MALI PROGRAMME D’EVALUATION DU SECTEUR FINANCIER – Juin 2015 MODULE DE DEVELOPPEMENT FINANCEMENT DE L’HABITAT NOTE TECHNIQUE Préparé par Cette note technique présente les conclusions Le Pôle Finance et Marchés préliminaires et les recommandations stratégiques des Pratiques mondiales, de l’équipe chargée du module de développement Groupe de la Banque du PESF sur le financement de l’habitat. Il ne reflète mondiale pas nécessairement les vues de la Banque mondiale et peut faire l’objet de révisons. De plus amples informations sur le PESF sont disponibles à www.worldbank.org/PESF. MALI TABLE DES MATIÈRES SIGLES ET ABREVIATIONS ______________________________________________________________________ 3 PREFACE _________________________________________________________________________________________ 4 RESUME ANALYTIQUE __________________________________________________________________________ 5 A. Contexte _______________________________________________________________________________________ 5 B. Défis ___________________________________________________________________________________________ 6 C. Recommandations _____________________________________________________________________________ 6 FINANCEMENT HYPOTHECAIRE ______________________________________________________________ 10 A. Contexte ______________________________________________________________________________________ 10 B. Défis __________________________________________________________________________________________ 12 C. Recommandations ____________________________________________________________________________ 14 MARCHE DE L’HABITAT ET FONCIER _________________________________________________________ 17 A. Contexte ______________________________________________________________________________________ 17 B. Défis __________________________________________________________________________________________ 20 C. Recommandations ____________________________________________________________________________ 20 FINANCEMENT DU LOGEMENT A UN COUT ABORDABLE ___________________________________ 22 A. Contexte ______________________________________________________________________________________ 22 B. Défis __________________________________________________________________________________________ 23 C. Recommandations ____________________________________________________________________________ 23 BANQUE DE L’HABITAT DU MALI ___________________________________________________________ 26 A. Contexte ______________________________________________________________________________________ 26 B. Défis __________________________________________________________________________________________ 27 C. Recommandations ____________________________________________________________________________ 29 BIBLIOGRAPHIE ET REFERENCES ______________________________________________________________ 30 ETUDES DE CAS ________________________________________________________________________________ 31 A. Maroc _________________________________________________________________________________________ 31 B. Inde ___________________________________________________________________________________________ 32 C. Égypte ________________________________________________________________________________________ 34 2 MALI SIGLES ET ABREVIATIONS AFD Agence française de développement AP/SFD Association professionnelle des SFD APBEF Association professionnelle des banques et des établissements financiers BCEAO Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest BIC Bureau d’information sur le Crédit BRVM Bourse régionale des valeurs mobilières CB-UMOA Commission bancaire de l’UMOA CCJA Cour commune de Justice et d’Arbitrage CCS/SFD Cellule de Contrôle et de Suivi des Systèmes financiers décentralisés CDF Code domanial et foncier CIMA Conférence interafricaine des marchés d’assurance CMDT Compagnie malienne de développement des textiles CNO Commission nationale de l’OHADA CONASCOH-M Confédération nationale des sociétés coopératives d’habitat du Mali CPA/SFD Centre de promotion et d’appui des systèmes financiers décentralisés CRRH Caisse régionale de refinancement hypothécaire de l’UEMOA CUH Concession urbaine d’habitation CVECA Caisses villageoises d’épargne et de crédit autogérées DNTCP Direction nationale du Trésor et de la comptabilité publique FCFA Franc de la Communauté financière africaine FGHM Fonds de garantie hypothécaire du Mali IMCEC Institutions mutualistes ou coopératives d’épargne et de crédit IMF Institution de microfinance. OHADA Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires OPI Organisation patronale des industriels PESF Programme d’évaluation du secteur financier PME Petites et moyennes entreprises RCCM Registres de commerce et de crédit mobilier SFD Systèmes financiers décentralisés SIG Systèmes d’information et de gestion TAF Taxe sur les activités financières UEMOA Union économique et monétaire ouest africaine 3 MALI PREFACE Une équipe de la Banque mondiale s’est rendue au Mali du 2 au 13 mars 2015 dans le but d’achever la présentation du module « développement » du Programme d’évaluation du secteur financier (PESF). Elle était dirigée par Mehnaz Safavian et comprenait Axel Gastambide, Ann Rennie, Pierre Fabrice Amariglio, Pierre Larocque, Maria Pagura, Peter Wrede, Simon Walley, Mahamoud Magassouba et Fatoumata Diourté Berthe. Le module « développement » du PESF s’organise autour des thèmes suivants : i) secteur bancaire et cadre juridique (crédits à l’économie) ; ii) microfinance ; iii) financement de l’agriculture ; iv) assurance ; et v) financement du logement. La mission a réalisé une évaluation approfondie de chacun de ces thèmes et a formulé des recommandations dans le but d’atténuer les facteurs de vulnérabilité financière et de promouvoir le développement du secteur financier (en accroissant les crédits à l’économie tout en assurant la stabilité financière). La mission a rencontré des représentants du ministère de l’Économie et des Finances et de ses services, de la BCEAO, du ministère de l’Urbanisme et du Logement et de ses services, de la CCS-SFD, de la commission nationale de l’OHADA, de la CMDT, du tribunal de commerce, des associations professionnelles du secteur financier et du secteur privé, des banques, des institutions de microfinance (systèmes financiers décentralisés, SFD et des bailleurs de fonds ainsi que le représentant du FMI. L’équipe remercie les autorités maliennes de leur coopération et leur sait gré des réunions fructueuses organisées durant toute la mission. Le Mali a entrepris un PESF à l’échelon du pays en février 2008, à l’issue du PESF mené à l’échelon de la région de l’UEMOA en 2007. Cette évaluation portait sur les problèmes de stabilité et de développement du secteur financier, et traitait plus particulièrement des préoccupations suscitées par la vulnérabilité du secteur bancaire à des chocs sectoriels (en particulier dans la filière coton) et le risque associé à la concentration. La mission a formulé des recommandations sur la mise en œuvre des réformes du cadre juridique régional (durcissement de la norme de fonds propres), et la réforme de la filière coton. Le PESF initial visait à renforcer l’accès aux services financiers (systèmes de paiement, filières agricoles), le secteur de la microfinance, le financement du logement et les cadres juridique et judiciaire. 4 MALI RESUME ANALYTIQUE A. Contexte 1. Le marché du financement de l’habitat au Mali est toujours de taille limitée et insuffisamment développé. Seulement 450 prêts hypothécaires ont été accordés en 2013, soit l’équivalent de juste 3 % de la totalité des financements hypothécaires dans la région de l’UEMOA. L’accès au financement hypothécaire est particulièrement limité par comparaison à la situation en vigueur dans les pays pairs de l’UEMOA. Seulement 2 % de la population adulte a contracté un emprunt pour acheter, construire ou rénover un logement. 2. Peu de banques proposent actuellement un produit hypothécaire à part entière ; la Banque malienne de solidarité, BHM, Bank of Africa et EcoBank sont les principaux prêteurs, mais le volume de leurs financements est minime. Certaines banques ont commencé à opérer dans le secteur après avoir reçu des fonds à long terme de bailleurs de fonds (FMO, par exemple), tandis que d’autres accordent simplement un produit aux bons clients qui le leur demandent sans vraiment commercialiser de produit. 3. Le nombre total annuel de logements nécessaires au Mali, établi sur la base du taux de formation des ménages, est de 82 500, réparti en 51 100 unités urbaines et 31 400 unités rurales. Cette demande n’est actuellement pas satisfaite, bien que l’on ne dispose pas de données fiables sur l’offre de logements. Les besoins en ce domaine s’accroîtront parce que la croissance démographique se poursuivra et que le taux d’urbanisation passera du niveau actuel de 39,9 % à 50 % à l’horizon 2030. 4. La population des bidonvilles du Mali s’accroît rapidement malgré l’amélioration du pourcentage de résidents urbains vivant dans des conditions précaires. Comme dans la majeure partie de l’Afrique, il est difficile aux planificateurs urbains de satisfaire aux besoins en logements en raison de la rapidité de l’urbanisation et de la croissance démographique, même si nombre d’entre eux parviennent nettement à améliorer la situation dans certaines villes. 5. Certains logements sociaux sont construits, et l’État accorde une aide au logement à des ménages ayant de faibles revenus par l’intermédiaire de l’Office malien de l’habitat (OMH), mais ces efforts restent très limités. L’OMH a deux sources de financement : un impôt sur les salaires devant être acquitté au taux de 1 % par tous les employés salariés, et le produit de la location d’un parc de logements sociaux, ce qui lui procure un budget total de 6 à 7 milliards de francs CFA (10 millions de dollars). L’essentiel de ce budget est consacré au financement de subventions au titre du programme de logements sociaux. Le programme de logements sociaux a donné lieu à ce jour à la construction de 7 469 logements. 5 MALI 6. Les autorités maliennes ont entrepris d’accroître la stabilité du secteur financier, notamment en prenant des mesures pour stabiliser la BHM et lui donner les moyens de commencer à s’acquitter de sa mission qui est d’accorder des crédits au secteur de l’habitat. Le conseil des ministres a approuvé une stratégie de retrait de l’État des fonds propres de la BHM. Le plan convenu au départ consistait à privatiser cette dernière. B. Défis 7. L’absence de titres fonciers hypothécables est un obstacle majeur à l’expansion du marché du financement de l’habitat. Seulement 15 % de Bamako est officiellement immatriculé et a donné lieu à la délivrance d’un titre foncier, et cette proportion est beaucoup plus faible dans le reste du pays. 8. Les droits de propriété ne sont pas clairement établis, essentiellement par suite des processus administratifs actuellement suivis. S’il faut se féliciter du projet de cadastre lancé pour délimiter et clairement établir les droits de propriété, il importe de financer ce dernier de manière adéquate. Selon les estimations, jusqu’à 80 % de toutes les affaires portées devant les tribunaux ont trait à des différends portant sur les droits fonciers, ce qui témoigne de la charge imposée par ces incertitudes au système judiciaire ainsi que des difficultés que pose l’établissement d’un cadre de financement assorti de garanties. 9. Le financement de l’habitat par le secteur de la microfinance reste extrêmement limité, et il n’existe aucun produit particulier ou de prestataires spécialisés. Le secteur de la microfinance a, dans l’ensemble, des difficultés à assurer ses activités de base, et la plupart des prêteurs ne sont pas en mesure d’envisager des produits plus complexes. 