgánicos en bruto para crear mos. Se decanta el agua de los tanques sépticos y se la pulveriza sobre un lecho de drenajes junto a las carreteras que capten y limpien los flujos de agua de lluvia y la grava en el tanque de recirculación. El agua recuperada que sale del tanque es se- que fluye de las carreteras. Finalmente, una instalación convierte la materia orgánica gura para todos los usos, excepto que no es potable. Puede utilizarse esta agua en biogás para utilizarlo en la generación de calor y energía. para descarga de sanitarios en un sistema de dos tuberías o para regar y fertilizar los jardines. También puede usársela como input en los procesos industriales loca- les, o como forma de aumentar el agua en las corrientes, tanques de extinción de incendios o estanques de peces. Figura 1.17 Gestión integrada del agua de lluvia Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Figura 1.16 Infraestructura energética innovadora Nota: Los sistemas de gestión del agua de lluvia pueden dar lugar a sinergias con Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). otros sistemas urbanos. Aquí, un sendero para bicicletas sirve también como trin- Nota: Los sistemas de energía pueden aprovechar los flujos de otros sectores. Por chera de infiltración; los árboles de sombra y los tejados verdes reducen el uso de ejemplo, una barrera de sonido a lo largo de una carretera tiene paneles fotovoltai- energía y también alejan la precipitación de los sistemas de drenaje y ralentizan los cos que generan electricidad para su reutilización en el agua caliente doméstica; flujos de agua de lluvia; los sistemas de almacenamiento y captación del agua de los una pequeña turbina en el sistema de suministro de agua aprovecha el exceso de tejados proporcionan agua a los jardines y céspedes; y se dirige el agua de lluvia a presión del agua para generar electricidad; y se utiliza el metano procedente de las estanques de captación de aguas residuales, lo que ayuda a tratar las aguas residua- instalaciones de compost para generar calor y energía. les y mantener el equipamiento. 76 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 1.18 Sistemas de suministro de las viviendas tradicionales Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: Las altas demandas de esa vivienda se satisfacen por medio de sistemas de suministro de infraestructuras desconectadas. éxito si resulta difícil aislar cualquier sistema particular de los otros. Los componentes fun- cionales de los servicios urbanos están estre- chamente integrados en el tejido de la comuni- Figura 1.19 Zanjas combinadas para los sistemas de infraestructura dad a la escala más local. Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: Esta vivienda es, en su diseño, mucho más eficiente en los recursos. La aplica- ción de la infraestructura combina las zanjas y flujos más variados para facilitar que se Integración de las formas con los flujos: comparta y se organicen en cascada los recursos dentro del grupo de viviendas. planificación espacial y diseño urbano Veamos ahora las posibilidades de aplicación perspectiva. Los planificadores y los ingenie- de un enfoque monosistema en la integración ros participan en reuniones diferentes y en de la forma con los flujos urbanos. Considere- momentos diferentes y realizan preguntas di- mos el uso de la tierra, la densidad, conectivi- ferentes, por lo que raras veces los problemas dad, proximidad, infraestructura verde y otros de infraestructura tienen influencia sobre la atributos de la forma urbana y examinemos de planificación del uso del terreno o viceversa. A qué forma una gran porción de la eficiencia glo- pesar de esta desconexión, el mejor momento bal del sistema depende de integrar y coordi- de considerar las formas de minimizar los cos- nar estos atributos con los sistemas de infra- tes de infraestructura es en las primeras fases estructura. de los procesos de desarrollo urbanístico. En principio, la planificación espacial puede Forma urbana, combinación del uso del contribuir a que tengan lugar menores costes terreno, densidad, conectividad y proximidad de infraestructura al aumentar la densidad y La integración de la planificación espacial y el compactibilidad y al localizar los lugares de de- diseño del sistema de infraestructura repre- sarrollo urbanístico cerca de las instalaciones sentan la oportunidad más significativa para clave (Cuadro de Texto 1.4). El grado de infra- mejorar el funcionamiento global del sistema. estructura lineal que se requiere para vivien- La forma urbana, la combinación del uso del das de baja densidad y unifamiliares puede ser terreno, la densidad, la conectividad y la proxi- 17 veces mayor que el que se requiere para vi- midad tienen todas ellas efectos sobre el fun- viendas en los desarrollos urbanos densos (el cionamiento de la infraestructura, pero se eva- coste de la dispersión). Los ahorros en el coste de lúan pocos planes del uso del terreno desde esta capital son aproximadamente proporcionales a E L M A RCO | 77 CUADRO 1.4 La forma y densidad urbana fijan algunos de los parámetros físicos y económicos más signi- Formas y flujos ficativos de las inversiones de infraestructura La sostenibilidad de los sistemas de infraestructura depende de la senda del lado de la oferta. El transporte público y la escogida para el desarrollo espacial. Para apreciar los efectos debe compa- calefacción y refrigeración de distrito son ejem- rarse la disposición espacial de Atlanta y Barcelona en el mismo nivel. La plos de tecnologías eficientes que se convierten comparación de estas distribuciones espaciales de población ilustra las di- ferencias de estructura espacial urbana y las consecuencias para el funcio- en financieramente viables solo en ciertos um- namiento del tráfico y otras infraestructuras. Imagínese las diferencias en brales de densidades urbanas. costes de capital para abastecer a estas poblaciones de tamaño similar. Re- Al extenderse y dividirse las ciudades, el con- cuérdese que el coste de la red de distribución es una gran proporción del sumo energético que lleva consigo el transpor- coste total; por ejemplo, las tuberías forman, aproximadamente, el 70% del tar a la gente puede aumentar en todo un orden coste de un sistema de suministro de agua. También imagínense las diferen- cias para estas ciudades en el funcionamiento y mantenimiento de los siste- de magnitud y las ciudades pueden excluir a mas de agua (el bombeo de agua y la recogida y tratamiento de residuos) y los peatones de forma decisiva, como se ve en sistemas de transporte. No se olvide que aproximadamente el 30% de las las fotografías de Houston, Texas (Figura 1.20). facturas de energía urbana suele ir al bombeo de agua y aguas residuales. Houston tiene una población de 2,2 millones y El área construida en Atlanta y Barcelona, representadas a la misma escala su área es de 1.600 km2. La Figura 1.21 ilustra esta relación a lo largo Atlanta: 2,5 millones de habitantes (1990) de una serie de ciudades, poniendo de mani- 4.280 km2 (área construida) fiesto que la forma y densidad urbana afectan significativamente al consumo de energía en el transporte. La proximidad y conectividad con las insta- laciones clave son otros factores, porque es pro- Barcelona: 2,8 millones de habitantes (1990) bable que las bolsas dispersas de desarrollos 162 km2 (área construida) urbanísticos estén lejos de los sistemas de ofer- ta y tratamiento y requieran relativamente ma- yores inversiones en líneas troncales, carrete- ras principales, estaciones de bombeo, etc. Lo habitual es que todos los usuarios compartan los costes de capital adicionales correspondien- Fuente: Bertaud y Poole (2007). tes a las conexiones remotas y se traduzcan en mayores costes. Si, por el contrario, los desa- la longitud media del sistema por unidad servi- rrollos urbanos de mayor densidad y orienta- da. En los desarrollos de un solo uso y baja den- dos al tránsito están situados corriente abajo de sidad, los gobiernos locales suelen generar me- los depósitos de agua y cerca de los conductos nos en tarifas de desarrollo e impuestos sobre existentes, los costes de capital del desarrollo la propiedad de lo que gastan en costes de ser- urbanístico serán mucho menores y la ciudad vicios e infraestructuras, tales como carreteras, podrá evitar lo que, en otro caso, serían los im- conductos de agua y alcantarillado. Un análi- portantes costes —a menudo el 30% o más del sis llegó a la conclusión de que por cada dólar total de las facturas de energía— que van uni- EE.UU. recaudado en tarifas de desarrollo e im- dos a bombear agua y aguas residuales hacia y puestos sobre la propiedad en el suroeste de On- desde las nuevas viviendas y negocios. tario, Canadá, hay que gastar en servicios 1,40 Como la eficiencia en los recursos y las emi- dólares. El resto de la ciudad subvenciona los siones se ven influidas directa y permanente- desarrollos urbanísticos de baja densidad. mente por la forma y densidad urbanas, una 78 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 1.20 Una vista amplia del centro de la ciudad de Houston Fuente: Consejo del Área de Houston-Galveston, Google Earth. Nota: La vista ampliada muestra una parcela de terreno que teóricamente se encuentra a una distancia a pie del centro de la ciudad. planificación espacial inteligente es el primer los planes de crecimiento. Ciertas localizaciones paso efectivo hacia la ALD en infraestructuras dentro de una ciudad pueden ser especialmen- (Figura 1.22). La combinación de usos del te- te adecuadas para la densificación o nuevo de- rreno en cuanto a los barrios puede reducir los sarrollo urbano, precisamente porque tienen un costes del sistema al nivelar la demanda de ser- exceso de capacidad de energía, carreteras y vicios y reducir los picos de carga que afectan agua. En otros lugares, puede no existir capaci- directamente a la capacidad de diseño y los cos- dad y el desarrollo del terreno puede exigir im- tes de capital de los sistemas de infraestructura. portantes nuevas inversiones de uno o más sis- Los planes de uso del terreno también deben temas. Desde un punto de vista ideal, hay que considerar la capacidad de la infraestructura analizar la capacidad de las infraestructuras y existente y planeada y dirigir en consecuencia zonificarlas detalladamente, incluyéndolas en E L M A RCO | 79 Figura 1.21 Densidad urbana y consumo de energía relacionado con el transporte Fuente: Kirby (2008). el análisis por capas que guía la planificación del uso del terreno. Al mismo tiempo, el desarrollo espacial (y su coordinación con estrategias y planes de in- Figura 1.22 Un paradigma diferente de diseño urbano versiones más amplios), tiene importantes im- Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). plicaciones para la competitividad económica Nota: Se sustituyen las grandes carreteras, las tuberías largas, los grandes cables y las mayores bombas por un diseño de uso mixto, compacto y y afecta a los mercados del terreno e inmuebles. agradable al peatón en el que se utilizan los fondos públicos para par- El desarrollo espacial y las inversiones en infra- ques y servicios sociales y locales. estructuras establecen y esbozan esta dinámica económica más amplia. El desarrollo espacial dos Unidos en la primavera de 2008 dio lugar, a también se ve influido por estas dinámicas (Véa- lo largo de un periodo de cuatro meses, a una se en la Parte 3 una información más detallada caída del 6% en los kilómetros recorridos en de cómo la forma espacial y las regulaciones del vehículo. Al desplazar a la gente desde los auto- uso del terreno afectan a la movilidad y asequi- móviles hacia el transporte público, el área ne- bilidad). cesaria para carreteras y aparcamientos puede Una mala planificación espacial puede frag- verse reducida drásticamente, como se ve en las mentar los mercados de mano de obra y hacer fotografías de Houston. El aparcamiento bara- que las ciudades no sean asequibles a las per- to o gratis subvenciona el uso del automóvil, al sonas que no puedan comprar automóviles, ha- igual que las grandes inversiones en carreteras. ciendo a las ciudades vulnerables a las fluctua- En las ciudades, el aparcamiento debería tener ciones de los precios del petróleo. Por ejemplo, el precio de mercado y competir por los inmue- el repunte de los precios de la gasolina en Esta- bles. 80 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Las políticas que afectan a la viabilidad del tráfico también lo hacen con el coste y funcio- namiento de la infraestructura del transporte. Por ejemplo, se necesita densidades de aproxi- madamente 50 personas por hectárea para dar alternativas prácticas al automóvil. Estas dos cuestiones son imposibles de separar, por lo que una estrategia clave para mejorar el funciona- miento global del sistema es organizar la utili- zación del terreno, las densidades, la conectivi- dad y el acceso con el fin de asegurar un tráfico público y otra infraestructura viables. Infraestructura verde: la integración de los sistemas naturales con los sistemas construidos La integración de los sistemas naturales con la infraestructura es posible por medio de la infra- estructura verde y la ingeniería ecológica. La infraestructura verde se refiere al paisaje natu- ral de la ciudad, que es la combinación de árbo- les, arbustos, setos, jardines, techos verdes, cés- ped, parques y cursos de agua. Estos elementos naturales pueden ser efectivos a la hora de pro- porcionar una variedad de servicios para otros sectores (Figura 1.23). Por ejemplo, cuando el alcalde de Los Ángeles, California, tuvo que en- frentarse a caídas de tensión y graves déficits Figura 1.23 Integración de los beneficios de los sistemas naturales en las energéticos en 2004, su respuesta fue invertir comunidades en la plantación de miles de árboles a lo largo de Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). las calles de la ciudad. Los bosques urbanos aho- Nota: La urbanización en la ilustración superior no se funde en los sistemas ecológicos que la rodean, ni tampoco se beneficia de estos sistemas eficientemente ni los utiliza. En contraste, la urbanización rran energía al reducir las temperaturas, dar som- de la ilustración inferior utiliza los atributos ecológicos para su ventaja, incluyendo el viento, la eleva- ción, la luz solar y las opciones de tratamiento de las aguas residuales ecológicas, lo que reduce la bra a los edificios, refrescar el aire y reflejar los huella y los costes asociados a la urbanización. rayos del sol. Los árboles de Los Ángeles son par- te de la infraestructura energética de la ciudad. Puede manipularse más o menos estos siste- Los ejemplos más comunes de infraestructu- mas naturales según las necesidades de la ciu- ra verde son las franjas verdes a lo largo de las dad. Por ejemplo, al estar rodeada por ríos, ta- riberas de las corrientes y los ríos. Estas franjas les como el Iguazú, las inundaciones han sido verdes actúan como filtros, evitando que los cie- un gran problema en Curitiba, Brasil. En lugar nos y nutrientes entren en las corrientes de agua. de controlar el flujo de agua por medio de es- El agua de lluvia atraviesa el suelo o se ve re- tructuras de hormigón, Curitiba ha creado sis- tenida en las hojas o capturada por las raíces y temas naturales de drenaje. Se ha convertido el resultado es un daño menor a los entornos a las riberas del río en parques que retienen acuáticos o una menor necesidad de invertir en las avenidas de agua en el suelo y también se sistemas de tratamiento. ha construido lagos para almacenarlas. Puede E L M A RCO | 81 contenerse de forma natural el agua de los ríos Uso combinado: integración de usos y de la lluvia que llevan a inundaciones en los diferentes para un espacio común a lo largo lagos y parques que rodean los lagos. Se pre- del tiempo serva el ecosistema de forma natural. Al dejar También puede tener lugar un uso combinado fluir el agua de las avenidas hacia los parques a lo largo del tiempo. Un colegio y su área de desde el subsuelo al río de forma natural (en recreo podrían servir para educar a los niños lugar de drenarla a gran velocidad por medio durante el día, pero podrían convertirse en los de drenajes directos de hormigón) puede evi- lugares de programas extraescolares por la tar- tarse la inundación aguas abajo. Las personas de y en escuelas para adultos a última hora y, en están menos expuestas a los peligros medio- los fines de semana, servir como cafeterías, tea- ambientales y enfermedades producidas por tros o mercados artesanales y agrícolas al aire las inundaciones. Se estima que el coste de cons- libre (Figura 1.24). El área de recreo también truir parques, incluyendo el de traslado de los podría ser un estanque para el control de las habitantes de las chabolas, es cinco veces me- inundaciones durante la estación del monzón. nor que el coste de construir canales de hormi- Las ciudades inteligentes no construyen cole- gón. gios, sino instalaciones cívicas multipropósito También pueden utilizarse los planes de uso que cambian su uso por horas, días, fines de del terreno para incorporar la infraestructura semana y estaciones. Es la comunidad (no el verde si van unidos a políticas que gestionen la demanda de servicios. En Friburgo, Alemania, por ejemplo, los planes de uso del terreno ha- cen frente a las escorrentías del agua de lluvia gravando al terreno de forma diferente con base en la permeabilidad de las superficies. Como consecuencia, los promotores tienen cuidado en minimizar las superficies duras en las par- celas, utilizando piedra picada para los sende- ros, pavimentos de piedra para los aparcamien- tos, etc. El resultado es un menor coste para los contribuyentes, porque la ciudad evita invertir en infraestructura para captar, transportar y tra- Figura 1.24 Usos múltiples de un colegio público tar el agua de lluvia. Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Integración de los sistemas sanitario y de energía en Shanghái «La identificación con el lugar aumenta cuando Como parte de un programa de medio ambiente para Shanghái, China, los sistemas estructurales y de infraestructura financiado por el Banco Mundial, la Compañía Municipal de Aguas Re- se integran con la dinámica de los sistemas hu- siduales de Shanghái planea construir una planta de incineración en gran manos y la ecología… Cuando tiene lugar esta escala para desecar el cieno. Esta empresa está planeando utilizar el va- integración los sistemas estructural y de infra- por generado por una planta energética termal cercana para realizar este estructura ponen a disposición los recursos para proceso de desecado. El uso del vapor generado por la planta energé- tica mejorará la eficiencia y seguridad de la planta de incineración a la el uso humano, a la vez que comunican una in- vez que reduce la necesidad de quemar petróleo importado, que daría tegración de la gente y el lugar.» lugar a emisiones de gas de invernadero. Fuente: Motloch (2001: 58). 82 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS comité escolar) quien controla el uso y el edifi- Creación de espacio: creación de cio sigue siendo para siempre un activo de la equipamientos sociales como atributos comunidad, incluso si disminuyen las necesi- intrínsecos dades de escolarización. Pueden diseñarse las instalaciones de infraes- El funcionamiento múltiple de los elemen- tructuras físicas para que contribuyan a la co- tos de un sistema crea un enfoque combinado munidad de muchas formas sociales y estéti- del diseño, en el que cada lugar sirve a muchos cas. Deja de ser necesario esconder las plantas propósitos, lo que forma parte de una lenta evo- de reciclado de aguas residuales si los depósi- lución que se aleja de los patrones de uso del tos de tratamiento se han convertido en agrada- terreno altamente segregados que son típicos bles estanques naturales con orillas integradas de muchas ciudades modernas. Una mayor aten- en el paisaje, surcados por tranquilas veredas. ción al diseño ayuda a mitigar o eliminar los El sistema de reciclado de Irvine, California, se efectos negativos de los diversos usos de las par- ve frecuentemente utilizado por los residentes celas circundantes. Las industrias no son ne- como un parque, porque las sendas y masas de cesariamente cuestiones sucias que haya que agua interconectadas proporcionan una única aislar de las casas de los trabajadores. De hecho, y agradable experiencia. Los depósitos de al- se contemplan ahora sus residuos y emisiones macenamiento de agua pueden convertirse en tratadas como recursos valiosos, que retroali- esculturas y mojones para orientarse en el ca- mentan la nueva industria. El mezclar las tien- mino. Los depósitos de reciclado pueden con- das y las áreas residenciales mejora la habitabi- vertirse en lugares de reunión de la comunidad. lidad y sostenibilidad y crea empleos cerca de Las oportunidades son ilimitadas si el objetivo casa. del diseño lleva consigo la integración. Localización: utilización de una situación Emplear una aplicación integrada y emplazamiento ventajosos de nuevas Examinamos ahora formas de aplicar proyec- estructuras y derechos de paso tos utilizando un enfoque mejor integrado, lo Puede conseguirse el uso más eficiente de las que significa secuenciar las inversiones de for- instalaciones por medio de la situación y colo- ma que la ciudad fije el fundamento correcto y cación estratégica y cooperativa de las nuevas aborde en primer lugar las cuestiones de larga estructuras y derechos de paso. Un ejemplo co- duración intersectoriales. Esto también signifi- rriente es la instalación de paneles fotovoltai- ca crear un entorno de política que haga posi- cos y calentadores solares de agua en los teja- ble que un enfoque integrado coordine toda una dos, donde se aprovechan de los rayos del sol gama de sus instrumentos, colaborando con los (y, además, dan una útil sombra a los edificios). interesados para armonizar las políticas clave y Muchos servicios diferentes pueden compartir enfocar nuevas políticas, con el fin de reflejar las los derechos de paso. Podría colocarse una ins- diferentes circunstancias implicadas en la urba- talación de compostaje de residuos húmedos nización de áreas nuevas y existentes. en los jardines comunitarios para facilitar un bucle más fácil y gestionar el ruido, olor y los Secuenciación: utilizar el escalonamiento de efectos de la actividad de manera más efectiva. las inversiones para captar sinergias de todo Aunque puedan ser diferentes grupos los que el sistema planifiquen las estructuras y actividades en cues- La secuenciación se refiere a la ordenación de tión, su integración beneficia a todos. estrategias de integración, de forma que las decisiones de un sector no excluyan la inte- gración en otro. Por ejemplo, la localización E L M A RCO | 83 de una ciudad y su senda de crecimiento son tos transitorios. Dentro de una región urbana, factores primarios que determinan las ventajas la secuencia progresa habitualmente desde los y limitaciones espaciales de la ciudad. La lo- elementos que avanzan lentamente, tales como calización determina las condiciones físicas y la ecología local y los activos naturales, patro- medioambientales de la ciudad: altitud, topo- nes de utilización del terreno (incluyendo los grafía y clima, y tiene implicaciones para la for- derechos de paso) y stocks de edificios, a los ma y densidad urbanas de esta, sus sistemas de elementos que cambian más rápidamente, ta- infraestructura (demanda y oferta), y sus re- les como las políticas de gestión y el comporta- quisitos y posibilidades de su entorno construi- miento del consumidor. do. La localización también determina el acce- Se concede la prioridad a los elementos de so y proximidad a los recursos naturales (tales más duración, porque solo se los puede cam- como los de energías renovables) y el acceso y biar lentamente y a gran coste, y limitarán las vínculos con la geografía económica de una re- posibilidades de otros sectores. Si se dejan pa- gión. sar oportunidades significativas de integración Al igual que las personas, las ciudades fun- en este nivel, puede tardarse mucho en reorga- cionan de la forma más eficiente si tienen una nizar y corregir los problemas. buena estructura ósea, o sea, unos fuertes ele- La Figura 1.25 nos proporciona una guía a mentos estructurales que sean capaces de su- grandes rasgos de la secuenciación de las opor- ministrar el contexto adecuado para los elemen- tunidades de integración durante la fase de diag- Diseño urbano sostenible, Goa, India El diseño urbano ha fluido sin trabas desde el diseño del paisaje y ecosistema, integrando los sistemas naturales, los elementos del patrimo- nio y el tejido del asentamiento existente de Goa en una nueva estructura condensada. En lugar de que los asentamientos colonizasen el paisaje, se convirtieron en islas compactas en un mar de biodiversidad… Estos mismos asentamientos están tam- bién planeados basándose en estos principios, guiados por la pendiente y el contorno, las lí- neas a lo largo de las que fluye el agua y co- nexiones con esta y las redes de transporte. Figura 1.25 Anillos temporales Están entrelazados con las zonas de agricul- Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). tura, horticultura y silvicultura que los rodean, Nota: Los anillos temporales ayudan a secuenciar las inversiones para obtener rendimientos óptimos. con unos verdes dedos que penetran en ellos. Un enfoque estratégico de la planificación de la infraestructura examina todas las oportunidades de integración, pero avanza secuencialmente desde los elementos que cambian más lentamente (tales Fuente: Revi y otros (2006: 64). como la integración de la infraestructura con los sistemas naturales y los planes de uso de la tierra), a los que cambian con mayor rapidez (tales como los sistemas de gestión integradores, que proporcio- nan incentivos para los consumidores o el control y adaptación). 84 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS nóstico de un proyecto. Yendo desde fuera ha- quier uso de agua reciclada para los inodoros y cia dentro, vemos cómo tienden a aparecer las la jardinería, haciendo que fuese mucho menos oportunidades específicas de integración. La ar- ecológica la tecnología avanzada en los nuevos monización de la infraestructura con la ecolo- barrios de Dockside. ¿Cómo podían beneficiar- gía circundante y la base de recursos es un buen se de la utilización del agua residual? Pero otro primer paso en la buena dirección. El siguiente obstáculo era la estructura de impuestos sobre es la integración con la forma urbana y el uso la propiedad de la ciudad, que obligaba a los re- del terreno, a lo que sigue la reducción de la de- sidentes de Dockside a pagar una parte del nue- manda. Se trata simplemente de sentido común vo sistema de aguas residuales, aunque no lo usa- y carece de finalidad invertir en grandes sis- sen. temas de oferta remota o de tratamiento, si una La realidad es que todas las ciudades tienen inversión similar en la ecología local, o creci- muchas políticas que entran en conflicto con miento inteligente, o reducción de la demanda, un marco nuevo de planificación monosistema pueden proporcionar una solución más soste- y el diseño y gestión ecológicos de los nuevos nible. proyectos. Uno de los más importantes resul- tados de un proyecto catalizador Eco2 es la ma- Posibilitar: desarrollar políticas que hagan nifestación de estos conflictos de política. Un posible la aplicación de los diferentes tipos marco cooperativo puede ayudar a resolver rá- de estrategias de integración pidamente estas cuestiones en proyectos cata- A pesar de las mejores intenciones, las ciuda- lizadores y llevar, en el proceso, a una nueva des suelen tropezar en el intento de aplicar una política. infraestructura y uso del terreno sostenibles. En general, las políticas posibilitadoras tie- Políticas obsoletas evitan nuevos enfoques y nen impactos que van mucho más allá de la re- congelan artificialmente la tecnología. Políticas solución de conflictos. Desde un punto de vista desarrolladas para un objetivo influyen inad- ideal, el entorno de política que se desenvuelve vertidamente sobre las soluciones de diseño en en una ciudad refuerza el marco orientado a ob- áreas imprevistas. Cualquier promotor que haya jetivos y acuerda requisitos de funcionamiento, intentado aplicar el diseño ecológico podrá con- en lugar de prescribir soluciones específicas. Si tar infinidad de historias semejantes. Considé- bien la ciudad tiene que articular claramente rese una propuesta de un nuevo sistema subte- limitaciones y objetivos para la comunidad, es rráneo de tratamiento de aguas residuales in situ probable que se consigan las soluciones de di- para Dockside, en Victoria, el ejemplo más im- seño más creativas a la escala más local, tal como portante de un desarrollo sostenible de uso mix- el edificio, la parcela o el barrio. La responsabi- to de Canadá. Aunque se terminó construyendo lidad primaria debe permanecer en los actores el sistema y en la actualidad está funcionando y los que toman las decisiones en el nivel local, bien, el promotor tuvo, primero, que enfrentar- que son los primeros en explorar las opciones se a meses de difíciles negociaciones. A la ciu- de diseño y, de esta manera, tienen la mayor li- dad no le gustaba la idea de un tratamiento de bertad para innovar. Solo debe pasarse a la es- las aguas residuales in situ, a pesar de que estu- cala superior los requisitos de servicio o fun- viese vertiendo al océano sus aguas residuales cionamiento que no pueden satisfacerse con sin tratar. Inicialmente, se rechazaron los pla- éxito en el nivel local, debido a razones técni- nes del promotor, porque en la ciudad existían cas, económicas u otras de carácter práctico. regulaciones contra las plantas de tratamiento En el nivel regional, puede haber una necesi- en las áreas residenciales. Otras regulaciones dad menor de política o inversión en infraes- del departamento de sanidad prohibían cual- tructura, excepto la que sea necesaria para la E L M A RCO | 85 integración regional (tal como en los sistemas pero pueden superarse estas limitaciones por de transporte que afectan a toda la región). Des- medio de grupos de trabajo cooperativos com- de esta perspectiva ideal, las políticas de apli- puestos por altos funcionarios del gobierno e cación en la ciudad pueden comenzar a emular interesados. El mejor enfoque de la aplicación las propiedades de auto-organización y autosu- es siempre el poner en práctica toda la serie co- ficiencia de las ecologías naturales. ordinada de instrumentos como lo permitan el tiempo y los recursos. Por ejemplo, si una ciu- Coordinación: ofrecer instrumentos dad quiere reducir el consumo de agua al me- por lo menos en cinco variedades nor coste, podría explorar un enfoque integra- Los gobiernos locales tienen muchos instru- do sobre una base cooperativa, lo que podría mentos de política para la aplicación de un en- implicar (1) utilizar una campaña de concien- foque de un sistema. Demasiado a menudo, se ciación y educación pública para convencer a centran exclusivamente en la legislación y su los hogares y negocios de la necesidad y benefi- imposición. Un enfoque integrado de la aplica- cios de ahorrar agua y buscar su apoyo a la hora ción exige que las ciudades se aprovechen to- de diseñar incrementos de tarifas (implicación talmente de todos los instrumentos, tanto a su de los interesados); (2) ajustar la estructura de disposición como a la de los interesados que las tarifas, tasas y fijación de precios del agua colaboran con la ciudad. Todo proyecto Eco2 se (una cuestión de política y regulación y gestión beneficia de la integración de, al menos, cinco de la demanda); (3) promover el uso de grifos y categorías diferentes de instrumentos. Entre cisternas que ahorren agua (una cuestión regu- los instrumentos financieros pueden figurar los latoria y de códigos de edificación, así como incentivos, subvenciones, fijación del precio, concienciación pública); (4) designar pautas y políticas impositivas, estructuras de tarifas, re- estándares para nuevas residencias y negocios, formas de mercado, políticas de compras y mu- dirigidos a fomentar la inversión en grifos y cis- chos más. Entre las iniciativas especiales de pla- ternas ahorradores de agua con mejor funcio- nificación pueden encontrarse nuevos planes, namiento, así como políticas de contratación nuevas instituciones, reestructuración institu- pública dirigidas a los proveedores del sector cional, información especial y eventos especia- privado, de forma que se suministre la mejor les. La investigación y demostración pueden cen- tecnología a precios de mercado de gran volu- trarse en aplicaciones de tecnología innovadora, men (implicación de los interesados del sector tours, misiones exploratorias, conferencias de privado); (5) crear incentivos para captar agua análisis y evaluación, centros de investigación de lluvia y aguas residuales tratadas (adminis- de la política y previsiones. La educación e ins- tración de los recursos y reforma del mercado); piración pueden incluir la capacitación profe- (6) reducir los picos de demanda creando in- sional, ejercicios de visualización, coentrena- centivos para distribuir su uso a lo largo del tiem- miento, comunidades de prácticas, reforma del po o integrando el almacenamiento de agua en currículum, publicaciones especiales, comuni- el sistema de suministro en áreas en las que la caciones, redes sociales e inversiones en capital capacidad se encuentre en su pico; y (7) reducir social. La legislación y su imposición pueden las fugas de agua mejorando el sistema. incluir una amplia variedad de regulaciones, có- Todas estas medidas reducen el consumo de digos y estándares, multas específicas y políti- agua; las necesidades de energía para el bom- cas policiales. beo y los requisitos para soportar la carga (y, En algunos casos, los gobiernos nacionales, por tanto, las especificaciones del diseño) de y de forma estatutaria, restringirán la capacidad las tuberías y bombas, componente principal de una ciudad para solicitar políticas concretas, de los costes del sistema de agua. Del lado de la 86 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS oferta, si se planean inversiones en el sistema viamente los cambios propuestos del ciclo y de aguas, debería llevarse a cabo el diseño y situarlos en cola en el proceso de revisión. Pue- disposición de las tuberías y la red de distribu- de ser también necesaria una reforma institu- ción, así como la situación de la planta de trata- cional para un aumento de la armonización, es- miento teniendo en cuenta la eficiencia ener- pecialmente si los patrones de desarrollo están gética y espacial (por ejemplo, a menudo se indisociablemente unidos a las redes de los gru- examina la topografía y su relación con la situa- pos públicos y privados (Véase el Capítulo 2). ción de la demanda con el fin de servirse efi- Hemos visto que es significativa la forma es- cientemente de la gravedad en las redes de agua pacial urbana. Es compleja la interacción de la y aguas residuales). acción del gobierno (inversiones en transporte, regulaciones de la tierra y titularidad e imposi- Colaboración: sincronizar las políticas entre ción) y las fuerzas de mercado y esta interac- todos los interesados ción da forma espacial a las ciudades. La Tabla El mejor enfoque consiste en ayudar a que to- 1.2 representa un intento de resumir la comple- dos remen en la misma dirección. Todos los ja interacción entre la acción del gobierno y la interesados y socios del proyecto aportan una forma de una ciudad. Obviamente, mucho de- combinación singular de instrumentos de polí- pende de las características específicas de un tica basada en sus mandatos, habilidades y re- caso particular y la tabla podría no ser aplica- cursos. Parte del desafío que plantean las ciu- ble en todos los casos. Por ejemplo, la preser- dades que aplican nuevos proyectos consiste vación de las áreas sensibles por medio de las en asegurar que todos los interesados han ar- fronteras del crecimiento urbano puede com- monizado sus políticas y programas existentes binarse con un aumento del ratio de edificabili- y se sirven de sus particulares puntos fuertes dad y la transferencia permisible de los dere- para apoyar los objetivos y estrategias del pro- chos de desarrollo en un contexto particular, yecto. Colaborando con los altos niveles de go- de forma que no se dé necesariamente lugar a bierno, las utilidades locales, las empresas del un repunte de los precios de la tierra. sector privado y las organizaciones no guber- Lo más importante dentro de la perspecti- namentales se crea el potencial de una amplia y va de un sistema es el hecho de que la mayor diversificada serie de instrumentos de política. parte de las acciones de gobierno enumeradas Un proceso cooperativo puede identificar accio- en la Tabla 1.2 tienen objetivos limitados y no re- nes potenciales para el público en general y los flejan ninguna consideración de los impactos de individuos con especiales talentos o intereses. la oferta y demanda de tierra, la forma de la ciu- dad a largo plazo y las implicaciones concomi- Armonización: desarrollar políticas tantes para la ineficiencia económica y de los congruentes armonizadas con los objetivos recursos. Por ejemplo, en la construcción de ca- y estrategias en el marco de planificación rreteras de circunvalación el objetivo es, nor- Toda nueva política debería basarse en los ob- malmente, aliviar la congestión, permitiendo al jetivos y estrategias relevantes identificadas en tráfico en tránsito rodear el centro de la ciudad. el marco de planificación a largo plazo y utili- Se ha reflexionado poco sobre el impacto sobre zarlos como un sistema lógico. Pueden incluir- la oferta y el precio de la tierra. se directamente las referencias adecuadas en Como los objetivos de las regulaciones e in- el documento de política. A veces, deben tener versiones urbanas no consideran el enfoque de lugar cambios de política dentro del ritmo na- un sistema, no es de sorprender que muchas tural de la revisión de esta, lo que puede dar acciones de gobierno sean contradictorias. Por lugar a retrasos, pero pueden elaborarse pre- ejemplo, en Bangalore, India, el gobierno local E L M A RCO | 87 Tabla 1.2 Impactos de las acciones de gobierno en los mercados de tierra, tamaño del sector informal y estructura espacial de las ciudades Reacción del mercado Impacto Impacto espacial Acción de gobierno en el Oferta de tierra Precio de la tierra Dispersión Concentración tamaño Zonas Zonas del sector Sector Centro residenciales Centro residenciales informal Población Empleo Población Empleo Infraestructura del transporte Mejorar y/o construir carreteras radiales (+) (+) (-) (-) (+) (+) Construir carreteras de circunvalación (++) (-) (-) (-) (+) (+) Desarrollar el tráfico en un patrón radial (+) (++) (-) (-) (+) (++) Desarrollar el tráfico en un patrón de rejilla (+) (-) (-) (-) (+) (+) Regulaciones del uso del terreno Ratio bajo de edificabilidad (++) (++) (++) (+) (+) Área alta de la parcela mínima (-) (+) (++) (+) Estándar alto de desarrollo del terreno (-) (+) (++) (+) Proceso largo de aprobación para los permisos de construcción (-) (--) (++) (++) (++) (+) (+) Prácticas restrictivas de ordenamiento territorial (-) (--) (++) (+++) Establecer una frontera al crecimiento urbano (FCU) (--) (++) (++) (?) (?) Propiedad de la tierra Gran parte de la tierra propiedad del gobierno (--) (--) (++) (++) (++) (+) (+) Control de rentas (-) (++) (+++) Restricción de las transacciones de la tierra en la periferia (--) (++) (++) (+++) (+) (+) Alto impuesto sobre las transacciones de terrenos (-) (+++) Fuente: Bertaud (2009). Nota: Aumento = +; disminución = −; (?) = desconocido. financia un sistema de tránsito rápido en auto- lar una reducción de las densidades para aliviar bús que tiende a concentrar los empleos en el la congestión. Aquí es donde un marco de pla- centro de la ciudad. Al mismo tiempo, se ha nificación puede ser valioso, ya que garantiza mantenido el ratio de edificabilidad más bajo que se reduzca drásticamente la descoordina- en el distrito central de negocios que en los su- ción de las acciones. burbios, evitando así la concentración de em- pleos en aquel, lo que hubiese sido en primer Selección de políticas: reconocer las diferentes lugar la justificación lógica del sistema de auto- necesidades de las áreas urbanas existentes y buses. el nuevo desarrollo Este tipo de acción contradictoria entre dos Uno de los mayores factores que influyen sobre ramas del gobierno local —transporte y planifi- la secuenciación de las inversiones y sus costes cación del uso de la tierra en este caso— es más de capital es el enfoque del desarrollo, ya sea bien típica. Los ingenieros del transporte quie- una nueva área de urbanización o una parte exis- ren altas densidades a lo largo de las rutas de tente de la ciudad. La mayor parte de las ciuda- tránsito para garantizar un gran número de pa- des tienen ambos tipos de situaciones y es im- sajeros para el tránsito que diseñan. Los pla- portante ajustar y seleccionar las estrategias en nificadores, enfrentados a la congestión en el consecuencia. centro de la ciudad, encuentran más fácil regu- 88 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS NUEVO DESARROLLO mente interesante porque aborda dos proble- En las áreas de nueva urbanización, el alcance mas a la vez: el terreno y la financiación. Se lo de la integración de un sistema es amplio. Las describe brevemente en el Cuadro de Texto 1.5. principales restricciones pueden ser los recur- LA MODERNIZACIÓN Y NUEVO DESARROLLO sos financieros y la capacidad del equipo de di- DE LAS ÁREAS EXISTENTES seño. La ventaja clara de la nueva urbanización es la oportunidad de aplicar las mejores prácti- Una de las dificultades con la que nos enfren- cas de uso del terreno y principios de diseño tamos todos al ocuparnos de los problemas ur- espacial e integrar su planificación y el diseño banos es la ilusión de permanencia. La realidad de los sistemas de infraestructura. Puede pre- física de los edificios, carreteras y árboles trans- pararse el escenario para una urbanización pro- mite un fuerte mensaje de que solo tendrán lu- gresiva efectiva en el coste por medio de una gar cambios radicales por medio de un esfuerzo secuenciación óptima. Es más fácil reservar los sobrehumano, pero, evidentemente, la realidad derechos de paso de las carreteras y servicios, es casi lo contrario. Mantener los barrios en su al igual que la asignación y designación del te- forma actual, retrasar el deterioro de los edifi- rreno a las funciones clave del gobierno y utili- cios y carreteras y suministrar servicios a todos dades y espacios abiertos. los residentes y empresas suele requerir gran- Un ejemplo en Friburgo, Alemania, es la ar- des cantidades de energía y tiempo sobre la base monización de los servicios de tránsito con la del día a día. De hecho, los costes de funciona- planificación del desarrollo del terreno. Como miento y mantenimiento de muchos barrios ur- no se concede permisos de ocupación para nue- banos suelen ser tan altos que es posible justifi- vas residencias hasta que hayan comenzado en car una completa actualización de estos y, en un bloque los servicios de tránsito del ferroca- algunos casos, incluso una remodelación que rril ligero, se desincentiva el uso de automóvi- no implique un trastorno de las vidas de sus ha- les para el tráfico diario. De esa forma, se redu- bitantes y los negocios. ce a un mínimo los requisitos de construcción Las ciudades mal planificadas representan de carreteras en las promociones inmobilia- una constante sangría de recursos. Al ocuparse rias. de las áreas urbanas existentes, las ciudades Sin embargo, el ritmo de cambio puede ser pueden basarse en una serie de medidas para una cuestión compleja regida por las agendas hacer posible que la forma de construcción exis- individuales y capacidades de financiación de tente funcione con mucha mayor efectividad. diversos propietarios del terreno y agentes del Las medidas suelen ser de dos clases: moderni- gobierno. En la mayor parte de las ciudades, zación y reurbanización. Modernizar las zonas uno de los mayores obstáculos para la aplica- existentes de la ciudad lleva consigo trabajar con ción de planes espaciales bien elaborados en el stock de construcciones e infraestructura exis- las áreas nuevas son las realidades prácticas de tentes y llevar a cabo mejoras para perfeccio- la propiedad de la tierra y las limitaciones de la nar el funcionamiento, sin reurbanizar toda la influencia de la ciudad sobre la tierra y de sus zona. Entre los ejemplos de medidas de moder- finanzas. Pueden requerirse políticas especia- nización figuran: instrumentar la eficiencia del les para ayudar a los propietarios de la tierra uso final de los sectores de la energía y el agua; que no están organizados, a cooperar y evitar reducir, reutilizar y reciclar los residuos y adap- una expansión incremental y en gran medida tar la infraestructura del transporte existente no planificada en las nuevas áreas. Un ejemplo (carreteras) a usos más eficientes (por ejemplo, de tal política es la concentración del terreno diseñando rutas para el tránsito rápido de auto- urbano y su reajuste, método que es especial- buses y carriles para bicicletas). E L M A RCO | 89 CUADRO 1.5 Agrupación del terreno urbano y su reajuste La agrupación del terreno urbano y su reajuste son técnicas innova- pietarios que se niegue a vender en el área designada del proyecto doras para gestionar y financiar su promoción. Los gobiernos local y si se hace necesario. central están aplicando estas técnicas para reunir y convertir par- El reparto de los costes y beneficios del proyecto entre los pro- celas de tierra rural de zonas seleccionadas de la periferia urbana en pietarios, tales como los mayores valores del terreno, se basa en sus trazados planificados de carreteras, líneas de utilidades públicas, es- contribuciones de tierra al proyecto. Se puede basar el cálculo de la pacios públicos abiertos y parcelas de edificios con servicios. Se ven- parte de cada propietario en el área de su parcela con respecto al de alguna de las parcelas para recuperar el coste y se distribuyen las total o en el valor de mercado estimado de la tierra con respecto al otras a los propietarios de la tierra a cambio de parcelas de tierra valor de mercado estimado del área total. rural. Por razones de viabilidad, el valor de las parcelas urbanas distri- Hay una importante diferencia legal entre la agrupación del te- buidas a los propietarios de la tierra después de la subdivisión tiene rreno y su reajuste en la propiedad de la tierra. En un proyecto de que ser mucho más alto que el de las parcelas antes de que comien- agrupación de terreno se lo consolida legalmente transfiriendo la ce el proyecto. propiedad de las diversas parcelas a la agencia de agrupación del En un proyecto típico, la agencia autorizada de agrupación del terreno. Más tarde, se transfiere de vuelta la propiedad de la mayor terreno urbano y su reajuste selecciona y designa el área periférica parte de las parcelas edificables a los propietarios del terreno. En un urbana que desarrollar e identifica las parcelas de terreno y propie- proyecto de reajuste del terreno, solo se consolidan las parcelas teó- tarios que incluir. A continuación se prepara un proyecto de esque- ricamente y la agencia de reajuste del terreno tiene el derecho de ma para planificar, definir y explicar el proyecto y demostrar la viabi- designar servicios y subdividirlos sobre una base unificada. Más tar- lidad financiera. de, al final del proyecto, los propietarios del terreno intercambian Constituye un requisito clave, a efectos de la aplicación con éxi- sus títulos de las parcelas por los títulos correspondientes de las nue- to de la técnica, por lo que es una consideración importante en la vas parcelas edificables. selección de los lugares del proyecto, un apoyo mayoritario de los Hay muchos ejemplos con éxito de estos proyectos, por ejemplo propietarios del terreno para cada proyecto propuesto. Aunque lo en Indonesia, Japón y la República de Corea. Se practica un proceso importante es el acuerdo y apoyo de los propietarios del terreno similar de agrupación y reajuste de terrenos en el estado de Bujarat, para cada proyecto propuesto, la agencia de agrupación del terreno en la India, en donde se conoce a los proyectos como esquemas de y su reajuste tiene también que poder y querer utilizar el poder del planificación de la ciudad (véanse las Figuras 1.26 y 1.27, que ilustran los gobierno de compra obligatoria frente a cualquier minoría de pro- escenarios antes y después del reajuste de terrenos en Bujarat). Fuente: Mehta y Dastur (2008). La reurbanización lleva consigo demoler y ciones complejas para la rehabilitación de las reconstruir ciertas áreas de la ciudad y suele chabolas y de nuevas utilidades y derechos de ser más complicada. La reurbanización es un paso. El ritmo de cambio puede tener que evo- desafío, debido a los costes políticos, sociales y lucionar de forma acompasada con la tasa de ro- económicos de realizar cambios en las estruc- tación natural de los stocks o puede ser necesa- turas y usos del terreno. No se puede imponer rio aguardar a que la calidad de los servicios y unilateral o rápidamente un nuevo ordenamien- costes de funcionamiento justifiquen una reur- to territorial o corredores de transporte, ni tam- banización en gran escala. poco es fácil mejorar los sistemas que sirven a Sin embargo, las ciudades pueden explorar tantos edificios desconectados. Tienen que par- maneras creativas y coste-efectivas de remode- ticipar muchos interesados en la toma de deci- lar la distribución, densidad y uso de la forma siones. Los proyectos requieren marcos tempo- de construcción existente, aumentando los ra- rales más largos, de forma que puedan ajustarse tios de edificabilidad; permitiendo la transfe- las comunidades. Puede requerirse un enfoque rencia de derechos de promoción (Véase el caso incremental, que dificulta la secuenciación de de Curitiba en la Parte 3); reordenando el te- las estrategias. Las promociones inmobiliarias rritorio y cambiando los patrones de uso del te- pueden tener que incluir, por ejemplo, disposi- rreno; y, lo que es más importante, revisando e 90 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 1.26 El municipio de Shantigram antes del Esquema de Reajuste del Terreno, Gujarat, India Fuente: Ballaney (2008). Nota: Esta figura y la siguiente ilustran los escenarios de «antes» y «después» del reajuste de la tierra en Bujarat, India. imponiendo los códigos y estándares de cons- de servicios básicos tales como drenado, agua trucción. Estos pasos podrían crear incentivos y servicios sanitarios, los rendimientos pueden para los esfuerzos privados de reurbanización. tener sentido económico. Los proyectos de re- En algunos casos, puede utilizarse el reajuste urbanización a una escala mayor para ciertas del terreno, aunque es mucho más difícil con- áreas y distritos de una ciudad también han te- vencer a los interesados en una comunidad ur- nido éxito a la hora de mejorar la sostenibilidad bana existente de demoler sus propiedades con de las áreas existentes. Tal es el caso de la reurba- el fin de la reurbanización de la ciudad si ya han nización de antiguos lugares industriales como construido estructuras urbanas. Sin embargo, residencias ribereñas. Como no se están utili- si va acompañada de un notable aumento del zando los antiguos emplazamientos, es más fá- ratio de edificabilidad o, en el caso de chabolas, cil coordinar los proyectos y obtener consenso. por el reconocimiento formal o la introducción La reurbanización de los barrios residenciales E L M A RCO | 91 Figura 1.27 Municipio de Shantigram: parcelas finales provistas de servicios, en venta, Gujarat, India Fuente: Ballaney (2008). existentes es mucho más traumática y menos Peldaños del enfoque de un sistema probable que reciba el apoyo por consenso. En estos casos, modernizar las estructuras existen- Proporcionar creación de capacidad tes o crear incentivos aumentando el ratio de y capacitación a tiempo edificabilidad a cambio de un mayor cumpli- Los líderes de la ciudad deben proporcionar miento con nuevas construcciones eficientes en múltiples oportunidades a los profesionales lo- recursos suele ser más realista. cales para acostumbrarse al enfoque de un sis- tema. Un proyecto catalizador Eco2, por ejem- plo, representa una oportunidad concreta de capacitar al equipo profesional en los nuevos procedimientos y métodos. Desde un punto de 92 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS vista ideal, la capacitación tendría lugar a su de- los sectores concretos e ideas más específicas y bido tiempo porque hay que aplicar inmediata- detalladas. Los estudios casuísticos de las ciu- mente las nuevas habilidades o puede perdér- dades de mejor práctica, que también figuran selas. en la Guía de Campo de Recursos, pueden fa- Se necesita un esfuerzo especial para garan- miliarizar al equipo y los consultantes con los tizar que las instituciones y actores relevantes ejemplos de los enfoques del mundo real y tam- se informen bien, apoyen y estén capacitados. bién revelar las lecciones fundamentales apren- La capacitación puede incluir invitaciones a los didas. consultores y empresas locales que se benefi- ciarían de recibir la información del proyecto Organizar una serie de talleres de diseño catalizador, así como de nuevos enfoques. Sin preparatorio integrados capacitación, estos expertos locales pueden ten- Los talleres de diseño integrados dan lugar a der a obstruir los proyectos y declinar el apoyo. importantes oportunidades para que los plani- Cultivar la especialización local es una inver- ficadores, diseñadores e ingenieros se reúnan y sión y determinará, en último término, qué pue- utilicen nuevos métodos e información. El nú- de conseguirse en toda la ciudad, así como en mero y ámbito de los talleres varía con la situa- otras ciudades del país. ción. A veces, es mejor planificar uno o dos ta- Un programa de capacitación en el enfoque lleres cortos para clarificar los objetivos, fijar de un sistema puede beneficiarse de una varie- las metas y compartir la información entre los dad de recursos. interesados. Pueden refinarse y coordinarse las Otras ciudades: las ciudades interesadas pue- direcciones y prioridades con el marco de pla- den acceder a los conocimientos especializados nificación compartido de la ciudad. Puede uti- fundamentales de otras ciudades e institucio- lizarse el marco (si ya está establecido) dentro nes o agencias de planificación. Puede ser es- de los talleres para orientar las discusiones o pecialmente útil aprender de otras ciudades que estimular el pensamiento creativo, para luego han aplicado con éxito el enfoque y creado el evaluar las acciones y estrategias preferidas. marco institucional para sostener dichos es- Los talleres también pueden examinar méto- fuerzos. dos analíticos, dando lugar, por ejemplo, a un Parte 2, métodos: para aplicar el enfoque de escenario habitual, a efectos de fijar los puntos un sistema en el diseño, análisis, formulación y de referencia. Este escenario puede incluir un llevar a cabo las opciones esbozadas en este ca- análisis de flujos materiales y metadiagramas, pítulo, es necesario desarrollar capacidad y com- cartografía por capas, evaluación de riesgos y petencia en el uso de los métodos y herramien- otros ejercicios analíticos. También pueden uti- tas clave, de los que se introduce algunos en el lizarse los talleres para revisar y finalizar un pro- sistema de apoyo a las decisiones basado en la grama preliminar de un trabajo de diseño más ciudad (Véase la Parte 2). Puede explorarse todo intensivo. el ámbito de las opciones de integración utili- zando métodos y herramientas para desarro- Explorar soluciones de diseño y preparar llar y evaluar el funcionamiento de las soluciones un plan conceptual para su revisión integradas. Se requiere familiaridad, especial- Debería utilizarse un proceso de diseño inte- mente en el análisis material de flujos y carto- grado para generar propuestas alternativas con grafía por capas. el fin de diseñar, construir y administrar el pro- Parte 3, estudios casuísticos y notas del sec- yecto. Una charrette (un tipo de taller intensivo tor: las notas de sector en la Guía de Campo de examinado en la Parte 2) de diseño de sistemas Recursos proporcionan más información sobre urbanos que dure varios días es un instrumen- E L M A RCO | 93 to que puede facilitar el proceso de diseño inte- Bibliografía grado, ayudando a generar propuestas creati- vas y efectivas en el menor tiempo posible. Una Baccini, Peter, y Franz Oswald. 1998. Netzstadt: charrette de diseño de sistemas bien planeada Transdisziplinäre Methoden zum Umbau urbaner Systeme. Zúrich: vdf Hochschulverlag. produce, a menudo, un plan final de conceptos Bai Xuemei. 2006. «Solar-Powered City: Rizhao, que está completo en más del 90%. Una cha- China». En State of the World 2007: Our rrette que lleve consigo personal regulatorio y UrbanFuture, ed. Worldwatch Institute, 108-9. de administración puede ayudar a revelar las Washington, DC: Worldwatch Institute. políticas existentes que pueden tener que ser Ballaney, Shirley. 2008. «The Town Planning Mechanism in Gujarat, India». Banco Mundial, revisadas o suprimidas para hacer posible la in- Washington, DC. novación. Una charrette de diseño puede bene- Barry, Judith A. 2007. «Watergy: Energy and Water ficiar al proyecto indirectamente, produciendo Efficiency in Municipal Water Supply and una buena disposición entre los interesados y Wastewater Treatment; Cost-Effective Savings of ayudando a que los expertos se familiaricen con Water and Energy». Manual. Alianza para el Ahorro de Energía, Washington, DC. . conceptual recomendado para su aplicación, in- Bertaud, Alain. 2009. «Urban Spatial Structures, cluyendo cualesquiera reformas en la política. Mobility, and the Environment». Presentación en la «Semana Urbana del Banco Mundial, 2009», Banco Mundial, Washington, DC, marzo Coordinar los instrumentos de política de 2011. entre todos los interesados para garantizar Bertaud, Alain, y Robert W. Poole, Jr. 2007. «Densityin el éxito en la aplicación Atlanta: Implications for Traffic and Transit». Utilizar los procedimientos esbozados en este Policy Brief, 61, Reason Foundation, Los Ángeles. capítulo para aplicar el proyecto de forma inte- Boyden, Stephen, Sheelagh Millar y Ken Newcombe. 1981. The Ecology of a City and Its People: The Case grada, lo que puede ayudar a secuenciar las in- of Hong Kong. Canberra: Australian National versiones, hacer posibles las contribuciones de University Press. socios y residentes, coordinar las estrategias en- Kenworthy, Jeffrey R. 2006. «The Eco-City: Ten Key tre los interesados y armonizar y enfocar las po- Transport and Planning Dimensions for Sustainable City Development». Environment and líticas para acoplarse con el marco de planifica- Urbanization, 18 (1): 67-85. ción. Un ejercicio cooperativo ayuda a todas las Kirby, Alex. 2008. Kick the Habit: A UN Guide to partes interesadas a explorar cómo servirse de Climate Neutrality. Nairobi: Programa del Medio los instrumentos de política complementarios Ambiente de las Naciones Unidas. para aplicar el plan conceptual y conseguir los Lahti, Pekka, ed. 2006. Towards Sustainable Urban resultados esperados. Puede prepararse un plan Infrastructure: Assessment, Tools and Good Practice. Helsinki: Fundación Europea para la de acción estratégica para clarificar quién es res- Ciencia. ponsable de cada una de las diversas tareas e in- Lovins, Amory B., E. Kyle Datta, Thomas Feiler, Karl R. dicar cómo interactúan las políticas. Cuando sea Rábago, Joel N. Swisher, André Lehmann y Ken apropiado, puede prepararse un plan de viabi- Wicker. 2002. Small Is Profitable: The Hidden Economic Benefits of Making Electrical Resources lidad y un plan maestro detallado con especifi- the Right Size. Snowmass, CO: Rocky Mountain caciones y pautas para cada elemento y cada fase Institute. del trabajo. Mehta, Barjor y Arish Dastur, eds. 2008. «Approaches to Urban Slums: A Multimedia. Sourcebook on Adaptive and Proactive Strategies». Banco Mundial, Washington, DC. Motloch, John L. 2001. Introduction to Landscape Design, 2.ª ed. Nueva York: John Wiley and Sons. 94 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Revi, Aromar, Sanjay Prakash, Rahul Mehrotra, G.K. Medioambientales de la Costa Oeste, Vancouver, Bhat, Kapil Gupta y Rahul Gore. 2006. «Goa Canadá. . Design», Environment and Urbanization, 18 (1): Tortajada, Cecilia. 2006. «Singapore: An Exemplary 51-65. Case for Urban Water Management». Documento Rutherford, Susan. 2007. «The Green Infrastructure: Adicional, Informe sobre el desarrollo Humano. Issues, Implementation Strategies and Success Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, Stories». Fundación de Investigación de las Leyes Nueva York. E L M A RCO | 95 CAPÍTULO 6 Un marco de inversiones que valora la sostenibilidad y solidez El capítulo 6 introduce el marco y método de contabilización necesarios para entender todos los costes y beneficios de los proyectos y políticas. Comienza con una introducción a los conceptos bási- cos del cálculo de costes del ciclo vital de las ciudades y las políticas y métodos que lo hacen posible. A continuación, el capítulo explora la necesidad de un marco ampliado de la contabilización econó- mica de las ciudades Eco2. El marco da la misma consideración a las diversas categorías de activos: capital manufacturado, capital natural, capital social y capital humano. El capítulo explora un mar- co ampliado para la evaluación del riesgo que incorpora métodos de previsión, incluyendo previsio- nes a largo plazo para todos los sectores, y una filosofía de diseño que aumenta la solidez y capaci- dad adaptativa de las tierras e infraestructura de la ciudad. El capítulo concluye con sugerencias para las acciones clave o peldaños que podrían dirigir a la ciudad conforme aprende a invertir en sostenibilidad y solidez. Los elementos fundamentales de la maciones más precisas de los costes y benefi- inversión en sostenibilidad y solidez cios financieros y económicos que van unidos a cualquier proyecto de desarrollo. Los costes Incorporación del cálculo de coste del ciclo vital incluyen todos los costes en los del ciclo vital que incurre un proyecto a lo largo de su ciclo El cálculo de coste del ciclo vital (CCCV) es un vital, incluyendo la construcción, funciona- método de apoyo a las decisiones que ayuda a miento, mantenimiento, rehabilitación, elimi- las ciudades a mejorar las medidas contables nación y reemplazo1. Una parte del desafío al coste-beneficio de los proyectos y obtiene esti- que se enfrentan hoy todas las ciudades es la E L M A RCO | 97 integración de los flujos de caja a lo largo del énfasis en los costes iniciales de capital a la tiempo, lo que incluye optimizar los costes de hora de hacer grandes inversiones públicas en capital y operativos, garantizando flujos de caja la infraestructura y edificios de la ciudad. Sin apropiados a más largo plazo y recapitalizando embargo, sigue siendo usual en todo el mundo las inversiones, de forma que se disponga de fon- que las ciudades tengan presupuestos separa- dos para la sustitución de los activos al final del dos de capital y funcionamiento y que tomen ciclo vital de un proyecto. las decisiones de inversión basándose en los El CCCV es especialmente importante para costes iniciales de capital, sin considerar el va- las inversiones de vida larga que son una gran lor actual neto de los flujos futuros de los costes parte de la infraestructura de la ciudad y el desa- de funcionamiento y mantenimiento que les es- rrollo del terreno. El CCCV es importante para tán asociados. Si, por el contrario, se cuantifi- las decisiones referentes a las flotas, que son de- can correctamente los costes del ciclo vital para cisivas en la determinación de adquisiciones de una variedad de escenarios de desarrollo, pue- nuevos vehículos; la infraestructura, que es es- de minimizárselos a los niveles de diseño y apli- pecialmente relevante para los sistemas de agua, cación del uso de la tierra y planificación de la transporte y energía; la planificación del uso de infraestructura. la tierra, ya que pertenece a los costes de infra- El CCCV hace posible un enfoque más pru- estructura; los edificios cívicos, que son rele- dente y responsable de la financiación a largo vantes para los más altos objetivos de eficiencia plazo de las inversiones. Los cálculos pueden para el stock tanto nuevo como existente; y los ser rápidos y globales. Por ejemplo, puede ana- edificios residenciales y comerciales. lizarse un proyecto de desarrollo de un nuevo ba- El CCCV requiere que se estime la esperan- rrio para una variedad de densidades y confi- za de vida y tasa de deterioro para cada tipo de guraciones, y luego compararse cada escenario activo, haciéndose así posible cuantificar los re- en términos de los costes de capital y funciona- quisitos de mantenimiento y rehabilitación. El miento de las utilidades y servicios, incluyendo mantenimiento de los sistemas de infraestruc- carreteras, agua, alcantarillado, basuras, escue- tura de la ciudad —conducciones, instalaciones, las, instalaciones de ocio, transporte público, uso bombas y carreteras— puede ser extremada- del vehículo privado, protección frente al fuego mente costoso y tener impactos significativos y vigilancia policial. Puede calcularse los tipos sobre el flujo de caja y la sostenibilidad finan- de interés del endeudamiento, tipos impositi- ciera de cualquier proyecto, afectando también vos e ingresos de los servicios para los diferen- a la salud fiscal de una ciudad; de hecho, la falta tes planes de desarrollo y políticas fiscales. de políticas basadas en el CCCV ha dejado a Lo normal es que se anualice los costes del muchas ciudades esencialmente en la banca- ciclo vital (convertidos en un coste anual) a lo rrota e incapaces de administrar sus activos. largo de un extenso periodo (75 años en el caso Los costes de funcionamiento y manteni- del proyecto de construcción de barrios en Ha- miento de los elementos duraderos, tales como milton), teniendo en cuenta el funcionamiento, edificios y conducciones, pueden representar mantenimiento, y reemplazo de todas las utili- más del 90% de los costes del ciclo vital. La ciu- dades. Puede asignarse todos los costes sobre dad de Hamilton, Canadá, ha estimado que la una base por unidad familiar para los proyectos construcción inicial constituye solo un 8% del residenciales o normalizada para el espacio es- coste de los edificios cívicos a lo largo de su tándar de oficinas. vida de 30-40 años, mientras que su funciona- La Parte 2 incluye detalles de cómo puede miento y mantenimiento constituyen el 92%. aplicarse el método CCCV a las ciudades Eco2 e Es, obviamente, peligroso poner mucho más información acerca de herramientas informá- 98 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS ticas simples, basadas en hojas de cálculo que ducción de más del 25% frente al caso base. hacen que el CCCV sea fácil y rápido. Entre las Evidentemente, el plan del barrio sostenible herramientas figura una lista predeterminada arrojaba beneficios potenciales no relaciona- de muchas categorías de coste del ciclo de vida dos con los costes de capital y funcionamiento, que merece la pena considerar en los proyectos incluyendo mejoras de habitabilidad, paisajes de desarrollo, pero que suele ignorarse. Pueden urbanos, interacción social e instalaciones de ajustarse todos los valores por defecto para que ocio. Sin embargo, el análisis financiero global correspondan a los costes históricos de cual- ayudó a convencer a la comunidad y propor- quier país y comunidad específicos. cionó al consistorio un argumento más fuerte Se incluye en la Parte 2 un ejemplo de la ayu- para defender los cambios en las prácticas es- da que proporciona una herramienta CCCV a tándar. A todos los políticos les resulta más fá- la ciudad de Fort St. John, Canadá, para evaluar cil tomar las decisiones correctas y mantenerse los costes y beneficios potenciales de un plan firmes frente a los intereses creados o a la iner- conceptual propuesto para un barrio sosteni- cia institucional si se les proporciona argumen- ble. Un taller de diseño había propuesto par- tos simples y transparentes acerca de las for- celas más pequeñas, calles más estrechas, edi- mas de ahorrar dinero a los contribuyentes y ficios más estrechamente agrupados; mayor reducir los pasivos, lo que es una función im- diversidad de tipos de edificios; espacio públi- portante del CCCV. co más abierto entre edificios, y mejor integra- dos; diseños multiuso para los espacios abier- tos (incluyendo sendas verdes, infraestructura verde para la gestión del agua de lluvia, jardi- Planta Depuradora de Tokio: cómo financiar un proyecto nes comunitarios, sendas para todas las esta- de sustitución de conducciones de agua ciones y un gran espacio común alrededor de Tarifas y cargos son importantes para las empresas que producen ingre- una escuela y centro comunitario). El diseño sos, tales como las empresas del agua, a la hora de considerar un nivel adecuado de financiación de reservas. La Planta Depuradora de Tokio, que propuesto representaba una importante des- sirve a 12,5 millones de personas en el área metropolitana de esta ciu- viación de los barrios convencionales de la ciu- dad, ha estado financiando los gastos de funcionamiento y de capital ba- dad, por lo que fue necesario trasladar el deba- sándose en los ingresos por las tarifas de agua. Se han apartado diversos te y la opinión a un análisis global de costes y fondos de reserva para cubrir las fluctuaciones de estos costes. En la ac- beneficios. tualidad, la empresa se enfrenta a la ingente tarea de sustituir las antiguas Las autoridades de Fort St. John compara- tuberías de agua a lo largo de los próximos diez años. Se estima la inver- sión total en aproximadamente un billón de yenes (10.000 millones de ron el nuevo enfoque con un escenario del caso dólares EE.UU.), que representa el 40% de sus activos totales, de 2,5 billo- base que se había modelado en los barrios ad- nes de yens (25.000 millones de dólares EE.UU.) en yenes corrientes. Para yacentes existentes. Se estimaron y asignaron hacer frente a este desafío, la empresa ha comenzado a identificar la forma los costes de capital a cada hogar. Se calcularon de equilibrar la inversión planeada de un billón de yenes a lo largo de un los costes de funcionamiento, incluyendo el cos- periodo razonable, planificando el mantenimiento y rehabilitación mu- te del agua, carreteras, alcantarillado, transpor- cho antes del proyecto y estableciendo un plan de construcción deta- te escolar, instalaciones de ocio y departamen- llado. Mientras tanto, la empresa ya ha comenzado a acelerar el pago de deudas, de forma que se pueda mantener la deuda viva al nivel actual de tos de policía y bomberos. En el análisis final, la 0,5 billones de yenes, incluso después de haberse emprendido la finan- evaluación del CCCV ayudó a clarificar las ga- ciación del proyecto. Los pagos acelerados están siendo cubiertos por nancias potenciales del nuevo enfoque. Los cos- ingresos procedentes de las tarifas de agua, aunque el gobierno metro- tes de capital por hogar arrojaron una media de politano de Tokio las redujese el 1 de enero de 2005. La empresa planea 35.000 $ EE.UU. menos frente al caso base; se financiar el proyecto de sustitución de un billón de yenes llevando a cabo estimaron los ahorros del coste de funciona- un ajuste razonable en las tarifas. miento anualizados en 6.053 $ EE.UU., una re- E L M A RCO | 99 importe de un fondo así, deberían reunirse ac- El fondo de reserva para las instalaciones escolares en tivos similares y, en la medida de lo posible, de- el Distrito de Chuo de Tokio bería mantenerse el nivel de inversión anual. ¿Qué cantidad es suficiente para el fondo de Como muchas otras áreas administrativas de Japón, el Distrito de Chuo, uno de los 23 distritos del gobierno metropolitano de Tokio, mantiene un reserva? En el caso de un fondo de reserva para fondo para el mantenimiento, rehabilitación y reemplazo de las instalacio- las instalaciones educativas del Distrito de Chuo nes escolares. Anualmente, aparta una cantidad cercana a la de deprecia- de Tokio, el fondo cubre el coste de inversión ción de las 16 escuelas elementales y 4 escuelas secundarias del distrito. total que se necesitará en unos pocos años, pero, Solo puede utilizarse el fondo para los propósitos previstos, a no ser que incluso si el fondo no cubre por entero el total el Consejo del Distrito decida otra cosa. A finales del año fiscal 2009, el saldo del fondo se encontraba alrededor de los 10.000 millones de yenes del coste de inversión requerido, puede consi- (100 millones de dólares EE.UU.), lo que era suficiente para la construcción derárselo suficiente si el Distrito Chuo es capaz de tres edificios escolares, que el Distrito de Chuo tiene planeado sustituir de movilizar fondos adicionales procedentes de en unos años dentro de un plan de inversión a largo plazo. otras fuentes. Constituyen fuentes importantes de fondos externos para las ciudades los bonos municipales y los préstamos bancarios. Para Fondos de reserva obtener estos fondos externos a su debido tiem- Uno de los instrumentos más efectivos de la fi- po, las ciudades deberían mantener los térmi- nanciación sostenible es el fondo de reserva. Su nos y cantidades de su deuda dentro de la ca- propósito es reservar dinero de forma incre- pacidad de endeudamiento. También deberían mental y gradual, de forma que se disponga de nivelar las necesidades de inversión a lo largo fondos suficientes para financiar mejoras y re- de largos periodos, de forma que se minimicen emplazos al final del ciclo de vida de un pro- las necesidades de financiación de capital. El yecto. Este enfoque no solo ayuda a garantizar método CCCV proporciona una base útil para la viabilidad de una inversión y sus diversos la planificación de la inversión a largo plazo. componentes, sino que también evita el lanzar enormes deudas y una crisis financiera poten- Igual atención a todos los activos cial sobre las generaciones futuras. La capitali- de capital: un marco ampliado zación inapropiada de los sistemas de infraes- de contabilización tructura también desplaza de forma injusta los Constituye un desafío persistente en la conta- costes de mantenimiento y sustitución hacia el bilización del coste de los proyectos de desa- final de la vida de un sistema. Los fondos de re- rrollo urbano la medida y valoración de los mu- serva tienen un buen sentido económico y ético. chos costes y beneficios indirectos. El análisis El mayor desafío es mantener el fondo de re- económico ha evolucionado a lo largo de los serva verdaderamente reservado. Los fondos es- últimos años, debido a los intentos de entender tán sujetos a saqueos por los que ven la opor- estos costes indirectos y proporcionar a los que tunidad de gastarlos de otra forma, por lo que toman las decisiones una evaluación que refle- tienen que estar asignados y legalmente prote- je más exactamente los verdaderos costes y be- gidos. neficios de una opción particular. Por ejemplo, Un fondo de reserva es especialmente ne- se ha extendido el análisis coste-beneficio, el cesario en proyectos que no generan ingresos. método primario para evaluar la viabilidad eco- Es importante retener una cantidad adecuada nómica, para incorporar muchos efectos indi- como reserva en la forma determinada por el rectos en los valores monetarios. También se plan de inversión global. Una mayor reserva no ha ampliado la efectividad en el coste, el otro mé- es necesariamente mejor, dado que el fondo está todo estándar utilizado actualmente para eva- expuesto al riesgo de inflación. Para reducir el luar la viabilidad económica de un proyecto, 100 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS en paralelo con el análisis económico. A veces puede obtenerse un mejor resultado reuniendo «Durante demasiado tiempo los ministerios de los efectos; por ejemplo, se suele enfocar la ca- hacienda y planificación han prestado poca atención a la explotación de la base de re- lidad del aire en términos de un índice de cali- cursos naturales o a los efectos dañinos de la dad que reúne múltiples factores, tales como la contaminación medioambiental, mientras que cantidad de partículas, los componentes orgá- los países han estado desarrollando Planes Na- nicos y los óxidos de nitrógeno. cionales de Acción Medioambiental, que pa- Se han desarrollado una serie de técnicas, en rece como si estuviesen escritos por el minis- un intento de evaluar una gama más amplia de terio de medio ambiente para el ministerio de efectos medioambientales y ecológicos para lle- medio ambiente sin ninguna relación con los gar a una o varias medidas generales de capital ministerios económicos.» natural. Constituye un notable ejemplo la hue- Fuente: Banco Mundial (1997: 7). lla ecológica que convierte la energía y el uso material en el área total de tierra productiva que se necesitaría para sostener dichos flujos para incluir el examen de los beneficios indi- indefinidamente. Los funcionarios y expertos rectos adicionales. A pesar de los esfuerzos en de muchas ciudades y nuevas urbanizaciones la dirección de una contabilización más com- de barrios han apreciado la utilidad de una eva- pleta coste-beneficio, se emprende la mayor luación individual de este tipo y calculado las parte de los proyectos de desarrollo sin una huellas ecológicas como un indicador del im- base firme acerca de la naturaleza real de los pacto global sobre el capital natural. Por ejem- impactos sobre la gente, ecología y sistemas so- plo, Londres ha calculado que los habitantes de ciales. No se puede medir o explicar fácilmen- la ciudad requieren, por término medio, 6,6 hec- te la mayor parte de los costes indirectos que táreas verdes de tierra por persona para man- afectan a las comunidades, ni se los puede con- tener sus estilos de vida, lo que es más de tres vertir con facilidad en valores monetarios creí- veces la cantidad disponible por persona a es- bles. Se ha debatido por muchos años las téc- cala planetaria (Figura 1.28). Londres ha des- nicas correctas para convertir los impactos en cubierto que su huella ecológica combinada es valores monetarios y sigue buscándose las so- 293 veces el área del suelo de la ciudad, en su luciones adecuadas. mayor parte como consecuencia de las altas ta- Un análisis económico más omnicompren- sas de alimentos y consumo material. sivo requiere que se preste mayor atención a la Todas las técnicas para añadir o agregar im- contabilidad medioambiental como un método pactos ecológicos en una medida simple ado- riguroso aparte. Cada proyecto necesita un pro- lecen de una serie de problemas significativos tocolo estándar para evaluar los efectos me- (Mcmanus y Haughton, 2006). Por ejemplo, la dioambientales por categoría, sobre la base de huella ecológica no consigue abordar bien la im- métodos bien definidos, tales como el análisis portante cuestión de los flujos de agua, que va- input-output, análisis del ciclo vital y de flujos rían tanto en valor según la localización. Una materiales. Un ejemplo de un enfoque amplia- ciudad que se anexiona tierra agrícola, con lo do de la cuantificación de los impactos es el que aumenta su frontera administrativa, apare- perfil de carga medioambiental adoptado en ce repentinamente como una carga mucho me- Hammarby Sjöstad, Estocolmo (véase en la Par- nor sobre el planeta, aunque lo cierto puede ser te 2 más sobre el perfil de carga medioambien- lo contrario. Se ignora el uso de la tierra mul- tal). Puede utilizarse una serie aparte de indi- tifuncional —que fomenta Eco2— si se divide cadores para expresar cada categoría de efecto, toda ella en categorías discretas para el análisis E L M A RCO | 101 ta un resumen rápido de la gama de impactos que surgen de cualquier escenario de urbani- zación. El método debería apoyarse en proto- colos estandarizados de medida a efectos de la comparabilidad, así como herramientas gráfi- cas simples, de forma que se puedan comuni- car rápidamente los aspectos básicos a los equi- pos interdisciplinarios de diseñadores y los que toman las decisiones. La Cooperación Europea en Ciencia y Tecnología, un programa marco europeo intergubernamental, ha luchado con el desafío de evaluar los efectos medioambien- tales a lo largo de un esfuerzo multianual para analizar y describir proyectos sostenibles de infraestructura en ciudades de toda Europa. Después de revisar todas las opciones para eva- luar los impactos, los expertos del programa es- cogieron una matriz simple para resumir los efectos clave (Tabla 1.3). La publicación final, Hacia una infraestructura urbana sostenible: eva- luación, herramientas y buena práctica describe 44 proyectos de infraestructura sostenible y una matriz para cada uno (véase Lahti, 2006). La publicación concluye que una evaluación ho- lística de la sostenibilidad, con muchas dimen- siones y numerosos impactos, requiere una téc- nica y herramienta capaces de revisar todos los Figura 1.28 Resumen de los flujos de recursos a través de Londres, 2000 Fuente: Best Foot Forward Ltd. (2002). aspectos relevantes en un espacio compacto, es Nota: Este resumen para el gran Londres revela todos los inputs y outputs y ayuda a explicar por qué decir, con suerte incluso en una página, por me- la huella ecológica de la ciudad es aproximadamente 300 veces el tamaño de su territorio. dio de una presentación visual efectiva. Las ciudades Eco2 necesitan un marco para de la huella ecológica. Al utilizar una unidad evaluar los costes de los proyectos que sea sufi- única, tal como la hectárea de tierra ecológica, cientemente flexible para acomodar una am- la huella ignora las principales diferencias de plia gama de medidas y, sin embargo, lo sufi- los valores del sistema ecológico, incluyendo cientemente equilibrado para garantizar que factores tales como la biodiversidad, escasez se comprendan bien los compromisos e impac- de las especies y la singularidad del hábitat. De tos en los objetivos y valores límite críticos. El hecho, todos los indicadores que agregan los énfasis en la integración a muchos niveles sig- impactos tienden a ignorar los muchos factores nifica que una evaluación amplia y equilibrada locales que hacen relación a la calidad de los es mucho más importante de lo que podría ser ecosistemas, la sensibilidad de los medios loca- en otro caso. Eco2 requiere un marco que esté les a las emisiones y residuos y las diferencias diseñado para revelar no solo quién se benefi- de un lugar a otro en el valor del capital natural. cia y quién paga costes específicos, sino igual- A pesar de estos tipos de problemas metodo- mente lo bien que un proyecto ha maximizado lógicos, debería buscarse un método que permi- los beneficios de todo tipo. El marco tiene que 102 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 1.3 Una matriz de evaluación de diseño ECOLOGÍA ECONOMÍA ASPECTOS SOCIALES ¿Están las emisiones al aire, ¿Son el coste-efectividad y los ¿Se ha llevado a cabo la agua y suelo dentro de las coste-beneficios del sistema planificación y toma de restricciones fijadas local razonables, comparados con decisiones del infrasistema e internacionalmente? otros sistemas? ¿Son razonables, de una forma democrática? ¿Están disminuyendo las comparados con otras y participativa? emisiones? necesidades de la ciudad y con las metas políticas? ¿Es razonable el uso de ¿Están dispuestos los ¿Son transparentes la recursos naturales con ciudadanos a pagar los servicios función y consecuencias del respecto a otros sistemas ofrecidos? ¿Son asequibles sistema para los ciudadanos comparables? ¿Está los servicios para todos y aceptados por ellos? disminuyendo su uso (por los ciudadanos? ¿Está promoviendo el sistema un ejemplo combustibles fósiles, comportamiento responsable agua, fósforo o potasio)? de los ciudadanos? ¿Está permitiendo el sistema ¿Son efectivas las ¿Es seguro de utilizar el un nivel razonable de organizaciones que financian, sistema para los ciudadanos? biodiversidad para el área mantienen y operan el sistema? (riesgos, salud, y bienestar). estudiada? ¿Está aumentando la biodiversidad? ¿Es el sistema más ¿Es el sistema más ¿Es el sistema más socialmente ecológicamente sostenible económicamente sostenible sostenible o menos o menos ecológicamente o menos económicamente socialmente sostenible que un sostenible que un sistema sostenible que un sistema sistema convencional? convencional? convencional? Fuente: Basado en Lahti (2006). Nota: Se ha utilizado la matriz presentada en la figura en muchos estudios casuísticos de infraestructura sostenible en Europa. Va dirigida a proporcionar a los que toman las decisiones una visión instantánea y fiable de la sostenibilidad de cualquier opción de diseño. Las flechas indican funcionamiento en un proyecto muestra. ser transparente, permitiendo que una combi- El método ha evolucionado combinando un nación de profesionales y residentes siga con nuevo enfoque de la economía medioambien- facilidad lo que se está midiendo en realidad, tal, desarrollado por David Pearce (2006) con por qué se lo mide y cómo se relacionan las ci- una serie de herramientas de evaluación que se fras. El marco tiene que combinar categorías de ha utilizado en el desarrollo urbano. Es lo sufi- beneficios y costes, de forma que se los pueda cientemente flexible como para incluir cual- seguir en su conjunto y que se pueda dar la mis- quier tipo de medida, y, sin embargo, está bien ma consideración a los indicadores de salud eco- equilibrado. Se lo ha aplicado con éxito en una lógica, por ejemplo, que a los de riqueza econó- serie de proyectos de planificación sostenible mica. Afortunadamente, muchos economistas y en Europa. comunidades han estado experimentando con La mayor parte de los análisis económicos marcos a lo largo de los últimos 10 años, de for- incorporan un inventario y valoración de los ma que ahora es posible aprender de las mejo- activos de capital; sin embargo, el énfasis se en- res prácticas y adoptar un marco de contabiliza- cuentra en primer lugar en los bienes manufac- ción que sea apropiado para las ciudades Eco2. turados y sistemas que producen o facilitan el suministro de bienes y servicios. A esta clase de Protección y mejora de los activos de capital capital se la denomina capital manufacturado e Un método apropiado para usarlo con las ciuda- incluye la infraestructura física de las ciudades. des Eco2 es el enfoque de los cuatro capitales es- El método de los cuatro capitales comienza bozado por Ekins, Dresner y Dahlström (2008). reconociendo que los beneficios pueden fluir E L M A RCO | 103 de muchas fuentes distintas del capital manu- del gobierno y justicia social (todo lo cual es facturado. Tenemos que tener en cuenta la ca- bueno para la productividad, así como de- lidad de la mano de obra (capital humano), las seable en sí mismo) son también parte del redes a través de las que se organiza esta y que capital social. crean el contexto para la actividad económica 4. El capital humano (cultural) se refiere en (capital social) y los recursos naturales y sis- general a la salud, bienestar y potencial pro- temas ecológicos que proporcionan inputs al ductivo de las personas individuales. Entre proceso económico y mantienen la vida en la los tipos de capital humano figuran la salud Tierra (capital natural). Ekins y Medhurst (2003) mental y física, educación, motivación y ha- dan una definición más detallada de estos cua- bilidades laborales. Estos elementos no solo tro capitales: contribuyen a formar una sociedad feliz y 1. Capital manufacturado (o artificial) es el sana, sino que también mejoran las oportu- capital tradicional, es decir, activos produci- nidades de desarrollo económico por medio dos que se usan para producir otros bienes y de una mano de obra productiva. servicios. Ejemplos de él son máquinas, he- Se definen e identifican los cuatro tipos de ca- rramientas, edificios e infraestructura. pital por medio del flujo de los beneficios que 2. Capital natural, que incluye, además de los producen. El desarrollo sostenible gira, gene- recursos naturales tradicionales (tales como ralmente, alrededor del mantenimiento o au- madera, agua, energía y reservas minerales), mento de los cuatro capitales, de forma que se activos naturales que no son fáciles de valo- sostiene indefinidamente el flujo de beneficios. rar en términos monetarios, tales como la Pueden considerarse aceptables algunos com- biodiversidad, las especies en peligro y los promisos; por ejemplo, puede compensarse una servicios ecológicos suministrados por los reducción del área neta de sistemas ecológicos sistemas ecológicos sanos (por ejemplo, fil- por aumentos en la productividad neta de eco- logías que resulten de buenas prácticas de di- tración de agua y aire). Puede considerarse seño y administración; pero muchos sistemas el capital natural como componentes de la (tales como las ecologías) y activos requieren naturaleza que se pueden relacionar directa que se respeten los valores límite o el sistema o indirectamente con el bienestar humano. comenzará a colapsar. Por ejemplo, pueden ser 3. Capital social, que, a semejanza del capital más productivos espacios verdes menores, pero humano, está relacionado con el bienestar de pueden dejar de proporcionar un hábitat sufi- los seres humanos, pero a un nivel social ciente para algunas especies y, como resultado, más que individual. Consiste en las redes so- disminuirá la biodiversidad. ciales que apoyan a una sociedad eficiente y El método de los cuatro capitales es una bue- cohesiva y que facilitan las interacciones so- na elección para las ciudades Eco2 por las si- ciales e intelectuales entre los miembros de guientes razones: la sociedad. El capital social hace mención a 1. Incorpora activos intangibles esenciales en los stocks de confianza social, normas y re- el marco de toma de decisiones. des a las que las personas pueden recurrir para resolver los problemas comunes y crear 2. Considera efectos externos (beneficios y cos- la cohesión social. Ejemplos del capital so- tes indirectos) de una forma más omnicom- cial son las asociaciones de vecinos, organi- prensiva que otras opciones ahora disponi- zaciones y cooperativas cívicas. Las estruc- bles. turas políticas y legales que promueven la 3. Tiene en cuenta comparaciones fáciles de estabilidad política, la democracia, eficiencia diferentes categorías de costes y beneficios 104 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS y permite que las ciudades se centren en va- tal requiere medidas o indicadores estandari- lores límite críticos (por ejemplo, límites que zados que correspondan a la capacidad de los no deberían sobrepasarse) y reconocer los activos para suministrar bienes y servicios. Se compromisos que surgen frecuentemente en- denominan indicadores que cubren los cuatro tre un tipo de activo y otro. capitales como indicadores de desarrollo soste- nible e incluyen valores monetarios, cuando se 4. Encaja bien en la contabilización económi- dispone de ellos y son adecuados, así como mu- ca que ya existe en muchas ciudades porque chas dimensiones físicas. usa un inventario de activos de capital, así La Tabla 1.4 proporciona un ejemplo de unos como gran parte de los datos que ya recogen pocos indicadores usados por varias ciudades las ciudades sobre una base regular. que participan en un proyecto europeo de pla- 5. Refuerza el importante concepto de que hay nificación de desarrollo sostenible. Basándose que conservar y potenciar los activos porque en la experiencia europea, la calidad de los in- suministran los flujos de bienes y servicios dicadores tiende a variar por capital. Tiende a que contribuyen en último término al bien- supersimplificarse el capital manufacturado, de- estar humano. bido al solo uso de medidas del PIB. Sin embar- go, se mide el capital social utilizando demasia- Uso de indicadores para fijar objetivos dos indicadores diferentes. El capital humano y controlar impactos es difícil de medir directamente y los indica- Controlar los activos de capital de una ciudad y dores del capital natural suelen ser difíciles de equilibrar los compromisos entre tipos de capi- calcular. Tabla 1.4 Indicadores muestra en el enfoque de los cuatro capitales Capital manufacturado • PIB per cápita • Tiempos de los trayectos y velocidades • Formación bruta de capital fijo medias • Empleo (por sector) • Tanto por ciento de la población • Variación de la renta real conectada a internet • Producto agrícola • Tasa de inflación Capital natural • Emisiones de CO2 • Cantidad de residuos recogidos • Calidad del aire • Áreas verdes (km2) • Stocks de especies amenazadas • Uso de energía per cápita • Valor por gota de agua • Eficiencia de los recursos Capital social • Diferencias de salarios y pobreza • Distritos con necesidades especiales • Disparidad en la renta los deciles de desarrollo más alto y más bajo • Emigración de jóvenes • Diferencias en los sueldos entre hombre • Número de proyectos y estrategias y mujer cooperativas intermunicipales • Número de receptores de asistencia social • Tasas de delincuencia Capital humano • Crecimiento y tasas de empleo • Número de solicitudes de patentes • Creación de nuevos empleos altamente • Número de aperturas de negocios cualificados • Mejora de la salud humana • Niveles de educación y capacitación • Tasa de participación en la educación vocacional y capacitación • Gastos públicos y privados en I+D Fuente: GHK (2002). Nota: Se han utilizado los indicadores-muestra en 19 regiones urbanas de Europa como parte de una evaluación del desarrollo sostenible. CO2= anhídrido carbónico; km2= kilómetro cuadrado, I+D = investigación y desarrollo. E L M A RCO | 105 La elección precisa de indicadores para una objetivos o fines clave, es útil desarrollar una ciudad y un proyecto específico variará con las serie de indicadores para controlar el progreso circunstancias. En general, los indicadores tie- a los niveles estratégico y operativo. nen que ser asequibles, de forma que se los pue- La Figura 1.29 ilustra cómo corresponden da medir sobre una base regular, ya que, en caso tres diferentes niveles de indicadores al ámbito contrario, ¿qué sentido tienen? También tienen y responsabilidad del personal de la ciudad. Al que ser relevantes, de forma que tienen que me- estrecharse el ámbito, también lo hace el indi- dir los mayores cambios que están tratando de cador. Por ejemplo, un nuevo sistema distribui- llevar a cabo las ciudades. La relevancia varía do de electricidad para una ciudad podría ne- según quién vaya a utilizar el indicador. Para cesitar recibir los siguientes datos a tres niveles un consistorio y sus socios, se requiere indica- de detalle: dores de funcionamiento que ayuden a clari- • Funcionamiento: porcentaje de residentes en ficar los resultados a largo plazo o funciona- el territorio de servicio que recibe energía del miento que se pretenden obtener. El PIB per nuevo sistema. cápita es un indicador de funcionamiento co- • Estratégico: porcentaje de edificios rehabi- mún del capital manufacturado; otro podría ser litados de acuerdo con los nuevos estánda- el valor en activos de la infraestructura que po- res de eficiencia energética. see la ciudad. Los otros capitales tienden a ser más difíciles de captar. En el caso del capital na- • Operativo: tiempo medio necesario para re- tural, los indicadores de funcionamiento tienen parar los cortes. que tener en cuenta, al menos, los diferentes ti- Cada proyecto puede exigir una familia de pos de servicios ecológicos: sumideros (capaci- indicadores, porque los que toman las decisio- dad de absorber residuos), fuentes (capacidad nes estarán interesados en diferentes marcos de suministrar productos y servicios útiles) y temporales y niveles de detalle. mantenimiento de la vida (capacidad de per- mitir el ciclo de vida de los recursos y regular Administración efectiva del riesgo los medios, de forma que mantengan la vida). frente a todas las amenazas Además de indicadores amplios de funciona- La práctica estándar en la administración del miento que midan cómo se va consiguiendo los riesgo financiero lleva consigo un análisis de cualquier inversión en términos de sensibili- dad a los cambios de los factores clave utili- ¿Qué hace que un indicador sea bueno? zados para determinar los costes y beneficios. Que sea asequible y práctico: ¿Pueden recogerse los datos con facilidad Cada factor tiene una cierta probabilidad de a un coste bajo o sin coste? ¿Es simple el análisis y se puede automatizar con facilidad? cambiar a lo largo del tiempo, con consecuen- cias para los resultados financieros. Se denomi- Relevancia: ¿Miden en realidad los indicadores las cuestiones clave de las que se trata? ¿Responden suficientemente como para mostrar que se está na análisis de sensibilidad a esta evaluación del progresando? riesgo, basada en las probabilidades conocidas Explicaciones claras y protocolos de medida: ¿Es fácil de definir lo que de cambio de los factores económicos directos se está midiendo en la realidad y cómo? y es la principal evaluación del riesgo utilizada Comparabilidad: ¿Se trata de una medida estándar de la que se puedan en los proyectos de desarrollo urbano, siendo derivar otras medidas para proporcionar comparaciones y puntos de refe- una parte importante y necesaria de la debida rencia de funcionamiento? diligencia. Si una caída del 15% en el número Armonizado con los objetivos: ¿Es adecuado el esfuerzo de medición, de pasajeros es suficiente para socavar la viabi- dadas las prioridades establecidas en el marco de planificación? lidad financiera de un nuevo sistema de tráfico, los dirigentes de la ciudad querrán conocer la 106 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS probabilidad de este suceso. El análisis de la sensibilidad no sustituye al buen juicio, sino que es una buena forma de educar a los que to- man las decisiones acerca de las variables que podrían socavar la viabilidad crítica de una in- versión. El otro bien conocido método de eva- luación del riesgo es la evaluación de Monte Carlo, que amplía el análisis para incluir las po- sibles correlaciones entre las variables cam- biantes, esencialmente haciendo muchos cam- bios al azar a las variables combinadas. Lo que falta en estos métodos estándar de evaluación del riesgo son los muchos riesgos indirectos, difíciles de medir, que amenazan la viabilidad de una inversión, así como la evalua- ción de las incertidumbres, los factores que no Figura 1.29 Indicador objetivo tipo, por nivel de personal de la ciudad se pueden evaluar estadísticamente, pero que Fuente: Lahti (2006). representan importantes amenazas. De una for- ma semejante al análisis económico, hay que ciudades Eco2 evaluar y mejorar la solidez glo- asociar las necesidades de evaluación a méto- bal de los proyectos de desarrollo? dos que amplíen el ámbito de las cuestiones o elementos examinados y valorados. En realidad, Expansión de la evaluación del riesgo para las ciudades de hoy se enfrentan a muchas ame- incluir la solidez y capacidad adaptativa nazas y riesgos que, en gran medida, están fue- La solidez es un concepto tradicionalmente uti- ra de los cálculos financieros, pero que pueden lizado para describir dos características: la ro- influir sobre la viabilidad de los proyectos. En- bustez de un sistema (es decir, su capacidad de tre ellos figuran perturbaciones repentinas de continuar funcionando resistiendo las condi- los sistemas, tales como desastres naturales (te- ciones cambiantes) y su adaptabilidad (es de- rremotos, huracanes, tsunamis, etc.), y la po- cir, su capacidad de continuar funcionando res- sibilidad de un rápido cambio socioeconómi- pondiendo adecuadamente a las condiciones co-medioambiental tal como la reciente crisis cambiantes). Puede utilizarse la solidez como financiera mundial. A lo largo de los próximos un criterio potencial de diseño para todos los 30 años, por ejemplo, es altamente probable sistemas urbanos, incluyendo la infraestructu- que presenciemos cambios fundamentales en ra construida, cultura y gobernanza. tecnologías del transporte, energía, comunica- La idea básica es que es posible administrar ción, clima, demografía, mercados mundiales el riesgo más productivamente previendo los y regulaciones medioambientales. Es probable impactos de fuerzas externas sobre las áreas que se desencadenen epidemias y la disponibi- urbanas y diseñando y haciendo funcionar los lidad de recursos críticos, tales como agua, ali- usos de la tierra e infraestructura urbanas de mentos y combustibles fósiles será probable- formas que sean inherentemente más sólidos. mente problemática. Para una ciudad, 30 años Esto significa incluir en cualquier evaluación es un abrir y cerrar de ojos. Las inversiones en indicadores que ayuden a los diseñadores, ad- infraestructuras planeadas para el próximo fu- ministradores y a los que toman las decisiones, turo tendrán que funcionar durante mucho más a comprender la capacidad relativa de los siste- de 30 años. ¿Pero lo harán? ¿Cómo podrían las mas para sobrevivir y recuperarse de los shocks E L M A RCO | 107 y el cambio rápido. El manual básico del Ban- dos que son esenciales, pero no están duplica- co Mundial sobre ciudades resistentes al clima dos en otro lugar del sistema, hemos encontra- da información de cómo pueden evaluar y ad- do un eslabón débil. ministrar de forma efectiva los riesgos asocia- La redundancia y la autosuficiencia trabajan dos al cambio climático (véase Prasad y otros, a diferentes niveles. Incluso los eslabones den- 2009). tro de una región pueden beneficiarse de las Los elementos de diseño sólido parecen re- contingencias. Para los sistemas de energía, por forzar una serie de las estrategias de diseño eco- ejemplo, esto puede significar una combinación lógico que son efectivas a la hora de mejorar la de fuentes, algunas locales y algunas renovables. eficiencia. Las plantas generadoras remotas, in- En el caso del agua potable, esto puede signifi- cineradoras, de tratamiento, e instalaciones de car depósitos distribuidos y múltiples fuentes comunicaciones son mucho más vulnerables a de agua. un fallo catastrófico que una serie de sistemas Los sistemas de infraestructura localizados modulares distribuidos estrechamente, integra- y distribuidos pueden ser más flexibles y ca- da en el tejido de la ciudad. Por tanto, la seguri- paces de reaccionar a la vista de las amenazas dad urbana ayuda a reforzar los sistemas distri- externas. En la medida en que los sistemas se buidos, estrategia de diseño ya propuesta como organicen a sí mismos, no requieren una gran forma de mejorar la eficiencia de recursos ur- dirección o regulación externa para funcionar banos y sostenibilidad medioambiental. La si- o adaptarse a las oportunidades o restricciones. nergia positiva entre seguridad y eficiencia (o Estos sistemas pueden operar por medio de una solidez y sostenibilidad) es un resultado im- serie de reglas, similares a las del mercado, más portante de las soluciones de diseño integrado. bien que por un enfoque mecanicista de arriba Una medida de la solidez podría ser la re- a abajo que imponga una solución final desde el dundancia, estrategia que es un ejemplo de di- comienzo al término. seño ecológico (Véase el capítulo 5). La redun- dancia en los sistemas urbanos puede significar Adaptabilidad y durabilidad que una variedad de sistemas suministra los re- Puede descomponerse la adaptabilidad en una cursos críticos, siendo cada una capaz de ex- serie de estrategias simples que son familiares traer recursos de un área geográfica tan amplia a la mayor parte de los ingenieros y diseñadores: como sea posible. En la eventualidad de que se- • Flexibilidad, o permitir cambios menores en quías, inundaciones u otros desastres afecten a la forma en la que los sistemas funcionan o cualquier área, ya existirá una fuente alternati- se utiliza los espacios. va de suministro para hacer frente, al menos, a • Convertibilidad, o tener en cuenta los cam- un mínimo de necesidades. Para cada tipo de bios en el uso de las parcelas de tierra o edi- recurso crítico, la región puede desarrollar la ficios, o cambios en los inputs de los sistemas redundancia por medio de una diversidad de de infraestructura. opciones de suministro o un plan de contin- • Expansibilidad, o facilitar adiciones (o sus- gencia. La redundancia puede también tener tracciones) a la cantidad de terreno o espa- que incluir toda la cadena de suministro para cio dedicado a usos concretos. cada sistema crítico, remontándose al recurso ecológico. Puede, entonces, suministrarse la re- La infraestructura que está diseñada para adap- dundancia para el eslabón más débil de la cade- tarse con facilidad a bajo coste es probable que na. Los eslabones son los procesos o nodos que sobreviva más tiempo y funcione más eficien- suministran los servicios esenciales en cualquier temente a lo largo de su periodo de vida (Figu- lugar en que estén situados. Si descubrimos no- ras 1.30 y 1.31). Un ejemplo podría ser las zanjas 108 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 1.30 Un sistema de energía inflexible Figura 1.31 Un sistema de energía adaptable Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: Este sistema de energía impulsado por carbón es frágil porque no puede adaptarse, Nota: Este sistema es sólido porque es más adaptable por su diseño. expandirse o convertirse. combinadas (conductos) que permiten un fácil del proyecto y usa estos objetivos como base para acceso a tuberías y cables. comparar el funcionamiento real frente a los re- La durabilidad es un concepto que puede sultados buscados; en segundo lugar, implica in- ampliar la vida útil de los materiales y tecnolo- tegrar el control en un proceso de respuesta y gía; es complementaria a la adaptabilidad. En responsabilidad que asegure los ajustes en la la práctica, puede conseguirse la adaptabilidad política y sistemas para conseguir o superar los y durabilidad por medio de cambios en el dise- resultados buscados. Tienen que abordarse es- ño y el uso de una ordenación territorial, mate- tas dos dimensiones en cada proyecto. riales y tecnologías alternativos. Para un buen Establecer objetivos de funcionamiento al co- funcionamiento, los diseños adaptables podrían mienzo de un proyecto de diseño puede ser una comenzar con el concepto de un coste de inver- experiencia positiva que ayude a centrar e ins- sión fijo. El objeto es, a continuación, conseguir pirar al equipo de diseño del proyecto. La selec- una durabilidad máxima por medio de flexi- ción de objetivos requiere una forma de medir bilidad y características de diseño adaptables, el funcionamiento fácil y a coste accesible. La mientras, al mismo tiempo, se minimizan los elección de indicadores de funcionamiento de- gastos corrientes de energía, limpieza, man- bería basarse en las mejores prácticas en otros tenimiento y funcionamiento. Una parte de la lugares y en métodos analíticos utilizados para estrategia de diseño duradera podría llevar con- el diseño del sistema (tales como análisis de flu- sigo fijar mínimos; por ejemplo, ningún com- jos materiales). Las medidas solo tienen valor si ponente secundario puede durar menos de 30 existe una base de comparación; de esta forma, años. En otros casos, la solución puede ser mi- ayuda en gran medida servirse de indicadores nimizar costes de mantenimiento y servicio de bien establecidos, basados en cálculos y recogi- los componentes. da de datos estandarizados. Lo ideal es que se fijen los objetivos de funcionamiento solo tras Control del funcionamiento, aprendizaje una revisión de precedentes y estudios casuís- basado en resultados, adaptación y mejora ticos, incluyendo las experiencias de las ciuda- del sistema des hermanas y de mejor práctica. Un enfoque integrado del control tiene dos di- Después de terminar un proyecto, es im- mensiones: en primer lugar, considera objetivos portante integrar el programa de control en los de funcionamiento desde el principio del diseño informes regulares, evaluaciones del equipo y E L M A RCO | 109 filosofía de la gestión. Si se utiliza el control Desarrollar y adoptar indicadores para guiar una mejora y aprendizaje continuos, para evaluar los cuatro capitales se lo denomina gestión adaptativa, que se ori- y para comparar el funcionamiento ginó en los biólogos de la silvicultura y pes- Pueden seleccionarse los indicadores a partir querías, que descubrieron que los ecosistemas de listas proporcionadas por centros de cono- naturales son tan complejos y están tan inter- cimiento y coaliciones industriales. Un buen conectados que todos los esfuerzos de gestión comienzo es la larga lista de indicadores de de- fracasan. Se hizo necesario suponer que las co- sarrollo sostenible utilizados por las ciudades sas no funcionarían y, por lo tanto, planificar en los países de la Organización para la Coope- los fallos. Al hacerse más complejos los am- ración y el Desarrollo Económico (OCDE) o bientes urbanos y al considerar una gama más por las ciudades progresistas en los países en amplia de objetivos a efectos de la sostenibili- desarrollo. Las opciones deben estar guiadas dad medioambiental, social y económica, sirve por los criterios selectivos enumerados ante- de ayuda adoptar la solución de la gestión adap- riormente en otro lugar. Un indicador no tie- tativa descubierta por los ecologistas. ne éxito, a no ser que se informe de él y se mida Desde esta perspectiva, se considera expe- regularmente. rimental a toda la política y práctica, y obten- dremos un valor duradero únicamente si se Predecir el impacto de los cambios acreditan con el tiempo. La política se puede plausibles convertir en un problema si no se la puede ajus- Predecir los impactos de los cambios plausibles tar con facilidad para adaptarse a los conoci- del clima, mercados, disponibilidad de recursos, mientos nuevos. Si se integran los programas demografía y tecnología. Predecir el impacto de de control en un proceso de gestión adaptati- las fuerzas externas ayuda a comenzar el pro- va, tiene que incluirse el marco de planificación ceso de incorporar la solidez y capacidad adap- Eco2 a largo plazo, que proporciona un concep- tativa activamente en la gestión de los riesgos. to transparente para la evaluación y fijación de Los talleres de previsión pueden ayudar a la ho- los objetivos. Por una parte, el marco mantiene ra de clarificar las diversas cadenas de causas y las metas conectadas a los objetivos finales, y, efectos que llevan a impactos significativos so- por otra parte, el marco conecta las metas a las bre los sistemas de infraestructura urbana y la acciones y estrategias del proyecto. ciudad. Algunas de las fuerzas externas que pue- den examinarse en estos talleres, además del cambio climático, incluyen cambios de los mer- Peldaños para invertir en cados mundiales, disponibilidad de recursos, sostenibilidad y solidez demografía y tecnología (se las discute en la Parte 2). El manual básico del Banco Mundial Utilizar el método CCCV para comprender para las ciudades acerca del cambio climático los costes y flujos de caja es un buen punto de partida para entender los Un proyecto catalizador Eco2 representa una riesgos asociados al clima (Véase Prasad y otros oportunidad para convertir al CCCV en una 2009). parte estándar de la planificación del proyecto. Cada ciudad puede desarrollar esta capacidad Llevar a cabo un proyecto catalizador Eco2 (en la Parte 2 se introducen métodos y herra- para proteger y reforzar los activos mientas adecuados). de capital y reducir las vulnerabilidades La mejor forma de comprender los métodos de contabilización en la práctica es utilizarlos en 110 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS un proyecto catalizador, lo que requerirá una información en la metodología aplicada porque evaluación multicriterio de los proyectos que los datos son difíciles de reunir y los impactos tienden, sobre todo, a ser relevantes para la utilicen los métodos y herramientas descritos política de adquisiciones más que para los en la Parte 2. Generalmente, debería desarro- conceptos de diseño. llarse un escenario del caso básico, utilizando supuestos del escenario habitual, y luego de- bería aplicarse este caso básico como un punto Bibliografía de referencia para la evaluación de cualesquie- Banco Mundial. 