Union des Comores Revue des Dépenses Publiques et de la Gestion Budgétaire Contenu Remerciements 4 RESUME EXECUTIF 5 Introduction 5 Résumé des Constats 5 Description des Outils 8 Résumé des Recommandations 10 CADRE BUDGETAIRE: EVOLUTION, VIABILITE ET PERSPECTIVE 12 1. Vue D'Ensemble 13 2. Contexte 14 3. Tendances Budgétaires: 2008 à 2014 14 4. La Voie dans Laquelle les Comores Se Sont Engagées Est-Elle Viable>? 21 5. Perspective: Amélioration des Résultats Budgétaires 23 6. Recommandations 24 Annexe 25 Notes de Fin 27 PROBLEMATIQUE D'EXECUTION ET DE CREDIBILITE BUDGETAIRES 29 1. Vue D'Ensemble 30 2. Analyse du Résultat de L'Exécution Budgétaire 30 3. Problèmes de Discipline et D'Exécution Budgétaires - Explication des Constats en ce qui Concerne le Résultat 37 4. Recommandations 40 Annexe 42 Notes de Fin 48 LE CADRE BUDGETAIRE DE LA PRESTATION DE SERVICES 50 1. Vue D'Ensemble 51 2. Le Cadre: La Prestation de Service dans Un Contexte Décentralisé 51 3. Les Tendances: (Sous) Financement de la Prestation de Services 53 4. Recommandations: Options de Rééquilibrage du Financement Des Prestations de Services 58 Annexe 62 Notes de Fin 64 LE CADRE BUDGETAIRE POUR LE REDRESSEMENT DU SECTEUR DE L'ECTRICITE 65 1. Vue D'Ensemble 66 2. Contexte: Le Secteur de L'Électricité et :Les Goulots d'Etranglement Structurels de la MA-MWE 67 3. Situation Financière de la MA-MWE: Implications et Risques Fiscaux 69 4. Description de l'Outil de Simulation 74 5. Simulations de Réformes 74 6. Résultats des Simulations 75 7. Conclusions et Recommandations 80 Annexe 82 Notes de Fin 85 Bibliography 89 3 Remerciements Ce document, intitulé Revue des dépenses publiques et de la gestion budgétaire des Comores, a été élaboré par le personnel de la Banque mondiale en vue d’aider le Gouvernement des Comores à renforcer la base de gestion de son programme de dépenses publiques. Il a été préparé par Shireen Mahdi (Economiste, Banque mondiale) et Wael Mansour (Economiste, Banque mondiale), avec l’appui d’Antoissi Said Ali Said (Consultant à long terme, Banque mondiale), Ewa Katarzyna Klimowicz (Consultant à long terme, Banque mondiale) et Jean-Gaspard Ntoutoume Ayi (Consultant). L’équipe tient à remercier le Gouvernement des Comores pour sa coopération et sa collaboration. Elle tient tout particulièrement à remercier la Direction Générale du Budget et la Cellule de Réformes Economiques et Financières pour avoir fourni les données nécessaires à l’élaboration des notes et pour avoir examiné leur contenu et donné leur feedback. L’équipe exprime également sa reconnaissance aux collègues de la Banque mondiale qui ont passé ce travail en revue et prodigué des conseils. Il s’agit notamment de Mark R. Lundell (Country Director, Banque mondiale), Mark Roland Thomas (Practice Manager, Banque mondiale), Bernard Funck (Economiste en chef, Banque mondiale), Coralie Gevers (Country Manager, Banque mondiale), Julio Revilla (Chef de Programme, Banque mondiale), David Stephen Knight (Economiste, Banque mondiale), Camille Anne Nuamah (Country Manager, Banque mondiale), Ralph van Doorn (Economiste Principale), Christina Yves Gonzalez (Economiste Principale), Anne-Lucie Lefebvre (Specialiste principlae en gestion publique), Heriniaina Mikaela Andrianasy (Specialiste en gestion publique) et Mustafa Zakir Hussain (Spécialiste Principal en Energie, Banque mondiale). 4 Résumé Exécutif INTRODUCTION Cette revue des dépenses publiques et de la gestion budgétaire des Comores a pour objectif d'aider le Gouvernement des Comores à renforcer la base de gestion de son programme de dépenses publiques. La revue dresse un bilan de l'évolution des dépenses et des systèmes régissant les dépenses publiques, en se penchant spécialement sur l'amélioration de la viabilité budgétaire, la crédibilité budgétaire et le renforcement de la gestion budgétaire dans les secteurs de l'électricité et de la prestation de services. La revue se décline en une série de notes de politique qui présentent des analyses et des recommandations que le Gouvernement des Comores peut mettre à profit pour améliorer la gestion de ses dépenses. Des efforts ont également été spécialement entrepris pour fournir des outils pratiques qui peuvent aider les autorités à renforcer leur gestion budgétaire. Les livrables de cette revue sont les suivants: Notes de politique: 1. Situation budgétaire : évolution, viabilité et perspective 2. Problématique d'exécution et de crédibilité budgétaires 3. Cadre budgétaire pour la prestation de services 4. Cadre budgétaire pour le redressement du secteur de l'électricité Outils/modèles de gestion des dépenses: 5. Cadre de prévision des recettes 6. Modèle financier du secteur de l'électricité 7. Base de données des recettes et des dépenses et cadre de projection budgétaire sur le moyen terme RESUME DES CONSTATS Cadre Budgétaire : Evolution, Viabilité et Perspective La gestion budgétaire des Comores a fait des avancées concrètes au cours des quelques dernières années. Si le budget a augmenté de 26 pourcent en termes réels depuis 2008, le déficit budgétaire des Comores a été maintenu à un niveau modeste correspondant en moyenne à 1 pourcent du PIB. En effet, les équilibres budgétaires des Comores sont automatiquement régulés par deux facteurs, à savoir, d'une part, l'absence de canaux de financement privé qui limite la capacité des autorités à emprunter pour dépenser ; et d'autre part, un important ancrage budgétaire à travers la Banque Centrale des Comores qui soumet les avances faites par la banque centrale au Trésor à une limite de 20 pourcent des recettes fiscales moyennes des trois années précédentes. Les réformes favorables à