10. Le manque de ressources à long terme ne devrait pas excuser l’insuffisance des financements à long terme parce que des ressources sont disponibles et qu’il est également possible d’avoir recours à la Caisse régionale de refinancement hypothécaire (CRRH ). Aucune banque du Mali n’a encore eu recours à la CRRH et, de fait, très peu de banques sont membres/actionnaires de la Caisse, ce qui est une condition essentielle pour pouvoir avoir accès à des fonds. Si les préoccupations associées aux risques posés aux créanciers par les financements à long terme peuvent être fondées, il serait possible de régler relativement aisément la question de l’asymétrie des échéances en ayant recours aux fonds de la CRRH et /ou en utilisant mieux les ressources à moyen et long termes existantes. C. Recommandations 11. Il faudra, pour accroître l’offre de logements d’un coût abordable, que toutes les parties prenantes du secteur public et du secteur privé déploient des efforts concertés. Elles devront, à cette fin, bénéficier de l’appui d’un groupe de coordination chargé de superviser les 6 MALI changements tout au long de la chaîne de valeur de l’habitat. Un cercle vicieux peut contrer les progrès lorsqu’il n’est pas possible d’obtenir des financements faute de titres et de propriétés hypothécables, et qu’aucun logement n’est offert faute de financement. Il est essentiel que les parties prenantes coordonnent leur action pour établir un plan de développement intégré assurant les promoteurs immobiliers que les utilisateurs finaux pourront obtenir des financements et les prêteurs que des logements seront disponibles. L’État a pour mission de faciliter ce processus, de créer le cadre juridique et réglementaire nécessaire, de mettre en place une série d’institutions publiques efficaces et efficientes et de veiller à ce que les logements restent d’un coût abordable pour ceux qui ont de faibles revenus. 12. Il est nécessaire de procéder à un examen fondamental du plan d’activité du FGHM pour assurer sa survie à long terme ou pour entreprendre sa liquidation dans de bonnes conditions . Cet examen devrait viser à promouvoir un modèle durable et explorer les possibilités d’accroître la portée et de soutenir l’expansion du financement de logements peu onéreux. 13. La diaspora malienne et leurs envois de fonds au Mali pourraient offrir des possibilités d’expansion qui pourraient être mieux exploitées pour promouvoir l’habitat et mobiliser des financements au titre du logement. Une forte proportion des travaux menés dans le secteur formel du bâtiment est financée par des Maliens à l’étranger qui construisent un logement en vue de leur retour au Mali ou pour les membres de leur famille restés au Mali. 14. Il importe de délivrer des titres de propriété à part entière plus facilement et à moindre coût pour permettre au financement du logement de vraiment se développer. . Il importe de mettre en place une démarche plus systématique et bien moins onéreuse pour formaliser le système de délivrance des titres. Il pourrait s’agir d’un programme d’octroi de titres systématique dans le cadre duquel, une fois le plan cadastral établi, les titres seraient attribués dans l’ensemble des pays à un coût nominal, ou d’une démarche plus ponctuelle, qui serait plus progressive et menée transaction par transaction. Il serait également possible d’envisager un programme d’octroi de titres « rapide » dans le cadre duquel de nombreux frais ne seraient pas perçus. Cela serait manifestement avantageux pour les emprunteurs hypothécaires et éliminerait de nombreux obstacles aux financements bancaires. 15. La politique du logement pour les ménages ayant de faibles revenus mise en œuvre par l’intermédiaire de l’OMH ne répond manifestement pas aux besoins et manque de clarté . L’OMH a besoin de davantage de ressources pour pouvoir se rapprocher de la cible de 50 000 unités à l’horizon 2018. L’OHM devrait prendre des mesures pour soutenir l’expansion des logements sociaux par l’intermédiaire de coopératives de logements ou par le biais de subventions au niveau de la demande pour appuyer des mécanismes privés. 7 MALI 16. Les titres précaires pourraient constituer une forme de garantie intermédiaire étant donné le manque de titres à part entière actuellement disponibles. De nombreux prêteurs les utilisent, de même que les prêteurs non bancaires. Un titre précaire peut constituer une forme de garantie plus simple et plus facile à faire respecter, bien qu’il soit juridiquement moins probant. Le caractère plus précaire de cette garantie pourrait être compensé par l’obligation d’effectuer une mise de fonds plus importante. Si cette manière de procéder rend le logement moins abordable, il constitue un compromis raisonnable sachant qu’il n’y aura pas réellement d’autre option tant que le nombre de titres immatriculés n’aura pas augmenté. 17. Des données devraient être régulièrement collectées sur les logements et le marché du financement de l’habitat, qui serviraient de base à la formulation de politiques fondées. La BHM ou le FGHM pourrait jouer le rôle de centre de coordination de cette activité pour le marché de l’habitat à moins qu’il ne soit envisagé à plus long terme de constituer un observatoire de l’habitat plus officiel, qui recueillerait des données, et produirait des analyses et des informations sur le marché. 18. Les recommandations concernant la BHM dépendront de la décision qui sera finalement adoptée en ce qui concerne la structure institutionnelle. Celle-ci pourrait devenir une composante d’une nouvelle institution résultant d’une fusion, continuer d’opérer en tant que banque d’État ou devenir une institution privatisée. Quelle que soit sa structure institutionnelle, il importera de modifier considérablement son modèle d’activité générale. Il ne suffira pas de privatiser la BHM pour améliorer sa viabilité. Il importera de porter principalement l’attention sur :  Un nouveau plan stratégique pour le développement des activités hypothécaires dans le cadre de la BHM ainsi que dans l’ensemble du secteur financier  Une éventuelle séparation du rôle fondamental de financement du logement du reste des activités pour permettre à la BHM de clairement centrer ses efforts sur cette unique activité  Le rétablissement de la santé financière, qui est une condition préalable à l’élargissement du bilan, mais qui ne devrait pas être considéré comme une solution en soi  L’examen des modalités actuelles de gestion des risques et de gouvernance. Elles sont en effet à l’origine de la situation financière précaire dans laquelle la BHM se trouve actuellement et il faudra les modifier avant d’accroître l’envergure des programmes de financement  Le changement de l’image de la banque et le déploiement d’efforts pour faire respecter les droits des créanciers – il importe que la BHM perde la réputation de prêter des fonds que les emprunteurs peuvent s’abstenir de rembourser sans avoir à craindre la moindre conséquence. 8 MALI 19. L’OHM peut s’engager dans deux voies différentes pour fournir un soutien à des logements abordables : i) il devrait envisager de revoir son programme actuel de subvention pour inclure certains critères d’éligibilité fondés sur le revenu et aussi d’y associer des financements du secteur privé, ii) il a la possibilité de collaborer plus étroitement avec les coopératives dans le but de démultiplier l’impact des ressources publiques qu’il reçoit. L’OHM pourrait accorder un appui financier aux coopératives d’habitat pour leur permettre de mobiliser des financements bancaires sur le modèle du système du Housing Association du Royaume-Uni. 9 MALI FINANCEMENT HYPOTHECAIRE A. Contexte 20. Le marché du financement de l’habitat au Mali est toujours de taille limitée et insuffisamment développé. Seulement 450 prêts hypothécaires ont été accordés en 2013, soit l’équivalent de juste 3 % de la totalité des financements hypothécaires dans la région de l’UEMOA. Les prêts se sont montés au total à 6,1 milliards de francs CFA (10,2 milliards de dollars) cette année- là. Les prêts étaient généralement de l’ordre de 11,4 millions de francs CFA (19 000 dollars). Le taux d’intérêt habituel a été ramené de 10,49 % en 2005 à 8,75 % en 2013. Si l’on considère, globalement, l’échéance et le volume des prêts ainsi que les taux d’intérêt applicables, le Mali est en retard par rapport ses pairs de l’UEMOA, à l’exception de la Guinée-Bissau. Tableau 1 - Financement de l’habitat dans les États membres de l’UEMOA en 2013 Échéance 2013 moyenne des prêts Taux Valeur des Montant type hypothécaires hypothécaire Nombre de nouveaux prêts d’un nouveau (années) habituel (%) nouveaux prêts (FCFA millions) prêt Bénin 6,80 8,47 539 20 613 38,2 Burkina Faso 7,80 6,73 1 491 48 745 32,7 Côte d’Ivoire 7,40 7,30 696 38 137 54,8 Guinée-Bissau 5,60 9,18 112 4 587 41,0 Mali 6,00 8,75 452 6 106 13,5 Niger 5,40 9,10 1 439 14 285 9,9 Sénégal 8,70 6,81 7 676 60 419 7,9 Togo 4,60 9,13 2 923 10 783 3,7 UEMOA 7,40 7,44 15 328 203 675 13,3 Source : BCEAO, 2014, analyse des conditions de financement de l’habitat dans les pays de l’UEMOA 21. L’accès au financement hypothécaire est particulièrement limité par comparaison à la situation en vigueur dans les pays pairs de l’UEMOA, puisque seulement 2 % de la population adulte a contracté un emprunt pour acheter, construire ou rénover un logement. Le Tableau 2 ci-après indique la faiblesse du taux de pénétration par rapport non seulement aux États membres de l’UEMOA, mais aussi par rapport aux pays d’Afrique subsaharienne et au groupe plus vaste de s pays en développement pairs. Cette situation a fondamentalement pour cause la faiblesse générale de l’inclusion financière qui ne permet pas de développer et de procéder à des ventes croisées d’autres produits financiers. 10 MALI Tableau 2 - UEMOA - Inclusion au niveau des financements hypothécaires (pourcentage de la population adulte - 2011) Est titulaire d’un compte A contracté un emprunt dont dans une institution pour acheter, construire, financière du secteur rénover ou moderniser un formel logement Hommes Femmes Bénin 10 % 4% 4% 3% Burkina Faso 13 % 3% 4% 1% Mali 8% 2% 4% 1% Niger 2% 5% 6% 3% Sénégal 6% 2% 3% 1% Togo 10 % 3% 4% 2% Moyenne UEMOA 8% 3% 4% 2% Afrique subsaharienne 24 % 5% 6% 4% Pays en 41 % 7% 8% 6% développement Source: base de données sur l’inclusion financière de Global Findex Note : aucune donnée n’était disponible dans le cadre de l’enquête pour la Guinée-Bissau ou la Côte d’Ivoire 22. L’asymétrie des échéances entre les actifs à long terme créés par l’octroi de prêts hypothécaires et les ressources disponibles, et la nécessité de générer des engagements à long terme pour financer ces actifs, constituent l’un des obstacles à l’expansion du financement de l’habitat dans tous les pays émergents. Certains des prêteurs interrogés durant les travaux de recherche du PESF ont indiqué que cette asymétrie était effectivement un obstacle. Il s’avère toutefois que d’importantes ressources à moyen terme sont disponibles, qui pourraient être utilisées pour procéder à des financements d’échéances comparables. Le tableau 3 ci-après présente le bilan du système bancaire malien. Il ne ventile les actifs et les passifs en fonction de leur échéance que dans une mesure limitée. Il est toutefois clair que les financements à long terme n’absorbent qu’une fraction limitée des ressources à moyen et long termes disponibles. La concordance n’est pas parfaite puisque les dépôts à terme sont des dépôts à plus de 30 jours et n’ont, en fait, que rarement une durée de plus d’un an. Les fonds propres des banques représentent néanmoins à eux seuls huit fois les montants prêtés sous forme de financements à long terme. À l’heure actuelle, seulement 4 % du montant total des engagements à moyen et long termes, soit 37 800 millions de francs CFA ou la contre-valeur d’environ 64,4 millions de dollars, sont utilisés pour financer des prêts à long terme. Cette asymétrie tient à la réglementation, mais aussi à la perception des risques. Les banques font preuve de beaucoup de prudence avant de consentir des financements à long terme parce qu’il est 11 MALI difficile de faire respecter les droits des créanciers. Elles privilégient généralement les actifs qui sont faciles à liquider et les transactions à court terme comme les crédits commerciaux. 