1997. Expanding the Measures of ra alternativas que se haya propuesto durante Wealth: Indicators of Environmentally Sustainable los ejercicios de diseño del proyecto. Finalmen- Development. Series de Estudios y Monografías de te, los métodos de contabilización deberían Desarrollo Medioambientalmente Sostenible, 17. proporcionar una base razonable para formu- Washington, DC: Banco Mundial. lar recomendaciones acerca de una estrategia Best Foot Forward Ltd. 2002. «City Limits: A Resource Flow and Ecological Footprint Analysis of Greater de inversión preferida. London». Institución Pública de Gestión de Residuos (Cuerpo Medioambiental), Northampton, Controlar los resultados, informar sobre U.K. . ellos, aprender y adaptarse para mejorar Ekins, Paul, Simon Dresner y Kristina Dahlström, el funcionamiento 2008. «The Four-Capital Method of Sustainable Controlar requiere que se adapten los indica- Development Evaluation». Medio Ambiente dores a la ciudad, el proyecto y el presupuesto. Europeo, 18 (2): 63-80. Es sumamente importante que se informe so- Ekins, Paul, y James Medhurst. 2003. «Evaluating the Contribution of the European Structural Funds to bre los indicadores a lo largo del tiempo. Tiene Sustainable Development: Methodology, que haber una asignación de presupuesto para Indicators and Results». Informe presentado en la la recogida, análisis y publicación de los datos. «Quinta Conferencia Europea sobre Evaluación La recogida de medidas a lo largo del tiempo de los Fondos Estructurales», Budapest, 26-27 de junio. fortalece el proceso de desarrollo urbano. La GHK. 2002. «Anexos al Volumen 1: del Informe de información acerca de los indicadores clave fa- Síntesis». En La evaluación temática sobre la cilita ver las tendencias y patrones, educar a los contribución de los fondos estructurales al que toman las decisiones acerca del funciona- desarrollo sostenible. Bruselas: Comisión Europea. . yectos futuros y proporcionar una sólida base Lahti, Pekka, ed. 2006. Towards Sustainable Urban para la responsabilidad de empleados y contra- Infrastructure: Assessment, Tools and Good tistas. La clave de la evaluación y aprendizaje Practice. Helsinki: Fundación Europea de la Ciencia. son la congruencia y perseverancia. Mcmanus, Phil, y Graham Haughton. 2006. «Planning with Ecological Footprints: A Sympathetic Critique of Theory and Practice». Medio Ambiente Nota y Urbanización, 18 (1): 113-27. 1. En algunas aplicaciones, el método CCCV Pearce, David. 2006. «Is the Construction Sector también intenta incluir los costes incorporados o Sustainable? Definitions and Reflections». de la fase anterior que van asociados al uso de Building Research & Information, 34 (3): 201-7. materiales de construcción, tales como los inputs Prasad, Neeraj, Federica Ranghieri, Fatima Shah, Zoe energéticos y emisiones que resultan de la Trohanis, Earl Kessler y Ravi Sinha. 2009. Climate extracción, elaboración, fabricación y transporte Resilient Cities: A Primer on Reducing de estos materiales. Sin embargo, en la mayor Vulnerabilities to Disasters. Washington, DC: parte de los proyectos no se examina esta Banco Mundial. E L M A RCO | 111 CAPÍTULO 7 Cómo avanzar juntos La Iniciativa Ciudades Eco2 es un ejercicio cooperativo que requiere unas estrechas relaciones de trabajo entre todos los interesados y una voluntad de considerar y aplicar juntos nuevos conceptos y métodos. Por supuesto, las ciudades se encuentran en el asiento del conductor. Este libro está des- tinado a explicar los principios clave de Eco2 —cómo se traducen en elementos fundamentales y peldaños— y a llevar a las ciudades algunos de los métodos e instrumentos que les posibilitarán desarrollar sus propias sendas Eco2. Las oportunidades de cambio positivo son grandes en este mo- mento. Animamos con fuerza a las ciudades a dar el primer paso hacia la sostenibilidad ecológica y económica, mientras siga estando abierta la ventana de oportunidad para conseguir un impacto duradero. Las ciudades progresistas de los países en desarrollo que traten de adoptar el enfoque Eco2 pu- eden disponer del apoyo de las ciudades de mejor práctica en todo el mundo y la comunidad inter- nacional, incluyendo agencias donantes e instituciones académicas. Se alienta a las ciudades a ac- ceder a los recursos singulares de cada uno de estos socios. En este contexto, el Grupo del Banco Mundial, junto con otros socios en el desarrollo, se encuentra en situación de proporcionar asisten- cia técnica, apoyo para la creación de capacidad y financiero a las ciudades que demuestren un fuerte compromiso en la aplicación de la Iniciativa Eco2. Participación en el conocimiento, ción de capacidad es la implicación entre igua- asistencia técnica y creación les con las ciudades de mejor práctica. Es con- de capacidad cebible que pudiera apoyarse tal implicación por medio de la financiación por donantes. Al Uno de los métodos más efectivos de participar mismo tiempo, la comunidad internacional tie- en el conocimiento, asistencia técnica y crea- ne una amplia gama de programas que pro- E L M A RCO | 113 porcionan asistencia técnica y creación de ca- Recursos financieros pacidad, pudiendo implicarse las instituciones académicas en el proceso, como es el caso de la En general, las ciudades pueden tener acceso a herramienta del perfil de carga medioambien- una gama de recursos financieros que pueden tal que ha sido utilizada por la Ciudad de Es- obtener de la comunidad internacional y agen- tocolmo y que fue desarrollada conjuntamente cias donantes. Puede utilizarse muchos de ellos por Estocolmo, el Real Instituto de Tecnología para financiar la asistencia técnica. Las grandes y Grontmij AB (una consultora privada). Entre agencias donantes, tales como las instituciones otras opciones de asistencia técnica, figuran la financieras internacionales y bancos de desa- asistencia técnica y el apoyo a la creación de ca- rrollo multilateral (Banco Asiático de Desarro- pacidad del Grupo del Banco Mundial, de los llo, Banco Mundial, etc.) pueden también pro- que pueden disponer las ciudades por medio de porcionar recursos financieros para la inversión un proyecto o una financiación independiente.1 en infraestructura por medio de proyectos. Des- La asistencia técnica y la creación de capa- de una perspectiva Eco2 lo más importante es cidad pueden prestar apoyo a las ciudades en que vaya aumentando el número y diversidad de muchos peldaños de la senda Eco2 y también los instrumentos de financiación y que sea po- pueden ayudar por medio de aplicaciones más sible combinar estos instrumentos para que se detalladas de las herramientas y métodos fun- adapten a las dimensiones o fases de un proyec- damentales. Entre los ejemplos de posible ayu- to. Consideremos el caso del Banco Mundial. da figuran: (1) adaptar Eco2 a la medida de las En la mayor parte de los casos, las ciudades singulares prioridades y demandas de una ciu- que buscan apoyo financiero del Grupo del Ban- dad; (2) llevar a cabo un análisis de diagnósti- co Mundial tienen que someter sus solicitu- co utilizando los métodos e instrumentos Eco2; des por medio de sus respectivos gobiernos na- (3) desarrollar las sendas y planes Eco2 (inclu- cionales, para garantizar que el suministro de yendo los planes de inversión y financieros para préstamos limitados, créditos o donaciones sea realizar la visión y estrategias); (4) perfeccio- congruente con las prioridades y estrategias na- nar las capacidades institucionales para aplicar cionales2. El Grupo del Banco Mundial ha di- los proyectos Eco2, prestando particular aten- versificado los instrumentos financieros que ción a los principios clave; (5) equipar a las ins- puede usarse de forma combinada para financiar tituciones locales con los requisitos técnicos los proyectos Eco2. Se enumeran a continuación [por ejemplo, un SIG (sistema de información los instrumentos, junto con otros instrumentos geográfica)] para utilizar los métodos y herra- financieros de los donantes. A diferencia de un mientas Eco2; (6) diseñar una estrategia nacio- enfoque convencional de un instrumento finan- nal para institucionalizar la Iniciativa Eco2 por ciero de un proyecto, el Grupo del Banco Mun- medio de un mecanismo de financiación nacio- dial puede reunir estos instrumentos para faci- nal; (7) llevar a cabo un taller integrado de di- litar un enfoque integrado que sea crucial para seño o previsión; y (8) visitas de estudio o co- el éxito de la Iniciativa Eco2 y los proyectos de misiones de servicio a ciudades Eco2 de mejor inversión específicos. práctica. 1. Los préstamos para la política de desarrollo Finalmente, las agendas de intercambio de proporcionan una financiación rápida y des- conocimientos, asistencia técnica y creación de embolsable para apoyar las reformas de po- capacidad se basarán en las necesidades con- lítica e institucionales en los niveles del go- cretas de cada ciudad. bierno nacional y subnacional. 2. Los préstamos para inversiones específicas financian una amplia gama de inversiones 114 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS específicas de infraestructura (suministro de Garantía de Inversiones del Banco Mundial agua, gestión de las aguas residuales, gene- puede ayudar a ciertos países en desarrollo ración y distribución de energía, gestión de a atraer inversión privada. los residuos sólidos, carreteras, transporte Integrando, secuenciando y vinculando es- público, etc.) tos instrumentos financieros, el Banco Mun- 3. Si la reforma de la política y regulatoria lleva dial puede hacer posible un enfoque integrado a una reducción significativa de las emisio- de la aplicación secuenciada de las necesida- nes de gases de invernadero en los compo- des financieras relativas a una ciudad Eco2. nentes específicos basados en la metodolo- Evidentemente, no se requieren todos estos gía del Mecanismo de Desarrollo Limpio, o instrumentos en cada caso. En la Figura 1.32 si las inversiones directas tienen el mismo aparece una muestra de cómo se los puede com- efecto (por ejemplo, por medio de la gestión binar. El Grupo del Banco Mundial puede tam- de residuos sólidos), en ese caso, la Unidad bién ayudar a los gobiernos nacionales y las de Financiación del Carbono del Banco Mun- ciudades Eco2 a movilizar los recursos de cofi- dial puede posibilitar la compra de reduccio- nanciación de otros donantes, como se indica nes de emisiones, lo que puede aumentar la en la parte derecha de la figura (en la parte 3 se financiación bancaria de los proyectos al aña- explican las características de estos instrumen- dir un flujo adicional de ingresos efectivos. tos financieros). 4. La Corporación Financiera Internacional, Los recursos financieros son importantes. también parte del Grupo del Banco Mundial, Hacen posibles muchas de las iniciativas discu- puede financiar las correspondientes inver- tidas en este libro, pero el lector debería con- siones del sector privado (por ejemplo, tecno- siderar que se han aplicado algunas de las más logías o edificios eficientes energéticamente). notables innovaciones y enfoques perfilados aquí sin el lujo de estos complejos recursos fi- 5. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial nancieros externos. El verdadero test de la Ini- es una asociación mundial que proporciona ciativa de las Ciudades Eco2 no será su capaci- dotaciones para hacer frente a las cuestiones dad de vincular a las ciudades a la financiación, medioambientales mundiales en proyectos sino facilitar un proceso por el que estas se pue- de seis áreas de interés: biodiversidad, cam- den adaptar y aplicar los cuatro principios Eco2 bio climático, aguas internacionales, degrada- para liberar su verdadero potencial total. ción del terreno, la capa de ozono y contami- nantes orgánicos persistentes. Un proyecto Eco2 puede aspirar a una dotación del Fondo para el Medio Ambiente Mundial si se centra Notas en una o más de estas áreas. 1. El Grupo del Banco Mundial está compuesto por 6. Puede disponerse de los Fondos de Inversión cinco instituciones: el Banco Internacional de en el Clima, que proporcionan financiación Reconstrucción y Desarrollo (BIRD), la concesional, si los proyectos contribuyen a Asociación Internacional de Desarrollo (AID), la la demostración, despliegue y transferencia Corporación Financiera Internacional (CFI), la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones de tecnologías bajas en carbono con un po- (AMGI) y el Centro Internacional de Arreglo de tencial significativo, a efectos de producir Diferencias relativas a Inversiones (CIADI). ahorros a largo plazo de gases de inverna- 2. Los préstamos del Banco Internacional de dero. Reconstrucción y Desarrollo y el crédito de la Asociación Internacional de Desarrollo tienen 7. Asegurando las inversiones frente a los ries- también que estar cubiertos por garantías gos políticos, el Organismo Multilateral de soberanas. E L M A RCO | 115 Figura 1.32 Instrumentos financieros Fuente: Compilación del autor. Nota: Los instrumentos financieros del Grupo del Banco Mundial y los instrumentos de las facilidades multidonantes administradas por el Banco Mundial pueden ir en paquete y secuenciadas para apoyar un enfoque mejor integrado de la financiación de los proyectos Eco2. FTL = Fondo para la Tecnología Limpia; PPD = Préstamos para la Política de Desarrollo; FMAM = Facilidad para el Medio Ambiente Mundial; CFI = Corporación Financiera Internacional; AGIM = Agencia de Garantía de Inversiones Multilaterales; FEC = Fondo Estratégico del Clima; PIE = Préstamo de Inversión Específica. 116 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS PARTE 2 Un sistema de apoyo de decisiones basado en la ciudad Métodos e instrumentos para las Ciudades Eco2 C I U D A D E S E C O 2: C I U D A D E S E C O L Ó G I C A S C O M O C I U D A D E S E C O N Ó M I C A S L a Parte 2 está dirigida a todo el que desee una revisión de los métodos de contabilización; familiarizarse con los elementos funda- incluye detalles sobre las formas de aplicar la mentales que, juntos, proporcionan a las evaluación de costes del ciclo vital y una efecti- ciudades un sistema de apoyo para las decisio- va adaptación y mitigación de los riesgos. nes, y explica el papel de estos métodos a la hora Los métodos apoyan el típico proceso de pla- de ayudar a las ciudades a aplicar una toma de nificación en diferentes momentos y formas. decisiones y administración a largo plazo más Pueden usarse algunos métodos repetidamen- estratégicas. El sistema de apoyo a las decisio- te. Por ejemplo, pueden usarse inicialmente los nes forma parte de un enfoque basado en la metadiagramas que resumen los flujos de re- ciudad, porque hace posible que las ciudades cursos para proporcionar un punto de partida desarrollen su capacidad para convertir en ope- de cómo está funcionando en el momento un rativos los elementos fundamentales de la Ini- lugar y luego, para diagnosticar, fijar un objeti- ciativa Eco2. Incluso si no se espera trabajar di- vo, el desarrollo de un escenario y la evaluación rectamente con los métodos, entender lo que del coste. consiguen completa la comprensión del marco Todos los métodos representan enfoques global. probados que son capaces de llevar a cabo la Cada capítulo trata de una categoría dife- tarea, esperándose que sigan siendo relevantes rente de métodos e instrumentos. El Capítulo por muchos años. El propósito fundamental de 8, titulado «Método para un diseño y toma de los métodos es simplificar el proceso de análi- decisiones cooperativos», es una revisión de los sis, evaluación y toma de decisiones, propor- métodos y procesos operativos que ayudan a cionando a las ciudades formas prácticas para las ciudades a asumir liderazgo y cooperación. asumir liderazgo, cooperar y analizar y evaluar El Capítulo 9, titulado «Métodos para analizar diversas ideas para sus proyectos Eco2. los flujos y formas», proporciona una revisión Siempre que sea posible, los métodos van de los métodos analíticos más prácticos. La acompañados por herramientas. Las herramien- combinación de métodos analíticos ayuda a las tas son instrumentos tales como plantillas, lis- ciudades a desarrollar la plataforma transdis- tas de verificación, diagramas, mapas y aplicacio- ciplinar descrita en la Parte 1, al revelar las im- nes de software especializadas, es decir, cualquier portantes relaciones entre los atributos espa- cosa que sea conveniente usar y ayude a conver- ciales de las ciudades (formas) y el consumo de tir en operativo un método de forma efectiva y recursos físicos y emisiones de estas (flujos). El rápida. Las herramientas que se citan aquí son Capítulo 10, titulado «Métodos para la Evalua- ejemplos e indicativos de algunas de las opcio- ción de la Planificación de las Inversiones», es nes prácticas disponibles para las ciudades. 118 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS La Parte 2 es un buen sitio para comenzar, si de forma que incluso los principiantes pue- las ciudades están planificando un proceso de dan seguir la lógica y el flujo de informa- creación de capacidad con los métodos e ins- ción. Los modelos complejos por ordenador trumentos con el fin de conseguir una sosteni- de caja negra son inadecuados. bilidad urbana. Es, principalmente, una intro- ducción a las cuestiones, y muchas ciudades 2. Expandibles: Las herramientas se adaptan pueden desear seguir este camino con más de- con facilidad en el nivel de esfuerzo requeri- talle acerca de los métodos apropiados, obte- do por el proyecto y de conocimiento y habi- ner más información, adquirir instrumentos es- lidad del usuario. Al cambiar las condicio- pecíficos, ampliar y profundizar en su capacidad nes debería adaptarse la misma herramienta y aplicar los nuevos métodos por medio de pro- a un mayor ámbito o inputs más precisos. yectos catalizadores. 3. Aptas para la web: Al diseñar la mayor par- Los planes de creación de capacidad se de- te de las herramientas de forma que puedan sarrollan habitualmente en fases, comenzando aprovechar plenamente internet, se puede con las herramientas y aplicaciones más sim- capacitar con mayor facilidad a la gente, po- ples. Los beneficios son sustanciales. Por ejem- ner al día las herramientas, compartir los re- plo, los impresos por ordenador sofisticados no sultados, intercambiar los datos y resultados son necesariamente más efectivos que los ma- y usar estas herramientas para favorecer la pas dibujados en transparencias por individuos participación de los interesados y el público. que posean un amplio conocimiento del terre- no (cartografía de la comunidad). A veces, pue- 4. Modulares: La experiencia en el uso de las den aparecer presentaciones sofisticadas y por herramientas para la planificación de la ciu- ordenador. dad hace pensar que es una equivocación Todos los planes de creación de capacidad adoptar modelos y herramientas que sean deberían centrarse en las herramientas que pue- demasiado generales y omnicomprensivos dan acomodar diversos niveles de datos y habi- en su propósito (Lee, 1973). Los modelos tra- lidades y que permitan que la capacidad evolu- bajan mejor si están limitados a tareas es- cione con el tiempo. Las herramientas con las pecíficas y son lo suficientemente flexibles siguientes características pueden ayudar en esta como para aplicárselos por sí mismos o en evolución: combinación con otras herramientas. Un enfoque modular basado en fuertes funda- 1. Transparentes: Las herramientas analíticas mentos teóricos, pero que admita cambios tienen que ser fáciles de entender y ajustar, en los supuestos clave, puede adaptarse con U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 119 más facilidad a las complejidades del mun- en los países en desarrollo son, a menudo, más do real y a las necesidades cambiantes del complejos y exigentes que los de las ciudades usuario. más ricas de los países desarrollados, por lo que es mayor la necesidad de sistemas efecti- Puede resultar un desafío adquirir capaci- vos de apoyo de decisiones. Los beneficios de dad en métodos y herramientas particulares. la inversión crecerán exponencialmente. Seminarios de entrenamiento y un software fá- cil de utilizar por el usuario pueden hacer que el proceso sea más manejable. Sin embargo, a pesar de los desafíos, la mayor parte de las ciu- Bibliografía dades de los países en desarrollo necesitarán Lee, Douglass B., Jr. 1973. «Requiem for Large-Scale adoptar nuevos métodos e invertir en creación Models.» Journal of the American Institute of de capacidad. Los problemas de las ciudades Planners 39 (3): 163-78. 120 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CAPÍTULO 8 Métodos de diseño cooperativo y toma de decisiones Organizar y dirigir los grupos comienzan poniéndose de acuerdo en una se- de trabajo cooperativos rie simple de reglas o principios. También ayu- da tener una visión común de los resultados de- Adoptar reglas básicas de cooperación seados a largo plazo. La cooperación es un método por el que se reú- Una regla clave es que allí donde se llegue a nen diversos grupos para un propósito común un acuerdo sobre las estrategias en la colabo- sin alterar necesariamente sus mandatos, re- ración todos los miembros tienen que usar su nunciar a su autoridad o compartir sus presu- mandato particular y base de recursos de una puestos. Se retienen las estructuras de poder. forma más o menos coordinada para contribuir De hecho, la razón por la que funciona la cola- a la estrategia acordada. boración es que nadie se ve obligado a entre- gar poder. Lo que cambia es que se fortalece en Equilibrar la afiliación y estructurar los gran medida los flujos de información y es ma- inputs de los diversos niveles de autoridad yor el potencial de acción conjunta (Figura 2.1). Desde un punto de vista ideal, un grupo de tra- La cooperación es especialmente efectiva en el bajo cooperativo está compuesto por un equili- diseño integrado de las áreas urbanas porque brio de sectores: el gobierno, el sector privado, muchas partes diferentes pueden influir so- la sociedad civil y las instituciones académicas bre los resultados. Cualquier sistema particular (institutos de conocimiento). Un conjunto de puede verse significativamente afectado por miembros equilibrados significa que un grupo las políticas de uso de la tierra, proyectos de de trabajo cooperativo tiene que ser elaborado desarrollo privados, sistemas in situ, progra- cuidadosamente para que incluya toda una ga- mas de administración del lado de la demanda, ma de perspectivas: a corto plazo y a largo pla- estándares de eficiencia, el uso de derechos de zo, privadas y públicas. Constituye un enfoque paso compartidos, etc. Los comités cooperativos apropiado establecer aproximadamente una re- U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 121 Grupo Grupo Advisory asesor Regulatory regulatorio Grupo Grupo de libre Consultative consultivo mercado F Free Market M k t Grupo Collaborative cooperativo El que toma Flujo de definido Decision-maker Stakeholder Interesado Information Flow indefinido las decisiones información Figura 2.1 El método cooperativo Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: Un modelo cooperativo sustituye las estructuras jerárquicas y aumenta el potencial de intercambio y cooperación. presentación proporcional de los diversos sec- de cada sector, porque cada ciudad se caracte- tores: el gobierno, el sector privado, la sociedad rizará por diferentes relaciones políticas y es- civil y las instituciones académicas. Cada sec- tructuras institucionales. La composición tam- tor aporta diferentes prioridades y perspecti- bién debería variar para reflejar el ámbito de la vas que ayudan a crear el equilibrio. Por ejemplo, planificación y los proyectos bajo consideración. si el sector gubernamental suele ser el mejor in- En el sector público pueden figurar entre formado, será normalmente el menos dispues- los interesados todos los organismos y departa- to a asumir riesgos. Los grupos del sector civil, mentos cuyo ámbito pueda afectar a las ciuda- si están bien representados, pueden ayudar a des, que pueden ser nacionales, estatales, muni- proporcionar la motivación y visión para im- cipales o de distrito. En cada nivel puede haber pedir que todos y cada uno vean únicamente organismos adicionales regulatorios, de desa- problemas y barreras. El input de los sectores rrollo de infraestructuras y de prestación de académico y de conocimiento puede ser espe- servicios, responsables de la tierra, agua, ener- cialmente útil para ampliar el ámbito de discu- gía, transporte y gestión de residuos. Algunos siones y, en fases posteriores, incorporar una de estos organismos pueden participar en aso- investigación y conocimientos de alta calidad ciaciones público-privadas, lo que requiere la en los ejercicios de diseño y las propuestas de implicación de redes. Las jurisdicciones veci- planificación. Hay que considerar con mucho nas son también potenciales interesados. La co- cuidado la combinación precisa de interesados laboración con ciudades y regiones adyacentes 122 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS puede dar lugar a fuertes sinergias en áreas ta- terlinas durante el año fiscal 2007, de las que se les como la planificación integrada para la re- está reinvirtiendo una gran parte en mejorar el utilización de materiales de desecho, la coor- transporte público. dinación del transporte y el ordenamiento del Los comités de cooperación funcionan bien terreno y el desarrollo económico cooperativo. si tienen un abanderado fuerte, un secretariado El sector privado y las economías domésti- que trabaje duramente y una composición equi- cas son jugadores clave en el uso de energía y librada. La Figura 2.2 presenta un ejemplo de recursos, así como en la producción de conta- cómo podría organizarse una cooperación para minación local y emisiones mundiales de gases toda la ciudad. Un grupo de trabajo único para de invernadero, y tiene que considerárselos en todas las políticas proporciona una nueva es- el proceso Eco2. Un reciente informe sobre la tructura institucional de cooperación. En el cen- estructura urbana sostenible en Londres refle- tro, se encuentran uno o más líderes que diri- ja con fuerza este punto de vista: gen el proceso y dan a todos y cada uno una sensación de propósito y confianza. El secreta- Como pone en claro este informe, están impli- cados muchos diferentes interesados en la toma riado es un pequeño grupo que sirve a la coope- de decisiones relacionadas con la sostenibili- ración, llevando a cabo la investigación sobre dad. El éxito requerirá la cooperación y no el las cuestiones fundamentales, asesoramiento en dictado de ninguno de ellos. Pueden tener lu- las reuniones, comunicaciones entre reuniones gar ciertas cosas en los niveles de los gobiernos y planificación de actividades. Un secretariado nacional y municipal, pero los actores más po- efectivo puede ayudar a crear confianza y a ha- derosos de todo ello son los consumidores (in- cer que se sienta que el proceso es productivo, cluyendo las economías domésticas y las em- entretenido y que valga la pena para todos los presas –Ed.), que pueden, por medio de sus miembros. El proceso cooperativo puede reque- decisiones de compra, dar lugar al 70% de la rir un equipo básico si la cooperación está diri- reducción de todo el CO2. Por lo tanto, será ab- gida a crear un pacto o plan estratégico (Figura solutamente fundamental para reducir las emi- 2.3). De forma alternativa, la cooperación pue- siones quitarles las barreras para que lo hagan (EIU 2008: 64-65). de guiar y dirigir el trabajo de planificación lle- vado a cabo por los equipos de los diversos in- Los pobres de las ciudades son también parte teresados. interesada de la ciudad. Una buena planifica- ción urbana da lugar a mayor acceso para el transporte público y no motorizado y sirve de Desarrollar un marco compartido apoyo a servicios de menor coste y a la reduc- para armonizar visiones y acciones ción, reutilización y tratamiento adecuado de los residuos dañinos: resultados todos ellos que Un marco común puede mejorar en gran mejoran de forma directa y tangible las condi- medida las comunicaciones y coordinación ciones entre los pobres. Al mismo tiempo, pue- Los marcos son mapas mentales que utilizamos den aplicarse las ganancias fiscales conseguidas para dar sentido al esquema de trabajo: qué va por las utilidades o por una ciudad para bene- en primer lugar y qué en segundo, cómo encaja ficiar a los sectores más pobres de la sociedad. nuestra particular contribución con el trabajo Por ejemplo, el impuesto a la congestión de Lon- de los demás, etc. Lo típico es que haya grandes dres no solo ha reducido el tráfico en un 21% diferencias en los marcos que diversos indivi- (70.000 coches menos por día) y aumentado el duos llevan a un proyecto y que pueden residir uso de autobuses y bicicletas en la zona, sino en cómo entienden los grupos los objetivos de que también recaudó 137 millones de libras es- un proyecto, o quién influye sobre quién, o cómo U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 123 Figura 2.2 El grupo de trabajo cooperativo Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: La composición de un grupo de trabajo cooperativo debería tratar de equilibrar el input del gobierno con medidas iguales de liderazgo y pericia de los sectores privado, civil y del conocimiento. se espera que sus planes encajen con otros pla- amplias en objetivos más específicos e inme- nes. Desarrollar un marco común puede ayu- diatos, planes estratégicos, acciones y procesos dar a superar estas desconexiones y hacer que de aprendizaje en marcha. En el marco puede un grupo diverso de interesados en gran medi- figurar cualquier principio, objetivo o estrate- da autónomos opere más como un equipo. Un gia que deseen los usuarios y puede moldeár- marco de planificación y diseño urbano abarca selo fácilmente para que encaje en cualquier todos los pasos desde el comienzo hasta el fi- marco de planificación, método y terminología nal. Un ejemplo de un marco así es la pirámide corrientes. En este sentido, se trata de un tipo que aparece en la Figura 2.4. En la cúspide se de pluralismo metodológico: todo encaja den- encuentra el ámbito del marco, que clarifica la tro del marco. magnitud del área urbana que incluir, identifi- Quizá lo que sea más importante es que un ca los tipos de sistemas urbanos que considerar marco fomenta la responsabilidad, ayudando así y diagnostica los puntos fuertes y débiles del a evitar decisiones políticas a corto plazo que sistema tal y como está funcionando. sean incongruentes con los objetivos y propó- Después de la determinación del alcance y sitos, creando también la oportunidad de con- el diagnóstico, un marco suele ampliarse para trolar el funcionamiento, evitando objetivos y incluir una declaración de una visión compar- propósitos específicos, y de poner al día los pla- tida y una serie de objetivos a largo plazo. A nes y adaptar los cambios sin perder de vista continuación, se desagrega estas declaraciones las intenciones originales. Si la visión cambia 124 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 2.3 El equipo principal y los asesores sectoriales Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: El equipo principal puede estar apoyado por un anillo de abanderados de los sectores, de los que cada uno conecta al grupo de trabajo a una red mayor de expertos e interesados. La nueva infraestructura urbana hace especial hincapié en sectores tales como energía, transporte, agua, el medio ambiente y gestión de materiales, pero otros sectores pueden también ofrecer contribuciones sustanciales. Figura 2.4. Un marco de planificación a largo plazo Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: El marco conecta las visiones con las acciones e incluye un proceso de aprendizaje y adaptación. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 125 con el tiempo, puede ajustarse de acuerdo con Se elaboran las formulaciones de la visión ello todas las capas subsiguientes del marco; o, en metas del estado final si las acciones de su aplicación se encuentran La visión puede ser una simple declaración o con una sorpresa o producen resultados inade- incluso el dibujo de un artista; su propósito es cuados, puede rastrearse el problema hasta la ser inspiradora y amplia. Si el ámbito se limita elección de estrategia y entonces hacerse los al diseño de infraestructura y planificación del cambios correctores en todos los niveles sub- uso del terreno, la visión debería centrarse pri- siguientes. mariamente en esas áreas. Puede elaborarse una serie de metas del es- La primera fase implica definir los límites tado final sobre la visión, añadiendo declara- y comprender el funcionamiento corriente ciones de objetivos individuales. Las metas del Como un marco de planificación a largo plazo estado final definen la condición última que se sirve de apoyo para la toma de decisiones coo- desea para una ciudad, incluso si es algo que no perativa, el ámbito del marco tiene que corres- se puede conseguir en muchos años. De forma ponder con la plataforma de cooperación. Por habitual se expresa una meta del estado final ejemplo, si una ciudad está dirigiendo un pro- en una única declaración definitiva, seguida por ceso de cooperación de tres niveles, necesita- un comentario. La región de la capital de Cana- rá ampliarse el marco de planificación para que dá tiene una serie de metas del estado final, de incluya las visiones y acciones relevantes para las que unas pocas se relacionan directamen- toda el área urbana y para todos los interesados te con el funcionamiento de la estructura, tales participantes. como conseguir un metabolismo urbano soste- Sea cual fuere la plataforma, la determina- nible o ampliar el uso de infraestructura verde. ción del alcance y el diagnóstico ayudan a fijar Estas metas son las siguientes: el escenario. Límites claros informan a todos 1. La demanda de recursos naturales por cada los participantes de lo que se incluye o excluye barrio es congruente con la capacidad a lar- del marco de planificación. Un extenso inven- go plazo de la infraestructura de la ciudad y tario o proceso de recogida de información cla- la base de recursos de la región. rifica lo que se sabe y no se sabe ahora. Algún análisis básico del funcionamiento del sistema 2. Árboles, jardines, estanques, tierras húme- existente puede establecer lo bien que están das, setos, corrientes, espacios verdes, teja- funcionando los diversos sistemas con respec- dos verdes y ecosistemas artificiales se han to a los de ciudades similares o los de estudios convertido en los elementos de una infraes- casuísticos de mejor práctica. A veces a esto se tructura verde coste-efectiva que limpia y lo denomina perfil de la ciudad. A menudo la constriñe los flujos de agua de lluvia, contri- cantidad de trabajo que lleva consigo la deter- buye a un microclima más tranquilo y agra- minación del alcance y el hacer el perfil de una dable, da sombra a los edificios en verano, ciudad supera el trabajo requerido para todas mejora la calidad del aire y contribuye, en las otras fases del marco, pero se trata de una general, a la habitabilidad y biodiversidad de inversión que merece la pena en gran medida, los barrios. porque los resultados sirven para dirigir toda la Aunque estos objetivos describen una situación actividad posterior. a largo plazo, sirven a un propósito estratégico inmediato, al proporcionar un punto común de referencia para todo el diseño y planifica- ción y una base para la toma de decisiones co- operativa. 126 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Las metas del estado final de las Ciudades está mejorando o empeorando? ¿En qué medi- Eco2 deberían abordar, como mínimo, los servi- da es rápido el ritmo de cambio? Este tipo de cios urbanos básicos (energía, agua, etc.) y el evaluación rápida sirve de ayuda a la hora de funcionamiento ecológico de la región urbana. fijar las prioridades para los proyectos Eco2. Las ciudades pueden decidir utilizar su propio formato y lenguaje, o pueden adaptar los obje- La planificación estratégica requiere tivos de su marco a partir de ejemplos propor- que los planificadores evalúen cionados por la Iniciativa de las Ciudades Eco2. los escenarios alternativos En cualquier caso, las metas deberían reflejar El escenario exploratorio en un marco de pla- las condiciones locales y valores culturales, y nificación ofrece la oportunidad de desarrollar tienen que ser discutidas y refrendadas por los una serie de escenarios o de enfoques alternati- interesados clave. Como las metas son a largo vos y evaluar sus valores relativos en términos plazo, el proceso de elaborar un consenso alre- de cómo logran los objetivos y metas guía. Mien- dedor de las declaraciones de metas tiende a tras que los gobiernos y departamentos de las ser una experiencia positiva, creando un pro- ciudades pueden tener ya un plan estratégico, pósito común entre participantes y residentes. el marco puede ayudar a ampliar y armonizar los horizontes temporales para dichos planes y La fijación de objetivos puede ayudar a integrar estrategias que aborden los ciclos lar- a traducir las metas en claras finalidades gos de vida de dichas inversiones. A la escala de A veces, apoyar metas específicas y de estado la región urbana, la planificación estratégica es final ayuda a desarrollar objetivos intermedios. especialmente útil, aunque muchas regiones ur- Los objetivos se basan en indicadores que cuan- banas de los países en desarrollo están funcio- tifican el funcionamiento deseado de la ciudad nando en la actualidad sin un marco estratégi- con respecto a una o más metas. Fijando obje- co compartido. tivos para periodos de tiempo específicos, la En una región urbana en crecimiento a ve- ciudad ayuda a dirigir el ritmo de cambio y las ces se denomina al plan de cobertura que fija el prioridades de inversión. Por ejemplo, Esto- contexto para el resto de la planificación «estra- colmo ha fijado un objetivo para que todas las tegia de crecimiento regional» (ECR). La ECR nuevas construcciones sean neutrales en car- garantiza que todos los diversos planes de in- bono para 2030; más del 70% de las ciudades y fraestructura —transporte, agua y energía— poblaciones de Nueva Zelanda han adoptado compartan los mismos supuestos acerca de las un objetivo de cero vertederos de residuos, con prioridades en el uso el terreno, demanda y de- un plazo para cada hito del camino; San Diego sarrollo. La ECR toma en cuenta las previsio- e Irvine, California, han alcanzado sus objeti- nes del crecimiento regional de la población y vos para una cobertura global de agua reciclada el empleo y da a la región, incluyendo sus par- para las propiedades comerciales. tes componentes (poblaciones, condados y ciu- Como parte de la adopción de metas de es- dades), una dirección de planificación a largo tado final (y objetivos, si así se quiere), puede plazo. Es la ECR la que garantiza la integración evaluarse el funcionamiento y fijar prioridades. de las partes en un todo funcional. Además de Utilizando un juicio experto y conocimiento lo- proporcionar la visión de conjunto sobre cómo cal, puede someterse a cada meta a una serie de encaja una ciudad en sus alrededores, la ECR cuestiones: ¿cómo está de cerca la ciudad de con- proporciona las estrategias a grandes rasgos seguir su meta hoy? ¿Qué fuerzas es probable para conectar los barrios y dirigir el nuevo cre- que influyan sobre el éxito futuro? ¿Qué direc- cimiento e inversión. La ECR debería siempre ción está tomando ahora la ciudad? ¿La situación abordar las cuestiones fundamentales que hay U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 127 que resolver a la escala de la región urbana; en- • Una red capilar de senderos y cursos de agua tre estas cuestiones pueden figurar una restric- que conecten todas las áreas residenciales a ción en el suministro de agua, calidad del aire y una red de parques y a una muestra repre- gestión del transporte. La ECR también puede sentativa de los ambientes naturales de la re- identificar las prioridades de alojamiento, ser- gión. vicios regionales, parques, desarrollo económi- Una ECR no tiene por qué ser una empresa com- co e iniciativas de cambio climático. Se desarro- plicada. Se ha elaborado algunas de las mejor llan las estrategias más efectivas de crecimiento conocidas ECR rápidamente y se las ha intro- regional por medio de un proceso de formación ducido inicialmente como una visión simple y de consenso que alcance un acuerdo (aproba- un mapa. Sin embargo, la mayor parte de las ción) con las regiones circundantes y el conjun- veces el proceso tarda un par de años desde el to de poblaciones o interesados dentro de la re- comienzo hasta el final, más el tiempo suple- gión. mentario para iniciar y asegurar la financiación. Para ser efectiva a largo plazo, la ECR tiene El proceso requiere importantes inversiones en que proporcionar un enfoque gradual para aco- creación de capacidad, investigación de cam- modar el crecimiento previsto de la población po, cartografiado y análisis, cooperación y un y empleos, incluyendo la identificación de las proceso público. En consecuencia, la termina- áreas apropiadas para la ocupación de espacios ción o renovación de una ECR puede tener lu- libres y densificación y los plazos para el desa- gar en paralelo con otros proyectos Eco2 o en rrollo de áreas de reserva urbana específicas. una fecha posterior. Para garantizar que los diversos elementos de En ausencia de una ECR a largo plazo, com- la ciudad interactúen y se apoyen mutuamen- pleta y actualizada, el marco compartido de pla- te, la ECR suele adaptar algunas de las mejores nificación puede no funcionar tan bien. Sin una prácticas de las regiones con éxito, incluyendo ECR podría ser más difícil, por ejemplo, inte- las siguientes: grar proyectos Eco2 en un uso y desarrollo del • Una jerarquía de centros regionales de cre- terreno a largo plazo, y pueden perderse algu- cimiento conectados entre sí y con el área de nas oportunidades de diseño e integración de concentración del crecimiento a través de co- la política. Sin embargo, la senda Eco2 puede rredores de transporte con un tráfico eficien- incorporar soluciones ad interim que ofrezcan te y adecuado. una magnitud significativa de guía sin una im- • Una o más áreas de concentración del creci- portante inversión en tiempo o recursos. Una miento que den a la ciudad un centro de des- solución tal es la organización de una charrette tino para tiendas, empresas y las artes. de diseño regional, seguida por el uso de los outputs de la charrette como la primera itera- • Urbanizaciones de densidad media o alta si- ción o el primer corte de una ECR. tuadas a lo largo de los corredores de trans- porte y en todos sus centros. La aplicación de las estrategias clave • Barrios y distritos completos diferenciados debería comenzar con proyectos que incluyan una combinación de usos del catalizadores terreno, un ratio sano de empleos a aloja- La aplicación de las estrategias puede conse- mientos y espacios abiertos bien definidos. guirse por medio de planificación de proyectos • Límites de contención claramente definidos, e inversión. Los primeros proyectos aplicados con bordes permanentes y funcionales que de acuerdo con la senda Eco2 se denominan separen y protejan las áreas urbanas, rurales proyectos catalizadores. La función de un pro- y naturales. yecto catalizador es acelerar el aprendizaje y 128 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS propósito más eficiente y a una serie más coor- dinada de políticas que lo posibiliten. Los proyectos catalizadores ayudan a cambiar Debido a que están centrados en el aprendi- los paradigmas zaje e integración, los proyectos catalizadores «La gente que lleva a cabo análisis de sistemas no son estrictamente proyectos piloto o de de- creen a pie juntillas en los “puntos estratégi- mostración, sino que su énfasis está en el apren- cos”, que son los lugares dentro de un siste- ma complejo (una empresa, una economía, un dizaje y en catalizar el cambio influyendo sobre cuerpo viviente, una ciudad, un ecosistema) en todos los procesos subsiguientes. Los proyec- el que un pequeño cambio en algo puede pro- tos catalizadores ayudan a transformar una ciu- ducir grandes cambios en todo (…). La gente dad en una sociedad de aprendizaje. que ha conseguido intervenir en los sistemas Una ciudad podría planificar un proyecto en el nivel de paradigma ha dado en un punto catalizador activo en cada barrio como forma estratégico que los transforma por completo de comenzar a aplicar la senda Eco2 y como una (…). No hay nada necesariamente físico o caro contribución al orgullo local y a darle una iden- o incluso lento en el proceso de cambio de tidad. La Figura 2.5 evoca un proyecto cataliza- paradigma. En un individuo aislado puede su- dor de un barrio e ilustra cómo el proyecto sir- ceder en una milésima de segundo (…). Las so- ve para anticipar y redirigir el funcionamiento ciedades en su conjunto son otra cuestión: se en un área en donde, por el contrario, se está resisten a que se desafíe su paradigma mucho yendo en la dirección equivocada. más de lo que puedan resistirse a cualquier otra cosa.» Fuente: Meadows (1999: 1, 18). Las políticas de aplicación deberían estar integradas en todas las herramientas de la política e interesados Para asegurar que están implicados todos los promover la aceptación y comprensión de la interesados y que se ha considerado una serie senda Eco2. Un proyecto catalizador puede ser completa de herramientas e instrumentos, pue- específico del lugar o para toda la ciudad y de- de crearse una matriz de interesados y políticas bería diseñárselo para demostrar el potencial por categoría. En la Tabla 2.1 aparece un ejem- de la mayor integración de diseños y políticas. plo de una matriz semejante. Se enumeran las Casi cualquier tipo de inversión en infraestruc- diversas herramientas e instrumentos a lo lar- tura o desarrollo del terreno puede adaptarse go de la parte superior y a los interesados abajo para este propósito, pero las mejores decisio- en el lado izquierdo. Esta matriz desarrolla el nes son proyectos catalizadores que funcionan output de un ejercicio cooperativo basado en por medio de la gente o en lugares que ya están un marco de planificación compartido. La ma- dando pasos en la dirección correcta. También triz es una herramienta para la planificación tiene sentido elegir un proyecto catalizador ba- estratégica, así como una forma de que cada sado en las prioridades de una ciudad para el grupo de trabajo cooperativo visualice el po- cambio. Si la meta del estado final es dar a cada tencial del trabajo en equipo. Cada interesado uno un alojamiento asequible y su precio en la tiende a tener diferentes palancas de control o realidad se está haciendo cada día menos ase- influencia y estas dan lugar a acciones diferen- quible, es claramente necesaria alguna clase de tes, pero complementarias, para la aplicación. intervención. En la medida en la que los de- talles del proyecto no estén predeterminados, el proceso de cooperación y diseño integrado, compatible con los nuevos métodos e instru- mentos, llevará a un diseño del sistema multi- U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 129 Figura 2.5 Proyectos catalizadores Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: Los proyectos catalizadores son intervenciones a corto plazo dirigidas a acelerar los cambios necesarios para crear una senda Eco2 que alcance los objetivos y metas del estado final del marco de planificación a largo plazo. Conducción de una charrette siones a alto nivel significa que es más probable de diseño de sistemas regionales que los grupos se sientan más cómodos partici- pando en el proceso de diseño integrado. Des- En cada nivel, un comité de cooperación pro- de un punto de vista ideal, el comité de coope- porciona una importante estructura institucio- ración estará de acuerdo en que los talleres de nal para promover y facilitar el diseño integrado. decisión merecen la pena y contribuirán con A diferencia del proceso tradicional de planifi- sus mejores diseñadores. Los acuerdos coope- cación y diseño (que comienza con un pequeño rativos también pueden garantizar que los re- equipo dirigido por un arquitecto, planificador sultados de estos talleres estén adecuadamente o ingeniero al que más tarde se unen los exper- evaluados e integrados en los planes finales de tos que se necesiten), el diseño integrado im- proyecto. plica a una amplia gama de especialistas, inte- Pueden utilizarse muchas clases de talleres resados locales y socios en las primeras fases. de diseño para facilitar la senda Eco2. Una de El objetivo es usar los conocimientos para in- las clases más importantes de talleres es la cha- fluir sobre las decisiones seminales de diseño, rrette de diseño del sistema (Figura 2.6). Una antes de que se vean restringidas las oportuni- charrette es un grupo de trabajo intensivo que dades y hallar las sinergias y soluciones que sur- puede durar de 4 a 7 días y que suele reunir a gen nada más empezar y que llevan a respues- un grupo diverso de especialistas, diseñadores tas prácticas y asequibles. y residentes. Durante la charrette, un número La anterior existencia de un proceso de co- de pequeños equipos mixtos trabaja codo con operación formal entre los que toman las deci- codo, día tras día, con una interacción mutua 130 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 2.1 Matriz de políticas Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt), originalmente para las CitiesPLUS (www.citiesplus.ca). Nota: Una matriz de políticas indica cómo cada participante dentro de una colaboración puede utilizar diversos instrumentos de política para apoyar una estrategia catalizadora específica. ONG = Organización No Gubernamental. conversan y comparten información e ideas. Luego el proceso avanza desde simples dibujos a planes completos, mapas por capas, esbozos, metadiagramas y esquemas. El ritmo del taller acelera hasta que termina con una sorprenden- te cantidad de trabajo realizado. En palabras de Patrick Condon (2008), un experto canadiense que ha dirigido muchos de estos talleres, una charrette es «la mejor forma de obtener las pro- puestas más creativas para abordar los proble- Figura 2.6 Taller de diseño: charrette de diseño de mas más difíciles por parte de los diseñadores sistemas más consumados en el periodo más corto». Fuente: Foto de Sebastian Moffatt. Una charrette es un enfoque cooperativo del ocasional y con visitas programadas del públi- diseño que puede ofrecer mucha más creativi- co y personalidades respetadas. dad y pensamiento interdisciplinar de lo normal Las técnicas para llevar a cabo charrettes de en la planificación de las ciudades. Al principio diseño han evolucionado a lo largo de los últi- de la charrette, los equipos revisan y discuten el mos años. Inicialmente, la charrette era una he- marco de planificación a largo plazo de la ciudad rramienta usada primariamente para estimu- o región (Figura 2.7). Durante el taller, los equi- lar soluciones creativas de diseño constructivo pos se implican, frecuentemente, con los miem- y del uso del espacio interior. Se dibujaría un bros invitados del público y especialistas por nuevo edificio o grupo de edificios en diversas medio de muchas pequeñas presentaciones e configuraciones con el input de muchos exper- intensas discusiones y sesiones de dibujo. Esta tos. Más recientemente, se han aplicado las téc- amplia y significativa implicación contribuye a nicas a barrios, ciudades y regiones enteras, con un resultado positivo, con menos miedo y re- excelentes resultados. Puede tratarse a las áreas sistencia por parte de los interesados y con un espaciales mayores como espacios tridimensio- significativo potencial de llegar a un consenso nales, prestando atención a la escala, transitabi- en las cuestiones contenciosas, tales como la for- lidad a pie, paisaje de las calles y el espacio pú- ma de aplicar las mejores prácticas en el con- blico. Pueden utilizarse los lugares específicos texto local. como estudios casuísticos. Los ingenieros y pla- Una charrette de diseño local concluye con nificadores pueden abordar los flujos de recur- una presentación plenaria a los interesados, sos urbanos e incluir esquemas y planes de la personalidades importantes y el público y la infraestructura alternativa. De esta forma, la preparación de una publicación bien ilustrada charrette de diseño se amplía para abordar to- con recomendaciones acerca de la ECR (véa- se en Condon, 2008; Lennertz y Lutzenhiser, dos los sistemas urbanos a escala de la ciudad. 2006; Swanepoel, Campbell y Moffat, 2003, En una charrette, la escala variará para adap- manuales y estudios casuísticos acerca de cha- tarse al proyecto. Si el objetivo es crear un plan rrettes). regional a largo plazo, la escala tendrá que abar- car toda el área urbana y la franja rural. Un equi- po podría centrarse en límites y conexiones, otro en la formación de barrios completos y otro en Bibliografía sistemas de infraestructura (sistemas urbanos). Condon, Patrick M. 2008. Design Charrettes for Todos los equipos van dirigidos por las metas del Sustainable Communities. Washington, DC: Island estado final. Al principio, los equipos pequeños Press. 132 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 2.7 Una charrette de diseño regional Fuente: Adaptado de Lennertz y Lutzenhiser (2006), fotos de Sebastian Moffatt. Nota: Una charrette de diseño regional es un intenso ejercicio que progresa a lo largo de varios días por medio de la orientación, diseño temático y conceptual, con multitud de oportunidades de discusión, retroalimentación y presentaciones. EIU (Economist Intelligence Unit). 2008. «Sustainable Meadows, Donnella. 1999. «Leverage Points: Places to Urban Infrastructure: London Edition; A View to Intervene in a System.» Sustainability Institute, 2025.» Siemens AG, Munich. http://w1.siemens. Hartland, VT. com/entry/cc/en/sustainablecities.htm. Swanepoel, Lourette, Elisa Campbell y Sebastian Lennertz, Bill y Aarin Lutzenhiser. 2006. The Moffat. 2003. «Tools for Planning for Long-Term Charrette Handbook: The Essential Guide to Sustainability: The CitiesPLUS Design Accelerated Collaborative Community Planning. Charrettes.» Informe de investigación, Canada Chicago: APA Planners Press. Mortgage and Housing Corporation, Ottawa. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 133 CAPÍTULO 9 Métodos para analizar flujos y formas Metadiagramas y análisis más información en una sola página que cual- de flujos materiales quier otro gráfico. Como se dice a menudo, un diagrama de Sankey vale mil gráficos circulares. El metadiagrama es una de las más poderosas Se denomina al método de cálculo como aná- herramientas de las que se dispone para pen- lisis de flujos materiales. El método rastrea los sar en sistemas relativos al diseño y funciona- flujos como una serie equilibrada de cuentas miento de la infraestructura. Tiene dos dimen- input-output. Los inputs son o bien recursos ob- siones: es una herramienta de visualización que tenidos directamente de la naturaleza (agua de ilustra información compleja de formas sim- lluvia, por ejemplo, o luz solar local y biomasa) ples y estándar y es un método de cálculo que o recursos importados de otras regiones. Lue- rastrea los flujos de energía, agua y materiales go se rastrea los inputs al fluir a través de la in- a través de las ciudades. Esta sección explora fraestructura y edificios de la ciudad. Lo típico ambas dimensiones del metadiagrama y la for- es que en primer lugar se traten los flujos; por ma en la que ayuda a desarrollar la perspectiva ejemplo, puede filtrarse la lluvia, convertir la de un sistema y puede contribuir de muchas luz solar en electricidad o quemarse la biomasa formas al proceso del diseño integrado de la para producir calor. Después del tratamiento, infraestructura. se utilizan los flujos para satisfacer la demanda La herramienta de visualización es un tipo de servicios, tales como beber, iluminar y coci- de diagrama de Sankey. Como todos ellos, su nar. Después de haber satisfecho la demanda, función es ilustrar las direcciones y cantidades pueden tratarse de nuevo los flujos; por ejem- de los flujos. La Figura 2.8 da una explicación plo, podrían tratarse las aguas residuales o cap- de cómo se elabora e interpreta un diagrama tar y reciclar el biogás. Finalmente, se devuel- de Sankey. Ilustrando la cantidad y dirección ven los flujos a la naturaleza como residuos y de los flujos, el diagrama de Sankey despliega emisiones al aire, agua y tierra, o podría alma- U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 135 tiones que sean del mayor interés. En la Figura 2.9 aparece un ejemplo de un metadiagrama de flujos de agua a través de una parcela (en el lu- gar de una casa) en Nueva Delhi. El Sankey tie- ne cinco divisiones preestablecidas: fuentes, convertidores, demandas, reconvertidores y co- lectores. Los convertidores y reconvertidores son términos generales para la infraestructura urbana in situ o aparatos que almacenan, con- vierten, regulan, separan, procesan o reciclan cualquier flujo. Un convertidor está in situ y corriente arriba de todas las demandas de ser- vicios, mientras que un reconvertidor está in Figura 2.8 Un diagrama de Sankey situ y corriente debajo de, al menos, una de- Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). manda de servicios. En el ejemplo mostrado, la Nota: Un diagrama de Sankey está compuesto por particiones, nodos, bordes y flechas. Una partición representa las transiciones o fases dentro del flujo en el que pueden tener mayoría del agua que fluye a través de esta par- lugar las transformaciones. Los nodos son las divisiones dentro de una partición; repre- cela llega como lluvia, de la que aproximada- sentan procesos o sucesos que regulan o transforman la calidad de los flujos. Los bordes son las sendas (o macarrones) que emergen de los nodos y que dirigen los flujos a estos mente el 60% pasa directamente por el sitio en la próxima partición. La anchura de los bordes es proporcional a la cantidad de flujo. para ser absorbida en el terreno. Se captura el Las flechas indican la dirección de los flujos. resto del agua de lluvia por el tejado y se alma- cenárselos o exportarlos a otras regiones. Sea cena en una cisterna, de la que se mezcla con cual fuere el recurso o senda, los inputs siem- un sistema de aguas subterráneas del barrio y pre igualan a los outputs. se utiliza para satisfacer muchas necesidades Si se analiza por medio del método de análi- de los hogares. El mayor uso individual de agua sis de flujos materiales, la infraestructura de dulce es el sistema de refrigeración. El diagra- una ciudad resulta similar al metabolismo de ma revela con rapidez unos sistemas de bucle un organismo vivo, que consume recursos na- avanzados: se recicla y usa el agua de la cocina turales para permanecer con vida. Si se utilizan y los baños para el flujo de las cisternas y se re- los diagramas de Sankey para ilustrar estos flu- utiliza el agua del tanque séptico para los siste- jos de la naturaleza a la naturaleza, se los deno- mas de riego. mina metadiagramas. Los flujos de recursos Se suman los metadiagramas elaborados en pueden ilustrarse para los lugares desarrolla- el nivel de la parcela, tal como el que se mues- dos individuales o para el conjunto de las ciu- tra, para crear un Sankey de un conjunto de par- dades. Normalmente, se hace la media de los celas, el barrio o una ciudad. Un ejemplo de un flujos a lo largo de un año, aunque puede selec- metadiagrama para toda la ciudad muestra flu- cionarse tanto el periodo temporal como la es- jos de agua de referencia para Irvine, Califor- cala espacial para contestar a cualesquiera cues- nia, comunidad de 180.000 habitantes al sur de «El medio ambiente construido como un sistema que se organiza a sí mismo fun- ciona como una “estructura disipadora” que requiere un suministro continuo de la energía material e información disponibles, necesarios para producir y mantener su capacidad de adaptación y rechazar un flujo continuo de energía degradada y resi- duos, devolviéndolos al ecosistema (entropía)». Fuente: Rees (2002: 253). 136 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 2.9 Un ejemplo de un metadiagrama Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: Este metadiagrama utiliza las cinco particiones estándar para visualizar el flujo de agua (litros por día) para una vivienda nueva, avanzada e individual en Nueva Delhi. Los Ángeles (Figura 2.10). El clima de Irvine es sonas comprenden toda la imagen. De he- seco (13 pulgadas de lluvia por año) y la ciudad cho, en la mayor parte de los casos no hay ha desarrollado uno de los más complejos y nadie en toda la ciudad que sea capaz de des- avanzados sistemas de agua de Estados Unidos. cribir el sistema energético, incluyendo la El diagrama proporciona toda la información diversidad y ponderaciones relativas de los clave en una sola página. inputs energéticos primarios, la importancia relativa de cada demanda energética, la can- Cinco razones para usar metadiagramas tidad de combustibles fósiles incorporados en diseño y análisis de sistemas en la electricidad local y la parte de energía que va en cascada hacia los usos secundarios. 1. Comprender toda la imagen. Puede dise- Sin embargo, después de examinar unos po- ñarse un metadiagrama para transmitir rá- cos minutos un metadiagrama, es probable pidamente muchos aspectos de un sistema a que la gente entienda los aspectos básicos (Fi- personas con diferente formación. Pocas per- gura 2.11). U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 137 Figura 2.10 Flujos de agua de referencia para Irvine, California Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt), con datos aproximados suministrados por Mike Hoolihan y el Distrito de Agua de Irvine Ranch (2008). Nota: Este diagrama ilustra el uso efectivo de agua reciclada para el riego de la tierra comercial y pública (metros cúbicos medios por día). Irvine tiene el sistema de agua de ciudad más avanzado de los Estados Unidos. Obsérvese la diversidad de fuentes de agua, incluyendo agua recolectada fuera del lugar y almacenada en un lago artificial y grandes cantidades de agua por tuberías en el distrito de agua metropolitano importada del norte de California. Se almacena el agua dulce en acuíferos subterráneos y luego se recolecta por el Distrito de Agua de Irvine Ranch, junto con agua cara importada y utilizada para la higiene, cocinar, lavado de superficies, etc. La mayor parte del agua que fluye por el territorio de la ciudad es de lluvia, que se trata en humedales artificiales y se libera a un arroyo. Un segundo gran flujo de agua es agua residual reciclada, que se usa para regar los paisa- jes en las propiedades públicas y comerciales durante los periodos más secos. El uso más significativo de agua dulce (importada y subterránea) es el riego del césped alrededor de las viviendas privadas. Este diagrama ilustra la importancia de encontrar una forma de usar de manera legal y segura el agua reciclada para regar propiedades residenciales, estrategia que el distrito del agua está explorando en el momento actual. Normalmente, se elabora un metadiagra- a menudo determinantes clave del diseño del ma para reflejar las sustancias, procesos y sistema. Por lo tanto, un metadiagrama ba- periodos temporales importantes para las sado en flujos de energía de las horas punta decisiones específicas. A veces, una combi- para el mes punta (o flujos diarios de agua nación de metadiagramas es lo más efectivo. durante el mes más seco) podría ser útil para Si se hace la media de los flujos de energía a comprender la panorámica, especialmente lo largo de un año, por ejemplo, se obtiene a la hora de evaluar diseños del sistema al- un buen punto de referencia para trazar la ternativos. eficiencia global y comprender las huellas ecológicas, pero los flujos anuales de ener- 2. Crear un lenguaje común para los grupos gía no consiguen revelar los picos estaciona- interdisciplinarios. Los metadiagramas ayu- les y diarios que afectan a los costes, que son dan a todos y cada uno a comprender la infra- 138 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS estructura como un sistema total y luego cen- trarse en las partes del sistema en las que es alto el uso de recursos y en las que pueden existir oportunidades para una eficiencia, re- utilización o sustitución significativas. Los diagramas proporcionan un lenguaje común para explorar las oportunidades clave a efec- tos de soluciones holísticas e integradas. Compilando y comparando una diversi- dad de metadiagramas, se puede identificar un lenguaje patrón simple de los flujos físi- cos a cualquier escala (Figura 2.12). El pri- mer patrón, tradicional, es típico de las más antiguas y también más pobres casas en Chi- na y la India. El uso total de recursos es rela- tivamente pequeño, pero la combinación de recursos primarios es compleja. Por ejem- plo, entre los flujos de energía cada combus- tible está cuidadosamente combinado con los requisitos del uso final para un óptimo Figura 2.11 Un ejemplo de un metadiagrama para todo el país Fuentes: Datos de TERI (1997); análisis por S.J. Prakash y Asociados, Delhi; datos de la biomasa no co- de eficiencia y el menor coste. De esta for- mercial de la Sociedad para las Comunicaciones Medioambientales (2002). ma, se utilizan las cáscaras de coco para ca- Nota: Este metadiagrama refleja los flujos de energía de la India. Obsérvese el predominio de carbón, que se usa primariamente para las manufacturas, y el petróleo, que se usa para el transporte. Además, lentar agua, el gas de petróleo licuado para obsérvese cuánto carbón se desperdicia como calor y el rango secundario de la biomasa informal como cocinar en el horno; se utiliza la madera combustible. El uso de electricidad es relativamente bajo y el consumo per cápita es bajo, pero las emisiones son altas. GNL = Gas Natural Licuado. para cocinar en abierto; la energía solar para secar la ropa; el keroseno para la ilumina- ción; la electricidad para refrigeración y el petróleo para motocicletas. El hogar tradi- cional puede ser pobre y antiguo, pero los sistemas de energía son relativamente sofis- ticados. El segundo patrón, moderno, se basa en las modernas casas adosadas en los subur- bios urbanos alrededor de Shanghái, China, pero el patrón es típico de las casas suburba- Figura 2.12 Patrones de los metadiagramas: flujos físicos nas en todo el mundo. El uso total de recur- Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). sos es casi un orden de magnitud mayor que Nota: El lenguaje del patrón de un metadiagrama muestra la posible evolución de la tecnología para el que va unido a los hogares tradicionales, los flujos de masa y energía en los niveles de la parcela y regional. incluso aunque el tamaño de la familia nor- malmente haya caído un 60% o más. La com- El tercer patrón, ecológico, es típico de binación primaria de energías es simple, por- los sistemas integrados más sostenibles, que que casi todas las demandas van unidas a la llevan consigo gestión y reutilización del lado electricidad de la red producida por gas —o de la demanda. La carga de recursos está a carbón—, excepto las demandas relacionadas mitad de camino entre el tradicional y el mo- con la cocina y el transporte. derno, y combina la complejidad del tradicio- U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 139 nal con la conveniencia del moderno. Algún 3. Desarrollo y comunicación de escenarios reciclado de energía (en cascada) aumenta de desarrollo alternativos. Los escenarios el valor del servicio de los flujos, lo que hace para el futuro desarrollo pueden presentar- crecer el flujo total en la parte de la deman- se como metadiagramas y compararlos con da con respecto a otras fuentes y colecto- el caso base u otros escenarios. Las Figuras res. La combinación primaria es incluso más 2.13 y 2.14 representan escenarios del uso de compleja que el patrón tradicional, debido energía en Jinze, una ciudad del municipio al uso de sistemas híbridos con controles in- de Shanghái, que transmiten un cambio ra- teligentes y a la mayor diversidad ofrecida dical en la combinación de la electricidad. La por la red de servicios de energía local. Sin Figura 2.15 es un esquema que explica el es- embargo, la mayor diferencia puede ser el cenario de Jinze, mostrando los componen- aumento de flexibilidad y adaptabilidad de tes del sistema de un barrio típico del centro la casa ecológica. sobre un canal. El esquema da información Figura 2.13 Metadiagrama Figura 2.14 Metadiagrama para Jinze, Shanghái: un sistema avanzado de Jinze, Shanghái: el Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt) con datos aproximados proporcionados por el profesor Jinshing Li. actual sistema de energía Universidad Tongji, Shanghái. Hay disponibles más detalles en www.bridgingtothefuture.org Nota: Este metadiagrama ofrece un escenario de un sistema avanzado que ayuda a reducir emisiones y costes y a Fuente: Elaboración del autor aumentar los empleos locales y la seguridad energética. El sistema avanzado representa un cambio sustancial. Por (Sebastian Moffatt) con datos ejemplo, una instalación de generación eléctrica está impulsada por gas natural licuado y proporciona la mayor parte aproximados suministrados por el de las necesidades de electricidad y agua caliente y fría para la industria (en cascada). profesor Jinsheng Li, Universidad Tongji, Shanghái. Pueden encontrarse más detalles en www.bridgingtothefuture.org. 140 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 2.15 Un esquema de un barrio del centro de la ciudad Fuente: Li (2006). Nota: Este esquema desarrolla una de las tipologías de diseño que subyacen a los sistemas avanzados de energía de Jinze, Shanghái (Véase la figura 2.34). Obsérvese la combinación de una red eléctrica centralizada (gas natural licuado) con la infraestructura distribuida, incluyendo instalaciones fotovoltaicas solares con red, agua caliente doméstica solar, una bomba de calor del río y ventilación impulsada por el viento. sobre la configuración espacial de las tecno- desarrollo o categoría de alojamiento espe- logías expuestas en el metadiagrama. cíficos. Una parcela puede ser cualquier área Generar escenarios con metadiagramas superficial discreta (por ejemplo, un parque, puede ser muy simple una vez que se com- una casa en un terreno privado, un centro co- pletan los casos base. Puede añadirse y co- mercial, una planta de tratamiento de aguas nectarse a las parcelas una nueva fuente de residuales o una carretera). Todas las parce- energía o convertidor. Puede ajustarse la po- las están conectadas y cada una demanda re- blación de cada categoría de parcela para re- cursos de las otras; y si la infraestructura está flejar los planes de mejora de los edificios. Por distribuida, puede suministrar recursos a otras ejemplo, podríamos sustituir mil viviendas parcelas. más antiguas por otras mil modernizadas e, instantáneamente, vemos los impactos sobre 4. Fijar prioridades para la investigación y los flujos de agua, energía y materiales y so- diseño. Comprender dónde se producen re- bre los costes económicos totales y emisio- siduos y la importancia relativa de los diver- nes de carbono. Como cada parcela utiliza la sos recursos y demandas es esencial para es- misma estructura de la base de datos, pue- tablecer las prioridades de investigación y den reunirse los metadiagramas. Por ejemplo, diseño. Cada nodo presenta oportunidades es fácil combinar las parcelas para crear una de sustitución, eficiencia, bucles y cascadas. perspectiva de los sistemas sobre el uso de La Figura 2.16 muestra un análisis de ener- los recursos en una vecindad, proyecto de gía para una ciudad propuesta de 50.000 U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 141 Figura 2.16 Metadiagramas de energía para una nueva ciudad propuesta Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: Esta serie de metadiagramas de energía se ha utilizado para guiar los planes de desarrollo de una nueva ciudad propuesta cerca de Poona, India. El primer diagrama represen- ta un escenario habitual. Muestra cómo la actual política de desarrollo en el sur de la India fomenta un mayor uso de electricidad generada por carbón. El segundo metadiagrama representa un sistema avanzado con biomasa transportada por tren y utilizada en una planta de energía del distrito local, con una cascada de energía. El tercer metadiagrama inclu- ye la energía del transporte que han ignorado los diseñadores y falta en los otros metadiagramas. Obsérvese que, como se suponía que los residentes viajarían al trabajo, la energía relacionada con el transporte supera todos los demás usos de energía juntos. El tercer metadiagrama sugiere que hay una reducción de la necesidad de viajes al trabajo y que pro- porcionar incentivos para la creación de sistemas de tráfico de calidad tiene que ser una prioridad en el diseño urbano de las nuevas ciudades opulentas. habitantes en el sur de la India. En este caso, tario del ciclo de vida de todos los costes. Un la combinación de metadiagramas ayuda a análisis de flujos materiales ofrece un méto- poner de manifiesto la importancia de abor- do congruente para trazar todo el consumo, dar la demanda de transporte en los planes emisiones y gastos en cada fase del ciclo de futuros. A menudo, una combinación de me- vida, por lo que es el método preferido para tadiagramas ayuda a centrarse en cuestio- evaluar los costes internos y externos. El me- nes concretas. Un metadiagrama del mes más tadiagrama ayuda a aclarar exactamente qué seco ayuda a evaluar el potencial de autosu- se incluye y excluye en los cálculos. Por ejem- ficiencia. Un metadiagrama que muestre solo plo, el consumo total de agua para cada uso demandas residenciales con el detalle preci- concreto puede ser subdividido claramente so sirve para preparar la política con vistas a entre agua potable fuera del lugar, agua en el un barrio residencial. lugar (la capturada en el tejado) y agua reci- clada. Sin este tipo de separación es imposi- 5. Calcular indicadores de funcionamiento ble entender un indicador de consumo de de formas transparentes y comparables. agua. Estandarizando el formato del metadia- Puede utilizarse el metadiagrama no solo grama, pueden compararse directamente los para el análisis de sistemas, sino también resultados de diferentes lugares o periodos para la generación de indicadores específi- de tiempo y crear puntos de referencia para cos de funcionamiento. De hecho, cada flujo evaluar el funcionamiento del sistema y las reflejado en un metadiagrama es un indica- líneas de tendencia. Los puntos de referen- dor potencial que puede controlarse a lo lar- cia comparables también ayudan en el im- go del tiempo o compararse con otros luga- portante proceso de establecer objetivos a res u otros escenarios. Pueden convertirse largo plazo para el uso de recursos. Por ejem- los flujos equilibrados de la naturaleza a la plo, las autoridades en el municipio del re- naturaleza en un metadiagrama en dinero o sort de Whistler, que representa uno de los emisiones, según proceda, y dar así un inven- principales ejemplos de planificación soste- 142 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS nible de Canadá, no fueron capaces de po- realidad de cualquier recurso dado (energía, nerse de acuerdo en los objetivos de fun- agua y material) durante el periodo más re- cionamiento a largo plazo para una serie de ciente. Si se trata del desarrollo de un terre- indicadores, hasta que compararon su fun- no no urbanizado previamente, pueden uti- cionamiento corriente con otros importantes lizarse datos de arriba a abajo de un lugar resorts en América del Norte (Figura 2.17). vecino como proxy del escenario habitual. Una vez que se conozcan los inputs, puede Creación de metadiagramas si faltan datos elaborarse el resto de la base de datos sir- Crear metadiagramas es fácil una vez que los viéndose de datos de la población y valores datos están almacenados adecuadamente en una por defecto de la demanda por categoría de base de datos u hoja de cálculo. De hecho, pue- uso final. Por ejemplo, podríamos imaginar den utilizarse simples aplicaciones de software una situación en la que la población sea de para dibujar los diagramas automáticamente. La dificultad surge al recoger datos del escena- 10.000 habitantes y la persona media consu- rio de referencia para reflejar las condiciones ma 200 litros por día de agua municipal, di- existentes o elaborar un escenario habitual. Pue- vidida en vaciados de la cisterna (40%), du- den utilizarse dos clases de información de re- chas (5%), limpieza de superficies (8%), etc. ferencia (Figura 2.18). 2. Datos de abajo a arriba. Agregan los flujos 1. Datos de arriba a abajo. Establecen cuánto de cualquier recurso dado, comenzando con se ha vendido, entregado o importado en la flujos generados a la escala de diversos tipos Figura 2.17 Uso anual de energía como indicador en Squamish, Canadá Fuente: Compilación del autor (Sebastian Moffatt), adaptado de Sheltair Group (2007). Nota: En ambas escalas de referencia, es posible comparar el funcionamiento de Squamish hoy con el de otros lugares. En el gráfico de arriba, se com- para el uso anual de energía en edificios residenciales con el correspondiente en otras comunidades de resorts en montañas. En el gráfico de abajo, se compara el porcentaje de energía total obtenida de fuentes de energía renovables con los porcentajes en otros países en el mundo. Obsérvese que Squamish ha fijado un objetivo para renovables del 95% en 2025. OCDE = Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico.. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 143 Figura 2.18 Enfoques del desarrollo de metadiagramas Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt), con ayuda de Niklaus Kohler. de parcelas o porciones discretas de tierra, plo de Squamish, Canadá, donde se auditó y con sus edificios correspondientes y usos fi- usó un grupo diverso de parcelas de referen- nales. Este enfoque proporciona una preci- cia para crear un metadiagrama de energía sión mucho mayor y es preferible al tratar de de toda la región. stocks existentes de edificios. Las parcelas se agrupan en categorías basadas en la utiliza- Herramientas para la agregación ción del terreno y el perfil de la demanda En el desarrollo de una base de datos de refe- (por ejemplo, residencial de muchas unida- rencia acerca del stock existente, toda la reco- des y baja altura anterior a la guerra, o una gida de datos tiene lugar en el nivel de una par- reciente zona de compras). La agregación de cela individual. Se registran los flujos en una la información de las parcelas requiere que matriz predefinida que se corresponde con la los expertos visiten y auditen varias parcelas estructura del diagrama de Sankey, por lo que típicas de cada categoría y las utilicen para los flujos de cada nodo en la parcela están co- crear una sólida base de datos de referencia, nectados con nodos, corriente arriba o corrien- utilizándolas a continuación para crear va- te abajo para dar cuenta de todas las fuentes y lores proxy de todas las parcelas dentro de destinos. Al cruzar los flujos que entran y salen cada categoría. Se calcula el flujo total (agre- de cada división y nodo, la matriz funciona como gado) del metadiagrama, simplemente, mul- el equivalente numérico del metadiagrama. Pue- tiplicando los flujos proxy por la población de generarse automáticamente una matriz, ya de las parcelas dentro de cada categoría. Uti- sea a partir de los datos empíricos (de campo) lizando estos atajos, es posible determinar reunidos en cada parcela arquetípica o de los da- rápidamente un flujo de referencia preciso tos hipotéticos deducidos de un diseño teórico (+/- 10%). La Figura 2.19 muestra un ejem- de una parcela. 144 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 2.19 Auditoría de los edificios de referencia para crear un metadiagrama Fuente: Compilación del autor (Sebastian Moffatt), adaptada de Sheltair Group (2007). Nota: Se visitó, auditó y usó como proxys de las diversas categorías del stock de edificios a edificios de referencia cuidadosamente seleccionados en Squa- mish, Canadá. Con el uso de estos edificios de referencia se generó un metadiagrama de energía completo para la región. El resultado revela una combinación simple de energía, con casi ninguna generación en cascada o in situ. Esta condición es típica de un área como Squamish, en la que los precios de la energía son bajos. La gran porción de energía usada para el transporte personal es típica de una comunidad dormitorio: en Squamish dos tercios de la población trabaja- dora está empleada en otro lugar. Tienen que convertirse los datos de campo e Pueden utilizarse los datos recogidos en cada hipotéticos de las parcelas de referencia en flu- parcela para generar automáticamente los in- jos de recursos, conversión que se consigue uti- puts de una matriz universal de flujo (Figura lizando modelos estándar para predecir cargas 2.20), que puede utilizarse subsiguientemente térmicas, demanda de agua, etc. Por ejemplo, para producir archivos que den lugar a meta- una forma de recogida de datos puede trazar los diagramas con la ayuda de diversas herramien- datos primarios tales como el tipo de aparato y tas de diagrama. número de ocupantes, y luego pueden utilizarse Una parcela puede ser cualquier área discre- estos datos para calcular los flujos probables de ta (por ejemplo, un parque, una casa en un te- agua, energía, materiales y personas para cada rreno privado, un centro comercial, una planta propósito. Las formas de recogida de datos tie- de tratamiento de aguas residuales o una carre- nen que corresponder a una amplia variedad de tera). El formato individual de la estructura de estilos de vida y tipos de construcciones. La Ta- datos tiene en cuenta que cada parcela deman- bla 2.2 muestra extractos de formas de recogi- de flujos y sirva a otras parcelas como un nodo da de datos desarrolladas para los flujos de agua. de oferta (o servicio), por lo que la estructura Pueden utilizarse formas similares para la ener- de datos tiene en cuenta parcelas que se trans- gía y los materiales orgánicos. Las formas son forman evolucionando a largo plazo para con- bastante simples, pero requieren que se registre vertirse en una parte de sistemas de infraestruc- la conectividad. Por ejemplo, las formas que apa- tura integrados y distribuidos. Por ejemplo, un recen en la tabla registran exactamente hacia hogar de una familia puede comenzar como un dónde va el agua de drenaje del tejado: al terre- nodo que demanda agua o energía en el sistema no, la cisterna, a la calle, el jardín, alcantarillado, regional, pero, si se moderniza el tejado para que desagües, o alguna combinación de todos ellos. capte agua de lluvia o energía solar, la base de U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 145 DEMANDA DE AGUA Unidades Valores Lista de Opciones Lavado de ropa Gran tamaño Gran tamaño Compacto (<45 litros) Avanzado carga superior carga lateral o (<45 litros) carga eficiente Sistema de lavado de la ropa Ninguno Ninguno est. ciclo corto carga superior lateral en agua Número de cargas totales creadas por persona semana 0 0 0,5 1 1,5 2 2,5 Aparato de lavado litros por carga 0 Higiene personal Uso de la ducha por persona semana 0 0 1 2 3 4 5 Uso del baño por persona semana 0 0 1 2 3 4 5 Estándar Estándar largo (8 (Corto 5 Flujo bajo Flujo bajo Sistema de ducha y longitud Ninguno Ninguno minutos) minutos) Largo Corto Cubo Baño Ninguno Ninguno Lleno Normal Cubo Grifo cerrado Grifo abierto Grifo abierto Grifo abierto excepto constantemente & constantemente & constantemente & cuando sea Mano y cara, afeitado & cepillado Ninguno Ninguno largo corto esencial Sistema de ducha litros por ducha 0 Baño litros por baño 0 Mano & cara, afeitado, cepillado. litros por persona 0 Cocina comidas por persona Frecuencia de cocinado día 0 0 1 2 3 4 5 Lavabo o Máquina ef. en Sistema de lavado de platos Ninguno Ninguno Fregadero Máquina est. Agua Número de cargas totales creadas por persona semana 0 0 0,5 1 1,5 2 2,5 Sistema de lavado de platos litros por carga 0 Baños Bajo volumen Extra bajo Inodoro Sistema de agua del baño primario Estándar Ninguno Flujo estándar Flujo bajo flujo dual dual de compost descargas de agua por Uso del baño primario persona día 4 0 1 2 3 4 5 Descarga Bajo volumen Extra bajo Inodoro Sistema de agua del baño secundario Ninguno Ninguno estándar Flujo bajo flujo dual dual de compost descargas de agua por Uso del baño secundario persona día 0 0 1 2 3 4 5 Categoría del baño primario litros por descarga de agua 22 Categoría del baño secundario litros por descarga de agua 0 Bebida Irrigación Tiempo de funcionamiento acumulativo para todas las tuberías de irrigación & grifos de regado exteriores (excluyendo reutilización) horas por mes 0 0 0,5 1 1,5 2 2,5 Plantas en macetas y estanques Cantidad típica de agua por litros por mes 0 0 2 4 6 8 10 Limpieza de la Superficie Interior Frecuencia de superficie interior veces por semana 7 0 1 2 3 4 5 Cantidad de agua utilizada (excluyendo reutilización de agua de lavado) litros por suceso 4 0 1 2 3 4 5 Limpieza de la Superficie Exterior Días por mes exterior número de días 0 0 1 2 3 4 5 minutos por Duración del regado limpieza 0 0 5 10 15 20 30 Limpieza de Vehículos Número de vehículos de 4 ruedas número de limpiados in situ vehículos 0 0 1 2 3 4 5 Número de vehículos de 2 ruedas número de limpiados in situ vehículos 0 0 1 2 3 4 5 Por vehículo cada Frecuencia de la limpieza semana 0 0 1 2 3 4 5 Refrigeración por evaporación Frecuencia típica de utilización en horas por mes 0 0 50 100 150 200 250 Pequeño (residencial) Multiunidad Pequeño Multiunidad Categoría del sistema de refrigeración Ninguno Ninguno Ninguno sin purgar sin purgar Grande Purgado con purgado Consumo de agua por refrigerador litros por hora 0 Humidificación Consumo típico de agua mensual litros de agua por mes 0 0 5 10 15 20 25 Demanda del Cliente Tabla 2.2 Formularios muestra para la recopilación de datos estandarizados sobre los flujos de agua Fuente: Compilación del autor (Sebastian Moffatt). Nota: La tabla muestra una compilación de formularios muestra informatizados utilizados para recopilar datos estandarizados acerca de la demanda de agua y conexiones de sus flujos en el nivel de una parcela de terreno. 146 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 2.20 Matriz muestra del flujo universal del agua Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: La figura muestra un ejemplo de una matriz universal que identifica todos los flujos de agua al nivel de la parcela por cantidad y dirección desde la fuente al colector. datos se adapta fácilmente a los cambios. El uso La historia de utilizar mapas para transmitir rá- de esta estructura de datos estandarizada tam- pidamente relaciones complejas entre el me- bién ayuda a visualizar el proceso de agregación dio ambiente construido y natural comienza de stocks. Los diseñadores pueden pasar de un con Diseño con la naturaleza (McHarg, 1969). Sankey a la escala de parcela o edificio a otro Aunque las capas simples de transparencia de Sankey a otras escalas, simplemente juntando Ian McHarg siguen siendo buenas herramien- la base de datos de cada parcela dentro de un tas, las opciones han evolucionado considera- área mayor y sumando las celdas, mantenién- blemente con los sistemas de información geo- dose siempre la perspectiva de los sistemas. gráfica (SIG) en los ordenadores y la web. Los SIG son ahora una tecnología de cartografía y análisis espacial madura, asequible y amplia- Cartografía efectiva por capas mente utilizada para cartografía y análisis es- pacial que pronto será parte de la práctica están- Cuando una imagen vale mil palabras dar en todas las ciudades de todos los países. La mejor forma de comunicar una informa- Todas las grandes áreas metropolitanas tienen ción compleja a planificadores y diseñadores ahora departamentos de SIG y lo usan rutina- es por medio de imágenes, incluyendo mapas, riamente como ayuda en el diseño y adminis- fotos, esquemas o una combinación de estos. tración. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 147 En el contexto de crear capacidad para los cional a cambio de una pequeña inversión en proyectos Eco2, las ciudades necesitan SIG y tiempo y recursos humanos. Además, la nueva tecnologías relacionadas de visualización, con tecnología está permitiendo ahora la visualiza- el fin de servir de apoyo al proceso de planifica- ción en una variedad más amplia de formatos ción interdisciplinaria. Inicialmente, las apli- que también contribuyen a la toma de decisio- caciones SIG no tienen por qué ser exigentes ni nes. Por ejemplo, pueden combinarse simples consumir tiempo. Todo lo que se necesita es (1) mapas de contorno (también denominados mo- la capacidad de elaborar mapas simples por ca- delos de elevación digital) con fotos aéreas (por pas que consoliden la información relativa al ejemplo, Google Earth) para producir imágenes espacio y ayuden a los planificadores a recono- tridimensionales. Estas técnicas dan a los pla- cer las relaciones y patrones en el paisaje, y (2) nificadores y otros la capacidad de volar a tra- la capacidad de calcular unos pocos indicado- vés de un paisaje digital que ha adquirido el as- res espaciales simples, tales como densidad, di- pecto y la sensación de un desarrollo propuesto. versidad y proximidad (Figura 2.21). Estas ca- Con un entrenamiento adicional, se puede dar pacidades son absolutamente esenciales para a objetos específicos de la base de datos SIG servir de apoyo en charrettes, talleres de previ- atributos relacionados con el consumo de re- sión y otros ejercicios de diseño integrado. cursos y los SIG pueden convertirse en una he- A diferencia de muchas aplicaciones SIG, la rramienta de desarrollo del escenario (por ejem- generación de mapas en capas y el cálculo de plo, Community Viz; véase en otro lugar más indicadores espaciales son de un valor excep- adelante). Figura 2.21 Datos en capas Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt) con ayuda de Lex Ivy, Servicios SIG Terra Cognitio. Nota: El ejemplo ilustra cómo se ha integrado visualmente un número de capas de información sobre el capital natural de una región en un solo mapa. La información puede ser útil para las decisiones estratégicas del uso del terreno y en la identificación de las opciones de diseño del sistema de infra- estructura. 148 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Cómo hacer que la cartografía namiento de los sistemas de infraestructura. Por merezca la pena ejemplo, los mapas pueden ayudar a crear una Uno de los desafíos de la cartografía por comprensión integrada del potencial de apro- capas es evitar el problema habitual de uti- vechar los activos ecológicos existentes dentro lizar el SIG por el SIG. Tradicionalmente, o cerca de una ciudad. Un mapa podría mostrar se ha apartado el trabajo del SIG lejos de la los lugares con potencial para generar energía toma de decisiones y se lo ha rodeado de renovable a partir del viento, micro-hidroeléctri- una mística que oscurece la naturaleza sim- ca, biomasa, geotérmica, mareas, proceso indus- ple de la herramienta y su papel en la pla- trial y otras fuentes. La cartografía por capas nificación. Sin gran cantidad de preavisos también proporciona una forma útil de evaluar y dirección, los departamentos SIG produ- los sistemas de infraestructura existentes y com- cen mapas que son complejos y multicolo- parar su capacidad en lugares específicos con res, pero que dan poco valor añadido. Para respecto a la demanda prevista que surja del obtener el gran potencial de la cartografía crecimiento de las poblaciones y actividades por capas, puede encontrarse útil conside- económicas. Con tal información, consolidada rar las siguientes sugerencias. en un solo mapa, los grupos pueden integrar los activos energéticos locales con relativa faci- Aclarar las cuestiones clave que pregun- lidad al planear nuevos sistemas de infraestruc- tan los que toman las decisiones tura energética y asentamientos urbanos (Figu- Por ejemplo: ¿Dónde están los activos ecoló- ra 2.22). Este mismo proceso de superposición gicos? ¿Dónde están las amenazas al sistema funciona en todos los sectores. urbano? Un ejemplo de mapas de peligrosidad a una Los talleres de diseño integrado dependen escala mayor es el trabajo recientemente com- del uso de mapas para informar a los gru- pletado por la Autoridad de Gestión de Desas- pos interdisciplinarios acerca de los mu- tres del Estado de Gujarat, en la India, sobre un chos factores que influyen sobre el funcio- atlas compuesto de riesgos, dirigido a ayudar a Figura 2.22 Cartografía por capas Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt), con ayuda del Departamento de SIG del Metro de Vancouver. Nota: En este ejemplo de cartografía por capas se ha colocado en un solo mapa sistemas de infraestructura múltiple para representar la localización de los activos de capital manufacturado. Esta información puede también ser útil en la planificación del uso del terreno y la optimización del uso de los sistemas de infraestructura existentes. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 149 los diversos departamentos implicados en la informa de la planificación del crecimiento re- planificación de mitigación de desastres en las gional de energía y transporte en la ciudad de áreas más vulnerables ante peligros naturales o Squamish por la distribución e intensidad de artificiales. El equipo consultor del SIG ha com- los riesgos sobre el terreno, incluyendo los que pilado una de las mayores y más detalladas ba- van asociados a corrimientos de tierra, terre- ses digitales de SIG que se haya elaborado en la motos, inundaciones y suelos inestables. Se han India y luego producido un atlas que revela los consolidado todos los riesgos como capas sobre riesgos para la vida y el capital de terremotos, un único mapa de evaluación de riesgos múlti- ciclones, tormentas repentinas, inundaciones, ples. Esta comunidad está situada en un área accidentes químicos y sequías. propensa a inundaciones y geológicamente ac- En la Figura 2.23 se muestra un ejemplo de tiva, y el mapa revela pocas localizaciones para cartografía por capas acerca del riesgo. En él se el desarrollo seguro del terreno a efectos de Figura 2.23 Ejemplo de un mapa por capas usado para la evaluación del riesgo Fuente: Mapas por capas completados por el Grupo Pathway en los Recursos Naturales de Canadá y presentados como una contribución al equipo canadiense en el «Proyecto de puente hacia el futuro» (Grupo Sheltair, 2007). Nota: Puede ponerse en capas las combinaciones de riesgos para los entornos naturales para crear un mapa de evaluación de peligros multirriesgo que comunique rápida y fácil- mente qué entornos son apropiados para usos específicos. 150 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS usos residenciales y comerciales. Además, los la misma región de Squamish. Cada mapa se sistemas existentes de infraestructura de gas centra en un activo de energía renovable dife- natural y electricidad y las principales rutas de rente. Al sobreponer los mapas de activos de transporte por ferrocarril y carretera ya es- energía, se crea una herramienta que hace más tán expuestas a importantes riesgos, porque fácil planificar el desarrollo basado en recur- están localizadas en el sector de caída de los sos energéticos renovables locales. Por ejem- escombros previstos de los corrimientos de tie- plo, puede situarse una nueva urbanización rra procedentes de la ladera este de las mon- residencial en áreas en las que la luz solar per- tañas. Incluso se ha situado incorrectamente la mite el uso de calentadores de agua solares du- subestación eléctrica en esta área peligrosa por rante todo el año y en las que los nuevos edi- la falta de una cartografía por capas previa. ficios están libres del borde ventoso del norte Otro ejemplo de innovación en cartografía de la ciudad, donde las velocidades medias del por capas es la colección de mapas de la Figu- viento son suficientes para mantener un par- ra 2.24, que muestra una serie de mapas para que eólico. Figura 2.24 Un ejemplo de un mapa por capas de fuentes de energía renovable Fuente: Mapas por capas completados por el Grupo Pathway en los Recursos Naturales de Canadá y presentados como una contribución al equipo canadiense en el «Proyecto de puente hacia el futuro» (Grupo Sheltair, 2007). Nota: Pueden contemplarse juntos o ponerse por capas los mapas individuales de activos energéticos para dar lugar a una imagen de todas las áreas en una región que tienen acceso fácil a fuentes renovables de energía. Con una gestión del crecimiento adecuada y la ayuda de los mapas, una ciudad puede posicionarse adecuadamente para conseguir la independencia energética y la neutralidad en el carbono. KM = kilómetro. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 151 No es inusual que los planes de infraestruc- provisto. De hecho, la cartografía de los recur- tura y uso de la tierra se desarrollen sin nin- sos ecológicos dentro y alrededor de una ciu- guna referencia al riesgo de desastres naturales dad, por ejemplo, es una tarea relativamente u otras relaciones críticas con el paisaje, tales simple, que puede llevar a cabo cualquier uni- como activos de recursos, funciones ecológicas versitario recién graduado, pero inventariar los (como captura de agua de lluvia, producción de recursos no es tan simple. A veces, se necesita alimentos y protección frente al viento) y áreas una inversión sustancial para revisar los recur- exclusivas o ecológicamente sensibles que con- sos y documentar las condiciones en toda una tribuyen a la biodiversidad local y la salud eco- región. El proceso lleva consigo a expertos en lógica. Los equipos de diseño y expertos en po- muchas disciplinas, pero, como cada lugar es lítica son capaces de adaptar sus políticas y especial, hay pocos atajos. Una técnica para la diseños a esta información, solo si está disponi- rápida recogida de datos es el uso de la foto- ble en un formato a su debido tiempo y es fácil grafía aérea, en combinación con un sistema de de comprender. posicionamiento mundial, para crear datos rá- Una aplicación más común y especialmente pidamente en la longitud y área de los elemen- útil de la cartografía por capas lleva consigo tos naturales y construidos de una región, in- cartografiar la capacidad de la infraestructura cluyendo las huellas de los edificios, la longitud existente y compararla con la demanda proyec- de las líneas de costa y calles clave y las carac- tada de servicios. Muchas regiones urbanas es- terísticas de los espacios abiertos. Este plan de tán utilizando en la actualidad este tipo de car- almacenamiento y recogida de información con- tografía por capas para ayudar a la gestión del tiene los elementos más importantes del méto- crecimiento. Las áreas con un superávit de ca- do y hay que abordarlos como parte de una sen- pacidad dentro de sus sistemas de infraestruc- da Eco2. Un buen ejemplo de cómo una amplia tura son, caeteris paribus, las localizaciones estrategia de información lleva a herramientas más adecuadas para el nuevo desarrollo o den- efectivas de cartografía se encuentra en el Ma- sificación urbana. Las áreas con una demanda nual del Banco Mundial para las ciudades en el especialmente alta pueden ser adecuadas para cambio climático, que incluye un enfoque paso sistemas de infraestructura localizados; por a paso para identificar los lugares de mayor ries- ejemplo, una alta demanda de energía hace que go que son especialmente vulnerables y luego los sistemas de energía del distrito sean coste- explorar las opciones de mitigación (Véase Pra- efectivos. Como se dispone de mapas de esas sat y otros, 2009). áreas, pueden aplicarse con más facilidad las políticas que hacen que los edificios sean ade- La integración del conocimiento local cuados para conectarse a una red local. Este Otra parte clave de una estrategia de informa- tipo de política prospectiva ayuda a crear una ción es implicar a los residentes locales que po- ecología municipal, en la que muchos lugares seen conocimientos en el trabajo de cartogra- funcionan como nodos, tanto de oferta como fía. Pueden organizarse talleres para acceder a de demanda para los flujos de recursos. esta información y crear mapas que sean mu- cho más informativos por medio de un proceso El foco en los inputs de calidad que tenga más contenido. Recientemente, se ha De forma similar al caso de los metadiagramas, aplicado con éxito esta clase de cartografía co- la dificultad de la cartografía por capas es la es- munitaria en muchos lugares. Las comunidades casez de datos fiables. Los mapas pueden ser suelen tener una cantidad verdaderamente sor- bonitos, pero su utilidad depende de la preci- prendente de información que aportar, mucha sión y ámbito de los datos de los que se los ha de la cual no se puede obtener de otra forma. 