la discipline budgétaire ont également apporté une contribution, notamment par des mesures visant à contenir la masse salariale et des réformes visant à renforcer les recettes douanières qui ont fait augmenter ces dernières de 55 pourcent en termes réels. Ces efforts ont été soutenus par un flux régulier de subventions et l'allégement de la dette dans le cadre de l’IPPTE, permettant, de façon générale, un maintien en position. Toutefois, en dépit d'un énorme déficit de financement des infrastructures, l'élargissement de la marge de manœuvre budgétaire et l'augmentation des dépenses depuis 2008 ont entraîné un accroissement du budget ordinaire, assorti d'une augmentation relativement modeste des investissements. Ces réalisations sont toutefois fragiles et la tendance risque de s'inverser si les finances comoriennes continuent leur dérive vers une situation de moins en moins viable. Le contexte budgétaire a changé depuis 2013 et le budget fait à présent face à des pressions de dépense plus intenses. La pression subie par le budget ordinaire s'alourdit avec la poursuite des recrutements dans la fonction publique et les revendications salariales, le 5 Résumé Exécutif déficit de financement constant de la MA-MWE et l'influence expansionniste du cycle électoral. En même temps, l'accroissement des recettes de l'Etat résultant principalement par l'augmentation des recettes douanières s'est arrêté et ces recettes risquent même de baisser avec la dépréciation du franc comorien et l'affaiblissement de la demande en importations qui en résulte. Le cadre budgétaire se trouve donc de plus en plus fragilisé. Suite à leur croissance au cours des dernières années, les recettes issues des importations en sont à représenter 49 pourcent de l'ensemble des recettes. Les recettes sont donc vulnérables au taux de change et aux chocs des prix des produits de base. En outre, la volatilité des recettes s'est aggravée, alors même que les dépenses sont devenues encore plus rigides avec l'expansion du budget ordinaire. En même temps, le solde général hors subventions s'est creusé et le ratio dépenses ordinaires-ressources internes n'a cessé d'augmenter depuis 2013. Ces facteurs indiquent que le gouvernement dépend de plus en plus des subventions pour ses frais ordinaires et qu'il est possible que le budget suffise de moins à moins à couvrir les frais de fonctionnement de base du gouvernement, en particulier aux moments où les recettes sont peu élevées. Par ailleurs, parce que les volants de sécurité budgétaire des Comores sont limités, les ajustements sont effectués au niveau des dépenses de développement et d'investissement, comme cela a été le cas tout dernièrement en 2014 quand le budget d'investissement interne a été réduit de 58 pourcent. Un cadre de scénario budgétaire prospectif a été élaboré pour simuler le potentiel d'augmentation de la marge de manœuvre budgétaire et de réorientation du budget vers les dépenses prioritaires. Le cadre intègre les divers thèmes et outils de cette revue pour présenter une perspective d'amélioration de la viabilité budgétaire. Il présente une analyse de la situation budgétaire probable dans deux scénarios : statu quo et mise en œuvre de réformes d'assainissement. Les hypothèses dans le scénario d'assainissement sont que les recettes augmentent et le budget ordinaire reste constant en termes réels. Exception est faite du budget non salarial pour la prestation de services qui devrait augmenter. Des réductions des subventions d'électricité sont incorporées sur la base d'estimations du déficit de financement de la MA-MWE faites à partir du modèle du secteur de l'électricité élaboré dans le cadre de cette revue. En dernier lieu, le cadre intègre des estimations de recettes générées à l'aide du cadre de prévision des recettes également élaboré dans le cadre de cette revue. Les projections du scénario budgétaire indiquent que les réformes d'assainissement pourraient accroître la marge de manœuvre budgétaire d'une valeur pouvant aller jusqu'à 6,2 pourcent du PIB d'ici 2018, alors qu'un statu quo pourrait occasionner un déficit de financement d'une valeur pouvant aller jusqu'à 1,6 pourcent du PIB. Ces scénarios montrent à quel point il est urgent d'entreprendre des réformes d'assainissement qui aient un impact tangible en termes d'expansion de la marge de manœuvre budgétaire sur le moyen terme. Ils démontrent qu'il est possible d'élargir la marge de manœuvre fiscale en prenant des mesures qui entraîneront une augmentation agressive des recettes, freineront l'augmentation des dépenses ordinaires et feront baisser le fardeau budgétaire du secteur de l'électricité. Ils soulignent également la possibilité de réviser la composition du budget pour le réorienter vers les dépenses essentielles jusqu'ici sous-financées telles que la prestation de services et les investissements internes. Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires La crédibilité budgétaire est le frein majeur à l'exécution budgétaire aux Comores. L'analyse de l'exécution montre que si l'exécution budgétaire est robuste au niveau global, le plan budgétaire lui-même manque de crédibilité au vu du volume élevé de réaffectations faites dans le courant de l'année, aussi bien entre catégories économiques qu'entre ministères/institutions. L'arbitrage au cours du cycle d'exécution budgétaire semble avoir défavorisé les secteurs économique et social au bénéfice des dépenses administratives et de rémunération non prioritaires. De plus, cette tendance s'est accompagnée d'une forte utilisation de postes budgétaires non définis intitulés « autre » ou de dépenses mutualisées intitulées « dépenses communes ». Les goulots d'étranglement dans le processus d'exécution budgétaire et l'environnement de contrôle expliquent largement les tendances d'exécution observées. La crédibilité budgétaire est affectée par les contraintes majeures suivantes: faiblesses dans le processus de préparation du budget, étroitesse du cadre de nomenclature budgétaire, concentration de l'autorité d'exécution au niveau du Ministère des Finances et faiblesse des processus de planification de la trésorerie. Cadre Budgétaire Pour la Prestation de Services Le cadre budgétaire des Comores pour la prestation de services est défini par un cadre hautement décentralisé qui assigne d'importantes responsabilités institutionnelles aux îles, notamment la prestation de services de santé et d'éducation primaires et secondaires. Le cadre donne aux îles l'autonomie budgétaire d'affecter les ressources à leur discrétion; et d'alimenter leur budget par des transferts venant du gouvernement de l'Union. 6 Résumé Exécutif Une revue de leurs budgets suggère que les îles n'ont pas adopté d’approche stratégique dans l'affectation de ressources à la prestation de services. Les budgets favorisent, de façon caractéristique, les dépenses salariales en priorisant la dotation en personnel et les recrutements, même si les indicateurs montrent que la prestation de services aux Comores jouit, dans l'ensemble, de ratios de dotation en personnel élevés. Ces tendances ont mené au sous-financement des postes essentiels à l'amélioration de la prestation de services, notamment les provisions de base telle que les supports didactiques et les médicaments, les inspections scolaires, la formation, l'assainissement et les améliorations d'infrastructure. A cause de ce sous-financement, les écoles et les centres de santé dépendent des frais et honoraires pour leur fonctionnement, ce qui, en termes pratiques, transfère la charge des coûts aux familles et à la communauté. En même temps, la part du secteur privé dans la prestation de services a augmenté pour couvrir le déficit des services publics. Le sous-financement des dépenses non salariales est la conséquence de divers facteurs, notamment la structure du système de transfert budgétaire. A l'instar de nombreux petits Etats fragiles, le secteur public subit une forte pression à absorber la main-d'œuvre laissée en reste face aux taux élevés de chômage et à la rareté des postes dans le secteur privé. Par ailleurs, les Comores fonctionnent sur ce qu'on pourrait appeler un système transfert intergouvernemental à usage général où les transferts effectués au bénéfice des îles ne sont sujets à aucun plafond de dépenses, ni à aucune obligation d'affectation à des domaines de dépenses prioritaires. En l'absence d'un mécanisme permettant de canaliser directement les ressources vers les services, il est probable que les budgets de l'île continueront à subvenir excessivement aux salaires et aux frais administratifs et à sous-financer les autres priorités. Au vu de ces résultats, l'analyse a abouti à quatre recommandations majeures visant à rééquilibrer le budget affecté à la prestation de services: (i) fixer des plafonds de recrutement fermes sur la base des besoins en personnel des secteurs, afin de limiter l'augmentation des dépenses salariales ; (ii) cerner les principaux déficits en matière de prestation de services et les domaines sous-financés afin de guider une affectation plus efficace des ressources ; (iii) se lancer dans un dialogue politique avec les communautés, afin d'encourager leur engagement dans ce domaine ; et (iv) améliorer le cadre des transferts intergouvernementaux en faisant la transition d'un système de transfert à usage général à des transferts ciblés. Cadre Budgétaire Pour le Redressement du Secteur de l'Electricité Le secteur de l'électricité des Comores affiche une mauvaise performance et est financièrement non viable, ce qui en fait une charge importante pour les finances publiques. Le maintien de l'exploitation de la MA-MWE s'est fait à un coût budgétaire très élevé, comme en témoigne le fait que les transferts directs et les arriérés cumulés par le secteur public ont respectivement atteint 1,5 et 9,3 pourcent du PIB (ceux-ci comprennent des arriérés envers le gouvernment de taxes impayes et les arrieres envers les autres entreprises publiques). Dans un contexte où les budgets publics sont aussi limités qu'aux Comores, cette situation n'est pas viable. Un modèle financier du secteur de l'électricité a été élaboré dans le cadre de cette revue en vue d'analyser les aspects budgétaires liés au redressement de ce secteur. Le Gouvernement des Comores a commencé à mettre en œuvre un vaste programme de réformes dans le secteur de l'électricité. Cette analyse se base sur le modèle du secteur de l'électricité pour faire des simulations visant à cerner les implications budgétaires éventuelles des réformes planifiées. Les résultats indiquent que la MA-MWE continuera à afficher un déficit de financement au cours des deux premières années de mise en œuvre de la réforme, ce qui exigera l'affectation d'une subvention à travers le budget. La mise en œuvre du programme de réformes est le moyen le plus rapide d'alléger les pressions financières causées par MA-MWE et, à terme, de recréer une marge de manœuvre budgétaire dont le besoin se fait cruellement ressentir aux Comores. Cette mesure devrait éliminer la nécessité d'une subvention au terme de deux ans. Il est donc essentiel que le MdF veille à ce que ces transferts, respectivement estimés à 1,1 et 0,5 pourcent du PIB, soient comptabilisés dans les budgets nationaux à venir pour une exploitation plus sereine de la MA-MWE au cours de la phase précoce des réformes. Ces résultats sont sensibles à la réalisation des cibles de résultat du plan, notamment en termes de réduction des pertes techniques et d'augmentation des taux de recouvrement. Au cas où la mise en œuvre des réformes n'avancerait pas aussi bien que prévu, il faudra prévoir une subvention pendant encore deux autres années. Néanmoins, même si la réussite du paquet de réforme devrait aboutir à un petit bénéfice d’exploitation, la compagnie d’électricité restera en pertes, en termes de situation générale. 