23. Les ressources à long terme disponibles dans le cadre du système bancaire revêtent essentiellement la forme de dépôts à terme et de fonds propres, pratiquement aucune ressource ne provenant du marché interbancaire ou des marchés financiers. Bien que l’on puisse douter à présent que l’asymétrie des échéances soit un obstacle contraignant, il le deviendra certainement par suite de l’évolution du système financier. Il deviendra de plus en plus important de pouvoir lever des ressources sur le marché financier pour compenser toute asymétrie des échéances pouvant être associée à l’augmentation des volumes de financement à long terme. Un recours accru aux marchés des capitaux régionaux devrait être l’une des composantes d’une stratégie globale de développement financier, de même que, surtout dans le cas du logement, un recours accru à la Caisse régionale de refinancement hypothécaire (CRRH). B. Défis 24. Peu de banques proposent actuellement un produit hypothécaire à part entière ; la Banque malienne de solidarité, BHM, Bank of Africa et EcoBank sont les principaux prêteurs, mais le volume de leurs financements est minime. Certaines banques ont commencé à opérer dans le secteur après avoir reçu des fonds à long terme de bailleurs de fonds (FMO, par exemple), tandis que d’autres accordent simplement un produit aux bons clients qui le leur demandent sans vraiment commercialiser de produit. La réticence à financer l’habitat s’explique principalement par : i) le manque de capitaux à long terme et l’impact des contraintes réglementaires par le biais du ratio de transformation, ii) le sentiment que la BHM devrait faire plus dans ce secteur, car elle est responsable du financement de l’habitat, iii) l’absence de biens fonciers hypothécables, et enfin iv) les problèmes que pose l’exécution des droits de garantie par suite de l’inefficacité et de l’imprévisibilité du processus judiciaire. 25. Le financement de l’habitat par le secteur de la microfinance reste extrêmement limité, et il n’existe aucun produit particulier ou de prestataires spécialisés. Le secteur de la microfinance a, dans l’ensemble, des difficultés à assurer ses activités de base, et la plupart des prêteurs ne sont pas en mesure d’envisager des produits plus complexes. Le Mali comptait 126 institutions de microfinance agréées à la fin de 20131. Ces institutions enregistraient, conjointement, des dépôts d’une valeur de 51,3 milliards de francs CFA (86 millions de dollars) et des prêts d’un montant de 57,9 milliards de francs CFA (97 millions de dollars). La proportion de prêts improductifs, qui est de 13,9 %, augmente régulièrement depuis 2010, tandis que le portefeuille global, qui avait atteint le niveau record de 77,7 milliards de francs CFA en 2011, se contracte. Les prêts des institutions de microfinance sont accordés pour des périodes plus courtes qu’il ne serait idéal dans le contexte du 1 Données de la BCEAO communiquées à la mission PESF. 12 MALI financement de l’habitat, et ils ne sont aussi censés être utilisés qu’à des fins productives. Selon les estimations2, jusqu’à 30 % des prêts sont, en fin de compte, utilisés pour financer l’habitat ce qui cadre avec les observations recueillies dans d’autres pays. 26. L’absence de titres fonciers hypothécables est un obstacle majeur à l’expansion du marché du financement de l’habitat. Seulement 15 % de Bamako est officiellement immatriculé et a donné lieu à la délivrance d’un titre foncier, et cette proportion est beaucoup plus faible dans le reste du pays. L’organisme de réglementation bancaire exige à présent que les prêts hypothécaires ne soient accordés que sur la base d’un titre de propriété foncière à part entière ayant valeur légale. Auparavant, il était possible d’utiliser à cette fin un « titre précaire ». Bien que ce dernier n’ait pas la même valeur juridique, les banques pouvaient conserver le document physique, ce qui donnait aux créanciers un moyen de pression pour faire respecter le calendrier des remboursements. Il était ainsi possible de procéder à une « mise en gage »3 constatée par un acte inscrit dans le registre cadastral. Ce système est toujours utilisé dans de nombreux cas et est plus efficace qu’une hypothèque officielle dont la reconnaissance par les tribunaux peut demander des années lorsque le créancier s’efforce de faire reconnaître ses droits. 27. Le Fonds de garantie hypothécaire du Mali (FGHM) a été constitué en 2000 pour faciliter l’élargissement de l’accès au financement du logement en accordant des garanties de crédit. Le Fonds a été constitué en même temps que d’autres institutions publiques, notamment la BHM, l’ACI et l’OHM, et il devait coordonner ses activités avec ces dernières pour s’attaquer aux différents obstacles à l’accès à des logements d’un coût abordable, aussi bien du côté de l’offre que du côté de la demande. Le FGHM a été constitué avec l’appui de la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL), sur le modèle de laquelle il a été établi. 28. Le FGHM n’a actuellement qu’un impact minime sur le développement du marché hypothécaire. Il couvre jusqu’à 70 % des pertes enregistrées par les créanciers et effectue les versements avant que les pertes n’aient été entièrement enregistrées par le système judiciaire. En théorie, il offre un produit attractif aux prêteurs opérant dans un cadre difficile caractérisé par l’absence de bureau d’information sur le crédit et l’insuffisance des droits dont jouissent les créanciers pour faire respecter les garanties. Pourtant, FGHM peine à survivre, faute de capitaux suffisants et d’un niveau minimal d’opérations. Cette situation tient en grande partie aux défaillances de la BHM, dont le modèle du FGHM est fondamentalement tributaire. 29. L’absence de données fiables, un jour et détaillées entrave les efforts visant à allouer des ressources, à comprendre la manière dont le marché de l’habitat se développe et à déterminer où se trouvent les obstacles. L’une des grandes difficultés que pose la réalisation d’une 2 Basées sur des observations des praticiens du marché. 3 Voir l’Article 63 du Code domanial et foncier qui décrit la manière dont un prêt peut être appuyé par une mise en gage. 13 MALI évaluation diagnostique du secteur de l’habitat et du financement des logements tient à l’absence de données fiables permettant d’établir des tendances et de déterminer l’étendue du marché. Certaines données utiles figurent dans la publication de septembre 2014 de la BCEAO sur le secteur du financement de l’habitat dans les pays de l’UEMOA, mais même cette dernière ne présente aucune information sur un indicateur essentiel, à savoir le volume global de l’encours des créances hypothécaires, puisqu’elle n’indique que les flux annuels. En ce qui concerne le marché de l’habitat, il n’existe que de très peu d’informations concernant la production annuelle de logement dans le secteur formel et dans le secteur informel, le nombre de permis de construire délivrés, la production annuelle de logements sociaux, le coût des logements, etc. C. Recommandations 30. Il est nécessaire de procéder à un examen fondamental du plan d’activité du FGHM pour assurer sa survie à long terme ou pour entreprendre sa liquidation dans de bonnes conditions . Cet examen devrait couvrir les domaines suivants : i) la fixation du niveau des primes sur la base de calculs actuariels des risques, ii) une campagne de communication avec toutes les banques pour accroître le volume des opérations, iii) la promotion de la viabilité des activités par le biais de l’établissement d’une séparation claire entre les subventions et la comptabilité et les tarifs du FGHM, iv) la possibilité d’élargir la couverture des services pour fournir un appui à ceux qui travaillent dans le secteur informel (sur le modèle du FOGARIM au Maroc), et enfin v) l’examen des options, à l’échelon régional, d’une utilisation de garantie parallèlement à la Caisse régionale de refinancement hypothécaire (CRRH). Le FGHM s’emploie activement à établir de nouveaux produits et à offrir des services comme l’assurance-vie aux emprunteurs hypothécaires, et il envisage de proposer un service de couverture d’enregistrement des titres pour protéger les prêteurs qui accordent des financements en l’absence de titres parfaits. Ces activités fondamentales doivent toutefois produire des résultats et, à moins que le Fonds ne puisse opérer de manière fiable et durable, il pourrait mieux valoir réaffecter les ressources du secteur public à des emplois plus productifs. 31. Bien que cette décision incombe au secteur bancaire, le manque de ressources à long terme ne devrait pas excuser l’insuffisance des financements à long terme parce que des ressources sont disponibles et qu’il est également possible d’avoir recours à la Caisse régionale de refinancement hypothécaire (CRRH). Aucune banque du Mali n’a encore eu recours à la CRRH et, de fait, très peu de banques sont membres/actionnaires de la Caisse, ce qui est une condition essentielle pour pouvoir avoir accès à des fonds. Si les préoccupations associées aux risques posés aux créanciers par les financements à long terme peuvent être fondées, il serait possible de régler relativement aisément la question de l’asymétrie des échéances en ayant recours aux fonds de la CRRH et /ou en utilisant mieux les ressources à moyen et long termes existantes. 32. La diaspora malienne et leurs envois de fonds au Mali pourraient offrir des possibilités d’expansion qui pourraient être mieux exploitées pour promouvoir l’habitat et mobiliser des 14 MALI financements au titre du logement. Une forte proportion des travaux menés dans le secteur formel du bâtiment est financée par des Maliens à l’étranger qui construisent un logement en vue de leur retour au Mali ou pour les membres de leur famille restés au Mali. Selon les estimations, jusqu’à 40 % des envois de fonds sont utilisés pour le logement. Plusieurs banques exploitent ce marché en offrant des services de correspondance bancaire pour attirer les envois de fonds dans des comptes de dépôt. La BHM est parmi celles qui enregistrent les flux les plus importants parce qu’elle est présente à Paris et qu’elle a des antécédents de banque d’épargne postale. 33. Les titres précaires pourraient constituer une forme de garantie intermédiaire étant donné le manque de titres à part entière actuellement disponibles. De nombreux prêteurs les utilisent, de même que les prêteurs non bancaires. Un titre précaire peut constituer une forme de garantie plus simple et plus facile à faire respecter, bien qu’il soit juridiquement moins probant. Le caractère plus précaire de cette garantie pourrait être compensé par l’obligation d’effectuer une mise de fonds plus importante. Si cette manière de procéder rend le logement moins abordable, il constitue un compromis raisonnable sachant qu’il n’y aura pas réellement d’autre option tant que le nombre de titres immatriculés n’aura pas augmenté. 34. Des données devraient être régulièrement collectées sur les logements et le marché du financement de l’habitat, qui serviraient de base à la formulation de politiques fondées. La BHM ou le FGHM pourrait jouer le rôle de centre de coordination de cette activité pour le marché de l’habitat à moins qu’il ne soit envisagé à plus long terme de constituer un observatoire de l’habitat plus officiel, qui recueillerait des données, et produirait des analyses et des informations sur le marché. 