152 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Aprovechamiento de las tecnologías biar rápidamente los mapas para reflejar cam- para compartir los resultados bios en el diseño y generar automáticamente El uso de aplicaciones SIG basadas en la web cálculos precisos de indicadores espaciales y es una tecnología emergente que impulsa los flujos de recursos. Un ejemplo es Community beneficios de la cartografía. Mapas e imágenes Viz, un paquete de software desarrollado para multicolores de internet ofrecen un mayor po- las ciudades y disponible a un coste mínimo por tencial para la participación del público y los medio de la Fundación de la Familia Orton, una interesados y ayudan a los que toman las deci- fundación benéfica. Community Viz reduce en siones a reunir diversos puntos de vista sobre gran medida el tiempo requerido para crear es- cómo mejorar la calidad y aceptabilidad de los cenarios plausibles, dirigidos al diseño del sis- planes. También, los mapas están abiertos al es- tema urbano y a establecer un protocolo es- crutinio de un público más amplio y pueden tándar para el uso de indicadores y puntos de proporcionar ideas para una consulta espacial referencia (Figura 2.25). También proporciona adicional, tienen acceso a más información o una base adecuada para compartir datos e inte- información actualizada y señalan las inexacti- grar los resultados entre departamentos o ins- tudes en los mapas. tituciones. En la aplicación Squamish, descrita anteriormente, se ha utilizado Community Viz Trabajar hacia un SIG basado en el escenario como una plataforma común por tres equipos Al crearse capacidad dentro de una ciudad, los diversos de diseño: crecimiento inteligente (trans- métodos de cartografía por capas pueden evo- porte y forma urbana), sendas (gestión de ries- lucionar para incluir potentes SIG basados en go y peligros naturales), y transición al futuro el escenario. Estas aplicaciones pueden cam- (sendas de 30 años para la sostenibilidad). Figura 2.25 Community Viz Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt) con un esquema fundamental adaptado de la Fundación de la Familia Orton, 2009. Nota: Community Viz es una aplicación SIG basada en escenarios e indicadores que puede usarse de acuerdo con otros métodos para producir gran parte de la información requerida con el fin de evaluar las opciones de desarrollo. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 153 Bibliografía Rees, William E. 2002. «Globalisation and Sustainability: Conflict or Convergence?». Bulletin Li Jingsheng, comp. 2006. «Bridge of Jinze, Bridging of Science, Technology and Society 22 (4): 249-268. to the Web». Proyecto de Puente al Futuro. Sheltair Group. 2007. «Bridging to the Future in . Distrito de Squamish, BC, marzo de 2007. McHarg, Ian L. 1969. Design with Nature. Serie Wiley Disponible en . History Press. Society for Environmental Communications. 2002. Orton Family Foundation. 2009. «CommunityViz Down To Earth: Science and Environment Online. User’s Guide». Orton Family Foundation, 15 de diciembre de 2002. Centro de Ciencia y Middlebury, VT. Medio Ambiente, Nueva Delhi. . Resilient Cities: A Primer on Reducing TERI (Tata Energy Research Institute). 1997. TERI Vulnerabilities to Disasters. Washington, DC: Energy Data Directory and Yearbook 1997/98. Banco Mundial. Nueva Delhi: Teri Press. 154 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CAPÍTULO 10 Métodos de planificación de inversiones Invertir juiciosamente en desarrollo urbano es Existe una serie de métodos de evaluación un proceso complejo. Hay que implicar a un para ayudar a las ciudades a hacer frente a la gran número de profesionales (arquitectos, di- complejidad. Merece la pena considerar los si- señadores, suministradores, ingenieros, eco- guientes métodos. Puede aplicarse cada uno de nomistas y planificadores financieros), de los ellos usando herramientas simples y flexibles que cada uno aporta un concepto diferente de que se ajustan a las necesidades y capacidades lo que es importante y cómo puede medírselo del usuario. (Figura 2.26). La construcción tiene lugar en Por delante, y ante todo, se encuentra el cál- muchas fases y a lo largo de muchos años (pro- culo del coste del ciclo de vida (CCCV), que se gramar y planificar, diseño e ingeniería, cons- utiliza para entender muchos de los costes in- trucción, operación y desmantelamiento). El directos y contingentes que van unidos a cual- producto final está compuesto por muchos ni- quier diseño de un proyecto a lo largo del ciclo veles de productos subsidiarios (materiales, de vida esperado de las instalaciones. Algunas componentes, tecnologías, edificios enteros, herramientas del CCCV funcionan con ambien- sistemas de infraestructura y espacio abierto). tes urbanos completos, incluyendo elementos En cada fase y en cada escala están implicados espaciales e infraestructura. Otras herramien- diferentes actores en el proceso de toma de de- tas del CCCV funcionan exclusivamente con cisiones. La complejidad de interacciones en- tipos específicos de instalaciones de infraes- tre estos actores y entre los muchos elemen- tructura, tales como plantas de tratamiento y tos es uno de los desafíos más significativos centrales de energía. Contemplamos ambos con que se encuentra el que intente evaluar los tipos. costes y beneficios reales de los planes alter- El segundo método que considerar es la con- nativos de desarrollo. Invertir juiciosamente tabilización medioambiental, que trata de aña- en desarrollo urbano gira en torno a hacer fren- dir los impactos medioambientales de la vida te a la complejidad. de un proyecto. La contabilización medioam- U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 155 Figura 2.26 El ciclo de vida de un edificio Fuente: Brick (2008). Nota: El ciclo vital de un edificio es largo y complejo, y se ve influido por muchos profesionales diferentes. biental incluye análisis de flujos materiales, pero de rápido cambio y que, sin embargo, ignoran también amplía el ámbito para abarcar impac- en gran medida los profesionales de la urbanís- tos más amplios de proyectos específicos sobre tica. Una evaluación completa del riesgo re- el medio ambiente, tales como uso y agotamien- quiere que las ciudades consideren una varie- to de recursos y los costes de las emisiones. Pue- dad de posibilidades futuras e investiguen el de aplicarse este método en proyectos de de- impacto probable de las tendencias en muchas mostración, porque ayuda a revelar el cuadro áreas, desde el cambio climático a la tecnolo- completo; la contabilización medioambiental gía. La adaptación y planificación del escenario del ciclo de vida ayuda a identificar las áreas en son difíciles, pero son también ejercicios grati- las que son mayores los problemas. Por ejem- ficantes y parte clave de la inversión en solidez plo, las prioridades ecológicas entre los países y sostenibilidad. que se industrializan rápidamente incluyen re- Un cuarto método es la valoración global del ducir las cantidades excesivas de albañilería pe- funcionamiento de una ciudad en una senda sada usada en la construcción, convirtiendo los Eco2 y sobre una base a largo plazo y proyec- sistemas de energía ineficientes y contaminan- to por proyecto; esto implica utilizar una se- tes usados en la producción de materiales y me- rie holística de indicadores para evaluar costes jorando la durabilidad del hormigón y otros ma- y beneficios. Es importante para las ciudades teriales clave que afectan a las vidas de edificios revisar las formas de seleccionar indicadores e infraestructura. Los desafíos que implica el de funcionamiento que sean útiles a los que to- realizar una contabilización medioambiental man las decisiones en diversos niveles y que en los proyectos se centran en el tiempo y es- cubran toda la gama de activos dentro de una fuerzo necesarios para considerar todos los in- ciudad: capital manufacturado, capital natural, puts y outputs, incluyendo los que están incor- capital humano y capital social. Es importante porados en los materiales y servicios obtenidos que estos indicadores incluyan atributos cuali- para el proyecto. tativos tales como dimensiones históricas, tra- Un tercer método es la evaluación de riesgo, dicionales o culturales que no se puede repre- que es especialmente importante en tiempos sentar monetariamente. El desafío es encontrar 156 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS formas de medir estos activos que sean equili- de diseño y compra para optimizar el sistema bradas, asequibles, fiables y comparables y pre- durante toda su vida. Por ejemplo, puede cam- sentar los resultados en un formato que pue- biarse la composición de las tuberías del alcan- dan entender con facilidad los que toman las tarillado desde hormigón a acero soldado si se decisiones. considera debidamente la durabilidad, limpie- za, mantenimiento y otros costes recurrentes a lo largo de toda la vida del sistema, y el poten- Cálculo del coste del ciclo de vida cial de adaptabilidad y reciclado. Pueden cam- biarse las superficies de las carreteras de asfal- Uno de los factores más significativos que in- to a hormigón si se considera debidamente la cluye la toma de decisiones en el desarrollo del mejor eficiencia y ahorro de combustible que área urbana es el impacto a largo plazo sobre consiguen los neumáticos de camión sobre el las finanzas de la ciudad y los costes para los hormigón. Las redes de infraestructura linea- residentes y empresas. Desgraciadamente, en les en el terreno pueden reflejar la adopción de diseños integrados complejos, que incluyen nue- zanjas y conductos de servicios de fácil acceso, vos usos de la tierra y nuevas infraestructuras, si resulta que ofrecen mayor adaptabilidad y me- es, a menudo, difícil estimar los costes y rendi- nores costes de funcionamiento durante su lar- mientos. Podrían existir buenos argumentos de go ciclo de vida. El CCCV puede producir inclu- sentido común para diseños Eco2 alternativos, so mayores cambios en la práctica en términos pero, sin el acompañamiento de un análisis fi- de planificación espacial, como se describe en nanciero, es comprensible que los que toman la parte 1. las decisiones se muestren reacios, lo que es especialmente cierto debido a las concepcio- Aplicaciones del CCCV en el uso nes erróneas prevalecientes y a la mala infor- integrado del terreno y planificación mación generalizada. Además, no es siempre de infraestructura de la comunidad fácil reconocer el potencial de que redunde en El CCCV puede ayudar en la evaluación de ac- beneficios para todos, y el supuesto puede ser tividades de planificación espacial alternati- que el cambio es costoso, al menos hasta que se vas, proporcionando estimaciones creíbles de haya completado un análisis financiero. El de- todos los costes a largo plazo de infraestruc- bate acerca de los costes tiene dos dimensiones: tura y los impactos en los impuestos, salud fis- ¿cuáles son los verdaderos costes a largo pla- cal, alojamiento accesible y espacio comercial. zo?, ¿con qué equidad se distribuyen los cos- La forma más efectiva de entender tes y beneficios? Un método CCCV es la única los beneficios es por medio de un forma de abordar estas dos cuestiones. ejemplo específico de la aplicación 0R]LOOD)LUHIR[OQN El CCCV para la infraestructura urbana se del CCCV. El ejemplo, que presen- aplica a todos los componentes, desde los edifi- tamos aquí, se basa en una herra- cios a las carreteras, sendas, derechos de paso, mienta desarrollada por la Canada aparcamientos, cables, tuberías, zanjas, puen- Mortage and Housing Corporation, tes y las plantas de tratamiento, subestaciones, agencia pública canadiense, para espacios abiertos e instalaciones relacionadas. utilizarlo en ejercicios de diseño in- La mayor parte de estos elementos de infra- tegrado. La herramienta, de cálculo del coste Puede obtenerse el software de cálculo de estructura tienen vidas excepcionalmente lar- del ciclo vital para la planificación de la infra- costes del ciclo vital de gas y pueden representar grandes cantidades de estructura de la comunidad, permite a los usua- Canada Mortage y material y flujos de energía del ciclo vital. Adop- rios comparar escenarios alternativos de de- Housing Corporation, tando el CCCV pueden ajustarse las decisiones sarrollo y estimar los principales costes del . U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 157 desarrollo comunitario, en especial los que cam- Dos escenarios para Fort St. John bian según la forma de desarrollo urbano (por En 2008, Fort St. John, Canadá, llevó a cabo ejemplo, infraestructura lineal). Se adapta la una charrette de diseño para crear un plan del herramienta a la estimación de los costes de concepto de un barrio sostenible, destinado a planificación y los ingresos que van unidos al un terreno no urbanizado previamente de 37 componente residencial de una promoción. Pue- hectáreas situado en el borde del área urbana. den incorporarse los efectos financieros del de- La ciudad tenía tres metas: sarrollo comercial y otros tipos de desarrollo, 1. Adoptar un proceso de planificación más be- siempre que se hayan especificado correcta- ligerante y atractivo para gestionar el creci- mente los requisitos de infraestructura. La he- miento. rramienta es apropiada para evaluar los pro- 2. Crear un nuevo barrio piloto que encarnase yectos de desarrollo cuya dimensión va de una las finalidades y metas a largo plazo de la co- serie de casas a una ocupación de espacios li- munidad. bres bloque a bloque o a toda una subdivisión o 3. Nuevos enfoques que constituyeran pruebas barrio. Una buena medida de la aplicabilidad sobre el terreno para guiar el futuro desarro- de la herramienta a un proyecto dado es si se llo de uso mixto en toda la región. pueden o no concebir alternativas que darían lugar a densidades o requisitos de infraestruc- Como parte de la charrette de diseño, se com- tura significativamente diferentes, o utilizar di- pararon los costes y valor del desarrollo del plan versas alternativas de infraestructura verde. conceptual del barrio sostenible con un escena- La herramienta es una aplicación basada en rio de referencia basado en los típicos barrios una hoja de cálculo (Microsoft Excel) que rea- de baja densidad que existían en el momento liza la estimación de los costes del ciclo de vida en Fort St. John. El escenario de barrio sosteni- rápida y fácilmente para casi cualquier tipo de ble es una alternativa que incorpora los prin- utilización del terreno y alternativa de infraes- cipios y recomendaciones que habían surgido tructura. Incluye variables de cálculo del coste del proceso de la charrette. El análisis que uti- con valores por defecto que se puede ajustar lizaba la herramienta del CCCV para la plani- para corresponderse con los costes locales o ficación de la infraestructura de la comunidad nacionales, de acuerdo con la situación de una permitía que se aplicasen los escenarios para ciudad. Los outputs incluyen evaluaciones fi- todo un barrio. Los cálculos son globales, inclu- nancieras integradas con valores monetarios yendo los costes típicos de capital y funciona- para las siguientes principales categorías: miento de las utilidades y servicios, tales como • Infraestructura física, incluyendo carreteras, carreteras, agua, alcantarillado, basuras, escue- alcantarillado, instalaciones para el agua de las, instalaciones de ocio, transporte público, lluvia, escuelas y centros de ocio. uso del vehículo privado, bomberos y policía. • Servicios municipales, incluyendo servicios También se calculan los tipos de interés de los de tráfico, transporte escolar, bomberos, po- préstamos, tipos impositivos e ingresos de los licía y servicios de gestión de residuos. servicios. Se anualizan los costes del ciclo de • Costes privados de los usuarios, incluyendo vida (convertidos en un coste anual) a lo largo costes de conducción y de calefacción de los de un periodo de 75 años y se tienen en cuenta hogares. el funcionamiento, mantenimiento y sustitución • Costes externos, incluyendo la contamina- de todas las utilidades. Pueden asignarse todos ción del aire, cambio climático y colisiones los costes sobre una base por hogar. de vehículos de motor. En los dos cálculos fueron iguales los supues- • Alternativas de infraestructura verde. tos de costes y demanda de servicios. Las únicas 158 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS diferencias fueron que el escenario del barrio barrio existente junto al lugar una plantilla gra- sostenible tenía una calle más estrecha, infra- duada (Figura 2.27). El barrio tiene parques, en estructura para agua de lluvia, cubiertas ajar- su mayor parte viviendas unifamiliares, etc. Se dinadas en edificios públicos (reduciendo la contó el número aproximado de parcelas y la dimensión de la infraestructura para agua de longitud y tipo de calles captadas dentro de la lluvia) y unos mayores estándares de construc- plantilla, se tuvo en cuenta la inclusión de una ción para la eficiencia energética. El escenario escuela y centro comunitario. Se añadieron lue- de barrio sostenible también tiene mayor den- go tres elementos: una pequeña franja de edi- sidad y combinación de tipos de alojamiento y ficios de uso comercial, algunas parcelas de usos del terreno. La Tabla 2.3 compara los dos pareados y varios edificios pequeños de aparta- escenarios. mentos de tres pisos. Se limitó el espacio abier- to a parques, terrenos escolares y derechos de Escenario de referencia: baja densidad, paso de las calles. primariamente apartamento y residencial unifamiliar Escenario de barrio sostenible: densidad Se utilizó un método simple de plantilla para media, formas de alojamiento variadas y uso evaluar el diseño de la carretera y terreno y el mixto número de unidades que se desarrollaría típi- El plan de barrio sostenible desarrollado en la camente en este lugar. Se creó y situó sobre un charrette de 2008 fue la base del segundo esce- Tabla 2.3 Ciudad de Fort St. John, Canadá, estadísticas comparativas para dos escenarios ESCENARIO DE REFERENCIA: BARRIO SOSTENIBLE FACTOR BAJA DENSIDAD ESCENARIO: DENSIDAD MEDIA Área de lugar 37 hectáreas (93 acres) 37 hectáreas (93 acres) Área residencial (a %) 94 90 Comercial y comunidad (%) 6 10 Área de servicio de los parques Aproximadamente 2,7 hectáreas No estimado; espacio abierto multiuso Unidades residenciales totales 368 932 Unidades unifamiliares 1 88 56 Unidades de pareados (parcela grande) 72 0 Pareados (parcela pequeña) 0 84 Casas de pisos (dos pisos) 0 1 08 Casas de pisos (tres pisos) 0 1 38 Apartamentos (tres o cuatro pisos) 1 44 51 6 Apartamentos sobre comercios 0 30 Unidades comerciales 8 15 Densidad bruta de la unidad, unidades/hectárea (unidades/acre) 1 1 (4) 28 (1 2) Población total 888 1.922 Población adulta 682 1.542 Población infantil 206 380 Población total 888 1.922 Total de carreteras (metros lineales) 4.120 5.260 Carreteras de barrio, compactas (metros) 0 2.41 0 Carreteras colectorasb (metros lineales) 3.200 1.930 Carreteras arteriales (metros lineales) 920 920 Fuente: Fort St. John (2009). a. El área residencial incluye las carreteras, parques, escuelas, etc. b. Las carreteras colectoras incluyen dos tipos: uno con un derecho de paso de 17 metros y uno con un derecho de paso de 15 metros. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 159 Figura 2.27 Escenario de referencia de baja densidad desarrollado usando una plantilla Fuente: Fort St. John (2009). Nota: Apts. = apartamentos; Com = uso comercial. nario. Se desarrolló un modelo tridimensional • Un distrito orientado a las personas mayo- de los bocetos del taller desde la utilización de res de edificios de apartamentos de 3 o 4 pi- una variedad de formas de alojamiento enume- sos en la parte este de la localización del hos- radas en la sección residencial (véase más arri- pital. ba). A pesar de que no se estableció un diseño • Una fila de unidades de uso comercial mixto de barrio preciso y detallado, se graduó con pre- con apartamentos por encima y a lo largo de cisión las áreas de planificación, las formas de la extensión de la Avenida 112, ligeramente construcción, los tipos de calles y los edificios al norte de la localización del hospital. públicos, de forma que se produjo un resultado • Una escuela y un centro comunitario. plausible. En general, esto es un plan mucho • Un mirador público en la torre del agua. más compacto que el escenario de referencia. • Hogares eficientes en energía. Los edificios estaban agrupados más estrecha- El espacio público abierto está integrado y es mente y había más espacios públicos abiertos e multiuso, incluyendo sendas verdes, jardines intermedios. Hay varios usos más y tipos de edi- comunitarios, sendas para bicicletas, pistas de ficios que en el caso del escenario de referencia. esquí campo a través y una gran zona de uso Las calles del barrio y las carreteras son tam- común alrededor de la escuela y el centro co- bién más estrechas, de acuerdo con los Están- munitario. dares de Desarrollo Alternativo Canadiense. El plan de barrio sostenible incluye lo si- guiente: Análisis de costes y valor en los escenarios • Una pequeña área de residencias unifami- liares con gran parcela. Escenario de referencia: costes y valor • Una serie de pequeñas áreas de pareados con Utilizando los costes típicos de carreteras, al- parcela pequeña. cantarillado, suministro de agua, escuelas y otros • Unas pocas áreas pequeñas de casas adosa- servicios, se ve que el escenario de referencia das de dos pisos. resulta en aproximadamente 36.000 $ EE.UU. • Varias áreas de casas adosadas de tres pisos. en los costes de capital iniciales para cada uni- • Edificios de apartamentos de 3 o 4 pisos a lo dad residencial (Figura 2.28). Se incluye el cos- largo de la parte este de la extensión de la te estimado de un estanque de agua de lluvia Avenida 112. dentro de la infraestructura verde, así como el 160 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 2.28 Escenario de referencia: costes iniciales de capital Fuente: Fort St. John (2009). de una estación de bombeo de agua dentro de calculado para cada unidad residencial (6.520 los costes definidos del usuario. Obsérvese que $ EE.UU.) (Figura 2.32). las carreteras predominan en los costes de ca- Se estimaron aproximadamente los impues- pital. Utilizando estos costes de capital, el esce- tos, cargos por usuario (como los de la recogida nario de referencia da lugar a aproximadamente de basuras) y los del coste de desarrollo inicial 6.500 $ EE.UU. en los costes de funcionamien- para el escenario de referencia (Figura 2.33). No to de cada unidad residencial (Figuras 2.29 y se había decidido cómo Fort St. John compar- 2.30). tiría o recuperaría los costes de desarrollo del Todos los activos de infraestructura se de- sector privado, por lo que estos resultados son precian, de forma que una verdadera represen- hipotéticos. tación de los costes tiene que incluir los de sus- titución con el tiempo, incluyendo la inflación Barrio sostenible: costes y valor de los costes de construcción. La Figura 2.31 Utilizando los costes típicos de carreteras, al- ilustra los costes anuales de funcionamiento de cantarillado, suministro de agua, escuelas y otros todos los tipos de infraestructura si se los ex- servicios, se ve que el escenario del barrio sos- tiende a lo largo de una vida de 75 años. El ver- tenible da lugar a aproximadamente 16.500 dó- dadero coste del ciclo de vida anual por hogar lares en costes iniciales de capital para cada uni- (8.432 $ EE.UU.) es, aproximadamente, el 30% dad residencial, lo que es menos de la mitad de los mayor que el coste inicial de funcionamiento costes del escenario de referencia (Figura 2.34). Figura 2.29 Escenario de referencia: costes anuales de funcionamiento por unidad Fuente: Fort St. John (2009). U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 161 Figura 2.30 Escenario de referencia: representación gráfica de los costes iniciales de capital y de los costes anuales de funcionamiento por unidad Fuente: Fort St. John (2009). Figura 2.31 Escenario de referencia: representación de los verdaderos costes del ciclo vital, incluyendo los de sustitución Fuente: Fort St. John (2009). Figura 2.32 Escenario de referencia: representación gráfica de los verdaderos costes del ciclo vital Fuente: Fort St. John (2009). 162 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 2.33 Escenario de referencia: estimación de los impuestos, gastos del usuario y cargos de costes iniciales de desarrollo Fuente: Fort St. John (2009). Figura 2.34 Escenario del barrio sostenible: costes iniciales de capital por unidad Fuente: Fort St. John (2009). El coste estimado de un tejado verde para la es- mados de la estación de bombeo del agua se in- cuela y el centro comunitario, así como el es- cluyen en los costes definidos del usuario. tanque de agua de lluvia (ahora más pequeño), Se estiman en 6.053 $ EE.UU. por unidad los está incluido en la infraestructura verde. El cos- costes anualizados del ciclo de vida de la alter- te estimado de una estación de bombeo de agua nativa sostenible, o, aproximadamente, un 17% está incluido en los costes definidos del usua- más que los costes iniciales de funcionamiento rio. Obsérvese que, como en el escenario base, (5.185 $ EE.UU.) (Figuras 2.37 y 2.38). Esta dife- las carreteras siguen predominando en los cos- rencia es, aproximadamente, la mitad de la di- tes de capital. ferencia para el escenario de referencia, princi- Utilizando estas estimaciones del coste de palmente debido al mayor número de hogares capital, el escenario del barrio sostenible re- que comparten la infraestructura más eficien- sulta en, aproximadamente, 5.200 $ EE.UU. en temente. costes de funcionamiento para cada unidad re- Estos resultados iniciales indican que las ta- sidencial, lo que es, aproximadamente, un 25% sas por unidad en el barrio sostenible pueden menos que el escenario de referencia (Figuras ser ligeramente inferiores (debido, principal- 2.35 y 2.36). Los costes de funcionamiento esti- mente, a los hogares más pequeños) y que las U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 163 Figura 2.35 Escenario del barrio sostenible: costes anuales de funcionamiento por unidad Fuente: Fort St. John (2009). Figura 2.36 Escenario del barrio sostenible: representación gráfica de los costes iniciales de capital y costes de funcionamiento anuales por unidad Fuente: Fort St. John (2009). Figura 2.37 Escenario del barrio sostenible: representación de los verdaderos costes del ciclo vital, incluyendo la sustitución Fuente: Fort St. John (2009). 164 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 2.38 Escenario del barrio sostenible: representación gráfica de los verdaderos costes del ciclo vital Fuente: Fort St. John (2009). cargas de desarrollo iniciales serían también me- cuelas están distribuidos entre más hogares con nores que las del escenario de referencia (Figu- menos niños. ra 2.39). La Figura 2.42 ilustra las significativas re- ducciones de los costes municipales anuales Análisis comparativo de costes y valor estimados y los ingresos necesarios para el ba- La Figura 2.40 demuestra los enormes ahorros rrio sostenible a lo largo de un periodo de 75 en costes de capital iniciales en el escenario del años. barrio sostenible con respecto al escenario de La Figura 2.43 resume los costes estimados referencia. Los que toman las decisiones pue- anuales del ciclo vital por hogar para los dos den subrayar estos ahorros sustanciales en su barrios a lo largo de un periodo de 75 años. esfuerzo para superar la resistencia y perseguir soluciones innovadoras. Conclusiones del estudio del caso CCCV La Figura 2.41 ilustra las modestas reduccio- nes en los costes de funcionamiento por hogar Hay que actualizar los inputs específicos del para el escenario del barrio sostenible, debido, coste de desarrollo al continuar el diseños principalmente, a que más hogares comparten Hay muchos supuestos del coste tangible e in- la infraestructura. Además, los costes de las es- tangible, incorporados en el modelo, que son Figura 2.39 Escenario del barrio sostenible: estimación de impuestos, gastos del usuario y cargos de los costes iniciales de desarrollo Fuente: Fort St. John (2009). U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 165 Figura 2.40 Comparación del escenario de referencia y los escenarios del barrio sostenible: costes de capital iniciales Fuente: Fort St. John (2009). Figura 2.41 Comparación de los escenarios de referencia y barrio sostenible: costes anuales de funcionamiento Fuente: Fort St. John (2009). Figura 2.42 Comparación de los escenarios de referencia y del barrio sostenible: costes municipales anuales e ingresos necesarios a lo largo de 75 años Fuente: Fort St. John (2009). Figura 2.43 Comparación de los escenarios de referencia y del barrio sostenible: costes anuales del ciclo vital por hogar Fuente: Fort St. John (2009). 166 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS bastante fiables porque están extraídos de bases Se ha estimado que la mediana del precio de de datos nacionales y localizados para Fort St. un pareado en mini parcela es menor que el John. Sin embargo, los detalles específicos de precio de una parcela unifamiliar estándar en la promoción no son lo suficientemente ciertos el siguiente orden de magnitud: en este nivel conceptual para obtener resul- 1. Precio del terreno: está aproximadamente un tados altamente precisos y, además, no se ha 25% por debajo de la parcela unifamiliar, de- determinado la forma en la que Fort St. John, bido a su menor superficie y menores costes como propietario del terreno, tratará los costes de servicios. de desarrollo y de servicios municipales recu- perándolos por medio de ventas y cargas del 2. Precio de la vivienda: está aproximadamen- coste de desarrollo. Por el momento, se ha su- te un 35% por debajo de una parcela unifami- puesto que la ciudad cargará, aproximadamen- liar, debido al menor tamaño de la vivienda te, con el 20% de los costes de servicio y pasará y las economías de la construcción pareada, el 80% al promotor. Por lo tanto, los costes e lo que también tiene en cuenta el coste lige- ingresos municipales son preliminares, aun- ramente más alto de la construcción de más que, una vez se haya fijado el modelo de la hoja calidad eficiente en energía. de cálculo, puedan ser actualizados para con- 3. Coste de funcionamiento: para una vivienda trastar escenarios más detallados antes de que pareada de mini parcela puede ser aproxi- se tomen las decisiones finales. madamente un 50% menos que el coste co- rrespondiente de una vivienda unifamiliar, El CCCV ayuda a clarificar la mayor debido a la eficiencia energética, ahorros en asequibilidad y valor de las opciones agua, construcción más duradera y la menor sostenibles área del jardín que mantener. En el escenario del barrio sostenible no se ex- plora en detalle los efectos sobre los precios de En el mundo actual de incertidumbres eco- los hogares y costes de funcionamiento. Cla- nómicas y costes inestables de energía y servi- ramente, la forma de desarrollo compacto da cios, puede decirse sin miedo a equivocarse es lugar a ahorros en servicios municipales por probable que la vivienda más compacta, más hogar que se pueden pasar a los residentes por eficiente en energía y más duradera retenga su medio de alquileres o precios de compra más valor mucho mejor que las grandes viviendas bajos. Además, el escenario del barrio sosteni- ineficientes del pasado. ble supone tamaños más pequeños de los ho- gares, que reducen los costes de capital por vi- El CCCV es especialmente efectivo para vienda. Por ejemplo, un típico pareado de mini ayudar al municipio a hacer frente a los parcela puede estar entre los 120 a 200 m2 (1.300 costes futuros a 2.200 pies cuadrados), lo que se puede com- Toda ciudad establecida de hoy en día se en- parar con los 220-300 m2 (2.400-3.200 pies cua- frenta a problemas con la gestión de costes de drados) para una típica vivienda unifamiliar in- sustitución de la infraestructura en proceso de dependiente (una mediana de un 60% menos envejecimiento. Alguna se encuentra en una de superficie). Además, se propone para el ba- situación más grave que otras por los bajos rrio sostenible estándares de edificación verdes rendimientos de una economía en declive y la eficientes en energía que darán lugar a meno- sustitución diferida mucho más allá de lo con- res costes de funcionamiento, así como de re- veniente. Al mismo tiempo, ha habido impor- paración y sustitución (porque se trata de vi- tantes aumentos en los costes de capital en los viendas más duraderas). últimos años, debido a la demanda mundial de U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 167 materiales de construcción, precios de energía mente al evolucionar el concepto de diseño y y otros factores. En pocas palabras: son tiem- obtenerse nueva información. pos en los que es difícil financiar la infraestruc- Un ejemplo de una herramienta CCCV para tura, pero oportunos para soluciones innova- instalaciones de infraestructura es la Herra- doras. mienta de Análisis de Proyectos de Energía Lim- Al mirar las ciudades hacia el futuro, será pia RETScreen, una herramienta de apoyo a las cada vez más importante adoptar soluciones decisiones que crea la capacidad de los planifi- de promoción que reduzcan los futuros costes cadores, los que toman las decisiones y la in- municipales y aumenten la solidez. El ejemplo dustria para aplicar proyectos de energía re- del barrio sostenible ofrece costes de capital novable, cogeneración y eficiencia energética mucho más bajos por unidad, menores costes (Figura 2.44). El software, que se suministra municipales y para los residentes, y una mejor gratuitamente, puede usarse en todo el mundo relación calidad-precio a largo plazo. También para evaluar la producción de energía, ahorro es un modelo más adaptable, que ofrece más energético, costes, reducciones de emisiones, opciones para una demografía más amplia con viabilidad financiera y riesgos que van unidos a una alta calidad medioambiental, y servicios de diversos tipos de energía renovable y tecnolo- ocio comunitario. La herramienta CCCV sim- gías eficientes en energía. Está disponible en ple ha ayudado a la ciudad a clarificar estos be- diversos idiomas e incluye bases de datos de pro- neficios antes de tomar cualesquiera decisio- ductos, proyectos, hidrología y clima, un ma- nes sobre cómo avanzar. Existe una serie de nual del usuario detallado, un curso de forma- otras herramientas que llevan a cabo funciones ción basado en un estudio casuístico de nivel similares; el adoptar la decisión adecuada acer- universitario y un libro electrónico de ingenie- ca de la herramienta es una parte clave de la ría. Utilizando esta herramienta para explorar creación de capacidad para la senda Eco2.1 las opciones desde el comienzo, las ciudades pueden reducir en gran medida el coste de los El CCCV para una instalación de una sola estudios de pre factibilidad. La rigurosa estruc- infraestructura tura del modelo de software también ayuda a Mientras que Fort St. John ha utilizado el CCCV garantizar que los que toman las decisiones están para la planificación de toda la comunidad, pue- de también aplicarse a instalaciones de infraes- tructura caso por caso. Uno de los desafíos del diseño integrado es la capacidad de evaluar rá- pidamente una gama de opciones de ingeniería en la infraestructura. ¿Cómo se obtienen esti- maciones informadas del funcionamiento de las diferentes tecnologías sin encargar una se- rie cara de estudios de factibilidad? ¿Dónde po- drían encontrarse ingenieros y economistas con suficiente experiencia para comparar adecua- damente las alternativas a lo largo del ciclo vital? La solución suele llevar consigo la aplicación de herramientas de hoja de cálculo graduables que permitan a los usuarios incorporar valores por defecto establecidos en proyectos previos de Figura 2.44 Software RETScreen otros lugares y cambiar los supuestos rápida- Fuente: Recursos Naturales Canadá. 168 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS totalmente informados y que los analistas es- mación de contacto con el proveedor, con el fin tán formados para evaluar la viabilidad técnica de obtener precios u otra información requeri- y financiera de los proyectos de todas clases. El da. software está apadrinado por el gobierno de Ca- Se proporciona una hoja de cálculo de aná- nadá y ha recibido contribuciones de muchas lisis financiero para cada proyecto evaluado (Fi- universidades, habiendo sido utilizado en casi guras 2.45 y 2.46). La hoja de cálculo de análisis todos los países. financiero contiene seis secciones: parámetros Como parte de la Herramienta de Análisis financieros, ingreso anual, resumen de ahorros- de Proyectos de Energía Limpia RETScreen, se ingresos y costes del proyecto, viabilidad finan- proporciona una hoja de cálculo de análisis de ciera, flujos de caja anuales y gráficos de flujos emisiones para ayudar al usuario a estimar el de caja acumulativos. Uno de los beneficios pri- potencial de reducción (mitigación) de emisio- marios es el hecho de que el software RETScreen nes de gases de invernadero del proyecto pro- facilita el proceso de evaluación del proyecto a puesto. Se utiliza una hoja de cálculo de análi- los que toman las decisiones. La hoja de cálculo sis de coste para ayudar al usuario a estimar los de análisis financiero abarca las partidas de in- costes (y créditos) asociados al caso propuesto. puts de los parámetros financieros (por ejem- Se abordan estos costes desde el punto de vista plo, el tipo de descuento y el ratio de deuda) y del coste o inversión inicial y del coste anual o las partidas de outputs de la viabilidad finan- recurrente. El usuario puede remitirse a la base ciera calculada (la tasa de rendimiento interno, de datos del producto RETScreen para la infor- el retorno simple, el valor actual neto, etc.) y Figura 2.45 Ejemplo de un resumen financiero RETScreen Fuente: Compilación del autor (Sebastian Moffatt). Nota: El resumen se refiere a la viabilidad financiera de un sistema de energía eólica para Squamish, Canadá. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 169 Figura 2.46 Ejemplo de un resumen financiero visual RETScreen Fuente: Compilación del autor (Sebastian Moffatt). Nota: El resumen financiero se refiere a un sistema de energía eólica para Squamish, Canadá. permite que los que toman las decisiones del sección de análisis del riesgo, que lleva a cabo proyecto consideren diversos parámetros finan- una simulación Monte Carlo, va dirigida a usua- cieros con relativa facilidad. rios con conocimientos de estadística. Se proporciona una hoja de cálculo de análi- sis de sensibilidad y riesgo para ayudar al usua- rio a estimar la sensibilidad de los indicadores Contabilización medioambiental financieros importantes en relación con los pa- rámetros financieros y técnicos clave. Esta hoja En Estocolmo, el gobierno municipal, junto con de cálculo estándar de análisis de sensibilidad el Real Instituto de Tecnología y una empresa y riesgo contiene una sección de configuración consultora de ingeniería, ha creado una herra- y dos secciones principales: análisis de sensibi- mienta para ayudar a planificar y evaluar el de- lidad y análisis de riesgo. Cada sección propor- sarrollo de Hammarby Sjöstad, un distrito del ciona información acerca de la relación entre sur de la ciudad. La herramienta, llamada Perfil los parámetros clave y los indicadores financie- de Carga Medioambiental (PCM), ha demos- ros importantes, mostrando los parámetros que trado tener éxito en la evaluación y suministro tienen el mayor impacto sobre los indicadores de retornos cruciales a la iniciativa vanguardis- financieros. La sección de análisis de sensibili- ta de Estocolmo en desarrollo sostenible. Es- dad está dirigida al uso general, mientras que la tocolmo ha desarrollado esta herramienta para 170 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS demostrar cómo las estrategias de desarrollo la construcción, uso, demolición y reurbaniza- urbano podrían ser significativamente más be- ción (Figura 2.47). También es posible contras- neficiosas en la mejora de la sostenibilidad ur- tar escenarios. Por ejemplo, se puede comparar bana medioambiental y a largo plazo. el funcionamiento medioambiental de diferen- tes métodos de construcción antes de tomar una El perfil de carga medioambiental decisión sobre cuál utilizar, por lo que es posi- El PCM es una herramienta basada en la eva- ble que los que toman las decisiones incluyan luación del ciclo de vida construida sobre la de- cuestiones medioambientales en la fase tempra- finición de actividades relevantes desde una na del proceso. perspectiva medioambiental y sobre la cuanti- Puede usarse también el PCM para evaluar ficación de las cargas medioambientales que se el funcionamiento medioambiental de un dis- originan de estas actividades, tales como emi- trito o construcción existente de la ciudad ba- siones al aire, suelo y agua, así como el uso de sado en el consumo de recursos tales como agua recursos de energías no renovables. Tiene en y energía durante la fase de utilización. El PCM cuenta todas las actividades relacionadas con hace posible análisis de funcionamiento medio- un proyecto, tales como materiales, transporte ambiental en múltiples niveles. Esta herramien- (transporte de materiales, suministros y perso- ta toma en cuenta actividades unidas a indivi- nas), maquinaria, electricidad, calefacción y re- duos (por ejemplo, guisar y hacer la colada); ciclado de materiales. edificios (tales como materiales de construc- El principal punto fuerte del PCM es que la ción, calefacción de distrito y electricidad); el herramienta es flexible y dinámica, lo que la área inmobiliaria no construida (materiales, má- hace apropiada para su aplicación, tanto como quinas que trabajan, etc.); y el área común (por una herramienta de planificación como de eva- ejemplo, materiales, transporte de personas y luación. Al incluir variables, puede usarse el de bienes). Si se agregan todos los factores pue- PCM para calcular las cargas medioambienta- de analizarse la carga medioambiental de todo les que generarán diversas decisiones de plani- el distrito de la ciudad. Si se analiza separada- ficación en varias fases del proyecto, incluyendo mente cada factor, las diversas actividades de Figura 2.47 El perfil de carga medioambiental Fuente: Brick (2008). Nota: Se cuantifica las cargas medioambientales para diferentes servicios y niveles y puede totalizarse los resultados para reflejar la combinación de temas. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 171 la ciudad pueden proporcionar información útil relación a un escenario de referencia, los resul- para su planificación. tados fueron una reducción del 28-42% del uso El PCM hace posible comparaciones entre de la energía no renovable, una reducción del diseños alternativos, construcción e infraes- 41-46% en el uso de agua, una reducción del tructura, y abarca dos cálculos de ciclo de vida: 29-37% en el potencial de calentamiento glo- bal, una reducción del 33-38% de la creación • Efectos de cada una de las fases del ciclo fotoquímica de ozono, una reducción del 23- de vida: construcción, funcionamiento y des- 29% en el potencial de acidificación, una re- mantelamiento. ducción del 49-53% en el potencial de eutrofi- • Efectos del ciclo de vida sobre los materia- zación y una reducción del 27-40% de residuos les de construcción y electricidad que en- radiactivos. tran y salen de los edificios y el distrito de la La meta medioambiental global fijada para ciudad. Hammarby Sjöstad es reducir a la mitad las car- gas medioambientales con respecto a las de la El PCM en el seguimiento de Hammarby promoción urbana a principios de los 1990. Aun- Sjöstad que todavía no se haya alcanzado esta meta de En el proyecto de Hammarby Sjöstad de Es- duplicar los resultados, las reducciones en las tocolmo, la ciudad impuso severos requisitos cargas medioambientales en el área son signifi- medioambientales en las soluciones de infra- cativas. El principal contribuyente a las mejoras estructura e instalaciones técnicas de los edi- ha sido la planificación efectiva del área, tal como ficios. Desde 2002, cuando se completó la pri- la de la calefacción de distrito, transporte urba- mera área, Sickla Udde, se controlaron metas y no, residuos y gestión de las aguas residuales. funcionamiento medioambientales utilizando Controlar el programa medioambiental en los diferentes indicadores PCM. La Figura 2.48 Hammarby Sjöstad ha contribuido a la com- ilustra los resultados de las cuatro áreas. Con prensión técnica y económica de las medidas Figura 2.48 Logros relacionados con el PCM en Hammarby Sjöstad Fuente: Grontmij AB. Nota: La figura muestra los impactos medioambientales por apartamento y año comparados con la referencia. Los PCM ilustran el efecto de las medidas de los promotores de la propiedad y los efectos de la mejor producción de energía y gestión de aguas residuales (Levin y Rönnkvist-Mickelsson, 2004). 172 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS apropiadas sociales y financieras en el desarro- en especial con la promoción de la conserva- llo continuo del distrito. Los resultados del con- ción de energía. trol también pueden ser útiles a la hora de pla- 3. Se pueden conseguir las mejoras en el siste- nificar o emprender proyectos similares. ma de flujos de salida por medio de una me- jor gestión de residuos y aguas residuales, con El PCM en el proceso planificador la inclusión del reciclado y reutilización. La planificación medioambiental no ha sido la A través de la utilización del PCM en el proceso norma en el pasado y está claro que todavía hay de planificación pueden analizarse diversas op- mucho espacio para mejorar los impactos me- ciones y revisar diversas intervenciones desde dioambientales de las iniciativas de desarrollo un punto de vista medioambiental (Figura 2.49). urbano. La existencia de un enérgico enfoque y Si se añade el coste de los impactos medioam- la capacidad de analizar el potencial de mejora bientales al análisis de alternativas puede visua- en el proceso planificador hacen más probable lizarse la perspectiva del ciclo de vida. El PCM que se adopten medidas coste-efectivas que con- permite evaluaciones globales y una fijación de tribuyan significativamente a mayor sostenibi- objetivos más precisa. Desde el seguimiento de lidad. Se pueden conseguir mejoras en tres áreas: los resultados y la transmisión de observaciones (1) el sistema de los flujos de entrada (flujos de a los interesados y actores, el PCM contribuye materiales y servicios que entran en el área), (2) también a elaborar conocimiento y fomentar las el sistema central (el proyecto), y (3) el sistema mejoras. Tener buenas herramientas de toma de de los flujos de salida (la gestión de los flujos de decisiones, tales como el PCM, se está convir- residuos y reutilización de materiales), de la for- tiendo en cada vez más importante. ma siguiente: 1. Se pueden conseguir las mejoras en el sis- tema de flujos de entrada por medio de una Talleres de previsión y planificación mejor producción de energía (electricidad y de solidez calefacción) y de materias primas. 2. Pueden conseguirse las mejoras en el sistema Se necesita un método de mitigación central por medio de progresos en la cons- y adaptación trucción y mantenimiento; la instalación de Es esencial una previsión creíble para toda la células solares o sistemas de recuperación de planificación del desarrollo. Todas las ciudades calor; y cambio del comportamiento humano, requieren la capacidad de prever. El plan de Figura 2.49 Oportunidades de reducir los impactos medioambientales Fuente: Brick (2008). Nota: La figura ilustra las oportunidades para reducir los impactos medioambientales en el sector de la construcción en el sistema corriente arriba, el sistema fundamental y el sistema corriente abajo. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 173 uso del terreno de una ciudad se ve típicamen- El primer paso es desarrollar la capacidad te impulsado por la población y la demanda eco- de prever la demanda de uso de la tierra nómica, y se apoya en previsiones plausibles de Como mínimo, deberían utilizarse métodos es- la demanda de tierra y servicios, por lo que la tandarizados para estimar la demanda de vi- previsión creíble es una parte necesaria de la di- viendas, espacio comercial e industria, deman- rección de las inversiones públicas y es esencial da que es impulsada por el crecimiento de la para ganar apoyo de los socios financieros po- población y los indicadores económicos. Gene- tenciales y otros interesados. ralmente, el proceso comienza suponiendo unas La previsión es siempre un desafío. La de- tasas de crecimiento razonables de la población, manda de servicios de cualquier tipo puede va- bajo márgenes de incertidumbre a lo largo de un riar ampliamente dependiendo de los supues- periodo de 30 años, lo que crea, a la vez, esce- tos realizados en relación con el crecimiento de narios de alto y bajo crecimiento. la población, los estilos de vida de los ocupan- Se traduce el crecimiento de la población en tes, la nueva tecnología y el ritmo de desarrollo. demanda de viviendas, dividiendo aquella en Las fuerzas transformadoras también pueden subconjuntos basados en la edad y el estatus influir sobre la demanda. Por ejemplo, la mi- socioeconómico. Luego se asocia una propen- gración de la población, el cambio climático y sión para los diferentes tipos de viviendas con la mundialización pueden llevar a cambios a cada subgrupo: apartamentos de poca altura, gran escala en la demanda local de tierra y ser- casas grandes independientes, viviendas de gran vicios. Una subida del nivel del mar podría al- altura, etc. De esta forma se puede generar pre- terar la situación de las líneas de playa y dis- dicciones de la demanda de los diferentes tipos locar los barrios e infraestructura. La mayor de viviendas. frecuencia de los vendavales podría requerir El segundo desafío es prever la oferta. Desde más espacio para la caída de árboles, refugios un punto de vista ideal, se lleva a cabo utilizan- de peatones y servicios subterráneos. Una cri- do una herramienta SIG que tenga en cuenta un sis económica mundial, aumentos de los precios análisis contingente fácil. Se utiliza la zonifica- de los combustibles o cambios en los patrones ción existente o una serie de opciones de zoni- de precipitación podrían impulsar la necesidad ficación como base para igualar las áreas de te- de seguridad alimenticia y exigir más espacio y rreno con los números potenciales de viviendas agua para los jardines urbanos y la agricultura por tipo. Basándose en estos supuestos, cada área local. La gama de amenazas y planes de miti- de terreno tiene una capacidad de edificación, gación para las ciudades de hoy en día cubren lo que limita la oferta de unidades en la ciudad, amplio espectro y está sujeta a un cambio cons- siendo entonces fácil comparar la previsión de tante. la demanda con la de oferta e identificar las ca- En realidad, el desafío de la previsión supe- rencias de tipos específicos de vivienda. La mis- ra ampliamente la capacidad de cualquier ciu- ma previsión proporciona una base para estimar dad. La mejor forma de empezar es generar las carencias en la capacidad de infraestructura en mejores previsiones posibles de demanda y ofer- términos de carreteras, transporte, agua y ener- ta, utilizando cualesquiera datos y modelos prác- gía. ticos disponibles. Con el tiempo, se hace posible Puede usarse un proceso similar de previ- aumentar estas previsiones con percepciones de sión para la demanda y oferta comercial e in- cómo los cambios del clima, tecnología y otros dustrial. Desde un punto de vista ideal, debido factores externos podrían influir sobre los su- a las interdependencias, deberían considerarse puestos clave. juntas las previsiones residenciales y comercia- les e industriales. 174 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Los talleres de previsión son útiles te de riesgos por medio de un diseño sólido de para entender los impactos de las fuerzas utilización del terreno e infraestructura. Lo nor- externas mal es que comience con una exploración de los Se ha desarrollado una serie de técnicas de ma- posibles impactos de las fuerzas externas sobre nera específica para implicar a grandes grupos los sistemas urbano y rural dentro de la región. de expertos a la hora de visualizar el futuro a Puede proporcionarse una presentación resu- largo plazo y desarrollar estrategias adecuadas mida o una serie de documentos que abarquen de diseño. Algunas herramientas tradicionales el contexto local en términos de las cinco ma- de previsión han resultado ser muy difíciles de yores fuerzas: demografía, cambio climático, aplicar: por ejemplo, la técnica Delphi, desarro- cambio tecnológico, mundialización y shocks llada por los investigadores RAND en los 1950, repentinos. Unos documentos de previsión pa- no ha tenido especial éxito como método de pre- san revista a los patrones y tendencias de cada dicción, pero ahora puede usarse un gran núme- fuerza y examinan cómo podría afectar esta fuer- ro de otras técnicas de visualización y explora- za a la región urbana. ción para reunir a grupos de expertos como parte Como parte del taller, unos subequipos pue- de grupos de investigación y reflexión o en ta- den explorar las posibles influencias de las fuer- lleres acerca de las futuras cuestiones urbanas. zas sobre los diversos sistemas urbanos: mo- Uno puede referirse a estas técnicas como he- vilidad, alojamiento, edificios, uso del terreno, rramientas de creatividad, que incluyen prueba energía, materiales y residuos, agua, sanidad, y error, intercambio de ideas, análisis morfoló- información y comunicaciones, seguridad, sec- gico, el método de objetos focales y pensamien- tor agroalimentario y la economía. Los subgru- to lateral. Se ha promovido en la planificación pos pueden utilizar herramientas gráficas para y diseño urbanos la planificación comunicativa ayudar en la previsión. como un método contrastado en el terreno para Arboles de decisión, diagramas de influen- implicar a los interesados y expertos en una in- cia y redes de creencias son ejemplos de herra- vestigación más dinámica y abierta. Un ejemplo mientas que apoyan el extremo inicial de un lo constituye el Escenario de la Concienciación análisis de decisiones. Constituye una técnica Europea del Programa de Ciudades Sosteni- especialmente efectiva utilizar diagramas de in- bles (por ejemplo, véase Bilderbeek y Ander- fluencia para estructurar y facilitar el diálogo. sen, 1994). Los ejercicios amplios de impli- Para mucha gente, un diagrama de influencia cación extensa de este tipo han sido, a veces, es la forma más fácil de comprender una serie engorrosos intelectual y físicamente para los de cadenas de causas y efectos, aunque, hablan- participantes y, por lo tanto, van acompañados do con propiedad, la causalidad no es siempre por algún riesgo de que los interesados pierdan directa o está restringida a los elementos que interés. En ese contexto, el éxito de la planifi- se muestra, por lo que se utilizan términos ta- cación cooperativa puede depender de herra- les como influencia o relevancia. Estos diagra- mientas que promuevan un enfoque de siste- mas son fáciles de dibujar y son intuitivos; per- mas más sencillo e impliquen a los interesados miten evaluaciones numéricas directas. Lo que en ejercicios más intensos y temporalmente li- es más importante, comunican visualmente las mitados, tales como charrettes de diseño y ta- independencias entre variables. Al representar lleres de previsión. visualmente los supuestos cambiantes, permiten Un taller de previsión consiste en una serie a los grupos centrarse en dependencias internas progresiva de presentaciones y ejercicios diri- como un todo, en vez de hacerlo en secciones in- gidos a introducir a los diseñadores y planifica- conexas. Pueden dibujarse los aspectos de infe- dores en el potencial de una gestión beligeran- rencia, predicción y decisión utilizando simples U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 175 nodos y flechas, para luego discutirlos en un ni- Un taller de previsión crea también la posi- vel no técnico con vistas a reforzar una pers- bilidad de generar soluciones de diseño inicial pectiva de los sistemas. Estos diagramas tam- que promuevan la solidez. Los talleres represen- bién pueden proporcionar un fundamento para tan oportunidades para explorar diseños alter- una modelización más compleja entre grupos. nativos. Los diseños que sean versátiles y du- En la Figura 2.50 se muestra una plantilla raderos favorecerán la simplicidad, tendrán en ejemplo de un diagrama de influencia. Cada ca- cuenta la redundancia, permitirán mejoras, se dena exclusiva de causa y efecto lleva a efectos decantarán por la independencia y minimiza- potenciales sobre las características económi- rán el cambio destructivo. Los talleres son tam- cas, sociales y medioambientales de la región. bién oportunidades para demostrar los benefi- Con la ayuda de especialistas, los subequipos cios de las soluciones de diseño ecológico, tales pueden utilizar estos diagramas para trazar ca- como la compartimentación y modularización, denas de causa y efecto y los impactos sobre los que ayudan a reducir la vulnerabilidad de los cuatro capitales, en el caso de cada fuerza im- sistemas ante el fallo de cualquier parte indivi- portante y sistema urbano. dual. Por medio de los diagramas de influencia, los subequipos interdisciplinarios pueden luego ex- plorar las intervenciones específicas o diseños Nota alternativos para mitigar cualesquiera impac- 1. El infraCyclo es otro ejemplo de una aplicación de tos negativos significativos. De esta forma, los una hoja de cálculo comercial que ayuda a las diagramas de influencia e intervención se con- ciudades a calcular el capital, mantenimiento, vierten en un marco o mapa conceptual, que ayu- sustitución y costes de funcionamiento de toda la infraestructura urbana y estimar los futuros da a los grupos interdisciplinarios a explorar las ingresos. Véase http://www.infracycle.com/. vulnerabilidades a mayor plazo de la región para luego desarrollar estrategias de mitigación. Un taller de previsión puede orientar a los equipos Bibliografía de diseño en temas que no les sean familiares, tales como seguridad y solidez. Este taller tam- Bilderbeek, Rob H., e Ida-Elisabeth Andersen. 1994. bién inicia la creación de capacidad en el cam- «European Awareness Scenario Workshops: po más amplio de la planificación de solidez. La Organizational Manual and Self-Training Manual». Informe STB/94/045, Programa de mayor parte de los diseñadores y planificado- Ciudades Sostenibles, Centro de Estudios de res tienen poco conocimiento de los estudios fu- Tecnología y Política, Apeldoorn, Países Bajos. turos, incluso en temas tales como análisis de Brick, Karolina. 2008. «Barriers for Implementation of tecnología, curvas S y ciclos de innovación, ges- the Environmental Load Profile and Other LCA-Based Tools». Tesis de Licenciatura, Real tión del riesgo y el ritmo acelerado de cambio Instituto de Tecnología, Estocolmo. en muchos sistemas urbanos. Si bien muchos de Fort St. John. 2009. «Sustainable Neighbourhood estos conceptos son difíciles de comprender e Concept Plan». Preparado por el Grupo Sheltair, integrar en la práctica diaria, los ejercicios de análisis LCC por David Rosseau. . los talleres de previsión permiten que se discu- Levin, Per, y Therése Rönnkvist-Mickelson. 2004. tan cuestiones pragmáticas y que se presenten Rapportsammanfattning-Uppföljning av conceptos complejos en formatos visuales que miljöbelastning och ekonomi i Hammarby Sjöstad, son fáciles de entender y mencionar. Sickla Udde. Estocolmo: Carl Bro AB. 176 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 2.50 Plantilla para un Diagrama de Influencia Fuente: Elaboración del autor (Sebastian Moffatt). Nota: La figura muestra una plantilla típica para el desarrollo de diagramas de influencia dirigida a representar visualmente cadenas de causa y efecto en fuerzas y subsistemas urbanos. U N S I ST E M A D E A P OYO D E D E C I S I O N E S B A S A D O E N L A C I U D A D | 177 PARTE 3 Guía de campo de referencia Una lente ciudad por ciudad y sector por sector de la infraestructura urbana C I U D A D E S E C O 2: C I U D A D E S E C O L Ó G I C A S C O M O C I U D A D E S E C O N Ó M I C A S L a Guía de Campo de Referencia Eco2 es un de notas del sector, de las que cada una explora recurso técnico diseñado especialmente cuestiones específicas de este que pertenecen para crear conocimiento en el nivel básico al desarrollo urbano. Los sectores incluyen la y técnico, y contiene una revisión de la biblio- energía, agua, transporte y residuos sólidos. La grafía dirigida a apoyar a las ciudades en el desa- sección también incluye una nota acerca del ma- rrollo de conclusiones en profundidad y fluidez nejo de la estructura espacial de las ciudades. En en las cuestiones relevantes a dos niveles. Esta su conjunto, estas notas sectoriales proporcio- sección proporciona una lente ciudad por ciu- nan conclusiones sobre cómo funciona cada uno dad y sector por sector acerca de la infraestruc- de ellos y cómo se interrelacionan. Al ir viendo tura urbana, a partir de una serie de estudios estas cuestiones a través de una lente ciudad por casuísticos de ciudades de buena práctica alre- ciudad y sector por sector, comienza a surgir la dedor del mundo. Cada ciudad ofrece un ejem- visión panorámica. Finalmente, la parte 3 con- plo separado de las formas en las que pueden cluye con información acerca de los instrumen- aplicarse los diversos elementos del enfoque tos financieros específicos del Grupo del Banco Eco2. La sección siguiente comprende una serie Mundial y algunos fondos multidonantes. 180 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Estudios casuísticos Eco2 Ciudades de buena práctica | 181 CASO 1 Curitiba, Brasil El coste no es una barrera para la planificación, desarrollo y gestión urbana ecológica y económica El caso de Curitiba, Brasil, muestra que el coste no es ninguna barrera para la planificación, de- sarrollo y gestión urbana ecológica y económi- ca. Curitiba ha desarrollado un medio ambiente urbano sostenible por medio de una planifica- ción urbana integrada (Figura 3.1). Para evitar una expansión descontrolada, Curitiba dirigió Figura 3.1 Paisaje urbano de Curitiba el crecimiento urbano linealmente a lo largo de Fuente: Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba (IPPUC). ejes estratégicos, y siguiéndolos, la ciudad fo- mentó el desarrollo comercial y residencial de lo largo de densos ejes, la zona central de la ciu- alta densidad unido a su plan maestro integra- dad de Curitiba libre de automóviles (incluyen- do y una zonificación del uso de la tierra. Curi- do sus principales calles e instalaciones de ocio, tiba adoptó un sistema de autobuses asequible, tales como parques) se ha hecho más apta para pero innovador, en lugar de costosos ferrocarri- los peatones, habitable y atractiva a los ciuda- les que requieren un tiempo significativo para danos. También han disminuido los delitos. Ade- ponerlos en marcha. El eficiente y bien diseña- más, se han dado a los ciudadanos, especialmen- do sistema de autobuses sirve a la mayor parte te a los pobres, oportunidades para participar del área urbana, y el número de pasajeros (de en actividades medioambientales y programas autobús) del transporte público ha llegado al educativos. 45%1. La ciudad tiene ahora menos congestión Se han facilitado los elementos sociales, eco- en el tráfico, lo que ha reducido el consumo de nómicos y medioambientales del desarrollo sos- combustible y mejorado la calidad del aire. Se tenible en Curitiba por un uso integrado del te- ha aumentado el área verde, principalmente en rreno, el transporte público y los planes de la parques, creados para mejorar la prevención de red de calles (Figura 3.2). Puede atribuirse una las inundaciones y por medio de regulaciones gran parte del éxito al Instituto de Investigación que han hecho posible la transferencia de dere- y Planificación Urbana de Curitiba (IPPUC), una chos de urbanización para preservar las áreas autoridad pública independiente, que no solo verdes y las zonas del legado cultural. Como se ocupa de la investigación y planificación, sino parte de los esfuerzos para concentrar las tien- también de la aplicación y supervisión de los das e instalaciones en el centro de la ciudad y a planes urbanos. El IPPUC ha coordinado los GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 183 R.B. de GUYANA Fr. Guiana (Fr) IBRD 37443 ENERO 2010 VENEZUELA SURINAME COLOMBIA O CÉAN O AT L Á N T IC O Perfil de Curitiba y su región metropolitana ECUADOR Curitiba • Capital del Estado de Paraná, al sur de Brasil BRASIL • Área territorial: 432 km2 PERÚ • Población (2008): 1,83 millones Brasilia • Tasa de crecimiento anual de la población: 1,86% BOLIVIA O CÉ A N O • La ciudad está bordeada por el río Iguazú al este y el parque Pasaúna al oeste. PA CÍ F I CO • La ciudad está situada en el centro del mayor corredor económico de Brasil, que PARAGUAY incluye Brasilia, Porto Alegre, Río de Janeiro y Sao Paulo, y cerca de importantes Curitiba ciudades, tales como Buenos Aires y Montevideo, en otros países suramericanos. BRAZIL ARGENTINA O CÉ A N O AT L Á N TIC O Región metropolitana de Curitiba URUGUAY 500 km. • Está formada por 26 municipios, incluyendo Curitiba • Área territorial: 15.622 km2 Mapa 3.1 Situación de Curitiba • Población (2008): 3,26 millones Fuente: Unidad de Diseño de Mapas, Departamento de • Tasa de crecimiento de la población: 2,01 percent Servicios Generales, Banco Mundial.. Crecimiento de la población en Curitiba AÑO 1960 1970 1980 1991 2000 2007 2008 Población (miles) 361 609 1.025 1. 31 5 1.587 1.797 1.828 Densidad de población (personas por km2) 836 1.410 2.373 3.044 3.674 4.161 4.232 Área verde (km2 por persona) — <1 — — — — 51,5 Fuente: IPPUC, http://ippucnet.ippuc.org.br [consultado el 15 de enero (2009), datos 2008 del IPPUC (2009a)]. Nota: — = no disponible; km2 = kilómetros cuadrados. diversos aspectos del desarro- Planificación innovadora del uso de la llo urbano y garantizado la con- tierra integrada con la del transporte tinuidad y congruencia en los Se anticipó el crecimiento urbano descontro- procesos de planificación en me- lado y el tráfico concentrado en el centro de Cu- dio del cambio de las administra- ritiba debido al rápido crecimiento de la po- ciones de la ciudad. Esto es una blación. La ciudad formuló un plan maestro en ilustración de una dependencia 1966, que integró los planes del uso de la tierra de la senda con éxito en el desa- y el transporte. Curitiba decidió dirigir lineal- rrollo urbano en términos de los mente el crecimiento urbano, al diseñar ejes aspectos espaciales, instituciona- estructurales que irradiaban del centro de la Figura 3.2 Política de integración en Curitiba les y culturales. ciudad (Figura 3.3). Las principales activida- Fuente: IPPUC des económicas están concentradas a lo lar- go de estos corredores y la ciudad muestra te- Enfoques y beneficios ecológicos ner un centro formado linealmente. Al mismo y económicos tiempo, se reforzó el centro de la ciudad con una urbanización de alta densidad (Figura 3.4). Curitiba ha adoptado diversos enfoques inno- Los corredores estructurados se convirtieron vadores de la planificación urbana ecológica en rutas principales de transporte público den- y económica. A continuación vienen los siete tro de un sistema de transporte rápido en auto- principales enfoques. bús (TRA) que incluye carriles asignados y pa- radas de autobús, aproximadamente cada 500 metros. 184 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Corredores estructurales Plan Maestro 1966 CENTRO Cambio de patrones de crecimiento a crecimiento lineal El Plan 2004 CENTRO Visión metropolitana Figura 3.3 Ejes de crecimiento urbano en Figura 3.4 Densidad de Curitiba 2004 Figura 3.5 Zonificación de Curitiba 2000 Curitiba Fuente: IPPUC, http://ippucnet.ippuc.org.br Fuente: IPPUC, http://ippucnet.ippuc.org.br Fuente: IPPUC (2009a). (consultado el 15 de enero de 2009). (consultado el 15 de enero de 2009). Para realizar este plan y guiar el crecimiento tas a limitaciones en la altura de los edificios urbano lineal, Curitiba aplicó planes de zonifi- para asegurar las rutas aéreas). Además, mu- cación detallados que reflejan la visión estraté- chas zonas frente a ejes estructurales (es decir, gica del plan maestro, restricciones geográficas la zona SE) permiten el desarrollo de aparta- y geológicas, direcciones del agua y el viento, el mentos residenciales e instalaciones comercia- perfil industrial de Curitiba y factores sociales les y de servicio con ratios de edificabilidad de y culturales urbanos. En 2000, Curitiba tenía hasta 4, superficie máxima total construible en 50 tipos de categorías específicas de zonifica- los primeros pisos de los edificios de hasta un ción (Figura 3.5). Cada categoría de zonifica- 100% y ausencia de límites en las alturas de la ción define requisitos relacionados con el uso construcción en la mayor parte de las áreas (como del terreno, superficie máxima total construi- en la zona ZC, los edificios están, normalmente, ble, ratios de edificabilidad y alturas máximas limitados a 20 plantas para garantizar la estéti- de los edificios. Por ejemplo, en el área del cen- ca y algunas áreas están sujetas a limitaciones tro de la ciudad, la zona de la categoría ZC per- en la altura de los edificios para asegurar las ru- mite el desarrollo de apartamentos residen- tas aéreas; véase Hattori, 2004; Prefeitura Mu- ciales e instalaciones comerciales y de servicio nicipal de Curitiba, 2000). (excepto supermercados), sujetas a parámetros Para pasar el uso del terreno y el patrón de específicos: ratios de edificabilidad de hasta 5, crecimiento a formas lineales y dar un buen ac- superficie máxima total construible en el pri- ceso a los servicios de transporte, se permitió mer piso de hasta un 100% y ausencia de lími- solo la nueva urbanización en áreas a las que tes en las alturas de los edificios en la mayor pudiese llegar el transporte público. Como Cu- parte de las áreas (sin embargo, para garantizar ritiba estaba diseñada para la gente y no los au- la estética, los edificios están, normalmente, li- tomóviles, la cobertura del transporte público mitados a 20 plantas y algunas áreas están suje- y la frecuencia del servicio son fundamentales. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 185 El servicio de autobús llega casi al 90% del área nos peatonales en los que están prohibidos los de la ciudad y todos los usuarios pueden acce- automóviles. der a los servicios de transporte público yendo Por medio de estas medidas, se ha controla- a pie menos de 500 metros (Figura 3.6) (IPPUC, do y definido eficientemente el crecimiento es- 2009a). Las rutas de autobús tienen servicio casi pacial de Curitiba y los patrones de uso del te- cada cinco minutos. Curitiba adquirió inicial- rreno. Se desvía el tráfico desde el centro de la mente terreno y reservó derechos de paso a lo ciudad o los ejes gracias a una combinación largo de los ejes estratégicos, lo que hizo posi- efectiva de planificación de uso del terreno y ble que la ciudad construyese viviendas socia- una red de transporte público bien concebida. les en estas áreas. Subsiguientemente, se reor- Como se han desarrollado incrementalmente ganizaron densamente a lo largo de estos ejes las instalaciones de servicios y los centros de las principales actividades económicas y fun- trabajo a lo largo de los ejes y se han unido al ciones urbanas, incluyendo los barrios residen- sistema TRA, se han reducido las distancias en- ciales y escuelas. Para acomodar las rutas TRA tre viviendas, trabajos y escuelas y mucha gente y cumplir las necesidades de transporte a lo viaja en autobús. Los pasajeros de autobús, como largo de los ejes, la ciudad diseñó funciones a porcentaje de todos los viajes pendulares, lle- las carreteras existentes bajo su sistema de ca- gan al 45% y el 70% de estos trayectos en autobús rreteras trinario. Los cinco ejes principales alo- evitan el área del centro de la ciudad (IPPUC, jan ahora tanto carriles TRA asignados como 2009b). Como resultado, la ciudad ha reducido carreteras para acceder a los edificios. Los au- las emisiones de los automóviles y la congestión tomóviles que no necesitan acceder a los servi- del tráfico, ahorrando así tiempo e impulsando cios a lo largo de los ejes pueden rodear estas la actividad económica. Un cálculo basado en áreas utilizando carreteras paralelas a los ejes datos de 2002 ha estimado que Curitiba pierde (Figura 3.7). Además, para evitar un tráfico con- 2,55 millones de reales anualmente (1,2 millo- centrado en el centro de la ciudad, una ante- nes de $ EE.UU.) por el tiempo perdido en gra- rior administración municipal trasformó una ves congestiones de tráfico (Tabla 3.1). La pér- serie de calles del centro de la ciudad en cami- dida per cápita de Curitiba por los atascos es 2009 Figura 3.6 Evolución de la red integrada de autobús en Curitiba, 1974-95 y 2009 Fuente: IPPUC (2009a). 186 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 3.7 El sistema de carreteras trinario en Curitiba Fuente: Compilación del autor (Hinako Maruyama) basado en IPPUC (2009ª), Hattori (2004) e imágenes suministradas por IPPUC. Nota: km/h = kilómetros por hora. Tabla 3.1 Pérdidas de tiempo y combustible causadas por la congestión CURITIBA, BRASIL SÃO PAULO, BRASIL RÍO DE JANEIRO, BRASIL ESTADOS UNIDOS TOKIO, JAPÓN PÉRDIDAS 2002 2002 2002 2000 1994 Pérdidas de tiempo Total, millones de $ EE.UU./año 1,20 79,94 27,48 — — Per capita, dólares EE.UU./año 0,67 7,34 4,51 — — Pérdidas de combustible Total, millones de $ EE.UU./año 0,93 73,23 13,47 — — Per capita, dólares EE.UU./año 0,52 6,72 2,21 — — Pérdidas de tiempo y combustible Total, millones de $ EE.UU./año 2,13 153,17 40,94 900a 49.000b Per capita, dólares EE.UU./año 1,19 14,07 6,72 — 4.1 00b a. Media entre 75 áreas metropolitanas, el total para estas áreas era 67.500 millones de dólares EE.UU. b. Cálculo basado sobre la base de la pérdida de velocidad en los viajes desde 30 kilómetros por hora a 18 kilómetros por hora. Nota: Los datos son solo para referencia. Los métodos de cálculo para Brasil, EE.UU. y Tokio pueden ser diferentes y no son necesariamente comparables. — = no disponible. Fuentes: Para Brasil (CNT 2002), Vassoler (2007); para EE.UU.: Downs (2004); para Tokio: TMG (2000). aproximadamente 6,7 y 11 veces menos que las congestión en 75 áreas metropolitanas de Esta- correspondientes en Río de Janeiro y Sao Pau- dos Unidos dio lugar a pérdidas de combustible lo, respectivamente. En 2002, las pérdidas de y tiempo valoradas en 67.500 millones de dóla- combustible anuales de Curitiba debidas a las res EE.UU. (Downs, 2004). El gasto de combus- graves congestiones de tráfico fueron de 1,98 tible de Curitiba es también el 30% menos que millones de reales (0,93 millones de $ EE.UU.). en las otras principales ciudades de Brasil (Fri- En términos per cápita, esto es aproximadamen- berg, 2000). Las menores emisiones de los auto- te 4,3 y 13 veces menos que las pérdidas en Río móviles han disminuido la contaminación del de Janeiro y Sao Paulo, respectivamente (CNT, aire, que amenaza a la salud pública. Curitiba 2002; Vassoler, 2007). En contraste, en 2000, la tiene ahora una de las menores tasas de conta- GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 187 minación del aire ambiente de Brasil (Leitmann, El sistema de autobuses tiene un código de 1999). Además, han disminuido las emisiones de colores y está diseñado para diversas escalas y gases invernadero que afectan al cambio climá- niveles de servicio (inter-distrito, alimentador, tico. inter-municipal, etc.) para alcanzar más áreas Se ha diversificado el flujo de tráfico, y se ha de la ciudad (Figura 3.9). El sistema de autobu- asignado una jerarquía en las carreteras lógica y ses ha adoptado una tarifa plana «social». Inde- eficiente que ha obviado la necesidad de em- pendientemente de la distancia que recorra un prender sustanciales trabajos de mejora, tales pasajero o cuántas veces cambie de autobús, la como ampliar el espacio de las calles (que pue- tarifa es la misma. Los pobres tienden a vivir en de llevar consigo destruir edificios y perturbar la periferia urbana y tienen que viajar largas dis- los barrios). Con el aprovechamiento al máximo tancias para ir de casa al trabajo, mientras que de la infraestructura y añadiendo nuevas fun- los ricos tienden a vivir en el centro y tienen que ciones y reglas de tráfico, la ciudad ha ahorrado viajar distancias más cortas. Se estima que apro- costes de construcción. Evitando una amplia y ximadamente un 80% de todos los residentes se no planificada expansión urbana, se ha minimi- benefician de la tarifa plana (Hattori, 2004). Fre- zado y concentrado a lo largo de los ejes su in- cuentes servicios de alta calidad y tarifas bara- versión en infraestructura y se ha evitado la ins- tas fomentan que la gente use autobuses. De to- talación de tuberías de agua o cables en nuevas dos los trayectos, un 45% se hace en autobús, 5% áreas. La mayor parte de la gente viene ahora al centro de la ciudad porque pueden caminar por calles peatonales, con el aumento de las oportu- nidades económicas para las tiendas locales con respecto a las calles con un tráfico predominan- te de automóviles. El sistema integrado de transporte público El coste de construcción del sistema TRA de Curitiba fue de tres millones de dólares por ki- lómetro, más asequible que un sistema de tran- Figura 3.8 Estación de autobús y autobús biarticulado vías (un coste de 8 a 12 millones de $ EE.UU. por TRA en Curitiba km) o un metro (50 a 100 millones de $ EE.UU. Fuente: IPPUC. por km) (Friberg, 2000). A lo largo de los prin- cipales ejes, el sistema TRA funciona de forma similar a lo que lo haría un sistema de metro de superficie. Además, comparado con un sistema de autobuses normal, los tiempos de funciona- miento del TRA son 2/3 menos, mientras que los costes son un 18% menos, debido a varios fac- tores, que incluyen un carril asignado al TRA de 72 km., un sistema de tarifas que requiere el pago antes de subir, autobuses biarticulados (auto- buses articulados con tres cabinas en lugar de dos) y una estación de autobuses en forma de Figura 3.9 Autobuses codificados con colores en tubo, que facilita la entrada y salida de autobu- Curitiba ses (Figura 3.8) (Hattori, 2004). Fuente: IPPUC. 188 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS en bicicleta, 27% a pie y 22% en automóvil pri- Mejora del área verde y control vado, lo que es sorprendentemente bajo, dado de inundaciones que Curitiba tiene la segunda tasa más alta de Para mejorar la calidad de vida de sus ciudada- propiedad de automóviles en Brasil (IPPUC, nos, Curitiba decidió mejorar las áreas verdes e 2009a). instalaciones de ocio dentro de la ciudad, inclu- Los autobuses que van en los carriles asig- yendo parques y sendas de bicicleta. Como Cu- nados TRA están biarticulados y la flota se man- ritiba está rodeada por ríos tales como el Igua- tiene relativamente joven. La edad media es un zú, las inundaciones han sido un gran problema, poco más de cinco años y ningún autobús tiene pero, en lugar de controlar el flujo de agua por más de diez. Los autobuses están bien manteni- medio de estructuras de hormigón, Curitiba ha dos y son menos contaminantes. La mayor ca- creado sistemas naturales de drenaje. Las már- pacidad de transporte de los autobuses biarticu- genes del río se han convertido en parques, don- lados de Curitiba (270 personas) y los menores de el agua desbordada puede ser absorbida en el tiempos de trayecto que van unidos a su uso han suelo, así como lagos, para contener las aguas de dado como resultado un 50% menos de con- las inundaciones. Pueden contenerse de forma sumo de energía con respecto a los servicios de natural las inundaciones del río y del agua de autobús convencionales no articulados (Hatto- lluvia en los lagos y parques que los rodean (Fi- ri, 2004; IPPUC, 2009c). gura 3.10), por lo que se preserva naturalmen- El sistema TRA se paga a sí mismo. Las tari- te el ecosistema. Como las áreas de los parques fas de autobús financian el sistema, y dan lugar sueltan el agua desbordada que ha sido absorbi- a un beneficio para las empresas de autobuses y da en el fondo solo de forma gradual en lugar de cubren los costes de los recursos humanos y el drenarla rápidamente por medio de conductos mantenimiento y depreciación de los autobuses de hormigón hacia los ríos, pueden evitarse las sin subvenciones del gobierno. De acuerdo con inundaciones corriente abajo. Además, la gente una ley promulgada en 1990, el ingreso del trans- está menos expuesta a peligros medioambienta- porte se dedica exclusivamente a pagar el siste- les y enfermedades relacionados con las inun- ma TRA (Friberg, 2000). En comparación, en daciones. También se evitan enormes gastos, por- algunas ciudades alemanas con ferrocarril lige- que hay menos necesidad de canales de drenaje, ro, los ingresos de las tarifas cubren solo el 30% medidas de control de las inundaciones y repa- de los costes de funcionamiento, por lo que se raciones provocadas por estas, lo que incluye requieren subvenciones del gobierno federal. En Estados Unidos, las subvenciones del ferrocarril ligero se generan a menudo por medio de im- puestos sobre el consumo (Hattori, 2004). El fun- cionamiento del sistema TRA de Curitiba es ad- ministrado por Urbanização de Curitiba (URBS), una agencia de la ciudad, pero la operan empre- sas privadas de autobús, a las que se paga sobre la base de la distancia viajada, no por el número de pasajeros, de forma que están incentivados a operar incluso en áreas con relativamente po- cos pasajeros. Además, la gente está más moti- vada para usar los autobuses porque el servicio Figura 3.10 Parque Barigüi, Curitiba es frecuente, accesible y conveniente. Fuente: IPPUC. Nota: Esta área era anteriormente propensa a las inundaciones y estaba ocupada por los habitantes de las chabolas. Ahora es un parque de 140 hectáreas con un lago de 40 hectáreas. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 189 medidas de control de las enfermedades. Se ha jó a sus habitantes en terrenos mejores y les dio estimado el coste de construir parques y realo- una compensación. Después de crear el parque, jar a los habitantes de las favelas (chabolas) en la zona situada enfrente se convirtió en barrios cinco veces menor que el coste de construir ca- de gama alta. Las casas con buenas vistas al par- nales de hormigón (Vaz Del Bello y Vaz, 2007). que y al lago tienen altos valores inmobiliarios, Se utiliza normalmente las áreas de control por lo que han aumentado los ingresos de los de las inundaciones como parques y áreas de impuestos sobre la propiedad, aumento que se ocio. Se han aumentado las áreas verdes de me- ha estimado como el equivalente al coste de la nos de un metro cuadrado por persona en los 70 construcción del parque, lo que incluye el realo- a 51,5 metros cuadrados por persona hoy en día jamiento y la compensación por las chabolas. (ICLEI, 2002; IPPUC, 2009a). Hay 34 parques Hay muchos árboles en Curitiba, de los que en la ciudad y las zonas verdes cubren aproxi- 300.000 están plantados a lo largo de las calles pú- madamente el 18% del terreno urbano (Curitiba blicas, dando sombra y evitando el calor (IPPUC, S.A., 2007). Se han dispuesto carriles para bici- 2009b). Los árboles absorben los contaminantes cletas a lo largo de las calles y dentro de los par- y el anhídrido carbónico. Se estima que las áreas ques. La longitud total de la red de carriles de boscosas reservadas de Curitiba captan 140 to- bicicleta es aproximadamente de 120 kilóme- neladas de anhídrido carbónico por hectárea, lo tros. Aunque se ha ampliado el área de parques, que ayuda a reducir los impactos negativos so- la ciudad no ha tenido los recursos presupues- bre el cambio climático (IPPUC, 2009b). Ade- tarios para mantener su césped. En lugar de al- más, la sombra de los árboles enfría los edificios quilar segadoras, se mantienen ovejas en los par- y el medio ambiente, lo que ahorra energía2. Las ques para que lo coman y proporcionen abonos regulaciones de la ciudad restringen el área de naturales, lo que ha reducido los costes de man- terreno privado a urbanizar, según el ratio de tenimiento en un 80%, a la vez que se mejoraba terreno a bosques o árboles. Para incentivar el la imagen ecológica de la ciudad. arbolado urbano, la ciudad ofrece a los propieta- El terreno susceptible de inundarse solía es- rios de la tierra compensación por plantar árbo- tar ocupado por los habitantes de las chabolas les, tal como la relajación de los ratios de edifica- (Figura 3.11). Curitiba adquirió el terreno, realo- bilidad y reducciones impositivas. Por ejemplo, se descuenta un 10% del impuesto de la ciudad si un propietario privado de terreno tiene un pino de Paraná en su parcela. Igualmente, pueden in- tercambiarse los derechos de urbanizar áreas boscosas por los de urbanizar otras áreas de la ciudad (Figura 3.12). Guiado por principios de mercado, IPPUC regula y controla la aplicación, negociación y transferencia de derechos de ur- banización entre las partes interesadas (es de- cir, propietarios de terrenos y urbanizadores pri- vados). Como tal, la ciudad no tiene que llevar a cabo realojamientos o asumir los costes de ad- quisición del terreno para crear áreas verdes o preservar las áreas históricas. Figura 3.11 Antiguas chabolas en las áreas propensas a las inundaciones en Curitiba Fuente: IPPUC. 190 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 3.12 La transferencia de derechos de desarrollo para la conservación medioambiental en Curitiba Fuente: IPPUC. Gestión de los residuos sólidos cido oportunidades para la gente pobre, que es Curitiba tiene varios programas innovadores de uno de los propósitos cruciales de la ciudad. gestión de residuos sólidos. El vertedero de Cu- El programa Basura Que No Es Basura anima ritiba estaba sobrecargado y la ciudad no tenía a la gente a separar los residuos en reciclables y suficientes ingresos para construir una incine- no reciclables (Figura 3.13). Para concienciar acer- radora. Para ralentizar el crecimiento de resi- ca de este programa, Curitiba enseña a los niños duos, Curitiba inició unos singulares programas a entender la importancia de la separación de los de gestión de residuos que dependen de los ciu- residuos y la protección medioambiental. Se han dadanos, en lugar de construir nuevas y caras creado mascotas de campaña y se organizan re- instalaciones de tratamiento. Lo innovador es que gularmente actividades escolares relacionadas estos programas no solo han reducido el creci- con ello. De una a tres veces por semana, pasan miento de residuos, sino que también han ofre- camiones que recogen papel, cartón, metal, plás- Figura 3.13 Programa de residuos de Curitiba Fuente: Fotos cortesía del IPPUC. Nota: El Programa Basura Que No Es Basura (izquierda) y el Programa de Intercambio Verde (derecha). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 191 tico y cristal almacenados en las casas, reciclado ayuda a mejorar la nutrición, accesibilidad al que ahorra el equivalente a 1.200 árboles por día transporte y las oportunidades de ocio entre los y se despliega en los parques locales informa- pobres y, lo que es más importante, las áreas de ción que muestra el número de árboles salvados chabolas están más limpias y tienen menor inci- (Rabinovitch y Leitmann, 1993). El dinero re- dencia de enfermedades, así como se vierte me- caudado en la venta de reciclables sirve de apo- nos basura en áreas sensibles como los ríos. yo para programas sociales y la ciudad emplea a los sin hogar y las personas que se encuentran La ciudad industrial de Curitiba en programas de rehabilitación alcohólica en la En los años setenta, la economía de Curitiba se planta de separación de basura. El reciclado tam- basaba principalmente en el sector de servicios. bién produce otros beneficios. Por ejemplo, se Para atraer inversiones, fomentar el empleo y utiliza la fibra reciclada para producir asfalto reducir la pobreza, IPPUC decidió introducir para las carreteras. El reciclado también ha eli- industrias manufactureras. Para impulsar esta minado los montones de neumáticos desecha- meta, el gobierno local estableció la Ciudad In- dos, que atraen a los mosquitos y transmiten el dustrial de Curitiba en su parte occidental, te- dengue. La adecuada recogida de neumáticos ha niendo en cuenta la dirección del viento para hecho disminuir esta enfermedad en un 99,7% evitar contaminar el centro. El parque indus- (Vaz Del Bello y Vaz, 2007). Casi el 70% de los trial tiene amplias zonas verdes que abarcan residentes de la ciudad participan en el progra- 4.300 hectáreas y está bien conectado con la red ma de reciclado de Curitiba. Alrededor del 13% de autobuses. Muchos empleados del parque in- de los residuos se recicla, lo que supera en gran dustrial viven cerca y van y vienen del trabajo medida las tasas de reciclado del 5 y 1% en Por- en bicicleta. El parque industrial tiene estrictas talegre y Sao Paulo, respectivamente, donde la regulaciones medioambientales y no se permi- educación en la diseminación de residuos no ten las industrias contaminantes. ha dado lugar a impactos significativos (Hattori, Después de tres décadas, la Ciudad Indus- 2004). trial de Curitiba alberga en la actualidad más de También se inició en las áreas de chabolas de 700 empresas, incluyendo empresas de ámbito Curitiba que son inaccesibles a los vehículos de mundial, tales como las de tecnología de la in- recogida de residuos (Figura 3.13) el Programa formación y un fabricante de automóviles que de Intercambio Verde. Para incentivar a los po- produce autobuses TRA. Ha creado unos 50.000 bres y habitantes de las chabolas a limpiar las empleos directos y 150.000 entre las industrias áreas, mejorando así la salud pública, la ciudad secundarias. Aproximadamente el 20% de las ex- comenzó ofreciendo billetes de autobús y ver- portaciones del estado de Paraná se originan en duras a la gente que llevase basura a los centros de el parque industrial, que supone el 25% de los los barrios. Además, se ha permitido a los niños ingresos de los impuestos industriales (impues- intercambiar reciclables por suministros esco- tos sobre el valor añadido estatales sobre ventas lares, chocolate, juguetes y entradas para repre- y servicios) del Estado de Paraná (Hattori, 2004, sentaciones. La ciudad compra verdura a pre- Prefeitura Municipal de Curitiba, 2009). cios con descuento a los agricultores que tienen problemas para vender productos abundantes. Consideraciones sociales Por medio de este programa, la ciudad ahorra Aunque la economía de Curitiba está relativa- los costes de organizar la recogida de residuos mente bien desarrollada comparada con las eco- en áreas de chabolas que, a menudo, tienen ca- nomías de otras ciudades de Brasil, sigue to- rreteras inadecuadas, y ayuda a los agricultores davía viviendo mucha gente pobre en chabolas. a vender los excedentes. El programa también Para incentivar a los pobres a obtener empleos y 192 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS promover una comunidad incluyente, Curitiba nos privados que podrían ocupar, entregándo- ha adoptado diversos enfoques sociales innova- los a la ocupación no oficial y desarrollando una dores. categoría de zonificación de uso formal para es- La ciudad ha convertido la tierra no urbaniza- tos terrenos. Por lo tanto, se han integrado estas da situada bajo una línea de alto voltaje en una áreas en los planes de la ciudad y los residentes zona meridional en una «línea de empleo» que pudieron sentirse incluidos. Se ofrecen simples ayuda a la gente a emprender negocios y fomen- acuerdos en el terreno, así como agua y electri- ta el crecimiento de la economía local. Dos in- cidad, porque si no se les proporcionan se corre cubadoras sociales proporcionan capacitación e el riesgo de que se las obtenga ilegalmente, lo instalaciones para el establecimiento de empre- que puede llevar a accidentes fatales. Los ocu- sas locales y se crearon doce naves para empresa- pantes tienen algún sentido de propiedad sobre rios (Guimarães, 2009). Además, estas instalacio- la tierra y pueden organizar carreteras y crear nes ofrecen creación de capacidad empresarial. estilos de vida de calidad. Bajo la coordinación Se despejó terreno ocupado subutilizado; se re- de la agencia ciudadana, puede reembolsarse el alojó a la gente y se emprendieron servicios de valor de la tierra ocupada por medio de présta- transporte público, lo que representó pasos ha- mos a largo plazo. Además, pueden darse a los cia la recuperación del terreno (Hattori, 2004). ocupantes direcciones de correo legales, lo que Uno de los mayores problemas de Curitiba les ayuda a encontrar empleos (Hattori, 2004; han sido las chabolas. Los que no tienen su pro- Nakamura, 2007). pio terreno ocupan y se asientan en terreno pri- Curitiba proporciona viviendas sociales en vado. A menudo estas áreas han quedado aban- los suburbios, donde los precios del terreno son donadas y han dado lugar a contaminación de los relativamente baratos y en la ciudad, especial- ríos y fomentado la delincuencia (Figura 3.14). mente entre el centro y las áreas industriales En lugar de gastar tiempo y dinero en realojar a (Figura 3.15). En lugar de incentivar a los grupos los ocupantes ilegales y restaurar las áreas ocu- con rentas similares a asentarse en los barrios, padas, la ciudad, a bajo coste, ha comprado terre- Curitiba fomenta una mezcla de grupos de renta, Figura 3.14 Ocupación ilegal en Curitiba Fuente: IPPUC. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 193 la gente a viajar al centro de la ciudad para con- seguirlos. Al permitir a la gente que vive lejos del centro obtener los servicios cerca de su casa, se promueve la igualdad de oportunidades. Una ta- rifa plana de autobús también ayuda a la gente a llegar a las terminales de autobuses en donde es- tán situadas las oficinas municipales. Además, los servicios municipales, tales como educativos, sanitarios, culturales y las instalaciones de servi- cios sociales, están distribuidos uniformemente Figura 3.15 Vivienda social en Curitiba Fuente: IPPUC. por toda la ciudad, sistema que proporciona ser- vicios iguales, de alta calidad y accesibles a todos de forma que los barrios se conviertan en inclu- los ciudadanos, independientemente de su renta. sivos. Se proporcionan como viviendas sociales apartamentos y pequeñas viviendas indepen- Conservación de la cultura y el patrimonio dientes. Se proporcionan incentivos para me- Curitiba mantiene un paisaje ciudadano atrac- jorar las propiedades y sus condiciones de vida, tivo y animado, lo que es el resultado de un di- construyendo adiciones y extensiones de sus seño urbano bien planificado y una adecuada casas a la gente pobre que puede permitirse com- conservación del patrimonio cultural. Calles del prar pequeñas viviendas independientes. En centro de la ciudad por las que iban vehículos Curitiba pueden comprarse los derechos de ur- han sido convertidas en calles peatonales para banización y luego utilizarlos para construir vi- permitir que la gente disfrute de la atmósfera viendas sociales en otras áreas el dinero pagado cultural urbana (Figura 3.17). Dentro del Plan por los urbanizadores para comprar los derechos a urbanizar los lugares (Figura 3.16). Se descentralizan los servicios cívicos y se los suministra en las principales terminales de autobuses, no estando necesariamente obligada Figura 3.16 La transferencia de derechos de desarrollo para la vivienda social en Curitiba Figura 3.17 Calles peatonales en el centro de Curitiba Fuente: IPPUC. Fuente: IPPUC. 194 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS del Patrimonio del Área Metropolitana de Curi- te carecía la ciudad. Se convirtió un histórico al- tiba de 1977 se identificaron 373 edificios para macén de pólvora en un teatro. Se ha instalado su conservación, pero, como la mayor parte de una ópera construida con tubos metálicos y cris- ellos se encontraba en terreno privado, era difí- tal en medio del cráter de una cantera abando- cil gestionar la conservación, por lo que la ciudad nada, rodeada por un bello paisaje. También se ha adoptado una política bajo la que se puede ha creado un jardín botánico, una de las prin- transferir la urbanización o derechos de cons- cipales atracciones para los turistas, en un anti- trucción a otras áreas de la ciudad. En 1993, la guo espacio anteriormente descuidado (Hattori, ciudad identificó unidades especiales de con- 2004). servación. Tiene que usarse únicamente el di- nero ganado vendiendo derechos de urbaniza- ción acerca de estas estructuras para conservar Futuros desafíos para Curitiba edificios (Figura 3.18). A través de estas medi- das, el dinero requerido para la conservación vie- Línea verde: La carretera federal 116 cortaba por ne principalmente generado por el mercado y la la mitad la ciudad e imponía su peligrosamente ciudad no tiene por qué financiarla. Además, el alto tráfico —principalmente camiones de trans- proyecto Coresda Cidade de Curitiba ha rehabi- porte que viajan por el corredor económico de litado 44 edificios históricos en el centro de la Suramérica— a los residentes, dividiendo la ciu- ciudad, que se han vuelto a pintar en los colores dad en dos secciones de una forma ineficiente. originales. El área a la que se ha dirigido este pro- Frente a ello, se creó una carretera anular para yecto solía estar afectada por la delincuencia y desviar el tráfico fuera de la frontera de la ciu- deteriorada, pero, después de la rehabilitación, dad y se convirtió una antigua carretera fede- la gente volvió a la zona, los propietarios de los ral en el sexto eje de Curitiba, llamado la Línea edificios se ocuparon más de ellos y se estima Verde. Se espera que esta línea reduzca el tráfi- que la tasa de delincuencia cayó el 30%. Ade- co de los anteriores cinco ejes. Se introducirá más, Curitiba proporciona un buen ejemplo de una nueva ruta TRA y se planea una urbaniza- una ciudad rehabilitada por la conservación del ción de uso mixto y alta densidad a lo largo de patrimonio y un diseño urbano efectivo. Tam- la Línea Verde para hacer el área más atractiva bién se han establecido de forma innovadora (Figura 3.19). Se planifica cuidadosamente el uso instalaciones culturales, de las que anteriormen- del terreno, de forma que no interfiera con la Figura 3.18 La transferencia de derechos de desarrollo para la preservación del patrimonio en Curitiba Fuente: IPPUC. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 195 centros comerciales) puede favorecer el uso del automóvil y un mayor tráfico. En este contexto, Curitiba está dando pasos para fortalecer su ca- pacidad planificadora regional y creando aso- ciaciones intermunicipales. Lecciones aprendidas en el caso Curitiba Liderazgo y continuidad: Los alcaldes de Curiti- ba se han centrado en la planificación urbana y muchos de ellos tenían formación técnica, en in- geniería o arquitectura por ejemplo. Desde los años 60, cuando se formuló el plan maestro de Línea verde Curitiba, la dirección de la planificación urbana ha sido, en líneas generales, congruente entre ad- ministraciones. Curitiba incentiva la aplicación y acción rápida para hacer frente a las cuestio- nes urbanas; si hay un 70% de probabilidades de éxito, la ciudad emprende rápidamente los pla- nes. Plantificación y pericia institucionalizadas: Las prácticas de Curitiba afectan a la ciudad de varias formas positivas y su éxito está vinculado a un fuerte liderazgo del alcalde y a la participa- Figura 3.19 La línea verde en Curitiba ción activa de la gente en los programas de la Fuente: IPPUC. ciudad, lo que también es atribuible al IPPUC. El instituto de planificación integrado ha estado circulación del viento, creando barreras de edi- desempeñando importante papel como una au- ficios. También se creará a lo largo de la Línea toridad municipal independiente que investiga, Verde un parque de biodiversidad con forma li- formula, aplica y supervisa los planes urbanos. neal y solo se cultivarán especies de plantas au- El IPPUC ha proporcionado una planificación tóctonas.. urbana integrada entre sectores, así como una Integración regional: Como está creciendo la supervisión para la aplicación y control, a la vez región metropolitana de Curitiba, la ciudad se que garantizaba la congruencia entre los cam- encuentra con un nuevo desafío: cómo integrar bios del liderazgo político. Se han conseguido la planificación de la ciudad con la regional. La estos enfoques holísticos de la plantificación ur- inmigración de las áreas circundantes ha dado bana gracias a la creatividad de los planificado- lugar a escaseces de viviendas, que podrían lle- res y su imaginación y buena comprensión de la var a más chabolas. Además, incluso aunque Cu- cultura local. Durante más de cincuenta años, ritiba tiene un buen sistema TRA primario y un los ingenieros y arquitectos han emprendido uso integrado de la tierra, la urbanización de las la planificación urbana para hacer frente a sus áreas circundantes que no esté conectada con el cuestiones clave de forma integrada. El trabajo sistema de transporte público (tal como grandes del IPPUC garantiza continuidad y congruencia 196 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS en los procesos de planificación que se han ex- Notas tendido más allá de los ciclos de los alcaldes desde 1966, año en que se estableció el IPPUC. 1. Los porcentajes modales son: transporte público (autobús), 45%; bicicleta, 5%; a pie, 27%; y Curitiba ha sacado el mayor provecho de su in- automóvil privado 22%. Los datos son del IPPUC fraestructura existente y características locales (2009a). sin gastar mucho dinero en nueva construcción. 2. Por ejemplo, en Houston, Texas, se ha comprobado Aunque se han generalizado las actividades de que el proceso de evapo-transpiración de los árboles ha enfriado las temperaturas máximas entre 1,1 y 5° Curitiba con pocos recursos presupuestarios, se Celsius; la sombra de los árboles proporciona a han generado enormes beneficios. Houston unos ahorros de energía anual de 26 Propiedad del ciudadano y eco-consciencia: millones de dólares EEUU (HARC, 2004). Se estimula a los ciudadanos y se les da oportu- nidades de hacer comentarios durante los pro- cesos de planificación urbana. Se celebran fre- Bibliografía cuentemente audiencias públicas con el alcalde CNT (Confederação Nacional do Transporte). 2002. y se evalúan y discuten los planes propuestos «Pesquisa da Seção de Passageiros CNT, 2002; con la comunidad. La gente puede hablar direc- Relatório Analítico: Avaliação da Operação dos Corredores de Transporte Urbano por Ônibus no tamente con el alcalde y los funcionarios de la Brasil». Informe, CNT, Brasilia. ciudad. Desde 2005, se han celebrado más de Curitiba S.A. 2007. Bulletin 2007 of Socioeconomic 200 audiencias públicas. Los ciudadanos están Information. Curitiba, Brasil: Curitiba S.A. activamente implicados en la planificación por- Downs, Anthony. 2004. Still Stuck in Traffic: Coping que la gente ha comprendido el vínculo entre la with Peak-Hour Traffic Congestion, rev. ed. Washington, DC: Brookings Institution Press. buena planificación urbana y una mejor calidad Friberg, Lars. 2000. «Innovative Solutions for Public de vida. La ciudad proporciona oportunidades a Transport: Curitiba, Brazil». Sustainable la gente de participar en otras actividades ur- Development International, 4th ed., ed. Anna Pink, banas —tales como recoger la basura, construir 153-56. Brighton, U.K.: ICG Publishing. . verdes— que fortalecen la propiedad ciudadana Guimarães, Eduardo. 2009. «Curitiba: Liveable City; y el mantenimiento de las instalaciones urba- Transit and Sustainable Development». Presentación nas. También se recluta a los niños en activida- en el «Transportation Forum 2009», Grupo del Banco Mundial, Washington, DC, 31 de marzo. des de educación medioambiental, tales como el HARC (Houston Advanced Research Center-Centro de programa de residuos urbanos. Además, el com- Investigación Avanzada de Houston). 2004. «Cool portamiento favorable al medio ambiente es aho- Houston! A Plan for Cooling the Region». HARC, ra la norma para los curitibanos.. Woodlands, TX. . Carácter local: Curitiba considera su situa- Hattori, Keiro. 2004. «Ningen toshi Curitiba: Kankyou, ción local, incluyendo su presupuesto, capaci- koutsuu, fukushi, tochiriyou wo tougou shita dad y condiciones sociales, a la hora de divisar machizukuri», 人間都市ク リチバ―環境 ・ 交通 ・ 福  sus estrategias urbanas. Teniendo en cuenta la 祉 ・ 土地利用を統合したまちづく り [Ciudad Humana Curitiba: la planificación urbana que integra el capacidad municipal, los funcionarios locales de- medio ambiente, transporte, los aspectos sociales y sarrollan soluciones innovadoras para resolver el uso del terreno]. Gakugei Shuppan Sha, Kioto. los problemas urbanos. Por ejemplo, en lugar de ICLEI (ICLEI - Local Governments for Sustainability- esperar los ingresos apropiados para construir Gobiernos Locales por la Sostenibilidad). 2002. un metro, Curitiba aplicó el sistema TRA, que «Curitiba: Orienting Urban Planning Sustainability». Estudio Casuístico 77, ICLEI, resultó ser asequible y se pudo aplicar rápida- Toronto. mente sin un trabajo de construcción costoso en IPPUC (Institute for Research and Urban Planning of tiempo. Curitiba-Instituto de Investigación y Planificación GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 197 Urbana de Curitiba). 2009a. «The City of Curitiba: — 2007. «Socioeconomic Information Bulletin Planning for Sustainability; An Approach All Cities 2007», Prefeitura Municipal de Curitiba, Curitiba, Can Afford». Presentación en la «Semana de la Brasil. Energía del Banco Mundial 2009», Banco Mundial, — 2009. «Curitiba: Economic Changes». Prefeitura Washington, DC, 31 de marzo. Municipal de Curitiba, Curitiba, Brasil. . Energía del Banco Mundial 2009», Banco Mundial, Rabinovitch, Jonas, y Josef Leitmann. 