7 Résumé Exécutif Des réformes de réduction des coûts, notamment celles visant à réduire le prix du gazole, devraient permettre de réduire le déficit de financement et les besoins en subvention de la MA-MWE sur le court terme. Une révision à la baisse immédiate du prix du gazole devrait alléger les pressions financières subies par MA-MWE et réduire son déficit de financement. Les simulations de modèle montrent qu'une réduction de 25 pourcent du prix du litre de gazole de 400 KMF à 300 KMF devrait réduire le déficit de financement de 45 pourcent et qu'une réduction de 50 pourcent à 200 KMF réduirait le déficit de 89 pourcent, ce qui éliminerait pratiquement toute nécessité de subvention au cours des deux premières années de mise en œuvre de la réforme. Sur le moyen terme, la résolution de ces contraintes et la libéralisation du prix du gazole peuvent avoir un impact important et rapide sur la rentabilité de la compagnie d’électricité. Les importants frais administratifs et généraux de la MA-MWE pourraient également être rationalisés afin de réduire le déficit de financement. Les réformes devraient aussi s'accompagner d'efforts de politique visant à normaliser les relations financières entre les parties prenantes du secteur. Il faudra envisager des décisions portant sur la normalisation des flux financiers entre la société et le secteur public. Cela inclut notamment le remboursement des impôts et des arriérés, la levée des exonérations de douanes et de droits et le recouvrement des créances du gouvernement en rapport avec les services d'électricité fournis. De telles décisions renforceront la position financière de la MA-MWE et réduiront les pressions et les risques financiers. DESCRIPTION DES OUTILS Modèle du secteur de l'énergie Le modèle du secteur de l'énergie est un outil de simulation qui sert à étudier les implications financières des réformes planifiées dans le secteur de l'électricité. Ce modèle a été conçu pour fournir au Gouvernement des Comores un outil qui lui permet d'analyser l'impact financier des réformes du secteur de l'électricité et d'estimer les besoins en subvention de la MA-MWE dans différents scénarios de réforme. Il permet également aux autorités d'examiner la situation financière globale du service public et ses liens avec le budget. L'outil devrait renseigner les discussions budgétaires avec les parties prenantes du secteur de l'énergie. Le premier niveau d'analyse consiste à générer des projections des éléments du compte de résultat de la MA-MWE, en vue de déterminer les gains d'exploitation et nets et ainsi déterminer le montant de la subvention pétrolière. A ce premier niveau d'analyse, l'outil établit le compte de résultat du service public d'électricité en faisant des projections des recettes d'exploitation annuels, du coût des biens et services vendus et des recettes et charges hors exploitation. L'outil permet donc de déduire aussi bien les profits et pertes d'exploitation que les bénéfices nets de la société. L'outil utilise alors ces paramètres pour calculer le montant de la subvention à fournir sur une année. Dans ce modèle, la subvention correspond au montant que le gouvernement doit transférer pour couvrir les pertes d'exploitation dans divers scénarios. Le deuxième niveau d'analyse fixe les grands postes du bilan du service public. Il établit, d'une part, la projection des actifs à court terme et immobilisés, notamment les éléments importants tels que les créances des clients mauvais payeurs, les stocks et les investissements en capital matériel. D'autre part, il fournit les estimations des passifs à court et long termes de la MA-MWE, notamment les arriérés accumulés par le gouvernement central et le secteur public en général. Ces éléments permettent de déterminer les capitaux propres et les réserves de la société, et ainsi, de concevoir des simulations de politique qui permettront de sortir la société de sa situation actuelle de faillite financière. Le troisième niveau décrit les flux budgétaires entre le Gouvernement et MA-MWE. Ce niveau d'analyse retrace i) l'ensemble des rentrées budgétaires du gouvernement central (impôts, dividendes, intérêts sur prêts contractés et remboursements potentiels) ; ii) l'ensemble des sorties ou paiements effectués à partir du budget au bénéfice de la compagnie d’électricité , notamment les subventions futures et transferts d'investissement potentiel, les projections de capitaux propres et les crédits gouvernementaux. Parce qu'il compile ces paramètres, l'indicateur de résultat de cet outil qui nous intéresse est donc les flux budgétaires nets. 8 Résumé Exécutif Cadre de prévision des recettes Pour un système de budgétisation sain, il est essentiel d'avoir des prévisions de recettes publiques qui permettent de faire des projections réalistes des recettes. Les Comores utilisent actuellement une méthode par palier pour estimer ses recettes futures. Cette méthode consiste à calculer les prévisions de recettes sur la base des montants recouvrés lors des années précédentes, suivant une fonction linéaire simple. La probabilité de