15 MALI Tableau 3 - Bilan du système bancaire malien - (millions de francs CFA) Mali - Banking Sector Balance Sheet 2012 2013 2014 2015 February March Key Ratios Credit/Total Assets 50.4% 48.9% 44.9% 45.6% 45.4% Long Term Lending/Total Lending 3.7% 3.0% 2.6% 2.6% 2.7% Long term Lending/Term funding 5.5% 4.3% 3.8% 3.7% 3.7% Bad debts 8.8% 8.7% 5.7% 6.3% 6.8% Assets Reserves 216,109 210,633 255,620 229,957 213,060 Gross Foreign Assets 432,946 563,120 729,155 676,486 671,867 Claims on Government 111,732 171,870 328,961 355,162 328,012 Loans to the Economy 1,099,186 1,232,188 1,468,174 1,472,833 1,417,484 Short Term 648,707 748,548 913,890 904,602 844,236 Medium Term 313,607 340,399 423,585 438,202 438,740 Long Term 40,360 36,605 37,687 37,757 37,817 Delinquent 96,521 106,614 83,012 92,272 96,701 Overdue 60,805 57,951 39,648 50,124 55,618 doubtful 35,716 48,663 43,364 42,148 41,083 Other 319,654 340,463 497,230 496,008 494,914 Total Assets 2,179,636 2,518,252 3,269,140 3,230,446 3,125,347 Liabilities Demand Deposits 769,512 808,023 972,040 976,591 944,326 Public Sector Deposits 123,835 80,132 67,457 72,981 61,078 Individuals and Private Sector 625,467 707,009 878,056 870,777 858,438 Financial Institutions 13 56 108 62 103 Other 20,197 20,826 26,419 32,771 24,707 Time Deposits 432,968 499,153 559,063 582,808 592,450 SODE-EPIC 43,042 55,196 34,258 28,728 28,431 Individuals and Private Sector 205,486 225,106 268,777 286,063 289,253 Financial Institutions 6,103 4,132 6,254 7,208 6,208 Other 178,337 214,719 249,774 260,809 268,558 State Deposits 241,798 276,749 349,380 328,971 342,224 Demand 147,362 185,928 205,959 194,678 207,912 Time 90,822 88,271 140,453 131,365 131,425 Other 1,821 2,056 1,773 1,847 1,856 Central Bank 78,179 238,299 398,805 447,213 379,805 External 278,299 278,791 427,564 377,007 353,796 Short term 262,195 238,437 378,747 316,101 293,396 Medium and long term 16,104 40,354 48,817 60,906 60,400 Own funds 200,260 216,133 242,635 250,338 251,718 Other 177,271 198,231 317,533 264,004 257,785 Total Liabilities 2,179,636 2,518,252 3,269,140 3,230,446 3,125,347 16 MALI MARCHE DE L’HABITAT ET FONCIER A. Contexte Demande de logements 35. Le nombre total annuel de logements nécessaires au Mali, établi sur la base du taux de formation des ménages, est de 82 500, réparti en 51 100 unités urbaines et 31 400 unités rurales4. Cette demande n’est actuellement pas satisfaite, bien que l’on ne dispose pas de données fiables sur l’offre de logements. Les besoins en ce domaine s’accroîtront parce que la croissance démographique se poursuivra et que le taux d’urbanisation passera du niveau actuel de 39,9 % à 50 % à l’horizon 2030. Le président s’est engagé à construire 50 000 nouvelles unités de « logements sociaux », dont 40 000 devraient être achevés durant son mandat actuel qui court jusqu’en 2018. Graphique 1 - Population malienne - 1950- Graphique 2 – Besoin de logements annuels 2050 – millions ruraux et urbains au Mali (milliers) 50 250 45 40 200 35 30 150 25 20 100 15 10 50 5 - 0 Source : base de données de la division de la Source : calculs de l’auteur population des Nations Unies 2012 36. Le défi5 à Bamako est amplifié par le manque de terrains disponibles pour les logements. L’aire urbaine de Bamako (c’est-à-dire le District de Bamako et une grande partie des huit communes rurales adjacentes) absorbe une très grande partie des migrations rurales qui, en venant s’ajouter à une expansion démographique naturelle déjà soutenue, engendre de fortes pressions démographiques et se traduit par une population jeune. Selon les projections du recensement 4 Calculé à partir des prévisions démographiques de la division de la population des Nations Unies et des données sur la taille des ménages tirées de l'Enquête démographique et de santé 2001 du Mali. 5 Basé sur le document de travail 6687 de la Banque mondiale sur les marchés fonciers au Mali et à Bamako 17 MALI démographique 2009 et d’hypothèses plausibles concernant le taux d’urbanisation des communes périphériques, il est possible d’estimer que l’aire urbaine de Bamako comptait environ 2 350 000 habitants en 2011, dont 1 987 000 (85 %) vivaient dans le district central de Bamako. Les chiffres des recensements de 1998 et de 2009 montrent que la population du district s’accroît de 4,8 % par an, et que le taux annuel de croissance démographique des huit communes est encore plus élevé, puisqu’il est compris entre 6,2 % et 17,2 %. Si le taux annuel de croissance de la population au cours des 20 prochaines années reste de l’ordre de 4,5 % (estimation qui peut être considérée comme prudente), la ville pourrait compter 3,5 millions d’habitants en 2020 et environ 5 millions d’habitants en 2030. Sur cette base, si l’on suppose que la taille moyenne du ménage et la consommation de terrain ne se modifient pas, il faudra 5 200 ha de terres urbaines de plus à l’horizon 2020 pour pouvoir faire face à la demande de terrains résidentiels et près de 12 000 ha de plus à l’horizon 2030. Cela impliquerait donc un fort accroissement de l’offre de terrains pour le logement. Contexte des politiques publiques 37. À la fin de 2011, le Mali a publié son Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté - 2012-2017 qui comprend une série de mesures visant à améliorer la gestion foncière. Ces mesures ont pour objet d’élargir l’accès à la terre pour faciliter l’accroissement de la production de logements d’un coût abordable. Un nouveau ministère de coordination a été constitué et chargé de gérer les domaines de l’État et les affaires foncières. Ceci permet d’accorder une place accrue au foncier qui relevait auparavant du même ministère que les questions relatives à l’habitat et à l’aménagement urbain. Outre la création de ce nouveau ministère, l’État s’est donné pour priorité dans le secteur de l’habitat : i) d’établir une agence en mesure de viabiliser les terres, ii) de mettre en place un cadastre efficace et utilisable, et iii) d’entreprendre un vaste programme de construction de logements sociaux. 38. La stratégie générale pour le secteur de l’habitat se résume comme suit : « Favoriser un accès équitable des citoyens à la terre, à un logement décent et à la sécurité foncière aux producteurs et promoteurs économiques »6 39. Les trois principales cibles visées par l’État pour réaliser cette stratégie et améliorer le secteur de l’habitat ont été atteintes, mais elles ne permettent pas de répondre aux besoins de logements du Mali dans la mesure nécessaire. C’est le cas du programme d’établissement d’un cadastre qui, bien que commencé, n’a pas encore enregistré une proportion notable des superficies urbaines du Mali. De même, dans le cas des logements sociaux, un certain nombre d’initiatives sont en cours, mais les nombres sont peu élevés et la production n’atteint que quelques milliers d’unités par an. Enfin, l’Agence de cession immobilière (ACI) a été constituée et permet d’aménager des terrains dans la zone du Grand Bamako ; elle opère toutefois elle aussi sur une échelle limitée et a jusqu’à présent essentiellement appuyé le développement commercial la mise en valeur de terrains résidentiels pour les ménages ayant des revenus élevés. 40. Comme ceux d’une grande partie de l’Afrique subsaharienne, et certainement de la majeure partie de l’Afrique de l’Ouest, les marchés fonciers du Mali sont l’un des principaux obstacles à l’accroissement du volume des constructions et au maintien du coût des logements 6 Citation fournie par l’auteur. 18 MALI à un niveau abordable. L’expansion spatiale des villes s’effectue essentiellement suivant des processus informels d’accès à la terre pour les logements, les services urbains et l’infrastructure. 41. La population des bidonvilles du Mali s’accroît rapidement malgré l’amélioration du pourcentage de résidents urbains vivant dans des conditions précaires. Comme dans la plupart de l’Afrique, il est difficile aux planificateurs urbains de satisfaire aux besoins en logements en raison de la rapidité de l’urbanisation et de la croissance démographique, même si nombre d’entre eux parviennent nettement à améliorer la situation dans certaines villes. ONU-Habitat définit un bidonville par le non-respect de l’un des critères suivants : i) logement durable, ii) superficie habitable suffisante, iii) accès facile à de l’eau salubre7. Selon les données les plus récentes8 disponibles, la population du Mali vivant dans des bidonvilles est d’un peu plus de 3 millions de personnes, soit 63 % de la population urbaine. Ce pourcentage évolue à la baisse puisqu’il était de 93 % si l’on se base sur les tendances antérieures et la croissance démographique estimée par la division de la population des Nations Unies, Tableau 4 - Mali - Population des bidonvilles 1990-2010 1990 1995 2000 2005 2010 Pourcent. de la population urbaine vivant dans un 94,2% 84,8% 75,4% 65,9% 65,9% bidonville (Mali) Nombre d’habitants de bidonvilles (Mali) 1 901 955 2 066 289 2 247 323 2 496 161 2 742 945 Pourcent. de la population urbaine vivant dans un 67,5% 64,3% 61,0% 61,1% 55,8% bidonville (Afrique subsaharienne) Source: ONU-Habitat Enregistrement des terrains et des biens immobiliers9 42. Il est utile d’examiner les questions foncières en considérant trois fonctions et besoins différents qu’il importe de satisfaire pour pouvoir utiliser les terrains de manière efficace pour créer de nouveaux logements :  L’établissement du cadastre – les terrains doivent être dûment enregistrés et inscrits au cadastre qui indique précisément le site et les limites des parcelles.  L’enregistrement des titres – la propriété des différentes parcelles doit être dûment enregistrée de manière à ce que les droits fonciers soient clairs et applicables  Enregistrement des sûretés – il doit être possible d’inscrire dans un registre toutes les sûretés placées sur un bien immobilier de manière exacte, fiable et légalement contraignante pour que les terrains puissent servir de garantie aux prêts. 7 Pour plus d’information, voir http://ww2.unhabitat.org/mediacentre/documents/sowcr2006/SOWCR%205.pdf 8 Sur la base des données indiquées pour 2009 par ONU-Habitat, bien que ces données se rapportent probablement à des années antérieures, qui pourraient même remonter à 2005. 9 Cette section a été établie pour l'essentiel à partir d'entrevues avec des représentants de l'État et le document de travail 6687 de la Banque mondiale sur les marchés fonciers au Mali et à Bamako. 19 MALI Le Mali ne dispose actuellement pas d’une grande partie de l’infrastructure requise pour assurer les services requis dans ces trois domaines. Les autorités maliennes sont toutefois consciences de l’importance de bien gérer le foncier pour assurer le processus de développement, et elles ont mis en place un programme pour mettre en place un cadastre sur l’ensemble du territoire. 43. Des efforts de formalisation des marchés fonciers ont été déployés par le biais de la création, en 1992, d’un organisme paraétatique appelé Agence de cession immobilière (ACI). L’Agence a donné lieu à la mise en place de mécanismes officiels du marché foncier dans le cadre d’un système d’attribution des terres dominé par des pratiques informelles et coutumières et, à l’échelon de l’État, une administration foncière compromise par la corruption, le clientélisme et les ingérences politiques, les terrains étant fréquemment attribués à des prix préférentiels sur la base de l’affiliation politique. B. Défis 44. Les droits de propriété ne sont pas clairement établis, essentiellement par suite des processus administratifs actuellement suivis. S’il faut se féliciter du projet de cadastre lancé pour délimiter et clairement établir les droits de propriété, il importe de financer ce dernier de manière adéquate. Selon les estimations, jusqu’à 80 % de toutes les affaires portées devant les tribunaux ont trait à des différends portant sur les droits fonciers, ce qui témoigne de la charge imposée par ces incertitudes au système judiciaire ainsi que des difficultés que pose l’établissement d’un cadre de financement assorti de garanties. 