1993. Washington, DC, 1 de abril. «Environmental Innovation and Management in — 2009c. «Public Transportation: Evolution of the Curitiba, Brasil». Documento de Trabajo 1, Integrated Net of Transport». . Nairobi. Leitmann, Josef. 1999. Sustaining Cities: Environmental TMG (Tokyo Metropolitan Government-Gobierno Planning and Management in Urban Design. Nueva Metropolitano de Tokio). 2000. «TDM koutsuu York: McGraw-Hill. jyuyou management Tokyo koudou plan» (TDM 交 Nakamura, Hitoshi. 2007. «Curitiba, Brazil ni okeru 通需要マネジメ ン ト)東京行動プラン [Gestión de la hito ni yasashii kankyou toshi zukuri no jissen»,  demanda de Transporte, Plan de Acción de Tokio]. ク リチバ （ブラジル） における人に優しい環境都市づ Informe, febrero, TMG, Tokio. くりの実践 [Práctica de la Planificación Urbana Vassoler, Ivani. 2007. Urban Brazil: Visions, Afflictions, Agradable para la Población y Sostenible en and Governance Lessons. Nueva York: Cambria Curitiba, Brasil]. Presentación, 13 de julio 13. Press. . Convenient Truth: Urban Solutions from Curitiba, Prefeitura Municipal de Curitiba. 2000. «Lei No 9.800 Brazil. DVD. Dirigido por Giovanni Vaz Del Bello. de 03 de janeiro de 2000, Annexos». Prefeitura Felton, CA: Maria Vaz Fotografía, en asociación Municipal de Curitiba, Curitiba, Brasil. con Del Bello Pictures. 198 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CASO 2 Estocolmo, Suecia Una gestión y planificación integradas por medio de la cooperación sistemática de los interesados puede llevar a mayores beneficios del ciclo vital La ciudad de Estocolmo, capital de Suecia, ha seguido una planificación y gestión integrada de la ciudad para convertirse en una ciudad sos- tenible (Figura 3.20). La ciudad tiene una visión urbana global, programas medioambientales y planes concretos de acción para reducir las emi- siones de gases-invernadero y hacer frente al cambio climático, aplicando enfoques de plani- ficación urbana integrada que consideran los beneficios ecológicos y un uso eficiente de los recursos. La reurbanización en marcha del distrito sur de la ciudad, Hammarby Sjöstad, es un buen modelo para comprender los enfoques integra- dos de la reurbanización y planificación urba- na sostenible. El área pretende ser dos veces tan sostenible como la mejor práctica sueca en 1995, Figura 3.20 Paisaje urbano de Estocolmo Fuente: Foto de Lennart Johansson, Administración de Planificación de la aplicando una gestión integrada de los recursos Ciudad de Estocolmo. (residuos, energía, agua y alcantarillado) por me- dio de una cooperación sistemática de los inte- por ejemplo, una reducción del 28 al 42% del resados y ha transformado el metabolismo li- uso de energía no renovable y del 29 al 37% del neal urbano en otro cíclico, conocido como el potencial de calentamiento mundial. Modelo Hammarby. De acuerdo con Grontmij Estocolmo proporciona gran liderazgo en la AB, una empresa privada de consultoría de Es- planificación y aplicación de las estrategias de tocolmo, las evaluaciones primarias de los dis- desarrollo urbano sostenibles. El enfoque de sis- tritos de Hammarby Sjöstad inicialmente ur- tema único de la ciudad del uso de los recursos banizados muestran que el área ha conseguido, ha tenido éxito. Además, Hammarby Sjöstad ha GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 199 IBRD 37444 ENERO 2010 SUIZA Perfil de Estocolmo Estocolmo • Capital de Suecia, situada en la parte norte nia OCÉAN O Bos de Europa ATL ÁN TICO SUIZA FINLANDIA Golfo de NORUEGA • Área total: 209 km2 (tierra: 188 km2; agua: 21 km2) • Población (2008): 795.000 • Crecimiento esperado de la población para 2030: Estocolmo ESTONIA 150.000. Fuente: USK (2008). Mar LETONIA del Norte DINAMARCA LITUANIA 500 km. RUSIA FED. ALEMANIA POLONIA Mapa 3.2 Situación de Estocolmo Fuente: Unidad de Diseño de Mapas, Departamento de Servicios Generales, Banco Mundial. aplicado la herramienta de perfil de carga me- seis metas o principios medioambientales para dioambiental PCM para evaluar y controlar el 2008-11: (1) un transporte medioambientalmen- funcionamiento medioambiental en el proyecto te eficiente; (2) bienes seguros y edificios libres de urbanización. de sustancias peligrosas; (3) uso sostenible de la energía; (4) uso sostenible de la tierra y el agua; (5) tratamiento de residuos con impactos me- Los enfoques de Estocolmo dioambientales mínimos, y (6) un ambiente sano del desarrollo sostenible puertas adentro (Ciudad de Estocolmo, 2008). Además, Estocolmo ha aplicado programas Estocolmo sigue políticas de desarrollo sosteni- de acción acerca de las emisiones de gases-in- ble globales. En 2007, la ciudad adoptó un pro- vernadero y cambio climático. Los planes invi- yecto estratégico, Visión 2030, que dibuja el ca- tan a una amplia cooperación del público y las mino hacia delante para fortalecer el desarrollo organizaciones privadas e individuos que viven urbano sostenible (Ciudad de Estocolmo, 2007). y trabajan en la ciudad. Ya se ha adoptado varias El proyecto indica que para 2030 la población medidas, incluyendo el uso de biocombustibles, de Estocolmo habrá crecido a más de un millón la expansión de una gestión de la calefacción y de habitantes, mientras que la región del gran refrigeración para el distrito y la promoción de Estocolmo lo habrá hecho a casi 3,5 millones. Se un comportamiento en la conducción de vehí- espera que la ciudad se enfrente a nuevas de- culos que sea más favorable al medio ambiente mandas de la mundialización, desplazamiento (Ciudad de Estocolmo, 2003). Como resultado, del comercio, inmigración, un aumento del nú- las emisiones de gases-invernadero han caído mero de los mayores y desafíos medioambien- de 5,3 toneladas a 4,0 de equivalente de anhídri- tales. Basándose en el proyecto Visión 2030 y do carbónico (Co2 e) por persona entre 1990 y otras estrategias, Estocolmo ha adoptado un en- 2005 (Ciudad de Estocolmo, 2009). La ciudad foque de desarrollo urbano que reconoce el ni- reconoce la importancia de la eficiencia energé- vel estratégico y los niveles locales (Ciudad de tica para reducir las emisiones y hacer frente al Estocolmo, 2007). cambio climático, pero también prioriza la efec- Armonizado con Visión 2030, el programa de tividad en el coste por medio de la conservación medio ambiente de Estocolmo ha establecido de los recursos. Sigue siendo un desafío el diseñar 200 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS formas de implicar a los interesados en accio- (Cuadro de Texto 3.1, Mapa 3.3). Este es el ob- nes que sean medioambiental y económicamen- jetivo global del plan de uso total del terreno te sostenibles. El objetivo a largo plazo de Es- adoptado por el ayuntamiento en 1999. tocolmo es estar libre del uso de combustibles Se está reutilizando y reurbanizando áreas in- fósiles para 2050 (Ciudad de Estocolmo, 2009). dustriales y del puerto antiguas y parcialmente abandonadas situadas junto al interior de la ciu- dad como parte de su estrategia de desarrollo. Enfoques de un desarrollo urbano Varias de estas áreas estratégicas de desarrollo sostenible están directamente vinculadas a un nuevo siste- ma de tranvía rápido y también tienen acceso El desarrollo urbano sostenible es claramente un directo a otros sistemas de transporte público, objetivo clave. Estocolmo puede aplicar con más tales como la línea de metro. Estas áreas tienen facilidad un uso del terreno y planes de trans- cualidades únicas, porque están a menudo si- porte integrados y sostenibles, porque la ciudad tuadas cerca del agua y zonas naturales. Varias ha ejercido tradicionalmente una autoridad sus- áreas han estado en construcción durante va- tancial sobre la planificación y propiedad del uso rios años y proporcionarán alojamiento como del terreno. En 1904, Estocolmo comenzó a com- parte de los programas de vivienda de la ciudad. prar terreno para futuras urbanizaciones, y como Otras áreas se encuentran en la fase de plani- resultado aproximadamente el 70% de toda la ficación. Las áreas están siendo señaladas para tierra urbana pertenece a la ciudad (Cervero, un desarrollo de uso mixto, con viviendas e ins- 1998). Esta gran parte de la tierra propiedad de talaciones de negocios atractivas; estas estruc- la ciudad ha evitado inversiones especulativas turas densas crean una atmósfera más urbana en los terrenos por parte de los promotores e en lo que eran zonas suburbanas. inversores y ha dado poder a la ciudad para pla- Hammarby Sjöstad, una de las áreas origina- nificar y aplicar el desarrollo, con lo que la ciu- les y de actual reurbanización, es un lugar de de- dad tiene una sólida plataforma para este. Los mostración a gran escala que representa un ejem- urbanizadores construyen edificios y viviendas plo de un enfoque de desarrollo urbano integrado sobre el terreno público que corresponde a los planes de la ciudad. Como están fácilmente ga- CUADRO 3.1 rantizados los derechos de paso, el desarrollo Las estrategias de desarrollo del transporte ha sido sencillo y se ha promovi- de Estocolmo do otro desarrollo alrededor de las estaciones • Reutilizar el terreno urbanizado (terrenos aban- de transporte. Ahora están volviendo al públi- donados). co los beneficios del desarrollo por medio de la • Situar la nueva urbanización en áreas con buen planificación en nuevas áreas de la ciudad. Ade- acceso al transporte público. más, los parques y áreas verdes cubren el 40% • Respetar y mejorar el carácter de la ciudad, por del terreno de la ciudad y los ciudadanos disfru- ejemplo el paisaje urbano, el medio construido y la estructura verde. tan de un ambiente ecológicamente rico (USK, • Redesarrollar las áreas semicentrales y transfor- 2008). mar las áreas industriales en áreas urbanas de usos Para promover un desarrollo sostenible, la es- mixtos, caracterizados por la variedad. trategia de planificación de Estocolmo apunta a • Establecer puntos focales en los suburbios. una densificación por medio de la urbanización • Hacer frente a la demanda local. de zonas industriales abandonadas (ya utiliza- • Desarrollar los espacios públicos. das) dentro de la ciudad antes de que se urbani- Fuente: Ciudad de Estocolmo. cen terrenos verdes no usados de los alrededores GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 201 que ilustra soluciones sistémicas, tecnología in- novadora, consciencia medioambiental y una activa cooperación entre sectores. Hammarby Sjöstad El proyecto de reurbanización en marcha para Hammarby Sjöstad —el nombre del distrito sig- nifica «ciudad en el Lago Hammarby»— está situado en una antigua área abandonada in- dustrial y portuaria en la parte sur del Lago Hammarby y hacia el sur del centro de la ciu- dad. El propósito del proyecto es expandir la ciudad interior hacia una situación atractiva Mapa 3.3 Las ciudad interior de Estocolmo y las áreas adyacentes de desarrollo junto al agua, a la vez que se convierte un área Fuente: Administración de Planificación de la Ciudad de Estocolmo. industrial ruinosa en un barrio moderno, soste- nible, de uso mixto. Se descontaminará el suelo eliminando toneladas de petróleo, grasa y me- tales pesados (Fryxell, 2008). Se revitalizará el Perfil de Hammarby Sjöstad Hammarby Sjöstad • Un distrito de la ciudad al sur de Estocolmo. • Uno de los tres distritos de ecociclo de Estocolmo: Hammarby • Superficie total: 200 hectáreas, incluyendo 50 hectáreas de agua. Sjöstad, Östberga y Skärholmen. • Población planeada: 25.000 habitantes. • Se espera que vivan y trabajen en el área unas 35.000 personas. • 11.000 apartamentos proyectados. • Hoy en día se ha completado más de la mitad de la urbaniza- • 200.000 km2 de área de tiendas y oficinas proyectados. ción y se prevé que el distrito esté totalmente urbanizado en 2017. Área residencial de Hammarby Sjöstad Paisaje urbano de Hammarby Sjöstad Fuente: Foto de Lennart Johansson, Administración de Planificación de la Ciudad Fuente: Foto de Lennart Johansson, Administración de Planificación de la Ciudad de Estocolmo. de Estocolmo. 202 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS ecosistema y se conservarán los activos ecológi- cos existentes, incluyendo árboles y parques. La reurbanización liberará los valores de la tierra y la propiedad al revitalizar los terrenos indus- triales abandonados. Además, se rehabilitará un área en su momento devaluada y se crearán apro- ximadamente 11.000 nuevas unidades residen- ciales y 200.000 km2 de nuevas áreas de oficinas y servicios. La visión y concepto urbano de este nuevo distrito nació a principios de los 1990. La conti- nuación natural del área de la ciudad interior de Estocolmo hacia el litoral ha influido sobre la estructura planificada y los diseños de cons- trucción. Hammarby Sjöstad añade una nueva Mapa 3.4 Plan maestro de Hammarby Sjöstad, Estocolmo capa al desarrollo de Estocolmo: una zona mo- Fuente: Administración de Planificación de la Ciudad de Estocolmo. Nota: Véanse los detalles del Plan Maestro en http://www.hammarbysjostad.se. derna semiabierta que comprende una combi- nación de manzanas del perímetro tradicional de la ciudad interior y zonas urbanas abiertas nización. Los diseños urbano y de los edificios y contemporáneas. Las dimensiones de las ca- forman la mayor parte de la zona costera. Dife- lles de la ciudad interior, las longitudes de las rentes arquitectos crearon una miríada de dise- manzanas, las alturas de los edificios y las den- ños para dar lugar a un ambiente urbano diver- sidades están bien armonizadas, y ofrecen aper- so, vivo y de alta calidad. tura, luz del sol, parques y vistas sobre el agua Estocolmo deseaba que Hammarby Sjöstad (Mapa 3.4). fuese dos veces más sostenible que la mejor prác- El área está también bien conectada con las tica sueca en 1995 en una gama de indicadores líneas públicas de tranvía. De acuerdo con un (se adoptó el programa medioambiental en 1995), estudio de 2005, se hicieron dos terceras partes sobre todo la eficiencia energética por metro cua- de todos los trayectos de residentes con trans- drado. En Suecia, la tasa anual media de uso de porte público, bicicletas y a pie, y una tercera energía en algunas nuevas urbanizaciones es- parte en automóvil (CABE, 2009). Unos trayec- tándar es de 200 kW/h por metro cuadrado. Las tos en transporte público, en bicicleta y a pie urbanizaciones y prácticas suecas vanguardis- significativos han ayudado a reducir las emisio- tas producen una eficiencia de 120 kW/h por me- nes de los automóviles y los gases-invernadero tro cuadrado. El proyecto de Hammarby Sjöstad que van unidos a ellas. Se promueven los usos pretende obtener 100 kW/h por m2. El proyecto mixtos del terreno y la política del terreno re- también fija otros objetivos: conservación del quiere que se utilicen los pisos bajos alrededor agua, reducción y reutilización de los residuos, de las calles principales para usos comerciales, reducción de las emisiones, uso reducido de los lo que anima a la gente a pasear o ir en bicicleta materiales de construcción peligrosos, utiliza- para visitar las calles con unas atractivas facha- ción de fuentes energéticas renovables y la apli- das de las tiendas. Para atraer a tiendas y servi- cación de soluciones de transporte integradas. cios a la nueva área de desarrollo, la ciudad ha Estocolmo ya es una ciudad sostenible, pero el proporcionado subvenciones financieras. Ade- ayuntamiento espera que este proyecto demues- más, se establecieron las actividades económi- tre innovaciones adicionales en el desarrollo ur- cas del área en las fases tempranas de la urba- bano sostenible. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 203 El modelo de Hammarby que se haya comprobado que son eco-favora- Los objetivos medioambientales de Hammarby bles. Se evitan los materiales potencialmente Sjöstad, que estaba originalmente concebida para peligrosos, tales como el cobre y el cinc, para ser la Ciudad Olímpica en la candidatura de Es- que no tengan lugar filtraciones de sustancias tocolmo para los Juegos Olímpicos de Verano de no deseadas en el medio ambiente. 2004, son audaces. Pueden entenderse las so- • Agua y alcantarillado: el agua de lluvia no luciones medioambientales integradas del área está conectada a los sistemas de alcantari- como un eco-ciclo conocido como el Modelo de llado para mejorar la calidad del agua resi- Hammarby (Figura 3.21). El eco-ciclo aborda la dual y el cieno. Se recolecta, se purifica por energía, residuos y alcantarillado para las vi- medio de un filtro de arena y se suelta al lago viendas, oficinas y otras estructuras comercia- el agua de lluvia de las calles o no doméstica, les. Se han desarrollado los planes básicos me- lo que reduce la presión en la planta de trata- dioambientales y de infraestructura para esta miento del agua residual. El agua lluvia de las área conjuntamente por tres agencias de la ciu- casas y jardines circundantes fluye por dre- dad: la Compañía del Agua de Estocolmo, la com- najes abiertos al canal. Esta agua corre por pañía de energía Fortum y la Administración de una serie de piletas, conocidas como ecualiza- Gestión de Residuos de Estocolmo. La gestión dores y luego va al lago. Hammarby Sjöstad del proyecto fue encabezada por un equipo que tiene su propia planta de tratamiento de aguas comprendía representantes de los departamen- residuales, construida para comprobar la nue- tos de la ciudad que supervisaban la planifica- va tecnología. Se está comprobando en la ac- ción, las carreteras e inmuebles, agua y alcan- tualidad cuatro nuevos y diferentes procesos tarillado y residuos y energía. Este equipo de para purificar el agua. proyecto está alojado en el Departamento de Ca- • Biogás: se produce biogás en la planta de rreteras e Inmuebles (llamado ahora Adminis- aguas residuales a partir de la digestión de tración de Desarrollo). residuos orgánicos y cieno. El agua residual El modelo es un intento de convertir un me- de un solo hogar produce suficiente biogás tabolismo lineal urbano, que consume recursos para su cocina de gas. Se utiliza la mayor par- que entran y desecha residuos que salen, en un te del biogás como combustible en automó- sistema cíclico que optimiza el uso de recursos viles y autobuses eco-favorables. y minimiza residuos. El modelo racionaliza la infraestructura y los sistemas de servicio urba- • Espacios verdes: Los tejados cubiertos de uña no y proporciona una plantilla para lograr obje- de gato o crasuláceas son atractivos. Además, tivos de sostenibilidad. Por ejemplo, muestra la las plantas absorben agua de lluvia, que en interacción entre el procesamiento de las aguas otro caso iría a parar al sistema de alcantari- residuales y el suministro de energía, la forma llado, añadiendo presión a la planta de trata- en que deben manejarse los desechos y el valor miento de aguas residuales. Por otra parte, añadido para la sociedad de sistemas modernos los cuidadosamente conservados bosques de de tratamiento de aguas residuales y residuos. roble de la región, áreas verdes y otros árbo- Lo más destacado es lo siguiente: les plantados ayudan a recoger el agua de llu- • Materiales de construcción: las consideracio- via en lugar de filtrarla al sistema de alcan- nes medioambientales se aplican a todos los tarillado. Esta vegetación también garantiza materiales, ya se usen visiblemente en las fa- un aire más limpio y equilibra el denso paisa- chadas, bajo tierra o internamente. Esto in- je urbano. cluye armazones estructurales y equipo ins- • Residuos: se separan y depositan en diferen- talado. Solo se usan productos sostenibles y tes conductos en los edificios o adyacentes a 204 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Energía Re sid uo s ua Ag Figura 3.21 El modelo de Hammarby Fuente: Fortum, Compañía del agua de Estocolmo, Ciudad de Estocolmo. ellos los residuos combustibles, alimenticios, de calefacción de distrito en la planta de ca- periódicos, papel y otros desechos. Los con- lor de Hammarby. Refrigerado por bombas ductos para los residuos están unidos a tube- de calor, el agua residual tratada y enfriada rías subterráneas impulsadas por vacío que puede también usarse en la red de distrito de llevan a una estación central de recogida. Un refrigeración. sistema avanzado de control envía los resi- • Electricidad (energía solar): se transforma la duos a grandes contenedores, uno por cada energía solar en energía eléctrica en células categoría. De esta forma, los vehículos de re- solares. La energía de un solo módulo de cé- cogida de residuos se hacen cargo de los con- lulas solares, que cubre un metro cuadrado, tenedores sin entrar en el área y los trabaja- produce aproximadamente 100 Kw/h al año, dores de recogida de residuos evitan levantar lo que equivale a la energía usada por 3 me- objetos pesados. tros cuadrados de espacio de vivienda. Hay • Calefacción y refrigeración de distrito: el agua paneles solares en muchos tejados utilizados residual tratada y los residuos domésticos se para calentar agua. Los paneles solares de los convierten en fuentes de calor, refrigeración edificios residenciales suelen proporcionar y energía. Una planta combinada de calor y suficiente energía para hacer frente a la mi- energía utiliza los residuos domésticos como tad de las necesidades anuales de agua ca- combustible para producir electricidad y ca- liente de los edificios. lefacción de distrito. El agua residual de la Hammarby Sjöstad tiene su propio Centro de planta de tratamiento impulsa la producción Información Medioambiental, GlahusEtt. Este GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 205 centro facilita las comunicaciones sobre consi- basándose en el consumo de recursos tales como deraciones medioambientales a los habitantes agua y energía. El PCM hace posible análisis de del área y presenta Hammarby a los visitantes funcionamiento medioambiental a múltiples ni- internacionales. veles. La herramienta tiene en cuenta las activi- dades e impactos de los individuos (por ejemplo, El perfil de carga medioambiental guisar y hacer la colada), edificios (materiales Se ha desarrollado una herramienta de evalua- de edificación, calefacción de distrito, electrici- ción medioambiental, el PCM, por medio de un dad, etc.), áreas no construidas (tal como mate- esfuerzo cooperativo por la ciudad de Estocol- riales y máquinas de trabajo) y áreas comunes mo, el Real Instituto de Tecnología y la empresa (incluyendo materiales y el transporte de per- consultora GrontmijAB. El PCM evalúa el fun- sonas y bienes). Con la agregación de estos fac- cionamiento medioambiental y hace un segui- tores, puede analizarse la carga medioambien- miento de los objetivos fijados en el programa tal de todo un distrito de la ciudad. Si se analiza medioambiental del proyecto. Se trata de una cada factor por separado, las diferentes activi- herramienta de evaluación del ciclo vital que dades de la ciudad proporcionan una útil infor- define las actividades relevantes desde una pers- mación para la planificación urbana. pectiva medioambiental y cuantifica las cargas En la Figura 3.22 se ilustran las conclusiones medioambientales que surgen de estas activi- de la evaluación de las áreas inicialmente desa- dades, tales como emisiones, contaminación del rrolladas de Hammarby Sjöstad comparadas con suelo, residuos y el uso de agua y recursos ener- un escenario de referencia. Los resultados son géticos no renovables. Tiene en cuenta todos los positivos: una reducción del 28 al 42% del uso desarrollos del proyecto y actividades de apli- de energía no renovable, del 41 al 46% del uso cación, incluyendo adquisición de material, el de agua, del 29 al 37% del potencial de calenta- transporte de los inputs y la gente, métodos de miento mundial, del 33 al 38% en la producción construcción, electricidad, calefacción y reci- de la creación de ozono fotoquímico, del 23 al clado de materiales. 29% del potencial de acidificación, del 49 al 53% Los principales puntos fuertes del PCM son del potencial de eutrofización y del 27 al 40% de que la herramienta es flexible y dinámica, lo que residuos radiactivos. Controlando las cargas me- la hace apropiada para su aplicación bajo cua- dioambientales de Hammarby Sjöstad puede pla- lesquiera condiciones de planificación, simula- nificarse medidas medioambientales, sociales y ción y evaluación. Teniendo en cuenta variables financieras adecuadas para continuar el desarro- bien elaboradas, puede usarse el PCM para cal- llo del distrito, a la vez que se ofrece guía para cular las cargas medioambientales de diversas proyectos similares. decisiones de planificación durante la construc- ción, funcionamiento, demolición o redesarro- Gestión del proyecto llo de un proyecto, con lo que la herramienta Las dos administraciones municipales respon- facilita un enfoque de ciclo vital. Se facilita con- sables de planificar y gestionar el proyecto son trastar los escenarios. Por ejemplo, pueden com- la Administración de Planificación de la Ciudad pararse diferentes métodos de construcción antes y la Administración de Desarrollo. Estas entida- de tomar decisiones, por lo que los encargados des están bajo los comités respectivos y el ayun- de tomarlas comprenden las cuestiones medio- tamiento. ambientales al principio de la planificación del A mediados de los años 90, Estocolmo y sus proyecto. Puede también utilizarse el PCM para interesados externos acordaron cooperar en los evaluar el funcionamiento medioambiental de objetivos de planificación del área. Entre estos los edificios o distritos existentes de la ciudad, interesados se encuentran: el municipio vecino 206 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 3.22 Control de las principales reducciones en cargas medioambientales, Hammarby Sjostad, Estocolmo Fuente: Grontmij AB. de Nacka, la Autoridad de Transporte Local de torial2. Como propietaria de la tierra, la ciudad Estocolmo y la Administración Nacional de Ca- puede iniciar acuerdos y realizar contratos con rreteras. Después de negociar, los interesados los promotores y puede especificar diversas exi- se pusieron de acuerdo en una serie de caracte- gencias según las cuestiones que sean impor- rísticas de planificación comunes y proyectos tantes en cada fase. Los promotores tienen una de infraestructura (1994-95). Durante este pe- obligación contractual de participar en el pro- riodo, hubo un grupo político de dirección y un ceso de planificación (del plan de promoción grupo de gestión oficial compuesto por repre- detallado), el proceso de definir y aplicar los es- sentantes de los interesados clave. Se estableció tándares de calidad y diseño y la aplicación de una organización para gestionar el proyecto. To- aspectos relevantes del programa medioambien- dos los departamentos responsables de la plani- tal. ficación, desarrollo, aplicación y mantenimiento del área estuvieron implicados desde el comien- El nivel nacional zo1. La Administración de Recogida de Residuos El proyecto de Hammarby Sjöstad estaba apo- y las empresas asociadas a la ciudad —las em- yado parcialmente por un programa nacional presas de energía y agua— participaron en la de subvenciones que iban dirigidas a incentivar preparación del programa medioambiental del a los ayuntamientos a convertirse en parte de proyecto; además, estas empresas tenían un in- una sociedad ecológicamente sostenible, a la vez terés particular, porque estaban situadas en el que creaban puestos de trabajo relacionados con área una central de energía y una planta de tra- el proyecto en los ayuntamientos (Bylund, 2003). tamiento de aguas residuales. El programa duró de 1998 a 2002 y asignó 6.200 Han trabajado en el desarrollo del proyecto millones de coronas suecas (671 millones de eu- un grupo de dirección compuesto por los fun- ros) a 211 programas locales de inversión que cionarios ejecutivos de los departamentos im- comprendían 1.814 proyectos en 161 municipios plicados y un grupo de gestión oficial intersec- (Figura 3.23). La inversión nacional movilizó GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 207 tecnología medioambiental con vistas a servir como modelo del concepto de ciudad sosteni- ble. La energía, transporte, estilo de vida y cues- tiones de comportamiento serán variables espe- cialmente importantes a la hora de determinar si se alcanzarán los objetivos del proyecto. Por ejemplo, el Real Puerto de Estocolmo es una nueva promoción urbana con un perfil me- dioambiental único (Figura 3.24). Desarrollar un nuevo distrito ecológicamente sostenible crea de- Figura 3.23 Fundación del programa de subvenciones de inversiones locales mandas extra sobre la tecnología de la construc- según los tipos de proyectos en Suecia ción de casas, el uso de materiales eficientes y Fuente: IEH y EPA sueca (2004). métodos para administrar la energía. Esta pro- moción urbana contiene planes para 10.000 nue- 27.300 millones de coronas suecas (casi 3.000 vas residencias y 30.000 nuevos lugares de traba- millones de euros) de ayuntamientos, empresas jo. La fase 1 comenzó en 2009 y se desarrollarán y otras organizaciones. De esta cantidad, 21.000 unas 5.000 unidades a lo largo de la próxima dé- millones de coronas suecas (casi 2.300 millones cada. Los primeros residentes llegarán en 2011. de euros) eran inversiones directamente rela- Puede resumirse la visión del área en tres ob- cionadas con la sostenibilidad y el medio am- jetivos globales: biente. Se ha estimado que se crearon 20.000 1. Para 2030, el área tendrá que ser un distrito empleos a tiempo completo, a corto plazo o per- de la ciudad libre de combustibles fósiles. manentes (EPA e IEH sueca, 2004). 2. Para 2020 habrá que reducir las emisiones de Un informe de las Naciones Unidas (2004: 4) CO2 a 1,5 toneladas por persona y año (equi- afirma que, de acuerdo con las estimaciones de valente de CO2). la autoridad local, «las dotaciones concedidas a 3. El área tendrá que adaptarse a los efectos es- los programas locales de inversión para el pe- perados del cambio climático. riodo 1998-2002 llevarán a reducciones anua- les del uso de la energía en 2,1 tWh [teravatios/ Las áreas focales del proyecto son la eficien- hora], mientras que las emisiones de anhídrido cia y el consumo de energía, el transporte soste- carbónico se reducirán en 1,57 millones de tone- nible, la adaptación al cambio climático, la mo- ladas por año (equivalentes al 2,8% de las emi- delización del eco-ciclo y el mantenimiento de siones de Suecia) y los depósitos de desechos en estilos de vida de alta calidad. Otras importan- los vertederos se reducirán en aproximadamen- tes metas incluyen la aplicación de un proceso te 500.000 toneladas por año. Las emisiones al holístico e integrado; una constante evaluación agua se reducirán en 2.460 toneladas de nitró- y seguimiento y evaluación y cooperación entre geno y 180 toneladas de fósforo por año, que co- los interesados privados, públicos y académicos. rresponden al 2 y 4%, respectivamente, de las actuales emisiones totales al mar». Lecciones aprendidas en el caso de La fase siguiente Estocolmo Se considerarán las lecciones y experiencias de Hammarby Sjöstad en la planificación y aplica- El gran liderazgo en la planificación y aplicación ción de los nuevos distritos eco-perfilados de Es- de las estrategias de desarrollo urbano sostenible tocolmo. Estas nuevas áreas utilizarán la última demuestra el fuerte compromiso de Estocolmo 208 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 3.24 Puerto Real de Estocolmo: visión de un nuevo distrito de la ciudad Fuente: Lennart Johansson, Administración de Planificación de la Ciudad de Estocolmo. con el desarrollo sostenible. El éxito en un pro- los impactos que puedan tener sobre los in- yecto tal como el de Hammarby Sjöstad depen- dicadores del output una planificación espa- de de la buena coordinación entre los interesa- cial eficiente, el uso integrado del terreno y dos clave. Para el proyecto, se han integrado los la mejor gestión de los residuos sólidos. diversos departamentos de Estocolmo en un úni- 2. Mejorar y ajustar el programa existente re- co tejido encabezado por un administrador del llenando los vacíos y racionalizando la inclu- proyecto y un funcionario medioambiental, en- sión de los inputs. Además, hay que adaptar tre cuyas responsabilidades han figurado guiar el modelo completo al uso en gran escala y e influir sobre todos los interesados, tanto pú- ajustarlo para adecuarse a los conceptos del blicos como privados, para realizar los objetivos país en desarrollo. medioambientales del proyecto (Johansson y Svane, 2002). Una gestión y planificación inte- 3. Los outputs en el área actual de PCM van aso- gradas por medio de la colaboración sistemáti- ciados a indicadores medioambientales tales ca de los interesados puede llevar a beneficios como emisiones de carbono. Convertirlos de del ciclo de vida significativamente mayores. indicadores medioambientales a indicadores Después de unas pocas modificaciones, el económicos y fiscales es necesario para ayu- PCM puede servir como una herramienta de dar a los instrumentadores de la política eco- toma de decisiones en ciudades del mundo en nómica a alcanzar mejores decisiones. desarrollo de una forma similar a como se uti- liza en el contexto sueco. El PCM proporciona Notas una metodología sistemática y estandarizada para cuantificar los costes y beneficios de los 1. Entre los departamentos figuran: la pasos del desarrollo. Para la aplicación de un Administración de Planificación de la Ciudad; la Administración Inmobiliaria, de Calles y de PCM en los países en desarrollo podría propo- Tráfico (dividida ahora en la Administración de nerse lo siguiente: Desarrollo y la Administración de Tráfico); la Administración de Distritos de la Ciudad, y la 1. Ampliar el PCM para incluir las evaluacio- Administración de Protección de la Salud y Medio nes de otras variables de inputs tales como Ambiente. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 209 2. Los departamentos y empresas implicados incluían Estocolmo. . Administración de Desarrollo, la Administración — 2008. «The Stockholm Environment Programme». de Tráfico, la Administración de Distritos de la Ciudad de Estocolmo, Estocolmo. . la Compañía de Servicios de Viviendas. — 2009. «The City of Stockholm’s Climate Initiatives» Ciudad de Estocolmo, Estocolmo. . Bibliografía Fryxell, Stellan. 2008. «Planning Hammarby Sjöstad, Stockholm». Presentación en el Instituto de Tierra Bylund, Jonas R. 2003. «What’s the Problem with Urbana, «Europe Trends Conference: Rethinking Non-conventional Technology? The Stockholm Tomorrow; Real Estate in a Fast Changing World». Local Investment Programme and the Ecocycling Estocolmo, 29 de mayo. Districts». En ECEEE 2003 Summer Study Johansson, Rolf, y Örjan Svane. 2002. «Environmental Proceedings: Time to Turn Down Energy Demand, Management in Large-Scale Building Projects: ed. Sophie Attali, Eliane Métreau, Mélisande Prône Learning from Hammarby Sjöstad». Corporate y Kenya Tillerson, 853-62. Estocolmo: Consejo Social Responsibility and Environmental Europeo para una Economía Eficiente en Energía. Management, 9 (4): 206-14. . Medioambiental) e IEH (Instituto Sueco de CABE (Commission for Architecture and the Built Sostenibilidad Ecológica). 2004. «Local Environment-Comisión de Arquitectura y el Investment Programmes: The Way to a Medio Construido). 2009. «Hammarby Sjöstad, Sustainable Society». Sección de Programas de Estocolmo, Suecia». . naturvardsverket.se/Documents/ Cervero, Robert. 1998. The Transit Metropolis: A Global publikationer/91-620-8174-8.pdf>. Inquiry. Washington, DC: Island Press. Naciones Unidas. 2004. «Human Settlement Country Ciudad de Estocolmo. 2003. «Stockholm’s Action Profile: Sweden». División de Desarrollo Programme against Greenhouse Gas Emissions». Sostenible, Departamento de Asuntos Económicos Ciudad de Estocolmo, Estocolmo. . Downloads/>. USK (Oficina de Estocolmo de Investigación y — 2007. «Vision 2030: A World-Class Stockholm». Estadísticas). 2008. «Data Guide Stockholm 2008». Oficina Ejecutiva. Ciudad de Estocolmo. USK, Estocolmo. 210 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CASO 3 Singapur El enfoque de sistema único: planificación urbana integrada y uso eficiente de los recursos Singapur es un estado-ciudad en una isla en la punta sur de la Península de Malasia (Figura 3.25). Con un área de tierra limitada de 700 km2 y una población de 4,8 millones de habi- tantes, Singapur se ha desarrollado debido a una planificación urbana innovadora, integra- da con el uso eficiente de la tierra y recursos naturales (Clair, 2005; Estadísticas de Singa- pur, 2009). El pequeño tamaño de Singapur plantea de- safíos relacionados con la disponibilidad de tie- Figura 3.25 Paisaje urbano de Singapur rra y recursos naturales. Para optimizar el uso Fuente: Foto de Hinako Maruyama. de la tierra, Singapur promueve una urbaniza- ción de alta densidad, no solo para las empre- del transporte público ayuda a reducir las emi- sas y entidades comerciales, sino también para siones de gases-invernadero. Un alto nivel de las estructuras residenciales. Una alta densidad pasajeros en el transporte público también sig- se presta a una más alta productividad econó- nifica que Singapur ha sido capaz de recuperar mica por unidad de tierra y facilita la identifi- todos los costes de funcionamiento de este trans- cación de espacios verdes y áreas naturales para porte a partir de las tarifas, hazaña solo conse- su preservación. Ciertamente, Singapur es co- guida por Hong Kong, China y Singapur entre nocido como la ciudad-jardín. Además, la ur- las ciudades modernas altamente desarrolladas banización de alta densidad se ha traducido en (LTA, 2008). un mayor uso del transporte público, al estar Singapur importa la mayor parte de sus re- bien conectadas a una red integrada de este tipo cursos naturales, incluyendo alimentos, agua y de transporte las principales áreas empresa- materiales industriales, por lo que es fundamen- riales, comerciales y residenciales. En 2004, el tal una cuidadosa planificación de los recursos. transporte público como fracción de todas las Por ejemplo, Singapur ha adoptado la gestión formas de transporte durante las horas punta global de los recursos del agua haciendo bucles matinales alcanzaba el 63%. El uso significativo y cascadas, lo que representa un ciclo cerrado GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 211 IBRD 37445 ENERO 2010 Perfil de Singapur M ar SINGAPUR MALASIA del S u r Singapur de C hi n a • Un estado-ciudad isleño en el extremo sur de la Península de Malaya, 136,8 km al norte del ecuador; situado al sur el estado malayo de Johor y al norte de las Islas Riau de Indonesia SINGAPUR • Población (2008): 4,84 millones, incluida la población residente y no Est r echo de Singapur M al aca residente • Área territorial: 700 km2 • Densidad de población (2008): 6.814 habitantes por km2 • PIB a precios corrientes (2008): 181.900 millones de dólares EE.UU. INDONESIA • Cobertura de agua y alcantarillado: 100 por ciento 50 km. • Centro de comercio e industria en Asia Suroriental • Centro financiero mundial y núcleo comercial con uno de los puertos más Mapa 3.5 Situación de Singapur activos del mundo Fuente: Unidad de Diseño de Mapas, Departamento de Servicios Generales, Banco Mundial. de agua integrado en un sistema, en lugar de un Enfoques y beneficios ecológicos sistema de suministro de agua basado en flujos y económicos que fluyen una sola vez. La eficiencia en el agua está integrada en las actividades de otros secto- Singapur está comprometido a promover el de- res como resultado de una coordinación inter- sarrollo sostenible. El Comité Interministerial sectorial entre los departamentos del gobierno para el Desarrollo Sostenible, establecido en 2008, y los interesados. Por ejemplo, las nuevas urba- hace posible enfoques integrados a través de las nizaciones de viviendas están equipadas con efi- fronteras ministeriales en la formulación de es- cientes aparatos de recogida de agua de lluvia, trategias para el crecimiento sostenible. de forma que los tejados de los edificios se con- vierten en áreas de captación de agua. Uso integrado de la tierra y planificación Singapur ha introducido diversas herramien- del transporte tas e incentivos para administrar la oferta y de- Debido a los recursos limitados de terreno, la manda de recursos. Por ejemplo, ha aplicado ta- planificación de su uso ha sido importante a la rifas de agua estratégicas, políticas de energía hora de mantener la calidad del medio ambien- creativas, esquemas de fijación de precios de las te de Singapur y apoyar su crecimiento econó- carreteras y un sistema de cuotas de vehículos. mico. Desde la independencia en 1959, Singapur Estas medidas desincentivan a la gente y empre- ha expropiado activamente la tierra para obtener sas de usar los recursos más allá de la capacidad tierra pública dirigida a las instalaciones públi- de la ciudad para suministrarlos. cas, promover la reurbanización de la ciudad y Singapur ha demostrado cómo puede una ciu- catalizar el nuevo desarrollo. Hoy en día, apro- dad mejorar el crecimiento y la productividad ximadamente el 90% de la tierra es propiedad económica, a la vez que minimiza los impactos del estado-ciudad (Bertaud, 2009), por lo que la ecológicos y maximiza la eficiencia del uso de ciudad tiene una fuerte autoridad sobre los pla- los recursos. El fuerte liderazgo del primer mi- nes de desarrollo urbano y su aplicación. nistro ha sido un importante impulsor del desa- La Autoridad de Redesarrollo Urbano de Sin- rrollo sostenible del estado-ciudad, complemen- gapur, dentro del Ministerio de Desarrollo Na- tado por un enfoque integrado de un sistema y cional, está a cargo de la planificación urbana y la cooperación activa de los interesados. promueve su política de desarrollo de alta den- 212 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS sidad. Por ejemplo, el distrito central de nego- formas de transporte, tales como autobuses y cios de Singapur tiene ratios de edificabilidad tráfico de ferrocarril ligero, están bien conec- de hasta 13. Una promoción en curso, cerca de tadas con las rutas de la red en intercambiado- Marina Bay, junto al distrito de negocios cen- res y sirven a las áreas locales. Para facilitar los tral, pretende producir una urbanización de alta transbordos Singapur ha introducido una es- densidad y uso mixto con ratios de edificabili- tructura de tarifas de tránsito basada en la dis- dad de hasta 20 (URA, 2009). Marina Bay será tancia. más que un centro comercial, ofreciendo tam- La integración del tráfico rápido de masas, bién alojamiento, tiendas, hoteles, instalaciones de ferrocarril ligero y de redes de autobús ha de ocio y zonas comunitarias tales como áreas ayudado a impulsar el porcentaje de transporte verdes y espacios abiertos. público dentro de todos los modos de transpor- Las áreas construidas de alta densidad en Sin- te (incluidos taxis) al 63% en 2004, aunque esto gapur han permitido la preservación de espacios representó una disminución desde el 67% de abiertos, parques naturales y vegetación. Alre- 1997, que ha sido atribuible al creciente uso de dedor del 10% de toda la tierra está designada automóviles privados. Además, entre las princi- como espacio verde, incluyendo reservas natu- pales ciudades de los países desarrollados, se ha rales (Figura 3.26). El porcentaje de área verde conseguido la recuperación total de los costes en Singapur, incluyendo la vegetación junto a de funcionamiento del transporte público por las carreteras, era el 36% en 1986, pero aumentó medio de tarifas solamente en Hong Kong, Chi- al 47% en 2007, realizándose esta ganancia a pe- na, y Singapur (LTA, 2008). Como el sistema de sar del crecimiento de la población del 68%. transporte se ha integrado en áreas urbanizadas El plan de transporte de Singapur está coor- de alta densidad, con importantes poblaciones, dinado y bien integrado con la planificación del ha sido posible mantener la viabilidad financie- uso de la tierra (Leitmann, 1999). La reciente ra y la alta calidad del servicio del sistema. La urbanización de alta densidad, tal como nuevas gente está bien satisfecha con el transporte pú- ciudades, terrenos industriales y áreas comer- blico1 (LTA, 2008). ciales, está bien conectada con el rápido sistema de tráfico de masas de la ciudad, cuya red corre Medidas de transporte por el subsuelo en el centro de la ciudad y por Se estableció la Autoridad de Transporte Terres- la superficie fuera de su centro y en otras áreas tre de Singapur en 1995, con la integración de principales. Esta red es la columna vertebral del cuatro departamentos de transporte terrestre di- sistema de transporte público en Singapur. Otras ferentes para planificar, controlar y gestionar las políticas adecuadas de forma global. La autori- dad pretende proporcionar un sistema de trans- porte de alta calidad, mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y mantener el crecimiento eco- nómico y la competitividad mundial de Singapur. Singapur proporciona incentivos para contro- lar el número de automóviles privados. En 1990, el gobierno introdujo el sistema de cuotas de ve- hículos para limitar el número de nuevos vehí- culos matriculados a un 3 al 6% cada año. Un consumidor que quiera comprar un nuevo au- Figura 3.26 Un área verde en Singapur tomóvil tiene que presentar una solicitud a la Fuente: Foto de Hinako Maruyama. Autoridad de Transporte Terrestre para llevar a GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 213 cabo un proceso de puja abierta. Los propieta- Gestión de los recursos de agua rios de automóviles tienen que obtener certifi- Singapur está considerado como un estado-ciu- cados de inscripción, que son válidos durante dad escaso en agua a pesar de la alta precipitación una década después de la matriculación (Leit- anual, de 2.400 mm. por año (Tortajada, 2006a)2. mann, 1999; Clair, 2005). Singapur importa agua de la vecina Malasia. Para Para responder al creciente tráfico y la con- reducir la dependencia de las fuentes externas gestión, Singapur introdujo un esquema de licen- de agua, Singapur está dando pasos para mejorar cias por área en 1975 para gestionar los automó- la seguridad en el agua y establecer una fuente viles que entran en el distrito central de negocios independiente de suministro dentro de su pro- durante las horas punta. En 1998, para estimu- pio territorio. Se considera que Singapur ha te- lar la efectividad, se sustituyó el esquema de li- nido éxito en el enfoque que ha desarrollado y cencias por área por el actual sistema electróni- aplicado para conseguir este objetivo, debido a co de fijación de precios de las carreteras, que la efectividad institucional del estado-ciudad y recauda electrónicamente las tarifas de los con- el altamente eficiente control de la oferta y de- ductores en unidades instaladas en los auto- manda de agua. Singapur ha tenido éxito en re- móviles que entran en las áreas designadas del ducir su demanda anual de agua de 454 millones centro de la ciudad durante ciertos periodos del de toneladas en 2000 a 440 millones en 2004, tráfico punta. El sistema tiene varias opciones mientras su población y PIB crecieron en un 3,4 de precio según los tipos de carretera (arterial, y 18,3%, respectivamente (Tortajada, 2006a). Sin- autovía) y periodos. Se aplica precios más altos gapur ha demostrado que se puede conseguir una durante los momentos más congestionados. Ade- administración global de los recursos de agua uti- más, Singapur utiliza varias otras medidas de lizando nuevos enfoques y que estos son finan- control de la demanda, tales como fomentar la cieramente viables. conducción fuera de las horas punta o aparca- mientos disuasorios, por medio de incentivos El marco institucional que ha hecho posible el financieros (Leitmann, 1999; Clair, 2005). enfoque integrado En su conjunto, estas medidas de tráfico, La Junta Pública de Utilidades (JPU), un comi- transporte público y movilidad significan que té estatutario bajo el Ministerio de Medio Am- puede completarse el 71% de los trayectos en biente y Recursos de Agua, gestiona todo su ciclo, Singapur en menos de una hora (IMCSD, 2009). incluyendo la recogida, producción, distribución Se alivia la congestión en el tráfico y se mantie- y reciclado. Es la agencia nacional del agua de ne su velocidad media, evitándose así emisiones Singapur. Cuando se estableció la JPU en 1963, innecesarias de los vehículos, lo que se traduce gestionaba diversas utilidades, incluyendo agua, en menos gases-invernadero relacionados con electricidad y gas. Para reducir costes y mejorar el cambio climático. Sin embargo, se espera que servicios, la JPU emprendió una reestructura- la demanda de los trayectos aumente de 8,9 mi- ción institucional en 2001. Se privatizaron los llones en 2008 a 14,3 millones en 2020. Dentro servicios de electricidad y gas y se transfirieron de Singapur, el 12% de la tierra está dedicada a a la JPU las funciones de alcantarillado y drena- carreteras y el 15% a viviendas. Además, es muy je. Desde 2001, la JPU ha desarrollado y aplica- improbable que se pueda dedicar más tierra a do enfoques globales y holísticos del sistema de carreteras para acomodar la demanda de tra- agua, en lugar de gestionar cada una de sus fun- yectos (LTA, 2008), por lo que Singapur tiene ciones de forma individual (suministro de agua, que acomodar esa mayor demanda por medio alcantarillado, drenaje, etc.). De esta forma, el de servicios de transporte público y no automó- bucle de agua está cerrado, lo que permite a la viles. JPU aplicar Los cuatro grifos nacionales, una es- 214 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS trategia a largo plazo para garantizar que Sin- el 100% del estado-ciudad y se recoge toda el gapur tenga un suministro de agua sostenible agua residual. Singapur tiene un sistema sepa- (Figura 3.27). Estos cuatro grifos son: (1) agua rado de drenaje para garantizar que las aguas de captación local, (2) agua importada, (3) agua residuales y corrientes no se mezclen. Se reciclan desalinizada y (4) agua NUEVA (agua reciclada las aguas residuales y de drenaje en el suminis- a partir del agua residual). Enfocando el sistema tro de agua de la ciudad-estado. de agua holísticamente, la JPU puede abordar La estrategia de Los cuatro grifos nacionales eficientemente diversas cuestiones y activida- considera las siguientes como fuentes de agua des, tales como la protección de los recursos de (JPU, 2008b): agua, la gestión del agua de lluvia, la desaliniza- 1. Agua de cuencas locales (gestión de cuencas): ción, la gestión de la demanda, la gestión de las se recoge el agua de lluvia de ríos, corrientes, captaciones de agua, la implicación del sector canales y drenajes y se la almacena en 14 de- privado y los programas impulsados por la co- pósitos. Como los drenajes de lluvia están se- munidad, incluyendo la educación pública y las parados del sistema de alcantarillado, puede campañas de concienciación. La JPU gestiona enviarse el agua de lluvia directamente a los también una instalación de investigación y de- ríos o depósitos para su posterior tratamien- sarrollo, en la que los expertos investigan la tec- to con el fin de producir agua de grifo. Los nología del agua. depósitos están unidos a través de tuberías. El que la JPU implique efectivamente al sec- Puede bombearse el exceso de agua de un de- tor privado es un aspecto distintivo. Para redu- pósito a otro, optimizando así la capacidad cir costes, la JPU utiliza al sector privado en áreas de almacenamiento y evitando las inunda- en las que no tiene competencia o ventaja com- ciones durante las fuertes lluvias. El área de petitiva. Por ejemplo, se utilizan las asociaciones las cuencas está protegida y se prohíbe las ac- público-privadas en la desalinización del agua y tividades contaminantes en estas aguas por el reciclado de las aguas residuales. estrictas regulaciones. Para 2009, se habrán ampliado las áreas de las cuencas de la mitad Gestión de la oferta a dos tercios de la superficie de Singapur. Solo Como el agua es escasa, Singapur administra cui- se permiten las actividades que produzcan dadosamente su oferta. El alcantarillado cubre contaminación en un 5% del área de Singa- pur, estando el resto del terreno protegido. Las cuencas de agua proporcionan aproxi- madamente la mitad de las necesidades de agua de Singapur (Tigno, 2008). Para mejorar la gestión medioambiental y de los recursos, el gobierno presta estrecha atención a las áreas de las cuencas acuíferas y a las localizaciones de los lugares industria- les. Singapur también lleva a cabo una pla- nificación urbana integrada. Por ejemplo, la JPU y la Junta de Vivienda y Desarrollo, si- tuada bajo el Ministerio de Desarrollo Nacio- nal, cooperan para realzar las cuencas acuí- feras de Singapur. La JPU considera que la Figura 3.27 Un bucle cerrado de agua en Singapur lluvia es un importante recurso y se instalan Fuente: PUB (2008a). sistemas de recogida y drenaje de lluvia en GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 215 los tejados de las casas, desarrollados por la millones de galones por día (46.000 m3) para Junta de Vivienda y Desarrollo. Las nuevas 2011. En Singapur operan 4 factorías de agua propiedades están ocupadas con sistemas de NUEVA y se está construyendo una quinta recogida y drenaje de lluvia, que se almace- planta bajo un acuerdo de asociación públi- na en cubetas adyacentes y se transfiere a de- co-privada. En 2008, el agua NUEVA satis- pósitos, estrategia que permite que las áreas fizo más del 15% de las necesidades totales construidas participen en la recogida de agua. diarias de agua de Singapur y se espera que el Se espera que dos terceras partes del área de porcentaje aumente al 30% para 2010 (JPU Singapur participen en la recogida de agua. 2008c, 2008d). 2. Agua importada: Singapur continuará im- Puede optimizarse la oferta de agua si se reduce portando agua de Malasia, bajo dos acuerdos el agua no contabilizada o perdida por las filtra- bilaterales que expiran en 2011 y 2061, res- ciones. El porcentaje del 4,4% de agua no con- pectivamente. El agua importada constituye tabilizada en el suministro de agua de Singapur aproximadamente la tercera parte de las ne- en 2007 fue bajo (Lau, 2008) y no hay conexio- cesidades de agua del país (Tigno, 2008). nes ilegales (Tortajada, 2006a)3. La JPU ha construido un sistema de alcan- 3. Agua desalinizada: en septiembre de 2005 Sin- tarillado de túneles profundos como parte inte- gapur inauguró una planta de desalinización gral del bucle de agua. Aunque la cobertura del de 200 millones de dólares EEUU, que fue el alcantarillado es del 100%, la envejecida red de primer proyecto de asociación público-pri- alcantarillas planteaba problemas. El nuevo sis- vada de la JPU. La planta puede producir trein- tema comprende túneles profundos de alcan- ta millones de galones (136.000 m3) de agua tarillas que interceptan los flujos de agua de las por día; es una de las mayores plantas de ós- tuberías existentes, estaciones de bombeo y tu- mosis inversa de agua de mar de la región. En berías conectadas. El plazo de vida diseñado del 2007, la planta suministró aproximadamente sistema es de cien años. Como las aguas residua- el 10% de las necesidades de agua del país les fluyen por la gravedad a través del sistema a (Tigno, 2008). una planta de reciclado de agua (la planta Chan- 4. Agua NUEVA: el agua usada (agua residual) gi), pueden suprimirse las estaciones de bom- también es un importante recurso de agua. beo intermedias, lo que elimina los riesgos de Se recolecta el agua residual a través de un contaminación del agua superficial causada por amplio sistema de alcantarillado y se la trata fallos en estas estaciones y los riesgos de daños en plantas de reciclado de agua. Se purifica el a las cañerías principales de bombeo. Las plan- agua residual utilizando una tecnología avan- tas de reciclado del agua y las estaciones de bom- zada de membrana para producir agua re- beo requieren aproximadamente 300 hectáreas ciclada de alto grado, conocida como agua de terreno. Las nuevas plantas de reciclado de NUEVA, que es segura como agua potable. agua en el sistema de túneles profundos ocupan Como esta agua es más pura que la del grifo, solo 100 hectáreas, por lo que pueden liberarse es ideal para usos industriales que requieren 200 hectáreas para otros usos. Construir el sis- agua de alta calidad, tales como la manufac- tema resultó ser más coste-efectivo (en más de tura de equipos de precisión y tecnologías de 2.000 millones de dólares de Singapur o unos información. Cada día, la JPU mezcla seis mi- 1.350 millones de dólares EE.UU.) que ampliar y llones de galones (28.000 m3) de agua NUE- mejorar la infraestructura existente (Tan, 2008). VA con agua bruta de depósito, que es pos- El sistema también mejora el bucle de agua ce- teriormente tratada para convertirse en agua rrado recolectando las aguas residuales de for- de grifo. La cantidad de mezcla aumentará 10 ma efectiva para la producción de agua NUEVA. 216 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Gestión de la demanda Consideraciones sociales y aumento La JPU tiene una política holística y bien planea- de la concienciación da para gestionar la demanda de agua. Las tarifas Para garantizar la equidad, el gobierno presta se basan en varios tipos, según el nivel de con- subvenciones directas a las familias de renta más sumo, y no proxys por una suma total (Tabla 3.2). baja. Las tarifas de servicios esenciales subven- Si el uso doméstico sobrepasa los 40 metros cú- cionan a todos los consumidores de agua y no bicos por mes, el cargo unitario se hace más alto solo a los que no pueden permitirse pagar tari- que la tarifa no doméstica. La tarifa básica de fas altas. Como tal, Singapur presta subvencio- agua ha aumentado cada año desde 1997. Se exi- nes solo a hogares pobres seleccionados, lo que ge el impuesto de conservación de agua para se considera generalmente más eficiente en tér- reforzar su conservación. Además, se exige una minos socioeconómicos que las subvenciones a tarifa sobre el agua para cubrir los costes del tra- la cantidad inicial de agua consumida por todos tamiento de las aguas residuales y el manteni- los hogares, independientemente de su estatus miento y extensión del sistema público de al- económico. El sistema de tarifas pone de mani- cantarillado, lo que representa un desincentivo fiesto que se penalizará a los que consumen más financiero para el consumo doméstico de agua. agua (por medio de tarifas básicas e impuestos) En consecuencia, al aumentar las facturas de agua incluso con mayor dureza que a los usos comer- (incluyendo todos los impuestos) disminuye su ciales e industriales. consumo (Tabla 3.3). El sistema de tarifas ha in- fluido de forma significativa sobre el uso de agua. Otros enfoques medioambientales Aunque el uso de agua anual ha aumentado en Singapur soporta una intensa actividad econó- Singapur de 403 millones de metros cúbicos en mica en el pequeño estado insular, por lo que 1995 a 454 millones en 2000, estas políticas de mantener un medio ambiente de calidad es una control de la demanda han ayudado a reducirla a cuestión fundamental. El Ministerio de Medio- 440 millones en 2004 (Tortajada, 2006b). ambiente y Recursos del Agua promulgó el Plan Tabla 3.2 Tarifas del agua en Singapur BLOQUE TARIFA ANTES DEL IMPUESTO DE CONSERVACIÓN TASA SANITARIA TASA POR APARATO DESPUÉS DE CONSUMO IBS EN DÓLARES DEL AGUA ANTES DEL IBS, SOBRE EL AGUA DEL IBS, S$/EQUIPAMIENTO SERVICIO EN M3/MES DE SINGAPUR/M3 % DE LA TARIFA DESPUÉS DEL IBS, $S/M3 IMPONIBLE/MES Doméstico 0 a 40 1,1 7 (US$0,81) 30 0,30 (US$0,21) 3,00 (US$2,07) Por encima de 40 1,40 (US$0,97) 45 0,30 (US$0,21) 3,00 (US$2,07) No doméstico Todas las unidades 1,1 7 (US$0,81) 30 0,60 (US$ 0,41) 3,00 (US$ 2,07) Nota: Los importes en $ EE.UU. que figuran entre paréntesis reflejan el tipo de cambio de 1$S = 0,69 $ EE.UU. del 4 de junio de 2009, antes del IBS (impuesto de bienes y servicios) y después del IBS indican tarifas y tasas excluyendo e incluyendo, respectivamente, el IBS del 7% en mayo de 2009, redondeados al céntimo más próximo; IBS = impuesto sobre bienes y servicios; M3 = metro cúbico. Fuente: Sitio web PUB, http://www.pub.gov.sg/mpublications/FactsandFigures/Pages/WaterTariff.aspx (consultado en mayo de 2009). Table 3.3 Consumo de agua y facturas de agua por hogar en Singapur, 1995, 2000 y 2004 INDICADOR 1995 2000 2004 Población (1.000s) 3.524,5 4.028 4.167 PIB (millones de $ EE.UU.) 84.288,1 92.720,2 1 09.663,7 Consumo de agua nacional (millones de m3) 403 454 440 Consumo mensual medio de agua (m3) 21 ,7 20,5 1 9,3 Factura mensual media de agua, incluyendo impuestos (dólares de Singapur) 14,50 31 ,00 29,40 Nota: m3 = metro cúbico. Fuente: Tortajada (2006b). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 217 Verde de Singapur 2012 en 2002 y lo puso al día de uso del terreno localizan las instalaciones in- en 2006. El plan aborda seis áreas principales: dustriales fuera del área urbana. Las emisiones aire y cambio climático, agua, gestión de residuos, de los automóviles son otra fuente de polución naturaleza, sanidad pública y relaciones medio- del aire. El sistema de cuotas de vehículos y el ambientales internacionales (MEWR, 2006). El de fijar el precio de la carreteras electrónica- plan se basa en el Plan Verde de Singapur de mente ayudan a reducir la congestión del tráfi- 1992. Desde dicha fecha, los funcionarios loca- co y el sistema de transporte público integrado les se han ocupado activamente de cuestiones fomenta el empleo del transporte público. Se medioambientales, aplicando diversas activida- evitan emisiones adicionales de los automóvi- des que implicaban a una serie de interesados, les, incluyendo partículas transportadas por el incluyendo ciudadanos y entidades de los sec- aire y gases-invernadero. En 2008, en el 96% de tores público y privado. El Comité Interminis- los días del año el aire era de buena calidad, de terial Acerca del Desarrollo Sostenible lanzó en acuerdo con el Índice de Estándares Contami- 2009 el Proyecto de Singapur Sostenible —«Un nantes (IMCSD, 2009). Singapur vivo y habitable: Estrategias para un Gestión de residuos: el rápido crecimiento eco- crecimiento sostenible»—con el fin de garanti- nómico y demográfico ha dado lugar a mayores zar que Singapur no solo cumpliese la meta fija- residuos. Como tiene un terreno limitado para da en el Plan Verde, sino que también fuese más vertederos, Singapur incinera los residuos que allá para lograr el crecimiento económico y un no se pueda reciclar o reutilizar. La incineración buen ambiente habitable de una forma integra- reduce el peso y volumen de los residuos en, res- da (IMCSD, 2009). pectivamente, un 10 y un 20%, y ha resultado ser Energía: para evitar sobreconsumo, Singapur un proceso de tratamiento eficiente para ellos no subvenciona la energía. La oferta de electrici- (CLAIR, 2005). La electricidad producida por dad se establece por la demanda del mercado y la incineración proporciona del 2 al 3% de las la competencia y se anima a las industrias a en- necesidades de la ciudad (IMCSD, 2009). A Sin- contrar mejores soluciones y ser eficientes en gapur le queda solo un vertedero, situado a 8 km energía. Para mejorar el coste-efectividad, la ge- al sur del continente, y es el primer vertedero neración de electricidad basada en el gas natural extraterritorial creado por el estado-ciudad. Ya ha sobrepasado recientemente a la basada en pe- no existe más tierra disponible para vertederos tróleo. La parte de electricidad producida usan- o la eliminación de residuos por incineración. do gas natural aumentó del 19% al 79% en 2007. Se espera que la vida de este vertedero extrate- Además se ha reducido el consumo de energía rritorial sobrepase su cierre el 2040, por los es- por unidad del PIB y se ha mejorado la eficiencia fuerzos de reciclado de los ciudadanos (Centro de la generación de electricidad (IMCSD, 2009). de Prensa SG, 2009), pero la ciudad se está en- Para aumentar la concienciación pública acerca frentando a desafíos en la gestión de residuos, de los problemas de energía, el gobierno ha in- especialmente dado que los residuos diarios han troducido E2Singapur, un plan de eficiencia na- aumentado por un factor de 6, a 7.600 toneladas cional de energía. El gobierno también ha reali- entre 1970 y 2000, debido al crecimiento econó- zado inversiones en investigación y tecnologías mico, aumentos de población y la mejora del ni- de energía. Por ejemplo, para aprovechar la si- vel de vida (CLAIR, 2005). Para promover el re- tuación tropical de Singapur, el gobierno pro- ciclado y la reducción de residuos, el Programa mueve la investigación en energía solar con vis- Nacional de Reciclado de Singapur fomenta di- tas a reforzar el sector de energía limpia. versas actividades y los residuos nacionales per Medidas sobre la contaminación del aire: para cápita han caído a pesar del crecimiento econó- minimizar la contaminación del aire, los planes mico. En 2008, la tasa de reciclado llegó al 56%. 218 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Adicionalmente, la colaboración gobierno-indus- gapur para ecologizar el país, plantando árboles tria ha promovido unos menores residuos pro- a lo largo de las carreteras, en parcelas libres, en cedentes de los embalajes (IMCSD, 2009). tierra recuperada y en nuevas promociones. Tam- Limpieza de ríos: Singapur ha limpiado y res- bién se añaden flores. Desde la independencia de taurado con éxito las condiciones medioambien- Singapur en 1959, se han plantado más de un mi- tales de sus otrora deteriorados ríos. En 1977, llón de árboles y se ha alcanzado un alto están- Singapur y el primer ministro apoyaron un im- dar en paisajismo en el país (Leitmann, 1999). portante proyecto para limpiar el Río Singapur y la cuenca del Kallang, que cubre aproximada- Vivienda mente un quinto de la superficie del estado-ciu- El gobierno aspira a proporcionar viviendas ase- dad. Se estaban descargando directamente en los quibles a todos sus ciudadanos. La Junta de De- ríos los residuos descontrolados y las aguas resi- sarrollo y Vivienda planifica y desarrolla vi- duales de las explotaciones agrícolas, casas fue- viendas e instalaciones públicas en las nuevas ra del sistema de alcantarillado y asentamientos poblaciones. Como el territorio es limitado, se marginales. En respuesta, se reubicaron las casas promueve una urbanización de alta densidad y y otras actividades contaminantes y se empren- edificios de gran altura para empresas comer- dieron esfuerzos para mejorar la condición físi- ciales y usos residenciales. Se fomenta la reno- ca de los ríos. Se dragó sus lechos; se mejoró las vación urbana y el desarrollo de nuevas pobla- instalaciones de las riberas y se añadió vegeta- ciones y ciudades satélite. Se han construido 20 ción a sus márgenes. Las agencias del gobierno, de ellas. Las nuevas poblaciones están conecta- comunidades de base y organizaciones no guber- das al transporte público y el centro de la ciudad namentales contribuyeron a la limpieza. Se revi- de Singapur. En 2003, el 84% de los habitantes talizaron los ríos a lo largo de diez años a un cos- de Singapur residían en viviendas de construc- te de 200 millones de dólares de Singapur (Base ción pública y el 92,8% tenían su propia vivien- de datos de prácticas de la mejor política). Hoy en da (CLAIR, 2005). Desde 1989 la Junta de Desa- día, las riberas de los ríos, incluyendo canales y rrollo y Vivienda ha llevado a cabo una política depósitos, están bien conservadas y mantenidas. de integración étnica para asegurar un conjunto Estas zonas fluviales actúan como áreas de cap- equilibrado de grupos étnicos en las viviendas tación de agua y prevención de inundaciones, a públicas (HDB, 2009). Singapur tiene una miría- la vez que proporcionan espacio de ocio comu- da de grupos étnicos, incluyendo chinos, indios nitario (por ejemplo, véase JPU, 2008e). y malayos. La política evita el establecimiento Las vías fluviales de Singapur, incluyendo sus de enclaves raciales y promueve comunidades ríos y depósitos, están determinadas a ser aco- diversas e integración social. gedoras para la población, lo que complementa la visión de Singapur como una ciudad de jardi- nes y agua. Las vías fluviales y diques son, a me- Lecciones aprendidas en el caso nudo, lugares de ocio; además, la gente no está de Singapur dispuesta a contaminar un recurso que acaban bebiendo. La JPU proporciona oportunidades Singapur se enfrenta a desafíos relacionados con adicionales por medio de un centro de visitan- la escasez de tierra y recursos naturales en me- tes y cursos de aprendizaje. La JPU también fo- dio de un fuerte crecimiento económico y de- menta la conservación del agua dando consejos mográfico, y muestra que la gestión innovadora y estrategias para ahorrar agua en los hogares. y global de la tierra y otros recursos puede con- Fomento de la ecología: desde 1970, se ha pro- seguirse. Singapur se ha aprovechado de su com- movido la campaña de la Ciudad Jardín de Sin- prensión de las condiciones locales para desa- GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 219 rrollar una ciudad de alta densidad que conserve HDB (Housing Development Board-Junta de los espacios verdes y abiertos. El transporte pú- Desarrollo de Vivienda). 2009. «Ethnic Group Eligibility». HDB, Singapur. . terreno. Debido a la gestión global e integrada IMCSD (Inter-Ministerial Committee on Sustainable de los recursos de Singapur, la ciudad-estado Development-Comité Interministerial acerca del Desarrollo Sostenible). 2009. «A Lively and está enfrentándose con éxito a los problemas Liveable Singapore: Strategies for Sustainable ecológicos, económicos y sociales, a la vez que Growth». Ministerio de Medio Ambiente y asegura la sostenibilidad y productividad. Desarrollo Sostenible y Ministerio de Desarrollo Nacional. Singapur. . Lau, Yew Hoong. 2008. «Sustainable Water Resource Notas Management in Singapore». Presentación en la Comisión Económica y Social para Asia y el 1. De acuerdo con la Autoridad de Transporte Pacífico de las Naciones Unidas, «1st Regional Terrestre (ATT, 2008), un 86,5% de la población Workshop on the Development of Eco-Efficient está satisfecha con los servicios de autobús y Water Infrastructure in Asia Pacific», Seúl, 10-12 ferrocarril. Aproximadamente el 80% está de noviembre. . autobuses y trenes en su conjunto. Leitmann, Josef. 1999. Sustaining Cities: Environmental Aproximadamente el 85% está satisfecho con la Planning and Management in Urban Design. Nueva accesibilidad y localizaciones de las paradas de York: McGraw-Hill. autobús y de las estaciones de tránsito rápido de LTA (Land Transport Authority-Autoridad de masas. Transporte Terrestre). 2008. «LTMasterplan: A 2. A efectos comparativos, los datos de People-Centred Land Transport System». LTA, precipitaciones anuales entre las principales Singapur. . Bangkok, 1.530 mm; Pekín, 575 mm; Yakarta, 1.903 MEWR (Ministry of the Environment and Water mm; Kuala Lumpur, 2.390 mm; Londres, 751 mm; Resources-Ministerio del Medio Ambiente y Manila, 1.715 mm; Nueva York, 1.123 mm; Shanghái, Recursos de Agua). 2006. The Singapore Green 1.155 mm; Tokio, 1.467 mm (véase Oficina de Plan 2012. Singapur: MEWR. Estadística, 2008). PUB (Public Utilities Board-Junta de Utilidades 3. En la mayor parte de los centros urbanos de Asia, Públicas). 2008a. «About Us». PUB, el agua no contabilizada forma aproximadamente del 40 al 60% de los suministros de agua. Singapur. . — 2008b. «Four National Taps Provide Water for All». PUB, Singapur. . — 2008c. «NEWater Wins Its Second International Bertaud, Alain. 2009. «Urban Spatial Structures, Award at Global Water Awards 2008». Mobility, and the Environment». Presentation at Comunicado de Prensa, 22 de abril, PUB, Singapur. «World Bank Urban Week 2009», Banco Mundial, . Base de Datos de las Prácticas de la Mejor Política. Foro — 2008d. «Plans for NEWater». PUB, Singapur. de Asia Pacífico para el Medio Ambiente y el . php?no=23> («Cleaning up of Singapore River and — 2008e. «Explore Bedok Reservoir». Folleto, PUB, Kallang Basin»). Singapur. . Relations-Consejo de Autoridades Locales para las Centro de Prensa SG. 2009. «National Environment Relaciones Internacionales). 2005. «Singapore no Agency Launches a Commemorative Book to Seisaku» シンガポ ールの政策 [Políticas de Celebrate Semakau Landfill’s 10th Anniversary». Singapur]. Tokio: CLAIR. Comunicado de Prensa, Gobierno de Singapur, 220 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Singapur. . Banco Asiático de Desarrollo, Manila. . Oficina de Estadística, Ministerio del Interior y Tortajada, Cecilia. 2006a. «Water Management in Comunicaciones. . Resources Development, 22 (2): 227-40. Estadísticas de Singapur. 2009. «Statistics: Time Series — 2006b. «Singapore: An Exemplary Case for on Population (Mid-Year Estimates)». Urban Water Management». Documento Departamento de Estadística de Singapur. . Nueva York. Tan, Yok Gin. 2008. «Managing the Water Reclamation URA (Autoridad de Nuevo Desarrollo Urbano). 2009. Infrastructure for Sustainability: The Singapore «Embrace the World at Marina Bay». URA, Water Story». Presentación en la Asociación Singapur. . 2008», Viena, 9 de septiembre. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 221 CASO 4 Yokohama, Japón Reducción de los residuos que Yokohama ha sido capaz de cerrar dos inci- implica a los interesados del sector neradoras debido a la significativa reducción de privado y la sociedad civil residuos, cierres que han ahorrado seis millones de dólares EE.UU.4 en costes de funcionamiento Para las Ciudades Eco2, el caso de Yokohama anual y 1.100 millones de dólares EE.UU. que se ofrece información de las formas de obtener be- habrían necesitado para renovarlas (Tabla 3.4) neficios económicos y medioambientales signi- (Ciudad de Yokohama, 2006). Alrededor del 5% ficativos con la implicación de los interesados del presupuesto del año fiscal 2008 de la Oficina del sector privado y la sociedad civil. Yokohama de Recursos y Reciclado de Residuos, la entidad es la mayor ciudad de Japón (Figura 3.28)1. Ha de gestión de los residuos de la ciudad se ha de- reducido los residuos en un 38,7% entre los años rivado de la venta del material reciclado (23,5 fiscales2 2001 y 2007, a pesar de un aumento de millones de dólares EE.UU.). Además, la ciudad 165.875 habitantes de su población. Se puede recauda 24,6 millones de dólares EE.UU. anual- atribuir esta reducción de residuos al éxito de la mente vendiendo la electricidad generada du- ciudad en aumentar la concienciación pública rante el proceso de incineración (Ciudad de Yo- acerca de cuestiones medioambientales y la ac- kohama, 2008a). tiva participación de ciudadanos y empresas en El éxito de Yokohama demuestra que una ciu- el programa 3R de Yokohama (reducir, reutili- dad puede conseguir la reducción de residuos zar y reciclar)3. por medio de la cooperación de sus interesados, Figura 3.28 El litoral de Yokohama Fuentes: Oficina de Convenciones y Visitantes de Yokohama (izquierda) y Ciudad de Yokohama (derecha). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 223 IBRD 37446 ENERO 2010 CHINA RUSIA FED. Perfil de Yokohama Yokohama REP. POPULAR Mar de • La mayor ciudad de Japón después de Tokio. DEM. DE COREA • Población (2009): 3,.65 millones. Japón • Área territorial: 435 km2. OC É ANO • Densidad de población (2009): 8.409 personas por km2. REP. DE COREA PAC Í FICO • El puerto de Yokohama fue abierto al comercio internacional en 1859, el año JAPÓN Tokio en el que el gobierno de Japón decidió abandonar su política aislacionista Yokohama e inició la modernización y la apertura a las culturas extranjeras. La ciudad celebra el 150 aniversario de la apertura del puerto en 2009. JAPÓN • En 2005, alrededor del 21% de la población hacía viajes pendulares fuera de la ciudad por razón de empleo o educación. • La población se ha implicado fuertemente en las actividades civiles partici- pativas. Mapa 3.6 Situación de Yokohama • En 2008, se seleccionó la ciudad como una de las ciudades Eco-Modelo de Fuente: Unidad de Diseño de Mapas, Departamento de Servicios Japón. Generales, Banco Mundial. Tabla 3.4 El poder de la implicación de los interesados en Yokohama, actividades económicas que van unidas han ge- años fiscales 2001-07 nerado más residuos, lo que ha ejercido presión Reducción total de residuos 623.000 toneladas (−38,7%) sobre los lugares de los vertederos de la ciudad, Beneficio económico 1.100 millones de $ EE.UU. en costes de capital que tienen una capacidad limitada. En 2000, la ahorrados por los dos cierres de incineradoras ciudad tenía siete incineradoras (de las que seis 6 millones de $ EE.UU. en costes de funcionamiento estaban en funcionamiento) y dos vertederos ahorrados por los dos cierres de incineradoras (uno en tierra firme y un lugar de reciclado ma- Se amplió la vida de los vertederos rino). Para reducir el impacto medioambiental Reducción de CO2 840.000 toneladas de la incineración y eliminación en los vertede- Fuente: Compilación del autor (Hinako Maruyama). ros y alentar a la sociedad japonesa hacia un ci- clo de cero residuos, Yokohama comenzó el Plan especialmente los ciudadanos. Reducir los resi- de Acción G30 en 2003. El plan G30 va dirigido duos también da lugar a reducciones significati- a reducir los residuos en un 30% para el año fis- vas de emisiones de gases-invernadero. Además, cal 2010, utilizando las cantidades de residuos una ciudad puede cortar gastos reduciendo re- del año fiscal 2001 como punto de referencia. siduos, a la vez que genera ingresos por los reci- El plan G30 identifica las responsabilidades clables y subproductos que resultan del trata- de todos los interesados —hogares, empresas y miento de residuos. Animada por estos logros, el gobierno de la ciudad— para reducir los resi- Yokohama pretende ahora reducir las emisio- duos por medio del 3R basándose en esquemas nes de gases-invernadero, dirigir a Japón hacia de pago a los contaminadores y principios de res- la meta nacional de reducción y demostrar su ponsabilidad ampliada de los productores (Ciu- lugar como una de la Ciudades Eco-Modelo5. dad de Yokohama, 2003). El plan proporciona enfoques integrados para reducir los residuos Antecedentes y enfoques que se apoyan por programas detallados de ac- de la reducción de residuos ción. Por ejemplo, los ciudadanos de Yokohama tienen que separar los residuos en 15 categorías La población de Yokohama ha aumentado len- y tirar cada categoría de residuos en lugares y tamente, un 0,5 al 1% anual. Su crecimiento y las momentos designados. Se exige a las empresas 224 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS suministrar productos y servicios que produz- can menos residuos y aplicar activamente el 3R. La ciudad, que es una de las mayores entidades que produce residuos, está comprometida a dis- minuirlos y a trabajar con los ciudadanos y em- presas como un jugador modelo. Para difundir el enfoque G30, la ciudad lleva a cabo una educación medioambiental y activi- dades de promoción que aumentan la sensibili- zación pública y fomentan la acción cooperati- va para conseguir la meta G30. Para promover una apropiada separación de los residuos, la ciu- dad ha emprendido actividades públicas, que in- cluyen más de 11.000 seminarios entre las aso- ciaciones comunitarias de barrio —un 80% de la población de Yokohama participa en estas aso- ciaciones— para explicar los métodos de reduc- ción de residuos, tales como su segregación (Ciu- dad de Yokohama, 2008b; véase la Figura 3.29). Además, han tenido lugar unas 470 campañas en estaciones de ferrocarril; también se han orga- nizado unas 2.200 campañas de sensibilización por las mañanas en los puntos de eliminación de residuos; etc. (Ciudad de Yokohama, 2006). Se han iniciado actividades de campaña a lo lar- go de las calles comerciales locales, en super- mercados y en diversos eventos (Figura 3.29). En todas las publicaciones de la ciudad se inser- ta el logo G30, así como en los vehículos de su propiedad y sus eventos. Figura 3.29 Campañas de concienciación pública para Como resultado, se ha conseguido la meta del la reducción y separación de residuos en Yokohama 30% de reducción de residuos en el año fiscal Fuente: Ciudad de Yokohama. 2005, cinco años antes de lo esperado (año fis- cal 2010). Para el año fiscal 2007, los residuos es el mayor contribuyente a las emisiones de dió- habían caído un 38,7% con respecto a 2001, a pe- xido de carbono (CO2) entre las actividades de sar del crecimiento de la población en 165.875 trabajos públicos de la ciudad, que incluyen el habitantes a lo largo del periodo (Tabla 3.5, Fi- trabajo en oficinas, el tratamiento de residuos, gura 3.30). el suministro de agua, el tratamiento de las aguas residuales y el transporte público. Por ejemplo, Los beneficios medioambientales el CO2 vinculado al tratamiento de residuos com- de la reducción de residuos prendía el 54,8% de sus emisiones totales de los trabajos públicos de la ciudad en el año fiscal En Yokohama, se lleva a las incineradoras para 2000. su tratamiento casi el 99% de los residuos no re- De acuerdo con la evaluación del ciclo de vida ciclables (Figura 3.31). El tratamiento de residuos de Yokohama, los residuos reducidos durante los GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 225 Tabla 3.5 Residuos en Yokohama, años fiscales 2001-07 INDICADOR AF2001 AF2002 AF2003 AF2004 AF2005 AF2006 AF2007 Población (millones) 3,46 3,50 3,53 3,56 3,58 3,60 3,63 Residuos generales, excluyendo reciclables (1.000s de toneladas) 1.609 1.586 1 . 532 1.31 6 1.063 1.032 987 Residuos de los hogares (1.000s de toneladas) 935 928 91 9 855 651 652 628 Residuos de las actividades de las empresas (1.000s de toneladas) 674 658 61 3 461 41 2 380 359 Reciclables recogido, incluidos residuos de compost (1,000s de toneladas) 50 50 53 72 1 66 1 62 1 60 Nota: AF = año fiscal. Fuentes: Ciudad de Yokohama (2008a); portal estadístico de la ciudad de Yokohama, http://www.city.yokohama.jp/me/stat/. Figura 3.30 Reducción de residuos en Yokohama, años fiscales 2001-2007 Fuentes: Compilación del autor (Hinako Maruyama) basada en Ciudad de Yokohama Figura 3.31 El flujo de residuos en Yokohama, año fiscal (2008a), Portal de Estadística de la ciudad de Yokohama: http://www.city.yokohama. jp/me/stat/. 2007 Fuente: Compilación del autor (Hinako Maruyama) basada en la ciudad de Yokohama (2008a, 2008c). años fiscales 2001 y 2007 equivalían a evitar Nota: Las cantidades en negrita son miles de toneladas. Kwh = kilovatio/ hora; mil. = millón. 840.000 toneladas de emisiones de CO2, entre las cuales había 760.000 toneladas de emisio- tricidad, la empresa eléctrica que compraba esta nes que se habían convertido en innecesarias forma de energía de las incineradoras tiene que por la recogida de residuos, incineración y eli- producir una cantidad adicional. En Yokohama, minación en vertederos, y 110.000 toneladas que esta oferta adicional de electricidad equivalía a se había evitado por reciclar los residuos. Las 30.000 toneladas de CO2, por lo que el balance incineradoras producen electricidad a partir del de CO2 ahorrado es de 840.000 toneladas (Ta- calor y vapor generados por la combustión de bla 3.6), que equivale a la cantidad de CO2 que los residuos y luego reutilizan esta electricidad pueden absorber 60.000.000 de cedros japone- para su propio funcionamiento o la venden a las ses en un año. El plantar tantos cedros exigiría empresas de electricidad u otras instalaciones, un área de aproximadamente 600 km2, un 27% pero como la menor cantidad de residuos da lu- mayor que la de la ciudad (Ciudad de Yokohama, gar a menos incineración y producción de elec- 2009). 226 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 3.6 Reducción del CO2 por la reducción de residuos, años fiscales 2001-07 en toneladas INDICADOR DE REDUCCIÓN CANTIDAD DE CO2 Reducción de CO2 por menor recogida de residuos incineración y vertederos 760.000 Reducción de CO2 por reciclado 1 1 0.000 Aumento de CO2 causado por el suministro adicional de electricidad por la utilidad de electricidad (−30.000) Reducción de CO2 total 840.000 Fuente: Ciudad de Yokohama (2009). Los beneficios económicos Los beneficios económicos del uso de menores residuos eficiente de los recursos En 2000, la ciudad tenía siete incineradoras, pero Las cinco incineradoras de la ciudad producen en 2006 se habían cerrado dos de ellas, debido a calor y vapor al incinerar los residuos, que se las importantes reducciones de residuos. Este utilizan para hacerlas funcionar, incluyendo el cierre representó un ahorro de 1.100 millones calentamiento, refrigeración y generación de de dólares EE.UU. en gastos de capital que se agua caliente y para proporcionar energía a las habrían necesitado para reconstruir y renovar instalaciones públicas adyacentes, incluyendo las dos, ahorrando también unos gastos anuales una piscina cubierta e instalaciones para el cui- de funcionamiento de seis millones de dólares dado de personas mayores. Las turbinas de las EE.UU. (es decir, 30 millones de dólares EE.UU. incineradoras producen electricidad a partir del en ahorro de los costes anuales de funcionamien- vapor. En el año fiscal 2007, las incineradoras to, menos 24 millones de dólares EE.UU. de los produjeron 355 millones de kW/h de electrici- gastos anuales esperados del tratamiento de los dad, de la cual las incineradoras reutilizaron el residuos intermedios y costes de separación, re- 42,2%, el 55,4% se vendió a empresas de electri- ciclado, contracción, etc.) (Ciudad de Yokohama, cidad de acuerdo con concursos competitivos y 2006). el 2,4% fue aprovechado por instalaciones pú- Yokohama tiene dos vertederos. Cuando se blicas cercanas, tales como una planta de trata- planeó el G30 en 2003, se previó que tendrían miento de aguas residuales, una instalación de 100.000 m3 de capacidad restante en 2007 y es- reciclado de cieno y un ferrocarril junto a la cos- tarían llenos en 2008, pero, debido a la reduc- ta. En el año fiscal 2007 se obtuvieron 24,6 mi- ción de residuos conseguida, a los dos les que- llones de dólares EE.UU. vendiendo 200 millo- daban en 2007 700.000 m3 de capacidad. El valor nes de kW/h de electricidad, que equivalen a un de la capacidad adicional de 600.000 m3 equiva- año de electricidad para 57.000 hogares (Ciudad le a 83 millones de dólares EE.UU. (Ciudad de de Yokohama, 2008a). Yokohama, 2006). Además, se ha pospuesto la Yokohama comenzó a obtener ingresos ven- creación de un nuevo vertedero o área de reci- diendo reciclables, tales como latas, botellas, pa- clado en el mar. pel, muebles y aparatos eléctricos, así como me- tal reutilizable y material producido a partir de ceniza incinerada. Se venden los reciclables re- cogidos a empresas privadas para su tratamien- to y reutilización adicional. La ceniza incinera- da se recicla en materiales de construcción. Se GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 227 obtienen unos 23,5 millones de dólares EE.UU. tica de Acción del Cambio Climático 2008 de vendiendo reciclables a empresas de tratamien- Yokohama, CO-DO 30, la ciudad pretende redu- to (Ciudad de Yokohama, 2008a). cir las emisiones de gases-invernadero en más Como resultado de estas medidas, aproxima- del 30% para el año fiscal 2025 y en más del 60% damente el 10% del presupuesto de 480 millo- para el año fiscal 2050 (con respecto a los nive- nes de dólares EE.UU. de la Oficina de Recursos les del año fiscal 2004) (Ciudad de Yokohama, y Reciclado de Residuos en el año fiscal 2008 2008d). Se están estableciendo planes de acción vino de vender reciclables (23,5 millones de dóla- sobre la base de siete enfoques para realizar las res EE.UU.) y electricidad generada a partir de metas del plan6. Además, Yokohama pretende la incineración (24,6 millones de dólares EE.UU.) aumentar su uso de energía renovable en un fac- (Ciudad de Yokohama, 2008a, 2008c). tor de 10 con respecto a los puntos de referencia Para promover una eficiente gestión de los del año fiscal 2004. Los ciudadanos están parti- residuos, la ciudad también comenzó a contra- cipando activamente en estas actividades, lo que tar actividades clave (tales como recogida y trans- incluye la compra de bonos emitidos por la ciu- porte de residuos) al sector privado, lo que, a me- dad para financiar la construcción de un nue- nudo, proporciona servicios de más alta calidad vo generador de energía eólica. Finalmente, a la a un menor coste. Entre 2003 y 2005, la ciudad luz de los menores residuos de Yokohama y la ahorró 26,4 millones de dólares EE.UU. en cos- necesidad de emprender prontamente unas re- tes de funcionamiento al contratar servicios al novaciones costosas de una incineradora enve- sector privado (Ciudad de Yokohama, 2006). jecida, la ciudad está planeando cerrar dos inci- neradoras más para el año fiscal 2010 y, a partir de entonces, utilizar únicamente cuatro incine- Lecciones aprendidas en el caso radoras. Se esperan más reducciones de emisio- de Yokohama nes de CO2 y de costes de funcionamiento. El caso de Yokohama muestra que la coopera- ción de interesados, especialmente los ciudada- Notas nos, es importante para conseguir las metas de la ciudad. Evidentemente, se necesitan esfuer- 1. En Japón hay varias jerarquías y categorías de áreas administrativas, definidas con términos tales zos sustanciales y congruentes en el nivel de las como prefectura, ciudad, condado, distrito, comunidades de base para aumentar la sensibi- población y pueblo. Entre las áreas de Japón con la lización de ciudadanos y empresas e intentar categoría de ciudad, Yokohama tiene la mayor población. cambiar los comportamientos. Sin embargo, las 2. El año fiscal de Yokohama transcurre entre abril y medidas de Yokohama no han requerido nueva marzo del año siguiente. tecnología o enormes inversiones. Además, las 3. En este estudio casuístico, «residuos» significa ciudades pueden contar con el poder ciudadano «residuos producidos por hogares o empresas para avanzar, una vez que la gente comprenda (comerciales y de servicios)». No se incluyen los residuos industriales. Véase también Ciudad de las cuestiones relevantes, cambie su comporta- Yokohama (2008a) y los portales de estadística de miento y se convierta en jugadora activa a la hora Yokohama: y . ahora pretende continuar reduciendo las emisio- 4. En este estudio casuístico, se ha utilizado para el cálculo de las divisas 1 $ = 100 yenes. nes de gases-invernadero para ponerse al frente 5. El gobierno lanzó la Iniciativa de las Ciudades de Japón y demostrar sus cualidades como una Eco-Modelo en 2008. Se seleccionó un total de 13 de la Ciudades Eco-Modelo del país. En la Polí- ciudades para servir como ciudades modelo. Se 228 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS basó la selección en: (a) consecución de una meta www. city.yokohama.jp/me/pcpb/keikaku/kei1. difícil en la reducción de gases-invernadero, (b) un html>. enfoque global y original que puedan reproducir — 2006. «Yokohama G30 Plan - Kenshou to kongo no otras ciudades, (c) condiciones y características tenkai ni tsuite» 横浜G30プラン 「検証と今後の 展 locales adecuadas, (d) la factibilidad del objetivo y 開」 について [Plan G30 Yokohama: Verificación y los planes y una amplia participación de los próximos pasos].Oficina de Recursos y Residuos, interesados, y (e) una aplicación a largo plazo y Ciudad de Yokohama, Yokohama, Japón. . Minamata, Miyakojima, Obihiro, Sakai, Toyama y — 2008a. «Heisei 20 nendo jigyou gaiyou» 平成20年  Toyota; las poblaciones de Kasihara y Shimokawa, 度事業概要 [Esbozo de Operación para el Año y el Distrito tokiota de Chiyoda. Fiscal 2008]. Oficina de Recursos y Residuos, 6. Los siete enfoques son: (a) estilo de vida: cambiar la Ciudad de Yokohama, Yokohama, Japón. . la sociedad con actitudes de las empresas anti- — 2008b. «Kankyou model toshi teian sho» 環境モデ cambio climático; (c) construcción: planificar y ル都市提案書 [Propuesta para Ciudades Eco- desarrollar una ciudad por medio de la Modelo]. Central de la Política del Cambio construcción de edificios eficientes en energía; (d) Climático, Ciudad de transporte: promover una planificación y desarrollo Yokohama, Yokohama, Japón. que la gente pueda ir a pie, en bicicleta o en transporte público y promover medidas anti- — 2008c. «Heisei 20 nendo yosan gaiyou» 平成20年 cambio climático con respecto a los automóviles; 度予算概要 [Esbozo del Presupuesto para el Año (e) energía: aumentar la energía reciclable 10 veces; Fiscal 2008]. Oficina de Recursos y Reciclado de (f ) ciudad y áreas verdes: planificar y desarrollar Residuos, Ciudad de Yokohama, Yokohama, Japón. una ciudad verde por medio de medidas urbanas de . ayuntamiento anti-cambio climático. — 2008d. «CO-DO 30: Yokohama Climate Change Action Policy». Folleto, Central del Cambio Climático. Ciudad de Yokohama, Japón. . — 2009. ごみの分別による効果 ‑ 二酸化炭素削減効  City of Yokohama. 2003. «Yokohama shiippan 果 [Efecto de la segregación de las basuras - haikibutsu shori kihon keikaku, Yokohama G30 reducción del dióxido de carbono]. Oficina de plan» 横浜市一般廃棄物処理基本計画、 横浜G30 Recursos y Reciclado de Residuos. Ciudad de プラン [Ciudad de Yokohama, Plan Maestro para la Yokohama, Japón. (consultado Yokohama]. Ciudad de Yokohama, Japan. . un millón de nuevos residentes a lo largo de las — 2009b. «Message from the Lord Mayor». próximas dos décadas, 25% de los cuales llegarán a Ayuntamiento de Brisbane, Brisbane, Australia. Brisbane. . del 53% en el consumo de energía eléctrica y un — 2009c. «Grants and Rebates». Ayuntamiento de aumento anual del 8% en crecimiento de la carga Brisbane, Brisbane, Australia. . — 2009d. «2 Million Trees Project». Ayuntamiento de Brisbane, Brisbane, Australia. . ABS (Australian Bureau of Statistics-Oficina — 2009e. «What Council Is Aiming For». Australiana de Estadística). 2008. «Regional Ayuntamiento de Brisbane, Brisbane, Australia. Population Growth, Australia, 2006-07». Catálogo . Ayuntamiento de Brisbane. 2006. «Our Shared Vision: — 2009f. «Urban Renewal Glossary». Ayuntamiento Living in Brisbane 2026.» Ayuntamiento de de Brisbane, Brisbane, Australia. . brisbane.qld.gov.au/bccwr/about_council/ — 2009g. «Urban Renewal Brisbane». Ayuntamiento documents/vision2026_final_fulldocument.pdf>. de Brisbane, Brisbane, Australia. . Ayuntamiento de Brisbane Brisbane, Australia. Currie, Graham. 2006. «Bus Rapid Transit in . 1-22. — 2007b. «Brisbane’s Plan for Action on Climate Dingle, Tony. 1999. «“Gloria Soame”: The Spread of Change and Energy». Ayuntamiento de Brisbane, Suburbia in Post-War Australia». En Changing Brisbane, Australia. . Londres: Routledge. — 2007c. «Climate Change and Energy Taskforce Newman, Peter. 1999. «Transport: Reducing Report; Final Report: A Call for Action». Maunsell Automobile Dependence». In The Earthscan Australia Pty Ltd, Milton, Queensland, Australia, 12 Reader in Sustainable Cities, ed. David de marzo. Satterthwaite, 173-98. Londres Publicaciones: — 2007d. «Know Your Creek; Moggill Creek: Earthscan. Improving Our Waterways from Backyard to Bay». Queensland Transport. 2008. «South East Busway: Información del Ayuntamiento de Brisbane, Planning to Springwood; Project Guide». Ayuntamiento de Brisbane, Brisbane, Australia. Transporte de Queensland, Gobierno de . eb6b7c0e3065e66/Pdf_seb_project_guide.pdf. 236 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CASO 6 Auckland, Nueva Zelanda Colaboración regional, incluyendo un marco de planificación El área metropolitana de Auckland es el área ur- bana mayor y más poblada de Nueva Zelanda (Figura 3.32, Mapa 3.8). La región de Auckland alberga más de 1,3 millones de habitantes, apro- ximadamente la tercera parte de la población na- cional. La población de la región creció un 12,4% entre los censos de 2001 y 2006. Auckland se caracteriza por su diversidad étnica: un 37,0% de los residentes de la región han nacido en el extranjero. En la región hay cuatro ciudades y Figura 3.32 Puerto de Auckland visto desde el este tres distritos, cada uno de ellos con su propio Fuente: Fot de Sebastian Moffatt. consistorio; también hay un consistorio regional. En la actualidad, cada consistorio desarrolla IBRD 37448 ENERO 2010 sus propios planes y estrategias, lo que da lugar 500 km. a áreas de solapamiento y prioridades que com- OC ÉANO PAC Í FI C O piten. Se han diseñado las estrategias regionales Auckland colectivas de crecimiento, forma urbana, desa- rrollo económico y planificación del transporte, NUEVA pero no tienen objetivos o principios comunes ZELANDA para asegurar su armonización. Wellington Mar de El estilo de vida típico de la Región de Auck- Tasmania land y las oportunidades de empleo continúan atrayendo a nuevos habitantes, pero también se han hecho evidentes inconvenientes, a saber, la NUEVA ZELANDA falta de un enfoque coherente y efectivo de los problemas existentes de transporte y problemas acerca del patrón y naturaleza del crecimiento urbano, por lo que se estableció en 1996 el Foro Mapa 3.8 Situación de Auckland Fuente: Unidad de Diseño de Mapas, Departamento de Servicios de Crecimiento Regional de Auckland como un Generales, Banco Mundial. lugar de reunión cooperativa para los represen- GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 237 tantes políticos del Consejo Regional de Auck- la región de Auckland, el distrito de Franklin, la land y las autoridades territoriales locales de la ciudad de Manukau, el distrito de la Orilla Nor- región. El objetivo del Foro es desarrollar y apli- te, el distrito de Papakura, el distrito de Rodny y car una estrategia para gestionar los efectos del la ciudad de Waitakere), a impulsos de un foro crecimiento. de jefes ejecutivos territoriales, se comprome- tieron con el gobierno central a desarrollar un Los gobiernos de todos los niveles marco de sostenibilidad a largo plazo. Llamado reconocen la necesidad de un proceso inicialmente START (Sustaining The Auckland cooperativo regional Region Together - Sostenibilidad Compartida de La interconexión de las cuestiones nacionales y la Región de Auckland), el enfoque representó locales de Auckland (tales como vivienda y edu- un intento de evaluar cómo podrían afectar a cación) con el crecimiento e innovación y las im- Auckland las fuerzas del cambio (tales como el portantes inversiones requeridas (especialmente cambio climático, el agotamiento mundial de los en el transporte terrestre) han creado cuestiones recursos y el cambio demográfico), y cómo po- complejas y difíciles entre múltiples autoridades. drían los consistorios local y regional y el go- A pesar de la importancia de Auckland para la bierno central armonizar sus esfuerzos y crear economía de Nueva Zelanda y las áreas de inte- instrucciones estratégicas para garantizar el éxi- rés común, tales como el transporte y el sumi- to de la región a largo plazo (Figura 3.33)1. Los nistro de energía, el gobierno nacional inicial- motores de START incluían la necesidad de de- mente no desempeñó un estrecho papel en la sarrollar sistemas resistentes y adaptativos ca- dirección de la planificación de los gobiernos paces de responder a (1) presiones persistentes regional y local. Surgió el problema de que, sin a lo largo de los horizontes temporales a corto y un acuerdo acerca de una estrategia y marco re- largo plazo sin soluciones alternativas obvias y gional globales, la toma de decisiones en la re- (2) los muchos intereses creados con demandas gión podría convertirse en algo ad hoc y anta- aparentemente irreconciliables. gónico, si cada interesado trataba de levantar su voz desde una perspectiva estrecha y sin con- Arranque del START: siderar a la región como un todo. Como resulta- recogida de información do, había una clara necesidad de una planifica- El grupo de trabajo START desarrolló un mar- ción estratégica coordinada en toda la región co prototipo con una serie en cascada de resulta- de Auckland para garantizar que la región pu- dos, entre ellos una visión, objetivos, fundamen- diese permanecer competitiva en el contexto to inicial, principios de procesos, temas iniciales mundializado de hoy. La respuesta implicaba un proceso emprendido en 2001 para preparar una estrategia de crecimiento regional dirigida a proporcionar una visión de lo que podría ser Auckland en 50 años. Esto estaba apoyado por la adopción de un plan de crecimiento espacial y un límite legislativamente vinculante acerca de la dimensión del área urbana metropolitana. En paralelo con el trabajo de una estrategia de crecimiento regional, se inició en 2003 un Programa de Auckland de Ciudades Sostenibles Trianual. En 2006, como resultado de este, las Figura 3.33 El logo Start de la región de Auckland ocho autoridades locales (la ciudad Auckland, Fuente: ARC (2006). 238 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS y algunas respuestas potenciales (que incluían 100 años. La metodología se apoyaba fuerte- proyectos catalizadores, objetivos de sostenibi- mente en el modelo CitiesPlus de Vancouver, lidad a largo plazo y el desarrollo de indicadores que avanzaba desde una visión a alto nivel de las para medir el proceso). Fue fundamental para el respuestas e indicadores, a través de un enfoque desarrollo progresivo la consideración de las de gestión adaptativa del desarrollo de un mar- fuerzas que darían forma al futuro de Auckland co de planificación urbana resistente capaz de a lo largo de los próximos 100 años. También fue abordar los desafíos futuros (CitiesPlus, 2002). importante para el desarrollo del marco la im- El taller se apoyaba en un formato de charrette, plicación de grupos de expertos entre los que proceso por el que emergen y evolucionan rápi- figuraban académicos y personas versadas de los damente nuevas ideas de diseño (Figura 3.34). sectores de negocios y de la comunidad, quienes, El proceso es interactivo y se aprovecha de los por medio de talleres puestos a su disposición, talentos de una serie de partes para resolver los desarrollaron informes temáticos sobre las cues- desafíos de la planificación. El formato de cha- tiones clave identificadas en el marco prototipo rrette tiene éxito especialmente a la hora de ayu- —el medio construido, la forma e infraestructu- dar a las autoridades de los gobiernos locales a ra urbana, energía, transformación económica, implicar a las comunidades en la planificación. desarrollo social, diversidad cultural y cohesión El producto suele ser un plan tangible listo para de la comunidad, así como calidad medioam- su inmediata aplicación. biental—. Cada grupo deliberó acerca de cuatro principios de sostenibilidad —resistencia, pros- Consultas de los interesados peridad, habitabilidad y ecología— y consideró y coordinación entre agencias cómo todo ello podría verse influido por las fuer- Como resultado de la retroalimentación y de dis- zas que darían forma al futuro. cusiones estratégicas más amplias, tras el taller En un proceso vinculado, pero paralelo, un START se decidió que el marco debería incluir grupo de trabajo que representaba a todas las lo siguiente: tribus maoríes (los indígenas de Nueva Zelan- • Superar el escenario habitual como compo- da) de la región de Auckland desarrolló su pro- nente clave del marco. pio marco colectivo a largo plazo, el Marco Mana Whenua. Los grupos de trabajo implicados en estos procesos construyeron vínculos entre los dos marcos, que incluían una estructura común básica, análisis común, a través de las fuerzas y documentos temáticos; una meta maorí en el mar- co global y un concepto indígena de sostenibi- lidad, que se nutría de la definición de sosteni- bilidad en el marco global2. Mientras tanto, el marco global acepta a Mana Whenua como los primeros pueblos de la región y como parte ínti- ma del tejido ecológico y cultural de ella. En agosto de 2006, un taller de diseño START de tres días facultó a 120 representantes de las autoridades locales y el gobierno central, insti- tuciones académicas y sectores de negocios y la Figura 3.34 Planificación estratégica entre muchos interesados en una charrette comunidad a aportar sus conocimientos y pers- regional de tres días, Nueva Zelanda pectivas al desarrollo del borrador del marco de Fuente: ARC (2006). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 239 • La adición de metas integradas, instrucciones CUADRO 3.4 clave, metas de liderazgo y metas maoríes. • La adopción de una versión revisada de una Ocho metas dirigen el marco visión regional desarrollada por un grupo jo- de sostenibilidad de Auckland ven. El MSA está construido alrededor de ocho metas a largo • El desarrollo de un proyecto de conjunto de plazo interrelacionadas que harán posible que la región indicadores. adopte un enfoque de desarrollo sostenible: • El desarrollo de un proceso y herramientas Meta 1 Una sociedad equitativa y conectada. para la aplicación del marco. Meta 2 Estar orgullosos de quiénes somos. Meta 3 Un medio ambiente propio y sobresaliente. Se estableció una estructura de comunica- Meta 4 Prosperidad por la innovación. ciones y gobernanza por la que un comité direc- Meta 5 Te puawaitanga o te tangata (comunidades tivo de funcionarios del consistorio, apadrinado maoríes autosostenibles). por el foro de jefes ejecutivos responsable de la Meta 6 Una forma urbana compacta de calidad. aprobación final del marco, supervisaba el pro- Meta 7 Infraestructura sólida. Meta 8 Liderazgo efectivo y cooperativo. yecto. De febrero a mayo de 2007 tuvo lugar la consulta con los interesados y el público por me- Fuente: RGF (2007). dio de 19 talleres que implicaban a unos 200 par- ticipantes, más las aportaciones por escrito de de la Región de Auckland, por ejemplo, facilitó varias personas, cuatro organizaciones y dos con- discusiones de ámbito regional, una toma con- sistorios regionales. junta de decisiones políticas y el establecimien- El Foro de Crecimiento Regional de Auckland to de un grupo de referencia de miembros del aprobó en septiembre de 2007 una versión revi- consistorio para proporcionar dirección y apo- sada, el Marco de Sostenibilidad de Auckland yo. De forma similar, las autoridades locales y el (MSA), después de que hubiese sido aprobado gobierno central formaron un grupo de direc- por todas las autoridades locales miembros y ción de altos funcionarios y un grupo de trabajo agencias del gobierno. Recibió también un alto de funcionarios. Fueron elementos cooperativos nivel de apoyo por parte del gobierno central. clave la relación entre el gobierno central y los Las metas y visiones del MSA eran congruentes gobiernos locales y los elementos comunes de go- con las prioridades del gobierno central, especial- bernanza, primariamente debido a la implicación mente en los cambios sustantivos que se reque- de la Oficina de Desarrollo Económico y Urba- riría (Cuadro de Texto 3.4). A su vez, se espera- no del gobierno, incluyendo un compromiso con- ba que el MSA proporcionase una herramienta junto para el desarrollo de una visión comparti- para revisar el efecto de las políticas nacionales da a largo plazo de un Auckland sostenible3. sobre Auckland, pero también estaba claro que El marco final adoptado se compone de lo si- se necesitaba una mejor comprensión de los mé- guiente (Figura 3.35): todos para conseguir las metas y los indicadores adecuados para evaluar el progreso. • La identificación de los desafíos clave a la sos- El MSA va también dirigido a guiar y armo- tenibilidad a los que tendrá que hacer frente nizar las estrategias regionales (tales como la Es- la región. trategia de Crecimiento Regional, la Estrategia • Una visión de cien años. del Transporte Terrestre Regional y la Estrate- • Las ocho metas a largo plazo. gia de Desarrollo Económico Regional de Auc- • Ocho cambios a partir de la práctica actual kland). Por ello, era muy inclusivo, alimentán- que se necesita para alcanzar las metas. dose muchas conversaciones del marco y de las • Respuestas estratégicas sugeridas. respuestas resultantes. El Foro de Crecimiento • Un marco de medida y proceso de control. 