générer des résultats trompeurs est donc élevée. En effet, la méthode ne tient pas compte des conditions économiques et il n'existe aucun lien direct pour démontrer ou intégrer l'impact de la politique budgétaire et de l'administration budgétaire. Le cadre de prévision des recettes a été conçu pour aider le Gouvernement des Comores à créer des estimations de recettes précises et fiables. Ces projections de recettes serviront à déterminer l'enveloppe totale des ressources et les affectations budgétaires qui s'ensuivent. Le cadre de prévision des recettes est fondée sur une analyse économique de la relation entre les postes des recettes fiscales et les totaux économiques appropriés. Pour déterminer cette relation, les données sont soumises à une analyse de régression sur une période minimum de huit ans. La relation est ensuite utilisée pour prévoir les changements à venir de recouvrement de recettes. Le modèle tient également compte de l'impact des changements de la politique fiscale. Dans les cas où l'analyse de régression n'est pas applicable, le cadre intègre des estimations basées sur d'autres mesures, notamment le taux effectif des recettes applicables. La procédure de prévision est comme suit: 1. Compiler une base de données détaillée des recettes en remontant aussi loin que possible dans le temps. 2. Compiler une base de données des changements de politique fiscale et d'administration pour chaque élément fiscal et année figurant dans la base de données. 3. Trouver une base d'indicateurs indirects appropriés pour chaque source de recette en se basant sur les relations économiques et les données disponibles. 4. Compiler des prévisions à moyen terme pour chaque base d'indicateurs indirects retenue. 5. Calculer les prévisions de recettes estimatives sur la base des estimations de régression, les taux réels et la tendance linéaire (à des fins de comparaison). 6. Dans les cas où une estimation de régression n'est pas applicable, utiliser des estimations de taux réel. 7. Agréger les diverses estimations de recettes en une prévision globale. 8. Tenir des consultations avec les autorités de gestion des recettes et de l'économie appropriées, afin de valider les résultats du modèle et les hypothèses sous-jacentes. Les exigences de données du cadre comprennent une série chronologique suffisamment longue et des indicateurs indirects de la base fiscale économique, notamment : (i) changements de la politique fiscale ; (ii) agrégats des comptes nationaux ; (iii) valeur et volume des produits soumis à accise ; (iv) exportations par produit (quantité et valeur) ; (v) formation de capital ; (vi) rémunération des employés ; (vii) inflation et déflateurs du PIB ; et (viii) taux de change. 9 Résumé Exécutif RESUME DES RECOMMANDATIONS COURT TERM MOYEN TERM Viabilité Adopter un plan budgétaire à moyen Renforcer les capacités des services financière terme fixant des cibles d'expansion de fiscaux et des douanes. la marge de manœuvre budgétaire et de réorientation des dépenses publiques. Accroître la capacité d'évaluation de Le plan devrait prévoir des cibles pour : la valeur économique des projets d'investissement financés par des prêts. • L'accroissement du recouvrement des recettes Renforcer la nomenclature budgétaire. • Des économies de salaires ordinaires et de dépenses non salariales • L'accroissement du budget alloué à la prestation de services et aux investissements internes • Les ratios de viabilité des dettes Prendre des mesures pour réduire le volume des exonérations ; aussi bien en ce qui concerne le stock d'accords d'exonération que la taille de l'assiette fiscale pouvant être exonérée. Opérationnaliser le système de gestion intégrée des ressources humaines (GISE) pour l'ensemble des transactions liées aux salaires et aux traitements associés à la fonction publique. Adopter le projet de loi sur la gestion de la dette et une stratégie de gestion de la dette à moyen terme. Crédibilité Améliorer les fonctions de planification Adopter un cadre de nomenclature budgétaire de la trésorerie en adoptant des plans budgétaire amélioré pour l'ensemble de trésorerie mensuels et trimestriels, des gouvernements de l'Union et des îles. en coordination avec le compte de trésorerie unique, afin de réduire et Contrôler le calendrier de préparation éviter les arriérés. budgétaire et stimuler de plus amples réflexions entres les ministères Réduire le recours aux procédures de sectoriels et le Ministère des Finances. paiement exceptionnelles « paiement par anticipation » à un maximum de 5 Déconcentrer les autorités d'exécution pourcent du total des dépenses. budgétaire aux ministères de tutelle. Reclassifier les postes budgétaires non définis et réduire les affectations faites aux postes intitulés « autres », y compris les « dépenses communes », à moins de 10 pourcent des dépenses totales. 