45. Depuis cinq ans, les prix des terrains augmentent régulièrement dans les zones urbaines et périurbaines de Bamako (plusieurs observateurs ont mentionné des hausses annuelles de plus de 100 % dans certains quartiers). Cette évolution, qui nourrit les anticipations de futures hausses, a pour effet de stimuler encore plus la demande. La diminution des possibilités d’obtenir des terrains bon marché peut avoir été exacerbée par le passage de formes d’occupation des terres d’un coût abordable à des modes de plus onéreux (pour ceux qui peuvent se le permettre ou qui ont de bons contacts personnels au sein de l’administration foncière). 46. L’offre de logements est limitée en raison d’un certain nombre de défaillances et d’obstacles qui empêchent les coopératives d’habitat d’obtenir accès aux financements du développement et les promoteurs privés de pouvoir mener des opérations à plus grande échelle. L’Association des promoteurs immobiliers du Mali (APIM) s’est déclarée déçue par le manque d’opportunités offertes aux promoteurs et par la difficulté de lever des financements bancaires sous forme d’emprunts ou de participations. Certaines mesures de soutien ont été prises, notamment des mesures fiscales spéciales pour appuyer l’offre de logements d’un prix abordable par le biais de certaines concessions fiscales au niveau de la TVA, de l’impôt sur le revenu, des taxes à l’importation des matériels et des droits de timbre. Elles ont toutefois eu un impact limité à ce jour, car les principaux problèmes consistent à obtenir accès à des terrains viabilisés et à des financements. C. Recommandations 47. Il importe de délivrer des titres de propriété à part entière plus facilement et à moindre coût pour permettre au financement du logement de vraiment se développer. Selon les estimations, entre 5 et 15 % seulement des titres fonciers à Bamako sont des titres officiels, et cette 20 MALI proportion est encore plus faible en dehors de la ville. Un programme a été lancé dans le but d’établir un plan cadastral qui permettra de faciliter le processus d’enregistrement des titres. Le coût de cette opération demeure toutefois très élevé, et les particuliers ne sont actuellement guère incités à officialiser leurs titres. Il importe de mettre en place une démarche plus systématique et bien moins onéreuse pour formaliser le système de délivrance des titres. Il pourrait s’agir d’un programme d’octroi de titres systématique dans le cadre duquel, une fois le plan cadastral établi, les titres seraient attribués dans l’ensemble des pays à un coût nominal, ou d’une démarche plus ponctuelle, qui serait plus progressive et menée transaction par transaction. Dans les deux cas, il importe de réduire le coût de l’opération. Le FGHM fournit actuellement un certain appui à l’officialisation des titres dans le cadre de son service de garantie. Il serait également possible d’envisager un programme d’octroi de titres « rapide » dans le cadre duquel de nombreux frais ne seraient pas perçus. Cela serait manifestement avantageux pour les emprunteurs hypothécaires et éliminerait de nombreux obstacles aux financements bancaires. 21 MALI FINANCEMENT DU LOGEMENT A UN COUT ABORDABLE A. Contexte 48. Certains logements sociaux sont construits, et l’État accorde une aide au logement à des ménages ayant de faibles revenus par l’intermédiaire de l’Office malien de l’habitat (OMH), mais ces efforts restent très limités. L’OMH a trois objectifs principaux : i) soutenir le développement de techniques et de matériaux de construction, ii) investir directement dans des institutions adhérant à ses objectifs, et iii) apporter un soutien dans le cadre du secteur public aux activités ayant trait au logement. Il a deux sources de financement : un impôt sur les salaires devant être acquitté au taux de 1 % par tous les employés salariés, et le produit de la location d’un parc de logements sociaux, ce qui lui procure un budget total de 6 à 7 milliards de francs CFA (10 millions de dollars). L’essentiel de ce budget est consacré au financement de subventions au titre du programme de logements sociaux. Ces subventions sont accordées sous forme de bonification des taux d’intérêt dont sont assortis les prêts privés pour les logements sociaux, ou de financements de logements sociaux vendus ou en location-vente sur une période de 25 ans. Le Mali a bien un programme de logements sociaux, en grande partie financée par l’OMH, mais ce dernier est de taille limitée, ne dispose pas de ressources suffisantes et ne profite pas à ceux qui en ont le plus besoin. Seulement quelques milliers de nouvelles unités de logement sont construites chaque année. 49. Le programme de logements sociaux a donné lieu à ce jour à la construction de 7 469 logements. À peine plus de la moitié de ces derniers (51 %) sont occupés par des travailleurs salariés, et 40 % par des non-salariés, les unités restantes revenant à des Maliens vivant à l’étranger. Ce dernier groupe remet en question la détermination des bénéficiaires du programme. Les derniers logements sociaux construits sont ceux du lotissement de N’Tabocoro ; l’OHM accorde une subvention de 10 % au prix du logement avec un prêt sur 25 ans assortis d’un taux d’intérêt zéro. 50. Le Mali compte environ 207 coopératives d’habitat regroupées dans le cadre d’une organisation faîtière, la Confédération nationale des sociétés coopératives d’habitat du Mali (CONASCOH)10. Les coopératives sont généralement organisées par profession, comme la coopérative d’habitat d’enseignants, et elles demandent à leurs adhérents de verser régulièrement une cotisation. Elles bénéficient d’un certain appui de l’OMH, principal organisme public chargé du logement, sous forme de prêts ou de garanties de prêt. 51. Le microfinancement du logement est pratiquement inexistant au Mali. Les entrevues avec les prêteurs, importants et petits, n’ont généré que très peu d’intérêt ou d’informations sur des programmes de financement à petite échelle axés sur le logement. Seul un prêteur a indiqué qu’il 10 CONASCOH-Mali. 22 MALI accordait des financements de ce type, mais il s’agissait de prêts hypothécaires consentis aux travailleurs du secteur informel plutôt que des micros-prêts au titre du logement aux fins de la construction progressive d’un logement ou de sa modernisation. Ce domaine d’activité offre certainement des perspectives de croissance et de développement, mais il faudra du temps pour qu’elles se concrétisent faute de produits et de prestataires. B. Défis 52. En tant qu’institution, l’OHM est bien placé pour soutenir l’accès à des logements/au financement du logement aux ménages ayant de faibles revenus, mais il doit opérer de manière plus efficace. L’OHM fournit son appui par un certain nombre de circuits qui ne sont toutefois pas bien compris par les différentes administrations publiques ni par le secteur privé. Dans l’idéal, il devrait parvenir à mettre en place un mécanisme permettant de multiplier l’impact des ressources qu’il tire du prélèvement de 1 % sur les salaires. Il lui faut également veiller à ce que ses ressources soient ciblées sur ceux qui en ont le plus besoin. Tel qu’il est actuellement poursuivi dans le lotissement de N’Tabacoro, le programme est manifestement très généreux, mais il ne constitue pas une utilisation efficace des ressources étant donné qu’il n’est pas nécessaire d’accorder des prêts à taux zéro pour l’intégralité de la période de 25 ans ; il n’est pas non plus évident qu’un critère de revenus ait été utilisé pour déterminer l’éligibilité à bénéficier de ce mécanisme. 53. Le mouvement de coopératives d’habitat reste limité et manque de ressources malgré l’appui de l’OHM. La Banque de l’habitat du Mali (BHM) devrait être la principale contrepartie pour les prêts aux coopératives d’habitat, mais, en pratique, elle ne dispose que de ressources limitées et n’est pas en mesure de répondre à la demande. Aussi, les coopératives d’habitat s’emploient-elles à mettre en place une institution faîtière d’épargne et de crédit pour mieux satisfaire à leurs besoins. En pratique, seule une coopérative est, jusqu’ici, parvenue à construire des logements. Il s’agit de la coopérative des enseignants SISO, qui a construit 100 unités pour ses membres. La majorité des coopératives, toutefois, a jusqu’à présent réussi à acquérir certains terrains auprès de l’État, mais n’a pas été en mesure d’obtenir des financements pour construire des logements, ce qui signifie qu’elles ne versent plus de cotisations au pool de solidarité de leurs coopératives. C. Recommandations 54. L’OHM peut s’engager dans deux voies différentes pour fournir un soutien à des logements abordables : i) il devrait envisager de revoir son programme actuel de subvention pour inclure certains critères d’éligibilité fondés sur le revenu et aussi d’y associer des financements du secteur privé, ii) il a la possibilité de collaborer plus étroitement avec les coopératives dans le but de démultiplier l’impact des ressources publiques qu’il reçoit. L’OHM pourrait accorder un appui financier aux coopératives d’habitat pour leur permettre de mobiliser des financements bancaires sur le modèle du système du Housing Association du Royaume-Uni. L’organisme de réglementation du Royaume- 23 MALI Uni, Homes & Communities Agency, est également le principal organisme accordant des subventions pour donner accès à des logements abordables. L’OHM pourrait assumer une fonction similaire qui couvrirait les domaines suivants :  Transferts de capitaux pour financer l’acquisition initiale de terrains – ces transferts permettraient de constituer les fonds propres initiaux qui, conjointement à l’épargne accumulée, permettraient d’avoir des fonds suffisants pour permettre aux coopératives d’habitat d’emprunter.  Assistance technique/à la gestion de projet d’habitation. Les coopératives d’habitat n’ont souvent pas les compétences de base nécessaires pour participer à des projets de logements collectifs. En leur fournissant un appui, il pourrait être possible d’accroître la probabilité d’améliorer la qualité des logements et le remboursement des prêts. Si un logement n’est pas construit, il est probable que le prêt correspondant ne sera pas remboursé.  Réglementation des coopératives d’habitat pour assurer le respect de strictes normes de gouvernance et la probité de la gestion financière. L’imposition d’une stricte supervision réglementaire renforcerait le secteur et améliorerait sa cote de crédit.  Examen des mécanismes de subvention actuelle et des seuils applicables – il importe d’apporter certaines modifications au mécanisme en vigueur pour lui permettre de mieux fonctionner et de cibler ceux qui ont besoin d’un appui. Il pourrait également être utile d’accroître la transparence du fonctionnement du processus d’octroi de subventions, par exemple, dans le cadre de forums de discussion ouverts ou par le biais de la publication d’informations détaillées dans les journaux/sur le web. Le système est pour l’instant mal compris.  Examen de la possibilité d’un mécanisme de garantie des prêts pour les coopératives d’habitat – le système du Royaume-Uni a pour objet de favoriser la construction de logements destinés à des locations subventionnées, le montant des locations fournissant les revenus nécessaires pour rembourser les emprunts. Au Mali, où les coopératives d’habitat visent à donner accès à la propriété, il importera de trouver un mécanisme différent. Ce dernier pourrait s’appuyer dans une plus large mesure sur des sûretés matérielles des terrains/unités de logement, ainsi que sur l’épargne accumulée. L’octroi d’une garantie totale ou partielle de l’OHM pourrait faciliter l’accès à des financements durant la phase de construction. 