240 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 3.35 El marco de sostenibilidad de Auckland Fuente: RGF (2007). • Un conjunto de herramientas para aplicar el El MSA «proporcionará instrucciones, de for- marco a las estrategias, decisiones significa- ma que nuestras autoridades locales y agencias tivas y planes y para integrar la planificación del gobierno central puedan trabajar juntos con regional. un propósito común para abrazar las oportuni- El papel del marco consiste en lo siguiente: dades y hacer frente a los desafíos que van uni- dos al desarrollo de una región verdaderamente • Armonizar las estrategias regionales y pro- sostenible» (ARC, 2008). yectos existentes, por ejemplo la Estrategia de Crecimiento Regional, la Estrategia de Trans- porte Terrestre Regional y la Estrategia de De- Claves para el éxito sarrollo Económico Regional de Auckland. • Armonizar estrategias y proyectos regionales Comunidades análogas ampliadas futuros. El proceso global creó un considerable senti- • Guiar el desarrollo de un plan regional único miento de implicación en los niveles político y (el Plan Uno, véase la sección siguiente). administrativo, y todas las partes se consideran • Proporcionar métodos para adaptar los esce- vinculadas al marco resultante, pero desde la narios usuales de negocios, por ejemplo los adopción del MSA ha habido un importante cam- planes de inversión comunitaria a diez años bio en la representación política en los niveles lo- de un consistorio local. cal y nacional, con lo que muchos nuevos miem- • Identificar respuestas estratégicas que hay bros del consistorio no han estado implicados que emprender para alcanzar metas de sos- en el desarrollo del marco y el gobierno nacio- tenibilidad. nal ha redefinido la sostenibilidad como el con- GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 241 cepto más estrecho de gestión de los recursos MSA: los representantes de las empresas y los naturales. promotores que llevarían finalmente a cabo las A pesar de ello, se ha utilizado el MSA para estrategias y actividades basadas en el MSA. Pue- desarrollar un marco de inversión colectiva, al de ser necesario un proceso especial para impli- que se denomina el Plan Uno, así como una serie car a estos grupos, porque suelen estar poco dis- de planes de los consistorios locales, incluyendo puestos a asistir a reuniones abiertas y porque el Marco Estratégico 2060 del consistorio de la requieren un proceso que sea especialmente efi- ciudad de Manukau y la estrategia social del Con- ciente. sistorio de la Ciudad Waitakere. Después de que se adoptase el MSA, la re- gión se centró rápidamente en nuevas priori- Pensamiento ampliado dades y como consecuencia un componente de El marco y especialmente el proceso participa- marco —ganarse los corazones y las mentes— tivo han extendido el pensamiento de muchos no progresó (véase la Figura 3.35). El ganar los participantes con respecto a los siguientes te- corazones y las mentes confirmó la importancia mas: del aprendizaje social que experimentaron los miembros del consistorio, miembros clave del • Reconocer que el mundo y Auckland van a equipo e interesados a través del desarrollo del experimentar un cambio exponencial a lo lar- MSA. Se requiere un continuo diálogo y apren- go de los próximos 50 años y que tienen un dizaje de los que toman las decisiones clave y el tiempo limitado para prepararse con vistas a público acerca de los desafíos y soluciones que este cambio. implica el conseguir la sostenibilidad. • Reconocer que hay que alterar o abandonar Si bien se ha adoptado el MSA como un mar- muchas prácticas de seguir como hasta ahora. co guía, todavía no han aparecido objetivos con- cretos para la elaboración de la planificación y • Entender el significado de desarrollo soste- la estrategia. En forma similar, tampoco han nible, especialmente al trasladarlo a una pers- aparecido umbrales inferiores para la toma de pectiva maorí. decisiones del sector público. Sin estos elemen- • Desarrollar el Marco Mana Whenua. tos, el MSA se puede convertir en una herra- mienta útil para algunas partes, pero otras pue- El desarrollo de un marco maorí aparte, pero den ignorarla. El nuevo gobierno nacional está vinculado, ha garantizado que se está llevando a reestructurando los ocho cuerpos de los gobier- cabo la planificación a largo plazo para los mao- nos locales de la región en un único consistorio ríes por maoríes. La profundidad de la compren- unitario y queda por ver si este nuevo consisto- sión indígena del pensamiento generacional y la rio adoptará el MSA como el marco-guía regio- comprensión holística y espiritual de la relación nal. entre el medio ambiente y la gente se llevan a cabo totalmente dentro del Marco Mana Whe- nua y han desafiado y ampliado el pensamiento Notas en el MSA. 1. El gobierno de Nueva Zelanda está en proceso de reestructurar el gobierno local de Auckland y planea sustituir los siete consistorios locales y el Lecciones aprendidas en el caso regional por un súper- consistorio y de 20 a 30 Auckland juntas comunitarias locales. 2. Véase en Frame (2008) un análisis crítico del Dos grupos resultan haber estado no tan bien proceso y resultado de la planificación regional. representados en el proceso del desarrollo del 3. Ibíd. 242 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Bibliografía CitiesPlus. 2002. «Canada’s 100-Year Plan for a Sustainable Region». CitiesPlus, Vancouver, ARC (Auckland Regional Council). 2006. «A Workshop Canadá. . to Design the Auckland Region’s Future: Summary Frame, Bob. 2008. «“Wicked”, “Messy”, and “Clumsy”: of Proceedings». Consistorio Regional de Long-Term Frameworks for Sustainability». Auckland, Auckland, Nueva Zelanda. . Regional). 2007. «Auckland Sustainability — 2008. «Auckland Sustainability Framework». Framework. An Agenda for the Future». Auckland, Consistorio Regional de Auckland, Auckland, Nueva Zelanda. . sustainabilityconcepts-and-challengeshome.cfm>. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 243 Notas sectoriales Eco2 Una lente sector por sector sobre la infraestructura urbana Examinaremos ahora con más detalle las cuestiones importantes de infraestructura urbana a través de la lente de cada sector. Desde un punto de vista ideal, esto lleva a una visión caleidoscópica de la ciudad que reconoce las interrelaciones de la energía, agua, transporte y residuos sólidos. Estas inter- relaciones tienen vigencia entre sectores y con respecto a la forma de la construcción de la ciudad. En este contexto, la nota final de la Parte 3, «Gestión de la estructura espacial de las ciudades», nos da importantes lecciones acerca de la forma en la que la planificación espacial y las regulaciones del uso del terreno pueden influir con fuerza sobre la movilidad y asequibilidad. Está claro que muchas de las fronteras operativas y jurisdiccionales de los sectores entorpecen la innovación y creatividad en el esfuerzo de conseguir mejores resultados. También está claro que las inversiones realizadas en un sector pueden dar lugar a ahorros en otro (por ejemplo, las inversiones en eficiencia en el terreno del agua suelen dar lugar a grandes ahorros en el coste de la energía). Reunir los recursos escasos para invertir en elementos comunes multifuncionales y multipropósito puede también beneficiar a los residentes urbanos (por ejemplo, por medio de corredores subterráneos de infraestructura de un solo objetivo). Lo que surge de un análisis más estricto es una comprensión de cómo interaccionan estos sistemas de infraestructura con la forma espacial de una ciudad. Las inversiones en infraestructura desencade- nan y hacen posible la urbanización, pero la planificación urbana y el desarrollo espacial establecen las localizaciones, concentraciones, distribuciones y naturaleza de los nodos de demanda para los sistemas de infraestructura del sector. La planificación urbana y espacial identifica también las restricciones y parámetros físicos y económicos de los sistemas de infraestructura, lo que incluye los límites de ca- pacidad, tecnologías de suministro de servicios y los requisitos de la recuperación de los costes. Una buena planificación urbana y desarrollo espacial producen una gestión efectiva del lado de la demanda y mejoran la eficiencia en los recursos al identificar y evaluar la viabilidad de las opciones de tecnología e infraestructura. Por ejemplo, el transporte público solo es viable financieramente para ciertos um- brales de densidades y formas urbanas, y bajo una buena coordinación del uso del terreno urbano. Además de ilustrar las oportunidades y estrategias para obtener beneficios dentro y a través de los sectores, las notas que siguen arrojan luz sobre cuestiones críticas específicas del sector que no están bajo el control directo de las autoridades de la ciudad, aunque influyan sobre la sostenibilidad de esta. Pueden tener que abordarse estas cuestiones sobre una base sector por sector y, además, a la hora de diseñar una plataforma ampliada de colaboración, es importante identificar puntos básicos de presión más allá del control directo de las autoridades. | 245 NOTA SECTORIAL 1 Ciudades y energía Panorama contaminación del aire urbano en muchos paí- ses en desarrollo es un serio aviso de que las ciu- Las ciudades y las áreas urbanas representan, dades en crecimiento no pueden siempre hacer aproximadamente, dos terceras partes del con- frente a los graves efectos para la salud relacio- sumo mundial anual de energía. En las próxi- nados con el consumo de combustibles fósiles. mas décadas, se espera que la urbanización y La primera crisis petrolífera de 1973 puso de ma- crecimiento de la renta de los países en desarro- nifiesto la importancia de la eficiencia y conser- llo eleven aún más este consumo urbano.1 Como vación energéticas, así como de la energía reno- principales consumidores de energía y ejecu- vable. Sin embargo, 35 años más tarde, conseguir tores de los programas y políticas energéticas el progreso en eficiencia energética y energía re- sostenibles nacionales y regionales, las ciuda- novable sigue siendo un serio desafío, tanto en des pueden desempeñar papel fundamental en los países desarrollados como en desarrollo. La la mejora de nuestros futuros energéticos y me- aparición del cambio climático como una res- dioambientales, tomando decisiones inteligen- tricción al desarrollo mundial, en gran parte re- tes en el desarrollo urbano, gestión de la de- lacionado con los hábitos en el consumo de ener- manda energética y suministros energéticos. A gía y la infraestructura de las ciudades, también cambio, las ciudades se harán más habitables, pide a gritos cambios fundamentales en la forma asequibles y sostenibles. en la que enfocan, tanto los países como las ciu- Tradicionalmente, la gestión y planificación dades, el desarrollo urbano, la gestión de la de- de la energía han ido dirigidas a mejorar el ac- manda de energía y la garantía de su suministro. ceso, seguridad, fiabilidad y asequibilidad. Es- ¿Cómo pueden hacer frente las ciudades a sus tos esfuerzos se han centrado en desarrollar sis- desafíos energéticos multidimensionales que afec- temas de energía basados en redes (de los que tan a sus perspectivas de éxito y desarrollo a largo las ciudades se han hecho dependientes), tales plazo? La evolución de las agendas urbanas de como redes eléctricas, redes de calefacción de energía —desde el acceso, seguridad, fiabilidad y distrito y conducciones de gas natural. Estos es- asequibilidad a los problemas de medio ambien- fuerzos siguen siendo esenciales, porque, pura y te y salud pública y, más recientemente, la mi- simplemente, las ciudades no pueden funcionar tigación y adaptación al cambio climático— ha sin estas redes, pero sigue existiendo el poten- planteado un desafío a las ciudades y gobiernos cial de graves impactos medioambientales del nacionales y regionales, en el sentido de desli- uso tradicional de la energía urbana, como ejem- garse de las prácticas centradas en la oferta y for- plifica el desastre de la niebla londinense de 1952, talecer las reglas medioambientales en la planifi- que mató a 12.000 personas. Hoy en día, la fuerte cación y gestión. El control de la contaminación GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 247 del aire local y regional de las ciudades en los dades carecen de un solo departamento con países desarrollados, que ha resultado tener éxi- suficiente autoridad para impulsar una agenda to en gran medida, es alentador e inspira la po- transversal, con la excepción de la oficina del sibilidad de la expansión de estos esfuerzos en alcalde, que normalmente no puede realizar los los países en desarrollo. Este éxito se ha basa- esfuerzos en forma sostenida, debido a los lí- do principalmente en la relocalización de las fá- mites de su mandato. Además la planificación y bricas, el paso a combustibles más limpios, y en gestión de la energía urbana no se encuentran adoptar estrictas regulaciones regionales y na- totalmente dentro de la jurisdicción de los go- cionales acerca de las emisiones de las indus- biernos de las ciudades y, de hecho, las infraes- trias y vehículos de motor. Como resultado, mu- tructuras de energía urbana más importantes, chas ciudades se han hecho más atractivas y con la excepción de los sistemas de calefacción competitivas. Controlar las huellas de carbono de distrito, no suelen estar dentro del ámbito di- de las ciudades representa el mayor desafío ener- recto de los gobiernos locales.2 Si queremos que gético actual, pero los planificadores urbanos las ciudades tengan éxito necesitan fuerte apo- pueden servirse de este desafío para fortalecer yo de sus gobiernos nacionales y regionales. la seguridad energética y mejorar su acceso, ase- ¿Por qué debería querer implicarse el gobier- quibilidad y fiabilidad. Para tener éxito, las ciu- no de una ciudad en las decisiones energéticas y dades tienen que gestionar la demanda de ener- tomar y aplicar decisiones acerca de su sosteni- gía, promoviendo la eficiencia energética a través bilidad? La respuesta inmediata es que le mere- de los sectores y el uso de suministros de energía ce la pena. La mayor parte de las medidas rela- renovable y eficiente. También es importante, en tivas a la eficiencia y conservación de la energía especial en los países en desarrollo, que los pla- no son aplicaciones de alta tecnología o solu- nificadores urbanos apoyen las soluciones que ciones caras y, en la mayor parte de los casos, incorporan la eficiencia energética y la energía pueden recuperarse rápidamente los costes ini- renovable en la planificación del uso del terreno ciales. Por ejemplo, el municipio de Emfuleni, y su desarrollo. Estos esfuerzos requieren que en Suráfrica, inició un proyecto de eficiencia de las ciudades se impliquen activamente en la pla- la energía y el agua que costó 1,8 millones de nificación y gestión de la energía y que adopten dólares EE.UU. y obtuvo unos ahorros anuales una visión a largo plazo del desarrollo y reurba- de unos 7.000 millones de litros de agua y 14 mi- nización de las ciudades. llones de kWh, lo que supuso unos ahorros mo- Las ciudades con visión de futuro están adop- netarios anuales de más de 4 millones de dóla- tando un nuevo paradigma de gestión y planifi- res EE.UU.; de esta forma, el proyecto se pagó cación energética urbana integradas. Entre los a sí mismo en menos de seis meses. Como se ejemplos recientes figuran el PlaNYC 2030 de financió y aplicó el contrato por una empresa la Ciudad de Nueva York y el Plan de Protección de servicios energéticos, el municipio no solo del Clima de París (Ciudad de Nueva York, 2007, ahorró dinero de las menores pérdidas de agua Alcaldía de París, 2007). Sin embargo, siguen y costes de bombeo, sino también por medio de quedando obstáculos para la aplicación y toda- una menor inversión inicial. Por su parte, la em- vía se enfrentan al verdadero test de convertir presa de servicios energéticos recuperó rápida- las previsiones en realidades. A menudo, los go- mente su inversión, al compartir parte de los biernos de las ciudades se enfrentan a tareas ur- ahorros del coste (USAid, 2005). El municipio gentes e intereses contrapuestos, y tienen que de Växjö, en Suecia, comenzó en 1994 a susti- priorizar las acciones, a la vista de las restriccio- tuir el alumbrado de las calles por lámparas de nes de recursos humanos y financieros. A me- alta eficiencia, lo que redujo el uso de energía nudo también, las administraciones de las ciu- en un 50%. Después de una inversión del pro- 248 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS yecto de, aproximadamente, 3,6 millones de dó- cientes energéticamente y más accesibles a los lares, la ciudad ahorró 0,75 millones por año, lo suministros de energía renovable ayuda también que significó que el proyecto se pagó a sí mismo a superar los riesgos de mayores costes energé- en menos de 5 años (Ciudades C40, 2009a). Las ticos si se alcanza un acuerdo mundial para re- ciudades que se enfrentan a restricciones pre- ducir drásticamente las emisiones de gases de supuestarias harían bien en considerar buscar invernadero debidas al hombre. Eso no quiere entre los gastos corrientes ahorros energéticos decir que las ciudades en desarrollo deban abor- en sus instalaciones y operaciones. dar todas las opciones de energía sostenible al La eficiencia energética y la energía más lim- mismo tiempo, pero actuar en relación con la pia en las ciudades de los países en desarrollo energía sostenible, por muy coste-efectivo que con graves problemas de contaminación del aire pueda ser, requiere inversión pública y priva- promueven la productividad y menores factu- da, esfuerzos de los gobiernos y ciudadanos y ras médicas que mejoran la habitabilidad y com- el fuerte apoyo de los gobiernos regionales y na- petitividad urbanas. Un reciente estudio con- cionales. Además, las ciudades deberían adap- junto del gobierno chino y el Banco Mundial ha tar sus esfuerzos a los recursos disponibles y dar estimado que los costes de la contaminación del pasos iniciales hacia una energía sostenible que aire en China en las áreas urbanas, en términos produzca beneficios locales significativos e in- de las muertes y enfermedades prematuras re- mediatos. lacionadas con ello, ascendían a 63.000 millo- ¿Dónde debería comenzar una ciudad? En ge- nes de dólares EE.UU. en 2003, equivalentes al neral, hay tres áreas en las que son clave las ac- 3,8% del PIB de China (Banco Mundial, 2007). ciones e intervenciones en el nivel de la ciudad De hecho, los esfuerzos de China en las dos últi- y en las que los gobiernos de las ciudades se en- mas décadas para modernizar la infraestructu- cuentran al mando: ra energética y mejorar su eficiencia han ido di- rigidos a reducir los efectos de la contaminación 1. Invertir en el suministro de energía sosteni- del aire sobre la salud. Esto es evidente en la rá- ble y mejoras en las instalaciones y operacio- pida penetración de combustibles de cocina ga- nes del gobierno de la ciudad. Las ciudades seosos y la rápida expansión de los sistemas de podrían comenzar adoptando una gama de calefacción de distrito en las ciudades del norte medidas de eficiencia y conservación energé- de China, que también están aplicando los es- ticas en los edificios propiedad del gobier- tándares energéticos nacionales de los edificios. no y servicios municipales, tales como insta- Entre las ciudades rápidamente crecientes de laciones de suministro de agua y tratamiento los países en desarrollo, el paso a un nuevo para- de aguas residuales, alumbrado público, trans- digma de gestión y planificación energética ur- porte y gestión de residuos sólidos. Los gran- banas supone tanto contribuir al bienestar mun- des complejos del gobierno suelen ser bue- dial como mejorar la capacidad de abastecer a nos candidatos de las opciones de oferta de las crecientes necesidades energéticas a meno- distribución de energía, tales como la coge- res costes y con mayor seguridad. Un buen uso neración de calor y energía utilizando el gas medioambiental de la planificación y gestión natural. Los gobiernos locales podrían tam- energética es esencial para mitigar los efectos bién expandir la oferta de energía renova- medioambientales regional y mundial que afec- ble comprando electricidad verde y adap- tan al bienestar a largo plazo de las ciudades tando tecnologías de energías renovables, (por ejemplo, lluvia ácida, tormentas inducidas tales como sistemas fotovoltaicos y calefac- por el cambio climático y aumento de los ni- ción solar de agua en sus propios edificios e veles marinos). El hacer a las ciudades más efi- instalaciones. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 249 2. Promover la eficiencia energética y la aplica- forma más efectiva.4 Mientras que las ciudades ción de tecnologías de energía renovable en deben implicarse activamente en la promoción el medio urbano construido. Los gobiernos de soluciones energéticas sostenibles, los líde- de las ciudades pueden promover la eficien- res urbanos necesitan el apoyo y cooperación de cia energética y las opciones de energía re- los gobiernos regionales y nacionales para tener novable en los sectores que no sean de pro- éxito. También se requiere una financiación, co- piedad u operación municipal, utilizando su nocimiento y apoyo sustancial de donantes para papel dominante en la formación del medio animar a las ciudades a poner en vigor acciones construido urbano. Entre las más cruciales energéticas sostenibles en estas tres áreas. y efectivas intervenciones, se encuentra ha- Este capítulo pasa revista al paisaje energé- cer cumplir los estándares de eficiencia ener- tico urbano general, especialmente en las ciu- gética nacional o regional en la construcción dades de los países en desarrollo, haciéndolo de nuevos edificios y renovaciones de ellos.3 con las actividades vinculadas al consumo de En una agenda de construcción verde más energía básica, las opciones de los servicios y ambiciosa, podrían también figurar requi- suministros de energía, los factores que afectan sitos adicionales de eficiencia y conserva- a la planificación y gestión de la energía urba- ción del agua, la adopción de tecnologías de na; y buenas prácticas, lecciones y desafíos de energía renovable, programas incentivado- la planificación y gestión de la energía urbana. res para los usuarios industriales y residen- La Figura 3.36 ilustra los aspectos de la práctica ciales y otras medidas dirigidas a reducir el y planificación urbana sostenibles que examina efecto medioambiental de los edificios (véa- el capítulo. se CBSC, 2009). 3. Promover la eficiencia energética y la energía Uso de la energía en las ciudades renovable por medio de políticas de planifica- ción del uso del terreno y su desarrollo. Den- El perfil energético de una ciudad —el nivel de tro de sus jurisdicciones, los gobiernos de las uso, combinación de tipos de energía y patro- ciudades pueden dar forma o reformar los nes del uso por sector o actividad de uso final— patrones de desarrollo y uso del terreno, de está determinado por muchos factores, inclu- forma que se minimicen las huellas del car- yendo la población, renta, estructura económica, bono, a la vez que garanticen menores cos- precios de la energía y eficiencias del uso final, tes globales de funcionamiento. En esta área, condiciones del clima, formas urbanas, medios la planificación energética se junta e integra construidos y acceso a los mercados de energía con la del transporte y otras infraestructuras regional y nacional. La comprensión de la diná- urbanas para servir de forma efectiva a las mica o restricciones impuestas por estos facto- ambiciones del crecimiento de una ciudad y res es el punto de partida de una planificación sus aspiraciones medioambientales. energética urbana sostenible. La cantidad de Las ciudades de los países en desarrollo se en- energía utilizada no es un buen indicador del frentan a desafíos mucho más duros que sus ho- nivel de servicio de oferta o demanda (por ejem- mólogas de los países desarrollados. A menudo plo, en iluminación, enfriamiento, calefacción, les falta la capacidad técnica. La competencia refrigeración). El factor crucial es la eficiencia por los recursos es feroz. Debido a las presiones energética, que se refiere a la adopción de prác- del crecimiento y restricciones de capital, se sue- ticas y tecnologías mejoradas para reducir la le llegar a compromisos dirigidos a servir a más energía requerida, con el fin de proporcionar un intereses antes que a servir a más personas de nivel similar de output energético o provisión 250 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 3.36 Un marco estilizado de la planificación y gestión de la energía urbana Fuente: Compilación del autor (Feng Liu). del servicio. En el contexto urbano, es impor- Entre los edificios que no encajan en las tres tante evaluar la cantidad de energía útil que pue- primeras categorías figura un amplio espectro de extraerse de la fuente primaria, suministrada de estructuras que va de las casas unifamiliares a los usuarios finales, y convertida en servicios y edificios de apartamentos a las escuelas, hos- energéticos.5 En los edificios, la eficiencia ener- pitales, oficinas y centros comerciales. Se exclu- gética también implica reducir las necesidades yen los edificios de las fábricas. A efectos esta- de energía, mejorando el diseño estructural y el dísticos, se divide, habitualmente, los edificios uso de materiales.6 en residenciales y comerciales. Los edificios re- Una reciente contabilización del uso de ener- sidenciales, que forman la mayor parte del stock gía urbana llevada a cabo por la Agencia Inter- de edificios urbanos, están bien definidos como nacional de la Energía, delineó todas las activi- casas o apartamentos ocupados por propieta- dades consumidoras de energía dentro de una rios o inquilinos. Los edificios comerciales son ciudad (AIE, 2008). Basándose en esta contabi- diversos y suelen incluir los de oficinas, centros lización, pueden clasificarse las aplicaciones de comerciales, supermercados, hoteles y otros edi- la energía urbana en cuatro amplias categorías: ficios que albergan entidades comerciales o pú- industria, transporte, servicios municipales y edi- blicas. Se identifican por separado los edificios ficios. En la Tabla 3.8 se presenta un desglose de del gobierno en la Tabla 3.8, porque representan estas categorías. oportunidades especiales para las intervenciones GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 251 Tabla 3.8 Consumo de energía en las ciudades: principales sectores y bloques INTERVENCIÓN DEL GOBIERNO DE LA CIUDAD SECTOR/CATEGORÍA DE BLOQUE SUBCATEGORÍA EN ENERGÍA SOSTENIBLE, INFLUENCIA POTENCIAL Industria Manufacturas Indirecta, relativamente débil Construcción Indirecta, relativamente débil Transporte Vehículos privados de motor Indirecta, relativamente débil Vehículos comerciales de motor Indirecta, relativamente débil Sistemas de transporte público Directa, fuerte Vehículos de motor del gobierno Directa, fuerte Servicios municipales Suministro de agua y tratamiento de aguas residuales Directa, fuerte Gestión de residuos sólidos Directa, fuerte Alumbrado público y semáforos Directa, fuerte Edificios Edificios del gobierno Directa, fuerte Edificios comerciales (no del gobierno) Indirecta, fuerte en la nueva construcción Edificios residenciales Indirecta, fuerte en la nueva construcción Fuente: Compilación del autor (Feng Liu). de energía sostenible por parte de los gobiernos Aunque las industrias forman parte del pai- de la ciudad. saje urbano, incluir las industrias dentro de la Lo típico es que el uso de la energía urbana en contabilización de la energía urbana puede dis- las ciudades orientadas a servicios de los países torsionar la comprensión del consumo y el fun- desarrollados esté dominado por los edificios y cionamiento de la energía de la ciudad, porque el transporte, que forman dos tercios o más del el tipo y significado de las industrias varía entre consumo de energía. En los países en desarro- ciudades. Por razones de congruencia en las com- llo que se industrializan rápidamente, tales como paraciones de la energía entre ciudades, puede China, el uso de energía industrial suele predo- ser necesario excluir (o separar) el consumo de minar en las grandes ciudades. Incluso en Pekín, energía industrial del consumo típico de los sec- una de las ciudades más modernas de alta renta tores de energía urbana indicado en la Tabla 3.9. de China, en 2006 las manufacturas seguían for- Para los planificadores de la energía urba- mando aproximadamente la mitad de todo el con- na, es también necesario separar su demanda y sumo de energía (AIE, 2008). En general, los edi- consumo en actividades clave de uso final, a me- ficios y el transporte son los sectores de energía nudo dentro de las cuatro principales categorías que crecen más rápidamente en los países en de- sectoriales esbozadas anteriormente. Las acti- sarrollo, siendo también los sectores en los que vidades de uso final son más o menos similares las medidas de energía sostenible pueden tener entre ciudades, aunque el tipo de energía en el el mayor impacto. Es típico que los países con que se basan los usos finales específicos pueda una clase media creciente muestren un creci- variar incluso dentro de una ciudad (véase la Ta- miento explosivo del uso de la electricidad para bla 3.9). el aire acondicionado y los mayores electrodo- Excluyendo el consumo industrial, los patro- mésticos. Aunque las ciudades, generalmente, nes del uso final de la energía en las ciudades de no controlan la eficiencia de los aparatos, y los los países en desarrollo, especialmente en las estándares de los equipos suelen estar dentro del provincias o estados de baja renta, están sesga- ámbito de los gobiernos nacionales, las ciudades dos hacia los servicios de energía más básicos, pueden adoptar programas de incentivos para tales como iluminación y cocina (y calefacción fomentar el uso de aparatos más eficientes. del espacio en los climas fríos). El uso directo de 252 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 3.9 Consumo de energía en ciudades: actividades clave de uso final y tipos de energía TIPOS COMUNES DE ENERGÍA USADOS PRINCIPALES ACTIVIDADES GAS GASOLINA, LEÑA, DE USO FINAL DE LA ENERGÍA ELECTRICIDAD NATURALa GLPb QUEROSENO GASÓLEO CARBÓN CARBÓN VEG. Iluminación Cocinado Calentamiento de agua (agua caliente doméstica) Aparatos (refrigeradores, etc.) Electrónica del hogar y oficina Aire acondicionado Calentamiento del espacio (clima frío) Transporte motorizado Energía motriz (estacionaria) Proceso de calor o vapor a. En algunas ciudades, se sigue suministrando el gas por gasificación del carbono o instalaciones de coque, pero en general, el gas ciudad ya no es una opción atractiva de suministro de energía en las ciudades. b. GLP = gas licuado de petróleo. Fuente: Compilación del autor (Feng Liu). combustibles sólidos, tales como carbón y leña, comunes de energía, son también raros (por es corriente en las ciudades de los países en de- ejemplo, kilovatios/hora por metro cúbico de sarrollo y suele ser la causa principal de la con- agua suministrada, toneladas equivalentes de taminación en las casas y ambiente. Esto es es- petróleo por persona por modo de transporte o pecialmente cierto en las áreas urbanas de baja vatios por metro cuadrado de iluminación de renta y chabolas, en las que es limitado el acceso edificios). a combustibles de cocina más limpios. Pocas ciudades de los países en desarrollo La electricidad es la forma de energía más siguen sistemáticamente los patrones y costes ampliamente usada en las ciudades. La parte de del consumo de energía. Sin una información la electricidad en el uso total de energía y su can- apropiada del consumo y costes de la energía, tidad per cápita suelen indicar la modernidad y las ciudades no podrán planificar y aplicar efec- riqueza de una ciudad. Satisfacer las necesida- tivamente medidas sostenibles. Los esfuerzos des rápidamente crecientes de electricidad sue- recientes para establecer un protocolo y he- le dominar la agenda energética de los países en rramientas internacionales para inventariar las desarrollo (en el otro extremo, la gasolina se usa emisiones urbanas de gases de invernadero es- exclusivamente para el transporte). tán ayudando a construir una plataforma que Los costes energéticos son cruciales para en- facilite una toma mejor de decisiones urbanas tender el uso de la energía en las ciudades y sue- acerca de los enfoques de la energía sostenible len ser una preocupación primaria de sus funcio- (ICLEI, 2008). Junto a la contabilización bási- narios en relación con la energía. Las decisiones ca, es un elemento crucial de la planificación de acerca de la energía sostenible tienen que ser la energía urbana el suministro de información económicas y financieras, pero los datos de los a los interesados acerca de las oportunidades costes de acuerdo con el tipo de energía y de los de la gestión de la demanda por medio de in- costes agregados de la energía en los sectores versiones en eficiencia energética, programas urbanos son, frecuentemente, inapropiados. Una de conservación y suministros alternativos. Los información apropiada sobre los costes acerca datos simples de referencia, tales como medidas de las actividades de los diversos usos finales, e cuantificables del uso de energía en iluminación incluso datos simples acerca de los indicadores y calefacción, pueden ayudar a los gestores de GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 253 la ciudad a identificar sectores que superan las rios pueden comprarlos de diferentes produc- normas y planificar intervenciones correctivas. tores o distribuidores locales. La oferta de com- Pueden también considerarse opciones adicio- bustibles para el transporte está habitualmente nales de suministro, tales como la cogeneración controlada verticalmente por las compañías de en las plantas de tratamiento de las aguas resi- petróleo. En países de baja renta, las ciudades duales, o la captación del metano en los verte- con importantes poblaciones periurbanas y en deros. La consideración de estas opciones re- chabolas suelen apoyarse en gran medida en quiere herramientas para ayudar a las ciudades leña y carbón vegetal como combustibles para a comparar su funcionamiento energético con cocinar y, en climas fríos, también como com- buenas o mejores prácticas y a comprender las bustibles de calefacción. Lo habitual es que la implicaciones del coste y beneficio. Herramien- leña se suministre localmente y sea a menudo tas prácticas de apoyo a las decisiones y métodos recogida por los hogares individuales; el car- de planificación y gestión de la energía urbana bón vegetal se suele distribuir por suministra- sostenible ayudan a las ciudades a identificar dores informales. Al crecer una ciudad en ri- rápidamente y priorizar las acciones de energía queza, hay una progresión entre hogares y otros sostenible fundadas en las capacidades y con- puntos dispersos de servicio hacia mayor de- diciones locales. pendencia de suministros de energía basados en una red, disminuyendo el uso de combustibles sólidos (carbón y leña). En general, las ciudades Opciones de suministro de energía y zonas urbanas dependen casi por completo de y consideraciones espaciales los suministros externos de energía; incluso las y temporales centrales energéticas situadas en ciudades ne- cesitan importar combustible. Las ciudades modernas son altamente depen- Es posible concebir opciones y tecnologías de dientes de la electricidad basada en la red y, en suministro de energía a una ciudad a lo largo de menor medida, de los suministros de gas natu- los tres principales canales de distribución re- ral conectados a las redes regionales o naciona- presentados en la Figura 3.37. En los climas algo les. Las centrales energéticas están localizadas, fríos y algo cálidos, no es, generalmente, una op- a menudo, dentro de las fronteras de la ciudad, ción económicamente viable el suministro cen- pero son, con frecuencia, propiedad o están ope- tralizado de calor, por lo que no se la considera. radas por las utilidades nacionales o regionales En los climas fríos, la electricidad y el calor cen- de electricidad o por productores independien- tralizado suelen ser el foco de la optimización tes de energía.7 Las ciudades de los países en de energía urbana, porque se los puede produ- desarrollo tratan, generalmente, de garantizar cir en forma conjunta en plantas combinadas un acceso seguro y fiable a los suministros de de calor y energía. Puede distribuirse el enfria- energía basado en redes integradas regional- miento utilizando energía calórica para impul- mente. Los sistemas de calefacción de distrito sar un sistema de enfriamiento basado en la tec- representan otro servicio de energía basado en nología refrigeradora de absorción, por lo que una red que es común en ciudades de clima frío, los sistemas de calor de distrito pueden propor- especialmente en China y Europa. Sin embargo, cionar servicios de refrigeración en verano si están limitados a áreas de una ciudad con una está justificado desde el punto de vista econó- densidad de construcciones suficiente. Los su- mico. Los recursos energéticos distribuidos sue- ministros de combustibles sólidos y líquidos, ta- len producir electricidad, a la vez que ofrecen les como el carbón y los productos petrolíferos, servicios de calefacción y refrigeración. El gas suelen estar descentralizados, por lo que los usua- natural no solo representa una alternativa más 254 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS limpia al petróleo y carbón, sino que también añade más flexibilidad a los servicios urbanos de energía por medio de instalaciones distribui- doras de generación. Para una gran ciudad, no es una empresa fácil juntar todas las piezas para optimizar los resultados de la energía sosteni- ble. Esto es especialmente problemático en las ciudades de los países en desarrollo, en las que los suministros de energía no están tan bien or- ganizados o racionalizados con respecto a los de los países desarrollados, donde los suministros de energía están primariamente basados en re- des. Los avances en las tecnologías de suministro centralizado y distribuido de energía renova- ble, tales como torres eólicas, calentadores so- lares de agua, biomasa y sistemas fotovoltaicos, hacen posible que las ciudades extraigan una cantidad pequeña pero creciente de energía re- novable. Bombas de calor y fuentes de energía Figura 3.37 Fuentes y sistemas de suministro de energía urbana: un boceto geotérmica superficial son también formas adi- estilizado cionales de reducir la dependencia de la ener- Nota: Muchas instalaciones de microgeneración impulsadas por gas producen electricidad y gía comprada. Considerar la energía ahorrada suministran calefacción y refrigeración (utilizando refrigeradores de absorción). Fuente: Compilación del autor (Feng Liu). por las medidas de eficiencia y conservación como una fuente válida de suministro de ener- fuerte apoyo del gobierno nacional dirigido a fo- gía se ha convertido en un concepto imperioso mentar la oferta de gas licuado de petróleo y au- en la gestión del lado de la demanda y en la pla- mentar las redes de conducción de gas natural. nificación de la oferta energética. Los problemas espaciales y temporales son El consumo de combustibles sólidos por los importantes a la hora de desarrollar la infraes- hogares y otros puntos dispersos de uso final, ta- tructura urbana basada en redes. La planifica- les como restaurantes, tiende a declinar, al pasar ción espacial lleva consigo el diseño de redes a estar disponibles los combustibles gaseosos — dentro de las áreas construidas existentes y pla- gas de petróleo licuado o gas natural— o al pasar neadas, para conseguir el encauzamiento y em- a ser más abundante la electricidad. Esta transi- plazamiento más eficientes de las instalaciones ción puede durar décadas y a menudo requiere de generación y distribución, basadas en la de- la construcción de infraestructura energética re- manda y la distribución de carga. La planifica- gional y nacional. En China, el uso disperso de ción temporal aborda la dimensión del sistema combustibles sólidos en áreas urbanas ha dismi- con base en la demanda y carga existente y futu- nuido radicalmente en los últimos veinte años. ra y, lo que es más importante, la dimensión de Se han eliminado en gran medida los combusti- la red y las líneas troncales, que son difíciles de bles sólidos en la cocina y, actualmente, se usan rehabilitar una vez han sido construidas. Esto de manera predominante en un número decre- es especialmente importante en las ciudades rá- ciente de hogares urbanos de clima frío que no pidamente crecientes y tiene implicaciones fi- tienen acceso a la calefacción central o el gas na- nancieras significativas. Debido a la incertidum- tural. Se ha producido esta tendencia debido al bre en la predicción de la demanda, utilizar la GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 255 dimensión adecuada de la infraestructura es en de capital en los sistemas de calefacción de dis- parte ciencia y en parte suerte; pero las decisio- trito. En Alemania, muchas ciudades no permi- nes acerca de la dimensión se hacen más fiables ten a los suministradores a suministrar calefac- si los planificadores comprenden los patrones y ción de distrito y servicios de gas natural en la tendencias de la demanda energética urbana y misma área porque, en gran medida, ambas for- tienen acceso al conocimiento desarrollado en mas de energía dan el mismo servicio: calefac- otras ciudades que se enfrenten a situaciones si- ción (Cuadro de Texto 3.5). milares. El futuro del suministro de energía urbana Los planificadores urbanos deberían también seguirá fundamentándose en sistemas basados considerar las limitaciones de las redes de sumi- en redes que facilitan la adopción de generación nistro energético que se solapan (por ejemplo, de energía distribuida y sistemas energéticos re- que cubran la misma área urbana, tanto con re- novables descentralizados. Por lo tanto, si los su- des de gas natural como de calefacción de dis- ministros de gas a largo plazo son seguros, las trito, lo que ha tenido lugar en China y algunas inversiones en infraestructura de energía urba- ciudades de Europa del Este). En China, la esca- na deberían centrarse en el desarrollo de redes sez de gas natural suministrado por tuberías en modernas de energía y de gas natural. En las ciu- los hogares para cocinar y calentar el agua sig- dades densamente pobladas y de clima frío, en nifica que su distribución representa una inver- las que el gas natural es escaso o imposible de sión relativamente cara para las empresas de gas. conseguir, el desarrollo de sistemas de calefac- Por ello, se suministra la calefacción por siste- ción de distrito es clave para reducir la contami- mas separados de distrito. En las ciudades de nación del aire y mejorar los servicios de calefac- Europa oriental se ha introducido el gas natural ción. La planificación e ingeniería de sistemas más recientemente y está compitiendo con los específicos basados en redes (es decir, eléctri- sistemas establecidos de calefacción de distri- cos, de gas o calor) se ha hecho sofisticada y las to. Si bien la competencia suele ser buena en los tecnologías siguen avanzando. Para los planifi- mercados, no es necesariamente beneficiosa en cadores urbanos, el verdadero desafío y tarea este caso, porque está socavando las inversiones esencial llevan consigo fomentar la integración CUADRO 3.5 Planificación energética de la ciudad de Evitando redes de calefacción de gas y de distrito pa- Mannheim ralelas, se consigue el suministro de energía de menor cos- te. En las zonas aprovisionadas por la calefacción de dis- Para reforzar la planificación energética, Mannheim, Ale- trito, ya no se suministra gas. Se produce la calefacción mania, ha sido dividida en zonas basadas en el tipo de red energética. Una utilidad de propiedad municipal suminis- eléctrica y de distrito por una planta combinada de calor tra gas natural, electricidad y calefacción de distrito. Se y energía de la ciudad. La misma utilidad gestiona el trans- suministra la electricidad con carácter universal, la cale- porte público y suministra agua. De esta forma, puede op- facción del espacio por medio de gas natural, calefacción timizarse la demanda y producción de energía para satis- de distrito o electricidad. En las áreas con mayores cargas facer las necesidades más importantes de la ciudad. de calor, se suministra calefacción de distrito y es la op- Un importante resultado del plan de Mannheim ha sido ción menos costosa. En áreas con cargas de calor de me- la conversión a energías más limpias. En 1983, el 37% de to- diana cuantía, el gas natural suministra calefacción des- dos los edificios residenciales estaban calentados por car- centralizada. En las áreas con una baja demanda de calor, bón o unidades de calefacción con petróleo como com- se suministra su demanda utilizando aparatos eléctricos bustible. En 1995, el porcentaje había caído al 10%. Además, de almacenamiento de calor de horas valle. Se refrigera a se habían reducido las emisiones de dióxido de azufre en los grandes clientes, tales como grandes almacenes, ho- aproximadamente el 85%, los monóxidos de nitrógeno en teles y edificios de oficinas, por medio de refrigeradores un 40% y el anhídrido carbónico en aproximadamente el de absorción unidos al sistema de calefacción de distrito. 30%. Fuente: Bernd Kalkum. 256 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS y adaptación de la infraestructura energética equipo que consume energía, aparatos y com- basada en redes, con el fin de mejorar la eficien- ponentes de construcción. A los estándares se cia del suministro energético y facilitar el apro- los llama habitualmente estándares mínimos vechamiento de los recursos energéticos dis- de funcionamiento energético. Los gobiernos tribuidos y otras fuentes de energía bajas en pueden también iniciar políticas y programas carbono (por ejemplo, el metano de los vertede- especiales para crear incentivos dirigidos a la ros y de las plantas de tratamiento de aguas re- adopción de energía renovable y equipo ener- siduales). géticamente eficiente. La Tabla 3.10 resume los elementos generales de las políticas y regula- ciones energéticas y las formas en las que las Políticas, legislación y regulaciones ciudades se ven afectadas o implicadas. En general, los legisladores nacionales y regio- nales y los gobiernos son responsables de las Instituciones políticas y regulaciones del sector de la energía. Las ciudades tienen una influencia limitada en La naturaleza de muchos niveles y facetas de la los procesos de política y legislativos, excepto gestión y regulación del sector energético favo- en lo que concierne a los servicios energéticos rece complicadas interacciones institucionales. basados localmente que requieren intervencio- En el Cuadro de Texto 3.6 figura un ejemplo de nes del gobierno, tales como los sistemas de ca- uno de los marcos regulatorios e institucionales lefacción de distrito. El grado de regulación y más elaborados de la planificación y gestión de supervisión gubernamental en el sector energé- la energía urbana. tico varía por país. En muchas grandes econo- El papel de los gobiernos nacionales y re- mías, el sector de la energía está gobernado por gionales es fundamental. Las políticas, legis- numerosas políticas y regulaciones y se ve in- lación y regulaciones energéticas nacionales y fluido por una combinación de instituciones del regionales influyen sobre la transparencia, con- gobierno, debido a los problemas referentes a la gruencia y predictibilidad de los sistemas de seguridad energética, competencia en el mer- suministro energético modernos en las diver- cado, cuestiones sociales y medioambientales y sas ciudades y abordan las cuestiones comunes otras consideraciones. Las tarifas y cargos de sociales y medioambientales. Los gobiernos na- los servicios de energía basados en redes sue- cionales y regionales establecen también dispo- len estar reguladas, de forma que responden siciones generales que incentivan a las ciuda- a las preocupaciones sociales —por ejemplo, des a adoptar prácticas energéticas sostenibles. costes energéticos indebidamente altos para los Entre estas disposiciones figuran, por ejemplo, pobres— y protegen frente a la manipulación tarifas de alimentación para la energía renova- monopolística de los precios. El precio de los ble, que obligan a las utilidades a comprar elec- combustibles sólidos y líquidos está también, a tricidad generada por energía solar o eólica a menudo, sujeto a la intervención del gobierno precios fijados y estándares de funcionamien- por medio de impuestos y subvenciones. Las po- to energético que fijan unos niveles mínimos de líticas y regulaciones del sector energético so- eficiencia energética para los nuevos aparatos lían estar centradas en la oferta, pero esto ha y edificios. En contraste, las regulaciones na- cambiado sustancialmente desde la primera cri- cionales y regionales pueden también obsta- sis petrolífera de 1973. Muchos países aplican culizar las medidas de energía sostenible de ahora regulaciones y estándares que requieren las ciudades. Por ejemplo, en la mayor parte de niveles mínimos de eficiencia energética en el los países, las regulaciones de las utilidades de GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 257 Tabla 3.10 Políticas y regulaciones energética y relaciones con las ciudades POLÍTICAS Y REGULACIONES EJEMPLOS PAPEL DEL GOBIERNO DE LA CIUDAD Legislación general Ley de Política Energética (EE.UU.) Aplicación local Ley de Conservación de la Energía (China) Medidas del lado de la oferta Medidas específicas del sector Regulaciones del sector de la energía Interacciones solo en la distribución o venta al por menor locales Regulaciones del sector del petróleo y gas Regulaciones del sector del carbón Calefacción de distrito Regulación de la fijación de precios y facturación Fuerte implicación o autonomía Energía renovable Ley de Energía Renovable (China) Aplicación local Políticas de cuotas de mercado obligatorias Beneficiario Tarifas de alimentación Medidas del lado de la demanda Estándares mínimos de funcionamiento Estándares de eficiencia energética Programas locales para reemplazar el equipo energético de los aparatos existente e ineficiente Estándares de la eficiencia energética de los motores industriales Estándares de economía Economía media corporativa del combustible de combustible de automóviles (EE.UU.) Beneficiario Construcción y renovación de edificios Estándares de eficiencia energética de los edificios Aplicación local Gestión del lado de la demanda de las utilidades Desvinculación de la tarifa eléctrica Beneficiario Incentivos financieros y fiscales Subvenciones para automóviles híbridos Beneficiario nacionales y regionales Desgravaciones fiscales para sistemas fotovoltaicos Protección medioambiental Estándares de las emisiones contaminantes del aire Aplicación local Beneficiario Fuente: Compilación del autor (Feng Liu). electricidad que prevalecen desincentivan la cia sobre su demanda de energía, tienen especial gestión del lado de la demanda de la utilidad y capacidad para vincular la oferta y demanda la instalación de facilidades de generación dis- energéticas, lo que quiere decir que las ciudades tribuida, incluyendo las energías renovables. son uno de los más efectivos actores a la hora El papel del gobierno de la ciudad a la hora de ir en pos de la energía sostenible. A pesar de de fijar las políticas y regulaciones amplias del ello, la mayor parte de las ciudades todavía no sector energético se ve limitado y es probable ha llegado a organizarse de forma efectiva para que esto quede así, debido a la naturaleza de los desarrollar la planificación y gestión de la ener- sistemas energéticos modernos. Sin embargo, gía sostenible. En el paisaje tradicional de la esto no evita que las ciudades planifiquen y de- energía urbana impulsado por la oferta y orien- cidan qué, dónde y cómo debería construirse la tado a las redes, el papel de las ciudades es li- infraestructura energética urbana. Las ciudades mitado. Incluso en una ciudad sofisticada como pueden tomar medidas para influir sobre las po- Nueva York, los funcionarios se dieron cuenta líticas nacionales, a la vez que tratan de hacerlo de que se necesitaba la Junta de Planificación sobre el comportamiento local por medio de pro- Energética de la Ciudad de Nueva York para vin- gramas e iniciativas voluntarias. Como los go- cular de forma efectiva la oferta y la demanda biernos de las ciudades están estrechamente im- como parte de PlaNYC 2030, la estrategia ener- plicados con cualquier aspecto de desarrollo y gética integrada de la ciudad (Ciudad de Nueva gestión urbanos y manejan un poder e influen- York, 2007). 258 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CUADRO 3.6 Organismos públicos con influencia significativa en la producción, distribución y uso de la energía eléctrica, California Federales • Comisión federal regulatoria de energía: tipos de venta al por • Operador del sistema independiente de California: control y pla- mayor, transmisiones interestatales e internacionales y licencias nificación de la fiabilidad del sistema; análisis, planificación y pre- de energía hidráulica. visión del sistema; planificación de la infraestructura de transmi- • Agencia de protección medioambiental de EE.UU: cumplimien- sión de electricidad. to de la Ley de Aire Limpio y la Ley de Agua Limpia, supervisión • Junta de recursos del aire de California: estándares de emisión de la aplicación y acciones regulatorias delegadas a los estados. para los recursos distribuidos de generación y generadores diesel • Departamento de energía de EE.UU.: investigación, desarrollo y de apoyo. promoción tecnológica; programas de eficiencia energética; es- tándares nacionales para aparatos y uso final. Regionales • Juntas regionales de control de la calidad del agua: emisión y Estatales aplicación de permisos bajo la Ley de Agua Limpia y las regulacio- • Comisión de energía de California: concesión de licencias para nes de California para las descargas de los generadores de ener- generadores térmicos de 50 megavatios o mayores; estándares gía en las masas de agua reguladas y su uso. de eficiencia de uso final; análisis de sistemas, planificación y pre- • Distritos regionales de gestión de la calidad del aire: emisión y visión; planificación de la infraestructura de transmisión de elec- aplicación de permisos bajo la Ley de Agua Limpia y regulacio- tricidad intraestatal; investigación energética, desarrollo y demos- nes de California para las emisiones al aire de los generadores de tración en el interés público. energía. • Comisión de utilidades públicas de California: tipos sobre los ser- vicios de utilidades propiedad de inversores para los consumido- Locales res al por menor; análisis de sistemas, planificación y previsión; • Ciudades y condados: planificación a largo plazo del uso de la control del mercado de electricidad; programas de educación y tierra, aplicación de los estándares de eficiencia energética para eficiencia del sector público y privado; representación del esta- edificios, aprobación de planes de situación y diseños urbanos en do ante la Comisión Federal Regulatoria de Energía; infraestruc- promociones privadas, permisos y autorizaciones de situación de tura de suministro de la transmisión. todas las plantas de energía por debajo de 50 megavatios. Fuente: Lantsberg (2005). Dinámica de los interesados la energía a los clientes y estos pagan la energía para sostener los servicios y remunerar a los in- La planificación y gestión de la energía urbana versores. Las entidades de interés público u or- vienen formadas por varios principales interesa- ganizaciones interceden en nombre de los gru- dos: gobiernos locales, regionales y nacionales y pos sociales desfavorecidos, tales como hogares sus agencias o autoridades relevantes; utilidades de baja renta, para mejorar el acceso y asequibi- de energía públicas y privadas, compañías, ven- lidad. Estas entidades y grupos también infor- dedores e inversores, clientes y entidades de in- man y educan a otros interesados acerca de las terés público. Entre otros interesados, figuran soluciones de energía sostenible y presionan a financieros, suministradores de equipo y servi- favor de las acciones pertinentes. En especial, el cios (por ejemplo, compañías de servicios de cambio climático ha movilizado a muchas en- energía) y usuarios de los servicios de la ciudad. tidades internacionales y nacionales de interés Las relaciones entre estos interesados son relati- público. vamente directas. Los gobiernos regulan los ser- Tradicionalmente, los gobiernos de las ciu- vicios urbanos de energía para asegurar la ca- dades son los más preocupados por las necesi- lidad, seguridad, controles medioambientales dades e intereses de los consumidores en sus y equidad frente a clientes e inversores; los su- jurisdicciones y tratan de salvaguardar servicios ministradores de energía producen, transmiten, energéticos fiables y asequibles, especialmente transportan, distribuyen y venden al por menor en el campo de la electricidad (y el servicio de GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 259 calefacción en las ciudades de clima frío), pero tales, equipos presupuestarios, personal de inten- los medios de intervención son limitados, como dencia, etc.— también dan lugar a sesgos singu- ilustra el ejemplo de la ciudad de Nueva York lares, conocimientos especializados, incentivos (Figura 3.38). En este caso, el gobierno de la ciu- y restricciones a los esfuerzos para mejorar la dad solo se ha implicado marginalmente en la eficiencia energética. Pueden abordarse algunas planificación y gestión de la oferta y demanda de estas cuestiones por medio de políticas y pro- de electricidad, que los funcionarios están tra- gramas, pero a menudo se necesita el fuerte li- tando de mejorar por medio del PlaNYC 2030. derazgo de las alcaldías para presionar a las par- Los gobiernos de las ciudades están en una tes con el fin de que trabajen juntas. situación privilegiada para influir sobre la diná- mica de los interesados en favor de la energía sostenible, porque ellos mismos son importan- Aspectos económicos, financieros, tes consumidores de energía y pueden afectar al sociales y medioambientales comportamiento de los consumidores de la ciu- dad. Las ciudades también determinan cómo es- La planificación y práctica de la energía urbana tán construidas las áreas urbanas, incluyendo la sostenible debería ser económicamente justifi- infraestructura de suministro de energía, pero cable, financieramente viable, socialmente equi- las deliberaciones intraciudadanas suelen cons- tativa y medioambientalmente sensata. Estas tituir un desafío. El uso de la energía atraviesa consideraciones forman la base de la selección y muchos organismos, pero estimular la colabo- diseño adecuados de las acciones en materia de ración entre ellos es un gran desafío, especial- energía sostenible por parte de las ciudades. mente si se carga de forma desigual con sus cos- La justificación económica requiere que las tes y beneficios. Las áreas funcionales dentro de ciudades tengan en cuenta y evalúen clara y con- los organismos —representadas por miembros gruentemente los costes y beneficios de las solu- del equipo técnico, funcionarios medioambien- ciones energéticas urbanas alternativas, de forma Figura 3.38 Ciudad de Nueva York: Interesados clave en el suministro y consumo de electricidad Fuente: Ciudad de Nueva York (2007). 260 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS que se faciliten comparaciones firmes. Esto sue- que las medidas de eficiencia energética sean le ser problemático, porque es difícil evaluar los viables, la energía ahorrada tiene que ser tan efectos externos medioambientales, tales como fiable y más barata que las opciones convencio- los beneficios o riesgos para la salud. Un aspec- nales de oferta. En otras palabras, una solución to crucial del análisis económico es el cálculo del energética sostenible y viable tiene que ser una coste del ciclo de vida de las soluciones energé- propuesta de negocio viable. Como las valora- ticas alternativas. Muchas acciones en materia ciones de mercado no suelen tener en cuenta los de energía sostenible, especialmente las medi- efectos externos medioambientales, algunas so- das de eficiencia energética, tienen costes del luciones de energía renovable, tales como la elec- ciclo de vida más cortos que las alternativas del tricidad eólica y los sistemas fotovoltaicos sola- escenario habitual. Por ejemplo, la Casa Con- res, pueden seguir requiriendo subvenciones o sistorial 2, un edificio futurista diseñado por la regulaciones del gobierno (tarifas de alimenta- Ciudad de Melbourne, Australia, llevaba consi- ción) para ser viables. La reciente expansión de go características dirigidas a reducir el uso de los mercados de financiación del carbono debe- electricidad en un 82%, el gas en un 87%, el agua ría mejorar el atractivo financiero de las inver- en un 72% y las emisiones correspondientes de siones en energía sostenible, al proporcionar una dióxido de carbono en un 87%. Si bien los costes corriente de ingresos nueva, y a veces más segu- iniciales eran altos, la ciudad pudo prever un pe- ra, para estos proyectos. Pero muchas oportuni- riodo de amortización financiero de solo unos dades financieramente viables de una mayor efi- diez años, debido a los ahorros de energía (Ciu- ciencia energética quedan sin aplicar debido a dades C40, 2009b). Aunque el sector comercial diversas barreras de mercado.8 normalmente considera los proyectos viables si Las inversiones que es más probable que se los periodos de amortización son de menos de emprendan vendrán impulsadas, en parte, por cinco años, los gobiernos de las ciudades tien- consideraciones económicas (Tabla 3.11). En este den a tener horizontes de inversión más largos contexto, un análisis serio puede ser capaz de porque sus medios construidos duran durante identificar medidas de amortización a corto y décadas. Otras opciones de energía sostenible medio plazo, que puede desear emprender una pueden tener periodos de amortización más lar- ciudad. El desafío clave es el desarrollo del me- gos, pero rendir beneficios que son más difíciles jor paquete global de inversiones que se encuen- de cuantificar, tales como inversiones locales, tre por debajo de una amortización aceptable u creación de empleos, mejor competitividad y me- otro umbral de inversión. El acceso a una finan- jor calidad de vida (por ejemplo, reducción del ciación especial, tal como fondos de donantes tiempo de los viajes pendulares, mejor calidad concesionales o ingresos de financiación del car- del aire y sanidad, más espacio verde y más es- bono, puede aumentar los rendimientos globa- pacio comunitario). les, a la vez que maximiza el efecto de las medi- La viabilidad financiera requiere que los agen- das en el paquete de inversión. tes de la ciudad obtengan suficientes fondos para La equidad social exige que las ciudades abor- aplicar soluciones de energía sostenible, mante- den cuestiones de acceso y asequibilidad por par- ner los resultados, así como un rendimiento po- te de los pobres. Suprimir artificialmente los pre- sitivo de la inversión dentro de los flujos de caja cios de la energía o proporcionar subvenciones financieros actuales y previstos. Para que una universales no es una forma efectiva de enfocar ciudad adquiera y mantenga servicios energé- estos desafíos. Los gobiernos de las ciudades de- ticos modernos (por ejemplo, electricidad, gas berían pensar en subvenciones solo para la gen- natural o calefacción de distrito), los precios tie- te que no puede permitirse pagar los costes to- nen que asegurar la recuperación del coste. Para tales de recuperación de los servicios de energía. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 261 Tabla 3.11 Economía indicativa de las opciones energéticas sostenibles AMORTIZACIÓN A CORTO PLAZO, AMORTIZACIÓN A MEDIO AMORTIZACIÓN A LARGO SECTOR MENOS DE 5 AÑOS PLAZO, 5-10 AÑOS PLAZO, +10 AÑOS Edificios públicos Modernizaciones de equipos Medidas sobre el recubrimiento Códigos de construcción Etiquetado del rendimiento de los edificios de los edificios Certificación de materiales Contratación de empresas de servicios Tejados verdes de construcción energéticos Capacitación en buenas prácticas Construcción de equipos Calentamiento solar del agua en las operaciones y fotovoltaícos integrados mantenimiento de los edificios Estándares de equipamiento Alumbrado público Modernizaciones de la iluminación Modernización utilizando diodos Estándares de tráfico usando vapor de sodio de alta presión emisores de luz y alumbrado o haluro metálico Rediseño de los sistemas de iluminación Sistemas de control y sensores Transporte Optimización de las señales de tráfico Combustibles alternativos para Cambios de modo Estándares de la eficiencia en combustible autobuses públicos y taxis Programas de inspección y de los vehículos Sistemas de tránsito rápido mantenimiento de vehículos Impuestos a la congestión, peajes de autobuses Cambios en el uso del terreno para promover la densificación Agua, Modernización del bombeo Rediseño y optimización n.d. aguas residuales Dimensionamiento correcto de las bombas del sistema Reducción de las fugas Recuperación del metano para la Gestión de la carga producción de energía a partir Contratación de las empresas de servicios de aguas residuales energéticos Gestión del lado de la demanda del agua (salidas de bajo flujo, riego por goteo) Residuos sólidos n.d. Recuperación del metano para la n.d. generación de energía de los vertederos Programas de reciclado Electricidad, Reducción de las pérdidas del lado de la oferta Suministro combinado de calor n.d. calefacción Medidas de corrección del factor de potencia y energía Mejora de la medición y fijación de precios Gestión de carga Estándares de la cartera de energía renovable Sistemas de almacenamiento Modernización de los sistemas de calderas de energía y tuberías Promoción de generación distribuida con tarifas de alimentación Todos los sectores Compra al por mayor de productos eficientes Estándares de adquisición de los Mejora de los sistemas de Fomento de la concienciación en cuestiones productos planificación y diseño de las energéticas entre el personal del sector público ciudades Concursos y premios institucionales en materia de eficiencia energética Nota: n.d. = no disponible. Fuente: Compilación del autor (Jas Singh). Equidad social también significa que las ciuda- las prácticas energéticas y que ajusten los pla- des deberían vincular las acciones de energía nes energéticos para mitigar dichos efectos. Por sostenible con los objetivos de equidad energé- ejemplo, en la Ciudad de Rizhao, en la provincia tica. Un buen ejemplo es la promoción del uso de Shandong, China, la adopción de soluciones de lámparas compactas fluorescentes en áreas energéticas urbanas sostenibles al mismo tiem- de baja renta o chabolas. po que abordan las cuestiones de equidad social, La sensibilidad medioambiental requiere que ha sido razonable en términos de negocio y me- las ciudades tengan en cuenta los efectos loca- dioambientales (Cuadro de Texto 3.7). les, regionales y mundiales medioambientales de 262 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CUADRO 3.7 Un programa extensivo de calentamiento de agua en Rizhao, China Rizhao, ciudad en el norte de China, con una población de 350.000 apuesta por las nuevas oportunidades y unos funcionarios de la ciu- habitantes, utiliza energía solar para el calentamiento de agua y la ilu- dad que tienen la visión y el liderazgo para aplicar los cambios en las minación. A principios de los noventa, un programa de modernización actitudes de otros interesados. del gobierno municipal dispuso que todos los edificios instalasen ca- ¿Cómo funciona? El gobierno municipal, la comunidad y los pro- lentadores solares de agua. Después de 15 años, el 99% de los hogares ductores de paneles solares han tenido la suficiente voluntad política del distrito central habían obtenido calentadores solares. El calenta- para adoptar y aplicar la tecnología. miento de agua solar está ahora por todas partes. La ciudad utiliza El gobierno provincial de Shandong proporcionó subvenciones y más de 500.000 metros cuadrados de paneles solares para calentar financió la investigación y desarrollo de la industria de calentadores so- agua, lo que equivale al número de calentadores eléctricos de agua lares de agua. para producir unos 0,5 megavatios de energía. La mayor parte de las Se redujo el coste de un calentador solar de agua al de un calen- señales de tráfico y luces en las calles y los parques están alimentados tador eléctrico, aproximadamente 190 dólares EE.UU., lo que repre- por células solares, reduciendo las emisiones de carbono de la ciudad sentaba aproximadamente el 4 o 5% de la renta anual de la econo- y la contaminación local. Servirse de un calentador solar por 15 años mía doméstica media en Rizhao y aproximadamente del 8 al 10% de cuesta unos 1.934 dólares EE.UU. (15.000 Yuans), lo que es menos del la economía doméstica media rural. coste de un calentador eléctrico convencional. Este cambio ha gene- Los paneles están simplemente unidos a los exteriores de los edi- rado unos ahorros domésticos anuales de 120 dólares EE.UU., en una ficios. La ciudad ayuda a instalar los paneles. parte de China en donde los ingresos per cápita son menores que la La ciudad ha aumentado la concienciación por medio de educa- media nacional. ción y campañas comunitarias. Rizhao ha celebrado seminarios públi- Este logro es el resultado de la convergencia de tres factores: una cos y ha apoyado la publicidad en televisión. política del gobierno regional que promueve la solución y proporcio- La ciudad dispuso que todos los nuevos edificios incorporasen pa- na apoyo financiero para la investigación, desarrollo y despliegue de neles solares y supervisó el proceso de construcción para garantizar tecnologías de calentamiento solar del agua; una nueva industria que una instalación adecuada. Fuente: Bai (2006). Indicadores y puntos de referencia indicadores relacionados con ella y habría que abordarlos separadamente. También hay que te- La planificación y práctica de la energía urbana ner en cuenta que muchas ciudades en desarro- sostenible son elusivas sin unas medidas realis- llo están infraservidas en energía (falta de acceso tas para cuantificar el funcionamiento (usando o falta de asequibilidad) frente a sus homólogas indicadores) y medir el progreso (usando pun- en los países desarrollados. Por lo tanto, deberían tos de referencia). Para las ciudades de los paí- considerarse con cuidado los indicadores que ses en desarrollo, los indicadores y puntos de re- son sensibles a la distorsión (por ejemplo, indi- ferencia no revelan meramente las lagunas, sino cadores con la denominación per cápita). En ge- que también inspiran acciones para conseguir neral, las ciudades deberían tener dos series de mejores servicios energéticos sin reducir la ase- medidas de energía sostenible: una que reflejase quibilidad o comprometer el medio ambiente, las metas estratégicas a largo plazo de la planifi- como se ejemplifica en el caso de la Ciudad de cación y práctica de la energía urbana sostenible, Rizhao. Desarrollar una métrica es una tarea va- y la otra que pusiese de manifiesto el funciona- liosa, pero difícil, porque cada ciudad es única miento y la eficiencia de los sectores consumi- en sus usos de energía y niveles de servicio, por dores de energía en las ciudades. La Tabla 3.12 lo que deberíamos centrarnos en una pequeña representa una lista preliminar de la métrica o serie de indicadores clave que permitan compa- categorías de métricas de energía sostenible pro- raciones con sentido entre ciudades. No debería puestas para las ciudades. incluirse el consumo de energía industrial y los GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 263 Tabla 3.12 Indicadores y puntos de referencia de energía urbana sostenible: propuesta preliminar SECTOR INDICADORESa PUNTOS DE REFERENCIAb Metas a largo plazo • Cuota de suministro de energía renovable Los puntos de referencia deberían utilizar y estratégicas en el consumo final de energía un grupo de ciudades comparables en términos • El contenido de carbono del consumo de energía final de condiciones climáticas e indicar la práctica (kilogramo equivalente de CO2 por megajulio) de nivel medio y mejor práctica, respectivamente • El indicador de densidad urbana • Indicador del coste de la energía y asequibilidad Servicios municipales • Pérdidas de la distribución eléctrica Véase más arriba • Energía usada para suministrar y tratar 1 m3 de agua • Pérdidas de agua técnicas y no técnicas • Eficiencia energética del alumbrado público • Recuperación del metano de vertederos y plantas de tratamiento de aguas residuales Edificios • Edificios residenciales: eficiencia en refrigeración, Véase más arriba calefacción y alumbrado • Edificios de oficinas: eficiencia en refrigeración, calefacción y alumbrado • Edificios del gobierno: eficiencia en refrigeración calefacción y alumbrado • Eficiencia energética de los aparatos clave Transporte • Emisiones de carbono del tráfico de pasajeros Véase más arriba (kilogramo equivalente de CO2 por persona-kilómetro) a. Los indicadores representan el funcionamiento actual de la ciudad. b. Los indicadores de referencia e indicadores son la misma serie de medidas, pero los de referencia representan la práctica a medio nivel y la mejor práctica, respectivamente, entre una serie de ciudades que son comparables en términos de condiciones climáticas. Nota: En la tabla, la energía urbana no incluye el consumo industrial de energía. CO2 = dióxido de carbono. Fuente: Compilación del autor (Feng Liu). Barreras a la inversión en energía 3.13 figura una lista de barreras típicas clasifica- sostenible en el sector público da por interesados. Pueden justificarse muchas acciones en energía sostenible únicamente sobre la base de la coste- Acciones en energía sostenible efectividad, pero, por varias razones, no se llevan de los gobiernos de las ciudades a cabo muchas inversiones debido a las barreras administrativas, de la política y de mercado. En- El desarrollo de sistemas modernos interconec- tre las cuestiones clave figuran las siguientes: (1) tados de energía a lo largo del siglo pasado, en normalmente las agencias del gobierno no res- rasgos generales, ha reducido gradualmente la ponden a las señales de los precios porque les capacidad de las ciudades para comprender y falta una orientación comercial; (2) los procedi- planear sus necesidades energéticas, convirtién- mientos públicos para la adquisición de equipo dose en participantes pasivos en la agenda de la y servicios son, generalmente, inflexibles a nue- energía urbana y dejando la mayor parte de las vos enfoques y (3) las restricciones en los presu- responsabilidades a los gobiernos regionales y puestos anuales limitan la financiación para la nacionales y el sector privado. Para seguir una mejora del capital, mientras que las restriccio- agenda energética urbana sostenible, las ciuda- nes de la financiación pública y la típicas dota- des tienen que convertirse en más activas e im- ciones anuales presupuestarias significan que es plicarse en decisiones que afectan a las opciones difícil la amortización de los costes. En la Tabla de demanda y oferta de energía. Los gobiernos 264 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS de las ciudades deben convertirse en socios más suministro de agua y tratamiento de las aguas re- enérgicos de los gobiernos regionales y naciona- siduales; el alumbrado público y los semáforos; les y guiar y movilizar la participación del sector y los servicios municipales tales como la gestión privado, y, lo más importante, deben actuar den- de los residuos sólidos, transporte público y, en tro de su propia autoridad para llevar a cabo so- climas fríos, la calefacción de distrito.10 luciones de energía sostenible. Instalaciones y edificios propiedad del gobier- no: los edificios consumen, aproximadamente, Eficiencia energética y soluciones un tercio de la energía mundial y constituyen un de energía renovable en el sector público potencial significativo para el ahorro de ener- Los costes de la energía constituyen, a menudo, gía. Los edificios del gobierno, especialmente los una parte significativa del presupuesto operati- de los países en desarrollo, tienden a ser más an- vo de los gobiernos de las ciudades. En el Esta- tiguos y utilizan equipo más ineficiente, lo que do de California, por ejemplo, la energía es la subraya el potencial de ganancias en eficiencia segunda partida en magnitud del gasto de las energética. Las medidas para conseguirlas se operaciones del gobierno de las ciudades, des- pueden centrar en los cerramientos de los edi- pués de los salarios y beneficios de los emplea- ficios (ventanas y aislamiento), aparatos eléc- dos (Lantsberg, 2005). La parte de consumo del tricos (iluminación, bombeo y calefacción y re- sector público es particularmente alta en elec- frigeración) y equipo de oficina (ordenadores, tricidad y calefacción. El sector público consti- copiadoras e impresoras). Aunque las medidas tuye el 9% del uso de electricidad de Brasil. Los son beneficiosas, las instalaciones públicas es- organismos públicos forman el 20% de las car- tán, a menudo, sujetas a rígidas prácticas de ad- gas de electricidad y calefacción de Europa orien- quisición que se centran especialmente en los tal y, aproximadamente, el 10% de la demanda costes y carecen de presupuestos discreciona- de electricidad y calefacción de la Unión Euro- les con los que llevar a cabo mejoras sensatas. pea proviene del sector público.9 Como un pri- Además, las relaciones principal-agente o los mer paso, los gobiernos de las ciudades deberían incentivos divididos complican las inversiones. considerar iniciar soluciones de energía soste- Por ejemplo, una agencia presupuestaria ma- nible dentro de los límites de sus ciudades, por- triz puede determinar un presupuesto de capi- que ello puede producir rápidos beneficios y se tal de la subsidiaria e incluso el equipo concre- lo puede aplicar con mayor facilidad. Entre los to, a pesar de la responsabilidad de la agencia objetivos comunes de las mejoras figuran las ins- subordinada para pagar las facturas mensuales talaciones y edificios propiedad del gobierno; el de energía. Tabla 3.13 Barreras típicas a las inversiones en energía sostenible del sector público BARRERAS DE POLÍTICA USUARIOS FINALES PÚBLICOS PROVEEDORES DE EQUIPO FINANCIERAS Y REGULATORIAS Y SERVICIOS • Fijación de precios bajos • Carencia de incentivos para • Costes más altos de transacción • Alto temor del riesgo de energía cambiar o asumir riesgos de proyectos del sector público del crédito público o recaudaciones • Sin presupuesto discrecional para • Problemas de falta de pago • Nuevas tecnologías • Políticas de adquisición mejoras o proyectos especiales o pago tardío • Nuevos mecanismos (coste más bajo, proyecto • Poca claridad acerca de la • Altos costes de desarrollo de los contractuales definido, servicios no propiedad de ahorros de coste proyectos • Pequeñas dimensiones y altos agrupados y energía • Capacidades de gestión de riesgos, costes de transacción • Los ciclos de presupuesto • Mala capacidad técnica para de negocios y técnicas limitadas • Alta percepción del riesgo anual pueden no permitir evaluar las opciones • Bajo historial de seguimiento • Sesgos de conducta la contratación para • Sesgos de conducta en el mercado de nuevos modelos varios años contractuales • Planificación ad hoc Fuente: Compilación del autor (Jas Singh). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 265 Los programas de eficiencia energética sue- nes de dólares EE.UU. Hasta la fecha, se han in- len apoyar inicialmente medidas moduladas re- vertido unos 22 millones de dólares EE.UU. en, lativamente de bajo coste, tales como moderni- aproximadamente, 200 proyectos. zación del alumbrado o la sustitución del equipo Suministro de agua y tratamiento de aguas antiguo, como calefacción, ventilación y siste- residuales: el funcionamiento de los sistemas mas de aire acondicionado. En los complejos de de agua y aguas residuales suele ser el mayor edificios públicos, tales como ayuntamientos, gasto en los presupuestos municipales de ener- escuelas y hospitales, puede necesitarse un en- gía. Por ejemplo, las ciudades de California gas- foque para todo el edificio con el fin de conse- tan más del 50% de sus presupuestos de energía guir un control coste-efectivo del presupuesto en bombeo de agua y aguas residuales (Lants- de energía de un edificio (consumo anual de berg, 2005). Las estimaciones sugieren que el 2 energía). Además los edificios son sistemas de o 3% del consumo mundial de energía se dedica energía complejos y se realiza, a menudo, com- a bombear o tratar agua y que existe el poten- promisos para optimizar la eficiencia energéti- cial de unos ahorros de energía relacionados ca. Por ejemplo, los planificadores tienen que con ello de más del 25%. En muchas ciudades, evaluar la eficiencia de un sistema de calefac- la energía y el agua son recursos escasos, y las ción, ventilación y aire acondicionado frente al ciudades suelen introducir programas de efi- paso térmico del cerramiento de un edificio, por- ciencia para ahorrar energía y agua simultánea- que cada opción reduce la eficiencia de la otra. mente, a la vista de los vínculos entre estos sec- Para los nuevos edificios del gobierno, la adop- tores. En los países en desarrollo, los sistemas ción de la mejor práctica en el diseño y cons- de agua y aguas residuales suelen estar mal di- trucción sostenibles reduce los costes del ciclo señados, se apoyan en equipo obsoleto y sufren de vida y sirve como un ejemplo para el sector de altas pérdidas de agua no medidas, debido a privado. Un análisis exhaustivo de los costes y inversiones y competencia inadecuadas. Mu- beneficios financieros de los edificios de ofici- chos sistemas operan sin los incentivos comer- nas y escuelas con certificado LEED en Estados ciales apropiados para ser eficientes. En vista Unidos ha llegado a la conclusión de que una in- de estos obstáculos, la Alianza para Ahorrar Ener- versión inicial mínima de aproximadamente el gía ha lanzado Watergy, un programa que mues- 2% de los costes de construcción suele rendir tra los importantes beneficios de aumentar el unos ahorros en el ciclo de vida (de 20 años) de acceso a agua limpia reduciendo los costes de más de 10 veces la inversión inicial (Kats, 2003).11 energía y las pérdidas de agua.12 En Fortaleza, Recientemente, algunos gobiernos de países en el noreste de Brasil, la Alianza para Ahorrar en desarrollo han experimentado la mejora de Energía ha trabajado con la utilidad local, la múltiples instalaciones municipales bajo una Companhia de Água e Esgoto do Ceara, para de- autoridad común. Aunque esto puede ser más sarrollar y aplicar medidas que mejoran la distri- complejo, puede también reducir sustancial- bución y acceso a los servicios de saneamiento, mente los costes de transacción y dejar margen a la vez que se reducen los costes de funciona- para mayores inversiones. En Hungría, por ejem- miento y los impactos medioambientales. El su- plo, el Ministerio de Educación sacó un concur- ministrador local invirtió, aproximadamente, 3 so en 2006 para que un solo consorcio financia- millones de riales (unos 1,1 millones de dólares se y modernizase todas las escuelas del país bajo EE.UU.) en diversas actividades, tales como la un contrato de una empresa de servicios ener- instalación de un sistema de control automáti- géticos. La Corporación Financiera Internacio- co, ahorrando así 88 GWh y 2,5 millones de dó- nal proporcionó una garantía de una cartera de lares EE.UU. a lo largo de cuatro años y, lo que crédito al oferente ganador de hasta 250 millo- es más importante, estableció 88.000 nuevas co- 266 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS nexiones, a la vez que disminuía los costes tota- cia energética total, a la vez que alivian la pre- les de energía. sión sobre los recursos escasos de agua dulce. Los esfuerzos para aumentar la eficiencia Alumbrado público: se considera a menudo energética deberían considerar medidas tanto el alumbrado público como un servicio públi- del lado de la oferta como de la demanda y los co esencial que fomenta la actividad económi- vínculos correspondientes. Por ejemplo, a la vez ca y aumenta la calidad de vida (por ejemplo, que se reducen las fugas y pérdidas de agua, pue- reduciendo los delitos y los accidentes de ve- den obtenerse ganancias adicionales de eficien- hículos). Se puede proporcionar el alumbrado cia al disminuir la dimensión de las estaciones público más efectiva y ampliamente utilizando de bombeo. También deberían considerarse otras tecnologías de alumbrado eficientes energética- medidas para impulsar la eficiencia, tales como mente, que ahora son más baratas y más abun- rediseñar los sistemas, gestión de la presión, re- dantes. Sin embargo, la adquisición de lámparas ducción de los impulsores de las bombas, insta- se basa, a menudo, en la consideración de los cos- lación de tuberías de baja fricción y bombas de tes iniciales, sin tener en cuenta el impacto de velocidad variable, gestión de la carga, mejoras las facturas periódicas de energía. En diversos de los factores de energía, mejores procedimien- grados, los gobiernos municipales tienen pre- tos de mantenimiento, mejores mediciones y re- supuestos de capital limitados para sustituir el ciclado del agua. También podrían hacerse más alumbrado: carecen de información fiable sobre eficientes las plantas de tratamiento de aguas re- las alternativas y, en algunos casos, no pagan las siduales, recuperando las pérdidas de calor, cap- facturas de electricidad del alumbrado público turando metano para la generación de energía de forma regular. Para ilustrar la gama de opcio- y mejorando los sistemas de bombeo. nes disponibles en esta materia, la Tabla 3.14 exa- Muchas ciudades de los países en desarrollo mina la coste-efectividad de los sistemas alter- tienen una apremiante necesidad de aumentar nativos que consideró el Estado de Nueva York las capacidades de suministro de agua y trata- en 2002. miento de aguas residuales. La recuperación de La modernización de las lámparas en las ca- aguas de escorrentías y el tratamiento in situ del lles puede ahorrar potencialmente de un 30 a agua residual doméstica prevalecen cada vez más un 40% de los costes típicos de energía y, según en los nuevos proyectos de desarrollo inmobi- las estructuras de coste y las lámparas disponi- liario. Estas prácticas, si son configuradas ade- bles, pueden tener periodos de amortización de cuadamente dentro de las redes de agua urbana menos de tres años. Instalar temporizadores y y aguas residuales, pueden aumentar la eficien- sistemas automáticos de control y rediseñar los Tabla 3.14 Análisis económico comparativo de una serie de sistemas de alumbrado público CABEZA DE COBRA DE MERCURIO, CABEZA DE COBRA DE HALURO SODIO DE ALTA PRESIÓN DE ELEMENTO COMPARADO CONVENCIONAL METÁLICO, EFICIENTE EN ENERGÍA CORTE, EFICIENTE EN ENERGÍA Tipo de lámpara 400-watios vapor de mercurio 250-watios haluro metálico 250-watios sodio a alta presión Número de luces 12 12 11a Coste instalado, $ EE.UU. 36.672 36.240 35.618 Coste anual de energía, $ EE.UU. 2.391 1.551 1.419 Coste anual de funcionamiento, $ EE.UU.b 2.536 1.677 1.601 Coste anual totalizado, $ EE.UU.c 6.271 5.368 5.229 a. Supone una reducción del 10% del número de postes necesarios debido a la mayor eficiencia lumínica del sodio de alta presión. b. Incluye los costes de la energía y mantenimiento. c. Incluye la inversión inicial de capital y los costes de energía y mantenimiento anualizados a lo largo de 20 años. Fuente: NYSERDA (2002). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 267 sistemas (para eliminar las áreas sobreilumina- tablecimiento de sistemas de tráfico rápido y pea- das e infrailuminadas) puede dar lugar a aho- jes por las congestiones, por ejemplo). Un obje- rros de energía adicionales. En la India, el Es- tivo especialmente importante en los climas fríos tado de Tamil Nadu convocó un concurso para es mejorar la eficiencia de los sistemas de cale- modernizar siete municipios con el fin de redu- facción de distrito (Cuadro de Texto 3.8). cir el uso de energía en el alumbrado público y el bombeo de agua. Por medio de un fondo de Más allá del sector público: desarrollo de infraestructura urbana se solici- enfoque en el medio ambiente construido taron ofertas que requerían un mínimo de un Como responsables del cumplimiento de las re- ahorro del 30% de energía. Se recibieron varias gulaciones nacionales, regionales y locales, los ofertas competitivas, se concedió un galardón y gobiernos de las ciudades influyen sustancial- el proyecto ha estado funcionando desde 2008 mente sobre la naturaleza de las soluciones de (Singh y otros, 2010). energía sostenible adoptadas en el medio cons- Otros servicios municipales: hay otras opor- truido urbano, lo que es especialmente impor- tunidades de obtener ahorros energéticos por tante en las ciudades de crecimiento rápido de medio de los servicios municipales, tales como los países en desarrollo, donde la inacción solo los residuos sólidos (reciclado de residuos, re- lleva a un futuro desperdicio de energía. Los fun- cuperación de metano en vertederos para pro- cionarios deberían centrarse en primer lugar en ducción de energía, etc.) y transporte (vehícu- las características y funciones de los nuevos edi- los de combustibles alternativos, mantenimiento ficios que afectan al consumo de energía, espe- de la flota de autobuses de transporte público, es- cialmente en los sistemas de calefacción y refri- CUADRO 3.8 Mejora de la eficiencia energética, reducción de los costes energéticos y liberación de los presupuestos municipales Con el apoyo parcial de un préstamo del Banco Mundial en 1991-99, ponsabilidad de los hogares, que, tras ello comenzaron a utilizarlo más las ciudades de Gdansk, Gdynia, Cracovia y Varsovia, Polonia, em- eficientemente. Los hogares o las empresas que operaban como sus prendieron renovaciones en los sistemas de suministro de calor, dis- agentes invirtieron en válvulas termostáticas para radiadores. Medi- tribuyendo medidores de calor para edificios, y reformaron la fijación dores de distribución del calor, mejores ventanas y aislamiento. Un del precio del calor, desde una tarifa basada en metros cuadrados del resultado fundamental fue que los costes de calentar un área de un área abastecida, a una tarifa en dos partes calculada por edificio. apartamento dado cayeron un 55%, debido a las mejoras en la eficien- El gobierno de Polonia aplicó reformas en el sector energético que cia impulsadas por los consumidores y las mejoras técnicas, operati- requerían que el pago por el calor se convirtiese gradualmente en res- vas y de gestión en las empresas de suministro de calor. La reducción ayudó a hacer que la supresión de las subvenciones fuese menos gra- Resultados en cuatro ciudades vosa para las economías domésticas. INDICADOR 1991/92 1999 CAMBIO, % En todo el país, se redujeron las subvenciones a la calefacción de Subvención de la calefacción los hogares prestadas por los presupuestos municipales, del 78% en de los hogares (%) 67 <5 (1994) n.a.a 1991 a cero al final de 1997. La instalación de medidores de calor en los Factura de calefacción cargada edificios ha sido obligatoria desde 1999. El uso de medidores de dis- a los hogares 1999 (dólares tribución de calor se ha convertido en un método popular para asig- EE.UU. por metro cuadrado) 13,7 6,2 -55 nar las facturas de calor dentro de los edificios: a la altura de 1997 se Área calentada, metros habían instalado 5,5 millones de ellos, abarcando aproximadamente cuadrados (millones) 63,8 68,6 7 el 30% de las viviendas de todo el país. Se han creado más de 10 em- Energía calórica vendida (gram presas que compiten en el mercado por los servicios de facturación, calorías por metro cuadrado) 0,27 0,22 -18 incluyendo la distribución de medidores, su lectura, facturación y man- Ahorros de energía n.a. n.a. 22 tenimiento. Los ahorros de energía reflejados en las facturas de cale- a. En todo el país, las subvenciones a la calefacción por hogar, dadas por los gobier- facción de los consumidores que se deben a la reforma, incluyendo nos municipales, se redujeron del 78% en 1991 a cero, a final de 1997. Nota: n.a. = no aplicable. los de las inversiones privadas alentadas por ella, suelen oscilar del 20 Fuente: Banco Mundial (2001). al 40%. 268 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS geración. Entre otros factores, figuran los planes Estado de California adoptó los primeros están- de situación, diseño de los edificios, sus cerra- dares de edificios verdes de Estados Unidos. A mientos, aparatos de iluminación y calentado- pesar de ello, los países en desarrollo deberían res de agua. Se ha acumulado mucha experiencia tomar nota de que hacen falta años para crear relevante en los países desarrollados a lo largo una capacidad adecuada de imponer la eficien- de los últimos 30 años. Pueden aplicarse tecno- cia energética y los estándares verdes. Además, logías maduras y materiales eficientes para crear es importante secuenciar las intervenciones en edificios con un uso de la energía bajo o cerca de edificios sostenibles de forma que se acomoden cero para calentar y refrigerar (Rosenthal, 2008). a la capacidad y prioridades locales. Aplicar estándares de eficiencia energética re- quiere coordinación entre los esfuerzos nacio- El panorama general: desarrollo espacial nales, regionales y de la ciudad, pero la aplica- urbano ción local de la ley es crucial. China constituye En último término, las ciudades individuales y un buen ejemplo del éxito de programas de efi- los bloques regionales urbanos tienen que ha- ciencia energética en países en desarrollo que cerse más eficientes en el uso de los recursos se urbanizan rápidamente. En 1995 se introdujo naturales, incluyendo la energía. En las ciuda- el primer estándar obligatorio de eficiencia ener- des, la planificación y prácticas energéticas ur- gética para los nuevos edificios residenciales en banas sostenibles deberían ser partes integrales los climas fríos de China. Entre las grandes ciu- de la aplicación de un crecimiento eficiente en dades septentrionales de China, la tasa de cum- recursos que, es de esperar, complemente las plimiento era un parco 6% en 2002. Desde en- agendas de desarrollo sostenible a los niveles re- tonces, el gobierno nacional ha aumentado la gional y nacional. Para conseguir un crecimien- ayuda a los gobiernos locales a efectos de hacer to inteligente, eficiente en recursos, las ciuda- respetar la ley y llevar a cabo inspecciones. La des pueden tener que olvidarse del desarrollo tasa de cumplimiento aumentó a, aproximada- espacial urbano expansivo unido al transporte mente, el 40% en 2005 y al 70% en 2007. Los motorizado y reenfocar el desarrollo en barrios, edificios que cumplen, por término medio, pier- para asegurar que los servicios clave se encuen- den un 35% menos de calor que los convencio- tren a una distancia a pie o dentro del alcance nales. El gobierno nacional promulgará en bre- del trayecto en bicicleta y transporte público. ve un estándar de eficiencia energética revisado Se examina en el capítulo 5 y en la nota sectorial para los nuevos edificios residenciales en climas 3 los detalles acerca de los impactos del desa- fríos que reducirá las pérdidas de calor en un rrollo espacial urbano sobre la eficiencia ener- 30% adicional. Esta vez, muchas ciudades van gética urbana. Esencialmente, el mensaje clave por delante del gobierno nacional. Por ejemplo, es que puede reducirse las necesidades de ener- en 2005, Pekín y Tianjin adoptaron estándares gía urbana aumentando las densidades urbanas, de eficiencia energética para los edificios simi- lo que disminuye la dimensión de las principa- lares a los estándares nacionales pendientes de les estructuras municipales, tales como carrete- revisión. En 2007, las provincias de Hebei y Liao- ras, sistemas de agua y aguas residuales, líneas ning hicieron lo mismo. de energía y gaseoductos. También disminuyen Muchos países en desarrollo han ampliado en los sistemas condensados el capital de infraes- sus esfuerzos para promover edificios sosteni- tructuras y los costes de funcionamiento y man- bles, incorporando otras estrategias de conser- tenimiento. La Figura 3.39, por ejemplo, ilustra vación, tales como una mejor gestión de agua y la relación general entre la densidad urbana y el residuos y pasos para mejorar la calidad de los consumo de combustible para el transporte, aun- ambientes interiores. Por ejemplo, en 2008, el que la densidad también tiene inconvenientes y GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 269 lidades, la reforma de la fijación de precios y otras medidas pueden reducir los costes ener- géticos, a la vez que también lo hacen con el desperdicio de energía. La forma más efecti- va de gestionar estos esfuerzos es en el nivel nacional. • Explorar las opciones para modernizar el stock existente de infraestructura. Esto que puede realizarse con la auditoría de las fuentes y or- ganizaciones energéticas, cambio de las pau- tas de adquisiciones, contrato de compañías de servicios, diseño de objetivos de los orga- nismos públicos a efectos de eficiencia ener- gética, etc. El acceso a la financiación es cla- ve para obtener estas ganancias. • Considerar las opciones a la hora de ocuparse del nuevo medio construido. Esto podría im- plicar adoptar estándares de eficiencia ener- gética para edificios y equipo, mejorar la pla- Figura 3.39 Densidad urbana y consumo de energía relacionado nificación de las ciudades y los procesos de con el transporte diseño, fortalecer los esquemas de uso del te- Fuente: Kirby (2008). rreno, etc. límites, y hay que planificarla sobre la base de • Buscar opciones para vincular los programas las condiciones físicas, socioeconómicas y natu- de las ciudades. Por ejemplo, combinar las ad- rales. quisiciones de equipo para negociar mejores precios, combinar servicios similares entre ciudades e impulsar la influencia de la ciudad Conclusiones en el nivel nacional. Como se trata de realizar ahorros de energía en- • Buscar formas de incentivar a los organismos tre múltiples sectores, resulta compleja la pla- públicos y equipos acerca de las opciones de nificación y aplicación de medidas energéticas energía sostenible. Ofrecer galardones de sos- sostenibles en medios urbanos. Aunque pueden tenibilidad medioambiental, publicar los re- justificarse muchas inversiones en energía sobre gistros de las agencias de la energía y logros la base de los rendimientos financieros o econó- medioambientales, dar subvenciones como micos, deberían incluirse los problemas medio- incentivos, etc. ambientales en las evaluaciones de los proyec- tos. Entre las recomendaciones generales para • Crear mecanismos para que las ciudades com- promover la energía sostenible y aumentar la efi- partan sus experiencias en todo el país. Podría ciencia energética y la energía limpia, figuran hacerse esto por medio de asociaciones, es- las siguientes: tudios casuísticos, boletines, etc. • Garantizar que el sector energético funcione adecuadamente. La reestructuración del sec- tor energético, la comercialización de las uti- 270 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Notas y, si se la integra adecuadamente, la utilidad eléctrica. 1. Esta nota sectorial refleja la definición de la 8. Las barreras de mercado a la inversión en Agencia Internacional de la Energía de las eficiencia energética se refieren a factores, ciudades como una referencia general e usualmente sociales e institucionales, que evitan la intercambiable para las áreas urbanas, que pueden obtención de todo el potencial económico de las ser grandes ciudades-región metropolitanas, tales oportunidades de eficiencia energética. Estas como la Ciudad de Nueva York, o pequeños barreras ayudan a explicar la diferencia entre las asentamientos urbanos que solo tienen unos pocos elecciones y decisiones observadas en eficiencia miles de habitantes (Véase IEA, 2008). La energética y las decisiones y elecciones definición exacta de áreas urbanas varía por país. correspondientes predichas por la teoría económica. Entre algunas barreras de mercado 2. Por ejemplo, la oferta y precios de la electricidad habituales figuran los incentivos equivocados, falta basada en red están generalmente regulados por de acceso a la financiación, altos costes de los gobiernos regionales o nacionales. transacción, distorsiones en la regulación de 3. En general, los códigos de energía de los edificios precios, falta de información y mala información. están regulados a los niveles regional, provincial, 9. Véase una información adicional sobre estos y estatal o nacional, pero se hace cumplir en el nivel otros casos en Comisión Europea (2003) y Taylor y local. otros (2008). 4. Las alternativas de eficiencia energética suelen 10. Los sistemas de calefacción de distrito son la única requerir un mayor gasto a corto plazo, pero infraestructura de energía urbana moderna que ahorran dinero a largo, requiriendo inversiones de está totalmente conectada con las ciudades. La capital al comienzo, aunque sean menores sus estructura de propiedad ha sufrido importantes costes globales del ciclo vital. Las alternativas cambios, pero sus gobiernos siguen ejerciendo una menos eficientes suelen ser menos caras a corto gran influencia sobre el desarrollo y gestión de plazo (requiriendo una menor inversión de capital) estos sistemas. y las ciudades pueden escogerlas para conseguir una solución más barata y fácil para una población 11. LEED (Leadership in Energy and Environmental más amplia dentro de un marco temporal más Design) (Liderazgo en Energía y Diseño corto, aunque esto puede no ser la solución óptima Medioambientales) es un sistema de clasificación a largo plazo. de construcción verde desarrollado por el Consejo de Construcción Verde de EE.UU. Proporciona una 5. El alumbrado eléctrico es un buen ejemplo. Para serie de criterios para la construcción sostenible cuando la electricidad ha llegado a una bombilla, medioambientalmente. Entre los principales ya se ha perdido, por término medio, beneficios financieros de cumplir los criterios aproximadamente un 70% del contenido de figuran los menores costes de energía, agua y energía del carbón por medio de la conversión, eliminación de residuos. transmisión y distribución. Una lámpara fluorescente compacta proporciona la misma 12. Véase en el Manual Watergy de la Alianza para cantidad de servicio de iluminación (es decir, brillo Ahorrar Energía 2007 (Barry, 2007) una discusión por metro cuadrado) utilizando aproximadamente acerca de las barreras y oportunidades de acceder un 20% de la electricidad de una lámpara a la eficiencia en agua y energía dentro de las incandescente. utilidades de agua. 6. Las casas pasivas que utilizan energía ultra-baja para la refrigeración y calefacción del espacio han mostrado tener éxito en Europa y Estados Unidos (Rosenthal, 2008). Bibliografía 7. En las áreas urbanas también existen recursos energéticos distribuidos, que se basan en unidades Bai Xuemei. 2006. «Solar-Powered City: Rizhao, de generación de electricidad paralelas China.» En State of the World 2007: Our Urban independientes dentro de los sistemas de Future, ed. Worldwatch Institute, 108-09. distribución de electricidad. Estas unidades están Washington, DC: Worldwatch Institute. . Entre los ejemplos figuran sistemas de micro- Banco Mundial. 2001. «China: Opportunities to turbinas de gas, de turbinas de viento, células de Improve Energy Efficiency in Buildings». Informe, combustible y sistemas fotovoltaicos sobre los Programa de Energía Alternativa y Unidad de tejados. La generación distribuida puede ser Energía y Minería, Región de Asia Oriental y beneficiosa para los consumidores de electricidad Pacífico, Banco Mundial, Washington D.C. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 271 — 2007. Cost of Pollution in China: Economic Sustainable Building Task Force». Junta de Gestión Estimates of Physical Damages. Washington, DC: Integrada de Residuos, Sacramento, CA. . Resources/China_Cost_of_Pollution.pdf>. Kirby, Alex. 2008. Kick the Habit: A UN Guide to Barry, Judith A. 2007. «Watergy: Energy and Water Climate Neutrality. Nairobi: Programa Efficiency in Municipal Water Supply and Medioambiental de las Naciones Unidas. Wastewater Treatment; Cost-Effective Savings of Lantsberg, Alex. 2005. «Sustainable Urban Energy Water and Energy». Manual, Alianza para Planning: A Road Map for Research and Funding». Ahorrar Energía, Washington, DC. . CA. . C40 de Liderazgo de Ciudades por el Clima. Mairie de Paris (Ayuntamiento de París). 