10 Résumé Exécutif COURT TERM MOYEN TERM Prestation de Pour gérer les pressions de dotation en Instituer un dialogue politique basé sur service personnel dans les secteurs, fixer des des données factuelles et un processus plafonds de recrutement en fonction de consultation des communautés et d'un rapport minimum élève-enseignant des autorités des îles, afin d'améliorer par école et d'un nombre maximum de la gestion de la prestation de services. médecins par formation sanitaire. Cerner les domaines prioritaires sous- Commanditer une revue de politique financés qui permettraient de renforcer visant à évaluer les options et la la prestation de services dans l'optique faisabilité de transition d'un système de de guider les affectations budgétaires. transfert à usage général à un système de transfert ciblé afin de rééquilibrer les affectations au bénéfice de la prestation de services. Electricité Accélérer l'exécution du Plan de Procéder à une réforme du processus Redressement de la MA-MWE en d'achat de carburant auprès de SCH, accélérant la mise en œuvre des en vue d'assouplir le mécanisme de projets de réforme commerciale et fixation du prix du gazole et d'accroître d'infrastructures en même temps. la concurrence lors des appels d'offres, pour pouvoir acheter le pétrole à Procéder à une réduction immédiate meilleur prix sur le marché international. du prix de vente du gazole de SCH à la MA-MWE afin d'entraîner des réductions Normaliser le mouvement des fonds des prix du pétrole en général et lancer parmi les organisations publiques et une revue de la conception potentielle régler les arriérés de la MA-MWE ainsi et de l'impact de la transition vers un que les factures d'électricité impayées mécanisme de fixation de prix souple. de l'Etat comorien. Comptabiliser la subvention de la MA- Examiner les coûts administratifs de la MWE dans le budget, afin d'éviter toute MA-MWE dans la perspective de trouver incertitude financière au cours de l'année. des opportunités d'économie. Préparer un jeu de rapports financiers à Diversifier les sources de production jour pour MA-MWE et SCH à soumettre électrique afin de réduire la dépendance pour un audit financier complet. envers le gazole. 11 Comoros Public Expenditure and Fiscal Management Review Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective Issues in Budget Execution and Fiscal Discipline // 12 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective 1. VU E D'ENSEMBLE Les Comores ont certes fait des avancées concrètes en matière de gestion budgétaire au cours des sept dernières années. Toutefois, ces avancées risquent d'être mises à mal par les pressions qui se sont récemment créées si elles ne sont pas correctement gérées. Si le budget des Comores enregistre une augmentation régulière en termes réels depuis 2008 et les affectations se sont accrues dans tous les domaines de dépense, le taux de croissance a en revanche été plus timide, se maintenant à 26% du PIB. Les recettes douanières ont donné un coup de fouet aux recettes de l'Etat qui ont été complétées par un flux régulier de subventions. Ces facteurs ont contribué à limiter le déficit de financement à une moyenne de 1 pourcent du PIB entre 2008 et 2014. La situation financière a également bénéficié d'une forte réduction de la dette extérieure et des paiements d'intérêt après l'achèvement du processus PPTE/IADM en 2013. Ces avancées sont toutefois fragiles et le risque que la tendance s'inverse est là. Le paysage budgétaire a changé depuis 2013 et le budget fait à présent face à des pressions plus intenses. La poursuite des recrutements dans la fonction publique et les revendications salariales, le déficit de financement constant de la MA-MWE et l'influence expansionniste du cycle électorale pèsent sur le budget. En même temps, l'accroissement des recettes de l'Etat résultant principalement de l'augmentation des recettes douanières s'est arrêté et ces recettes risquent même de baisser avec la dépréciation du franc comorien et l'affaiblissement de la demande en importations qui en résulte. Les recettes ont pris un autre coup quand les recettes issues du programme de citoyenneté économique ont cessé. Ces tendances récentes mettent les finances comoriennes dans une situation de moins en moins tenable. Suite à leur croissance au cours des dernières années, les recettes liées aux importations en sont à représenter 49 pourcent de l'ensemble des recettes. Cette tendance fait que les recettes deviennent de plus en plus vulnérables au taux de change et aux chocs des prix des produits de base. A cela s'ajoute des recettes d'une plus grande volatilité, alors même que les dépenses sont devenues encore plus rigides avec l'expansion du budget ordinaire. En même temps, le solde général hors subventions s'est creusé et le ratio dépenses ordinaires-ressources internes n'a cessé d'augmenter depuis 2013. Ces facteurs indiquent que le gouvernement dépend de plus en plus des subventions pour financer ses frais ordinaires et qu'il est possible qu'avec la faiblesse des recettes le budget suffise de moins à moins à couvrir les frais de fonctionnement de base du gouvernement. Pour aggraver les choses, la superficialité des systèmes bancaires des Comores, l'incapacité du pays à accéder aux marchés internationaux de capitaux et sa situation fragile en termes d'endettement limitent ses volants de sécurité budgétaire et le mettent dans une position budgétaire fragile. La situation d'endettement reste fragile et la nécessité de financer l'important déficit de financement du pays a entraîné une accumulation régulière de nouveaux passifs au cours de la période post-PPTE. Ces facteurs, combinés à l'absence d'épargne, font que les ajustements doivent être faits au niveau des dépenses de développement et d'investissement. Les projections du scénario budgétaire indiquent que les réformes d'assainissement pourraient accroître la marge de manœuvre budgétaire d'une valeur pouvant aller jusqu'à 6,2 pourcent du PIB d'ici 2018, alors qu'un statu quo pourrait occasionner un déficit de financement d'une valeur pouvant aller jusqu'à 1,6 pourcent du PIB. Ces scénarios montrent à quel point il est urgent d'entreprendre des réformes d'assainissement qui aient un impact tangible en termes d'expansion de la marge de manœuvre budgétaire sur le moyen terme. Ils démontrent aussi qu'il est possible d'accroître la marge de manœuvre budgétaire en prenant des mesures qui occasionneront une