55. Il serait possible d’envisager de poursuivre certains programmes pilotes de microfinancement du logement pour mettre à l’essai de nouveaux produits en collaboration avec des prestataires souhaitant participer à une telle opération. Ces produits n’étant guère 24 MALI connus, il serait utile de tester le marché en menant une opération pilote et de présenter certains des concepts de financement du logement à moyen terme sans sûreté. 56. Il importerait de développer le mouvement de coopératives pour fournir des logements aux Maliens de toutes les catégories économiques. Il faudra, pour cela, prendre un certain nombre de mesures pour s’assurer que les coopératives puissent obtenir des financements suffisants. Il est donc recommandé : i) de fournir un soutien technique aux coopératives dans le domaine de la planification des besoins de logements et de la planification de besoins d’équipements collectifs comme les écoles, les centres de santé et les transports, ii) d’assurer la solvabilité des coopératives, ce qui peut nécessiter le changement de leur statut juridique ou la création d’un véhicule leur permettant de contracter directement des emprunts (sur le modèle des Housing Associations du Royaume-Uni), iii) d’imposer un plus strict respect de l’obligation de constituer le produit d’épargne constitué par la cotisation puisque la contraction d’emprunts auprès des banques exige des coopératives qu’elles aient des fonds propres, en plus de terrains, iv) de fournir un appui pour régler les problèmes de gouvernance observés dans certaines coopératives (l’organisme proposé à cette fin est le CAMASC11 qui n’a jamais été constitué), et finalement vi) de définir certains critères pour établir l’ordre de priorité des membres bénéficiant d’un logement ; cette recommandation est cruciale, car certaines coopératives ont des adhérents venant de milieux économiques très différents. 57. La politique du logement pour les ménages ayant de faibles revenus mise en œuvre par l’intermédiaire de l’OMH ne répond manifestement pas aux besoins et manque de clarté. L’OMH a besoin de davantage de ressources pour pouvoir se rapprocher de la cible de 50 000 unités à l’horizon 2018. Parmi les suggestions formulées à ce jour figure le recours à une taxe sur le ciment dont le produit serait affecté aux logements sociaux. Cette mesure est intéressante parce que toute augmentation de l’activité dans le secteur du logement accroît la demande de ciment , ce qui contrebalance globalement l’impact de la taxe. Cette mesure est appliquée dans un certain nombre d’autres pays, dont le Maroc. L’OHM devrait, par ailleurs, envisager de préciser ses programmes en publiant des critères bien définis régissant l’octroi de subventions, et de formuler un programme spécialement axé sur les coopératives d’habitat. Ces différents programmes devraient être accompagnés d’un plan d’activité indiquant le nombre d’unités de logements sociaux devant être produites chaque année. 11 Centre d'appui aux associations mutuelles et sociétés coopératives. 25 MALI BANQUE DE L’HABITAT DU MALI A. Contexte 58. Les autorités maliennes ont entrepris d’accroître la stabilité du secteur financier, notamment en prenant des mesures pour stabiliser la BHM et lui donner les moyens de commencer à s’acquitter de sa mission qui est d’accorder des crédits au secteur de l’habitat. Le conseil des ministres a approuvé une stratégie de retrait de l’État des fonds propres de la BHM. Le plan convenu au départ consistait à privatiser cette dernière. 59. Depuis sa création en 1996, la Banque de l’Habitat du Mali a failli à sa mission qui consiste à développer le secteur du financement de l’habitat et à fournir des financements d’un coût abordable aux acheteurs de logements. Elle résulte de la transformation de la Société des chèques postaux et des caisses d’épargne (SCPCE). Dès 1998, elle était placée sous un régime de surveillance spéciale par l’organisme de contrôle bancaire parce qu’elle n’avait pas les fonds propres requis et qu’elle avait des problèmes de gouvernance. En 2006, plus de 75 % de tous ses prêts étaient improductifs. L’État est intervenu à de multiples occasions pour injecter des capitaux, ce qui a porté sa participation de juste 5 % à 79 % en 2010. 60. La BHM a actuellement six objectifs, dont seulement un a directement trait à sa fonction de banque de l’habitat. Les cinq autres sont davantage axés sur les comptes postaux dont elle a la concession et sur les opérations bancaires en général. S’agissant d’une banque d’État de l’habitat bénéficiant d’investissements publics importants et répétés, ces objectifs ne semblent pas pleinement cadrer avec la mission principale de la BHM qui est de développer le secteur de l’habitat : Objectifs institutionnels de la BHM12  Apporter son concours financier à la promotion et à l’amélioration de l’habitat au Mali  Collecter et rémunérer l’épargne populaire, particulièrement auprès des populations écartées du système bancaire par la modicité de leurs ressources et par leur localisation géographique à l’écart des places bancaires  Faire sur le territoire national ou en tout autre pays, directement ou en participation, toutes opérations de banque, d’escompte, d’avances, de crédits, de commissions.  Gérer les comptes chèques postaux et comptes d’épargne dans toutes les localités où existe un bureau de poste, par substitution à l’ONP  Définir la politique commerciale à mettre en œuvre à travers les Guichets Chèques Postaux et Caisse d’épargne des Bureaux de Postes 12 Voir le site de la BHM http://www.bhm-sa.com/ 26 MALI  Participer à toutes opérations financières, commerciales, mobilières immobilières ou de participation se rattachant à son objet et susceptibles de faciliter son développement. 61. Durant la préparation de l’opération de privatisation de la BHM, cette dernière à bénéficier d’une assistance technique du FMI et des services d’un bureau de consultants . Plusieurs points fondamentaux ont été soulevés, qui accroissent la difficulté d’une éventuelle privatisation. Il s’agit notamment : i) du grand nombre de petits actionnaires dont les parts ont été très diluées à la suite des diverses recapitalisations réalisées par l’État, ii) de la rentabilité limitée et de la faible part du marché de la banque, qui remet en question sa viabilité à long terme, et iii) du volume important d’immobilisations figurant actuellement au bilan qui ne sont pas conformes aux normes réglementaires et qui ne produisent aucun revenu. Les derniers comptes disponibles (2013) montrent que le volume des prêts a légèrement diminué, de même que les fonds propres par suite de l’augmentation des dotations aux provisions. B. Défis 62. La banque d’investissement dont les services ont été retenus pour superviser la privatisation n’a pas réussi à trouver des investisseurs prêts à investir dans une BHM privatisée. Une nouvelle démarche a été proposée en avril 2015, qui consiste à fusionner la BHM et la Banque malienne de solidarité (BMS) qui est une autre banque du secteur public, mais qui est financièrement stable. 63. La fusion proposée avec la BMS devra remédier à certains des problèmes fondamentaux qui sont à l’origine des défaillances de la BHM au cours des 20 dernières années. Il ne suffira pas de rétablir la santé financière de la BHM pour lui permettre de s’acquitter de sa mission. Il importera de s’attaquer aux problèmes fondamentaux que sont :  L’impression que les prêts de la BHM sont des « subventions aux logements publics » – il s’agit là d’un problème chronique pour les prêteurs du secteur public, qui sont en butte à un risque moral lorsqu’ils consentent des prêts, en particulier aux ménages ayant de faibles revenus. L’État est souvent peu enclin à faire pleinement respecter ses droits en tant que créancier, ce qui a pour effet d’affaiblir la discipline en matière de remboursement. La moitié du portefeuille de prêts de la BHM est improductif en partie par suite des insuffisances des analyses des dossiers, mais aussi en raison de l’absence de conséquences en cas de défaut de remboursement. Il sera très difficile de modifier cette réputation. Deux manières de procéder peuvent être adoptées : i) la banque pourrait, sous sa nouvelle forme, changer son image et se démarquer de son ancien rôle de prêteur du secteur public, et ii) elle pourrait prendre des mesures résolues pour recouvrer tous les crédits en arriéré et rétablir sa réputation de prêteur faisant respecter ses droits en tant que créancier. 27 MALI  La pénurie de financement à long terme dont souffre la BHM – bien que la BHM ait d’importants volumes d’engagements constitués par l’épargne de la diaspora, une proportion très faible de ces derniers est réellement à moyen ou long terme. La majeure partie de ces fonds sont stables, mais leurs détenteurs ont, par voie de contrat, le droit de les retirer à vue de sorte qu’ils ne peuvent pas financer l’intégralité d’un portefeuille d’hypothèques. La BHM n’est pas actuellement actionnaire de la Caisse régionale de refinancement hypothécaire. Cela semble irréaliste étant donné le rôle de chef de file qu’elle devrait jouer aux fins du développement du marché du financement de l’habitat au Mali. Cela pourrait s’expliquer par le manque de ressources en capital ou tout simplement le faible niveau d’activité qui ne nécessite pas l’obtention de liquidités supplémentaires ; il importerait toutefois qu’elle considère en priorité de devenir actionnaire de la CRRH dans le cadre de ses plans à long terme.  Les problèmes de gouvernance et de personnel – un grand nombre des problèmes rencontrés au cours des années dans le cadre de la BHM tiennent au manque d’expérience du financement de l’immobilier et à une mauvaise gestion des risques qui est, en fin de compte, un problème de gouvernance dont la direction et le conseil d’administration devraient assumer la responsabilité. Le portefeuille de créances irrécouvrables actuel de la banque est constitué de prêts consentis à des promoteurs sans contrôles adéquats, de sorte que de nombreux lotissements n’ont jamais été achevés. Les financements accordés étaient également à court terme, sur un marché interbancaire qui a fini par se tarir. Il importera de régler les problèmes de gouvernance en recrutant des effectifs compétents dans le domaine commercial et en améliorant les politiques de gestion des risques.  Santé financière – Les immobilisations inscrites au bilan sont essentiellement des propriétés foncières, résidentielles et commerciales, que la banque a obtenues après avoir fait jouer les garanties sur des prêts improductifs. Contrairement aux autres banques qui ont des difficultés à faire respecter leurs droits de créancier, la BHM jouit d’un privilège spécial qui lui permet de convertir ses prêts en titres de dette publique ce qui lui confère davantage de pouvoirs pour en faire respecter les conditions. Il est toutefois probable que la valeur des garanties est surestimée et ne serait pas réalisée si ces dernières étaient cédées à leur valeur du marché. Il importe donc d’apurer le bilan de la BHM pour lui permettre de redémarrer sur des bases saines, car, sinon, elle aura beaucoup de difficultés à regagner la confiance des investisseurs et à obtenir des lignes de crédit. Il est essentiel que la banque puisse lever des financements à long terme, car sa dépendance envers les dépôts de la diaspora ou les financements de l’État ne lui suffiront pas à l’avenir.  