2007. «Paris . Mairie de Paris, París. . buildings/melbourne_eco.jsp>. NYSERDA (New York State Energy Research and CBSC (California Building Standards Commission - Development Authority - Autoridad de Comisión de Estándares de Edificación de Investigación y Desarrollo de la Energía del Estado California). 2009. «2008 California Green Building de Nueva York). 2002. «NYSERDA How-to Guide Standards Code». CBSC, Sacramento, CA. . . Greater New York. Nueva York: Ciudad de Nueva Rosenthal, Elisabeth. 2008. «The Energy Challenge: No York. . New York Times, 27 de diciembre: A1. Comisión Europea. 2003. Harnessing the Power of the Singh, Jas, Dilip R. Limaye, Brian J. Henderson, y Public Purse: Final Report from the European Xiaoyu Shi. 2010. Public Procurement of Energy PROST Study on Energy Efficiency in the Public Efficiency Services: Lessons from International Sector. Estocolmo: Borg y Co. AB. . Levin, Anke S. Meyer, y William A. Ward. 2008. ICLEI (ICLEI - Local Governments for Sustainability Financing Energy Efficiency: Lessons from Brazil, - Gobiernos Locales por la Sostenibilidad). 2008. China, India, and Beyond. Washington, DC: Banco «International Local Government GHG Emissions Mundial. Analysis Protocol». Versión de lanzamiento 1.0, USAID (U.S. Agency for International Development - ICLEI, Toronto. . Performance Contract to Save Water, Energy in S. IEA (International Energy Agency - Agencia Africa». Energy Update 2 (abril/mayo): 6-7. Internacional de la Energía). 2008. World Energy Worldwatch Institute. 2006. State of the World 2007: Outlook 2008. París: IEA. Our Urban Future. Washington, DC: Worldwatch Kats, Greg. 2003. «The Costs and Financial Benefits of Institute. . 272 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS NOTA SECTORIAL 2 Ciudades y agua Panorámica gestión integrada de los recursos de agua). Para garantizar la optimización y sostenibilidad de El agua es indispensable para la actividad hu- los recursos, el gobierno tiene que abordar as- mana. Las antiguas civilizaciones florecieron al- pectos clave de la gestión integrada del sector rededor de las fuentes de agua, incluyendo la del agua, así como cuestiones transversales en- antigua China, Egipto y Roma. El agua ha forma- tre diversos sectores. Estos aspectos y cuestio- do los destinos de grandes ciudades, tales como nes llevan consigo políticas, regulaciones, activi- Pekín, El Cairo, Fráncfort, Londres, Nueva York, dades de planificación, inversiones sectoriales, París, Roma y Sídney. Muchas ciudades pione- métodos de financiación, suministro de servicios ras, tales como Babel y Saba, en el antiguo Orien- y factores institucionales. te Medio, se redujeron o desaparecieron porque En la Figura 3.40 se muestra el modelo input- se secaron las fuentes de agua. El agua desempe- output del sector del agua, que especifica pará- ña papel importante en el crecimiento econó- metros de los inputs y outputs deseados, inter- mico, calidad de vida y sostenibilidad medio- venciones relevantes y outputs no deseados que ambiental. Algunos definen el agua como un don hay que minimizar. Todas las intervenciones en divino, mientras que otros lo consideran una mer- una ciudad deberían llevar a los objetivos desea- cancía económica. En cualquier caso, el agua es dos, entre los que figuran: (1) accesibilidad para un recurso limitado que, a menudo, hay que tra- todos los residentes, incluyendo los pobres; (2) tar para que llegue a ser utilizable y hay costes una calidad del servicio apropiada; (3) una alta asociados con su transporte, distribución y ges- eficiencia operativa; (4) fiabilidad del servicio; tión. El agua tiene valor social y el acceso a una (5) seguridad y sostenibilidad del suministro; (6) cantidad suficiente de agua para sobrevivir es un preservación medioambiental; y (7) asequibili- derecho humano. En este contexto, los políticos dad del servicio. Estos objetivos están interre- y gestores suelen tomar medidas para garantizar lacionados y hay que identificar las soluciones que los pobres tengan acceso a una parte equita- de compromiso. Las intervenciones pueden es- tiva de los servicios de agua, en especial en los tar relacionadas con la planificación, protección países en desarrollo. El agua es un recurso com- y mejora de los recursos de agua, infraestruc- partido que desempeña papel vital en el desa- tura, suministro y gestión del servicio. Estas in- rrollo de otros sectores económicos. tervenciones están sujetas a restricciones en los Dada la importancia del agua, se necesita una inputs relativamente inalterables (inputs inde- gestión integrada en el nivel sectorial y en el ma- pendientes), tales como las características de los cro-nivel para garantizar que se utiliza el recur- recursos de agua, hidrología e hidrogeología, con- so de formas óptimas y sostenibles (es decir, una diciones climáticas y atmosféricas, condiciones GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 273 Figura 3.40 El marco input-output del sector del agua Fuente: Compilación del autor (Khairy Al-Jamal). demográficas y económicas y normas sociales y lineales entre los sectores urbanos, que incluyen derechos históricos. Entre los parámetros que el agua, la energía, residuos sólidos, telecomu- son gestionables figuran la política, legislación, nicaciones y transporte, que comparten muchas regulaciones, instituciones, tecnología de los sis- restricciones económicas, medioambientales y temas físicos, planificación espacial, interesados políticas. A pesar de ello, la optimización de los y aspectos económicos y financieros. Deberían beneficios netos entre estos sectores y relacio- mitigarse o eliminarse los efectos indeseables. nes es el objetivo definido. Entre estos impactos potenciales figuran, pero no están limitados al tiempo de aplicación y a los costes del ciclo vital, la contaminación del agua, Política, legislación y regulaciones, el agotamiento de los recursos de agua, el daño del sector del agua medioambiental, riesgos para la salud y disputas locales y transfronterizas. El marco legislativo y regulatorio define las re- Esta nota sectorial arroja luz sobre las estra- glas de gestión del sector del agua a los niveles tegias para la gestión del sector del agua y va di- nacional y local. Este marco puede extenderse rigida a ayudar a los que toman las decisiones más allá de las fronteras nacionales y abordar urbanísticas, a reunir una serie óptima y bien cuestiones transnacionales, si se comparte los coordinada de programas. Un desafío clave lo recursos de agua o su gestión y la protección constituye el alto grado de interconexiones no requiere una cooperación internacional. Este 274 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS marco tiende a satisfacer miríadas de objetivos, toma de decisiones acerca de la asignación de que incluyen garantizar la protección adecua- los recursos de agua. da de los recursos de agua, desarrollar y pro- El alto grado de conectividad e interacción en mover servicios de agua sostenibles, asegurar estos sistemas y subsistemas pide políticas, le- una distribución y acceso equitativos, mejorar gislación y regulaciones bien desarrolladas en los la salud y las condiciones medioambientales, niveles nacional y local. hacer posible el crecimiento económico y pro- En el nivel nacional, el marco influye sobre los mover la eficiencia y optimización en el uso de estándares mínimos de servicio de la calidad del los recursos de agua para mejorar la viabilidad agua potable y el tratamiento y eliminación de del sector. aguas residuales, de acuerdo con las regulacio- Como se sugiere en la Tabla 3.15, los sistemas nes de calidad y los estándares técnicos de los de gestión de agua están vinculados y deben co- sistemas de agua. Los estándares en la asigna- nectarse los sistemas y subsistemas. Los tres ción de recursos de agua se basan, normalmen- principales sistemas interconectados son los re- te, en regulaciones medioambientales y se fijan cursos de agua, servicios y sistemas de gober- usualmente los precios sobre la base de las re- nanza. Cada uno de estos principales sistemas gulaciones económicas, leyes del agua y las mo- está compuesto por sistemas y subsistemas de- dalidades de los suministradores del servicio. En rivados. Aunque la gestión y aplicación de estos el nivel local, el marco aborda la equidad y el ac- sistemas y subsistemas puede cruzarse con otros ceso a los servicios, la participación comunita- sectores, tales como el terreno, construcción y ria en la toma de decisiones, el diseño del siste- operaciones de infraestructura, en especial en la ma de distribución y recogida, la planificación Tabla 3.15 Sistemas de gestión del sector del agua SISTEMAS DE RECURSOS DE AGUA SISTEMAS DE SERVICIOS DE AGUA SISTEMAS DE GOBERNANZA Sistema de planificación de recursos de agua Sistema de planificación del servicio de agua Sistema de elaboración de la política Subsistema de planificación financiera Subsistema de planificación financiera Sistema regulatorio Subsistema de planificación organizativa Subsistema de planificación organizativa Subsistema de regulación medioambiental Subsistema de planificación física Subsistema de planificación física Subsistema de regulación económica Sistema de operaciones de recursos del agua Sistema de operaciones del servicio de agua Subsistema de regulación de la calidad Subsistema de gestión de la construcción Subsistema de gestión de la construcción del agua potable Subsistema operaciones y mantenimiento Subsistema de operaciones y Sistema de responsabilidad mantenimiento del agua Sistema de gestión de recursos del agua Subsistema de operaciones y Subsistema de licencias de extracción mantenimiento de aguas residuales Subsistema de asignación Subsistema de gestión de los sistemas Subsistema de gestión de oferta y demanda de software y hardware Sistema de gestión de servicios de agua Subsistema de cumplimiento de calidad de los servicios Subsistema de efectividad y eficiencia Subsistema de fijación de precios Sistema comercial Subsistema de servicios al cliente Subsistema de facturación Subsistema de recaudación Sistema de gestión de recursos humanos Sistema de gestión de la información Fuente: Compilación del autor (Khairy Al-Jamal). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 275 física, la configuración espacial de las plantas de tratamiento y el control y gestión acústica y ol- fativa (Tabla 3.16). Aunque las políticas y legislación están nor- malmente formuladas en el nivel central, pue- den imponerse las regulaciones de forma cen- tral o local. En algunos casos, pueden imponerse las regulaciones por medio de contratos. El contexto institucional Un marco institucional fuerte y adecuado ase- Figura 3.41 El marco institucional en el sector del gura el cumplimiento sin roces y con éxito de las agua políticas, legislación y regulaciones sectoriales. Fuente: Compilación del autor (Khairy Al-Jamal). Lo ideal es que las instituciones lleven a cabo las nales, hay que preservar la integridad de los sis- intervenciones para optimizar las ganancias a temas del sector del agua (véase la Tabla 3.15). pesar de las restricciones sectoriales y condicio- Un marco institucional debería mostrar integri- nes de las fronteras. Las instituciones deberían dad, generalidad, una sana división de papeles priorizar la consecución de los objetivos secto- y responsabilidades y la representación en otros riales, pero también interrelacionarse con otros foros de desarrollo, de la siguiente forma: sectores para garantizar un desarrollo óptimo a mayor escala. Las entidades institucionales cla- • El que lleva a cabo la política: la función de lle- ve incluyen a los que llevan a cabo la política, re- var a cabo la política reside, principalmente, guladores, suministradores del servicio y clientes en el nivel central y, normalmente, se impone (Figura 3.41). A pesar de los acuerdos institucio- a las ciudades las políticas nacionales. Tabla 3.16 El marco de política, legislativo y regulatorio que afecta al sector del agua NIVEL MARCO DE POLÍTICAS, LEGISLACIÓN Y REGULACIONES Nacional • Leyes del agua • Asignación de recursos de agua al sector doméstico y la proporción con provincias y ciudades • Estándares de calidad del agua potable • Estándares del tratamiento y eliminación de aguas residuales • Estándares de los sistemas y plantas de tratamiento de agua • Estructura de tarifas y política de fijación de precios Local • Planificación física y distribución espacial • Cargos de uso y medición • Facturación y recaudación • Equidad y acceso • Asequibilidad • Eficiencia de las operaciones • Impactos medioambientales locales, tales como ruido, apariencia y olor • Participación y atribución de poder a la comunidad Fuente: Compilación del autor (Khairy Al-Jamal). 276 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS • Regulador: el sistema regulador es respon- dor medioambiental es minimizar la extrac- sable de aplicar las reglas para garantizar el ción de recursos de agua y aplicar severos es- cumplimiento de los estándares de servicio tándares a las aguas residuales eliminadas, y otras políticas sectoriales con el fin de ga- pero el principal interés del regulador econó- rantizar la sostenibilidad, lo que requiere mico es garantizar que las tarifas recaudadas suministrar servicios apropiados a precios cubran los costes, lo que, a menudo, significa asequibles. Los tres subsistemas dentro de apoyar estándares relajados de eliminación y la función regulatoria son: el subsistema de maximizar el uso de los recursos naturales de regulación medioambiental (con la emisión agua antes de considerar opciones más caras de licencias de extracción y vertido), el sub- y no convencionales, tales como la desaliniza- sistema de regulación de la calidad (que ga- ción de agua del mar. rantiza el cumplimiento de los estándares de • Suministrador del servicio: los suministradores agua potable, tratamiento de aguas residua- del servicio son responsables de suministrar les y la calidad de las plantas) y el subsiste- servicios de agua en la ciudad, incluyendo el ma de regulación económica (con la revisión tratamiento y distribución del agua y las rela- de los precios para garantizar que las tarifas ciones con los clientes que les están asocia- sean acordes con los costes reales, promo- das. Las fuentes de agua pueden estar situadas viendo la eficiencia y conservación y hacien- dentro de la ciudad y gestionadas por el su- do posible la sostenibilidad y asequibilidad ministrador de servicios, o fuera de la ciudad y para los pobres). gestionadas por un diferente suministrador de En algunos casos, los municipios pueden agua. El mismo suministrador del servicio de- proponer y aplicar las regulaciones, pero es bería hacerse cargo de la recogida de agua de importante garantizar la separación entre los lluvia, gestión de inundaciones y recogida y reguladores y los suministradores del servicio tratamiento de aguas residuales. Consolidar para evitar conflictos de interés. El regulador estos servicios ayudará a mejorar el control de asegura que los clientes reciban los servicios todos ellos y promoverá la responsabilidad y de acuerdo con los estándares acordados, para operaciones más eficientes. Por ejemplo, un mitigar el riesgo de que los suministradores suministrador de agua, normalmente, estimu- de los servicios no lleguen a ese nivel. Ambos la a los clientes a reducir las aguas residuales si cuerpos no deberían estar bajo la jurisdicción también las gestiona. Los suministradores tam- de la misma entidad. Es, igualmente, impor- bién promueven la protección de los recursos tante que el cuerpo que lleva a cabo la política de agua si cargan con el coste de su tratamien- y los reguladores sean instituciones diferen- to. Los suministradores del servicio pueden ser tes. En el Reino Unido, las regulaciones son empresas privadas (Francia, Alemania, Reino amplias, la Agencia Medioambiental ejecuta Unido, etc.), organismos públicas (Australia, las regulaciones medioambientales y está se- Alemania y Suráfrica) o municipios (Francia, parada del regulador económico y de calidad Egipto, Alemania y Jordania). En algunos ca- independiente (la Autoridad de Regulación de sos, los organismos multifunción ofrecen agua, los Servicios de Agua). Esta separación mejo- electricidad y otros servicios. La decisión de ra la transparencia y responsabilidad internas combinar servicios de utilidades debería de- del sistema regulador, porque se toman las de- pender de la escala de las industrias relaciona- cisiones abiertamente. Sin embargo, las agen- das y los potenciales ahorros de coste. Además, cias reguladoras deberían coordinarse estre- los organismos públicos pueden subcontratar chamente para gestionar las soluciones de algunas o todas sus operaciones para aumentar compromiso. El interés principal del regula- la eficiencia. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 277 • Sociedad civil: debería institucionalizarse la laciones de desinfección. El sistema sirve a no- sociedad civil, estableciendo asociaciones de dos de demanda distribuidos. usuarios y canales de participación adecua- Las siguientes secciones subrayan los factores dos, lo que ayuda a asegurar la participación tecnológicos en el diseño de los sistemas de agua pública en el desarrollo de la industria y la y los méritos de la adecuada distribución espa- toma de decisiones relacionada. Los instru- cial de los nodos de demanda, que están goberna- mentadores de la política y reguladores sue- dos por la planificación del uso del terreno. len consultar a las asociaciones de usuarios para evaluar y garantizar la adecuación de Sistemas de suministro de agua políticas, legislación, regulaciones y niveles La distribución espacial de los centros de deman- de servicio. Los suministradores de servicios da: las ciudades deberían tender a limitar la dis- deberían reconocer a los usuarios como clien- persión urbana para asegurar que la demanda de tes genuinos que impulsan los ingresos y la agua no esté excesivamente dispersa y que se mi- sostenibilidad de la industria. nimice la amplitud de los sistemas de distribu- ción y recogida (los costes relacionados con la red de distribución suelen formar el 70% de los Tecnología de los sistemas físicos costes globales de un sistema de suministro de y disposición espacial agua). Unas urbanizaciones más densas del te- rreno ayudan a minimizar los costes de capital Los sistemas de agua están compuestos de cua- y funcionamiento. El consumo de energía sue- tro sistemas principales: suministro de agua, aguas le también reducirse porque es linealmente pro- residuales, agua de lluvia y agua recuperada. Los porcional a la longitud de las tuberías. Además, sistemas de agua de lluvia y recuperada son si- urbanizaciones densas promueven la protección milares en su configuración y funcionamiento a medioambiental. los sistemas de aguas residuales y suministro de La configuración espacial del sistema de dis- agua. La Figura 3.42 ilustra un esquema típico tribución: es importante conseguir servicios de de agua, que incluye instalaciones de agua y tra- suministro de agua altamente fiables, lo que sue- tamiento de aguas residuales, redes de distribu- le implicar alguna redundancia en la red, tal como ción y recogida, válvulas de control, estaciones redes en bucle, que abastecen una zona de de- de bombeo, tanques de almacenamiento e insta- manda por medio de más de una tubería prin- cipal. Esto puede llevar consigo un compromiso entre mayores costes de capital y mejor fiabili- dad y costes de energía reducidos. Una reconfi- guración del sistema adecuada lleva a menores costes totales de distribución (Cuadro de Texto 3.9). Para evitar aumentos sustanciales de los cos- tes de la red, puede operarse la red en bucles a menores presiones y por medio de tuberías más pequeñas hechas de un material que sea menos caro que el hierro dúctil. Planta de tratamiento del agua: el proceso de tratamiento del agua puede ser simple. Se pre- fiere el tratamiento biológico a los procesos quí- Figura 3.42 Diagrama esquemático de un sistema de agua mico-intensivos. Las plantas de tratamiento de- Feunte: Walski, Chase y Savic (2001). ben estar próximas a los recursos de agua, y se 278 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CUADRO 3.9 El efecto de la configuración del sistema de distribución sobre el consumo de energía El esquema representa una pequeña ciudad con una demanda horaria de agua de 450 metros cúbicos, dividida entre los nodos 2, 3, 4, y 5. La ciudad está abastecida por medio de una bomba de velocidad fija a partir de un depósito situado a una altura de 10 metros. A efectos ilustrativos, se han considerado dos escenarios. En el es- cenario 1, no existe la unión 1–5. En el escenario 2, se ha construido la unión 1-5. DATOS DEL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN RESULTADOS DEL ANÁLISIS 3 Nodo Demanda (m /hr) Elevación (m) Tubería Diámetro (mm) Longitud (m) Nodo Presióna (m) Presiónb (m) 1 0 10 1-2 500 1.000 1 58,33 43,75 2 100 30 2-3 400 1.000 2 37,02 23,39 3 50 30 3-4 400 1.000 3 34,58 23,03 4 100 30 4-5 300 1.000 4 27,1 3 22,47 5 200 25 5-1 400 1.000 5 23,58 27,66 a. Presión del nodo, escenario 1. b. Presión del nodo, escenario 2. Nota: m = metro; m3/hr = metros cúbicos por hora; mm = milimetros. Resultados: Bomba Depósito 1. En el escenario 2, se ha sustituido la bomba por otra más pequeña y la demanda de energía ha caído a 71,5 kilovatios desde 95,3 (una caída del 25%). 2. Los ahorros anuales de energía son de 209 megavatios hora, lo que puede equivaler a unos ahorros de 20.000 dólares EE.UU. por año. 3. La inversión de capital para completar el bucle y construir la unión 5-1 es menos de 100.000 dólares EE.UU. y puede amortizarse en, aproximadamente, cinco años utilizando la ganancia de los ahorros de energía. 4. Puede conseguirse una mejora adicional si se lleva a cabo un análisis completo de optimización, dirigido a los tamaños de las tuberías (diámetros), a la vez que se mantiene otros parámetros hidráulicos, tales como las velocidades del flujo y las presiones de los nodos dentro de los parámetros de diseño hidráulico recomenda- dos. Nota: Se ha llevado a cabo el análisis hidráulico utilizando software de modelización EP-Net (Petri net mejorada priorizada). espera que también próximas a los centros ur- ca de los centros de demanda. Esta proximidad banos de demanda. Para asegurar la seguridad lleva a una red más simple y menores costes de del suministro de agua, las ciudades deben cons- energía y capital. Los sistemas de distribución truir la planta de tratamiento con espacio para pueden operar, a menudo, a partir de tanques de ampliarse, con el fin de hacer frente a la crecien- almacenamiento mínimos porque el acuífero re- te demanda, y deberían considerar construir más presenta una fuente de almacenamiento robus- de una planta, asociadas a diferentes fuentes (si ta y factible. Además, muchas ciudades suelen es posible). usar acuíferos y receptáculos de almacenamien- Aguas subterráneas y pozos de agua: si las to naturales para el agua superficial que se in- aguas subterráneas son viables, deberían desa- filtra de los estanques a lo largo de los diques rrollarse y distribuirse los campos de pozos cer- de los ríos y otras áreas (por ejemplo, París). La GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 279 infiltración es un proceso de tratamiento natu- sistemas deberían estar separados, complemen- ral que ayuda a purificar el agua a un coste míni- tados por herramientas de almacenamiento del mo. agua efectivas e innovadoras. Por ejemplo, pue- Bombas de agua: las bombas de agua son los de recolectarse el agua de lluvia de los tejados principales consumidores de energía en los sis- de los edificios y utilizarse para los jardines, las temas de agua. La energía consumida es pro- descargas de los inodoros y lavar los automóviles. porcional a la eficiencia fijada del motor de la En general, el análisis del cambio climático bomba. Normalmente, la mayor eficiencia de las predice que Asia Oriental recibirá lluvias más bombas se encuentra en sus puntos de funcio- fuertes e intensas. Un efecto negativo significa- namiento designados. Sin embargo, debido a los tivo es que se espera que el mar suba unos 0,5 cambios de la carga, se suele hacer funcionar a metros para 2100 (Figuras 3.43 y 3.44). Hay que las bombas fuera de su eficiencia pico y se des- diseñar los sistemas de gestión de inundaciones perdicia una cantidad importante de energía. Pue- para hacer frente a estas cargas esperadas y tie- den modificarse las bombas de velocidad varia- nen que situarse estratégicamente los sistemas ble para hacer frente a este desperdicio. Se ajusta en elevaciones no vulnerables. Todas las nuevas la velocidad de la bomba para maximizar la efi- ciudades costeras de la región deberían, tam- ciencia, dada una particular carga. Las bombas bién, considerar planes para localizar la infra- también pueden ser ruidosas, pero esto puede ser mitigado con la introducción de aislantes acús- ticos. Tanques de almacenamiento: Según la forma de funcionamiento, los tanques de almacena- miento pueden ser componentes importantes del sistema de suministro de agua. La capacidad de almacenamiento debería ser igual a un día de servicio. Esta capacidad mejora la seguridad del agua en caso de detención de la planta de trata- miento, lleva a menores instalaciones de trata- miento y bombeo, reduce los costes de capital y Figura 3.43 Área en riesgo si tuviese lugar un aumento funcionamiento y hace posible una programa- de 0,5 metros del nivel del mar en Asia ción óptima de la bomba y un tratamiento inten- Fuente: Banco Mundial (2007). so en periodos de tarifas eléctricas bajas (usual- mente, las noches y fuera de las horas punta). Los planificadores deben equilibrar los ahorros potenciales con los costes de capital de construir tanques de almacenamiento. Gestión del agua de lluvia Recolección de agua de lluvia y tormentas y ges- tión de las inundaciones: pueden combinarse los sistemas de recolección de agua de lluvia con los de aguas residuales. Aunque esto puede reducir Figura 3.44 Cambios esperados en la precipitación la inversión de capital, el tratamiento se hace media diaria anual para 2010 más difícil si se reutilizan las aguas residuales y Fuente: Banco Mundial (2007). de lluvia. Por este motivo, normalmente, estos Nota: Los valores están expresados en milímetros. 280 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS estructura por encima del nivel del mar antici- Las plantas de desalinización por ósmosis in- pado. versa son más flexibles y no necesitan que se las A menudo es ventajoso unir la construcción construya junto con las plantas de energía. De- de la infraestructura de carreteras, agua, alcan- bido a sus importantes necesidades energéticas, tarillado y tormentas. Un corredor subterráneo las plantas de desalinización por ósmosis inver- común de infraestructura y servicios es una prác- sa deberían estar equipadas con dispositivos de tica típica en muchas ciudades, lo que puede re- recuperación de energía, tales como los inter- ducir los costes globales y facilitar el manteni- cambiadores de presión y trabajo recientemen- miento. te desarrollados, que recuperan casi toda la ener- gía de la salmuera antes de que se la vierta al mar. Recursos de agua no convencionales Alternativamente, puede procesarse la salmue- Reutilización de las aguas residuales: las aguas ra para producir materia prima destinada a la residuales tratadas son un recurso potencial. Pue- industria de minerales del mar. En estos casos, den utilizarse para regar parques públicos y zo- se conoce a la planta como una planta de cero nas paisajísticas y son ricas en nutrientes para la vertidos. Tiene que ejecutarse el vertido de sal- vida de las plantas. El uso estratégico de agua muera al mar con mucho cuidado para evitar un residual tratada puede reducir los costes de pro- daño medioambiental. Debe dispersarse la sal- ducción de cosechas, así como las presiones so- muera en agua activa para evitar la mayor con- bre los recursos de agua dulce necesarios para centración de sal o aumentos de la temperatura hacer frente a la demanda doméstica, industrial del agua del mar que puedan dañar a la flora y y medioambiental. Se practica notablemente la fauna marinas. Existen y pueden utilizarse to- reutilización de las aguas residuales en China, beras especiales para limitar el daño medioam- Japón y Singapur. El tratamiento in situ y reci- biental. clado de las aguas residuales industriales puede también contribuir, en parte, a satisfacer la de- Gestión del suministro y demanda de agua manda de agua industrial. Reducciones de las fugas y agua no facturada: el Desalinización del agua: la mayor parte de los agua no facturada son las pérdidas colectivas, países de Asia Oriental y del Sureste Asiático tie- comerciales y físicas, de un sistema. La buena nen amplias líneas costeras y la desalinización práctica de un sistema sugiere que las pérdidas representa un medio prometedor de aumentar físicas deberían representar menos del 4,4%, los recursos de agua. La desalinización del agua como en Singapur en 2007 (Lau, 2008). Las pér- del mar ha experimentado significativas mejo- didas físicas llevan consigo la pérdida de agua ras a lo largo de las últimas dos décadas. Debi- como recurso económico, del ingreso necesario do a avances tecnológicos en las membranas y para mantener la sostenibilidad del sector y los dispositivos de recuperación de energía, el cos- costes de energía que llevan consigo la produc- te de la desalinización del agua del mar en plan- ción y transporte del agua que se pierde. La ener- tas de ósmosis inversa ha caído de unos 3 dólares gía desperdiciada aumenta innecesariamente las EE.UU. a menos de 0,60 dólares EE.UU. por m3. emisiones de gases de invernadero, que son res- Además, el consumo de energía ha caído de 8 ponsables del calentamiento mundial y cambio kWh por m3 a menos de 3. Los procesos de des- climático que ya están afectando a los recursos alinización térmica pueden ser competitivos si de agua, gestión de inundaciones e inversiones están bien diseñados y si están integrados en las de desarrollo. plantas de generación de energía. Las plantas de Las fugas afectan negativamente al medio am- cogeneración mejoran, generalmente, la produc- biente, la economía y ecología, representando ción, tanto de electricidad como de agua dulce. pérdidas de recursos y energía y pueden dañar a GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 281 las instalaciones de infraestructura e instalacio- gares. El Cuadro de Texto 3.10 ilustra experi- nes ecológicas. Puede minimizárselas o contro- mentos en Canadá en los que se redujo el consu- lárselas por medio de instrumentos de control mo de agua en un 52%, introduciendo aparatos de la presión (es decir, zonificando o reconfigu- modernos, como aireadores de grifos de la co- rando los sistemas de control y distribución on cina, alcachofas de ducha aireadas, lavavajillas y line), medición por distritos e instrumentos para lavadoras de ropa de carga frontal. detectar las fugas. Las fugas son linealmente En algunas áreas se centraliza la infraestruc- proporcionales a la presión del agua de las tube- tura de calefacción y agua caliente, lo que puede rías, por lo que debería mantenerse la presión a dar lugar a altas pérdidas de energía y agua para un nivel mínimamente adecuado para suminis- eliminar el agua fría en las conexiones de las ca- trar los servicios. Por ejemplo, las fugas se redu- sas. En la mayor parte de los casos, los calenta- cen un 50% si la presión de la tubería cae de 4 a dores instantáneos, con tuberías de servicio más 2 bares. Puede conseguirse una modulación ade- cortas desde calentadores de gas o eléctricos, son cuada de la presión introduciendo bombas de más factibles y eficientes en energía y las pérdi- velocidad variable, una programación adecuada das de agua de estos aparatos son insignifican- de las bombas y válvulas de control de la pre- tes. sión. La construcción de depósitos elevados y las Debería abandonarse la práctica de lavar los configuraciones adecuadas de los sistemas de coches utilizando mangueras conectadas a los distribución también ayudan a reducir el riesgo grifos de la casa. Debería sustituirse por el lava- de fugas. En todo el mundo existen equipos de do con cubos y paños o los terminales comercia- detección y los utilizan las compañías de agua. les especializados de lavado de coches. Estos úl- Medición: la medición es fundamental para timos también pueden reciclar el agua. Además, la gestión del suministro de agua. La medición deberían limpiarse las calles por la noche, por- mejora la equidad, porque los consumidores solo que es cuando están más frías las calzadas, re- pagan el agua que reciben, y también promueve duciendo así la evaporación. la gestión de la demanda de agua. A diferencia En general, la agricultura es el sector que con- de las tarifas fijas, los cargos basados en la me- sume la mayor cantidad de agua. En las áreas dición dan incentivos a ahorrar y conservar el urbanas siguen siendo corrientes las activida- agua, pero hay que controlar y calibrar frecuen- des de jardinería en los parques, a lo largo de las temente los medidores de agua y puede tener calles y en los jardines públicos y residenciales. que ser necesario sustituirlos cada diez años. Se Un riego eficiente en estas áreas ayuda a mejo- fabrican medidores por clases (A, B, C y D) se- rar el uso del agua y la sostenibilidad del sector. gún los niveles de exactitud para los flujos es- Debería programarse adecuadamente el riego pecíficos. Los medidores de la clase más alta (es para evitar las temperaturas máximas del día y decir, la C y la D) son más exactos a la hora de reducir las pérdidas por evaporación y evapo- medir los flujos bajos en gamas más amplias, pero transpiración, y usarse sistemas eficientes de los de la clase D son más caros. Se utiliza, a me- riego, tales como el goteo, exudación y asper- nudo, tecnologías de medición remota para aho- sión. rrar costes en esta. Intervenciones de eficiencia en el uso y conser- Tratamiento de aguas residuales vación: se han desarrollado nuevos dispositivos y eliminación de cienos tecnológicos que están disponibles para promo- Localización de la planta de tratamiento de aguas ver la conservación del agua. Instalaciones de la- residuales: las plantas de tratamiento de aguas vado, duchas y cisternas representan las fuentes residuales no son instalaciones populares. Mien- más significativas del consumo de agua en los ho- tras que las aguas residuales se generan en los 282 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CUADRO 3.10 Canadá: conservación y consumo doméstico de agua El consumo medio de agua en el hogar en Canadá es de ,aproximadamente, 350-400 litros por persona y día (300 litros para uso dentro de casa y 100 litros en el exterior). Los canadienses usan considerablemente más agua que los de la mayor parte de las otras nacionalidades, por lo que los flujos de agua procedentes de los glaciares de las montañas y nieve acumulada están disminuyendo. De esa forma, mantener el acceso al agua es una importante meta de conservación en Canadá. Se utiliza el agua en el hogar en cuartos de baño (cisternas, duchas y grifos), cocinas (lavado de platos y preparación de la comida) e instala- ciones de lavado. Basándose en valores típicos, los gráficos ilustran los porcentajes de agua utilizada para estas actividades por medio de dispo- sitivos convencionales y de bajo flujo. Estos valores se basan en una familia de cuatro personas, como se muestra en la tabla: CONSUMO DE AGUA APARATO USO FAMILIAR APARATO CONVENCIONAL APARATO DE BAJO FLUJO Ducha 8 minutos/persona/día 15 litros/minuto 7 litros/minuto Cisternas 5 vertidos/persona/día 13 litros por vertido 6 litros para verter sólidos 3 litros para verter líquidos Grifos 5 minutos/persona/día 10 litros/minuto 7 litros/minuto Cocina (guisar y limpiar) 15 minutos/día 10 litros/minuto 7 litros/minuto Lavavajillas convencional 1 uso/día 33 litros por uso 8 litros por uso Lavadora (carga superior) 7 usos/semana 170 litros por uso 36 litros por uso La cisterna es la fuente más importante de consumo de agua en el hogar. Más del 70% del gasto de agua tiene lugar en el cuarto de baño. Por lo tanto, las cisternas y las duchas constituyen las mejores oportunidades para la reducción de agua en el hogar. Entre los aparatos de bajo flujo figuran las cisternas de doble flujo. Éstas tienen dos botones, uno que da lugar a un flujo de 3 litros cada vez que se orina y la otra, de 6 litros, para sólidos. Puede diseñarse las duchas y los grifos para reducir los flujos sin una reducción percepti- ble del funcionamiento. Los nuevos aparatos, tales como lavavajillas y lavadoras de carga frontal, tienen necesidades de agua significativa- mente más bajas. Los aparatos de bajo flujo pueden reducir el consumo de agua en el hogar por encima del 50%, de, aproximadamente, 1.200 litros por día (uso interior) a 600 litros por día, lo que no incluye el uso exterior para jardines. Fuente: Adaptado de The Living Home (2008). centros residenciales, los residentes suelen pre- miento si hay un río intermedio. La planta tam- sionar a los gobiernos para que las localicen le- bién tiene que estar localizada centralmente para jos de sus barrios. En general, deben ser locali- minimizar el consumo de energía de la trans- zadas tan cerca como sea posible de las fuentes ferencia de las aguas residuales y la eliminación de aguas residuales y a sotavento de las comuni- o reutilización de los efluentes. A menudo hay dades; tienen que eliminar las aguas residuales soluciones intermedias entre estos intereses en corriente abajo de los barrios y plantas de trata- conflicto. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 283 Proceso de tratamiento de aguas residuales: T En las plantas tradicionales se vierten, a me- existe amplia gama de procesos de tratamiento nudo, los cienos al mar o se arrojan a los verte- de aguas residuales. Debería darse prioridad, en deros de residuos sólidos. Estas prácticas están la medida de lo posible, a los procesos de trata- en decadencia, porque traen consigo el riesgo de miento biológico, para evitar el uso de produc- dañar al medio ambiente marino y contaminar tos químicos peligrosos. También es importante las aguas subterráneas. tratar las aguas residuales domésticas e indus- triales por separado. Además, se necesita legis- Eficiencia energética lación que prohíba los detergentes domésticos La energía es, a menudo, el factor dominante que no biodegradables y el vertido de residuos peli- determina el coste del agua y los servicios de grosos, tales como metales pesados, plaguicidas, aguas residuales. Las necesidades de energía de hidrocarburos y residuos médicos en el sistema estos servicios pueden variar de menos de un de alcantarillado de la ciudad. A estos efectos, kWh a muchos kWh por metro cúbico de agua son esenciales campañas de concienciación y la tratada. La cantidad de energía requerida depen- participación pública. Las plantas de tratamien- de de los siguientes factores: to de cienos activados son comunes en todo el mundo y loadas por su eficiencia y tamaño rela- • Distancia y elevación de las fuentes de agua tivamente compacto. Sin embargo, los procesos con respecto a las áreas del servicio. de tratamiento son intensivos en energía. Las • Topografía de las áreas del servicio. plantas de tratamiento con lagunas ampliadas • Profundidad de los acuíferos de agua subte- consumen mucha menos energía y son más bara- rránea (en su caso). tas de construir, aunque necesitan más terreno. • Localización de las instalaciones de trata- Gestión de los cienos: además del tratamiento miento y eliminación de aguas residuales. de los efluentes, las plantas de tratamiento de • Consumo de energía en las instalaciones de aguas residuales producen cienos, que se com- producción de agua y tratamiento de aguas ponen de biomasa y material biológico sedimen- residuales. tado. Si se ha digerido adecuadamente el con- • Ratios de recuperación de energía en las plan- tenido biológico, el cieno puede ser un recurso tas de tratamiento de aguas residuales vía la valioso para compostar, fertilizar o generar me- digestión de los cienos. tano. Puede captarse el metano generado y uti- • Ratios de recuperación de energía en las plan- lizarse como un recurso energético. Usualmen- tas de desalinización. te, las plantas de tratamiento vienen equipadas • Niveles de pérdidas de agua técnicas y comer- con generadores y turbinas de gas que usan el ciales. metano para producir electricidad. La electrici- • Configuración y diseño de los sistemas de dis- dad generada puede ser suficiente para cubrir la tribución de agua y recogida de aguas resi- mayor parte de su demanda a efectos de trata- duales. miento, o puede vendérsela a la red de distribu- • Modos de funcionamiento del sistema de dis- ción. Una legislación especial puede impulsar a tribución de agua. los operadores de la planta a vender electricidad o subvencionar los costes de producción por me- Hay una relación fuerte y directa entre el uso dio de los fondos de financiación del carbono. del agua y los ahorros de energía, vínculo que Estos fondos promueven tecnologías que redu- ha llevado a la expresión Aguargía (N. del T.: tra- cen las emisiones de gases de invernadero, tales ducción para Watergy). El Cuadro de Texto 3.11 como el dióxido de carbono, que está vinculado resume el ámbito de Aguargía dentro del sector al calentamiento mundial y el cambio climático. del agua, tal como en la gestión de la demanda y 284 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CUADRO 3.11 Actividades combinadas de agua y energía en la gestión del suministro de agua Medidas de eficiencia Medidas de eficiencia Sinergias del enfoque global del lado de la oferta del lado de la demanda de los lados de la oferta / Consumidores demanda Residenciales/Industriales La eficiencia de la Los sistemas Reducir la demanda ayudando Contemplar un sistema de Aguargía es el suministro de suministro de agua al consumidor a usar el agua agua de forma global y coste-efectivo de los ofrecen múltiples más eficientemente reduce el asegurando que se diseña servicios de agua, a la vez oportunidades para reducir suministro de agua necesario, los proyectos de eficiencia que se minimiza el uso el desperdicio de agua y ahorrando al mismo tiempo en tándem crea mayores de agua y energía. energía directamente, energía y agua. oportunidades de eficiencia. sirviendo a la vez a las necesidades del cliente de forma más efectiva. = + + + • Reducción de fugas • Aparatos domésticos eficientes • Dimensión correcta de los y pérdidas para el agua sistemas de bombeo • Operaciones y • Cisternas de bajo flujo después de reducir la mantenimiento • Alcachofas de ducha de bajo flujo demanda de consumo • Sistema de bombeo • Reutilización del agua industrial • Evitar el tratamiento • Tratamiento primario • Reducción de las fugas de aguas residuales y secundario de las y desperdicio de agua promoviendo y reduciendo aguas residuales la demanda Fuente: Alianza para ahorrar energía (2002). la oferta y la sinergia entre los dos términos de funcionamiento y diseño del sistema. Regulador El Cuadro de Texto 3.12 ilustra un estudio ca- suístico en Brasil, que revela que automatizar el sistema de suministro de agua y establecer un control online ahorró 22 GWh por año, equiva- lentes a 2,5 millones de dólares EE.UU., mien- tras que el sistema de control costó solo 1,1 mi- llones de dólares EE.UU. Utilidad Consumidor Interesados Figura 3.45 La dinámica de los interesados y el triángulo de responsabilidad La dinámica de los interesados ilustrada en la Fuente: Compilación del autor (Khairy Al-Jamal). Figura 3.45 es importante para el sector del agua. Esta dinámica incluye una interactuación entre y participación pública, porque la industria del los clientes, suministradores del servicio, muni- agua suele ser altamente monopolística. Estos cipios, reguladores e instrumentadores de la po- factores permiten que se tomen decisiones es- lítica. Se necesita transparencia, responsabilidad tratégicas utilizando enfoques de arriba a abajo GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 285 CUADRO 3.12 Estudio del caso de la Aguargía en Fortaleza, Brasil Desafíos Enfoque La importancia del proyecto de Fortaleza quedó subrayada durante la Un sistema automático de distribución de agua permite a los opera- crisis energética de Brasil en 2000 y 2001. De la energía producida en dores obtener datos estratégicos en tiempo real. La automatización el país, el 70% es hidráulica, por lo que las sequías y déficit de energía del sistema en la Región Metropolitana de Fortaleza tiene en cuenta están inextricablemente unidos. Durante las sequías de 2000 y 2001, la corrección de deficiencias, especialmente las relacionadas con el se exigió a todos los consumidores reducir el consumo de energía en sobredimensionamiento. Junto con los esfuerzos de CAGECE, las ac- un 20%. ciones de la alianza en 2002 incluían lo siguiente: Desde 2001, la Alianza para Ahorrar Energía ha trabajado con la uti- • Establecimiento de una línea de referencia de la energía consu- lidad local en el noreste de Brasil, Companhia de Água e Esgoto do mida y agua distribuida por CAGECE. Ceará (CAGECE), para desarrollar y aplicar medidas dirigidas a promo- • Aplicación de medidas de eficiencia que llevaran a una reducción ver el uso eficiente de agua y energía. Esta asociación ha ido dirigida a del consumo de energía operativa. la mejora de la distribución de agua y el acceso a los servicios de sanea- • Desarrollo de una propuesta de financiación en asociación con el miento, a la vez que se reducen los costes de funcionamiento e impac- Programa de Lucha contra el Derroche de Electricidad, para reali- tos medioambientales. La asociación ha reducido el uso de energía de zar proyectos de eficiencia energética con el equipo operativo de la CAGECE y servido de ejemplo de buena práctica para otros proyec- CAGECE; el apoyo prestado por la alianza dio lugar al desarrollo tos nacionales, lo que es importante, porque el sector del agua y sa- de proyectos de eficiencia energética, análisis coste-beneficio y las neamiento supone el 2,3% del consumo nacional de energía. especificaciones del equipo que podría financiarse. • Disposición de 5 millones de riales para financiar la CAGECE, diri- Antecedentes gidos a proyectos de eficiencia; los proyectos han incluido la auto- Los proyectos de los sistemas de distribución de agua se basan en pre- matización de las operaciones, el rebobinado y sustitución de mo- visiones de población derivados de datos estadísticos e históricos a lo tores, la maximización de la eficiencia de los sistemas de bombeo largo de un horizonte de planificación de 20 o 30 años. Debido a este y un aumento de la capacidad de almacenamiento para permitir método, muchos sistemas están sobredimensionados, en especial en la que se cierren las bombas durante las horas punta. magnitud de las instalaciones de almacenamiento, tratamiento y distri- • Creación de un manual de procedimientos de las operaciones con bución. El sobredimensionamiento lleva a un mayor consumo de ener- el fin de que sirva como referencia para las operaciones diarias gía del necesario para producir una demanda suficiente, en especial en de los equipos y administración de la CAGECE. las estaciones de bombeo. Los criterios de diseño no sólo afectan a las estaciones de bombeo, sino también al tamaño de las tuberías, la capa- Resultados clave cidad de los depósitos y la construcción de instalaciones de tratamien- • 88 gigavatios hora de energía ahorrada a lo largo de 4 años. to y estaciones de bombeo. Además, los sistemas de agua tienen que • 88.000 hogares más conectados al agua, aunque ha permanecido poder ampliarse para satisfacer los crecimientos de la demanda, pero constante su consumo. sin sacrificar el uso eficiente de energía. • 2,5 millones de riales ahorrados por año sobre una inversión ini- Objetivos cial de 1,1 millones de riales. La asociación entre la alianza y la CAGECE se ha centrado en el desa- • Estandarización de los procedimientos de funcionamiento y una rrollo de una metodología que proporcionase a ésta las herramien- mayor fiabilidad de sus datos. tas y los conocimientos para dar lugar a iniciativas que resulten en • Capacidad de actuar en tiempo real usando dispositivos de con- ahorros y el uso racional de energía y el agua distribuida. Al avanzar trol del sistema. el trabajo, se hizo claro que el modelo sería útil a otras empresas de • 220.000 toneladas de emisiones de dióxido de carbono ahorra- agua y saneamiento que busquen formas de aumentar la eficiencia. das por año. Fuente: Barry (2007). y de abajo a arriba. Por ejemplo, las tarifas ase- de la política las respaldan en el nivel central. guran la sostenibilidad del sector al proporcio- Cuando las tarifas expiran, se llevan a cabo revi- nar ingresos para financiar sus gastos de ges- siones de precios, por lo que hay una necesidad tión. Se fijan, usualmente, las tarifas en el nivel constante de analizar concienzudamente los cos- municipal, que representa el gobierno local, aun- tes reales de la provisión del servicio, incluyen- que, en algunos modelos, es el gobierno central do el valor de la renta de cualquier escasez en el que las fija. Finalmente, los instrumentadores los recursos del agua. El regulador es responsa- 286 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS ble de llevar a cabo revisiones de precios. Se es- mientras que el coste de la recogida y tratamien- pera que los cálculos de los costes reales cubran to de aguas residuales lo hace de 0,50 a 1,00 dó- el precio-sombra del agua, el coste de llevar a lares EE.UU. por metro cúbico. Normalmente, cabo el tratamiento de acuerdo con estándares los servicios de aguas residuales cuestan el do- especificados y el coste de distribución y entre- ble que los de suministro de agua. En algunos ga. El precio-sombra del agua está gobernado casos, el coste del agua puede alcanzar los 10 dó- por la demanda de todos los usuarios, y la políti- lares EE.UU. por metro cúbico si la venden los ca que afecta a las asignaciones de recursos afec- comerciantes. Debido a estas relativamente al- ta también, así, a los diversos usuarios finales. El tas tasas, las fugas o el abuso del consumidor lle- coste del tratamiento se ve influido por la cali- van a costes económicos reales. Reducir las pér- dad del agua no purificada y los estándares na- didas del 50 al 15% y la demanda a la mitad por cionales relevantes. prácticas de conservación de agua puede pro- Los clientes deberían participar en la fijación ducir a una ciudad de 400.000 habitantes aho- de estándares, lo que requiere un proceso de rros netos de agua de, aproximadamente, el 71% consultas y participación para garantizar que (Figura 3.46), lo que equivale a 61,8 × 106 metros la economía puede permitirse mantener los es- cúbicos de agua por año. Una nueva ciudad ne- tándares de calidad y que los suministradores cesita 25,8 × 106 metros cúbicos de agua por año, del servicio pueden alcanzarlos. A menudo, se lo que significa que podría servirse al mismo cos- necesitan programas costosos de inversiones de te a otra ciudad de, aproximadamente, un millón capital y puede requerirse la participación del de habitantes. sector privado. Deberían contrastarse todos los En forma similar, si se supone que un sistema costes con la buena práctica internacional. El de suministro de alcantarillado y agua urbano regulador económico necesita fijar umbrales para consume una energía igual a 2,0 kw/h por me- las eficiencias operativas e incorporarlos en la tro cúbico de agua suministrada, se reducirá el fijación y revisión de los precios. consumo anual de energía urbana de 175 GWh a La estructura de tarifas debería incluir incen- 52 y seguirá la misma tendencia representada tivos a la mejora de los servicios y fomentar la en la Figura 3.46. Los ahorros anuales de ener- eficiencia, conservación, equidad y protección gía ascenderían a 123 GWh, lo que es suficiente social y medioambiental. Las tarifas progresivas para abastecer a una ciudad de más de 120.000 en bloque son herramientas adecuadas de ges- habitantes con 1.000 kWh per cápita al año. Este tión de la demanda para conseguir estos objeti- vos. Los hogares pobres, con bajas tasas de con- sumo, están dentro de los primeros bloques, que, normalmente, se encuentran por debajo de su precio y subvencionados por los otros consumi- dores, que son ricos y pueden permitirse los ser- vicios. Los reguladores tienen que interactuar constantemente con los consumidores y sumi- nistradores del servicio para garantizar que los servicios cumplan con los estándares. Aspectos económicos y financieros Figura 3.46 Ahorros en el suministro de agua Nota: La figura muestra el aumento del porcentaje de ahorros debido a la reducción del agua no facturada del 50 al 15% y la ganancia en eficiencia, En general, el coste del suministro de agua va del 50% como resultado de los esfuerzos de conservación. de 0,20 a 1,00 dólares EE.UU. por metro cúbico, Fuente: Compilación del autor (Khairy Al-Jamal). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 287 ahorro de electricidad también reduciría las emi- • Establecer un regulador común para más de siones de dióxido de carbono en 307.000 tonela- un servicio, tal como agua, electricidad y te- das por año. Estos beneficios pueden aumentar lecomunicaciones. más de 3 veces si los servicios de agua y aguas • Desarrollar principios de política similares residuales son más intensivos en energía, lo que para las estructuras de las tarifas, estánda- sería el caso si se utilizan plantas de desaliniza- res y asignación de recursos entre sectores. ción o si los centros de demanda que se sirven se • Establecer utilidades multifunción factibles. encuentran a mayores alturas que las instalacio- • Hacer posible las inversiones al apoyar incen- nes de tratamiento de agua. tivos, políticas y la aplicación de las leyes y Como en otros sectores de infraestructura, sistemas legales para proteger las inversio- es importante conseguir economías de escala. nes y mejorar la recaudación de ingresos (es Por ejemplo, el coste de producir agua dulce decir, la voluntad de pagar). en plantas de desalinización oscila de 3 dólares • Aumentar la eficiencia de la gestión de la cons- EE.UU. en plantas de menor capacidad (1.000 trucción con la coordinación de sus activida- m3 por día) a una cifra mucho menor de 0,60 des, desarrollo de sistemas de adquisiciones dólares EE.UU. en las instalaciones mayores unificados y planes del uso de la tierra, así (30.000 m3 por día). Los mismos beneficios de como compartir las rutas de acceso. escala se aplican a otras instalaciones de agua • Desarrollar cartas de consumidores compa- y plantas de tratamiento de aguas residuales. tibles entre sí, que esbocen los principios de Dados los claros ahorros en los costes, las ciu- servicio y compartan centros de reclamacio- dades podrían considerar construir plantas con- nes para los consumidores, con el fin de mi- juntas que sirvan a más de un área urbana. nimizar costes. Se recomienda también que se sincronicen los • Considerar las ganancias entre sectores y de trabajos de construcción entre sectores y que se sostenibilidad relacionadas con la co-genera- utilicen instalaciones conjuntas, tales como co- ción (electricidad y desalinización del agua rredores subterráneos comunes, para el agua, del mar, riego y generación de energía hidráu- aguas residuales, agua de lluvia, electricidad e lica), incentivos de funcionamiento, conserva- infraestructura de telecomunicaciones. ción y eficiencia. • Hacer posible un medio equilibrado para las asociaciones público-privadas: todos los sec- Conclusiones tores vinculados tienen que ser factibles para animar al sector privado a invertir en el sec- En gran medida, todos los sectores regulan o mo- tor del agua; y estos sectores necesitan tari- difican los recursos naturales, sirven, en su ma- fas e incentivos suficientes para los servicios yor parte, a los mismos consumidores, requie- de infraestructura. ren fuentes de financiación, suministran servicios • Fomentar el uso correcto del terreno y la dis- gestionados por los sectores público y privado y tribución de las instalaciones de infraestruc- se enfrentan al desafío de mayores costes, debi- tura. do a la dispersión urbana y la ampliamente dis- tribuida infraestructura que va asociada con ella. Por ello, es posible un alto nivel de sinergia entre Bibliografía sectores para impulsar la eficiencia global. Los Alianza para Ahorrar Energía, 2002. «Executive instrumentadores y planificadores de la política Summary: Watergy, Taking Advantage of Untapped urbana podrían considerar las siguientes opcio- Energy and Water Efficiency Opportunities in nes, según sea la situación: Municipal Water Systems». Alianza para Ahorrar 288 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Energía, Washington, DC. . Pacífico sobre el «Desarrollo de una Banco Mundial. 2007. «East Asia Environment Monitor Infraestructura de Agua Eco-Eficiente en Asia y el 2007: Adapting to Climate Change». Informe Pacífico». Seúl, 10-12 de noviembre. . Wastewater Treatment; Cost-Effective Savings of The Living Home. 2008. «Domestic Water Use», 26 de Water and Energy». Manual, Alianza para Ahorrar junio. . Itemid=132>. Lau Yew Hoong. 2008. «Sustainable Water Resource Walski, Thomas M., Donald V. Chase y Dragan A. Savic. Management in Singapore». Presentación en la 2001. Water Distribution Modeling, 1.ª ed. Comisión Económica y Social de las Naciones Waterbury, CT: Haestad Press. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 289 NOTA SECTORIAL 3 Ciudades y transporte Panorámica ríos, lagos, líneas costeras y montañas), condi- ciones climáticas y atmosféricas y normas so- Las razones por las que las ciudades deberían ciales y prácticas históricas. Entre otros efectos, ocuparse del sector del transporte son miles y estos inputs influyen sobre los patrones de de- resultan complejas. El transporte produce im- sarrollo del terreno (es decir, la distribución de portantes beneficios (principalmente movilidad sus usos y densidades), la forma de la ciudad (es y accesibilidad) y hace posible la actividad eco- decir, lineal, circular y semicircular) y los patro- nómica y social que sostiene la vida urbana. Al nes de los trayectos temporales y espaciales (por mismo tiempo, consume importantes porciones ejemplo, radiales, circulares y policéntricos y ten- de tierra, energía, tiempo y otros recursos y ge- dencias de los trayectos en las diferentes horas nera outputs específicos no deseados tales como del día, días de la semana y estaciones). contaminación y accidentes. Este capítulo se ocu- Los inputs dependientes sobre los que conser- pa de las cuestiones del transporte urbano, en van algún grado de control los que toman las de- especial las de las ciudades que crecen rápida- cisiones (y el foco de este capítulo) incluyen: (1) mente y que hacen frente a desafíos y diversas la política, legislación y regulaciones; (2) las ins- opciones de inversión. tituciones; (3) los sistemas físicos, tecnología y El transporte no es un fin, sino más bien un planificación espacial; (4) la dinámica de los in- medio de uno o múltiples fines, tales como el acce- teresados; y (5) los factores económicos y finan- so a los puestos de trabajo, mercados y otras opor- cieros. Deberían considerarse todos estos inputs tunidades sociales o económicas. Por este motivo, al analizar los problemas y las intervenciones po- es difícil crear un único objetivo que reconozca tenciales. Las intervenciones en el transporte ur- todas las restricciones y compromisos relevan- bano, incluyendo las que van dirigidas a los pa- tes. Un sistema de transporte urbano requiere sajeros o carga, llevan consigo una o más de las muchos inputs (algunos más controlables que siguientes cuestiones: otros) y produce numerosos outputs (algunos • Uso del terreno y demanda de trayectos: inter- deseables y otros indeseables) que influyen so- venciones que influyen sobre el comporta- bre los inputs. Se los describe e ilustra en la Fi- miento de los trayectos, lo que incluye oríge- gura 3.47. nes y destinos, objetivos, modos, frecuencias Inputs independientes que vienen en su ma- y distancias de los trayectos. yor parte dados, o no están controlados. Entre los que figuran las condiciones demográficas y eco- • Infraestructura y servicios: intervenciones que nómicas (es decir, población, renta y tipos de in- mejoran la oferta o capacidad de la infraes- dustrias), limitaciones geográficas (por ejemplo, tructura y servicios, tales como carreteras, GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 291 Figura 3.47 El marco input-output de las intervenciones en el transporte Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). transporte público, gestión del tráfico y otras y contaminantes mundiales [dióxido de carbo- inversiones. no (CO2) y otros gases de invernadero]. En la Ta- bla 3.18 figura una muestra de los resultados del • Flota de vehículos y suministro de combusti- sector del transporte en varias ciudades de todo ble: intervenciones que alteran el número, el mundo. Se describen los factores espaciales, fí- composición, tecnologías o uso de vehículos sicos y tecnológicos que contribuyen a estos re- y combustibles. sultados en las secciones subsiguientes. Pueden usarse los outputs deseados señalados Las intervenciones sostenibles en el transpor- en la Tabla 3.17 para definir los objetivos de de- te deberían estar vinculadas a un proceso de pla- sarrollo del proyecto e indicadores de programa nificación continuo y global que lleve consigo una a efectos de control y evaluación.1 Reducir los aplicación incremental o un enfoque de bloques. outputs o resultados no deseados es importante La selección y secuenciación de las intervencio- dentro del esfuerzo para garantizar las interven- nes debería depender de las condiciones propi- ciones sostenibles del transporte. Por ejemplo, cias y la aplicación de medidas complementarias. la experiencia internacional sugiere que impor- En otras palabras, solo puede conseguirse ma- tantes porcentajes de vehículos privados y las ximizar la movilidad y accesibilidad si se han ga- bajas densidades urbanas impulsan el consumo rantizado niveles razonables de seguridad, via- de combustible (es decir, energía per cápita), lo bilidad económica y sostenibilidad financiera. que hace aumentar los gastos en viajes, la inver- La Estrategia de Transporte del Banco Mundial sión en infraestructura y las emisiones de con- subraya que unos servicios e infraestructura lim- taminantes locales (monóxidos de nitrógeno, óxi- pios, seguros y asequibles representan los obje- dos de azufre, monóxido de carbono y partículas) tivos principales de los usuarios del transporte 292 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 3.17 Los objetivos típicos o outputs deseados de las intervenciones en el transporte OBJETIVO DESCRIPCIÓN EJEMPLOS DE INDICADORES Movilidad Cantidad y tipo de trayecto (tanto de pasajeros como de carga) Número de trayectos por modo, pasajero, o toneladas- kilómetros; cambio en tiempos de trayecto o entrega Accesibilidad Conectividad entre los orígenes y destinos deseados; capacidad Número de puestos de trabajo en un radio de una hora; área de alcanzar los bienes, servicios y actividades deseados de venta al por menor en 10 minutos a pie de una estación Calidad Calidad del trayecto entre el origen y destino Fiabilidad (por ejemplo, variabilidad del tiempo y fallos), confort, conveniencia, y equidad Eficiencia Cómo se usan los recursos y cómo se ve impactado el medio • Emisiones de NOx, SOx, CO, PM, o CO2 ambiente, incluyendo: • Cantidad de combustible consumido por unidad de • Las emisiones locales y mundiales moviidad o bienestar • La eficiencia y el consumo de energía • Cantidad de ruido, escorrentías, sedimentos, polvo • El impacto sobre la tierra y el agua y otros impactos sobre la salud y bienestar Seguridad La seguridad y protección del sistema de transporte Minimizar los incidentes intencionales y no intencionales, fatalidades, heridas, daño a la propiedad Asequibilidad Sostenibilidad económica y financiera desde diversas • Gasto en trayectos en relación a la renta perspectivas, incluyendo: • Tiempo de aplicación y costes de capital • Usuarios (por grupo de renta) • Costes de operación, mantenimiento y eliminación • Gobierno y público general • Otros impactos sociales y económicos de la inversión (por ejemplo, reducción de la pobreza) Nota: NOx, SOx, CO, PM = monóxido de nitrógeno, óxido de azufre, monóxido de carbono y partículas, respectivamente. Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). Tabla 3.18 Resultados del transporte urbano en una serie de ciudades DENSIDAD DE POBLACIÓN TRANSPORTE PÚBLICO COSTE DEL TRÁFICO ANUAL, ENERGÍA, MEGAJULIOS CIUDAD POR HECTÁREA A PIE, EN BIBICLETA, % TRAYECTO, % DEL PIB KILÓMETROS PER CAPITA PER CAPITA Houston, EE.UU. 9 5 1 4,1 25.600 86.000 Melbourne, Australia 14 26 — 13.1 00 — Sydney, Australia 19 25 11,0 — 30.000 París, Francia 48 56 6,7 7.250 1 5.500 Munich, Alemania 56 60 5,8 8.850 1 7.500 Londres, Inglaterra 59 51 7, 1 — 1 4.500 Tokio, Japón 88 68 5,0 9.900 1 1 .500 Singapur 94 48 — 7.850 — Hong Kong, China 320 82 5,0 5.000 6.500 Nota: — = no disponible. Fuente: Base de datos de la movilidad en las ciudades (2001). urbano. Este capítulo describe las intervencio- El marco de política, nes sostenibles en el transporte, bajo cada uno legislativo y regulatorio de los cinco inputs controlables enumerados (véase la Figura 3.47), distinguiendo entre con- Dan forma directa o indirectamente al transporte diciones propicias (fase I) y medidas adiciona- urbano las políticas, legislación y regulaciones a les (fase II) que son acciones sustitutivas o com- los niveles nacional, subnacional (regional o me- plementarias. tropolitano) y local. En la Tabla 3.19 figura un re- sumen de las consideraciones típicas a cada nivel de política, distinguiendo también las condicio- nes propicias para medidas de política más avan- zadas que se apoyan sobre ellas. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 293 Tabla 3.19 Políticas, legislación y regulaciones que afectan al sector del transporte NIVEL FASE I: CONDICIONES POSIBILITADORAS FASE II: MEDIDAS ADICIONALES Nacional Estándares e impuestos sobre los vehículos y combustibles Políticas de transporte sostenibles Estándares de diseño de las carreteras Políticas y objetivos energéticos Leyes de protección medioambiental y gestión Diseño universal y reglas participativas Creación de capacidad e investigación Regional/ Expansión urbana y políticas de gestión del terreno Mejora del transporte integradoy planes de uso del terreno metropolitano Provisión y regulación del transporte público Mecanismos financieros (fijación de precio de las carreteras) Restricciones a los vehículos Local Zonificación e imposición Asignación del espacio de las calzadas Regulaciones de tráfico y aparcamiento Mecanismos financieros (captación de valor) Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). Las políticas de transporte sostenible al nivel petróleo fijan un impuesto sobre los combusti- nacional requieren instituciones, procesos y me- bles del transporte, pero las políticas varían am- canismos financieros que prioricen el transporte pliamente. En Estados Unidos se grava la gaso- público y no motorizado, y a la vez que desincen- lina aproximadamente con 0,12 dólares EE.UU. tiven el uso del vehículo privado. Una falta de por litro, pero se grava varias veces más en los cualquiera de estos elementos puede socavar un países europeos. Puede decirse que el ingreso impacto de la política. Por ejemplo, el gobierno adicional recaudado en Europa ha financiado chino adoptó políticas para priorizar el trans- una combinación más sostenible de servicios e porte público y garantizar los proyectos orien- infraestructura del transporte de alta calidad, a tados a la gente, pero son otros factores los que la vez que fomentaba una menor dependencia han dado forma a los impactos locales, incluyen- de los automóviles. Sus oponentes señalan que do la creación de capacidad y los mecanismos un impuesto sobre el combustible es regresivo financieros. Pueden financiarse las inversiones social y económicamente, porque los grupos de en transporte y, ocasionalmente, el funciona- ingreso medio e inferior gastan una mayor parte miento y mantenimiento, por medio de impues- de sus ingresos totales en combustible. Por esta tos sobre los vehículos y combustible, bonos y y otras razones, los gobiernos nacionales suelen préstamos respaldados por el gobierno. La finan- adoptar otros impuestos para aumentar los in- ciación de la infraestructura del transporte sue- gresos, entre los que figuran los cargos sobre los le requerir la participación de los gobiernos na- vehículos, el registro y la licencia. Un impuesto cional o subnacional, mientras que los gobiernos sobre el carbono es análogo a un impuesto sobre locales suelen prestar las operaciones y mante- el combustible, porque las emisiones de gases- nimiento con o sin la participación del sector pri- invernadero están directamente relacionadas con vado. el uso de combustible. Puede decirse que un impuesto sobre el com- Muchos países imponen estándares de carre- bustible es una de las medidas fiscales más im- teras, vehículos y combustible para promover la portantes y efectivas, porque grava directamente seguridad, eficiencia y calidad. Estados Unidos, a los consumidores por el consumo, pero, a me- por ejemplo, exige a los fabricantes de automó- nudo, es difícil hacerlo aprobar o sostener desde viles que cumplan con objetivos de eficiencia en el punto de vista político. Los gobiernos naciona- el combustible, de acuerdo con la Ley de Eficien- les recaudan, normalmente, el impuesto sobre cia Media Corporativa en el Combustible apro- el combustible y luego lo redistribuyen para fi- bada en 1975, pero los estándares en muchos paí- nanciar las inversiones en carreteras y transpor- ses asiáticos y europeos son más estrictos, como te. La mayor parte de los países importadores de se ilustra en la Figura 3.48. Varios países exigen 294 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS también que se mezcle con los combustibles el etanol de procedencia nacional, pero la eficien- cia del proceso de producción de etanol depen- de, en gran medida, del origen del combustible. El maíz es su principal fuente en Estados Uni- dos, pero el maíz es inferior a la caña de azúcar —producto usado en el exitoso programa de eta- nol de Brasil— porque el maíz es un importante producto alimenticio cuya producción requiere más recursos. Entre otras consideraciones en el nivel nacio- Figura 3.48 Estándares medios de las economías de combustible en los nal, figuran las leyes de protección medioambien- nuevos vehículos tal, las políticas energéticas y las regulaciones de Fuente: IEA (2007). participación. Las leyes medioambientales sue- los usuarios, incluyendo las personas con disca- len requerir un proceso detallado de revisión pacidades y necesidades especiales (por ejem- para identificar y mitigar los impactos del pro- plo, la Ley de los Americanos con Discapacida- yecto sobre el aire, suelo, agua y el medio am- des de Estados Unidos) y (2) revisiones de la biente (es decir, impactos tales como el ruido o transparencia y participación pública, que dan a la intrusión visual). Estas reglas influyen sobre los interesados amplias oportunidades de influir las políticas o proyectos del transporte en el ni- sobre la planificación (tales como la Ley de Po- vel subnacional. Por ejemplo, las regulaciones lítica Medioambiental Nacional de Estados Uni- de calidad del aire vinculadas a la financiación dos y las subsiguientes reglas que requieren de- federal del transporte en Estados Unidos han im- claraciones de impacto medioambiental). pulsado a las ciudades y estados a llevar a cabo Un desafío fundamental para conseguir un programas de inspección y mantenimiento de transporte equitativo y eficiente es la necesidad vehículos, que imponen estándares de emisio- de cargar a los usuarios los costes marginales to- nes y seguridad de los vehículos de motor. Las tales a largo plazo de los trayectos y el aparca- políticas nacionales incluyen también objetivos miento, incluyendo los efectos externos (es decir, de eficiencia o independencia energética. Chi- los outputs no deseados de la Figura 3.47). Mu- na, por ejemplo, ha fijado como objetivo una re- chos instrumentos innovadores basados en tiem- ducción de la intensidad energética en todos los po y espacio y apoyados por tecnologías relevan- sectores para 2020, lo que, en transporte, reque- tes has sido probados en ciudades durante los rirá una reducción de la energía consumida por pasados años. Estos instrumentos pueden recau- unidad del PIB (u otra medida). El cumplir este dar un ingreso adicional para el transporte pú- objetivo requerirá cambios en el comportamien- blico y las inversiones alternativas. Por ejemplo, to de los trayectos, diseño de proyectos y tecno- Londres, Singapur y Estocolmo han aplicado es- logías aplicadas. En este contexto, los esfuerzos quemas de fijación de precios de las congestio- de desarrollo e investigación nacionales deberían nes y carreteras que exigen a los conductores centrarse no solo en la evaluación y comproba- pagar peajes si entran en unas áreas centrales ción de las tecnologías avanzadas, sino también definidas durante ciertas horas del día. En 2008 en la capacitación y educación de los profesio- Milán, en Italia, fue un paso más allá y aplicó un nales del transporte. Además, los gobiernos na- principio de que el contaminador paga en el cen- cionales se han ocupado también de los proble- tro de la ciudad, cargando a los vehículos por mas de equidad por medio de reglas acerca de sus emisiones esperadas. Una gestión avanzada (1) diseños universales que se acomoden a todos del aparcamiento que incluye un control centra- GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 295 lizado y diversos tipos basados en la hora del día tura de la red del transporte, la distancia entre es otro ejemplo de una herramienta innovadora paradas y las frecuencias del servicio. Se define, para obtener ingresos. a menudo, la cobertura de la red como la parte La expansión urbana y las políticas de gestión de la población que se encuentra a una distancia del terreno son consideraciones básicas en el nivel a pie o en bicicleta de una parada de transporte metropolitano. Los programas de inversiones del público. En Bogotá, Colombia, por ejemplo, el transporte regional que apoyan la dispersión ur- plan maestro estableció que la cuota de residen- bana o la descentralización física en ciudades tes situada a 500 metros de una estación o pa- densas pueden tener efectos contraproducentes, rada en el sistema de tráfico rápido de autobús tales como fomentar más tráfico de vehículos y Transmilenio (TRA) debería alcanzar el 50% en congestión. La integración de la planificación del la fase 1 y el 80% en la fase 2. Junto con las deci- transporte y desarrollo del terreno debería con- siones de servicio, muchas ciudades promulgan siderar patrones de su uso y del espacio urbano también políticas que regulen las tarifas y sub- en el nivel macro, planes de situación, caracte- venciones del transporte público. rísticas de la red de transporte, patrones de los La asignación del espacio de las carreteras trayectos, costes del usuario e impactos medio- existentes y planeadas entre peatones, transporte ambientales. En Estados Unidos se ponen al día, (motorizado, no motorizado y público) y vehícu- al menos cada cuatro años, los planes integra- los aparcados representa una de las formas más dos del transporte, calidad del aire y uso del te- poderosas y de bajo coste que pueden usar los go- rreno para los programas de transporte metro- biernos locales para promover una gestión equi- politanos y de todo el estado. Existe un fuerte tativa del transporte (Banco Mundial, 2008). Las consenso en que las ciudades compactas con uno metas de asignar el espacio de las calles pueden o unos pocos grandes centros dominantes o dis- ser diversas, tales como proteger a los peatones tritos empresariales centrales están mejor adap- y ciclistas, asegurar la movilidad segura de la gen- tadas a los sistemas de transporte tradicionales te y facilitar el transporte público por medio de de ruta fija y horario fijo. Las ciudades homogé- carriles de solo tránsito. Una opción de reasig- neas de menor densidad con muchos centros dé- nación es construir carriles asignados al TRA de biles dispersos son más adecuadas para los mo- alto rendimiento en las carreteras arteriales (por dos individuales. Hay menos acuerdo acerca de ejemplo, el sistema de TRA que se presenta más los instrumentos específicos que pueden utili- adelante en este apartado, en el Cuadro de Tex- zarse para influir sobre las condiciones, pero en- to 3.17). En muchas ciudades grandes, la deman- tre estos pueden figurar (1) la fijación de precios da de transporte puede justificar reasignar uno de las carreteras, (2) la imposición incremental o más carriles a los autobuses, pero las autorida- de la tierra y propiedad que se beneficie de las des locales, a menudo, lo encuentran difícil. Des- inversiones en transporte y (3) las regulaciones graciadamente, debido a la presión del público, de desarrollo del terreno acerca de los requisitos se suele poner de manifiesto la movilidad de los de densidad (ratios de edificabilidad), el tama- vehículos de motor a costa del transporte no mo- ño de las parcelas, retranqueos de los edificios, torizado y público. reglas de tráfico, aparcamiento y zonificación. Los gobiernos metropolitano y local suelen ser responsables de los servicios y planificación del Contexto institucional transporte público, que deberían estar ligados a la demanda, recursos disponibles y característi- Las instituciones eficientes y estables son una par- cas urbanas. Las ciudades suelen establecer cri- te esencial de un sistema de transporte urbano. terios basados en la política para definir la cober- Pueden caracterizarse estas instituciones por sus 296 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS funciones y ámbito, incluyendo las jurisdiccio- tuciones de transporte pueden representar foros nes y modos. El ámbito institucional puede va- para una toma de decisión conjunta y fijación de riar desde un distrito especial de la ciudad (por prioridades entre múltiples jurisdicciones y múl- ejemplo, el distrito central de negocios), a un tiples modos. Entre los buenos ejemplos de ello corredor principal o una vasta región multiju- figuran Londres (Transporte de Londres), Ma- risdiccional. Las funciones institucionales abar- drid (Consorcio de Madrid), París (STIF, la au- can la planificación, incluyendo la política, in- toridad organizadora del transporte público en versión y planificación financiera estratégicas; Île de France), Singapur (Autoridad de Trans- la aplicación y suministro de servicios, inclu- porte Terrestre) y Vancouver (TransLink). Tam- yendo las operaciones y mantenimiento por las bién existen buenos ejemplos en los países emer- entidades públicas y privadas; y la gestión y re- gentes. El Cuadro de Texto 3.13 resume los pilares gulación. En la Tabla 3.20 se presentan las bue- esenciales de las instituciones sostenibles de trans- nas prácticas para dos escenarios instituciona- porte basadas en la experiencia internacional en les diferentes: una jurisdicción única con modos Latinoamérica y otras regiones. no integrados y jurisdicciones múltiples con mo- Idealmente, debería haber una autoridad me- dos integrados. tropolitana que supervisase todas las cuestiones Las cuestiones institucionales difíciles inclu- y modos de transporte, especialmente en regiones yen, a menudo, la planificación, la integración físi- con múltiples jurisdicciones. Esta autoridad de- ca y operativa, la reforma del transporte público y bería planificar múltiples modos, fijar priorida- las políticas de tarifas (incluidas las subvenciones). des y coordinar las decisiones de inversiones, En un nivel básico, las instituciones de transpor- teniendo en cuenta los planes del terreno y me- te de la ciudad crean foros de discusión y coordi- dioambientales y los problemas de los sectores nación entre los planificadores de las carreteras, público, sociedad civil y privado. La autoridad planificadores económicos, operadores de trans- debería supervisar las políticas estratégicas y la porte público, funcionarios de gestión del tráfico gestión de modos, incluyendo el aparcamiento, y la policía. En China, muchas ciudades estable- taxis, transporte público, vías principales y ca- cen grupos directores presididos por funciona- rreteras arteriales. La regulación y reforma del rios de la ciudad. En un nivel avanzado, las insti- transporte público constituyen un desafío, porque Tabla 3.20 Funciones institucionales y jurisdicciones en transporte FUNCIÓN ESTADIO I: (UNA JURISDICCIÓN, ESTADIO II: (MÚLTIPLES JURISDICCIONES, NO INTEGRADA: CADA MODO SEPARADAMENTE) MODOS INTEGRADOS) Planificación • Inversión en carreteras y planes de mantenimiento • Planificación y tomas de decisiones metropolitanas coordinadas y financiación • Planificación de la red de transporte público Estándares de servicio y accesibilidad • Acceso e instalaciones para peatones y bicicletas Priorizar y presupuestar Mecanismos financieros Aplicación y • Integración física (terminales intermodales) • Estrategia de transporte integrada, (física, operaciones, política provisión • Sistemas de tarifas electrónicas con prepago de tarifas, uso del terreno, emisiones) de servicios • Participación del sector privado Desarrollo conjunto Concesiones y contratos de gestión Gestión y • Gestión separada de • Control centralizado y optimización multimodal con regulación Acceso a las calzadas Sistemas de información en tiempo real Regulación del transporte público y taxis Prioridad y coordinación de señales Gestión del tráfico y aparcamiento Carga Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 297 regulatorio se ve acompañado por bajas ta- CUADRO 3.13 rifas restringidas por las regulaciones o una competencia sin trabas, caen los niveles de ser- Los cuatro pilares de las instituciones de transporte vicio y calidad y aumentan los efectos externos urbano sostenible (Banco Mundial, 2008: 8). Antes de financiar los principales proyectos de transporte urbano, los que toman las decisiones deberían intentar poner en práctica los elementos bá- sicos que garanticen la sostenibilidad a largo plazo del sector. Concretamen- te, los instrumentadores de la política deberían incorporar una agenda de Sistemas físicos, tecnología, cuatro puntos a cualquier estrategia de transporte urbano: y planificación espacial 1. Crear una comisión de transporte regional a cargo de la coordinación de las políticas entre los gobiernos federal, estatal y municipal, dando la ma- El diseño de sistemas, tecnologías y planes es- yor prioridad a las principales inversiones en el transporte urbano en la paciales debería verse impulsado por la demanda región metropolitana y promoviendo la integración modal, lo que ayuda- rá a la eficiencia económica del sector y la sostenibilidad a largo plazo. de transporte actual o a un plazo cercano y un plan 2. Adoptar una estrategia para el uso integrado del terreno, transporte ur- de transportes a más largo plazo creíble y trans- bano y calidad del aire que proporcione un marco para que los líderes de parente. El plan de transporte es el producto de la comunidad y los que adoptan las decisiones evalúen las inversiones y un proceso continuo, global e incluyente. La pla- políticas futuras en el transporte urbano. nificación espacial debería considerar los futu- 3. Legislar mecanismos formales de financiación para asegurar que los ingre- ros usos del terreno y la demanda de trayectos y sos, tanto de funcionamiento como no de funcionamiento, cubran los costes variables a largo plazo de los sistemas de transporte urbano y por carga existente. Entre los sistemas físicos y tec- medio de tarifas adecuadas para los usuarios. nologías figura la oferta de infraestructura y ser- 4. Promover la participación del sector privado en el funcionamiento, man- vicios de pasajeros y carga. Las tecnologías inclu- tenimiento y construcción de los sistemas de transporte urbano para re- yen también los combustibles, vehículos y equipo, ducir la carga financiera del gobierno (por medio, por ejemplo, de conce- usados para proporcionar infraestructura y ser- siones o contratos de gestión). vicios. La Tabla 3.21 presenta un marco de este Fuente: Adaptado de Rebelo (1996). tipo de intervenciones en el transporte. La Ta- bla 3.22 resume las intervenciones físicas, tec- tienen que equilibrar los papeles de los sectores nológicas y espaciales a los niveles básicos y avan- público y privado y responder a las condiciones zados. locales. Un extracto de una reciente guía de ope- La experiencia internacional sugiere que las raciones del Banco Mundial ilustra los desafíos: estrategias de inversión en transporte sostenible tienen que priorizar el transporte público y otros Los enfoques institucionales de la provisión de los servicios de transporte público van desde modos esenciales, fomentar los trayectos no mo- un operador monopolístico de propiedad pú- torizados, garantizar que los usuarios de auto- blica en un extremo, a numerosos proveedores móviles privados internalicen los costes que im- de propiedad privada a pequeña escala, débil- ponen e incluir planes e incentivos urbanos para mente regulados o sin regular, en el otro. En ayudar a las ciudades compactas. Las estrategias algunas ciudades coexiste una gama de enfo- deberían ir dirigidas a lograr resultados realis- ques. El primer extremo tiende a operaciones ineficientes y tarifas antieconómicas, lo que co- tas en diferentes puntos del tiempo: (1) a corto rresponde a altas subvenciones. También pue- plazo, mejorando la eficiencia del combustible de dar lugar a servicios de mala calidad, especial- de las flotas existentes de vehículos; (2) a medio mente cuando el mecanismo de subvenciones plazo, facilitando salir del uso del vehículo pri- falla y los operadores están ahogados por falta vado; y (3) de forma continua, apoyando el desa- de fondos. El otro extremo puede producir bue- rrollo de ciudades compactas construidas alre- nos servicios con un gasto público igual a ce- ro, pero, más a menudo, da un mal servicio con dedor de corredores de transporte público que altos costes en términos de abundantes acci- reduzcan la demanda. Hay cuatro resultados de dentes y contaminación. Cuando este marco las intervenciones de transporte sostenible: de- 298 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 3.21 El Marco de las intervenciones en el transporte FOCO PLANIFICACIÓN ESPACIAL SISTEMAS FÍSICOS TECNOLOGÍAS Usos del terreno Planificación macro o maestra Microdiseño (por ejemplo, desarrollo Gestión de la demanda de y demanda de trayectos orientado al transporte público) trayectos Infraestructura Planificación eficiente Movilidad y gestión de la carga Sistemas de transporte inteligente y servicios en la localización (calzadas, transporte público, transporte, no motorizado, gestión del tráfico, otras instalaciones) Flota de vehículos y Gestión de la flota y programas Estándares, inspección y programas Combustibles alternativos suministro de combustible de eficiencia de mantenimiento y tecnologías avanzadas Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). Tabla 3.22 Intervenciones Básicas y Avanzadas en el Transporte FOCO FASE I: MEDIDAS Y CONDICIONES POSIBILITADORAS FASE II: MEDIDAS ADICIONALES Usos del terreno • Microdiseño: • Microdiseño: y demanda de trayectos Densidades urbanas Usos mixtos del terreno Patrones y diseño de carreteras Orientación y diseño de edificios Intersecciones y cruces Desarrollo orientado al transporte público (Cuadro 3.14). Instalaciones básicas de peatones y bicicletas • Macroplanes: Gestión del acceso y aparcamientos Desarrollo a lo largo de corredores de transporte • Macroplanes: público de alta calidad Encuestas de origen-destino y modelo Nodos de alta densidad y uso mixto alrededor de las de transporte calibrado instalaciones de transporte público Estructura de la ciudad y patrón de desarrollo Reserva de derechos de paso para corredores futuros Uso de la energía y emisiones Gestión de la demanda de trayectos (Cuadros 3.15 y 3.16) Infraestructura • Desarrollo de la red de carreteras • Gestión integrada de la red de transporte público y servicios • Transporte público y tráfico • Gestión del tráfico, incluyendo, medidas • TRA (Cuadro 3.17) de seguridad en carretera • Sistemas de transporte inteligente • Gestión de la carga Flota de vehículos y • Combustibles más limpios (diesel bajo en azufre) • Combustibles alternativos suministro de combustible • Programas de Inspección y mantenimiento • Tecnologías avanzadas de vehículos Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). manda gestionada, mejores ofertas, cambio de inducen ciertos tipos de desarrollo del terreno y modos y mejora del funcionamiento. Las sec- patrones de los trayectos. ciones siguientes describen intervenciones es- La planificación espacial es uno de los factores pecíficas y resultados esperados. más importantes que influyen sobre la demanda, elección de modo y financiación de las inversio- Usos del terreno y demanda de trayectos nes en transporte urbano. A su vez, el desarrollo El plan de transporte debería reconocer los efec- sostenible puede ser la meta más importante de tos de las intervenciones en el transporte sobre el las inversiones en transporte, en especial el trans- futuro desarrollo del terreno y la demanda de tra- porte público. La planificación del desarrollo del yectos.2 La interacción entre oferta de transpor- terreno debería incluir dos enfoques comple- te y uso del terreno es una relación compleja en mentarios: uno macro o de arriba a abajo y otro dos direcciones. Los usos y desarrollos del te- micro o de abajo a arriba. El enfoque macro im- rreno existente se ven servidos por la infraes- plica contemplar a la ciudad o la región «desde tructura y servicios de transporte, que, a su vez, una altura de 10.000 metros» y con un horizonte GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 299 temporal de más de una década. La planifica- es importante, en especial para evitar un desa- ción estratégica y el análisis alternativo son pa- rrollo no planeado en otro lugar. Puede seguirse sos iniciales dentro del enfoque macro que per- esta estrategia en ciudades de China, pero no se miten la selección de modos apropiados y una ha practicado con efectividad, excepto en Hong armonización de la ciudad. El enfoque micro está Kong, China. En Singapur y Estocolmo se ha usa- más centrado geográfica (es decir, en bloques o do efectivamente el tráfico urbano por ferroca- corredores) y antropogénicamente. También tie- rril y en masa para proveer un transporte públi- ne un horizonte temporal más corto (menos de co de alta calidad. Los sistemas TRA representan 10 años) y requiere diseños preliminares más otro enfoque innovador y coste-efectivo de trans- detallados. porte público que se ha desarrollado y se aplica En el nivel macro, los principales determinan- ahora ampliamente en Latinoamérica. La infra- tes de la demanda de trayectos incluyen la distribu- estructura de las carreteras también desempe- ción y el carácter del uso del terreno. Las inversio- ña papel fundamental. Por ejemplo, el modelo nes en transporte pueden influir positivamente de vías anulares de las ciudades chinas induce a sobre la distribución y carácter del uso del terre- mayor uso del vehículo privado y lleva a un de- no creando nodos de desarrollo accesibles y vi- sarrollo disperso que es difícil de servir por me- sibles. Por ejemplo, las estaciones de transpor- dio del transporte público. te público adecuadamente situadas pueden ser Estructura de la ciudad y patrones de desarro- puntos focales de desarrollo, aumentando así la llo: el desarrollo y estructuras radiales de la ciu- demanda de transporte público, reduciendo el dad facilitan de la manera más efectiva los siste- consumo de terreno ineficiente (la dispersión) y mas de ferrocarril y autobús de alta capacidad, creando oportunidades de transporte no moto- siempre que los lugares principales de trabajo y rizado. Entre otras cuestiones de planificación en actividad estén situados en los centros urbanos el nivel macro, figuran algunas de las siguientes. o a lo largo de las arterias (líneas radiales desde Usos mixtos de alta densidad alrededor del el centro). Curitiba, Brasil, es un buen ejemplo transporte público: el transporte público sirve tra- de una ciudad radial orientada al tráfico en el dicionalmente al centro de la ciudad, a los cen- mundo en desarrollo, con un sistema TRA de alta tros importantes de actividad y, en especial, a los capacidad que sirve a cinco corredores de alta trayectos relacionados con el trabajo. La locali- densidad (Figura 3.49). Se planificaron estas ar- zación de los centros de actividad y lugares de terias y se reservaron los derechos de paso dé- trabajo afectan al diseño y efectividad del trans- cadas antes de que se los desarrollase por com- porte público. Tradicionalmente, los puestos de pleto. Este grado de previsión urbana exigió una trabajo se concentran en el centro de la ciudad, visión a largo plazo e instituciones que tenían la pero un terreno más barato o incentivos perver- suficiente capacidad e independencia política. sos pueden atraer el desarrollo y los puestos de Las vías anulares o lugares de desarrollo circu- trabajo a las periferias urbanas, en las que hay lar plantean menores restricciones al desarrollo poca o ninguna infraestructura. El desarrollo en del terreno, pero fomentan un consumo de te- la periferia urbana reduce las economías de es- rreno disperso e ineficiente. El desarrollo urba- cala del transporte público, haciendo más difícil no basado en ciudades satélite es también me- el funcionamiento sin inversiones sustanciales. nos que ideal. Requiere muchos años que una Es fundamental el desarrollo denso alrededor del ciudad satélite se convierta en autosostenible y transporte público. se necesitan nuevas conexiones costosas al cen- Corredores de transporte público de alta cali- tro de la ciudad y otros polos. dad: centrar el desarrollo a lo largo de corredores Gestión del terreno: es importante reservar de transporte público de alta capacidad y calidad grandes parcelas en los mercados primario y se- 300 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 3.49 La estructura de la red de transporte público integrado en Curitiba, Brasil Fuente: Urbanização de Curitiba S.A. http://www.urbs.curitiba.pr.govbr/ PORTAL/rit/index.php?pagina=terminais. cundario para urbanizaciones en altura. Las ten- dencias de la inmigración y urbanización en las ciudades de Asia Oriental deberían ir dirigidas a corredores radiales más que a un desarrollo con vías anulares. Entre las ciudades que ofre- cen buenos ejemplos de una gestión efectiva del piedad basado en el valor. Se ha institucionali- terreno figuran Hong Kong, China; las ciudades zado este enfoque en Hong Kong (China), Sin- de la República de Corea y Singapur. Sin embar- gapur y Tokio. En China, una parte importante go, unas políticas deficientes de uso del terre- de los ingresos de la ciudad procede de ventas no, junto con grandes parcelas, un importante de terreno o arrendamientos a largo plazo, que uso del vehículo privado y los bajos precios de proporcionan incentivos para expandir las fron- los combustibles favorecen la dispersión y des- teras de la ciudad y crear una sobreoferta de tie- centralización urbanas. En muchas ciudades de rra, exacerbando así la dispersión. Norteamérica en la segunda mitad del siglo XX Las herramientas y recursos para la macropla- estos factores redujeron la efectividad de los ser- nificación incluyen estudios sobre los orígenes, des- vicios de transporte público y crearon un círcu- tinos y modelos de transporte de los trayectos de lo vicioso que reforzó la dependencia en los auto- los hogares que utilizan la información de los es- móviles. tudios para la calibración. Mecanismos de financiación: es importante Los microenfoques se caracterizan por un foco ser capaz de captar y transferir el ingreso deriva- geográfico y humano más estrecho. También tie- do de la infraestructura de forma eficiente, por nen un horizonte temporal más corto (menos medio, por ejemplo, de un impuesto sobre la pro- de diez años) que la planificación estratégica y GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 301 requieren diseños preliminares más detallados. El microdiseño es, en gran medida, análogo a los principios del diseño orientado al tráfico o el desarrollo orientado al tráfico (Cuadro de Texto 3.14). Puede resumirse el microdiseño de la siguien- te forma: Distribución del uso del terreno (espacio y tiem- po): no se pueden centralizar todas las funcio- nes en las grandes ciudades, y las localizaciones relativas de las urbanizaciones y las conexiones de transporte determinan la demanda de trayec- Figura 3.50 Localidad en el Estado de Colorado tos y la elección del modo. Los usos combinados Fuente: Digital Globe, Google Earth. del terreno son importantes, porque influyen so- bre lo lejos que hay que viajar para visitar una la calidad de vida en las áreas residenciales. Los tienda o llegar al trabajo o la escuela. Debería diseños de las calzadas influyen sobre el compor- proporcionarse un acceso conveniente a pie y tamiento en la conducción, velocidad del tráfico bicicleta (menos de diez minutos) desde el alo- y la seguridad. Ciertos patrones de las calzadas jamiento residencial a las tiendas, servicios y zo- se caracterizan por baja accesibilidad y conec- nas de recreo, complementado por facilidades de tividad (por ejemplo, calles y callejones sin sa- transporte público para los viajes al trabajo. lida). Los límites de velocidad deberían ser con- Densidades urbanas: las densidades de pobla- servadores y aplicados con rigor en las áreas ción y localizaciones de los puestos de trabajo residenciales y comerciales densas, por medio afectan a los planes de uso del terreno y tráfico, de signos, policía, cámaras y badenes. pero no son las únicas consideraciones. Densi- Intersecciones y cruces: las calles de acceso dades urbanas más bajas tienden a fomentar el local más anchas de 5 metros, equivalentes a, uso del automóvil, afectando así negativamente aproximadamente, dos carriles, tienden a des- a los planes sectoriales multimodales, pero altas alentar el cruce. Las intersecciones con más de densidades sin una adecuada planificación y ser- un carril en cada dirección pueden requerir la vicios pueden empeorar la calidad de las vidas canalización del tráfico (es decir, aceras, bordi- de los residentes. La Figura 3.50 muestra una ur- llos, islas de peatones, marcajes) y señales. La banización residencial dispersa típica de los paí- mayor parte de la congestión en las vías arteria- ses desarrollados. les de las áreas densas viene causada por una Diseño y orientación de los edificios: amplios fluidez limitada en las intersecciones más que retranqueos, zonas de aparcamiento, vallas y cin- por las dimensiones de las secciones de las cal- turones verdes alrededor de los edificios se hi- zadas intermedias. A menudo, puede reducirse cieron mucho más comunes en la segunda mitad o limitarse la anchura de la calzada a dos o tres del siglo XX, debido a los problemas de seguri- carriles en cada dirección e incluir canalización dad, protección, ruido y contaminación, pero es- y separación modal, lo que afecta muy poco a tos elementos pueden disuadir de los trayectos los tiempos de los trayectos. a pie y en bicicleta porque imponen barreras y El espacio de los peatones y las bicicletas: fo- hacen los trayectos más enrevesados. Es funda- mentar los trayectos a pie y en bicicleta, con prio- mental un diseño meticuloso. rización del acceso no motorizado por encima Patrones y diseño de las calzadas: los volúme- del de los vehículos motorizados (y el aparca- nes de tráfico en las calles locales influyen sobre miento) es un objetivo clave para el medio urbano 302 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CUADRO 3.14 Urbanización orientada al transporte público Urban Land Pooling and Land Readjustment La urbanización orientada al transporte público se caracteriza por: This is an innovative technique for managing and financing urban • Proximidad a las estaciones y terminales de transporte público y land development. Local and central governments are undertaking una relación funcional con las mismas, así como una prestación de servicios por un transporte de alta calidad (sistemas TRA, trenes such projects to assemble and convert rural land parcels in selected subterráneos, etc.). urban-fringe areas into planned layouts of roads, public utility lines, • Edificios compactos de uso mixto e infraestructura que, por su di- public open spaces, and serviced building plots. Some of the plots seño, fomenten el caminar, ir en bicicleta y el tránsito de residen- are sold for cost recovery and the other plots are distributed to the tes, empleados, compradores y visitantes. landowners in exchange for their rural land parcels. To be viable, the Los ingredientes de una urbanización orientada con éxito al trans- values of urban plots distributed to landowners after subdivision porte público incluyen elementos estratégicos (macro) y de diseño need to be significantly higher than before the project begins. (micro) tales como In a typical project, the authorized land pooling and readjust- • Un fuerte clima de desarrollo. Fuente: ment Fraker y selects agency Wurster and designates the urban-fringe area to be de- (2009). • Planes maestros para promociones multiuso, de alta intensidad, apo- Nota: Se ilustra el concepto de eco-manzana utilizando un lugar en China. veloped, and identifies the land parcels and owners to be included. yados por planes de aplicación. A draft scheme is then prepared to plan, define, and explain the Estos ingredientes también incluyen inversiones en transporte que pro- la calidad project, deto and los correspondientes demonstrate microdiseños viability. y la tasa del creci- its financial muevan lo siguiente: miento demográfi Majority co y económico landowner de support for un área. each proposed project is a key • Un acceso fácil y directo para peatones, bicicletas y transporte pú- • La investigación requirement for the de Lund, Cervero, successful y Willson application (2004) of the acerca de technique, and lu- is blico (como se representa en el ejemplo del eco-manzana de la fi- gares residenciales therefore an important y comerciales consideration de las principales in selecting ciudades projects de Ca- sites. Al- gura). lifornia muestra que los factores relacionados con la urbanización • Buena señalización y un ambiente agradable para atraer flujos sus- though the emphasis is on landowner agreement and support for orientada al transporte público, en especial la proximidad a esta- tanciales de peatones. each proposed project, the land pooling and readjustment agency ciones de ferrocarril urbanas y de viajes pendulares, hacen aumen- • Buena accesibilidad regional a los principales centros de trabajo y tar also los to has pasajeros be able de los willing and ferrocarriles to usey autobuses por un power factor de the government of actividad. tres a cuatro compulsory againstaany con respecto purchase los lugares minority deholdout control. landowners in • Conexiones cortas y directas entre los modos de transporte e ins- • theCervero y Day designated (2008a, project 2008b) area, han if this revisadonecessary. becomes hogares que se han re- talaciones de transporte púbico. alojado a lugares de urbanización suburbanos orientados y no orien- • Carriles bicicleta y aparcamientos que alimenten las estaciones. tados al transporte público en Pekín y Shanghai, China, para evaluar • Instalaciones atractivas que estén bien integradas con los alrede- los efectos sobre las formas de viaje. dores (espacios públicos, mobiliario urbano, etc.). • Diseños seguros, incluyendo iluminación adecuada Estos últimos lugares han mostrado tener significativos efectos po- • Gestión efectiva del aparcamiento alrededor de las estaciones. sitivos: • Opciones tecnológicas favorables al medio, tales como flotas com- • Mayor número de viajeros en transporte público. partidas de vehículos alternativos (eléctricos) situadas en los alre- • Mejor acceso a puestos de trabajo regionales (medidos por los luga- dedores. res de empleo dentro de un radio equivalente a una hora de viaje). La investigación muestra que los impactos de la urbanización orien- • Menores tiempos de viajes pendulares por trabajador de esos ho- tada al transporte público tienen lugar a largo plazo y dependen de gares. Nota: La foto de la izquierda muestra un corredor de transporte público de alta calidad entre Arlington, Virginia, y Washington, D.C., con un tren subterráneo metropolitano (la línea naranja y M) y un sistema de autobús de alimentación. El corredor muestra muchos elementos de buena planificación a macronivel y urbanización orientada al transporte público, incluyendo densidades más altas alrededor del transporte público de alta calidad (el metro) en un medio por otra parte orientado a los automóviles. Después de 20 años de urbanización de uso mixto alrededor de estaciones (tales como Clarendon, representada a la derecha), el corredor se ha convertido en un buen ejemplo de forma urbana. Fuente: Zimmerman (2008). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 303 (Figuras 3.51 y 3.52). También es importante pro- to de oficinas entre semana, de eventos por la porcionar sendas o sendas verdes en las manza- noche y de ferias o mercados los fines de sema- nas de las ciudades, complejos importantes que na— y estar destinados a minimizar las distan- sean seguros y sombreados y superficies permea- cias a pie y superficies no permeables. bles que absorban las escorrentías. La planificación espacial o del uso del terreno Gestión del aparcamiento y acceso: el aparca- debería tratar de optimizar los recursos reducien- miento de superficie, subterráneo y en la calle do los trayectos motorizados innecesarios y fomen- de las ciudades es limitado, debido al alto coste tarlos de los modos más apropiados y rutas en los del terreno y la construcción. Donde existan, las tiempos más apropiados. Sin embargo, la planifi- instalaciones de aparcamiento deberían ir dirigi- cación del uso del terreno por sí sola tiene un das a múltiples usos —por ejemplo, aparcamien- impacto limitado en el uso de los vehículos pri- vados (Wright, 2004). Se necesita la gestión de la demanda de trayectos —preferentemente vin- culada al transporte público— y otras inversio- nes principales en infraestructura y servicios. Entre las actividades comunes relacionadas con ello figuran: fijar apropiadamente el precio de las calzadas, restringiendo el uso del vehículo por tiempo o localización (por ejemplo, sábados sin coches); establecer carriles de alta ocupación o prioritarios, fomentando el compartir los tra- yectos y los coches; y promover el trabajo desde Figura 3.51 Una calle agradable para peatones en Curitiba, Brasil casa y el horario flexible. El Cuadro de Texto 3.15 Fuente: Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba. describe una gestión innovadora de la demanda Figura 3.52 Un ejemplo de isócronos de microdiseño y camino a pie Fuente: Colin Buchanan y socios (2001). 304 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS de trayectos y enfoques de las emisiones adop- vidad, con maximización de los beneficios y mi- tados en el proyecto del Eco-Pass de Milán. El nimización de los efectos externos medioam- Cuadro de Texto 3.16 describe la gestión de la bientales tales como el uso de la energía (Zegras, demanda de trayectos de Pekín y los enfoques Chen y Grutter, 2009). La recogida de informa- del transporte público vinculados a su tremen- ción y modelización son fundamentales para el do crecimiento urbano y los Juegos Olímpicos desarrollo eficiente del transporte. También es de 2008. importante el tipo de desarrollo del terreno, por- que afecta a las economías de escala y determi- Infraestructura y servicios na las restricciones físicas que hacen que ciertos La planificación espacial efectiva considera la lo- sistemas, tecnologías o planes espaciales sean calización de la infraestructura y los servicios con más o menos viables. La Tabla 3.23 delinea las respecto a la demanda y otras ofertas de trans- características, oportunidades y desafíos de los porte en la región. La eficiencia de la localización tipos usuales de desarrollo del terreno. o el desarrollo eficiente del transporte pretende Aunque las intervenciones en el transporte sue- optimizar la localización de las inversiones en len influir sobre dimensiones espaciales más limi- transporte y nuevos centros principales de acti- tadas (por ejemplo, corredores radiales o circulares, CUADRO 3.15 Fijación de precios de las carreteras basada en las emisiones en Milán, Italia En enero de 2008, Milán introdujo el EcoPass, un programa dirigido a • Se ha reducido el tráfico un 19% durante el periodo de obligato- restringir el acceso al centro de la ciudad durante ciertas horas de día, riedad y un 8% en su conjunto. cargando unas tarifas a los conductores de los vehículos más conta- • La velocidad en carretera del transporte público ha aumentado en minantes. Se trata de la primera política medioambiental urbana de la un 11% y los pasajeros en un 10%. . región en la que el sector del transporte ha aplicado el principio de la Unión Europea de que el contaminador paga. Ya se ha conseguido re- • Las emisiones de CO2 han caído en un 12% y la incidencia de par- sultados significativos por medio de este esquema innovador: tículas en un 19%. Fuente: Comune di Milano (2009). CUADRO 3.16 Pekín: gestión de la demanda de trayectos y el legado de los Juegos Olímpicos Las operaciones de transporte durante los Juegos Olímpicos de Pe- porte público, taxis y con los Juegos Olímpicos. También se restrin- kín de 2008, no solo requirieron inversiones masivas en infraestruc- gió el tráfico de vehículos de carga y se establecieron centros para la tura, sino también un nuevo paradigma de gestión de la demanda distribución de bienes, y peajes en las rutas de entrada para reducir de trayectos y una coordinación interagencias y cooperación pública el tráfico en el centro de la ciudad. El gobierno también suspendió sin precedentes. De acuerdo con los funcionarios de transporte, Pe- actividades en centenares de fábricas y lugares de construcción en kín ha gastado más de 100.000 millones de yuans (aproximadamente Pekín y sus alrededores. Como resultado, la tristemente célebre mala 14.000 millones de dólares EE.UU.) en los últimos cinco años en in- calidad del aire de la ciudad en agosto y septiembre de 2008 fue la fraestructura de transporte y servicios. Entre las medidas temporales mejor que había habido en más de 10 años. de gestión de la demanda de trayectos ha figurado prohibir a la mi- Se redujo significativamente la tristemente célebre y grave con- tad de los vehículos privados conducir por las carreteras de la ciudad gestión de Pekín, a pesar del tráfico relacionado con los Juegos Olím- en días alternativos, basándose en el último dígito de las matrículas picos y los más de 260 kilómetros de carriles en las arterias y vías (la restricción del 50%). Se eliminó de las carreteras una tercera parte de circunvalación reservadas a ellos, la prensa y vehículos del gobier- de los más de 3 millones de vehículos, aunque la ciudad eximió de no. De acuerdo con los funcionarios de transporte, el porcentaje de la restricción a los relacionados con el gobierno, emergencias, trans- … /… GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 305 CUADRO 3.16 (continuación) viajeros que iban de casa al trabajo en el transporte público aumen- tó del 35 al 45%, en gran medida debido a las restricciones sobre el uso del automóvil, la expansión de la red de transporte público y una reciente reducción de las tarifas de autobús y metro. El año anterior, la ciudad había abierto tres líneas de metro, una línea de tren ligero del centro al aeropuerto, nuevas líneas de autobús y un nuevo ferro- carril expreso Pekín-Tianjin. La red de tránsito de Pekín incluye ahora más de 200 kilómetros de ferrocarril y 45 kilómetros de líneas rápi- das de autobús. Las mejoras han diversificado las opciones para los viajes pendulares para millones de residentes. Sin embargo, se necesita más inversiones. Volver a un paradigma de trasporte anterior a los Juegos Olímpicos e ignorar la demanda a largo plazo sobrepasará rápidamente a la nueva infraestructura de Pe- kín. Los 18 millones de población de la ciudad están creciendo aproxi- madamente a medio millón por año. La propiedad de un automóvil no es simplemente un símbolo de estatus, sino cada vez más una ne- Nota: La foto muestra la tercera carretera de circunvalación de Pekín en hora pun- cesidad. El número de vehículos de motor está creciendo en más de ta antes de los Juegos Olímpicos de 2008. Fuente: Foto de Sam Zimmerman. un 10% anual; la tasa para los automóviles privados es de más del 20%. Las comparaciones internacionales son escasas, pero instructivas: Lon- efectivas a lo largo del tiempo, porque la capacidad no utilizada de dres, Nueva York y Tokio experimentaron un rápido crecimiento en el las calzadas acaba siendo tomada por otros vehículos. Y, lo que es uso y propiedad del automóvil en el siglo XX, pero la motorización de más importante, algunos encuentran la forma de esquivar las reglas. Pekín resulta progresar más rápidamente que en cualquier otro mo- Por ejemplo, algunos residentes compran un coche barato más an- mento de la historia. En Tokio, pasaron 20 años (1962 a 1982) antes de tiguo que se puede conducir legalmente en ciertos días. Para miti- que el número de vehículos de motor aumentase de 1 a 3 millones, gar esta falta de cumplimiento, a menudo se combina los enfoques pero en Pekín, el mismo aumento tuvo lugar en solo 10 años (de 1997 con la inspección del vehículo, su mantenimiento y programas de des- a 2007). Los nuevos automóviles de Pekín nunca han sido más eficien- guace. tes, pero la demanda de trayectos superará la capacidad de las carre- Mirando hacia adelante, los funcionarios de transporte de Pekín teras, a pesar de la rápida expansión de la red en marcha. apoyan un cambio, del aumento de las inversiones, en el que la inver- Los sondeos de la opinión pública llevados a cabo desde los Jue- sión en infraestructuras consume una gran parte del PIB, a operacio- gos Olímpicos han mostrado que los residentes de Pekín son ahora nes de optimización. Seguirán siendo importantes la nueva infraes- más conscientes de las cuestiones del transporte sostenible y la ca- tructura y tecnologías tales como sistemas de transporte inteligente, lidad del aire. Si bien, aproximadamente, un 70% de los residentes pero se emprenderá una planificación efectiva y gestión de la deman- están dispuestos a vivir con ciertas restricciones a los automóviles da para garantizar el éxito a largo plazo. Entre las iniciativas propues- para sostener las reducciones de la mala calidad del aire y la conges- tas más importantes se encuentran las siguientes: tión, la mayor parte de los propietarios de automóviles se oponen a • Armonizar el uso del terreno y el transporte, incluyendo el dise- la dimensión de las restricciones en el uso de vehículos. Éstos siguen ñar y situar eficientemente centros de actividad y urbanizaciones siendo una minoría, pero ello puede cambiar, porque cada día el par- orientadas al transporte público, mejorar la accesibilidad para los que de vehículos de Pekín aumenta en 1.000 unidades. Además, los peatones y ciclistas y adoptar otras políticas y estrategias. funcionarios se han enfrentado a cuestiones de qué medidas habría • Fijar precios y peajes adecuados, incluyendo tarifas por el uso de que mantener y hasta qué grado. El experimento de los Juegos Olím- las calzadas, registro de los vehículos, combustible, aparcamiento picos han representado una oportunidad única para llevar a cabo un y transporte público (para fomentar un mejor comportamiento en cambio, pero también han aumentado las expectativas públicas. los trayectos y la sostenibilidad financiera). Después de ellos, el gobierno anunció que se permitiría que los • Asignar eficientemente los recursos entre los modos y a lo largo automóviles privados entrasen en la ciudad, lo que incluye el área de corredores integrados —en Pekín, como en muchas de las ciu- dentro del Quinto Cinturón de Pekín, en cuatro de los cinco días de dades más grandes, los autobuses seguirán siendo el eje central— la semana (una restricción del 20%). Como antes, el último dígito de y las medidas en inversiones para apoyar a los autobuses suelen la matrícula determina el día restringido. Se inició esta política en ser coste-efectivas octubre de 2008 por un periodo de prueba de seis meses. Restric- ciones similares de un día han estado en vigor durante muchos años • Adoptar las últimas tecnologías acreditadas para los vehículos y en megaciudades tales como São Paulo, Brasil y la Ciudad de México. combustibles. Las pruebas hacen pensar que estas restricciones se hacen menos • Mejorar el sistema institucional y los procesos de planificación. 306 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 3.23 Tipo de desarrollo e implicaciones para el transporte DESARROLLO CARACTERÍSTICAS OPORTUNIDADES DESAFÍOS Terreno Lugar de antigua tierra agrícola • Aplicación de prácticas de mejor uso • Inexistente demanda o servicios no urbanizado u otra tierra no urbana, del terreno • Requiere nueva infraestructura previamente habitualmente en el límite • Reservar derechos de paso (DDP) costosa (expansión de las ciudades para futuros corredores urbana) • Menores requisitos de reasentamiento Tierras Lugar de establecimientos • Es posible apoyarse en la demanda • Rediseñar las instalaciones y servicios subutilizadas existentes o antiguos residenciales, y servicios existentes existentes para atender a la nueva (redesarrollo) institucionales, comerciales • Beneficio de mejorar las instalaciones o demanda o industriales usos del terreno obsoletos (terrenos • Reubicación y apropiación de aparcamiento) • Lugar de contaminación potencial • Más fácil obtener apoyo público (antigua tierra industrial) Densificación Lugar abierto existente dentro de • Es posible apoyarse en la demanda • Raramente disponible o más costoso (urbanización) un área ya desarrollada o cercana a y servicios existentes • Reducción de espacios abiertos/verdes otros lugares y servicios existentes Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). que pueden formar una red o rejilla), la demanda transporte público. Además, mantener o aumen- normalmente tiene un ámbito más amplio (por tar el porcentaje de transporte público y modos ejemplo manzana, distrito, ciudad y región, así no motorizados se hace más difícil al crecer la como tiempo). La dimensión tiempo también es flota y la infraestructura para los vehículos pri- importante porque algunas intervenciones re- vados. Además, la nueva infraestructura, espe- quieren muchos años y pueden aplicarse incre- cialmente para los vehículos privados, puede in- mentalmente. Los planificadores urbanos sue- ducir un efecto rebote (es decir, nueva demanda len pretender conseguir un flujo espacialmente debido a la mayor capacidad). equilibrado de pasajeros (con fomento de tra- El transporte público es un tipo de intervención yectos en ambas direcciones en una calzada o en la movilidad especialmente importante den- corredor de tránsito rápido) y reducir los picos tro del contexto urbano. La Tabla 3.25 resume los de demanda, que es lo más costoso de satisfacer. principales elementos de una red de transporte La gestión de la movilidad incluye una gama de público por función, capacidad y características. intervenciones en el transporte que fomentan la En un nivel básico se aplica la mayor parte de oferta e inducen cambios modales. El desarrollo de los elementos, pero no de una forma coordinada calzadas es, quizá, el tipo más común de interven- o equilibrada. La mejor práctica recomienda crear ción en la gestión de la movilidad, pero su prácti- una red integrada ajustada a la demanda. Como ca más efectiva se da para equilibrar los proyectos en la mayor parte de las ciudades no se interna- de transporte con otros tipos de inversión, tales liza el coste total del trayecto en vehículo priva- como el transporte público, no motorizado, ges- do, las decisiones individuales de usarlo en lugar tión de la carga, gestión del tráfico y seguridad en del transporte público pueden basarse en costes la calzada. En la Tabla 3.24 figura un resumen de inexactos. Para tener éxito, los sistemas de trans- los tipos más comunes de infraestructura de mo- porte público requieren patrones específicos de vilidad por función y características. desarrollo del terreno. Algunos corredores pue- Equilibrar las inversiones en el transporte es den ser más apropiados para el tránsito rápido, importante, porque influye sobre los porcentajes lo que incluye el ferrocarril, metro o sistemas de modos actuales y futuros y la sostenibilidad TRA. Al menos las ciudades necesitan disponer del sistema. Por ejemplo, proporcionar un apar- de un terreno suficiente o redesarrollable alre- camiento gratuito amplio a los vehículos priva- dedor de las estaciones potenciales y un buen dos puede reducir gravemente la viabilidad del acceso a los peatones y autobús. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 307 Tabla 3.24 Jerarquía de la infraestructura de la movilidad INFRAESTRUCTURA CARACTERÍSTICAS GENERALES FUNCIONES Buena práctica: una red equilibrada Carreteras urbanas • Las más altas velocidades • Trayectos de larga distancia y anulares • Acceso controlado, con pasos a distinto nivel • Desviación del tráfico de tránsito, en especial camiones e intercambiadores • Rutas de evacuación • El coste más alto y la densidad más baja de la red • Fomento de los patrones de desarrollo disperso (<0,2 km/km2) del terreno Carreteras primarias • Velocidad media-alta • Vías de tránsito principales y trayectos interdistrito o arterias • Aceras y cruces señalizados en todas las intersecciones • Acceso a las redes de autopistas y principales • Alto coste y densidad de la red media centros de actividad Carreteras • Aparcamiento limitado en la calle • Trayectos intradistrito secundarias • Aceras y cruces de peatones en las principales • Acceso a las carreteras primarias; urbanizaciones de alta intersecciones densidad, comerciales, residenciales • Coste medio y densidad de la red media de oficinas e institucionales Carreteras locales • Bajas velocidades e intersecciones sin señalizar • Acceso a las carreteras principales o colectores, • Aparcamiento en la calle limitado • Acceso motorizado y no motorizado a las distribuidores • Aceras urbanizaciones comerciales y áreas residenciales • Bajo coste y alta densidad de la red Elementos adicionales: mejor práctica Gestión del tráfico • Señales y cámaras centralizadas y coordinadas • Adaptarse a las condiciones del momento y dar prioridad y seguridad • Canalización (islas) y señales de peatones a los vehículos especiales en las carreteras en las intersecciones • Gestión y aplicación obligatoria en los incidentes • Análisis de los accidentes e incidentes • Enfocar las inversiones para la seguridad en carretera Instalaciones • Carriles asignados o exclusivos • Dar prioridad de movimiento al transporte público de transporte • Prioridad en las intersecciones • Maximizar la cobertura de la red a la vez que se público • Estaciones y terminales, apeaderos y paradas minimiza la carga de transferencias Sendas para • Cruces en las principales intersecciones • Zonas recreativas (paseos) bicicletas • Equipamientos (parking seguro para bicicletas, sombra, • Alimentadores para las instalaciones de transporte público etc.) • Rutas de trayectos pendulares Calles o áreas • Áreas en el centro o comerciales, con alto tráfico a pie • Sin acceso de vehículos a los edificios peatonales • Equipamientos (sombra, bancos, etc,) • Alimentadores para las instalaciones de transporte público • Ausencia de aparcamiento de superficie • Espacios públicos para los eventos Instalaciones • Terminales multimodales • Optimizar las operaciones poniendo más estrechamente de carga • Carga y aparcamiento asignados en correspondencia los vehículos y la carga Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). Los sistemas de transporte inteligentes van di- dias de trayecto cerca del óptimo de 35 millas rigidos a aumentar la capacidad o eficiencia de la por hora (aproximadamente 55 km/h). Gestio- infraestructura con el aprovechamiento de la tec- nar la velocidad lleva consigo aumentar la velo- nología adecuada. Estos sistemas tienen el po- cidad de los vehículos a niveles más eficientes tencial de mejorar el funcionamiento de las vías (por debajo de 65 millas por hora o 100 km/h). rápidas, lo que mitiga la congestión, gestiona las Sin embargo, este escenario supone un medio velocidades y suaviza los flujos de tráfico. En las congestionado y ausencia de efecto rebote. Estas burbujas de la Figura 3.53 se describen medidas estrategias corresponden a los paquetes de mer- específicas para cada una de estas estrategias. En cado de los sistemas de transporte inteligente re- California, cada estrategia ha reducido el con- presentados en la Figura 3.54, a saber, gestión sumo de combustible y las emisiones de CO2 en de las autopistas y emergencias (para una base las calzadas en un 5-10%. Mitigar la congestión completa de datos de los costes, beneficios y lec- y suavizar el tráfico aumenta las velocidades me- ciones aprendidas en los sistemas de transporte 308 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 3.25 Elementos de una red de transporte público TIPOS DE SERVICIOS FUNCIÓN CAPACIDAD CONDICIONES REQUISITOS Alimentador o Trayectos más cortos Baja: autobuses La menor densidad de Calles locales, bajos costes circulador (colectores (usualmente 1-3 km) dentro pequeños (7-20 m de población, pero con y distribuidores) del distrito o barrio longitud, 20-40 pasajeros) nodos definidos Local (autobús) Trayectos medios (3-8 km) Horarios intermedios: Nodos o corredores Carreteras arteriales, del distrito a la ciudad si más de 1 minuto de mediana densidad paradas de autobús y o de distrito a distrito de intervalo otras facilidades Autobús exprés o Trayectos largos (>20 km) Intermedia Pocos orígenes, destinos Autopistas o carreteras ferrocarril suburbano de los suburbios regionales limitados arteriales, paradas de pendulares al centro de la ciudad o autobús y otras facilidades distrito Tráfico en masa Todos los trayectos del Intermedia a alta: de Alta densidad de Carriles exclusivos en las —TRA o tráfico distrito a la ciudad 100.000 a 300.000 población 5.000-10.000 principales arterias: 10-20 m en ferrocarril ligero (usualmente 5-20 km) pasajeros diarios, de personas por km2 de derecho de paso; 10.000 a 30.000 en estaciones y terminales; hora punta inversión intermedia, normalmente de 1-10 millones $ EE.UU. por km, según la infraestructura Tránsito de masas Todos los trayectos del Alta: número de La más alta densidad Estaciones y terminales separado a distinto distrito a la ciudad pasajeros de 200.000 de población: >15.000 subterráneas o elevadas; nivel (elevado (usualmente 5-20 km) a 500.000 diarios, personas por km2 la mayor inversión o subterráneo) 20.000 a 50.000 en hora normalmente de 50 a 200 punta millones $ EE.UU., según la infraestructura Interurbano (autobús Los trayectos más largos Media a alta Orígenes y destinos Estaciones y terminales o ferrocarril) de región a región limitados intermodales Nota: km = kilómetro; km2 = kilómetro cuadrado; m = metro. Fuente: Compilación del autor y estimaciones (Georges Darido); adaptado de PPIAF y el Banco Mundial (2008). inteligente visítese: ). más contaminantes (tales como los vehículos al- tamente ineficientes de dos tiempos). En muchos Flota de vehículos y oferta de combustible países, son usuales los esquemas de inspección Normalmente deberían aplicarse juntas las inter- y mantenimiento periódico para reparar los ve- venciones tecnológicas dirigidas a los ahorros de hículos más contaminantes o eliminarlos de las combustible y vehículos, para garantizar el fun- carreteras. En la Tabla 3.26, figura una panorá- cionamiento y la efectividad en el coste. Suele te- mica parcial de las prácticas y tecnologías co- ner poco sentido invertir en tecnologías avanza- munes en vehículos y combustibles, junto con das de vehículos sin medidas complementarias ejemplos ilustrativos.3 Sin embargo, solo se su- en los combustibles (y viceversa). Por ejemplo, gieren unas pocas intervenciones avanzadas, por- los filtros que capten las partículas peligrosas en que son altamente dependientes del contexto lo- el escape no funcionarán de forma efectiva sin cal. un combustible diesel ultra-bajo en azufre, y pue- También son esenciales la buena gestión y prác- den ser contraproducentes si no se los instala ade- ticas operativas. Por ejemplo, un autobús con una cuadamente. Es también importante que se den célula de hidrógeno altamente sofisticada sería los pasos básicos antes de ir tras las tecnologías poco beneficioso si transporta unos pocos pasa- avanzadas. Estos pasos podrían incluir adoptar jeros o la fuente primaria de combustible usada estándares mínimos y economizadores de com- para producir el limpio hidrógeno fuese algo más GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 309 Figura 3.53 Los beneficios bajo condiciones de velocidad de aplicaciones de vías principales selectas de los sistemas inteligentes de transporte Fuente: Matthew Barth, Centro de Investigación Medioambiental y Tecnología, Universidad de California-Riverside, Riverside, CA, http://www.cert.ucr.edu/research/tsr/. Figura 3.54 Clasificación de los paquetes de mercado del sistema de transporte inteligente Fuente: Departamento de Transportes de EE.UU. (2009). contaminante que el diésel estándar. En la Ta- Dinámica de los interesados bla 3.27 figuran estimaciones de las emisiones de CO2 de varios tipos de vehículos, basadas en su- Deben armonizarse y coordinarse los incentivos puestos realistas de ocupación, mantenimiento para los sectores público, privado y ciudadanos y fuentes primarias de energía. interesados. La Tabla 3.28 esboza los diversos in- teresados y sus intereses. 310 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 3.26 Resumen de una serie de intervenciones en los vehículos y combustibles FASE VEHÍCULOS COMBUSTIBLES Fase I: condiciones • Estándares de seguridad y eficiencia mínimos • Estándares mínimos de calidad de los combustibles (sin posibilitadoras para los nuevos vehículos plomo, bajo en azufre, combustible reformulado, etc.) • Prohibir los motores existentes de dos tiempos Fase I: medidas • Equipo de control de emisiones • Combustibles alternativos y biocombustibles, cuando adicionales Convertidores catalíticos para gasolina sea adecuado y efectivo en coste Trampas de partículas para diesel Gas natual • Requisitos de inspección, mantenimiento Etanol y desguace • Reducir las fugas e ineficiencias en el vehículo y sistema de distribución Fase II: medidas • Tecnologías avanzadas para flotas gestionadas • Combustibles renovables alternativos con red adicionales o compartidas de distribución, cuando sea adecuado Opciones de eco-conducción y reducción en ralentí Solar Eléctricos híbridos Viento Eléctricos enchufables Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). Tabla 3.27 Emisiones de CO2 de una serie de tipos de vehículos FACTOR DE CARGA EQUIVALENTE DE EMISIONES DE CO2 TIPO DE VEHÍCULO (OCUPACIÓN MEDIA) PASAJERO/KM (CICLO TOTAL ENERGÉTICO) Coche (gasolina) 2,5 1 30-1 70 Coche (diésel) 2,5 85-1 20 Coche (gas natural) 2,5 100-1 35 Coche (electrico)a 2,0 30-1 00 Scooter (dos tiempos) 1,5 69-90 Scooter (cuatro tiempos) 1,5 40-60 Minibús (gasolina) 12,0 50-70 Minibús (diésel) 12,0 40-60 Autobús (diésel) 40,0 20-30 Autobús (gas natural) 40,0 25-35 Tráfico por ferrocarrilb 75% de su capacidad 20-50 a. Las gamas han surgido en gran medida por la variada mezcla de fuentes de energía de carbono y no carbono (formadas por un porcentaje del 20- 80% de carbón) y el supuesto de que el vehículo de batería eléctrica tenderá a ser algo más pequeño que los vehículos convencionales. b. Esta categoría supone la aplicación de tecnologías de ferrocarril urbano pesadas (metro) impulsado por electricidad, generada por una combina- ción de carbón, gas natural y energía hidroeléctrica y altas tasas de utilización de pasajeros (75% de los asientos ocupados, por término medio). Nota: Todos los números de esta tabla son estimaciones y aproximaciones y debería tratárselos como ilustrativos. Fuente: Sperling y Salon (2002). Los principales intereses de los interesados tos especiales que pueden catalizar el cambio son los siguientes: transformador (tales como los Juegos Olím- picos de Pekín; véase el Cuadro de Texto 3.16). • Los que toman las decisiones: los funcionarios Cuestiones relevantes clave para los que to- elegidos y designados (normalmente por pe- man las decisiones son: ¿cuáles serán los im- riodos de 4 a 5 años) calibran la factibilidad pactos de los proyectos sobre los intereses política y económica de los proyectos urba- clave?, ¿son los impactos reversibles si algo nos innovadores. Estos suelen estar vincula- sale mal?, ¿pueden aplicarse los proyectos si dos a las metas de la ciudad, esfuerzos para aparece la oportunidad?, ¿son sostenibles más mejorar la calidad de vida y principales even- allá de las circunstancias actuales? GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 311 Tabla 3.28 Intereses básicos y avanzados de los interesados Aspectos financieros y económicos FASE I: MEDIDAS O CONDICIONES FASE II: La mejor práctica dicta que los estudios de plani- INTERESADOS POSIBILITADORAS MEDIDAS ADICIONALES ficación y factibilidad de los proyectos de trans- Los que toman • Ventana de • Eventos especiales y visión porte deberían analizar cuidadosamente las alter- las decisiones oportunidad (política) mayor nativas viables. Los análisis deberían considerar • Factibilidad • Cuestiones de calidad económica de vida los costes del ciclo de vida y horizontes tempo- Usuarios • Encuestas de usuarios • Proceso participativo rales de las inversiones. Los estudios de los co- (a bordo y a pie de calle) • Accesibilidad universal rredores de transporte público suelen evaluar las Público • Encuestas de opinión pública • Proceso transparente alternativas TRA y de ferrocarril urbano. Los sis- Operadores • Sostenibilidad financiera • Sostenibilidad social temas TRA tienen una capacidad ligeramente Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). más baja y un ciclo de vida más corto, porque los autobuses y vías de autobuses no son tan dura- • Usuarios o pasajeros: los intereses de este gru- deros como los vagones y raíles. Sin embargo, po incluyen maximizar la movilidad personal un sistema TRA es considerablemente más rá- y la accesibilidad, calidad, seguridad y ase- pido y barato de construir que el ferrocarril si se quibilidad de los servicios y minimizar los dispone de derechos de paso (Cuadro de Texto gastos personales. Pueden medirse estos in- 3.17). Un sistema TRA es también más flexible, tereses por medio de encuestas de usuarios. puede aplicarse de forma incremental y se cam- La experiencia internacional muestra que los bia con mayor facilidad. usuarios valoran los procesos participativos La Tabla 3.29 resume aspectos clave de las eva- y los principios de accesibilidad universal. luaciones económicas y financieras de los pro- yectos de transporte. • El público: el público, incluyendo los no usua- Los análisis económicos de las alternativas de rios, está, por lo general, interesado en el fun- transporte suelen basarse en análisis coste-bene- cionamiento y efectividad en el coste de las ficio y el cálculo de las tasas de rendimiento.4 Para inversiones. Las encuestas de opinión públi- los proyectos financiados por el Banco Mundial, ca, que incluyen los hogares, pueden formar los indicadores económicos y financieros sue- parte de un proceso transparente de escruti- len estar vinculados a objetivos de desarrollo nio que también difunda la información pú- del proyecto y el marco de control y evaluación. blica en los sitios web y por otros medios y Entre estos indicadores figuran cálculos del va- canales de comunicación. lor actual neto y una tasa interna de rendimien- • Planificadores y operadores del transporte: los to económico, que suele estimarse a lo largo de funcionarios del transporte suelen tratar de la vida del proyecto y abarcar los siguientes ele- garantizar la sostenibilidad financiera y so- mentos: cial de la infraestructura y servicios. Pueden • Costes: necesitarse subvenciones para algunos servi- – Capital (fijo o costes iniciales de inversión). cios o en áreas en las que la asequibilidad es un problema principal. – Operativos (costes variables u operativos, de mantenimiento, de eliminación). • La comunidad de negocios: la infraestructura de transporte lubrica el motor de la economía • Beneficios (enumerados desde beneficios pri- de una ciudad y los líderes empresariales sue- marios a secundarios): len estar profundamente interesados en el de- – Ahorros en el tiempo de los trayectos: cuan- sarrollo de los proyectos clave. tificados con la utilización modelos de transporte, lo que incluye previsiones de 312 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS demanda y elecciones de modos; este va- Tabla 3.29 Aspectos económicos y financieros lor, teóricamente, capta la mayor parte de FASE I: MEDIDAS FASE II: las ganancias potenciales de los valores del ASPECTO POSIBILITADORAS MEDIDAS ADICIONALES terreno procedentes de unos mejores ser- Económico • Estudio de factibilidad • Análisis alternativos vicios de transporte y accesibilidad. o planificación • Evaluación de beneficios • Análisis coste-beneficio primarios y secundarios – Ahorros en los costes de funcionamiento (beneficios primarios) de los vehículos: cuantificados sobre la base Financiero • Análisis financiero • Opciones financieras innovadoras del desgaste de los vehículos y ahorros de Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). combustible. CUADRO 3.17 Tráfico rápido en autobús El TRA es un sistema integrado de intervenciones de autobús de alta calidad que se puede aplicar incrementalmente y catalizar una refor- ma más sustancial. Entre los elementos clave de un sistema TRA se encuentran los siguientes: • Carriles de autobús exclusivos o segregados. • Estaciones con embarque a nivel y el prepago de las tarifas. • Grandes vehículos con múltiples puertas. • Planes de operaciones y servicios avanzados, incluidos planes para camiones y alimentadores. • Sistemas de cobro de tarifas integrados y electrónicos. • Sistemas inteligentes de transporte, incluyendo el control centra- lizado y gestión efectiva de la información relativa a los pasajeros. • Comercialización y creación de marca para reforzar una imagen es- pecífica. Fuente: Hidalgo, Custodio y Graftieaux (2007). Los sistemas TRA han demostrado mejorar el servicio reduciendo los tiempos de espera, embarque y trayecto y ofreciendo servicios mo- dernos, cómodos y convenientes de forma más coste-efectiva que la operaciones de concesionarios privados que obtienen benefi- las inversiones en ferrocarril. Los servicios TRA han aumentado la via- cios basándose en la eficiencia del sistema. Pereira (véase la foto) bilidad con respecto a otros modos más energía-intensivos y conta- fue la primera ciudad en aplicar una versión reducida del sistema minantes. Transmilenio. El sistema consistía en calles de dirección única en un Entre los hitos en la evolución de los sistemas TRA figuran los si- área estrecha del centro y mejoraba las soluciones para los alimen- guientes: tadores, incluyendo un sistema electrónico de tarifas. • Desde los años 70, Curitiba, Brasil, ha sido una pionera en desarro- • Santiago y Seúl han escogido, ambas, aplicar ambiciosas reformas llar sistemas TRA como parte de una visión a largo plazo y estra- e inversiones en el transporte público, en las que figuran corredo- tegia de aplicación, incluyendo reservar derechos de paso para los res del tipo TRA, la integración de las redes de autobuses y alimen- ejes estructurales (grandes corredores de transporte público en las tadores troncales exprés, sistemas integrados con tarjetas inteli- ciudades) y crear instituciones con una capacidad técnica signifi- gentes y controles centralizados. Entre las principales lecciones cativa que han resistido a cambios políticos. extraídas de la experiencia Transmilenio se encuentra la compren- • La TRA Transmilenio en Bogotá, Colombia, ha logrado una miríada sión de que un plan realista o incremental de aplicación (con pro- de hitos: (1) una alta capacidad de hasta 35.000 pasajeros por hora yectos piloto) es fundamental. y por dirección, (2) un periodo más corto de aplicación, como par- • Los sistemas TRA pueden complementar otras inversiones en trans- te de un plan de redesarrollo urbano y (3) reconocimiento como el porte público. Varias ciudades asiáticas han dado pasos para des- primer sistema público de transporte aprobado bajo el Mecanis- incentivar el uso de automóvil privado y fortalecer el transporte mo de Desarrollo Limpio para la venta de créditos de carbono. público, mejorando los sistemas de autobuses y construyendo o • El Programa de Transporte Nacional Urbano de Colombia es un ampliando los sistemas de ferrocarril urbano. Entre estas ciudades marco de cooperación técnica y financiación para sistemas TRA figuran Hong Kong, China; Seúl; Singapur; y Tokio (Wright 2004). en siete ciudades participantes, para replicar y ampliar el éxito de Para más información acerca de los costes, beneficios relevantes y Transmilenio. El gobierno nacional ha financiado la mayor parte de lecciones aprendidas, véase Wright y Hook (2007), Levinson y otros las inversiones de infraestructura, mientras las ciudades supervisan (2006) y la Administración Federal de Tráfico de EE.UU. (2004). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 313 – Beneficios en la seguridad en carretera: a económico. Teóricamente, un individuo escoge veces, cuantificados en términos de las un modo o servicio disponible que maximice la heridas, fatalidades y daño a la propiedad utilidad o minimice el coste total. La utilidad evitados, utilizando valores estadísticos de comprende diversas variables, que incluyen el fuentes de datos locales. tiempo de trayecto total y su coste (Figura 3.55). – Beneficios en la calidad del aire: a veces, Puede monetizarse el tiempo del trayecto en un cuantificados sobre la base de estimacio- valor del tiempo entre diferentes usuarios y pue- nes de los impactos económicos y sobre la den medirse los propósitos del trayecto por me- salud de las menores emisiones locales de dio de encuestas. Las estimaciones monetarias contaminantes. del tiempo son solo válidas en la medida en la que exista un balance real entre tiempo y dine- – Emisiones de gases de invernadero: rela- ro. Otra limitación de los modos de elección es cionadas directamente con el consumo de la valoración de otros aspectos cualitativos del combustible, y a veces cuantificadas en es- trayecto, tales como el confort, seguridad y con- pecial para evaluar la posibilidad de ven- veniencia. Pueden monetizarse algunos de es- der créditos de carbono (véase la sección tos factores con la utilización de técnicas de en- de la financiación innovadora más adelan- cuesta para estimar la voluntad de pagar. te); habitualmente, se normalizan las emi- Cualquier gran inversión en transporte soste- siones de gases de invernadero por perso- nible es un compromiso financiero a largo plazo y na o unidad de bienestar económico (tal su gestión requiere una capacidad institucional y como el PIB) y se discuten cuestiones re- disciplina fiscal a largo plazo. Entre los ejemplos lacionadas con la estimación de los gases figuran inversiones en ferrocarril urbano o me- de invernadero derivados del transporte. tro, cuya construcción puede costar centenares – Otros impactos de la infraestructura so- de millones de dólares y su funcionamiento mi- bre el empleo y la pobreza: a veces consi- llones al año. El gobierno financia la infraestruc- derados; sin embargo, rara vez se cuantifi- tura de transporte público en muchas ciudades can los impactos económicos más amplios, y, a menudo, los servicios están subvencionados, a largo plazo, de los sistemas y tecnología incluso si los opera el sector privado, lo que se de transporte integrados (por ejemplo, im- debe a que, a menudo, las condiciones locales no pacto sobre el mercado de los pequeños ne- permiten un funcionamiento con beneficios, si gocios y las exportaciones de tecnología). bien cumplen objetivos sociales. Los indicadores • Análisis de sensibilidad para evaluar la viabi- financieros de los proyectos de transporte de- lidad de las inversiones bajo diferentes esce- penden del tipo de proyecto (es decir, inversión, narios, basándose en cambios de, al menos, reforma o asociación público-privada) y debe- tres variables: rían medir la liquidez (el ratio de capital circu- – Costes (es decir, aumentos de los costes de lante), el funcionamiento (coeficiente de explo- capital o funcionamiento). tación de las empresas de transporte público) y la sostenibilidad financiera (el ratio de cobertu- – Situación del comienzo (es decir, tener en ra del servicio de la deuda). cuenta el coste de los retrasos). Hay muchas opciones innovadoras de finan- – Variación del ingreso o demanda (es decir, ciación que pueden considerarse: menores volúmenes de tráfico o pasajeros • Las asociaciones público-privadas son marcos de lo esperado). para la planificación conjunta de inversiones Las previsiones de demanda y la elección del (y propiedad de activos o reparto de ingresos) modo son elementos fundamentales de un análisis por los sectores público y privado. Suele se- 314 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 3.55 Elementos de utilidad en modelos para escoger un modo de transporte Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). Nota: VOT = valor del tiempo. WTP = disposición a pagar. leccionárselas debido a las restricciones fis- sarrollo Limpio y usada en el Transmilenio cales sobre los fondos públicos o el rigor y de Bogotá. eficiencia que aporta el sector privado. Un • Pueden imponerse otros peajes y cánones para ejemplo es el uso de terrenos públicos como financiar proyectos específicos. Por ejemplo, pago directo a los socios privados a cambio se han usado cánones de impacto en algunas de la construcción de estaciones e instalacio- partes de Estados Unidos para gravar a los nes de transporte público. Las asociaciones promotores por los impactos esperados del no son siempre la opción de menor coste; por desarrollo de redes de transporte. lo tanto, son importantes una asignación ade- cuada de los riesgos (por ejemplo, de cons- trucción, económicos y de tráfico) y estima- Oportunidades de integración ciones precisas del valor. Entre los buenos ejemplos figuran las terminales de transpor- Hay una serie de recursos analíticos y herramien- te público financiadas por el sector privado, tas de modelación usados en el transporte que como los casos en Brasil y Japón. Las termi- son potencialmente aplicables a otros sectores. nales también representan buenas localiza- Pueden resumirse de la siguiente forma: ciones del espacio al por menor arrendado y otros servicios públicos (Figura 3.56). • Desarrollo del terreno y captación del valor. Comprenden técnicas en las que la entidad pública vende el exceso de terreno a los pro- motores (promotores conjuntos) o desarro- lla el terreno alrededor de las inversiones en transporte. Un buen ejemplo es el sistema de transporte público de Hong Kong, China. • La financiación del incremento fiscal propor- ciona un flujo asignado de impuestos sobre el terreno para financiar proyectos. • La financiación del carbono implica la venta de créditos de emisiones de gases-inverna- dero para financiar costes de capital o circu- Figura 3.56 Curitiba: Terminal Carmo, tiendas adyacentes y calle de la lante. Un ejemplo es la metodología que fue Ciudadanía aprobada por medio del Mecanismo de De- Fuente: Instituto de Investigación y planificación urbana de Curitiba. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 315 • Herramientas de macroplanificación, entre las tancias medias tomadas de estudios de los orí- que figuran encuestas a los hogares y usua- genes y destinos. Un enfoque de arriba a aba- rios de los orígenes y destinos de los trayec- jo analiza la cantidad de combustible vendido tos. Deberían realizarse estas encuestas al o consumido en un área. Se usa a menudo este menos una vez cada siete a diez años y hacer- último enfoque para contrastar los datos del las sobre todos los modos (a pie, en bicicle- primero, pero, normalmente, es difícil recon- ta, utilizando el vehículo privado, modos de ciliar los dos enfoques a la hora de sacar con- transporte público de varios tipos, taxis y ca- clusiones sobre las emisiones urbanas. miones) agregadas por el propósito del tra- • Entre las herramientas importantes de micro- yecto y nivel de renta de los usuarios. diseño figuran planes de situación, planes de • Modelo de transporte. Pueden aplicarse los las áreas de las estaciones y ordenanzas de zo- datos de los orígenes y destinos para desarro- nificación. llar y calibrar un modelo de transporte me- Hay también importantes cuellos de botella en tropolitano de cuatro niveles, que compren- la planificación del transporte sostenible y la da la generación del trayecto, su distribución, aplicación de soluciones potenciales. Entre es- elección de modo y asignación de la red. Los tos, figuran: funcionarios pueden servirse de este modelo para apoyar las decisiones sobre las principa- • Asignación del espacio de las calzadas. Los in- les políticas o inversiones de transporte en un genieros de tráfico tienden a centrarse en los plan metropolitano. La huella de carbono y volúmenes de vehículos en los segmentos e los análisis de gases-invernadero también re- intersecciones de las calzadas. Por ello, las quieren datos de encuestas recientes sobre inversiones, a menudo, optimizan las redes los orígenes y destinos (preferentemente, con de los vehículos en movimiento más bien que una antigüedad de menos de siete años) y un la gente o los bienes. Considerando la ocupa- modelo de transporte calibrado. Un inconve- ción de los vehículos y con la valoración ade- niente común del desarrollo de este modelo cuada de los pasajeros en vehículos de alta es la tendencia a subestimar o ignorar los tra- capacidad, tales como autobuses, puede ar- yectos más cortos y no motorizados dentro güirse con facilidad en favor de los vehículos de las zonas y sobreestimar los trayectos más de alta ocupación en las calles e interseccio- largos en los principales corredores. También nes. Se ilustran estos conceptos en la Figura hay que considerar con precisión los modos 3.57. de carga, especialmente en las grandes y rá- • El consumo de energía puede incorporarse en pidamente crecientes ciudades en las que el el proceso de planificación maestro de una transporte por camión tiene impactos signifi- ciudad si se captan sistemáticamente los da- cativos. tos de orígenes y destinos y consumo de com- bustible. Pueden aprovecharse estos datos • Inventarios de emisiones. Hay al menos dos para desarrollar planes y políticas espaciales formas de estimar las emisiones de transpor- multisectoriales para el uso de energía y mi- te urbano. Un enfoque de abajo a arriba lleva tigación y adaptación del cambio climático consigo recoger datos sobre las flotas de vehí- (es decir, estándares y códigos de infraestruc- culos, incluyendo el número, tipo, eficiencia tura y procedimientos de emergencia). media en el combustible y kilómetros anuales recorridos por el vehículo. Puede reemplazar- • Regulaciones del transporte y finanzas de la ciu- se o complementarse esta información por dad. Las disposiciones en materia del trans- medio de tablas de trayecto motorizado y dis- porte público, regulaciones, tarifas, subsidios 316 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 3.57 La cantidad de calzada utilizada por los mismos pasajeros que viajan en coche, bicicleta o autobús Fuente: Petersen y WI (2004). Nota: La foto muestra una calle en Münster, Alemania. y niveles de servicio afectan directamente a Notas las finanzas de una ciudad. En las asociacio- nes público-privadas, la implicación de las em- 1. Resulta buena práctica y es la política de los presas privadas y la exposición al riesgo que proyectos financiados por el Banco Mundial requerir una identificación ex ante de los objetivos les va unida suelen progresar desde la ges- de desarrollo de los proyectos y, dentro de un tión y operaciones a la propiedad de las flo- marco de resultados, una supervisión continua tas, instalaciones e infraestructura. Existen sobre los indicadores de control y evaluación a la luz de los objetivos. múltiples opciones para asignar los riesgos 2. Las discusiones en esta sección sobre transporte entre los socios públicos y privados; la elec- público y los enfoques de microdiseño y ción depende, en parte, del grado de desarro- macronivel están basadas en presentaciones en el llo de los sistemas legales e instituciones de Taller de Ferrocarril Urbano del Banco Mundial en mercado en una ciudad y país. Los cambios Pekín en 2008 y discusiones con los expertos del Banco Mundial Shomik Mehndiratta y Sam regulatorios en el transporte urbano están, a Zimmerman. menudo, vinculados y armonizados con las re- 3. Está disponible una revisión más global en el formas complementarias en los sectores de Banco Mundial (2001). Puede encontrarse una agua y energía, lo que incluye las utilidades revisión de los instrumentos económicos tales como impuestos sobre el combustible e incentivos urbanas y empresas nacionales a la eficiencia en Timilsina y Dulal (2008). En suma, hay numerosos enfoques que inte- 4. Véase información más detallada en la guía del Banco Mundial disponible de «TRN-5 a TRN-26: gran el transporte y otros sectores y pueden me- notas de evaluación económica», en , que Tabla 3.30 resume las oportunidades de integra- proporciona el contexto dentro del que utilizamos ción entre sectores. la evaluación económica en el sector del transporte; TRN-6 a TRN-10 proporcionan criterios para la selección de una evaluación o enfoque técnico particulares; TRN-11 a TRN-17 abordan la selección de los valores de los diversos GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 317 Tabla 3.30 Resumen de las oportunidades de integración entre sectores DIMENSIONES URBANA ENERGÍA AGUA RESIDUOS SÓLIDOS Política, legislación Zonificación del uso del Energía e inventarios y Estándares de diseño Programas de lucha contra y regulaciones terreno para las propiedades objetivos de las emisiones de las calzadas el arrojar ilegalmente basura residenciales, comerciales Seguridad en los combustibles para el drenaje Programas de reciclado de e institucionales Estándares de calidad del aire materiales Contexto Instituciones metropolitanas Reforma y regulación Reforma y regulación Reforma y regulación institucional coordinadas Programas de conservación Programas de Programas de conservación conservación Programas de aplicación de las normas Sistemas físicos, Planificación maestra de las Estándares de combustibles Escorrentías del agua Producción y eliminación de tecnología y instalaciones de transporte y vehículos de lluvia infraestructura, vehículos planificación no motorizado, Inspección y Producción y eliminación y sistemas espacial accesibilidad, ocio y mantenimiento de infraestructura, Localización de las mobiliario urbano Eficiencia en la localización vehículos y sistemas instalaciones de recogida Espacios públicos Gestión de la flota y eliminación y programas de eficiencia Dinámica de los Eventos especiales para interesados cambiar los comportamientos e incentivar la inversión Aspectos Ahorros a través de la Ahorros a través del Ahorros por la Ahorros por coordinación económicos coordinación desarrollo coordinado construcción y financieros de las utilidades coordinada de (líneas de energía, carreteras alumbrado) Fuente: Compilación del autor (Georges Darido). inputs para la evaluación; y TRN-18 a TRN-26 se China: The Case for Transit-Oriented ocupan de las cuestiones problemáticas específicas Development». Documento de Trabajo UCB-ITS- en la evaluación económica. VWP-2008-4, UC Centro de Berkeley para el Transporte Urbano Futuro, Universidad de California-Berkeley, Berkeley, CA. . Bibliografía — 2008b. «Suburbanization and Transit-Oriented Development in China». Transport Policy, 15 (5): Administración Federal de Tráfico de EE.UU. 2004. 315-23. Characteristics of Bus Rapid Transit for Decision- Colin Buchanan y Partners. 2001. Metodología de Making. Washington, DC: Oficina de Investigación, Evaluación de Lugares para la Planificación del Demostración e Innovación, Administración Desarrollo: Informe Final. Edimburgo: Ejecutivo Federal de Tráfico, Departamento de Transporte Escocés. de EE.UU. Comune di Milano. 2009. «EcoPass: Meno traffico, più Banco Mundial. 2001. «Vehicular Air Pollution: Setting aria pulita». Comune di Milano, Milán. . la Calidad del Aire Urbano en Asia Meridional, Dalkmann, Holger, y Charlotte Brannigan. 2007. 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Los out- puts pueden actuar hacia la fijación de objetivos, A menudo se considera la gestión de residuos o pueden ser indeseables; por ello, pueden in- como una fase final en el ciclo de vida de un pro- cluir niveles de contaminación del aire y el agua ducto, pero también da oportunidades para re- que son mayores de lo esperado. novar la vida útil de los materiales, al reciclar, compostar y recuperar energía por medio de ¿Por qué es importante la gestión procesos térmicos tales como incineración o de residuos? captación de metano en los vertederos. La ener- La gestión efectiva de residuos es fundamental gía emitida por el tratamiento térmico o com- para la vitalidad ecológica y económica de las bustión del metano puede utilizarse después áreas urbanas. Un sistema de gestión de resi- para generar electricidad u otra energía, crean- duos adecuadamente diseñado y operado pro- do así un bucle sinérgico. porciona lo siguiente: Pueden resumirse los principales objetivos deseados de los sistemas de gestión de residuos • Protección de la salud pública: unos residuos como la protección de la salud pública, evitando inapropiadamente recogidos y mal eliminados la acumulación de alimento para los roedores, incuban plagas propagadoras de enfermeda- insectos y otros vectores de enfermedades y la des, tales como roedores e insectos. Además, protección del medio ambiente, primariamente bacterias como la salmonella y shigella pros- controlando y eliminando la contaminación del peran en los residuos de alimentos, que for- aire y el agua. La conservación de materiales y man más de la mitad de los residuos municipa- recursos energéticos es otro importante objeti- les en los países en desarrollo (Pablo, 2007). vo deseado de los sistemas bien diseñados de • Protección ecológica: un sistema efectivo re- gestión de residuos. gulará o prohibirá las prácticas dañinas tales La Figura 3.58 esboza los principales inputs, como la cremación abierta y la eliminación intervenciones y outputs de un sistema de ges- inadecuada de residuos, para proteger las eco- tión de residuos. Los inputs pueden ser inde- logías locales y regionales y mitigar los impac- pendientes o dependientes, según el grado de tos negativos sobre el aire, tierra y agua. controlabilidad. Por ejemplo, la localización geo- gráfica normalmente, representa un input inde- • Gestión efectiva del presupuesto. La gestión pendiente sobre el que las autoridades tienen, a efectiva de los residuos sólidos es importan- lo sumo, poco control, mientras que los marcos te para la salud fiscal de una ciudad, porque de la política son dependientes porque las ciuda- puede alcanzar en las ciudades de tamaño GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 321 Figura 3.58 El marco input-output de un sistema de gestión de residuos Fuente: Compilación del autor (Charles Peterson). medio el 50% de los presupuestos municipa- merciales, pero incluyen otras fuentes, algunas les totales (Pagiola y otros, 2002). de las cuales requieren enfoques especiales de • Empleo: la gestión de los residuos sólidos pro- gestión de los residuos: porciona un empleo formal significativo en • Instalaciones médicas: los hospitales y clíni- áreas que van de la recogida a la eliminación. cas generan residuos sólidos. Las instalacio- El empleo informal también puede ser im- nes médicas también producen residuos in- portante, como en el caso de recogedores de fecciosos y, ocasionalmente, radioactivos. En residuos que recuperan materiales para el re- general, el material infeccioso y radioactivo ciclado antes de su recogida en los lugares de debe ser gestionado de forma separada de los eliminación. otros residuos médicos, aunque pueden eli- • Estética: los sistemas efectivos protegen el minarse en vertederos municipales los resi- atractivo visual y sensorial de las ciudades al duos infecciosos que se han convertido en no garantizar que se gestionan los residuos de infecciosos por la incineración y el tratamien- forma efectiva y que esas prácticas no afectan to en autoclave o microondas. indebidamente a los residentes y visitantes. • Industria: los vertederos municipales pueden recibir residuos industriales, pero los residuos ¿Qué comprenden los residuos sólidos? peligrosos deben ser gestionados aparte. La mayor parte de la gente atribuye, con razón, • Escombros de la construcción y demolición: es- importantes porciones de los residuos sólidos tos residuos comprenden los materiales eli- municipales a los residentes y operaciones co- minados de la construcción de nuevos edifi- 322 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS cios y la renovación de instalaciones más ¿Cuáles son las características antiguas y residuos de estructuras que han de los residuos? sido demolidas. Puede recuperarse para el re- Las opciones de gestión de los residuos sólidos ciclado una gran parte de estos escombros, urbanos dependen, en parte, de la cantidad y que podrían incluir en grado mínimo tierra composición de los residuos eliminados. de relleno limpia si se extrae los materiales Generación: la cantidad total de residuos eli- problemáticos, tales como madera mezclada minados depende de la tasa de generación per con pintura de plomo o asbestos. cápita, que está altamente correlacionada con la • Mataderos: estas instalaciones producen re- renta de los residentes. Las ciudades de mayo- siduos animales y diversas excreciones que res rentas tienden a producir más residuos que hay que gestionar adecuadamente. ciudades de tamaño similar, pero con menos ren- • Plantas de tratamiento de aguas residuales: tas. La gente con mayores rentas compra más bie- pueden eliminarse los cienos, el residuo del nes y servicios, lo que da lugar a más residuos. tratamiento de aguas residuales, en un verte- La Tabla 3.31 ilustra las relaciones entre nivel dero en cantidades limitadas para mantener de renta, generación de residuos per cápita y re- la estabilidad de los lugares de eliminación si siduos totales urbanos generados. Si se supone se los ha deshidratado mecánicamente. Esto una población consistente de un millón de resi- se debe a que, normalmente, el cieno tiene dentes, una ciudad de baja renta generaría 500 un alto contenido de humedad (70-80%). Al- toneladas de residuos per cápita, pero esta can- ternativamente, puede aplicarse el cieno des- tidad sobrepasaría el triple, 1.600 toneladas por hidratado a la tierra como un agronutriente. día, en una ciudad de alta renta. Puede también aplicarse al terreno el cieno Composición: la composición de los residuos desecado, que es más apropiado para alma- también varía de acuerdo con el nivel de renta cenar y para el transporte a mayores distan- de la gente que los produce (Tabla 3.32). La can- cias hasta las áreas agrícolas. Además, puede tidad de residuos de alimentos tiende a ser la utilizárselo como compost. Estos usos requie- Tabla 3.31 Tasas de generación de residuos ren que el cieno cumpla los estándares regu- TASA DE GENERACIÓN CANTIDAD DE RESIDUOSa latorios acerca de contaminantes tales como NIVEL DE RENTA (KILOGRAMO PER CÁPITA POR DÍA) (TONELADAS POR DÍA) metales. La digestión biológica del cieno en Baja 0,5 500 las plantas de tratamiento puede reducir las Media 0,7 700 sustancias orgánicas volátiles en más del 50%. Alta 1,6 1.600 Esta digestión reduce la cantidad de cieno que a. Se supone que el tamaño de la población es de 1 millón. hay que tratar o eliminar. El proceso de di- Fuente: Compilación del autor (Charles Peterson). gestión, que es anaeróbico, también produce Tabla 3.32 La composición de los residuos por la renta de los productores de gas que puede contener hasta el 60% de me- residuos (porcentaje) tano y que puede utilizarse como fuente de NIVEL DE RENTA energía. MATERIAL BAJO MEDIO ALTO • Residuo de combustión: que comprende las Alimentos 40-85 20-65 20-50 cenizas de la incineración de residuos o la Papel 1- 10 15-40 15-40 combustión de combustibles sólidos en las Reciclables 4-25 5-26 1 1 -43 instalaciones centrales o en los hogares (es Varios 1 5-50 1 5-50 5-20 decir, ceniza producida al cocinar y en la ca- Humedad 40-80 40-60 20-30 lefacción). Fuente: Compilación del autor (Charles Peterson). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 323 mayor entre los perceptores de menor renta. Al gestión de la demanda, tales como la creación de aumentar la renta, generalmente, se reducen los productos duraderos con vidas más largas. La residuos de alimentos, porque los consumido- reutilización describe los productos que puede res compran mayores cantidades de alimentos usarse más de una vez, a diferencia de los pro- preparados frente a los alimentos frescos, que ductos desechables o de un solo uso, tales como dan lugar a mayores residuos de cáscaras, hue- pañales y contenedores de bebidas no alcohó- sos y semillas y otros residuos. licas. La opción de reciclaje incluye el compos- La composición de los residuos ayuda a de- taje. La recuperación de la energía incluye tec- terminar los enfoques adecuados para su ges- nologías tales como la captación de metano, que tión. Una ciudad con un alto nivel de residuos aprovechan los residuos o subproductos para ge- de alimentos, por ejemplo, debería proporcio- nerar energía utilizable. nar una recogida más frecuente para minimizar el potencial de atraer plagas, que pueden trans- Dimensiones de política, mitir enfermedades a los residentes. También legislativa y regulatoria se sugiere el compostaje aeróbico para las áreas con una cantidad significativa de residuos de ali- El marco de política, legislativo y regulatorio de mentos, que se degradan rápidamente en las ope- la gestión de residuos sólidos lleva consigo las raciones de compostaje, dado su alto conteni- siguientes dimensiones. do en humedad. A la inversa, las áreas con unos La dimensión de política: los gobiernos nacio- importantes residuos de alimentos no son bue- nales y locales deben estar comprometidos en la nos candidatos para los sistemas de incineración. mejora del medio ambiente urbano para prote- Los residuos solo arden por sí mismos si el con- ger la salud de los residentes. Adicionalmente, tenido de humedad es inferior al 50%, lo que especialmente en el nivel nacional, los gobier- significa que se necesita un combustible suple- nos deberían subrayar la gestión de la demanda mentario para quemar los residuos de alimen- para controlar la cantidad de residuos produ- tos, debido al mayor contenido de humedad de cidos. En la gestión de la demanda figuran los estos. La incidencia de este factor es mayor en programas para reducir los residuos, fomentar las estaciones lluviosas. la reutilización y reciclar. En Japón, por ejemplo, Yokohama empren- ¿Cuáles son los enfoques comunes dió acciones para reducir la demanda de trata- de la gestión de residuos? miento de residuos (incineración) y su elimina- Se han clasificado las opciones de gestión de re- ción. En 2003, la ciudad lanzó el Plan de Acción siduos en una serie de foros. En la Figura 3.59 se G-30 (G = Garbage, basura); 30 = a una reduc- representa una pirámide de elecciones univer- ción del 30% en la generación de residuos para salmente aceptada. Dentro de este esquema, la el año fiscal 2010). El programa va dirigido a los prevención de residuos es la opción preferida residentes, empresas y gobierno y se centra en en la cúspide de la pirámide, mientras que su las tres erres (reducir, reutilizar y reciclar). El eliminación es la menos favorecida en su base. programa ha superado sus metas. Para el año La prevención y minimización de residuos equi- fiscal 2007, se habían reducido los residuos en valen a su reducción y llevan consigo su preven- un 38,7% o 0,1 millones de toneladas por año. La ción en la fuente, rediseñando los productos o reducción de residuos hizo posible que los fun- cambiando los patrones de producción y consu- cionarios cerrasen dos incineradoras, dando lu- mo (Peterson, 1989). gar a un ahorro en los gastos de funcionamiento La reducción de residuos (es decir, preven- de 30 millones de dólares EE.UU. por año (basa- ción y minimización) comprende prácticas de mos los cálculos aquí y más adelante en un tipo 324 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS agua potable y los residentes que viven corrien- te abajo. Incluso aunque los lugares de eliminación no estén cerca de las masas de agua, las aguas sub- terráneas pueden contaminarse. El agua sépti- ca, que incluye el agua de lluvia contaminada y los residuos con un alto contenido de humedad (tal como los alimentos eliminados), puede fil- trarse a través del suelo bajo un lugar de verti- do inadecuadamente diseñado y contaminar las aguas subterráneas. Puede controlarse el agua séptica revistiendo el fondo de un vertedero con arcilla o un material sintético, tal como polieti- leno de alta densidad. Estos materiales inhiben el flujo de agua séptica, que puede, entonces, re- cogerse por medio de tuberías encima del reves- Figura 3.59 Jerarquía de los residuos timiento y tratarse. Fuente: Elaboración del autor (Charles Peterson). Nota: Las opciones más favorecidas se encuentran en la cúspide de la pirámide, La combustión de residuos sólidos, ya sea en bajando a la menos favorecida en el pie. una incineradora o por medio del fuego en un vertedero abierto, puede lanzar a la atmósfera de cambio de, aproximadamente, 100 yenes = 1 partículas (humo) y otros contaminantes del aire dólar EE.UU.). Después de restar los 24 millones tóxicos y no tóxicos. Las emisiones de la incine- de dólares EE.UU. en gastos de funcionamiento ración pueden controlarse, pero un sistema glo- de las operaciones requeridas adicionalmente, bal de control de las emisiones puede ser casi tan tales como separar los residuos y subcontratar caro como un sistema de combustión. el reciclado, la ciudad obtuvo unos ahorros ne- Las políticas del gobierno tienen, también, que tos de 6 millones de dólares EE.UU. por año. El abordar el vertido de otros tipos de residuos, ta- cierre de dos incineradoras también obvió la ne- les como los residuos médicos infecciosos, resi- cesidad de 1.100 millones de dólares EE.UU. en duos peligrosos, aguas negras, cieno de las aguas gastos de capital que se habría requerido para negras, residuos de los mataderos de ganado en renovarlas. las áreas urbanas y residuos de las instalaciones En el nivel local, se necesita la gestión efecti- de producción de energía (especialmente los que va de aguas residuales y el control de la conta- utilizan combustible sólido, tal como el carbón minación del aire para hacer frente a los riesgos. o la biomasa). Estos residuos deberían gestio- En las ciudades con drenajes abiertos, por ejem- narse de forma separada de los residuos muni- plo, los residuos no recogidos arrojados en los cipales y pueden requerir un tratamiento antes drenajes pueden bloquear o impedir el flujo de de su vertido (por ejemplo, para convertir a los agua, lo que puede dar lugar a graves inundacio- residuos médicos en no infecciosos). nes durante los periodos muy lluviosos. Como Siempre que sea posible, debería referenciar- los lugares de eliminación de residuos suelen se las políticas frente a las de otras ciudades de estar en áreas bajas cerca de los cursos de agua la región y otros lugares en los países en desa- o tierras húmedas, la eliminación de residuos o rrollo y desarrollados. La referenciación sirve vertederos diseñados inadecuadamente pueden para evaluar los efectos esperados de las políti- también contaminar las aguas superficiales y sub- cas por medio del análisis de la práctica pasada terráneas, con los riesgos consiguientes para el y las lecciones aprendidas. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 325 La dimensión legislativa: son importantes le- sobre la forma en la que se los desecha. Los yes adecuadas a todos los niveles de gobierno residuos infecciosos, por ejemplo, pueden te- para el desarrollo y operación del sector de ges- ner que ser sometidos a incineración, auto- tión de residuos. Cuando no haya leyes en vigor, clave o tratamiento en microondas y puede debería instituirse una legislación que apoye un que haya que enterrarlos en sitios de vertido marco viable de gestión de residuos. con perímetros seguros que restrinjan el ac- La protección medioambiental y las medidas ceso. de gestión de residuos sólidos son, a menudo, • La provisión de mecanismos de recuperación complementarias. Por ejemplo, una mejor ges- del coste, tales como tarifas a los usuarios: de- tión de residuos es, frecuentemente, un com- berían considerarse estas medidas y vincu- ponente de la legislación medioambiental para lárselas a la cantidad de residuos desechados. proteger las fuentes de agua y reducir la conta- Por ejemplo, si se recogen los residuos de los minación del aire. La localización y operación hogares o se los lleva a un punto de recogida adecuada de los vertederos fortalecen los es- con personal, podrían cargarse los residuos fuerzos para proteger las fuentes de agua. Ade- por contenedor o bolsa. Para fomentar las re- más, puede mejorarse la calidad del aire si se re- ducciones de residuos, los gobiernos podrían duce la combustión abierta de residuos, con la recaudar tarifas más bajas por los materiales instalación de equipos de control de la contami- reciclables y compostables [véanse en otro lu- nación del aire en las incineradoras y la elimina- gar, más adelante, las discusiones acerca de ción de las malas prácticas operativas. otros mecanismos para cubrir el coste de los La dimensión regulatoria: la promulgación de servicios de gestión de residuos, tales como una legislación apropiada nacional y local debe- cargos por productos, gastos de empaqueta- ría ser seguida por la aprobación de regulacio- do y financiación del carbono para reducir las nes apropiadas y medidas de aplicación de las emisiones de gases de invernadero (GI)] leyes de gestión de residuos. Los gobiernos de- berían considerar y aprobar múltiples regulacio- • Programas sistemáticos para controlar y medir nes con base en los requisitos de gestión de los los servicios de residuos sólidos: estos progra- residuos y el marco existente de política medio- mas pueden ser valiosas herramientas en las ambiental y de gestión de residuos. Deberían con- evaluaciones del funcionamiento de los siste- siderarse las siguientes medidas: mas de gestión de los residuos públicos o pri- vados. Habría que desarrollarlos sobre la base • Clasificación de los residuos y estándares para de medidas y puntos de referencia adecuados la recogida, tratamiento y vertido: las defini- que proporcionen una base para analizar las ciones regulatorias son herramientas impor- tendencias de funcionamiento. Podría consi- tantes a la hora de fijar estándares para las derarse una base de datos de funcionamiento prácticas de gestión de residuos. Por ejem- que incluiría datos históricos. Podría recoger- plo, los programas de gestión deberían ser se para esta base de datos la información de mucho más rigurosos para los residuos mé- referencia de otras ciudades del área metro- dicos infecciosos que para los residuos médi- politana, región y país. Las evaluaciones de las cos no infecciosos. Los estándares de trata- tendencias podrían revelar un funcionamien- miento para los diversos tipos de residuos to o progreso, positivo o negativo, que fuese médicos infecciosos, tales como los instru- menor del previsto por los funcionarios muni- mentos médicos punzocortantes y las partes cipales locales. Al evaluar las tendencias, los del cuerpo, difieren en términos de esterili- programas podrían responder con efectividad zación. El tipo de residuos también influye a los fallos o mal funcionamiento. 326 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS • Herramientas de planificación locales y regio- programas de tratamiento y vertido. También nales para la gestión de residuos: debería per- deberían emprenderse esfuerzos para fortale- seguirse activamente la colaboración regional cer la coordinación regional en la planificación para promover las soluciones más globales a estratégica. la gestión de residuos y conseguir economías Estructura operativa: en muchas ciudades, de escala. Aunque una ciudad podría ser ca- una agencia pública proporciona servicios de paz de alcanzar economías de escala apropia- residuos sólidos, que pueden ser un medio efi- das sin buscar soluciones regionales, un en- ciente de conseguir metas relativas a la salud foque regional puede aumentar los beneficios pública de la comunidad y medioambientales. de un proyecto al ampliar el ámbito más allá Sin embargo, promover la competencia en el del área urbana. suministro de servicios de gestión de residuos puede mejorar la eficiencia y los servicios. Pro- Un aspecto importante, pero que a menudo se mover la participación del sector privado es una pasa por alto, de la regulación es la aplicación opción para fomentar la competencia en el mer- por agencias del gobierno independientes. La cado de gestión de residuos. La participación del obligatoriedad es fundamental para aplicar las sector privado puede tener un sentido concreto regulaciones y garantizar el cumplimiento regu- en ciertas áreas, tales como la recogida y vertido latorio en curso. Un programa de aplicación obli- de residuos (por ejemplo, la construcción y ope- gatoria efectivo requiere que las agencias que lo raciones de los vertederos), pero puede conside- llevan a cabo tengan las herramientas para hacer rársela en todos los servicios. La participación frente a las desviaciones regulatorias. Una agen- del sector privado puede ser, también, útil en las cia de aplicación o programa obligatorios de- actividades secundarias. Podría contratarse el berían tener la capacidad de imponer multas y mantenimiento de los vehículos, por ejemplo, aplicar otros mecanismos para fomentar el cum- con un suministrador del sector privado, posi- plimiento, castigando su ausencia. blemente con la participación contractual de flo- tas de vehículos en otros sectores. Un programa de participación del sector privado efectivo po- Contexto institucional dría movilizar un medio competitivo en el que las empresas privadas proporcionen una fijación Debería combinarse un marco de política, legis- de precios con criterios sólidos y servicios de alta lativo y regulatorio efectivo con medidas institu- calidad. A efectos de ayudar en la evaluación de cionales para eliminar los vacíos y solapamientos las opciones para la participación del sector pri- en la estructura operativa del sector de gestión vado, debería recogerse una información de las de residuos. mediciones y puntos de referencia relevantes Gobierno: un programa efectivo debería in- acerca de los niveles de servicios y tendencias cluir una coordinación continua a alto nivel en- del mercado dentro de la ciudad y en otras ciu- tre los funcionarios y agencias del gobierno mu- dades con una combinación de suministradores nicipal y nacional. Los programas del gobierno de servicios públicos y privados. local deberían implicar a más gente y agencias A pesar de ello, deberían basarse las decisio- de los que están activos directamente en la ciu- nes del servicio de gestión de residuos en una dad, pero, para fomentar la cooperación regio- consideración de esfuerzos en curso y planeados nal, también a la gente y agencias del área me- para reducir los residuos, lo que minimiza los tropolitana más amplia. En el sector de gestión conflictos potenciales, tales como los problemas de residuos, la cooperación regional podría al- que surgen si se ha concedido un contrato para canzar eficiencias y economías de escala en los el funcionamiento de una incineradora o verte- GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 327 dero, pero ya no se lo necesita porque se han rados son también valiosos para las industrias reducido suficientemente los residuos. primarias, que los utilizan para producir nue- Puede utilizarse una combinación de medi- vos productos, estimulando así la economía lo- das y puntos de referencia para controlar el fun- cal y proporcionando renta a trabajadores adi- cionamiento del sistema cuando se modifica el cionales. sector (Cuadro de Texto 3.18). Por ejemplo, las Es importante que cualesquiera alternativas medidas de recogida pueden abordar la cuestión de participación del sector privado perseguidas de los residuos no recogidos en áreas determi- por los gobiernos locales se vean apoyadas por nadas, las cantidades de residuos reunidas por métodos acreditados de adquisición, especial- vehículo de recogida (lo que requiere balanzas mente los que hayan sido contrastados con éxi- en los lugares de vertido u otros lugares) y el nú- to en otras ciudades y regiones. Los métodos de mero medio de viajes diarios por vehículo de re- adquisición deberían incluir licitaciones (inclu- cogida. Es aconsejable considerar el desarrollo yendo la transparencia del proceso de adquisi- de puntos de referencia para todo el sistema en ción), redacción de contratos, su gestión (inclu- lugar de otros para los vehículos concretos, por- yendo la responsabilidad) y otras cuestiones que los puntos de referencia agregados fortale- cen las comparaciones con otras ciudades y son más útiles a la hora de evaluar las intervencio- Sistemas físicos, tecnología nes de todo el sector. y problemas espaciales Para fortalecer la gestión de residuos, podría recurrirse a pequeñas y medianas empresas que Los aspectos físicos, tecnológicos y espaciales de proporcionasen servicios de recogida y recicla- los programas de residuos dependen de factores do de residuos concretos. Estas empresas, a me- exclusivos de cada ciudad. Una determinación nudo, suministran mejores servicios en áreas in- inicial de los parámetros físicos del sistema exis- accesibles a los camiones de recogida. Además, tente de gestión de residuos, las tecnologías usa- el reciclado puede promover oportunidades in- das y los requisitos espaciales es fundamental. formales y creativas de empleo, tales como la Un segundo paso es evaluar las opciones alter- recolección de residuos. Los materiales recupe- nativas que se ajustan a las pautas del programa. CUADRO 3.18 Medición del rendimiento La medición específica de la gestión de residuos en las ciudades va- • Coste por parada ría según los servicios prestados. El funcionamiento de la recogida de • Población atendida por parada residuos podría incluir los factores que se señala más adelante. La re- • Coste por residente cogida de residuos es un buen subsector muestra, porque es una par- Entre los indicadores comunes para los proyectos de GI podrían fi- te integral de un sistema de gestión de residuos. gurar los siguientes: • Población atendida • Emisiones medias de GI del sistema por tonelada de residuos re- • Cantidad anual de residuos recogidos cogidos, transportados a una estación de transferencia, instalación • Cantidad anual de reciclables recogidos de tratamiento o vertedero • Residuos y reciclables totales anuales recogidos • Coste anual de recogida • Emisiones medias de GI del sistema por tonelada de residuos re- • Coste de recogida por tonelada cogidos reciclados, incinerados o vertidos con o sin recuperación • Rutas de recogida por semana de gas • Paradas totales atendidas por semana (el número de veces que para Pueden usarse estos indicadores para calcular una serie de puntos un camión para recoger residuos) de referencia en los costes que podrían utilizarse luego para rastrear • Paradas medias por ruta el funcionamiento o evaluar la eficiencia económica con respecto a • Toneladas medias recogidas por parada otros programas. 328 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Características espaciales de un flujo de residuos para procedimientos al- Comprender la naturaleza física de una ciudad ternativos de tratamiento. Los sistemas que tie- es fundamental para el desarrollo de una defini- nen que tratar mayores porcentajes de residuos ción clara de los parámetros existentes y poten- de alimentos se prestan al compostaje más que ciales. Los factores del punto de partida que hay a la incineración, porque los residuos de alimen- que definir incluyen lo siguiente: tos, por lo general, no arderán por sí mismos. • Población. Componentes del sistema de residuos • Área (densidad de la población). Entre los procedimientos utilizados para ges- • Terreno y topografía de una ciudad y sus al- tionar los residuos sólidos podrían figurar los rededores. siguientes • Renta per cápita. • Combinación y localización de las actividades • Almacenamiento de los residuos en los hoga- económicas, incluyendo la industrial (tipos), res o establecimientos comerciales. La recogi- transporte (consolidación y almacenamiento da puede, también, tener lugar en puntos se- de la carga), comercial (tipos), instituciones leccionados que sirvan a una serie de estos especiales (tipos, tales como instalaciones mé- grupos. dicas que generan residuos infecciosos), re- • Recogida con vehículos: esto implica definir sidencial (multifamiliares y unifamiliares). la frecuencia de la recogida, el equipo y la di- mensión del personal. Además de la recogida Características de los residuos con camiones, la recogida neumática subte- Después de establecer los factores que afectan a rránea podría ofrecer ventajas en áreas urba- la producción de residuos y las operaciones de nas con calles estrechas, que obstaculizan la su gestión, debería tratarse de comprender las recogida con camiones. Bajo este escenario, características de los residuos producidos en una la presión por vacío impulsa a los residuos a ciudad concreta. Las dos características funda- un punto de recogida donde se deposita en mentales son la cantidad de residuos y su com- un contenedor. Un sistema neumático inclu- posición. ye estaciones que reciben basura, un sistema Cantidad: la cantidad es fundamental para de tuberías subterráneas, una turbina de suc- determinar la dimensión de un sistema de ges- ción que tira de los residuos a través de las tión de residuos. Al crecer la población o econo- tuberías, filtros de aire para las partículas y mía de una ciudad, los residuos per cápita y to- olor y una instalación en la que pueda alma- tales tienden a aumentar (véase la Tabla 3.31). A cenarse el material recogido hasta que sea aca- la hora de determinar la dimensión del sistema, rreado a una instalación de tratamiento o de- la planificación de las compras de equipo y la secho. Se han utilizado sistemas neumáticos identificación de los servicios necesarios para en las áreas urbanas más pequeñas de Japón gestionar los residuos de una ciudad, es impor- y Suecia y en grandes complejos tales como tante poseer datos fiables de la cantidad de resi- aeropuertos, centros comerciales y hospita- duos que se producen y administran en las di- les. En muchos países en desarrollo, especial- versas áreas urbanas. mente en chabolas, puede llevarse a cabo la Composición: Las ciudades de baja renta tien- recogida de residuos en áreas urbanas con ca- den a producir importantes desechos orgánicos, lles estrechas por medio de soluciones inno- principalmente residuos de alimentos. Los resi- vadoras. Por ejemplo, los residentes locales y duos de alimentos tienen un alto contenido en los pobres pueden implicarse directamente en humedad, lo que puede afectar a la adecuación la recogida de residuos (Cuadro de Texto 3.19). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 329 • Reciclado formal e informal (es decir, recolec- ma de reciclado innovador (Cuadro de Texto ción de residuos): el reciclado puede tener lu- 3.20). gar en puntos de recogida, instalaciones de • Recogida en estaciones de transferencia: esta tratamiento o lugares de vertido. En Curiti- recogida consolida los residuos para el trans- ba, la ciudad generó empleo y formalizó acti- porte a las instalaciones de tratamiento y ver- vidades informales por medio de un progra- tido a largo plazo. CUADRO 3.19 Un enfoque innovador de la recogida de basura En Curitiba, Brasil, se ha emprendido el Programa de Intercambio Ver- de en zonas de chabolas inaccesibles a los vehículos de recogida de basuras. Para incentivar a los habitantes pobres y que viven en las cha- bolas a limpiar las áreas y mejorar la sanidad pública, la ciudad ha comenzado a ofrecer billetes de autobús y verduras a los que lleven basura a los centros del barrio. Además, se ha permitido a los niños intercambiar reciclables por material escolar, chocolate, juguetes y entradas para espectáculos. La ciudad compra verduras con descuen- to a los agricultores que tienen problemas para vender productos abundantes. Por medio de este programa, la ciudad ahorra los costes de organizar la recogida de residuos en las áreas de chabolismo, que suelen tener carreteras inadecuadas, y ayuda los agricultores a dar sa- lida al exceso de producción. El programa también ayuda a mejorar entre los pobres las oportunidades de alimentación, accesibilidad del transporte y ocio y, lo que es más importante, las zonas de chabolas se han vuelto más limpias y hay menos residuos, enfermedades y ba- Ciudadanos llevando su basura para su recogida. sura arrojada a las zonas sensibles como los ríos. Fuente: Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba. CUADRO 3.20 Un programa de reciclado que implica a los ciudadanos El Programa Basura que no es Basura de Curitiba anima a la gente a separar los residuos en reciclables y no reciclables. Para aumentar la sensibilización hacia este programa, la ciudad educa a los niños acer- ca de la importancia de la separación de los residuos y la protección medioambiental. Se han creado mascotas de la campaña y se han em- prendido actividades escolares. De una a tres veces por semana, unos camiones recogen papel, cartón, metal, plástico y cristal que han cla- sificado los hogares. Este reciclado ahorra el equivalente a 1.200 ár- boles por día y los parques locales contienen carteles con el número de árboles salvados (Rabinovitch y Leitmann 1993; Hattori 2004). El dinero obtenido en la venta de reciclables apoya programas sociales The Garbage That Is Not Garbage Program. y la ciudad emplea a personas sin hogar y a las que se encuentran en Fuente: Instituto de Investigación y Planificación Urbana de Curitiba. programas de rehabilitación de alcohólicos en la planta de separación de basura. El reciclado conduce a otros beneficios. Por ejemplo, se 70% de los residentes participan en el programa de reciclado de Cu- usa la fibra reciclada para producir asfalto destinado a la construcción ritiba. Se recicla alrededor del 13% de los residuos de Curitiba, lo que de carreteras. El reciclado de neumáticos ha eliminado montones de supera en mucho el 5% y el 1% de las tasas de reciclado en Porto Ale- neumáticos desechados que pueden atraer mosquitos que transmi- gre y São Paulo, respectivamente, en donde la educación acerca de ten dengue. La adecuada recogida de neumáticos ha hecho dismi- la diseminación de residuos no se ha traducido en efectos significati- nuir esta enfermedad en un 99,7% (Vaz Del Bello y Vaz 2007). Casi un vos (Hattori 2004). 330 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS • Instalaciones de tratamiento, incluyendo com- • Lugares de vertido para los residuos directos y postaje de los residuos orgánicos (Figura 3.60) residuales de los hogares, establecimientos co- o incineración con o sin recuperación de ener- merciales e instalaciones de tratamiento: los gía: puede utilizarse el calor emitido durante lugares de vertido van de basureros abiertos la combustión u otros procesos térmicos para y modificados (en el extremo final de la pro- generar tanto electricidad como calor por me- tección medioambiental y salud pública) a dio de la cogeneración. Sin embargo, dado el vertederos especialmente diseñados para más alto contenido en humedad en gran parte de seguridad (Figura 3.61). Los lugares de verti- los residuos sólidos municipales en Asia, los do, en particular los vertederos especialmen- funcionarios deberían tener cuidado a la hora te diseñados, crean condiciones anaeróbicas de emprender procesos térmicos que depen- al descomponerse los residuos orgánicos. den de la autocombustión, porque los resi- Un subproducto de la descomposición anaeró- duos deben tener un contenido de humedad bica es el gas de vertedero (GV), típicamente con, de menos del 50% para arder por sí mismos. aproximadamente, un 50% de metano (un GI), Aunque puede utilizarse un combustible su- que puede ser recuperado y utilizado para pro- plementario, tal como carbón, para calentar ducir energía o quemado (con llama) (el gas na- los residuos, de forma que se evapore el agua tural está compuesto de, aproximadamente, un y se obligue a la combustión, este combusti- 99% de metano). La recuperación y combustión ble aumenta las necesidades de energía, cos- de GI está potencialmente cualificada para la fi- tes y contaminación. Los funcionarios muni- nanciación de carbono, si un proyecto cumple cipales deberían, también, evitar procesos de las condiciones del Mecanismo de Desarrollo tratamiento que no se hayan verificado co- Limpio (MDL), que es una disposición del Pro- mercialmente. tocolo de Kioto. En la Figura 3.62 se muestra un sistema de recuperación que utiliza GV para generar elec- tricidad. El complejo incluye sopladores (bom- bas de vacío) para extraer el gas del vertedero, generadores de combustión para la producción de energía y una llama para quemar el exceso de GV. Figura 3.60 Planta de clasificación de residuos y Figura 3.61 Un compactador funcionando en un operación de compostaje windrow, El Cairo vertedero Fuente: Fotos de Charles Peterson. Fuente: Foto de Charles Peterson. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 331 el tiempo necesario para resolver las cuestiones. Debería presentarse a los interesados, sobre una base regular (a menudo trimestralmente), una in- formación resumida de los comentarios, cues- tiones, acciones y funcionamiento. Yokohama, en Japón, por ejemplo, ha tenido éxito a la hora de implicar a los interesados en las acciones de reducción de residuos por medio de campañas públicas globales y otros esfuerzos para aumen- Figura 3.62 Instalación central de generación de tar la concienciación (Cuadro de Texto 3.21). electricidad y combustión del gas de vertedero, Tianjin, China Fuente: Peterson y otros (2009). Aspectos económicos y financieros Dinámica de los interesados Los tres factores económicos y financieros que Los residentes urbanos, trabajadores y visitan- influyen sobre el sector de gestión de los resi- tes generan residuos en sus vidas diarias al pre- duos son: la capacidad institucional, la sosteni- parar comidas, hacer negocios y participar en las bilidad financiera y la eficiencia en el coste de la actividades que usan los bienes y servicios de las provisión del servicio. ciudades. Las intervenciones con éxito de la ges- tión de residuos dependen de la cooperación y Capacidad institucional participación de estos interesados en el sistema El elemento importante es la capacidad del equi- de gestión de residuos. po de gestión financiera municipal, cuyo éxito La implicación de los interesados en un pro- depende de rastrear y gestionar efectivamente grama de gestión de residuos debería ser con- las entradas de caja de los instrumentos de re- tinua. Es importante que los interesados se im- cuperación del coste (véase más adelante). El pliquen en el programa y que sus sugerencias e equipo financiero también necesita gestionar las ideas sean consideradas conforme el programa salidas de caja con éxito, que tienen lugar para evoluciona. los gastos de capital y circulante. Un programa de participación de los interesa- Como complemento a los instrumentos de re- dos debería proporcionar un plan concienzudo cuperación del coste, se necesitan, normalmen- para solicitar y seguir los comentarios e informar te, asignaciones presupuestarias para apoyar los de las acciones relevantes. Deberían organizar- gastos de capital y circulante. Normalmente, son se reuniones periódicas durante el periodo de los gobiernos locales los que proporcionan las vida de un programa para implicar a los intere- asignaciones presupuestarias, pero también las sados. Además, debería considerarse un centro agencias provinciales y nacionales. La asisten- de llamadas para hacer posible que los interesa- cia de los donantes internacionales puede ser una dos registren sus comentarios sobre el sistema fuente de ingresos, especialmente para las inver- de gestión de residuos (cuestiones, quejas y fe- siones de capital. licitaciones). Las reuniones públicas, centros de llamadas y otros mecanismos de comunicación Sostenibilidad financiera deberían rastrear la naturaleza de los contactos La sostenibilidad financiera de un programa de- y deberían hacerse esfuerzos para controlar las pende de su capacidad para generar suficientes acciones dirigidas a resolver preguntas y quejas. flujos de caja dirigidos a cubrir los gastos del pro- El programa de los interesados debería controlar grama por medio de varias medidas. 332 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CUADRO 3.21 Reducción de residuos por medio de la implicación de los interesados, Yokohama El Plan de Acción G30 de Yokohama identifica las responsabilidades brado más de 11.000 seminarios entre las asociaciones comunitarias de los interesados, incluyendo hogares, empresas y el gobierno de la de los barrios y el público, dirigidos a explicar los métodos de reduc- ciudad, en la consecución de la reducción de residuos por medio de ción de residuos, incluyendo las formas de separarlos (En Yokohama, las 3R (reducir, reutilizar y reciclar), el principio de que el que conta- un 80% de la población participa en asociaciones comunitarias de ba- mina paga y una responsabilidad ampliada del productor (Ciudad de rrio; véase Ciudad de Yokohama 2008.) La ciudad también ha apadri- Yokohama 2003). El plan proporciona mecanismos y programas de nado 470 campañas en todas las estaciones de ferrocarril y aproxi- acción detallados para un enfoque integrado dirigido a reducir los re- madamente 2.200 campañas de sensibilización en puntos locales de siduos. Por ejemplo, los ciudadanos tienen que separar sus residuos eliminación de residuos y otros lugares (Ciudad de Yokohama 2006). en 15 categorías y eliminarlos en lugares y tiempos designados, basán- Se han llevado también a cabo campañas en supermercados, calles dose en la categoría de residuos apropiada. Se pide a las empresas comerciales locales y en diversos eventos. Se ha impreso el logo de que proporcionen productos y servicios que creen menos residuos y G30 en las publicaciones de la ciudad y exhibido en vehículos y even- apliquen las 3R. Como una de las mayores generadoras de residuos, la tos ciudadanos. ciudad está comprometida a reducir los residuos y trabajar junto con Como resultado de estos esfuerzos, para el año fiscal 2005, Yo- los ciudadanos y las empresas. kohama consiguió el objetivo de reducción del 30% de residuos que Para aumentar la sensibilización con el enfoque G30, la ciudad ha se había fijado para los años fiscales 2001 a 2010. Para el año fiscal llevado a cabo unas actividades promocionales y de educación me- 2007, la ciudad había reducido los residuos en un 38,7%, a pesar de dioambiental y requerido una acción pública para conseguir el obje- un aumento de la población de la ciudad de 165.875 habitantes des- tivo G30. A fin de promover la separación de residuos, se han cele- de 2001. Resumimos los beneficios de la siguiente forma: BENEFICIO CUANTÍA Reducción total de los residuos, años fiscales 2001 a 2007 623.000 toneladas (−38,7 por ciento) Beneficio económico 1.100 millones de dólares de costes de capital ahorrados por cierre de incineradora 6 millones de dólares EE.UU. Ahorrados por costes de funcionamiento ahorrados por cierre de incineradora Ampliación de la vida de los vertederos Reducción de CO2, años fiscales 2001 a 2007 840.000 toneladas Nota: Los cálculos se basan en un tipo de cambio de ¥100 = 1 dólar EE.UU. Cargos sobre los usuarios embargo, estos proxys imperfectos, al menos, Una forma común de generar la recuperación de proporcionan una base para la recuperación de costes es cobrar a los usuarios por los servicios todos los costes del sistema o una parte de ellos. recibidos. Desde el punto de vista de la equidad, debería cobrarse a los usuarios sobre la base de Cargos sobre los productos las cantidades de residuos eliminados, pero esto Una segunda opción para recuperar los costes, puede ser problemático desde el punto de vista que podría estimular el reciclado o reducción de administrativo, incluso si los hogares y las ope- los residuos, es la aplicación de un cargo sobre raciones comerciales reciben los servicios di- los productos en el flujo de residuos. Se ha apli- rectamente. Como la recogida de residuos en cado en algunos países europeos este principio muchas ciudades se dirige a múltiples hogares y de que el que contamina paga, por medio de una operaciones comerciales, las cargas pueden ba- tarifa sobre el empaquetado, que se utiliza para sarse en otros factores, tales como la superficie proporcionar ingresos que ayuden a pagar la ges- o porcentajes de las facturas eléctricas. Estos tión de los residuos. Este concepto todavía tiene enfoques no proporcionan incentivos económi- que ser aplicado en Asia Oriental, pero podría cos para que los generadores de residuos au- ser una solución viable y un paso adelante. menten el reciclado o reduzcan los residuos. Sin GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 333 La financiación del carbono Aunque proporcionalmente pequeños, los GI no La financiación del carbono, programa diseña- CO2 tienen un efecto mucho mayor sobre el ca- do para apoyar las reducciones de la emisión de lentamiento mundial que el dióxido de carbono. GI por medio de la gestión de los residuos y otras En noviembre de 2008 había registrados 1.587 tecnologías, puede generar ingresos para cubrir proyectos MDL. El registro es el paso final en el los costes del programa. En la disposición del desarrollo de un proyecto de mecanismo ante- MDL del Protocolo de Kioto (Cuadro de Texto rior al comienzo de las operaciones. Un validador 3.22) se detallan los procedimientos de finan- independiente tiene que verificar anualmente las ciación del carbono. El mecanismo da la posibi- reducciones conseguidas de las emisiones. Los lidad a los países industriales que han ratificado proyectos registrados abarcan una gama de ac- el Protocolo de Kioto de comprar reducciones tividades dirigidas a reducir las emisiones de GI, de emisiones para cumplir con sus objetivos de incluyendo la captación de GV. Los proyectos de dicho Protocolo por medio de proyectos en paí- GV forman, aproximadamente, el 5% de los pro- ses en desarrollo. yectos de mecanismos registrados, de los que la En el sector de gestión de residuos pueden re- mayoría usa metano captado para la recupera- ducirse las emisiones con la captación y uso de ción de energía (típicamente electricidad). Los GV, a través del compostaje de residuos orgáni- proyectos sin acceso apropiado a los mercados cos e incineración de residuos. En el Cuadro de de energía o las tasas de flujos de gases modes- Texto 3.23 se detalla un ejemplo de un proyec- tas encienden el metano recuperado. En Chi- to de captación de GV en Tianjin, China. Al des- na, los proyectos de GV recuperan energía y se componerse en un vertedero la fracción orgáni- los enciende únicamente como apoyo, porque ca de los residuos sólidos, las condiciones anae- la Autoridad Nacional Designada (la entidad res- róbicas llevan a la producción de metano, un GI ponsable de la supervisión del MDL en un país) combustible que tiene 21 veces el potencial de ca- fomenta la generación de electricidad. lentamiento mundial del dióxido de carbono. Se están emprendiendo esfuerzos para dise- Servicio eficiente en el coste ñar un acuerdo que sustituya al Protocolo de Otro factor económico en la gestión de residuos Kioto, que expira al final de 2012. La situación es promover el servicio eficiente en el coste en actual presenta una incertidumbre a corto pla- la prestación de los servicios por medio de in- zo acerca de la forma futura de la financiación versiones de capital y operaciones adecuadas. del carbono, pero todavía se están desarrollan- do muchos proyectos con periodos de prepara- Inversión de capital ción esperados de hasta dos o más años. La inversión en equipo es un importante primer Aproximadamente el 15% de los GI consiste paso en este proceso. La identificación del equi- en metano atribuible a fuentes no antropogé- po adecuado comienza antes de la adquisición y nicas. Más del 23% de los GI es metano y otros después de que los administradores del sector gases que no son dióxido de carbono (no CO2) hayan determinado las especificaciones relevan- procedente de fuentes antropogénicas. Las emi- tes. Es importante conseguir un equilibrio entre siones de metano procedentes de los lugares de los gastos de capital del equipo, los gastos de fun- eliminación de residuos municipales forman el cionamiento y mantenimiento y los periodos de 12% de las emisiones mundiales de metano, o, se vida útil, que se ven influidos por los ambientes estima, unos 730 millones de toneladas equiva- en que funcionan. Las reformas del sistema de lentes de dióxido de carbono. Mundialmente, los gestión de residuos también pueden tener efec- lugares de eliminación de residuos municipales tos beneficiosos sobre los gastos de capital y de son el cuarto mayor contribuyente de GI no CO2. funcionamiento, como es evidente en Yokohama. 334 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CUADRO 3.22 El mecanismo de desarrollo limpio y la gestión de los residuos El protocolo de Kioto. Uno de los primeros esfuerzos para hacer fren- Metano. La emisión de GI más frecuente que va unida a la gestión de te al calentamiento mundial fue la formación del Panel Interguber- residuos es el metano, que se genera en condiciones anaeróbicas en namental para el Cambio Climático por la Organización Meteoro- los lugares de vertido de residuos. El metano tiene un potencial de lógica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio calentamiento mundial 21 veces mayor que el del dióxido de carbono. Ambiente en 1988. El panel compila la bibliografía científica y técnica Los programas de gestión de residuos ofrecen varias opciones para publicada acerca del calentamiento mundial, sus efectos potenciales generar reducciones de emisiones. Dos opciones comunes implican y las opciones de adaptación y mitigación. captar y usar metano en los vertederos y evitarlo compostando re- Otro esfuerzo para estabilizar las emisiones de GI fue el estable- siduos orgánicos. Puede ganarse los créditos de reducción de emi- cimiento en 1994 de un programa voluntario dentro de la Conven- siones incinerando residuos con o sin recuperación de energía. El Ban- ción del Marco de las Naciones Unidas acerca del Cambio Climático co Mundial también está desarrollando una metodología para ganar (http://unfccc.int/2860.php), tras la Cumbre de la Tierra de Río de Ja- créditos de reducción de emisiones por reciclado. neiro. El fracaso del programa voluntario para alcanzar los cambios de- Metodologías de gestión de residuos. Como la eliminación en verte- seados llevó al Protocolo de Kioto, de carácter legalmente vinculan- deros es la línea de referencia para evaluar las reducciones de emisio- te, que entró en vigor en febrero de 2005.. nes, puede estimarse las reducciones potenciales de emisiones usando El mecanismo de desarrollo limpio (http://cdm.unfccc.int/index.html), un modelo de descomposición de primer orden que se basa en múl- una disposición del Protocolo de Kioto, permite a los países indus- tiples variables y valores por defecto. Entre las variables fundamen- trializados, enumerados en el anexo 1 del protocolo, comprar créditos tales figuran las tasas de composición de la materia orgánica en un de reducción de emisiones de los países en desarrollo para cumplir flujo de residuos (alimentos, otras materias putrescibles, papel y tex- sus objetivos establecidos de reducción de emisiones. Más concreta- tiles y madera) y la precipitación anual media y la temperatura. Las mente, los países del anexo 1 generan créditos apoyando proyectos zonas con mayor precipitación y temperatura suelen mostrar tasas que reducen las emisiones en los países en desarrollo, a veces me- de descomposición más altas basadas en datos de las pautas en el diante nuevas tecnologías de gestión de residuos. Pueden comerciar- reciente Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (véase se las reducciones de emisiones dentro del MDL entre los compra- http://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/vol5.html). dores de los países del anexo 1. Como las reducciones de emisiones Para los proyectos de gas petrolífero licuado, las estimaciones pue- están ligadas al funcionamiento, los programas de financiación del car- den proporcionar previsiones razonables de reducciones de emisio- bono son una fuente de ingresos operativos más bien que inversio- nes, pero se necesita equipo de control para trazar el flujo y com- nes de capital. posición reales del gas, que permiten los cálculos de la eficiencia de El Consejo Ejecutivo del MDL ha aprobado una serie de meto- combustión y el metano capturado y destruido. La combustión del dologías para determinar los proyectos idóneos, incluidos los de la metano capturado en una llama o en la producción de energía (nor- gestión de residuos. Una característica común de todas las metodo- malmente, eléctrica) emite dióxido de carbono. Sin embargo, como logías es el requisito de establecer las emisiones de referencia que el dióxido de carbono va asociado a la biomasa, se lo considera car- habrían tenido lugar en ausencia de un proyecto del MDL. En la ges- bono neutral. Los proyectos de evitación del metano tales como com- tión de residuos, una línea común de referencia supone la elimina- postaje aeróbico, dependen totalmente de las reducciones calcula- ción exclusivamente en vertederos y según cálculos de las emisiones das de las emisiones, porque no hay forma de medir el metano que correspondientes de GI basadas en este supuesto. no se produce. Una intervención del MDL tiene también que ser adicional (es de- Hay dos tipos comunes de metodologías en los proyectos de ges- cir, tiene que crear reducciones de emisiones adicionales que no se tión de residuos (evitación del metano y gas licuado de petróleo). Se habrían conseguido sin su intervención). La evaluación de la adicio- describen en el Cuadro de Texto 3.23 las metodologías específicas nalidad del proyecto se basa en alguna de las siguientes condiciones: de los proyectos, tanto en gran como en pequeña escala (menos de Los análisis de la inversión pueden demostrar que la tasa interna de 60.000 toneladas de equivalente de dióxido de carbono por año). rendimiento de un proyecto sin el ingreso de la financiación del car- Pueden conseguirse las reducciones de emisiones, desplazando bono sería insuficiente para justificar la aplicación y mantenimiento las fuentes convencionales de generación de energía (combustibles del proyecto. La adicionalidad puede también demostrarse mostran- fósiles) en la red eléctrica. El metano recuperado de los programas do que no se utiliza la tecnología aplicada en el país en el que esté de captura de gas se utiliza para generar electricidad. La metodolo- situado el proyecto, o que el proyecto propuesto del MDL no es una gía descrita en el Cuadro de Texto 3.23 se ha aplicado en el contexto práctica común en el país anfitrión. de un proyecto de producción de energía en pequeña escala (menos de 15 megavatios). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 335 CUADRO 3.23 Captura y utilización de gas en un vertedero en Tianjin, China El vertedero de Tianjin Shuangkou, el primer vertedero moderno cons- derá 635.000 toneladas de equivalente de dióxido de carbono en truido en Tianjin, se adapta a los estándares de China, que prescriben reducciones de GI, que son el 70% por ciento de las reducciones es- un revestimiento inferior y un sistema de recogida y tratamiento de peradas durante los primeros siete años de funcionamiento. El Ban- lixiviación. El diseño y construcción del vertedero comenzó en 1999 co Mundial tiene una opción de comprar 470.000 toneladas adicio- y empezó a recibir residuos en 2001. El Banco Mundial financió el ver- nales de equivalente de dióxido de carbono. tedero como parte de un programa de préstamos más amplio para Tianjin. Compañía de medio ambiente limpio e ingeniería medioambiental Se transporta una media diaria de unas 1.300 toneladas de residuos de Tianjin. Formada en agosto de 2005, la compañía forma parte de domésticos al vertedero. Este vertedero, de 60 hectáreas, tiene una la Comisión de Construcción de Tianjin. Fue autorizada por la Comi- capacidad de 8,5 millones de metros cúbicos, equivalentes a 7,4 millo- sión de Construcción y Saneamiento Medioambiental, ambas bajo nes de toneladas de residuos y unos 15 años de vida a la tasa actual de el municipio de Tianjin, para llevar a cabo el proyecto de utilización vertido. Al cierre, la profundidad de residuos será de unos 34 metros. y recuperación del GV de Shuangkou, como promotor y operador La descomposición de los residuos en las condiciones anaeróbi- y vendedor de las reducciones de emisiones. El funcionamiento del cas de un vertedero genera metano que se recoge en tuberías de una vertedero de Shuanghou es administrado por el Centro de Tratamien- serie de pozos, perforados cuando se deposita los residuos. Se per- to de Residuos Sólidos de Tianjin, una división de la Comisión de Sa- forarán más pozos al depositar residuos en nuevas áreas. Se transpor- neamiento Medioambiental. ta el gas recogido en tuberías a una instalación central, donde se lo Banco Mundial. T El Banco Mundial es un administrador de 12 fondos quema para producir electricidad, que se vende a la Red de Energía y facilidades para las que negocia acuerdos de compra a largo plazo del Norte de China. Se utiliza una llama si hay exceso de metano o si y gestiona las relaciones con los proyectos asociados. En el caso del los generadores están fuera de servicio como, por ejemplo, durante programa de recuperación del GV de Tianjin, el Banco Mundial es el el mantenimiento. El sistema de recuperación comenzó a funcionar fideicomisario del Fondo Español del Carbono. en junio de 2008. El GV se compone, aproximadamente de un 50% de metano y el Registro del proyecto. El proyecto de Tianjin se registró en la Junta resto son dióxido de carbono y otros gases. La combustión del me- Ejecutiva del MDL el 27 de agosto de 2008, lo que quiere decir que tano al generar energía o con la llama destruye el metano. Bajo el el proyecto ha podido recibir reducciones de emisión certificadas des- acuerdo firmado con el Banco Mundial, la Compañía Limitada de Me- de esa fecha (para una información específica sobre el proyecto, vi- dio Ambiente Limpio e Ingeniería Medioambiental de Tianjin ven- sítese http://cdm.unfccc.int/Projects/DB/JQA1193375340.58/view.) Después de la adquisición de los activos de para seguir el funcionamiento. Además, pue- capital, debería establecerse un sano programa den reunirse los datos históricos y las lecciones de mantenimiento preventivo y planificado para de otras ciudades y regiones para comparar op- maximizar el valor. El mantenimiento preventi- ciones y diseñar estrategias. vo ayuda a evitar tiempos muertos no planifica- dos, que tienen un coste monetario. Es importan- te mantener un cuarto de repuestos bien provisto Bibliografía de lubricantes, suministros y piezas de repues- Ciudad de Yokohama. 2003. «Yokohama shi to, de acuerdo con las recomendaciones de los ippan haikibutsu shori kihon keikaku, fabricantes del equipo. Yokohama G30 plan», 横浜市一般廃棄物 処理基本計画、 横浜G30 プラン [Ciudad de Servicios de operaciones Yokohama, plan maestro para la gestión de Apoyar la participación del sector privado y las los residuos generales: Plan G30 de operaciones públicas rediseñadas pueden me- Yokohama]. Ciudad de Yokohama, jorar la eficiencia en el coste de los servicios del Yokohama, Japón. es importante establecer objetivos y medidas (consultado en febrero de 2009). 336 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS — 2006. «Yokohama G30 Plan: Kenshou to Patricia Silva. 2002. «Generating Public kongono tenkai hi tsuite», 横浜G30プラン 「 Sector Resources to Finance Sustainable 検証と今後の展開」 について [Verificación Development: Revenue and Incentive del Plan G30 de Yokohama y próximos Effects». Banco Mundial, Documento pasos]. Oficina de Reciclado de Recursos y Técnico 538, Series Medioambientales, Residuos Ciudad de Yokohama, Japón. Banco Mundial, Washington, DC. (consultado en Reduction’ Mean?». La Edad de los febrero de 2009). Residuos. Enero. . 境モデル都市提案書 [Propuesta de Peterson, Charles, Zarina Azizova, Qi Ciudades de Eco-modelo]. Sede Central de Wenjie, Liu Baorui y Jane Huang. 2009. la Política del Cambio Climático, Ciudad de «Landfill Gas Capture and Electricity Yokohama, Yokohama, Japón. (consultado en febrero de 2009). Landfill, Tianjin, China». Presentación Hattori, Keiro. 2004. «Ningen toshi Curitiba: en la 12.a Conferencia Anual del kankyou, koutsuu, fukushi, tochiriyou wo Programa de Extensión para el Metano tougou shita machizukuri», 人間都市クリチ de los Vertederos. Baltimore, 13 de バ—環境 ・ 交通 ・福祉 ・ 土地利用を統合した enero. まちづく り [Ciudad humana Curitiba: La Rabinovitch, Jonas, y Josef Leitmann. 1993. planificación urbana que integra el medio «Environmental Innovation and ambiente, el transporte, los aspectos Management -ºin Curitiba, Brazil». sociales y el uso del terreno]. Gakugei Documento de Trabajo 1, Programa de Shuppan Sha, Kioto. Gestión Urbana, Programa de Pablo, Carlito. 2007. «Rats, Yes, but Bacteria Asentamientos Humanos de las Naciones Love Garbage Strikes Too». Características Unidas, Nairobi. sanitarias, 26 de julio, Straight.com, Vaz Del Bello, Giovanni, y Maria Terezinha Vancouver. . Dirigido por Giovanni Vaz Del Bello. Pagiola, Stefano, Roberto Martin-Hurtado, Felton, CA: Fotografía de Maria Vaz, en Priya Shyamsundar, Muthukumara Mani y asociación con Del Bello Pictures. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 337 Gestión de la estructura espacial de las ciudades Introducción nuevas poblaciones y gestionar transiciones ur- banas: mantener la movilidad y hacer posible Las ciudades disfrutan de una alta productivi- el suministro de tierra y abrigo asequibles para dad porque sus grandes mercados de consumi- los ciudadanos actuales y nuevos. La movilidad dores y trabajo impulsan rendimientos crecien- es importante porque lo es la productividad de tes de escala. La bibliografía teórica y empírica grandes mercados de trabajo para las ciudades y que correlaciona la riqueza de las ciudades con su falta los fragmenta y reduce la productividad. la concentración espacial urbana es abundante La asequibilidad es fundamental porque los emi- y ya no es objeto de controversia. Los datos na- grantes rurales pobres, a menudo, se convierten cionales muestran que el output económico de en habitantes de clase media de las ciudades. Una las grandes ciudades es mucho mayor de lo que ciudad debería tener la capacidad de dar abrigo harían pensar sus porcentajes de población. El a los inmigrantes durante esta transición. Igno- Informe del desarrollo 2009: la remodelación de rar sus necesidades de un abrigo asequible im- la geografía económica del Banco Mundial y el pide la asimilación en la economía formal y tie- informe de 2009 de la Comisión sobre el Creci- ne un alto coste social. miento y Desarrollo, Urbanización y crecimiento, resumen y documentan los argumentos teóricos y empíricos que justifican las ventajas económi- Mantener la movilidad cas de concentrar las actividades económicas en grandes ciudades (véase Banco Mundial, 2009; La maximización de las ventajas económicas de Spence, Annez y Buckley, 2009). Además, está la concentración espacial depende de la capaci- ampliamente aceptado que una gestión urbana dad de los trabajadores de encontrar empleo en efectiva y la estructura espacial de las ciudades algún lugar de la ciudad y la de los empleadores son fundamentales para el éxito. de seleccionarlos entre una gran y dispersa masa Las ciudades del siglo XXI necesitan enfren- de trabajo. El mantener la movilidad de la gente tarse a miles de desafíos de desarrollo por el rá- y los bienes dentro de un área metropolitana es pido crecimiento de la renta, población y áreas una de las condiciones para conseguir beneficios construidas. Sin embargo, desarrollar modelos económicos. La congestión actúa como un im- o formas de desarrollo urbano de «café para to- puesto sobre la productividad de la ciudad, por- dos» no es realista, dada la diversidad de cultura que obstaculiza el libre movimiento de bienes y urbana, historia, economía, clima y topografía. personas. En 2000, la congestión en 75 áreas me- Sin embargo, las ciudades se enfrentan a dos tropolitanas de los Estados Unidos produjo pérdi- desafíos espaciales fundamentales al absorber das de combustible y tiempo valoradas en 67.500 GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 339 millones de dólares EEUU (Downs, 2004). Es- La zonificación no debería segregar los usos tas pérdidas superaban el valor del PIB de 2008 del terreno arbitrariamente, porque esto res- en Kenia, cifrado en 61.700 millones de dólares tringe la movilidad de las empresas y hogares, EEUU (CIA, 2009). Si las ciudades son incapa- sino que en las ciudades modernas debería sólo ces de mantener la movilidad, el impuesto de la segregar las actividades económicas que creen grave congestión puede sobrepasar los benefi- riesgos y molestias reales. No debería aplicar ca- cios económicos de la concentración espacial. A tegorías heredadas y arbitrarias que restringen largo plazo, una ciudad que sea incapaz de man- sin necesidad el uso mixto de la urbanización. tener la movilidad está condenada a decaer eco- nómicamente. La movilidad de los viajes pendulares El mantener la movilidad de las personas y de trabajadores y consumidores bienes debería ser un objetivo primario de la pla- En todas las ciudades, excepto las mayores, los nificación del uso del terreno y las inversiones trabajadores y consumidores deberían poder lle- en infraestructura. La movilidad tiene dos as- gar a cualquier punto del área metropolitana en pectos: la movilidad de localización entre empre- el espacio de una hora. Idealmente, los sistemas sas y hogares y la movilidad de los viajes pendu- de transporte multimodales garantizan la sufi- lares de trabajadores y consumidores. ciente movilidad, pero, a menudo, los planifica- dores urbanos favorecen un modo de transporte Movilidad de localización a costa de otros. Por ejemplo, en las ciudades en entre empresas y hogares las que se están construyendo ferrocarriles sub- La localización es importante para las residen- terráneos, los altos costes de capital del metro cias y lugares de trabajo. Las personas y empresas suelen desviar los fondos necesarios de otros mo- deberían poder comprar o alquilar residencias dos de transporte, tales como autobuses. En otras o instalaciones de negocios en cualquier lugar ciudades, se subvenciona fuertemente los auto- de una ciudad bajo tan pocas restricciones como móviles a través de precios bajos de la gasolina, sea posible. El principio tradicional de situar los aparcamiento gratis y el diseño de las calles. En alojamientos de baja renta cerca de las áreas in- ambos casos el resultado es menos movilidad. dustriales en alejados suburbios se basa en una Aunque los planificadores de la pasada déca- visión de la mano de obra del siglo XIX. Con res- da han tratado de privilegiar un modo de trans- pecto a las fábricas, el sector de servicios en una porte a expensas de otros, deberían reconocer moderna ciudad emplea más trabajo no cualifi- que cada ciudad necesita un sistema de transpor- cado. La gente pobre debería tener acceso a to- te multimodal y que la seguridad del consumi- das las áreas de una ciudad y los planes de zoni- dor, asequibilidad y conveniencia son los princi- ficación no deberían segregar el alojamiento de pales objetivos de los modos de transporte. baja renta en áreas predeterminadas. La elección de un modo dominante de trans- Los costes de transacción inmobiliarios de- porte u otros modos en un sistema multimodal berían ser lo más bajos posible para garantizar debería ir unida a la estructura espacial de la que los hogares y empresas puedan seleccionar ciudad. Los gestores de la ciudad no deberían las mejores situaciones que puedan permitirse seleccionar arbitrariamente un modo de trans- y moverse con rapidez a otras mejores si las cir- porte dominante, ya sea transporte público, au- cunstancias económicas o condiciones externas tomóvil o bicicleta. Según la estructura espacial cambian.1 El vincular las subvenciones a la vi- de una ciudad, entre otros factores, los consu- vienda para hogares pobres a proyectos de vi- midores deciden por sí mismos qué modo de vienda de baja renta impide la movilidad y tien- transporte es el más conveniente en términos de a hacer que aumente el desempleo. de velocidad, confort y coste. Sin embargo, los 340 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS gestores de la ciudad pueden influir sobre su es- En las ciudades monocéntricas (Figura 3.63, tructura espacial por medio de regulaciones e parte A), donde la mayor parte de los empleos inversiones en infraestructura. En ciudades de y lugares de ocio están concentrados en los dis- alta densidad, principalmente monocéntricas, tritos centrales de negocios DCN, el transporte el transporte público en masa puede ser una de- público es el modo más conveniente de trans- cisión eficiente para los viajes pendulares. Sin porte, porque la mayor parte de los que hacen embargo, en ciudades de baja densidad policén- trayectos pendulares van de los suburbios a los tricas, los automóviles, motocicletas y taxis sue- DCN. Los orígenes de los trayectos podrían es- len ser los modos de transporte más convenien- tar dispersos, pero los DCN son el destino más tes. común. Pequeños autobuses pueden llevar a los viajeros de ida y vuelta a las vías radiales, donde Movilidad, estructuras espaciales los sistemas de tráfico rápido en autobús o ferro- y redes de transporte carril subterráneo pueden transportarlos a alta Las urbanizaciones del terreno y las opciones velocidad a los DCN. Las ciudades monocéntri- de transporte determinan los patrones de los cas suelen ser densas (es decir, más de 100 habi- viajes pendulares diarios al y del trabajo. Al cre- tantes por hectárea). cer la renta de los hogares, otro tipo de trayectos En las ciudades policéntricas de baja densi- no pendulares, para ir de compras, recoger a los dad (Figura 3.63, parte B) hay pocos empleos y niños, visitar a la familia o por razones de ocio lugares de ocio en el centro de la ciudad y la ma- se hacen más importantes, por lo que la propor- yor parte de los trayectos son de suburbio a su- ción de los viajes pendulares con respecto a los burbio. Hay gran número de posibles rutas de demás disminuye. La Figura 3.63 ilustra los pa- trayectos, pero pocos pasajeros por ruta. Los tra- trones de viajes más usuales en las áreas metro- yectos tienen orígenes y destinos dispersos. En politanas. este tipo de ciudad, los modos de transporte Figura 3.63 Estructuras espaciales y patrones de trayectos Fuente: Compilación del autor (Alain Bertaud). GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 341 individual o taxis colectivos son más convenien- los puestos de trabajo de las ciudades satélite es- tes. El tráfico en masa es difícil y caro de operar, tán ocupados por ciudadanos de la ciudad prin- debido a la multiplicidad de destinos y la canti- cipal. dad limitada de pasajeros por ruta. Las ciuda- El modelo compuesto de la Figura 3.63, par- des policéntricas suelen tener bajas densidades, te D, es la estructura urbana espacial más co- porque el uso del automóvil no favorece la con- mún. Este modelo incluye un centro dominan- centración en ningún área específica. te, pero un gran número de puestos de trabajo La Figura 3.63, parte C, ilustra el modelo de en los suburbios. Dentro de este modelo, la ma- pueblo urbano que se incluye, a menudo, en los yor parte de los trayectos de los suburbios a los planes urbanos maestros, pero que es difícil de DCN utilizan transporte público en masa, mien- producir en el mundo real. En este modelo, la tras que los trayectos de suburbio a suburbio ciudad incluye muchos centros y los viajeros pen- utilizan automóviles individuales, motocicletas dulares solo viajan al centro más cercano a sus o taxis colectivos. residencias. Dentro de este modelo, todos pue- El modelo compuesto podría ser una fase in- den caminar o ir en bicicleta al trabajo, incluso termedia en la transformación progresiva de una en una gran metrópolis. Para que este modelo ciudad monocéntrica a otra menos densa y poli- funcione, los planificadores urbanos tienen que céntrica. Al crecer la población y extenderse el poder emparejar perfectamente las residencias área urbana edificada, el centro de la ciudad se y lugares de trabajo; sin embargo, esta noción, a hace más congestionado y pierde su atractivo, menudo, contradice la justificación económica que se basaba en fácil acceso y comunicación de las grandes ciudades. Los empleadores de es- procedentes de la concentración espacial. tas no seleccionan a los empleados basándose Al crecer una ciudad, es inevitable la deca- en donde viven y los trabajadores especializados dencia del DCN por la congestión. Una buena no seleccionan sus puestos de trabajo basándo- gestión del tráfico, inversiones a tiempo en trans- se únicamente en la proximidad a sus residen- porte público, estrictas regulaciones del aparca- cias. Además, el modelo de pueblo urbano impli- miento, inversiones en el medio urbano (calles ca una fragmentación sistemática de mercados peatonales) y reformas del uso del terreno que de trabajo que no es sostenible económicamen- permitan la expansión vertical contribuyen a re- te en el mundo real. forzar el centro de la ciudad y su atractivo para En ciertos suburbios de Estocolmo las regula- nuevos negocios y viajeros pendulares urbanos. ciones urbanas permiten a los promotores cons- En Nueva York, Shanghái y Singapur estas me- truir nuevas unidades residenciales, únicamente didas han tenido un éxito razonable, pero a me- si pueden demostrar que existe un número de nudo es difícil coordinar las políticas entre in- puestos de trabajo correspondientes en el barrio. versiones y regulaciones. Hay que ejecutar dicha Mientras tanto, las cinco ciudades satélites alre- coordinación de manera congruente a lo largo dedor de Seúl ofrecen ejemplos de los problemas de largos periodos para impulsar la viabilidad de de los diseños de pueblos urbanos. Cuando se los centros de las ciudades. construyeron las ciudades, se equilibraba cuida- Una forma de reducir los viajes distintos de dosamente los empleos y habitantes y se esperaba los pendulares (no relacionados con el trabajo), que las comunidades satélites fuesen autónomas a la vez que se fomenta la vitalidad de una ciu- en alojamiento y empleo. Sin embargo, recientes dad, es desarrollar barrios de uso mixto que re- encuestas muestran que la mayor parte de la flejen un diseño urbano inteligente. Dentro de gente que vive en las nuevas ciudades satélite estos barrios, los planificadores pueden dispo- ahora hacen viajes pendulares al trabajo en la ner un mayor espacio comercial en las vías de ciudad principal, mientras que la mayor parte de servicio, a menudo con amplias aceras y amplios 342 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS escaparates, en los que se encuentre una serie subvenciones constituidas por un aparcamien- de cafeterías, tintes, tiendas de alimentación, fe- to gratis o casi gratis en las áreas del centro no rreterías, restaurantes y otras tiendas locales. son triviales. Un automóvil aparcado en o junto Esta estrategia sirve de apoyo al comercio local a la calle utiliza unos 14 metros cuadrados de un y da lugar a trayectos a pie y en bicicleta y fo- costoso terreno, que, en otro caso, podría alqui- menta la seguridad y atractivo urbanos. Además, larse o comprarse a precios de mercado. Los es- da lugar a trayectos más cortos que no son al pacios de aparcamiento privados que se ofrecen trabajo, porque los servicios están situados cer- en la parte baja de la Marina Towers en Chicago ca de los hogares. (Figura 3.64) hacen pensar que el aparcamiento El dejar de ampliar los centros de las ciuda- de vehículos es y debería ser considerado un te- des tradicionales por medio de infraestructura rreno comercial y no un bien público proporcio- y lugares de ocio debilita los sistemas de trans- nado por el municipio. porte público a largo plazo, al estancarse o caer La Figura 3.65 muestra el área de espacio en el número de puestos de trabajo en estos, a la la calle por persona en una serie de barrios en vez que se están creando puestos de trabajo adi- diversas ciudades. El área en la calle como por- cionales en las áreas suburbanas. centaje del área total varía de barrio a barrio (en La estructura de la ciudad depende de la sen- los estudios casuísticos mostrados en la figura, da. Una vez que una ciudad se ha convertido prin- del 11 al 50%). Las densidades (o terreno por per- cipalmente en policéntrica, su vuelta a una es- sona) varían entre barrios (en los estudios casuís- tructura monocéntrica es casi imposible, pero las ticos, de 18,00 a 1,65 personas por hectárea). Se ciudades monocéntricas pueden convertirse en utiliza en todos los casos la densidad residencial policéntricas si decaen los centros tradicionales. La incapacidad de gestionar el tráfico y funcio- nar en un sistema eficiente de transporte públi- co es un factor principal a la hora de explicar la decadencia de los DCN tradicionales. El espacio requerido por el tráfico y aparcamiento hacen que el transporte público sea indispensable para llegar a los densos centros de las ciudades El transporte público es viable como modo do- minante solo en el servicio de un denso núcleo comercial o de negocios. No es sorprendente que un modo dominante de transporte basado en automóviles sea incompatible con los centros de las ciudades densos. Los automóviles ocupan una cantidad de espacio grande e incomprimi- ble tanto si están en movimiento como aparca- dos. Además, requieren más espacio en las ca- lles al incrementarse su velocidad. Desgraciadamente, muchos gestores de las ciudades consideran que el aparcamiento pú- Figura 3.64 Edificio de aparcamiento en Marina blico en las áreas del centro es una responsabili- Towers, Chicago dad municipal que debería subvencionarse. Las Fuente: Foto de Alain Bertaud. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 343 Figura 3.65 Necesidades de espacio para los automóviles y densidades de espacio disponibles Nota: km = kilómetro; km/h = kilómetros por hora; m2 = metros cuadrados; p/ha = persona por hectárea. Fuente: Compilación del autor (Alain Bertaud). porque, normalmente, es la única medida de la de la ciudad de Nueva York, tiene suficiente es- densidad disponible. Sin embargo, para los dos pacio de calle para permitir conducir un auto- barrios de Nueva York (Midtown y Wall Street) móvil simultáneamente a cada residente a más también se da la densidad de puestos de trabajo. de 30 km/h. La figura muestra el área de la calle que re- La ciudad de Nueva York no es un caso espe- quiere un automóvil para aparcar en ella (la lí- cial. Muchos barrios urbanos de los países en nea horizontal de puntos) y moverse a 15 y 30 desarrollo tienen densidades residenciales simi- kilómetros por hora. Se ve que, a ciertas densi- lares a las de Midtown. Null Bazar, en Mumbai, dades, un coche aparcado utiliza más espacio que por ejemplo, tiene una densidad residencial de el espacio disponible por persona. En Midtown, 1.600 personas por hectárea, similar al centro ciudad de Nueva York, el espacio disponible por de Mumbai. El barrio Al-Mounira, en El Cairo, trabajador es de unos 0,70 metros cuadrados. Un tiene una densidad similar. El espacio de calle coche aparcado requiere un espacio mucho ma- limitado en estos barrios restringe la propiedad yor, 14 metros cuadrados, y un coche movién- de automóviles a, aproximadamente, 40 por cada dose a 15 kilómetros por hora requiere unos 40 1000 habitantes. En estas densas ciudades, el metros cuadrados.2 Si cada trabajador estuviese transporte público es, y seguirá siendo, la única conduciendo un coche para ir al trabajo, harían forma de proporcionar movilidad adecuada. Pue- falta tres hectáreas de aparcamiento por cada den ampliarse algunas calles en las áreas estraté- hectárea de terreno, lo que requeriría unos seis gicas, pero nunca suficientemente para permitir pisos dedicados únicamente al aparcamiento. En que los automóviles sean el principal modo de contraste, Glenrock, Nueva Jersey, un suburbio transporte. El dejar de proporcionar servicios de 344 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS transporte público adecuados en las ciudades monocéntrica es una precondición para mante- densas dará lugar a menos movilidad para una ner la movilidad de los trabajadores, una mayor gran parte de la población. Sin una movilidad proporción de trayectos de transporte público y adecuada, se fragmentarán los mercados de tra- un ingreso apropiado en el caso de que remon- bajo en las grandes ciudades y serán menos pro- ten los precios de la energía. ductivas. La distribución espacial de las poblaciones en Gauteng, Suráfrica, y Yakarta, Indonesia (Fi- ¿Por qué es importante la estructura espacial gura 3.66), ilustra diferentes estructuras urba- de una ciudad? nas espaciales y sus consecuencias para el fun- Las ciudades policéntricas de baja densidad pue- cionamiento del transporte público. El clásico den ser viables, pero ¿son eficiente y socialmen- perfil de Yakarta, que tiene importantes densi- te deseables? Estas ciudades son solo viables si dades residenciales cercanas al centro de la ciu- la renta de los hogares es lo suficientemente alta dad, facilita el funcionamiento de un sistema de para permitir a la gente comprar y hacer funcio- transporte público (trenes y autobuses) que es nar los automóviles y si las densidades suburba- conveniente para los usuarios. En contraste, la nas se mantienen bajas (menos de 50 personas dispersión de relativamente altas densidades de por hectárea). Además, las personas que no pue- población en Gauteng explica el predominio de dan permitirse conducir automóviles, tal como los automóviles individuales entre los hogares los pobres y de avanzada edad, bajo este mode- de renta media y alta y de taxis colectivos entre lo, pueden verse dislocadas de las oportunida- los de renta baja. La estructura dispersa de Gau- des de trabajo y tener pocas oportunidades para teng es parcialmente atribuible a la historia de alternativas de transporte público apropiadas. apartheid de la ciudad. Se ofrecían subvencio- Los costes de energía son más importantes nes a los hogares de baja renta en asentamientos para las opciones de transporte individual que distantes, pero no se las puede utilizar fácilmen- para el público. Si aumentan los precios de la te para el transporte. Los proveedores pueden energía, las ciudades policéntricas de baja den- haber obtenido beneficios al construir estos asen- sidad que se basan en el transporte por automó- tamientos a gran escala, pero no proporcionan ac- vil ven que los costes de transporte aumentan en ceso adecuado al trabajo. casi la misma proporción. La mayor parte de las Sin embargo, no se debería considerar al trans- ciudades policéntricas de baja densidad en Es- porte público como la única forma de transpor- tados Unidos fueron construidas cuando los pre- te. La distribución de mercancías implica, nece- cios de la energía estaban, generalmente, por de- sariamente, automóviles y camiones y aquellos bajo de 50 dólares EE.UU. por barril de petróleo siempre formarán alguna parte de los viajes pen- en términos reales. Es incierto, sin que se dé un dulares. El desafío consiste en mantener un equi- avance tecnológico rápido, que estas ciudades pu- librio entre modelos para minimizar la vulnera- diesen mantener un mercado de trabajo unifi- bilidad a un aumento de los precios de la energía cado si el precio de un barril de petróleo fuese, y reducir la congestión y contaminación, gracias digamos, 200 dólares EE.UU. a lo largo de un a la utilización de la tecnología disponible. dilatado periodo. Las ciudades tienen estructuras complejas en La estructura espacial de las ciudades se en- constante evolución. La tecnología también evo- cuentra en el punto neurálgico de tres objetivos luciona, algunas veces de forma impredecible. urbanos fundamentales: movilidad, asequibili- Introducir automóviles como el Tata Nano (un dad y eficiencia energética relacionada con el coche muy pequeño de dos cilindros) y la inves- transporte. En las ciudades de renta baja y me- tigación en China para desarrollar un coche eléc- dia, mantener una estructura dominantemente trico de bajo coste puede invertir alguno de estos GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 345 Figura 3.66 Representación tridimensional de la distribución espacial de la población, Gauteng, Suráfrica y Yakarta metropolitana, Indonesia, 2001 Nota: km = kilómetro; M = millión. Fuente: Compilación del autor (Alain Bertaud). supuestos, pero probablemente no todos ellos. La interacción de las fuerzas de mercado con Además, los automóviles individuales, debido a la imposición del gobierno, inversiones en trans- sus requisitos de espacio, siempre serán incom- porte y regulaciones sobre el terreno y la pro- patibles con los centros de las ciudades de alta piedad es compleja. Esta interacción afecta a los densidad, como los de El Cairo, Ciudad de Mé- diseños espaciales. La Tabla 3.33 resume los im- xico, Mumbai, Nueva York y Shanghái. pactos de las medidas del gobierno sobre los fac- tores del mercado vinculados espacialmente (es Estructuras espaciales, regulaciones decir, oferta y precios del terreno en los centros y mercados de las ciudades y los suburbios) y desarrollo es- Las estructuras espaciales urbanas son impor- pacial (es decir, la dispersión y concentración de tantes, pero los gobiernos no son los únicos ac- la población y los puestos de trabajo). tores que influyen sobre ellas. Por ejemplo, el No es bueno ni malo, per se, que las acciones mercado inmobiliario desempeña papel funda- del gobierno favorezcan la concentración o la mental en la determinación de la forma urbana. dispersión. Calibrar el valor depende de la polí- Lo típico es que la esfera de acción del gobierno tica de largo alcance de una ciudad y del punto se vea limitada a la infraestructura, regulacio- de partida. La dispersión de los puestos de tra- nes del uso del terreno e imposición. Las seccio- bajo sería negativa en una ciudad que haya in- nes que siguen se ocupan de cómo pueden usar vertido en gran medida en un sistema de trans- los gobiernos las fuerzas del mercado para in- porte público radial, porque muchos puestos de fluir sobre las formas de las ciudades. trabajo estarán fuera del alcance del sistema de 346 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 3.33 Impacto del gobierno en los mercados de tierra, sector informal y estructura espacial de las ciudades Reacción del mercado Impacto Impacto espacial Acción de gobierno en el Oferta de tierra Precio de la tierra Dispersión Concentración tamaño Zonas Zonas del sector Sector Centro residenciales Centro residenciales informal Población Empleo Población Empleo Infraestructura del transporte Mejorar y/o construir carreteras radiales (+) (+) (-) (-) (+) (+) Construir carreteras de circunvalación (++) (-) (-) (-) (+) (+) Desarrollar el tráfico en un patrón radial (+) (++) (-) (-) (+) (++) Desarrollar el tráfico en un patrón de rejilla (+) (-) (-) (-) (+) (+) Regulaciones del uso del terreno Ratio bajo de edificabilidad (++) (++) (++) (+) (+) Área alta de la parcela mínima (-) (+) (++) (+) Estándar alto de desarrollo del terreno (-) (+) (++) (+) Proceso largo de aprobación para los permisos de construcción (-) (--) (++) (++) (++) (+) (+) Prácticas restrictivas de ordenamiento territorial (-) (--) (++) (+++) Establecer una frontera al crecimiento urbano (FCU) (--) (++) (++) (?) (?) Propiedad de la tierra Gran parte de la tierra propiedad del gobierno (--) (--) (++) (++) (++) (+) (+) Control de rentas (-) (++) (+++) Restricción de las transacciones de la tierra en la periferia (--) (++) (++) (+++) (+) (+) Alto impuesto sobre las transacciones de terrenos (-) (+++) Fuente: Compilación del autor (Alain Bertaud). Nota: Aumento = +; disminución = −; (?) = desconocido. transporte público. Sin embargo, la dispersión objetivos a corto plazo, las acciones y objetivos podría ser positiva en una ciudad que se apoye de los gobiernos pueden contradecirse entre sí. predominantemente en minibuses y automóvi- Por ejemplo, en Bangalore, India, el gobierno lo- les, porque sería probable que redujese la con- cal ha financiado un sistema de transporte pú- gestión y proporcionase terreno más barato para blico rápido en autobús que tiende a concentrar los hogares y negocios. los puestos de trabajo en el centro de la ciudad. A menudo se aplican las acciones del gobier- Al mismo tiempo, el gobierno limita la edificabi- no que muestra la Tabla 3.33 con insuficiente lidad en el DCN a un ratio menor que en los su- consideración de los objetivos de largo alcance burbios, evitando así la concentración de puestos y los impactos sobre el terreno y la forma urba- de trabajo que justificaba el sistema de autobu- na global. Por ejemplo, la meta de construir ca- ses. rreteras anulares suele ser aliviar la congestión Este tipo de contradicción de la política en- al permitir que el tráfico en tránsito evite los cen- tre dos ramas del gobierno —transporte y plani- tros de las ciudades. Sin embargo, no suele pres- ficación del uso del terreno— es habitual. Los in- tarse gran consideración a los impactos sobre las genieros de transporte desean altas densidades ofertas de terreno y los precios alrededor de las de puestos de trabajo y población a lo largo de carreteras anulares y otras áreas afectadas. las rutas de transporte público para garantizar Como los gobiernos locales suelen apoyar re- un gran número de pasajeros. Los planificadores gulaciones urbanas e inversiones centradas en que se enfrentan a la congestión en los centros GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 347 de las ciudades encuentran más fácil prescribir ferencias económicas y culturales entre estas ciu- menores densidades para aliviar la congestión. dades, los mercados han desempeñado impor- Aunque las regulaciones afectan significati- tante papel en la configuración de la distribución vamente a la forma de la ciudad, las fuerzas de de las poblaciones alrededor de los centros. To- mercado son las que más influyen a largo plazo das las ciudades que aparecen en la Figura 3.67 en las estructuras espaciales urbanas. Estas afec- siguen estrechamente la inclinación de pendien- tan en particular a la distribución espacial de te negativa predicha por el modelo urbano mo- las densidades. En una ciudad monocéntrica, nocéntrico clásico. los precios del terreno caen al alejarse del cen- Además, la estructura espacial de la mayor tro de la ciudad. En las ciudades policéntricas parte de las ciudades tiende a seguir tres tenden- estos precios tienden a disminuir desde los cen- cias: a largo plazo, las densidades medias dismi- tros de las áreas edificadas, aunque, usualmente, nuyen; los DCN tradicionales tienden a perder a un ritmo menor que en las ciudades monocén- primacía (con excepciones notables); y la evolu- tricas. Donde los precios del terreno son altos, ción de la estructura espacial se ve, a menudo, las economías domésticas y empresas tienden a afectada inversamente por la movilidad de los consumir menos terreno. Las densidades de po- hogares. blación y puestos de trabajo tienden, por lo tan- A largo plazo, las densidades medias se redu- to, a ser más altas en los DCN u otros centros cen por las siguientes razones: las mejoras de la urbanos y más bajas en los suburbios. red de transporte (es decir, longitud y velocidad) En Bangalore, el ratio de edificabilidad re- incrementan las ofertas de terreno más rápida- gulatorio (RED) es más bajo en el centro de la mente de lo que requieren las necesidades de las ciudad que en los suburbios, pero las densidades poblaciones crecientes; los aumentos de la ren- de población son más altas en el centro que en ta de los hogares y disminuciones de su tamaño los suburbios debido al alto coste del terreno. permiten a la gente consumir más terreno y es- Los hogares del centro de la ciudad de Bangalo- pacio edificable y la diversificación y especiali- re consumen mucha menos superficie de suelo zación de las actividades económicas requieren de lo que lo harían si el RED de la ciudad fuese más terreno y espacio edificable. más alto. En el caso de Bangalore, la regulación En China, por ejemplo, los gestores de las ciu- del RED no ha sido capaz de contrarrestar las dades se han ido alarmando crecientemente por fuerzas de mercado en la formación de las estruc- el ascendente consumo de terreno per cápita, y turas urbanas. han tomado medidas para frenar la dispersión, Los perfiles de densidad de la mayor parte de haciendo que la urbanización del terreno sea más las grandes ciudades sugieren que el modelo de difícil o cara o imponiéndole cuotas. Muchas ciu- ciudad monocéntrica tradicional sigue siendo un dades de otros países han tomado medidas para buen predictor de los patrones de densidad, a pe- constreñir la oferta de terreno, dibujando fron- sar del hecho de que las ciudades se están ha- teras para el crecimiento urbano o establecien- ciendo cada vez más policéntricas. Estos perfi- do cuotas para la urbanización que impulsen los les demuestran que los mercados siguen siendo precios del terreno y alojamiento, lo que, a menu- la fuerza más importante a la hora de asignar el do, afecta adversamente a la dispersión urbana. terreno, a pesar de las distorsiones en los pre- No es posible establecer tasas óptimas per cá- cios causadas por subvenciones directas e indi- pita de densidad urbana o consumo de terreno rectas y mal concebidas regulaciones del uso del que sean completamente congruentes a lo lar- terreno. Los perfiles de densidades de población go del tiempo. El terreno es un input en la pro- de 12 ciudades en 4 continentes que aparecen en ducción de espacio edificable. Donde es caro, los la Figura 3.67 demuestran que, a pesar de las di- promotores (si las regulaciones lo permiten) sus- 348 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figure 3.67 El perfil de densidades de las áreas construidas en 12 grandes metrópolis Fuente: Compilación del autor (Alain Bertaud). tituirán terreno por capital, aumentando los RED económicamente óptima. Sin embargo, los pre- y las densidades. Donde el terreno sea barato, cios del terreno, capital y otros inputs terminarán como en los suburbios, no está justificado susti- cambiando posiblemente en diferentes direccio- tuirlo por capital, y los RED y densidades serán nes y la nueva densidad óptima se desplazará del bajos. Puede conseguirse temporalmente una óptimo conseguido durante la urbanización. Si densidad financieramente óptima durante la ur- la nueva densidad óptima difiere sustancialmen- banización de un área, siempre que los precios te de la densidad real, se reurbanizará el terreno. de los inputs (es decir, terreno y construcción) El reciclado periódico del terreno en nuevas no estén demasiado distorsionados por las re- densidades es indispensable para el manteni- gulaciones o subvenciones. Sin distorsiones en miento de la eficiencia en el uso del terreno y la los precios y efectos externos, una densidad fi- productividad urbana. Desgraciadamente, mu- nancieramente óptima igualaría a la densidad chas regulaciones en el uso del terreno, tales GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 349 como controles de alquileres para maximizar el puestos de trabajo y lugares de ocio en los DCN, RED, tienden a evitar el reciclado del terreno. a pesar del crecimiento de la población [por Tradicionalmente, los DCN se hacen más gran- ejemplo, la Ciudad de Nueva York, Shanghái y des al desarrollarse las ciudades. La incapacidad Tianjin; Singapur también ha seguido esta es- de los gobiernos locales para gestionar el tráfico trategia (se ilustra su red de transporte público en los DCN y mantener la movilidad suele resul- en el Mapa 3.9)]. Estas ciudades han manteni- tar en su deterioro (Ciudad de México) o en su do un uso congruente del terreno y políticas de progresivo abandono (San Salvador, El Salvador). transporte que han ampliado el área del DCN, Como resultado, los puestos de trabajo se disper- aumentado los RED, y han ampliado, orientán- san en nuevos lugares y las redes de transporte dolas radialmente, las redes de transporte pú- público son incapaces de unir las áreas residen- blico concéntricas que sirven a los DCN. Ade- ciales adecuadamente con estos nuevos lugares. más, estas ciudades han incluido lugares de ocio Los minibuses y taxis colectivos se hacen gra- tales como teatros, calles peatonales y museos dualmente más eficientes como formas de alcan- dentro o cerca de los centros de las ciudades. Es- zar lugares dispersos. tos enfoques son importantes en el desarrollo de las ciudades densas, especialmente en Asia, don- Coordinación entre el uso del terreno de las densidades urbanas construidas están, a y el transporte público: el ejemplo menudo, por encima de los 100 habitantes por de Singapur hectárea. Estas estrategias también facilitan las Aunque la mayor parte de las ciudades densas y operaciones eficientes de transporte público en monocéntricas se han ido convirtiendo progresi- las áreas urbanas más densas. vamente en menos densas y policéntricas, unas En estas ciudades neomonocéntricas, los tra- pocas han mantenido una gran proporción de yectos entre suburbios podrían continuar cre- ©2010 Google™. Map data. 2010 Tele Atlas, GMS, AN, MapIT, Europa Technologies. Mapa 3.9 Red de metro de Singapur: centrada en la expansión del Distrito Central de Negocios Fuente: Compilación del autor (Alain Bertaud), Google Maps. 350 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS ciendo. Estos trayectos de suburbios a suburbios ticas de renta baja o media no puedan comprar tendrán lugar con automóviles o taxis colectivos. o alquilar viviendas legales. En Singapur, la propiedad de automóviles está estrictamente controlada; está en funcionamien- Las regulaciones de infraestructura to un sistema de fijación de precios de la conges- y el terreno afectan a su oferta y precio, tión de alta tecnología y las políticas del terreno así como las del espacio edificable y del transporte público son congruentes. Sin em- Las variaciones de la oferta de terrenos y espa- bargo, los trayectos en automóvil privado como cio edificable, normalmente, impulsan a las de fracción de todos ellos, creció del 37,0% al 41,6% los alquileres y precios del terreno. La oferta de entre 1990 y 2000, mientras que el pasaje del terreno y espacio edificable es altamente depen- transporte público se redujo del 55,0% al 52,4%. diente de la infraestructura primaria, redes de El ejemplo de Singapur muestra que las ciu- transporte y regulaciones del uso del terreno, dades con importantes inversiones en transpor- que, usualmente, se encuentran bajo la jurisdic- te público y buena coordinación entre las polí- ción de los gobiernos locales. Desgraciadamente, ticas del terreno y dicho transporte pueden dar estos ignoran a menudo las relaciones entre ofer- lugar, sin embargo, a un crecimiento en los tra- ta de terreno y precios de este y alquileres. Al no yectos en automóvil, aunque más lentamente estar familiarizados con la oferta y la demanda, que las ciudades que no siguen estas estrategias. los funcionarios locales suelen atribuir los altos Por ello, las ciudades deberían continuar los es- precios a la especulación, sin darse cuenta de que fuerzos para reducir la congestión y el tráfico de los cuellos de botella en la oferta de terreno y los automóviles, a la vez que aplicar programas di- RED impulsan los precios hacia arriba. Al con- rigidos a aumentar la parte de transporte públi- frontar importantes aumentos de los precios del co. A largo plazo, el tráfico y la congestión pue- terreno y alquileres, los funcionarios suelen de- den empujar los puestos de trabajo y la gente a jar de aumentar la oferta de terrenos o los RED. otras áreas, aumentando la longitud de los tra- En su lugar, tratan de controlar los precios, im- yectos y haciendo al transporte público menos poniendo mayores costes de transacción o ha- viable. ciendo más rigurosa la legislación de control de alquileres. Estas acciones dan lugar a mayores precios del terreno y las viviendas, lo que, a su Asequibilidad del terreno vez, genera más regulaciones, en una endiabla- y la vivienda da espiral inflacionista. Como las acciones del gobierno tienen un Asegurar que el terreno urbanizado y el espacio impacto tan importante sobre los mercados in- edificado sean asequibles para los diversos gru- mobiliarios y las estructuras espaciales urbanas, pos de renta es un desafío principal, especial- merece la pena examinar los efectos directos e mente en las grandes ciudades de los países que indirectos de las inversiones en infraestructura se urbanizan rápidamente. Las ciudades de los y regulaciones del uso del terreno. países con importantes poblaciones rurales tie- Los objetivos de las regulaciones de uso del nen que acomodar migraciones anuales de los terreno son evitar los efectos externos que van ciudadanos rurales con rentas por debajo de las unidos a cambios en el uso del terreno. Impedir medias urbanas. Los gobiernos locales deberían un efecto externo negativo es beneficioso, pero controlar cuidadosamente las ofertas de terre- las regulaciones también tienen costes. Los efec- nos y auditar las regulaciones de su urbanización tos colaterales no buscados pueden aumentar para garantizar que estas no establecen umbra- los costes de muchas regulaciones más allá de les por debajo de los cuales las economías domés- los supuestos beneficios. No se han contrastado GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 351 los efectos de muchas regulaciones del uso del Regulaciones acerca de las dimensiones terreno, que pueden crear costes sociales al au- mínimas de las parcelas y los apartamentos mentar artificialmente el coste del terreno urba- La meta de fijar obligatoriamente dimensiones nizado y el espacio edificable. mínimas de las parcelas es evitar las densidades En realidad, no se formula la mayor parte de excesivas y asegurar un medio ambiente urbano las regulaciones para corregir los efectos exter- de calidad. Las economías domésticas de todas nos explícitos, sino que reflejan la visión utópi- las culturas tienden a maximizar el terreno y ca de los funcionarios sobre las características área edificable que consume, tomando en cuen- del diseño urbano adecuado, lo que explica por ta las soluciones de compromiso entre la situa- qué la mayor parte de las regulaciones de uso del ción y costes del terreno local. Por ejemplo, las terreno lleva consigo mayor consumo de este de economías domésticas pobres pueden optar por lo que sería el caso si se viese impulsado por la vivir en chabolas densas dentro de la ciudad, en demanda de los consumidores. Las regulaciones vez de en subdivisiones legales de baja densidad normativas establecen umbrales arbitrarios y du- en las periferias urbanas. Estas subdivisiones le- raderos para el terreno y el espacio edificable gales son completamente racionales, porque las (por ejemplo, dimensión mínima de las parcelas economías domésticas están, simplemente, tra- y RED máximos) y, sistemáticamente, fallan a tando de maximizar el bienestar. Las regulacio- la hora de adaptarse a las rentas, tecnologías y nes de una dimensión mínima de las parcelas precios del terreno y construcción cambiantes. contradicen estas decisiones racionales e impo- En los países pobres, las regulaciones a menudo nen otro equilibrio: o bien vivir en una subdivi- imponen valores fijos mínimos sobre variables sión legal en un suburbio distante, o en una zona tales como el tamaño de la parcela, del aparta- de chabolas ilegal cerca de las oportunidades de mento y RED. En las ecuaciones de utilidad y trabajo. Esta solución de compromiso ya no es asequibilidad para el alojamiento y otros usos entre distancia y densidad, sino entre legalidad e del terreno, estas variables no deberían tener ilegalidad. No es de sorprender que muchas eco- valores fijos mínimos y deberían ser variables nomías domésticas elijan la solución ilegal. dependientes unidas a variables independien- Las regulaciones de parcelas mínimas esta- tes, tales como el precio del terreno, los tipos de blecen un umbral de coste de facto, debajo del interés y el coste de la construcción. cual es ilegal urbanizar el terreno. Aunque la di- Las regulaciones de uso del terreno de una ciu- mensión mínima de la parcela puede ser fija, el dad dada pueden llenar varios volúmenes, pero umbral de coste, a menudo, varía temporal y es- hay solo cuatro tipos de ellas que son realmente pacialmente. Por ejemplo, una dimensión míni- importantes y que deberían ser auditadas cuida- ma de la parcela de 200 metros cuadrados puede dosamente, debido a su impacto sobre la deman- ser asequible hasta tres kilómetros del centro de da y asequibilidad del terreno. Son las siguientes: la ciudad para el 90% de las economías domésti- • Regulaciones que establecen dimensiones mí- cas en un cierto año. Sin embargo, los cambios nimas de las parcelas y de los apartamentos económicos de otro año pueden significar que (explícita o implícitamente). solo la mitad de las economías domésticas pue- • Regulaciones que limitan los RED. dan comprar estas parcelas, empujando a otras • Planes de zonificación que limitan el tipo e a la periferia distante o a viviendas ilegales. Se intensidad del uso urbano del terreno. ilustran en la Figura 3.68 los problemas unidos a • Regulaciones de subdivisión del terreno que las regulaciones mínimas de las parcelas en una establezcan ratios permisibles de terreno ur- importante ciudad africana, Adís Abeba. banizable y vendible en nuevas áreas no ur- La dimensión mínima de la parcela en Adís banizadas previamente. Abeba era de 75 m2 en 2002. La mayor parte de 352 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Figura 3.68 La asequibilidad de la dimensión mínima de la parcela en las áreas suburbanas, Adís Abeba Fuente: Compilación del autor (Alain Bertaud). Nota: m2 = metros cuadrados. las economías domésticas pobres cercanas al representadas por las barras oscuras a la dere- centro (viviendas Kebbele) ocupan, por térmi- cha de la figura. no medio, unos 35 m2 de terreno, lo que incluye Consciente de este desafío de asequibilidad, los patios comunales y vías de paso. La figura el gobierno desarrolló un esquema de financia- 3.68 ilustra el impacto de la regulación de par- ción de la vivienda subvencionado para los ur- cela mínima sobre la asequibilidad de las vivien- banizadores formales que urbanicen el terreno das, suponiendo una localización suburbana en adhiriéndose a los estándares regulatorios mí- la que el terreno sea más barato. Debido a la re- nimos. Incluso con un préstamo subvencionado, gulación, el 75% de los hogares no puede permi- el 75% de los hogares no pueden permitirse los tirse satisfacer los estándares mínimos, lo que estándares mínimos de Adís Abeba, por lo que viene representado por las barras rojas a la iz- no sorprendente que, aproximadamente, el 75% quierda de la figura, con o sin financiación. Con de los hogares se encuentren en alojamientos in- un paquete de financiación a 30 años, solo una formales. cuarta parte de las economías domésticas pue- Un estudio similar llevado a cabo en Kam- de permitirse una casa de 25 m2 en una dimen- pur, en el estado de Uttar Pradesh, en la India, sión de parcela mínima de 75 m2. Sin financia- en 1988, mostró que una dimensión mínima de ción, esta estructura y parcela son asequibles parcela de 100 m2 no era asequible para el 87% para solo un 18% de las economías domésticas de la población. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 353 La mejor solución es rechazar los estándares borde de la ciudad para acomodar nuevos hoga- mínimos de los hogares a efectos de tierra y edi- res. Además, es difícil urbanizar tierra para los ficabilidad y sustituirlos por estándares míni- hogares que alquilan chozas en el patio trasero. mos de las parcelas urbanizadas de terreno, sin La Figura 3.69 muestra el caso de Sebokeng, especificar cuántos hogares pueden subdividir un asentamiento de baja renta subvencionado y vivir en la parcela. De esta forma, se soluciona- formalmente en un suburbio meridional de Gau- rían las cuestiones de infraestructura relaciona- teng. Los beneficiarios de este proyecto de alo- das con las pequeñas parcelas de tamaño desigual. jamiento subvencionado han construido y al- En otras palabras, los hogares que compartiesen quilado casas de una habitación en sus patios una parcela regulada compartirían también las traseros. Este enfoque es, probablemente, la for- conexiones de agua y alcantarillado, pero el nú- ma más eficiente de proporcionar tierra y aloja- mero de hogares que compartiesen una parcela miento a la población de baja renta de esta área, sería dejado al arbitrio de los usuarios y se basa- proceso que debería ser fomentado y no desin- ría en la asequibilidad. centivado. Proporciona una renta adicional para Este diseño de parcela compartida es común el propietario de la parcela, a la vez que permite en muchos asentamientos informales, y a veces a los inquilinos compartir las instalaciones de la formales, en todo el mundo. Las casas informa- comunidad, lo que incluye escuelas, con los re- les de Kabul, Afganistán, suelen estar construi- sidentes de renta más alta. Como resultado de das en una gran parcela de unos 300 m2 y ser- estas prácticas, la densidad del barrio aumentó vidas por una entrada a la calle. El número de aproximadamente el 50% con respecto al dise- casas construidas alrededor de un patio central ño original, pero la infraestructura debería ser depende de la renta del hogar y puede variar de suficiente. En caso contrario, sigue siendo más una en las zonas opulentas a 20 en las más po- barato hacer funcionar una tubería adicional de bres. Si cambian las circunstancias económicas, agua a lo largo de la calle que urbanizar nueva la tierra y el espacio edificado por hogar se ajus- tierra para los inquilinos. tarán al aumentar o reducirse el número de ho- gares, sin ningún cambio en la infraestructura o Regulaciones que limitan los RED diseño de la calle. Las regulaciones que limitan los RED están diri- En Suráfrica, los patios de muchas casas for- gidas a reducir los efectos externos, con restric- males aisladas están subdivididos en chozas ción de las densidades y el volumen de los edi- informales en el patio trasero alquiladas a los ficios. Los efectos externos negativos los crean miembros de menor renta de la comunidad. A las sombras de los edificios más altos y el mayor menudo, los municipios o las instituciones de tráfico y consumo de utilidades implícitos en las la vivienda que han urbanizado un asentamien- densidades más altas. No hay RED óptimos que to desincentivan las subdivisiones informales puedan calcularse para toda una ciudad, pero es de este tipo. posible calcularlos para precios dados de la tie- El argumento contra la subdivisión de la par- rra y construcción que producen el menor coste cela es que la mayor densidad amenaza con so- por metro cuadrado. En muchas ciudades tales brecargar la infraestructura. Puede tratarse de como Mumbai los valores de los RED son dema- un auténtico riesgo, a pesar de que los hogares siado bajos, lo que lleva a la decadencia urbana de renta más baja consumen solo una fracción en el centro de la ciudad y favorece la dispersión. del agua y electricidad de los de renta más alta. En cualquier caso, normalmente, es más fácil y Planes de zonificación barato mejorar la infraestructura en estas sub- Los planes de zonificación tratan de separar los divisiones que urbanizar una tierra nueva en el usos incompatibles del terreno y evitar la urba- 354 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS ©2007 Google™, ©2008 Europa Technologies. Image ©2008 Digital Globe. Figura 3.69 Compartir parcelas mayores entre hogares de renta más baja en Sebokeng, Gauteng, Suráfrica Fuente: Compilación del autor (Alain Bertaud), Google Earth. Nota: ha = hectárea; p/ha = personas por hectárea. nización en áreas medioambientalmente sen- Regulaciones de la subdivisión del terreno sibles. Además, es típico que contengan regula- Las regulaciones de subdivisión del terreno van ciones para cada zona que limiten la intensidad dirigidas, en su mayor parte, a desarrollos de zo- del uso del terreno, lo que incluye las de cober- nas de nueva urbanización. Establecen los están- tura de la parcela, alturas máximas, retranqueos dares de calzadas, longitudes de las manzanas, y RED. espacios abiertos, áreas que reservar para las ins- La zonificación es una herramienta importan- talaciones comunitarias, etc. Podría decirse que te para preservar las áreas sensibles y puede uti- el porcentaje de tierra vendible tras la urbaniza- lizarse para prescribir zonas verdes que absorban ción es el parámetro más importante que fijan el exceso de agua y las escorrentías. Sin embar- las regulaciones. Desgraciadamente, rara vez está go, los planes de zonificación, a menudo, no es- explícito este parámetro y hay que obtenerlo de tablecen con claridad sus objetivos o los efectos otros parámetros regulatorios. En muchos paí- externos que van dirigidos a corregir. Aunque la ses, el porcentaje de este terreno vendible, in- zonificación puede ser una herramienta útil, no cluyendo las parcelas residenciales y comercia- tiene que obstruir el suministro de tierra y cobi- les, se encuentra por debajo del 50%, cifra que jo asequibles en las ciudades de rápida urbani- debería ser más alta, lo que significa que las nue- zación. vas urbanizaciones tienen que ser terreno-in- tensivas. Lo típico es que se establezcan las re- gulaciones para todos los desarrollos de nuevas GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 355 zonas urbanas sin urbanizar y no se consideren grupos socio-económicos. Deberían dibujarse los la localización o precios del terreno. resultados de la auditoría en un mapa que mos- Implícitamente, las regulaciones también fi- trase con claridad las partes de una ciudad en las jan densidades máximas, pero es raro que los re- que la tierra y alojamientos legalmente desarro- guladores las calculen de forma explícita. Las llados fuesen asequibles para los diferentes gru- densidades máximas son rara vez compatibles pos de renta. A continuación, deberán corregir- con los precios del terreno y urbanizaciones que se las regulaciones de uso del terreno por medio sean asequibles para los hogares de baja renta. de un proceso iterativo, de forma que el aloja- Si imponen estándares mal concebidos, las re- miento en las grandes zonas urbanas fuese ase- gulaciones son, a menudo, responsables de una quible para los inmigrantes no cualificados. Los proporción excesiva de asentamientos del sec- dos objetivos clave son: abrir la oferta de terre- tor informal, como en El Cairo, la India y Mé- no por medio de la reforma regulatoria e inver- xico. Las regulaciones deberían contrastarse a siones primarias en infraestructura y permitir través de la utilización de modelos de precios a los hogares pobres consumir tan poco terre- del terreno e infraestructura para establecer la no y espacio edificado como fuese necesario en renta mínima de las economías domésticas re- las áreas adecuadas para encontrar empleo. La querida para tener acceso a una parcela mínima cuestión del alojamiento de bajo coste es el pun- estándar en un desarrollo de un nuevo terreno to neurálgico de los objetivos de movilidad y ase- sin urbanizar. quibilidad. La oferta de terreno y el uso de alta intensidad son factores clave para aumentar Plan para la gestión activa el alojamiento asequible de las estructuras espaciales urbanas Los gobiernos, que por otra parte están ansiosos en constante evolución de aumentar la oferta de viviendas asequibles, suelen ignorar las restricciones regulatorias que El plan incluye las siguientes dimensiones. afectan a la oferta de terreno. La principal he- rramienta que se utiliza a menudo para crear Metodología y capacitación alojamiento asequible suelen ser los tipos de in- para los gestores y planificadores urbanos terés subvencionados. Sin embargo, si las res- Los gestores urbanos deberían cambiar sus me- tricciones regulatorias, tales como las de subdi- todologías de planificación urbana. En lugar de visión del terreno, impiden la elasticidad de la recoger datos una vez cada diez años para di- oferta, el resultado no es más viviendas y más señar un plan de desarrollo que, a menudo, se baratas, sino la inflación en el alojamiento.. enfrenta a un largo proceso de aprobación, lo Desbloquear la oferta de terreno es un pre- gestores deberían controlar constantemente los rrequisito para estimular la demanda de vivien- cambios físicos y demográficos urbanos y los pre- das. Debería llevarse a cabo una auditoría de las cios de los inmuebles. También deberían ajustar- regulaciones de uso del terreno, al menos cada se sobre una base regular las inversiones y regu- dos años; y esta debería calcular el coste de cons- laciones de la infraestructura. truir una casa o apartamento bajo los estánda- Comprender cómo funcionan los mercados res mínimos del momento en las diversas áreas es esencial para los que toman decisiones en las de una ciudad, e incorporar los precios corrien- inversiones y regulaciones de la infraestructura. tes de mercado para la urbanización del terreno Como la adquisición de conocimientos econó- y la construcción. El coste de esta casa mínima micos es algo ajeno al papel tradicional de los debería compararse con las rentas de los diversos planificadores urbanos, deberían modificarse los 356 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS requisitos académicos. Todos los planificadores bios regulatorios. Después de que el gobierno de urbanos deberían tener alguna educación for- la ciudad aprobase las acciones propuestas, debe- mal en economía urbana independientemente ría pasarse a las agencias sectoriales municipa- de sus campos originales. les tradicionales (tales como los departamentos de obras públicas, de utilidades de suministro de La reorganización de los departamentos agua y empresas de transporte público) el dise- de planificación urbana ño y aplicación del programa. Las unidades de planificación urbana deberían Las ciudades que tienen los procesos de deci- implicarse activamente en gestionar las ciuda- sión fragmentados entre muchos departamentos des. Las unidades de planificación no pueden que siguen sus propias agendas tienden a pro- sustituir a las agencias sectoriales que diseñan y ducir resultados indeseados, lo que incluye la in- mantienen la infraestructura, tales como carre- congruencia e incoherencia. Los fines y objetivos teras y plantas de tratamiento de aguas, pero claros son factores clave en una planificación ur- deberían tener algo que decir en las nuevas in- bana con éxito. versiones en infraestructura que afectan a la mo- vilidad y la oferta de terreno.. Las unidades de planificación deberían tener Notas departamentos de control y operativos. El de- 1. Reducir los costes de transacción de los inmuebles partamento de control debería recoger y anali- incluye hacerlo con los impuestos de timbre y los zar constantemente datos acerca de la evolución impuestos excesivos sobre las ganancias de capital. de la ciudad. Siempre que sea posible, en los da- 2. Un Tata Nano, un coche de motor trasero y cuatro tos deberían figurar las dimensiones espaciales pasajeros construido por Tata Motors en la India, y demográficas, tales como coordenadas e iden- requeriría solo un poco menos de espacio. tificadores del censo. Los datos e indicadores de- berían cubrir los precios de los inmuebles, la ren- ta de las economías domésticas, la emisión de Bibliografía permisos de construcción, la propiedad de auto- Banco Mundial. 2009. World Development Report 2009: móviles, los tiempos de los viajes pendulares, los Reshaping Economic Geography. Washington, DC: porcentajes de los modos de transporte y las den- Banco Mundial. sidades urbanas. Debería publicarse anualmen- Downs, Anthony. 2004. Still Stuck in Traffic: Coping te una síntesis de los datos y describir las ten- with Peak-Hour Traffic Congestion, rev. ed. Washington, DC: Brookings Institution Press. dencias en movilidad y asequibilidad. Libro de Información Mundial (The World Factbook). El trabajo del departamento de planificación CIA, Washington, DC. (modificado por última vez el tamento operativo debería basarse en el infor- septiembre). Spence, Michael, Patricia Clarke Annez y Robert M. me de control para proponer acciones comple- Buckley, eds. 2009. Urbanization and Growth. mentarias con objetivos y finalidades claras, lo Washington, DC: Comisión sobre el Crecimiento y que incluye inversiones en infraestructura y cam- Desarrollo, Banco Mundial. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 357 Instrumentos financieros del Grupo del Banco Mundial y Fondos Multidonantes El Grupo del Banco Mundial ofrece a los gobiernos subnacionales diversos productos y servicios a través de sus instituciones asociadas: préstamos y créditos concesionales a través de los dos brazos del Banco Mundial, el Banco Internacional para la Reconstrucción y Desarrollo (BIRD) y la Asociación Internacional del Desarrollo (AID); financiación comercial a través, conjuntamente, de la Corpo- ración Financiera Internacional (CFI): el Programa de Financiación Subnacional del Banco Mundial; garantías a los préstamos a través del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI); préstamos a través de fondos multidonantes en los que toma parte el Banco Mundial (tales como el Fondo para el Medio Ambiente Mundial); y la «financiación del carbono» (tales como la compra de reducciones de las emisiones de gases de invernadero) a través de instrumentos basados en el mercado. Esta sección examina los principales instrumentos financieros del Grupo del Banco Mundial rele- vantes para la financiación de las Iniciativas Eco2 al nivel municipal. Banco Mundial: préstamos del BIRD sultados de desarrollo específicos. Los présta- y créditos de la AID mos para la política de desarrollo subnacional (PPD) suelen consistir en series de dos o tres Los créditos del BIRD y la AID incluyen prés- préstamos de un solo tramo —a los que se deno- tamos específicos de inversión y para la política mina PPD 1, PPD 2, etc.— que pueden facilitar- de desarrollo subnacional. Los préstamos es- se contra la aplicación de reformas de política e pecíficos de inversión son un importante ins- institucionales (Tabla 3.35). El Banco Mundial trumento financiero del BIRD y la AID (Tabla puede proporcionar estos préstamos a un go- 3.34). Se desembolsan a países de renta media bierno nacional o a divisiones subnacionales de como préstamos en el caso del Banco Mundial un país miembro, que podrían incluir gobiernos y a los 78 países más pobres del mundo en tér- estatales y provinciales con autoridad legislati- minos concesionales en el caso de los créditos va y presupuestaria. de la AID. Las operaciones de la política de desarrollo proporcionan apoyo presupuestario directo no ligado a los gobiernos para las reformas de po- lítica e institucionales, dirigidas a conseguir re- GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 359 Tabla 3.34 Préstamos del Banco Mundial BIRD / Créditos de la AID: Préstamos de Inversión Específica (PIE) CUALIFICACIONES Están cualificadas las entidades subnacionales de los países en desarrollo que sean miembros del BIRD/AID. Solicitud: Los municipios hacen la solicitud a través de los gobiernos nacionales. OBJETIVOS Financiar una amplia gama de actividades de inversión dirigidas a crear infraestructura física y social: DE LA FINANCIACIÓN • Proyectos individuales con componentes de inversión específicos predeterminados y actividades programáticas de inversión. • Actividades de asistencia técnica relacionadas con proyectos de inversión y sus reformas sectoriales. Para el programa propio Eco2 del país: • Servicios de infraestructura necesarios para el desarrollo urbano sostenible, tales como suministro de agua, gestión de aguas residuales, generación y distribución de energía, gestión de residuos sólidos, carreteras, transporte público, etc. • Programas del Fondo Nacional Eco2 (véase el capítulo 3). CANTIDAD/CONDICIONES Préstamo Flexible del BIRD INDICATIVAS Opción de diferencial variable: LIBOR -0,5% -1,45% Opción de diferencial fijo: LIBOR +1,00% (-1,45%) basada en el vencimiento medio de los pagos (10 años o menos/10-14 años/más de 14 años) y moneda ($EEUU, EUR, YJP). Existe un préstamo en moneda local para la versión de conversión de moneda. Crédito de la AID: Sin interés. Nota: Información del 1 de marzo de 2010. Los tipos son del 1 de mayo de 2009 y están sujetos a variación. Véase una información actualizada en http://treasury.worldbank.org/. EUR = Euro de la Unión Europea. YJP = Yen japonés, LIBOR = Tipo ofrecido por el mercado interbancario de Londres. $EEUU = Dólar de EE.UU. Fuente: Compilación del autor. Tabla 3.35 Préstamos del Banco Mundial BIRD/Créditos de la AID: Préstamos de la Política de Desarrollo Subnacional (PPD) CUALIFICACIONES Las entidades cualificadas son jurisdicciones con autonomía legislativa y una autoridad presupuestaria independiente, inmediatamente por debajo del gobierno nacional, incluidos estados, provincias y otras entidades con similar estatus (p. ej. repúblicas y regiones de la Federación Rusa y los distritos federales [capitales] de los países federales en Latinoamérica). Normalmente, los municipios y condados sujetos a la legislación o supervisión estatal o provincial no están cualificados. (Entre los países que tienen experiencia con PPD Subnacionales figuran Argentina, Bolivia, Brasil, la India, México, Pakistán, Rusia, y Ucrania.) Los países tienen que ser miembros del BIRD/AID. OBJETIVOS Apoyo de las reformas del sector por DE LA FINANCIACIÓN • desarrollo de instrumentos de política y políticas específicas; • cumplimiento obligatorio de la aplicación de la política con instrumentos legales; • desarrollo de capacidades institucionales para la aplicación efectiva. Para el programa Eco2 propio de un país: Los PPD Subnacionales podrían abordar las políticas y reformas institucionales importantes requeridas para un desarrollo urbano sostenible, en especial en las áreas de eficiencia en los recursos y ahorro de energía. CANTIDAD/CONDICIONES Préstamo Flexible del BIRD: lo mismo que en la Tabla 3.34. INDICATIVAS Crédito de la AID: lo mismo que en la Tabla 3.34. Desembolso. Se proporcionan los préstamos directamente al estado o gobierno local o agencia, con una garantía soberana, o al país prestándose los recursos a la unidad subnacionnal. Se proporciona los créditos de la AID a los países que represtan los recursos. Nota: Información del 1 de marzo de 2010. PPD = préstamos de la política de desarrollo. BIRD = Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo. AID = Agencia Internacional de Desarrollo. Fuente: Compilación del autor. Otra financiación del Grupo por parte del Banco Mundial y la CFI, la finan- del Banco Mundial ciación y servicios de la CFI y garantías por par- te del OMGI. Entre las demás financiaciones proporcionadas La financiación subnacional conjunta Banco por las instituciones del Grupo del Banco Mun- Mundial-CFI proporciona a los estados, provin- dial figuran la financiación subnacional conjunta cias, municipios cualificados y sus empresas fi- 360 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS nanciación y acceso a los mercados de capital, sin Fondos multidonantes garantías soberanas, para la inversión en servi- cios públicos esenciales (Tabla 3.36). La CFI pro- Entre los fondos multidonantes figuran fondos porciona financiación y servicios de inversión en para inversiones en el clima y el Fondo para el el sector privado de los países en desarrollo (Ta- Medio Ambiente Mundial. Los fondos para in- bla 3.37). versiones en el clima están formados por el Fon- La OMGI promueve una inversión extranje- do de Tecnología Limpia (FTL) (Tabla 3.39) y el ra directa beneficiosa para el desarrollo en las Fondo Estratégico del Clima (FEC) (Tabla 3.40). economías emergentes, al asegurar las inversio- De acuerdo con la práctica bancaria multilate- nes frente a los riesgos políticos, tales como ex- ral para el desarrollo, los proyectos y programas propiación, quebrantamiento de contrato, gue- de inversión pueden incluir financiación para las rra y disturbios civiles; resuelve así diferencias reformas de política e institucionales y marcos sobre las inversiones y ayuda a los países en de- regulatorios. Este es el papel del Fondo de Tec- sarrollo a atraer inversión privada (Tabla 3.38). nología Limpia. El Fondo Estratégico del Clima es más amplio y más flexible en su ámbito, y sir- ve como un fondo global que se apoya en varios programas para contrastar los enfoques innova- Tabla 3.36 Financiación del Grupo del Banco Mundial: Financiación Conjunta Subnacional Banco Mundial-CFI CUALIFICACIONES Solicitantes cualificados • Gobiernos estatales, municipales, provinciales, regionales, o locales y sus empresas (incluyendo las utilidades de agua y saneamiento) • Intermediarios financieros que apoyen la infraestructura local • Empresas de propiedad nacional que operen en los sectores de monopolios naturales, infraestructura (selectivamente) • Entidades de asociación público-privada (para cubrir compromisos del socio público) Los proyectos cualificados tienen que • estar situados en un país en desarrollo que sea miembro de la CFI; • estar en el sector público • ser técnica, medioambiental y socialmente sanos; y • beneficiar a la economía local. Los sectores cualificados son: agua, aguas residuales, residuos sólidos, transporte, infraestructura social (p. ej. sanidad y educación), energía, distribución de gas, calefacción de distrito y otros servicios públicos esenciales. OBJETIVO Fortalecer la capacidad del prestatario para proporcionar servicios de infraestructura clave (tales como DE LA FINANCIACIÓN agua, gestión de las aguas residuales, transporte, gas y electricidad) y mejorar su eficiencia y responsabilidad como suministradores de servicios. Entre los criterios de selección figuran • financiero (predictibilidad de los flujos de caja para servir la deuda sin garantía soberana), • socioeconómico (una base económica robusta), • institucional (eficiencia operativa), • regulatoria (sistema funcional) y • impacto sobre el desarrollo (esencialidad de la inversión y fuertes beneficios económicos). CANTIDAD/CONDICIONES Se fijan los precios de los productos comercialmente, se los diseña de acuerdo con las necesidades de los INDICATIVAS clientes y se los puede suministrar en 3 a 6 meses Se suministran todos los productos sin garantía soberana y se puede disponer de ellos en moneda local. Productos: • Instrumentos de préstamo (préstamos prioritarios, subordinados y convertibles) • Mejora crediticia (garantías de crédito parciales, facilidades para compartir el riesgo y titulizaciones) • Capital y cuasi capital (otros instrumentos híbridos) Nota: Información del 1 de marzo de 2010. Véase los detalles en http://www.ifc.org/. Fuente: Compilación del autor. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 361 Tabla 3.37 Financiación del grupo del Banco Mundial: financiación y servicios de la CFI CUALIFICACIONES Los proyectos cualificados tienen que • estar situados en un país en desarrollo que sea miembro de la CFI, • estar en el sector privado, • ser técnicamente sanos, • tener buenas perspectivas de obtener beneficios, • beneficiar a la economía local, y • ser medioambiental y socialmente sanos, satisfaciendo los estándares de la CFI y los del país receptor. OBJETIVO Para los proyectos catalizadores Eco2: Que los componentes tales como la infraestructura privada, DE LA FINANCIACIÓN incluyendo las zonas industriales y el desarrollo de las industrias de eficiencia energética, tales como edificios eficientes energéticamente y la producción de diodos emisores de luz (DEL), sean aptos. La CFI también ofrece garantías a los bancos locales que inviertan en empresas de servicios energéticos (ESE). CANTIDAD/CONDICIONES Productos financieros y servicios de asesoramiento: INDICATIVAS Los productos financieros, el mayor y tradicional servicio de la CFI, incluyen préstamos, financiación de capital y cuasi capital, productos de gestión de riesgos financieros y financiación intermedia para financiar los proyectos del sector privado en los países en desarrollo. Se fijan los precios de los productos comercialmente y se los diseña de acuerdo con las necesidades de los clientes. Normalmente, la CFI no invierte en proyectos valorados en menos de 20 millones de dólares. La CFI trabaja con los bancos y empresas de leasing locales para financiar los proyectos más pequeños. Se ofrecen servicios de asesoramiento en áreas tales como la privatización, política pública relacionada con los negocios y cuestiones específicas de la industria para las empresas privadas y gobiernos en los países en desarrollo. Nota: Información del 1 de marzo de 2010. Véase los detalles en http://www.ifc.org/. Fuente: Compilación del autor. Tabla 3.38 Financiación del grupo del Banco Mundial: garantías del OMGI CUALIFICACIONES Solicitantes cualificados: • Ciudadanos de un país miembro de la OMGI, diferente del país en el que se vaya a realizar la inversión • Personas jurídicas si, o bien han sido constituidas y tienen su principal lugar de negocios en un país miembro de la OMGI, o su mayoría es propiedad de ciudadanos de países miembros de la OMGI • Empresas propiedad del estado si operan sobre una base comercial por la que invierten en países miembros de la OMGI, que no sea el país en el que están constituidas • Ciudadanos del país anfitrión o personas jurídicas constituidas en el citado país anfitrión, o cuyo capital sea propiedad en su mayoría de sus ciudadanos, siempre que los activos invertidos se transfieran desde fuera del país anfitrión OBJETIVO Ofrecer seguro relacionado con el riesgo político frente a pérdidas relativas a las restricciones de transferencia DE LA FINANCIACIÓN de la divisa, expropiación, guerra y disturbios civiles y quebrantamiento de contrato para proyectos en una amplia gama de sectores (p. ej. electricidad, agua, aguas residuales, transporte e infraestructura verde, energía, telecomunicaciones y finanzas) en países en desarrollo que sean miembros del OMGI. El OMGI puede cubrir expropiación y quebrantamiento de contrato por parte de una entidad subnacional. La contribución del OMGI a reducir el impacto adverso del cambio climático se centra en apoyar las inversiones en infraestructura verde en los países en desarrollo que creen capacidad en energía renovable, que fomenten la conservación de los recursos y la eficiencia en la distribución, mejorando el saneamiento y contrarrestando las emisiones de GI. CANTIDAD/CONDICIONES Seguro por proyecto: Hasta 200 millones de dólares EE.UU. (si es necesario, se puede establecer más, INDICATIVAS por medio de la sindicación del seguro). Duración de hasta 15 años (20 años si está justificado). Las primas de la garantía se basan en el riesgo del proyecto y país. Tipos para la garantía PPI (3 coberturas): 0,45%-1,75% puntos básicos por año. Entre los tipos de inversiones extranjeras figuran • intereses del capital, • préstamos de los accionistas, • garantías del préstamo de los accionistas, y • otras inversiones, tales como asistencia técnica, contratos de gestión, franquicia y acuerdos de licencia. Nota: Información al 1 de marzo de 2010. Véase los detalles en http://www.miga.org/. PPI = Pequeño Programa de Inversiones. Fuente: Compilación del autor. 362 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS Tabla 3.39 Fondos multidonantes-Inversión en el clima: Fondo de Tecnología Limpia (FTL) CUALIFICACIONES Están cualificadas las entidades subnacionales en los países en desarrollo con • cualificación para la Asistencia Oficial al Desarrollo, de acuerdo las pautas de la OCDE-CAD y • un programa activo de país. BMD.a Solicitud: Los Municipios lo solicitan a través de sus países, que expresan su interés en ello y piden una misión conjunta del Banco Mundial y un banco regional de desarrollo para la preparación de un plan de inversión FTL de país. El plan de inversión es un documento propiedad del país, preparado con la asistencia de los BMD, que esboza las prioridades y estrategia del país para la utilización de los recursos FTL. En 2009, el Comité del Fondo Fiduciario del FTL apoyó Planes de Inversión para Egipto, México, Turquía, Suráfrica, Marruecos, Filipinas, Tailandia y Vietnam, así como un programa regional de energía solar concentrada en Oriente Medio y la región de África del Norte (OMAN). OBJETIVO Promover una financiación ampliada para la demostración, despliegue y transferencia de tecnologías bajas en DE LA FINANCIACIÓN carbono con un importante potencial de ahorro a largo plazo en emisiones de GI, incluyendo programas en • el sector de la energía (energía renovable y tecnologías altamente eficientes para reducir la intensidad en carbono), • el sector del transporte (eficiencia y cambios modales), y • el sector de la energía (eficiencia energética para edificios, industria y agricultura). Criterios de selección de los programas/proyectos: • Potencial de ahorro a largo plazo de las emisiones de GI • Potencial de demostración a escala • Impacto sobre el desarrollo • Potencial de aplicación • Prima adicional costes/riesgo CANTIDAD/CONDICIONES Importe total indicativo: se comprometieron en septiembre de 2008 unos 5.000 millones de $ EE.UU. INDICATIVAS Número indicativo de programas país/regionales: 15-20 Planes de Inversión A través de BMD, FTL trataría de proporcionar • financiación concesional a corto-medio plazo para satisfacer las necesidades de inversión con el fin de apoyar el desarrollo rápido de las tecnologías bajas en carbono; • financiación concesional a escala, junto con financiación del BMD, así como bilateral y otras fuentes de financiación, para proporcionar incentivos para el desarrollo bajo en carbono; • una serie de productos financieros para movilizar mayores inversiones del sector privado; e • instrumentos financieros integrados en la actual arquitectura de la financiación del desarrollo y diálogo de la política. Productos y condiciones: • Los préstamos concesionales tienen dos opciones: 1. Concesional más duro: Vencimiento, 20 años; periodo de gracia, 10 años; devoluciones del principal (años 11-20), 10%; elemento de donación: -45%; carga por servicio: 0,75%. 2. Concesional más suave: Vencimiento, 40 años; periodo de gracia, 10 años; devoluciones del principal, 2% (años 11-20), 4% (años 20-40); elemento de donación, -71% ; cargo por servicio, 0,25%. • Donación: hasta 1 millón $ EE.UU. (para la preparación del proyecto del FTL) • Garantías: garantía del crédito parcial y garantía del riesgo parcial Los BMD prestan a los gobiernos nacionales, gobiernos nacionales para prestar a su vez a las entidades subnacionales, o a las entidades subnacionales. a. Un programa «activo» es uno en el que un BMD tiene un programa de préstamos y/o un diálogo de política en curso con el país.. Nota: Información del 1 de marzo de 2010. Véase detalles acerca de los Fondos de Inversión el Clima, en http://www.climateinvestmentfunds.org. OCDE = Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. CAD = Comité de Asistencia al Desarrollo (OCDE). BMD = Banco Multilateral de Desarrollo. FTL = Fondo de Tecnología Limpia. GI = gas de invernadero. FEC = Fondo Estratégico del Clima. Fuente: Compilación del autor. dores del cambio climático. Está formado por para contrastar nuevos enfoques del desarrollo tres programas: Programa Piloto sobre la Capa- o para ampliar actividades dirigidas a desafíos cidad de Adaptación al Cambio Climático, Pro- específicos del cambio climático por medio de grama de Inversión Forestal y Programa de Es- programas seleccionados. cala Ascendente de Energías Renovables para El Fondo para el Medio Ambiente Mundial Países de Baja Renta. Proporciona financiación (Tabla 3.41) es una asociación mundial entre 178 GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 363 Tabla 3.40 Fondos multidonantes-Inversión en el clima: Fondo Estratégico del Clima (FEC) Programa Piloto sobre capacidad de Adaptación al Cambio Climático (PPACC): El PPACC es un programa bajo el Fondo Estratégico del Clima (FEC) diseñado para pilotar y demostrar formas de integrar el riesgo y capacidad de adaptación al cambio climático en la planificación fundamental del desarrollo de los países en vías de desarrollo. Los programas piloto aplicados bajo el PPACC están dirigidos por el país, se apoyan en los Programas de Acción Nacionales de Adptación, y están armonizadas estratégicamente con otras fuentes de financiación de la adaptación, tales como el Fondo de Adaptación, PNUD, y otras actividades financiadas por los donantes. CUALIFICACIONES Cualificación para el BMD (Bancos Regionales de Desarrollo, Asociación Internacional de Desarrollo (AID). OBJETIVO Apoyo a la acción ampliada y cambio transformador en la integración de la capacidad de adaptación al DE LA FINANCIACIÓN cambio climático en la planificación del desarrollo nacional en unos pocos países altamente vulnerables. CANTIDAD/CONDICIONES Importe total indicativo: unos 900 millones de $ EE.UU. INDICATIVAS Donaciones y préstamos concesionales para la asistencia técnica y programas de inversiones de los sectores público y privado. Programa de Escala Ascendente de Energías Renovable en Países de Baja Renta (SREP): El programa SREP trata de demostrar en un pequeño número de países de baja renta cómo iniciar la transformación del sector de la energía, ayudándoles a adoptar soluciones de energía renovable a un nivel programático nacional. El SREP ofrece un doble enfoque especial. Está dirigido a apoyar a los países en desarrollo en sus esfuerzos de ampliar el acceso a la energía y estimular el crecimiento económico por medio del despliegue ascendente de soluciones de energía renovable y sirve para desencadenar una transformación del mercado de renovables en cada país objetivo, a través de un enfoque programático que implique el apoyo del gobierno para la creación de mercado, aplicación por el sector privado y uso productivo de la energía. CUALIFICACIONES Para estar cualificado, un país • tiene que ser de baja renta y estar cualificado para la financiación concesional BMD (p. ej., por medio de la AID o un banco de desarrollo regional equivalente); y • estar implicado en un programa activo de país con un BMD.a OBJETIVO Pilotar y mostrar, como respuesta a los desafíos del cambio climático, la viabilidad económica, social y DE LA FINANCIACIÓN medioambiental de vías de desarrollo bajas en carbono en el sector energético, creando nuevas oportunidades económicas y aumentando el acceso a la energía por medio del uso de energía renovable. CANTIDAD/CONDICIONES Importe total indicativo: unos 292 millones de dólares EE.UU. (para febrero de 2010). INDICATIVAS a. Un programa «activo» es uno en el que un MBD tiene un programa de préstamo y/o un diálogo de política en marcha con el país. Nota: Información del 1 de marzo de 2010. Véase detalles de los Fondos de Inversión en el Clima en http://www.worldbank.org/cif. Fuente: FIC (2009a, b; 2010) y comunicación personal con el FIC en marzo de 2010. Tabla 3.41 Fondos multidonantes: Facilidad Medioambiental Mundial (FMAM) CUALIFICACIONES Un país será un receptor cualificado de donaciones de la FMAM si lo está para recibir préstamos del Banco Mundial (BIRD o AID) o si está cualificado para recibir asistencia técnica del PNUD por medio de la Cifra Indicativa de Planificación (CIP) de su país. Un proyecto cualificado tiene que • emprenderse en un país cualificado; • ser congruente con las prioridades nacionales y la estrategia operativa de la FMAM; • abordar una o más de las áreas focales de la FMAM, mejorando el medio ambiente mundial o avanzando la perspectiva de reducir los riesgos que lo amenazan; • buscar la financiación de la FMAM solo para los costes incrementales acordados en las medidas para conseguir beneficios medioambientales mundiales; • implicar al público en el diseño y aplicación del proyecto; y • estar respaldado por el (los) gobierno(s) del país(es) en los que se vaya a aplicar. Solicitud: Los municipios de los países miembros realizan la solicitud en consulta con el Punto Focal Operativo del País. OBJETIVO Proporcionar donaciones para proyectos relacionados con seis áreas focales: biodiversidad, cambio climático DE LA FINANCIACIÓN aguas internacionales, degradación del terreno, capa de ozono y contaminantes orgánicos persistentes. CANTIDAD/CONDICIONES Por dimensión del proyecto: INDICATIVAS Proyecto de dimensión plena: Donación por encima de 1 millón de $ EE.UU. Proyecto de dimensión media: Donación hasta 1 millón de $ EE.UU. Actividades posibilitadoras: Donación hasta 0,5 millones de $ EE.UU. en financiación de la FMAM, pero varía entre áreas focales. Nota: Información del 1 de marzo de 2010. Véase los detalles en http://www.gefweb.org/. PDNU = Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. FMAM = Facilidad para el Medio Ambiente Mundial. Fuente: Compilación del autor. 364 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS países, instituciones internacionales, organiza- o dona recursos, sino que contrata la compra de ciones no gubernamentales y el sector privado, reducciones de emisiones sobre una base similar para abordar cuestiones medioambientales mun- a una transacción comercial, pagándolos anual diales, a la vez que apoya las iniciativas naciona- o periódicamente, una vez que una tercera par- les de desarrollo sostenible. Proporciona dona- te auditora haya verificado las reducciones de ciones para proyectos relacionados con seis áreas emisiones. La venta de reducciones de emisio- focales: biodiversidad, cambio climático, aguas nes (financiación del carbono) ha demostrado internacionales, degradación de la tierra, la capa aumentar la financiabilidad de los proyectos al de ozono y contaminantes orgánicos persisten- añadir un flujo adicional de ingresos en moneda tes. Trabaja con siete agencias ejecutivas y tres dura que reduce los riesgos de los préstamos co- agencias de aplicación, incluyendo el Banco Mun- merciales o financiación de las donaciones. De dial. Al final de 2007, la cartera activa de los pro- esta forma, la financiación del carbono propor- yectos del Fondo para el Medio Ambiente Mun- ciona un medio de obtener nuevas inversiones dial aplicados por el Banco Mundial incluía 219 privadas y públicas en proyectos que reducen las proyectos con una cuantía total neta de compro- emisiones de GI, y se mitiga, de esta forma, el misos de donaciones del Fondo para el Medio cambio climático, a la vez que se contribuye al Ambiente Mundial de 1.600 millones de dólares desarrollo sostenible. La Unidad de Financiación EE.UU. En términos de aprobación, la cuantía de del Carbono tiene varios fondos de carbono di- las donaciones aprobadas por el Consejo del Ban- rigidos primariamente al cumplimiento de los co Mundial en el año fiscal 2007 ascendía a 220 compromisos dentro del Protocolo de Kioto para millones de dólares EE.UU. (22 proyectos). 2012. La financiación del carbono y el Fondo Co- operativo para el Carbono representan una nue- Instrumentos basados en el mercado va generación de la financiación del carbono que se está desarrollando para incrementar las re- Los instrumentos basados en el mercado rele- ducciones de emisiones y su compra a más largo vantes a efectos de las Iniciativas Eco2 incluyen plazo, más allá del periodo regulatorio del Pro- la financiación del carbono, que está formada por tocolo de Kioto, que termina en 2012. El modelo 11 fondos y una facilidad, el Fondo Cooperativo de negocios y objetivos se basa en la necesidad para el Carbono (Tabla 3.42). La Unidad de Fi- de preparar inversiones a gran escala y poten- nanciación del Carbono del Banco Mundial uti- cialmente de mayor riesgo, con largos periodos liza fondos aportados por gobiernos y empresas de preparación que requieren asociaciones du- privadas de los países de la Organización para la raderas entre compradores y vendedores y una Cooperación y el Desarrollo Económico, dirigi- creación de capacidad significativa para el desa- dos a comprar reducciones de las emisiones de rrollo del programa. También se basa en la ne- gases de invernadero (GI) basadas en proyectos cesidad de apoyar inversiones a largo plazo en en países en desarrollo y países con economías un clima de mercado incierto, que posiblemen- en transición. Se compran las reducciones de las te abarque varios ciclos de mercado. Los enfo- emisiones de los GI por medio de los fondos de ques del aprendizaje por la práctica son un as- carbono de la Unidad en nombre del que con- pecto esencial del Fondo Cooperativo para el tribuye y dentro del marco del Mecanismo de Carbono, al pasar el programa de los proyectos Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto o de individuales a los enfoques programáticos, in- la aplicación conjunta. A diferencia de otros ins- cluyendo metodologías para dichos enfoques. Se trumentos financieros del Banco Mundial, la espera que la dimensión de la facilidad sea de Unidad de Financiación del Carbono no presta 5.000 millones de euros para el periodo 2012-16. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 365 Tabla 3.42 Instrumentos basados en el mercado: financiación del carbono, Fondo Cooperativo para el Carbono (FCC) CUALIFICACIONES Entidades cualificadas: Los vendedores participantes deberían ser entidades públicas o privadas comprometidas a desarrollar uno o más programas de reducción de emisiones (RE) y vender una porción de las RE al Fondo de Carbono, uno de los fondos fiduciarios dentro del FCC; también deberían ser aceptables para el Banco Mundial, de acuerdo con los criterios establecidos. Los Compradores Participantes deberían ser entidades públicas o privadas comprometidas a contribuir al Fondo de Carbono. Para el primer tramo del Fondo del Carbono, 35 millones de euros es la contribución mínima requerida de una entidad pública o privada (un grupo de entidades pueden formar un conjunto consorcio para participar como un grupo). La cualificación de un programa de RE incluye: • reducción de GI cubiertos por el Protocolo de Kioto o cualquier régimen futuro de cambio climático, • demostración de valor añadido a los programas por la implicación del Banco Mundial (por ejemplo, desarrollo del sector de la energía, eficiencia energética, combustión de gas, sector del transporte y programas de desarrollo urbano), y • adecuación para la capacidad de ampliación, es decir, se puede replicar como parte de un programa mayor o en otro país. Programas priorizados: • armonizados con la Estrategia de Asistencia a los Países / Estrategia de Asociación con los Países y el Convenio Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático/Protocolo de Kioto, • están basados en el plan de préstamos del Banco Mundial y otras operaciones, • usan la tecnología comercialmente disponible, y • se espera que tengan importantes RE (preferiblemente, varios millones de toneladas a lo largo de 10-15 años) OBJETIVO Facilitar el desarrollo de inversiones bajas en carbono con un impacto a largo plazo en la mitigación DE LA FINANCIACIÓN de emisiones de GI bajo el Marco CMNUCC o Protocolo de Kioto y cualquier acuerdo futuro bajo el CMNUCC u otro régimen que considere adecuado el Fideicomisario en consulta con los Participantes. CANTIDAD/CONDICIONES Importe total indicativo: FEl primer tramo del Fondo de Carbono FCC se convierte en operativo con una INDICATIVAS capitalización objetivo de 200 millones de €, y podría crecer a unos 400 millones de €. Se espera que se haga operativo en la primera mitad del AA 2010. Importe indicativo por proyecto: varios millones de toneladas de programas de RE a lo largo de 10-12 años. Precio de las RE: Enfoque transparente de fijación del precio del FCC, basado en precios de mercado; puede admitir una participación hacia arriba y hacia abajo entre compradores y vendedores (a confirmar). Mientras que el primer tramo del Fondo de Carbno FCC viene denominado en €, los tramos subsiguientes podrían venir denominados también en otras monedas. Nota: Información a 1 de marzo de 2010. Véase los detalles en: http://go.worldbank.org/9IGUMTMED0. RE = reducción de emisiones. FCC = Fondo Cooperativo para el Carbono. CMNUCC = Convenio Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático. AA = año actual. Fuente: Compilación del autor. Pueden utilizarse los diversos fondos del cam- — 2009b. Hoja de Datos SREP. . en particular, ofrece atractivas oportunidades Fondos de Inversión en el Clima (FIC). 2010. «Criteria para que las ciudades se centren en la reducción for Selecting Country and Regional Pilots under de los GI (Cuadro de Texto 3.25). the Program for Scaling up Renewable Energy in Low Income Countries». Washington, DC: Fondo de Inversión en el Clima. . climateinvestmentfunds.org/cif/sites/ climateinvestmentfunds.org/files/PP R_fact_ sheet_nov09.pdf>. 366 | CIUDADES ECO2: CIUDADES ECOLÓGICAS COMO CIUDADES ECONÓMICAS CUADRO 3.24 Utilización de los diversos fondos del cambio climático simultánea o secuencialmente Los principales instrumentos financieros disponibles en el Grupo del el output para crear incentivos dirigidos a las inversiones de reduc- Banco Mundial para ayudar a mitigar el cambio climático son: la Fa- ción del carbono. cilidad del Medio Ambiente Mundial, el Fondo de Tecnología Limpia y el Fondo Cooperativo para el Carbono. Estas herramientas compar- ten un objetivo similar: reducir el crecimiento de las emisiones de GI, creando unas condiciones favorables de mercado para la reducción de los GI. También son compatibles, por lo que puede integrárselos para servir al mismo proyecto, siempre que la cobertura no se sola- pe. La Facilidad del Medio Ambiente Mundial se centra en la elimina- ción de las barreras, proporcionando financiación en forma de dona- ciones para proyectos innovadores en eficiencia energética, energías renovables y transporte sostenible, con el fin de establecer las con- diciones adecuadas para la transformación del mercado. El Fondo de Tecnología Limpia se centra en el apoyo mediante inversiones con el fin de cubrir los desfases, proporcionando subvenciones, finan- ciación concesional y garantías para ampliar mercados. Apoyando los esfuerzos para reducir el coste de la inversión o proporcionando garantías, el fondo pretende reducir los riesgos. El Fondo Cooperati- vo para el Carbono, un nuevo tipo de fondo del carbono, proporcio- FCC = Fondo Cooperativo para el Carbono. FTL = Fondo de Tecnología Limpia. na recompensas al funcionamiento o fuentes de ingresos basadas en FMAM = Facilidad del Medio Ambiente Mundial. Nota: Hay que planificar los Proyectos para evitar contar dos o tres veces las mismas cantidades de GI entre la Facilidad del Medio Ambiente Mundial, el Fondo de Tecnología Limpia y el Fondo Cooperativo para el Carbono. CUADRO 3.25 Reducción de las emisiones de gases de invernadero en toda la ciudad y financiación del carbono Las emisiones en las áreas urbanas surgen de una amplia serie de fuen- transporte y uso de la energía. Pueden reducirse las emisiones por tes, entre las que figuran el transporte, el consumo de energía eléc- medio de una serie de actividades. En el sector de los residuos, las trica y térmica en edificios e industrias, gestión de agua y aguas resi- fuentes clave son la evitación del metano, la generación de biogás duales, residuos municipales y diversos servicios públicos. Dentro del y las instalaciones de reciclado. Aumentar la participación del trans- Mecanismo de Desarrollo Limpio, hay unas 20 metodologías de inte- porte público puede dar lugar a importantes efectos de mitigación rés para las necesidades de las autoridades urbanas, que hacen refe- de GI. Entre las oportunidades de eficiencia energética se encuen- rencia, sobre todo, al sector de los residuos. Estas metodologías hacen tran los edificios, el alumbrado de las zonas públicas, tales como el que los proyectos puedan medir las reducciones de GI con respecto de las calles, bombeo de agua, calefacción de distrito y una planifica- a los puntos de partida o escenarios habituales para fuentes específi- ción integrada de la provisión de calefacción y refrigeración. También cas de emisiones y ayudan a controlar las reducciones de emisiones. pueden conseguirse importantes reducciones de emisiones, utilizan- Sin embargo, debido a que el impacto de los GI de las fuentes con- do energía procedente de fuentes, por medio de tecnologías eólicas, cretas de emisiones, tales como un determinado lugar de residuos o solares y geotérmicas. el alumbrado de las calles, es pequeño, muchos de estos proyectos Pueden conseguirse reducciones de GI en las ciudades en cada sec- no pueden acceder a la financiación del carbono, en razón de los al- tor por medio de proyectos o por medio de iniciativas regulatorias y tos costes de transacción. Además, no se aborda de forma efectiva basadas en incentivos que faciliten la participación del sector privado muchos sectores, incluyendo las emisiones de los edificios, por me- y el público en general. Un programa típico de una ciudad sería admi- dio de las tecnologías actuales. nistrado por sus autoridades. Pueden aplicarse los proyectos por con- La Unidad de Financiación del Carbono del Banco Mundial está de- tratistas o por las autoridades de la ciudad por medio de asociaciones sarrollando una metodología marco que trata de agregar el efecto de público-privadas. Normalmente, se aplican los proyectos de mitigación los GI de todas las fuentes individuales en una sola área administra- de los GI en los tres sectores (residuos, transporte y uso de la energía) tiva, permitiendo así la simplificación y racionalización de la medida a lo largo de un periodo de tiempo y generan créditos de reducción y controlando y haciendo posible el desarrollo de un programa para de emisiones basados en el funcionamiento. Según la aceptación de toda la ciudad, dirigido a la mitigación de los GI. Para una típica ciudad una metodología agregada para toda la ciudad, pueden comerciarse existente, el punto de partida propuesto son los niveles actuales y fu- los créditos de reducción de las emisiones o vendérselos para su uso turos previstos de prestación de servicio. Para una nueva ciudad, el por los países industrializados, con el fin de cumplir una parte de sus punto de partida podría ser el nivel medio de emisiones de la región. objetivos de reducción, de acuerdo con el Protocolo de Kioto, o en el Se categoriza las fuentes de emisiones, de acuerdo con los residuos, mercado voluntario para su uso por industrias, gobiernos o ciudades. GUÍA DE CAMPO DE REFERENCIA | 367 T he World Bank’s new Eco2 Cities Initiative is strongly grounded in the realities and challenges faced by cities in developing countries. Over the past 30 years, Curitiba’s sustained experiences have taught us that cost and affordability are not major barriers to achieving ecologically and economically sustainable urban development. Curitiba presents a creative and inspiring approach that can be adapted to the circumstances of almost any city. We are proud and honored that the World Bank has chosen to reflect on these lessons. Like many other cities across the world, Curitiba continues to work toward the social, cultural and economic inclusion of new generations of citizens who are in search of employment, education, a healthy living environment and a place they can proudly call their home. Today, as cities in developing countries face the pivotal and urgent challenge of urban sustainability, it is very encouraging to us that the World Bank has strongly and assertively moved forward with the launching of the Eco2 Cities Initiative. In the years to come, we look forward to working with this program. The World Bank now stands out as a committed partner of the city—a partner with the ability and mandate to drive meaningful and lasting change. Beto Richa, Mayor of Curitiba, Brazil U rbanization in developing countries is a defining feature of the 21st century. About 90 percent of global urban growth now takes place in developing countries, and between 2000 and 2030, the entire built-up urban area in developing countries is projected to triple. Global urban expansion poses a fundamental challenge and opportunity for cities, nations and the international development community. It sets forth before us a once-in-a-lifetime opportunity to plan, develop, build and manage cities that are simultaneously more ecologically and economically sustainable. We have a short time horizon within which to affect the trajectory of urbanization in a lasting and powerful way. The decisions we make together today can lock-in systemic benefits for current and future generations. The Eco2 Cities Initiative appears at a critical historic juncture in relation to this challenge and opportunity. From the foreword by Kathy Sierra, Vice President, Sustainable Development, The World Bank, and James W. Adams, Vice President, East Asia and Pacific Region, The World Bank. ISBN: 978-84-XXXXX-XX-X Supported by the Australian Government, AusAID