augmentation agressive des recettes, freineront l'augmentation des dépenses ordinaires et feront baisser le fardeau budgétaire du secteur de l'électricité. Ils soulignent également la possibilité de réviser la composition du budget pour le réorienter vers les dépenses essentielles jusqu'ici sous-financées, telles que la prestation de services et les investissements internes. En général, l'état du cadre budgétaire actuel appelle au renouvellement de l'intérêt pour des réformes d'assainissement budgétaire qui prévoient à la fois des mesures de contrôle des dépenses et d'accroissement des recettes. Pour compléter ces réformes, des mesures visant à améliorer la composition des dépenses sont nécessaires pour délaisser les affectations qui priorisent les frais administratifs au dépens des dépenses sociales et économiques, en particulier au niveau des îles. 2. CONTEXTE Les dernières évolutions économiques indiquent une détérioration du contexte financier avec le ralentissement de la croissance économique et la dévaluation du franc comorien. L'économie des Comores est petite est peu diversifiée. L'économie a récemment commencé à se redresser après des années d'instabilité politique et a 13 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective enregistré huit années positives en termes de croissance économique avec un taux de 3,5 pourcent en 2013. Toutefois, les conditions se sont détériorées depuis et la croissance a ralenti à 2,1 pourcent en 2014 (Figure 1). De graves coupures de l'alimentation électrique et la lenteur des progrès dans la mise en œuvre de réformes structurelles ont eu l'effet d'un boulet sur tous les secteurs de l'économie. Le ralentissement de la croissance s'est accompagné d'une dépréciation rapide du franc comorien (le franc comorien est arrimé à l'euro). Au cours de l'année dernière, le pouvoir d'achat intérieur a été sévèrement affecté par la dépréciation d'environ 24 pourcent du franc comorien amorcée en juin 2014 (Figure 2). Celle-ci a réduit la capacité d'importation du pays 1 alors même que son économie est fortement dépendante des importations, et a alourdi la pression subie par les prix intérieurs. La perspective budgétaire est donc fragile. Les recettes douanières devraient s'amoindrir avec l'augmentation du coût des importations à la suite de la dépréciation du franc comorien, alors que les pressions de dépense liées à la masse salariale et au secteur de l'électricité resteront constantes en 2015. La période 2008-14 marque la fin d'une longue période d'instabilité politique et le lancement de réformes visant à améliorer la gestion économique. Cette note passe en revue la performance budgétaire des Comores entre 2008 et 2014. Cette période marque le début d'une période de plus grande stabilité politique. Au cours de cette période, les Comores se sont débrouillé pour achever le processus d'allégement de la dette au titre des PPTE, ont lancé une série de réformes budgétaires et structurelles et se sont efforcé de renforcer la coopération entre les autorités de l'Union et des îles. Cette note vise à faire la lumière sur la manière dont les Comores ont géré leurs finances depuis qu'elles ont accédé à la stabilité et à décrire les mesures qu'il faudrait prendre pour les faire parvenir à la viabilité financière et à une gestion budgétaire améliorée. L'analyse combine les budgets de l'Union et des îles pour présenter des tendances intégrées représentatives de l'ensemble du gouvernement. Les principales évolutions budgétaires y sont décrites, la composition des dépenses y est présentée et un scénario basé sur les projections des avancées de la réforme financière des Comores y est proposé. Figure 1: Taux de croissance du PIB Figure 2: Francs comoriens par dollar américain 3. TENDANCES BUDGETAIRES: 2008 A 2014 Avec un déficit budgétaire correspondant en moyenne à 1 pourcent du PIB, les finances comoriennes présentent un niveau important de contrôle budgétaire global. Le déficit budgétaire a en moyenne été globalement maintenu à 1 pourcent du PIB au cours des sept dernières années. Les exceptions à cette tendance se sont produites en 2008 et 2013 quand le déficit a atteint 3,2 pourcent et 3,7 pourcent respectivement (Figure 3). En même temps, la taille du secteur public est restée en cohérence avec l'économie, les dépenses ayant été maintenues à 26 pourcent du PIB tout au long de la quasi-totalité de la période (Figure 4). Les équilibres budgétaires des Comores sont automatiquement régulés par deux facteurs, à savoir l'absence de canaux de financement privé 2 qui limite la capacité des autorités à emprunter en vue de faire des dépenses, d'une part; et d'autre part, une important ancrage fiscal à travers la Banque Centrale des Comores (BCC) qui soumet les avances faites par la banque centrale au Trésor à une limite de 20 pourcent des recettes fiscales moyennes des trois années précédentes. Les réformes favorables à la discipline budgétaire ont également contribué à cela, notamment par des mesures visant à contenir la masse salariale et des réformes visant à renforcer les recettes douanières. Ces efforts ont été soutenus par un programme de trois ans du FMI 3, un flux régulier de subventions et l'allégement de la dette des PPTE, permettant, de façon générale, un maintien en position. 