Mission de développement du secteur du financement de l’habitat – les propositions de l’État visent le nouveau groupe BHM/BMS dans son ensemble et sa couverture nationale et 28 MALI régionale en tant que grande entité bancaire. On pourrait à juste titre faire valoir que la BMS dispose de meilleures compétences spécialisées dans le domaine bancaire qui aideront la BHM à améliorer ses systèmes et son administration. La BMS n’a toutefois pas de concession dans le domaine du financement du logement de sorte qu’il n’est pas évident qu’elle puisse remettre à niveau les opérations de financement de l’habitat de la BHM. Le principal intérêt que présente, pour la BMS, sa fusion avec la BHM est probablement l’accès aux envois de fonds/d’épargne de la diaspora que gère la BHM depuis le temps où elle était une banque d’épargne postale. La BMS bénéficiera ainsi de solides flux de dépôts à long terme. C. Recommandations 64. Il importe de considérer ces recommandations en fonction de la décision qui sera finalement adoptée en ce qui concerne la structure institutionnelle de la BHM. Celle-ci pourrait devenir une composante d’une nouvelle institution résultant d’une fusion, continuer d’opérer en tant que banque d’État ou devenir une institution privatisée. Compte tenu des défis présentés précédemment, il importe de porter principalement l’attention sur :  Un nouveau plan stratégique pour le développement des activités hypothécaires dans le cadre de la BHM ainsi que dans l’ensemble du secteur financier  Une éventuelle séparation du rôle fondamental de financement du logement du reste des activités pour permettre à la BHM de clairement centrer ses efforts sur cette unique activité  Le rétablissement de la santé financière, qui est une condition préalable à l’élargissement du bilan, mais qui ne devrait pas être considéré comme une solution en soi  L’examen des modalités actuelles de gestion des risques et de gouvernance. Elles sont en effet à l’origine de la situation financière précaire dans laquelle la BHM se trouve actuellement et il faudra les modifier avant d’accroître l’envergure des programmes de financement  le changement de l’image de la banque et le déploiement d’efforts pour faire respecter les droits des créanciers –il importe que la BHM perde la réputation de prêter des fonds que les emprunteurs peuvent s’abstenir de rembourser sans avoir à craindre la moindre conséquence. 29 MALI BIBLIOGRAPHIE ET REFERENCES Cadre de stratégie pour la croissance et la réduction de la pauvreté – CSCRP 2012-2017, décembre 2011 Alain Durand-Lasserve, Maÿlis Durand-Lasserve, Harris Selod, Policy Research Working Paper 6687,, November 2013, Systemic Analysis of Land Markets and Land Institutions in West African Cities Rules and Practices - The Case of Bamako, Mali BCEAO, octobre 2014, Note d’analyse sur les conditions de finance bancaire de l’habitat dans les pays de l’UEMOA Center for Affordable Housing Finance, 2014 Yearbook, Housing Finance in Africa, a review of some of Africa’s housing finance markets, November 2014 Ministère des Domaines de l’État, des affaires foncières et du patrimoine, La réforme de la gestion foncière visant l’instauration d’un cadastre au Mali, octobre 2014 30 MALI ETUDES DE CAS Les études des cas de l’Inde, du Maroc et de l’Égypte présentées ci-après se rapportent à trois pays qui sont confrontés à des défis et à des problèmes de développement différents. Dans les trois pays, l’État joue un rôle important qui consiste à catalyser le processus tout en démultipliant son impact en faisant appel à une forte participation du secteur privé. Les trois pays ont des difficultés à répondre aux besoins de logement des membres de la population ayant de faibles revenus. Ces difficultés tiennent non seulement à l’offre de financements pour le logement, mais aussi, du côté de l’offre, à la fourniture de logements d’un coût abordable. Bien qu’ils aient atteint un niveau de développement différent de celui du Mali, certains des outils et des démarches adoptées par ces pays présentent de l’intérêt pour ce dernier. En Égypte, l’État a réussi à faire d’un système de subventions au logement défaillant un système ciblant et servant ceux qui en ont le plus besoin. En Inde, la banque d’État pour le financement du logement peut servir de catalyseur au développement du secteur tout entier. La NHB assume les fonctions d’organe de réglementation, de fournisseur de liquidités, d’investisseur et d’organisme de subvention pour le secteur du logement. Elle le fait de manière efficiente et efficace conjointement au marché. Au Maroc, les ménages ayant de faibles revenus ou qui travaillent dans le secteur informel, c’est-à-dire la catégorie socioéconomique à laquelle appartient la majorité de la population malienne, peuvent bénéficier d’une garantie. A. Maroc Encadré – le FOGARIM : caisse de garantie marocaine pour les prêts au logement aux personnes ayant de faibles revenus Constitué en 2004, le FOGARIM cible principalement les ménages ayant des revenus modestes ou irréguliers. Il accorde des garanties couvrant 70 % des pertes au titre des prêts hypothécaires. Étant donné le type de revenus considérés, le principal critère de sélection retenu est celui du prix (qui est plafonné à 25 000 dollars) ; et le montant des mensualités, qui ne peuvent dépasser l’équivalent de 200 dollars (pour les revenus plus élevés) ou 40 % du revenu des ménages (pour les revenus plus faibles). Les garanties peuvent jouer une fois que le remboursement d’un prêt est en retard de 9 mois, et que le processus de saisie a été lancé. À l’issue d’une période initiale durant laquelle les garanties étaient accordées gratuitement, le FOGARIM a adopté un système de primes basées sur les risques, dans le cadre duquel le montant de la prime est une fonction inverse de la mise de fonds. En 2009, le FOGARIM a été fusionné avec un autre fonds de garantie qui cible les fonctionnaires ayant des revenus intermédiaires, les travailleurs indépendants de la classe moyenne et les Marocains non résidents achetant ou construisant des maisons d’une valeur à hauteur de 100 000 dollars. Ce fonds consolidé, Damane Assakane, émettait des garanties à hauteur d’un montant 9,3 milliards de dirhams marocains (MAD) à la fin de 2010 (1,2 milliard de dollars), tandis que ses fonds propres se chiffraient à 0,95 milliard de dirhams. Une réforme des garanties a été entreprise en 2011. Le prix plafond dans le compartiment des « logements sociaux » a été porté à 100 000 dollars et la mensualité maximum à 300 dollars. Le plafond des prix devrait être 31 MALI éliminé dans les autres compartiments, mais le montant garanti devrait être plafonné à 50 000 dollars. Le traitement des demandes sera amélioré, les paiements étant effectués avant que les contrôles de validité ne soient effectués. Source : Hassler (2011) B. Inde Informations générales Le secteur indien du logement comporte de longue date de graves défaillances qui ont trait au crédit et à l’infrastructure du marché. La libéralisation et les réformes du marché dans les années 90 ont largement contribué à accroître la productivité et l’efficacité du secteur en ce qui concerne les volumes de crédit et leur absorption par le marché. Un certain nombre de mesures ont été prises dans le cadre d’un partenariat forgé entre les autorités centrales et celles des États. Une action est donc menée pour promouvoir l’intégration du marché financier et du secteur du logement « réel », qui posait de graves difficultés lorsque les réformes ont été lancées au début des années 90. Outre le réseau d’institutions formelles de financement, un grand nombre d’institutions de microfinance (IMF), d’organisations communautaires, de groupes d’entraide, etc. opèrent dans les zones urbaines et rurales pour répondre aux besoins de logement et de financement du logement des populations vivant dans ces régions. Contexte institutionnel Diverses interventions stratégiques ont été lancées par les autorités à l’échelon central et des États et par les organismes réglementaires dans le but de s’attaquer aux problèmes posés par la pénurie de logements et la cherté du financement du logement. Sachant que la bonification des taux d’intérêt contribue largement à stimuler la demande de crédit au logement dans la tranche des ménages ayant de faibles revenus ou des revenus moyens, l’Inde a adopté pendant un an (du 1er octobre 2009 au 30 septembre 2010) une mesure de bonification de 1 % du taux d’intérêt sur tous les prêts au titre de logements individuels à hauteur d’un montant de 10 lakh roupies (16 000 dollars), sous réserve que le coût de l’unité ne dépasse pas 20 lakh roupies (32 000 dollars). Au cours des 10 dernières années, les banques ont été les principales institutions à l’origine de financements hypothécaires dans le pays. Le portefeuille de prêts au logement des banques augmente depuis quelques années. Grâce à leur vaste réseau, elles ont réussi à mettre des crédits au logement à la disposition de résidents de régions très excentrées. L’apparition de banques rurales régionales, d’institutions de microfinance opérant dans le domaine du logement contribue également à la constitution d’un « créneau » sur ce marché. Dans le même temps, Apex Cooperative Housing Finance Societies (ACHFS) continue de jouer un rôle central en prêtant des fonds au titre du logement à ses sociétés primaires et à ses membres. Les sociétés de crédit au logement – Housing Finance Companies (HFC). Les HFC, qui sont des institutions spécialisées dans le financement du logement inscrites auprès de la National Housing Bank, constituent une partie essentielle des institutions de financement hypothécaire en Inde. Les 53 HFC enregistrées auprès de la National Housing Bank au 31 mars 2011 ont un réseau d’environ 1 300 agences réparties dans tout le pays. Leur 32 MALI part du marché est de l’ordre de 30 à 35 % du marché de détail du financement du logement et elles traitent essentiellement avec les emprunteurs du secteur formel. Housing Development Finance Corporation (HDFC). HDFC est une institution constituée sous forme de partenariat privé-public. En sa qualité de principal prêteur spécialisé dans le logement en Inde, elle a été établie en 1977 dans le but principal de promouvoir la propriété de logement en accordant des financements à long terme aux ménages. Elle était au départ financée par des investisseurs et par l’émission d’obligations. HDFC et les autres HFC sont maintenant financées par la National Housing Bank. HDFC a lancé un programme de dépôt pour les particuliers en 1991 et a créé une filiale en 1995. Elle a innové dans le domaine des instruments (premier prêt hypothécaire à taux variable en 1999), de la titrisation (2000), de l’approbation de prêt en ligne (2001) et de l’externalisation des processus d’entreprise (2001) en Inde. Elle fournit un appui à des sociétés de financement du logement du secteur privé au Bangladesh (Delta Brac) et au Sri Lanka. National Housing Bank (NHB). NHB, qui a été créée en tant qu’organe de réglementation et de mécanisme de liquidité pour le secteur, est l’institution financière faîtière du système de financement du logement mise en place en 1998 par un acte du parlement (National Housing Bank Act, 1987). Elle a contribué à la mise en place du marché hypothécaire en Inde. Les récentes directives formulées par son conseil d’administration visent à apporter un soutien durable au marché du financement des logements destinés aux ménages ayant de faibles revenus. NHB est placée de manière stratégique en tant qu’institution financière faîtière de l’État de manière à pouvoir considérer, formuler et appuyer les politiques concernant le développement du secteur du logement et le système de financement correspondant. Les principales institutions de financement (Primary lending institutions - PLI) figurant sur la liste des clients de NHB sont notamment les HFC, les banques coopératives urbaines, les banques commerciales d’État, les banques rurales régionales et, à l’autre extrémité de l’éventail, les IMF et les ONG. Les PLI bénéficient de financements de gros de NHB. Fonds disponibles pour le financement de logements NHB a deux produits de financement : un produit de « refinancement » pour les HFC et les banques, et un produit de « préfinancement » pour les IMF et les autres organismes. Elle perçoit un spread (+-100 points de base) peu élevé à ce titre. NHB fournit ces financements sur la base d’hypothèques garanties soumises par les PLI. NHB assume le risque de crédit institutionnel des PLI, et perçoit une commission sur les hypothèques présentées par ces dernières. Les PLI assument le risque des différentes hypothèques. Le produit de « préfinancement » de NHB a été conçu parce que les PLI de plus petite taille, essentiellement les IMF, n’ont pas le bilan nécessaire pour octroyer puis céder des financements. C’est pourquoi NHB avance des fonds aux IMF pour qu’elles puissent accorder des hypothèques à des particuliers. Durant l’exercice 2010-11, NHB a décaissé un montant global de l’ordre de 2,67 milliards de dollars, dont 97,4 % par le biais du mécanisme de refinancement de la banque. Les décaissements au titre des refinancements ont bénéficié à différentes catégories de PLI, notamment les Housing Finance Companies (HFC), les Scheduled Commercial Banks (SCB), les Scheduled Urban Cooperative Banks (UCB), les banques rurales régionales et 33 MALI les institutions du secteur coopératif (ACHFS et ARDB). Les HFC et les SCB sont les principaux bénéficiaires de ces opérations puisqu’elles sont obtenues 28,2 % et 69,2 %, respectivement, du montant total des décaissements au titre des refinancements durant l’exercice 2010-2011. Les HFC sont essentiellement tributaires, en plus de leurs fonds propres et de leurs réserves, de prêts accordés par les banques et par les institutions financières. Elles peuvent toutefois également se financer par le biais d’emprunts obligataires, de dépôts intersociétés, d’effets commerciaux, de créances subordonnées et de dépôts à terme du public. Par suite de l’expansion du marché hypothécaire, le marché de la titrisation des hypothèques résidentielles accroîtra considérablement la valeur et la profondeur du système. NHB devrait contribuer de manière essentielle à promouvoir des logements d’un coût abordable et au développement d’un marché hypothécaire secondaire profond et dynamique dans le pays. Évolution de la situation durant la crise financière mondiale Les marchés financiers indiens n’ont pas été à l’abri de la crise financière mondiale, bien qu’ils n’en aient pas subi pleinement l’effet. Si les perceptions des risques relatifs à la croissance de l’économie indienne dans un avenir immédiat se sont quelque peu détériorées, l’impact de la crise sur l’économie nationale devrait être relativement modéré. La Reserve Bank of India (RBI) poursuit une politique monétaire anti-inflationniste depuis octobre 2009, dans le but de juguler l’inflation et d’atténuer les anticipations inflationnistes dans le pays. L’accroissement régulier des taux directeurs a débouché sur un gonflement du volume des emprunts ainsi qu’une augmentation des taux prêteurs. En raison de leur forte sensibilité au taux d’intérêt, les prêts au logement sont davantage exposés au risque de défaut de remboursement des emprunteurs. En décembre 2010, la Reserve Bank of India a renforcé ses normes prudentielles pour les prêts au logement afin d’éviter des engagements excessifs. Malgré le resserrement des directives par la RBI et l’État, le crédit au logement a augmenté plus rapidement en 2010-11 que l’année précédente. Les mesures de resserrement ayant été mises en œuvre vers la fin de l’année, leur impact devrait toutefois se faire sentir prochainement. C. Égypte Le marché hypothécaire égyptien est une composante relativement récente du secteur financier. L’Égypte a réalisé d’importants progrès dans le cadre de la mise en place d’un système de financement hypothécaire, de la réforme du système d’enregistrement des terrains et des propriétés, de la formulation d’une législation de l’impôt foncier mieux adaptée et de l’adoption d’un code uniforme du bâtiment, de l’application d’une nouvelle législation sur les locations et de l’élargissement de la gamme des types de logements d’un coût abordable proposés dans le cadre des programmes de logements sociaux. 34 MALI Juste après la révolution de 2011 en Égypte, l’économiste péruvien Hernando de Soto a publié un article13 dans le Wall Street Journal analysant la relation entre les droits fonciers et les causes de la révolution. Il a brièvement récapitulé l’un des facteurs du mécontentement causé par le régime Mubarak en expliquant que « plus de 90 % des Égyptiens n’ont pas de titre légal pour leurs biens fonciers. Il ne faut guère s’étonner qu’ils ne puissent accumuler de patrimoine et aient perdu espoir » Si, donc, beaucoup a été accompli, il reste encore beaucoup à faire pour accroître l’envergure du marché hypothécaire égyptien et mettre le financement du logement à la portée des groupes de revenus les plus faibles. Il importe de replacer ce chapitre dans le contexte du développement du secteur financier dans son ensemble, mais aussi de le considérer, seul, en tant que feuille de route pour une future expansion du secteur hypothécaire. Développement du marché hypothécaire Le marché hypothécaire égyptien s’est rapidement développé entre 2006 et 2010, bien qu’il reste relativement peu important par comparaison à l’économie globale et à l’ensemble du système financier. Son expansion initiale a été essentiellement entraînée par les banques puis reprise par les sociétés de crédit hypothécaire. Bien qu’il soit difficile d’obtenir des données récentes sur les banques, il semblerait que, en 2010 et en 2011, ces dernières n’aient accordé que très peu de financements hypothécaires. La croissance future du secteur dépendra probablement, du moins en partie : i) de la poursuite des opérations de prêt des sociétés de crédit hypothécaire, à supposer qu’elles soient en mesure de financer leur expansion, ii) de l’élargissement des programmes de financement public, éventuellement dans le cadre des programmes de prêts bonifiés du Plan national pour l’habitat qui est en phase d’achèvement ou, plus probablement, dans le cadre du fonds de financement des hypothèques du programme de financement hypothécaire à un coût abordable. 13 Hernando de Soto, « Egypt’s Economic Apartheid », article publié le 3 février 2011 dans le Wall Street Journal. 35 MALI Graphique 3 - Encours des créances hypothécaires Graphique 4 - Encours des créances hypothécaires 7,000 0.45% 0.40% 6,000 0.35% 5,000 MFCs 0.30% Banks 4,000 0.25% % GDP EGP m 3,000 0.20% 0.15% 2,000 0.10% 1,000 0.05% - 0.00% Source : organe de contrôle financier égyptien, base de données IFS Malgré sa rapide expansion, le marché hypothécaire égyptien reste bien moins développé que ceux de nombreux pays voisins. Graphique 5 - Ratio créances hypothécaires/PIB - (données les plus récentes disponibles) Morocco United Arab Emirates 18.0% Kuwait 16.0% Tunisia 14.0% 12.0% Lebanon Jordan 10.0% Iran, Islamic Rep. West Bank & Gaza 8.0% Bahrain Egypt, Arab Rep. Saudi Arabia 6.0% Oman Algeria 4.0% 2.0% 0.0% Source : base de données de la Banque mondiale établie à partir des données des banques centrales et autres sources nationales. 36 MALI 14 Trajectoire de la réforme du marché hypothécaire 2001-2009 Depuis 2001, l’État a pris un certain nombre de mesures pour promouvoir le financement hypothécaire et le financement du logement. Il a notamment mis en place un cadre juridique préparant le terrain au financement hypothécaire, mis en place un organisme de réglementation, constitué un fonds de soutien au logement pour les ménages ayant des revenus faibles moyens, et créé des sociétés spécialisées dans le financement hypothécaire. Par ailleurs, le régime de saisie hypothécaire a été modernisé, le système d’enregistrement des biens fonciers a été amélioré et les frais correspondants abaissés, et le bureau d’information sur le crédit privé est devenu pleinement opérationnel. En juillet 2009, une nouvelle loi a été adoptée, qui porte création d’une autorité de supervision des institutions financières non bancaires. Le précédent programme de réforme du secteur financier égyptien avait pour objet de créer un marché du financement hypothécaire dynamique. Un certain nombre d’importantes réformes ont été entreprises à cette fin. Au nombre des diverses composantes du financement du logement mises en place figurent :  La promulgation de la loi sur le financement de l’immobilier, Loi 148 de 2001— cette loi est la base de toutes les réformes, puisqu’elle établit les institutions chargées de réglementer le secteur hypothécaire, crée le Fonds de garantie et de subvention et prescrit les règles régissant le type d’instrument de prêt que les banques et les sociétés de financement hypothécaire sont autorisées à proposer aux emprunteurs.  La création de l’organisme de financement hypothécaire, dont les fonctions ont été placées sous l’autorité de l’autorité de supervision financière égyptienne (Egyptian Financial Supervisory Authority – ESFA) en juillet 2009 — mesure essentielle pour à l’établissement d’un cadre réglementaire sûr et solide permettant de protéger les intérêts des prêteurs et des consommateurs. La crise actuelle fait clairement ressortir l’importance d’une solide réglementation.  La constitution d’un mécanisme de liquidité pour les financements hypothécaires — l’Egyptian Mortgage Refinance Company (EMRC), en juin 2006, qui élargit l’accès des principales sources de financement hypothécaire aux refinancements à terme essentiels à la mise en place de financements à long terme et à une meilleure gestion des risques financiers (voir l’encadré 1).  L’exécution des saisies — il est essentiel que les prêteurs puissent faire respecter leurs droits en matière de garantie pour pouvoir évaluer correctement les garanties offertes au titre d’un prêt. Les premiers cas de saisie ont été portés devant les tribunaux en 2008, et constituent les précédents juridiques nécessaires pour fournir des assurances aux prêteurs hypothécaires.  La rationalisation de l’enregistrement des titres fonciers — ce processus a été nettement amélioré grâce à l’établissement d’un programme de cadastre et l’attribution de titres d’envergure nationale. Le 14 Tiré du rapport d’évaluation du Mortgage Finance Program Project (2009) 37 MALI temps nécessaire pour enregistrer une hypothèque et les commissions prélevées à cette fin ont en outre été nettement réduits. L’État continue de s’efforcer de remédier aux problèmes d’enregistrement des biens fonciers afin de faciliter le développement de marchés primaires.  Le renforcement de la protection et de l’éducation financière des consommateurs — L’EFSA poursuit des programmes concernant les informations minimales devant être divulguées et l’éducation des consommateurs. Ces programmes ont pour objet de faire connaître aux consommateurs égyptiens les nouveaux produits financiers et de s’assurer qu’ils comprennent les conditions des produits qu’ils acquièrent avant de contracter un emprunt.  La mise en place du premier bureau d’information sur le crédit privé — i-Score a été mis en place dans le but de fournir des informations à jour et exactes sur la solvabilité, qui serviront à améliorer le processus d’approbation des dossiers et de réduire le risque de crédit pour les prêteurs. Ces éléments contribuent au développement progressif du secteur hypothécaire en Égypte, en attirant et capitaux étrangers dans le secteur et en permettant une expansion régulière du nombre de prêts hypothécaires et de leur couverture géographique. Neuf MFC non bancaires ont été créées, et d’autres sont en voie de constitution, mais elles ne sont encore qu’à l’origine d’une faible part des financements en raison de l’insuffisance des ressources à long terme disponibles et des délais requis pour enregistrer les titres fonciers dans les nouvelles collectivités urbaines. 38