14 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective Ce contrôle global a été étayé par une augmentation des dépenses ordinaires, rendue possible par une augmentation du volume des recettes et des subventions intérieures. Une forte hausse des recettes issues des taxes sur l'importation et les recettes généreuses mais irrégulières du programme de citoyenneté économique4 (PCE) ont fait grossir l'enveloppe des recettes, augmentant la marge de manœuvre budgétaire pour le financement du programme de l'Etat. Toutefois, en dépit d'un énorme déficit de financement des infrastructures, cette augmentation de la marge de manœuvre budgétaire a entraîné un accroissement du budget ordinaire, assorti d'une augmentation relativement modeste des investissements. Par ailleurs, la suspension du PCE, les exigences de masse salariale accumulées et les autres pressions de dépenses liées à la crise énergétique et à la saison électorale en cours font peser une certaine pression sur les finances publiques et ont entraîné l'accumulation d'arriérés. Ces tendances sont traitées plus en détails ci-après. Figure 3: Equilibre budgétaire et Figure 4: Tendances des recettes et ratio d'endettement des dépenses Tendances des recettes Depuis 2008, les recettes ont considérablement augmenté sous l'impulsion d'un accroissement des recettes liées aux importations.5 Les recettes ont augmenté de 55 pourcent en termes réels depuis 2008 (ce qui correspond à une augmentation annuelle de 8 pourcent). L'évolution la plus remarquable a été l'accélération des recettes liées aux importations dont la proportion par rapport aux recettes totales est passée de 23 à 49 pourcent et qui ont constitué 97 pourcent de la croissance des recettes entre 2008 et 2014 (Figure 5). Cette poussée est le fruit d'améliorations de l'administration douanière, notamment l'harmonisation des opérations portuaires des îles, l'informatisation et la modernisation des procédures administratives et le durcissement des procédures de paiement. Ces réformes ont accru le ratio des recettes douanières de 5 pourcent des importations imposables en 2010 à 29 pourcent en 2012.6 Les recettes liées à l'importation se sont donc accrues de façon régulière à mesure que les mesures ont été mises en place avant de ralentir en 2014. Les recettes issues du PCE ont également fait augmenter les recettes entre 2010 et 2012 mais se sont avéré une source imprévisible et éphémère de recettes avec la suspension du programme en 2014. Les autres sources de recettes sont globalement restées stables sur la période concernée. Ensemble, ces dernières tendances ont donné lieu à une enveloppe de recettes dominée par les taxes issues de l'importation. Les recettes issues des importations, y compris les taxes sur les importations et la consommation de riz, de ciment, de pétrole et d'autres produits,7 représentaient 49 pourcent de l'enveloppe des Comores en 2014 (Figure 6). Il s'agit là d'une part importante qui place un niveau élevé de dépendance envers cette source de recettes et rend les recettes des Comores vulnérables aux conditions extérieures qui affectent la demande en importation telles que les chocs de prix mondiaux et les fluctuations du taux de change. La forte dépréciation du franc comorien par rapport au dollar américain depuis la moitié de l'année 2014 devrait particulièrement faire baisser la demande en importations et réduire les recettes associées. Il y a des chances qu'elle ait déjà contribué au ralentissement de la croissance des recettes issues de l'importation en 2014. 15 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective Figure 5: Décomposition : sources de croissance des recettes (2008-14) Figure 6: Composition des recettes (2014) Avec des recettes représentant 15 pourcent du PIB, les Comores affichent un faible niveau de recettes et une performance inférieure en la matière. Les Comores se trouvent vers le bas de la liste quand on les compare aux Etats africains voisins et aux autres petites économies en développement (Figure 7). Même si son économie est de taille réduite, la faiblesse de la performance est imputable à un important déficit de recettes. Selon des estimations récentes du FMI, ce déficit correspond à environ 9 pourcent du PIB. 8 Les facteurs qui contribuent à la faiblesse de l'enveloppe des recettes et au déficit de recettes sous-jacent sont la faiblesse de l'administration des recettes, un régime d'exemption généreux et la taille limitée de l'assiette fiscale. Figure 7: Comparaisons - recettes en % du PIB Evolution des dépenses Les dépenses totales se sont maintenues à 26 pourcent du PIB depuis 2008, en dépit de pressions budgétaires croissantes. Les dépenses publiques ont totalisé 26 pourcent du PIB au début de la période puis ont baissé à 23 pourcent entre 2009 et 2011 avec la mise en œuvre de mesures d'assainissement avant de remonter à 26 pourcent du PIB en 2014 (Figure 8). La chute du niveau de dépenses a été soutenue par un contrôle strict de la masse salariale et des économies au niveau des dépenses ordinaires. Toutefois, cette période d'assainissement des dépenses a été éphémère. Une injection de ressources du PCE en 2012 a accru le budget en 2012 et 2013, ramenant le niveau de dépenses à 26 pourcent du PIB. Une part importante de cette augmentation a été réalisée dans le budget d'investissement qui a rapidement augmenté quand les recettes du PCE ont été canalisées vers le programme de développement sous-financé. Le budget comorien a alors connu une brève période de confort relatif pendant laquelle les recettes non liées aux impôts ont augmenté et les pressions liées aux dépenses ordinaires sont restées sous contrôle. Cette situation a changé vers la fin de l'année 2013. Les recettes du PCE 16 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective se sont épuisées à la fin de cette année et les pressions visant à augmenter les salaires des fonctionnaires après quelques années de contrôle strict se sont amplifiées. Ces pressions sont parvenues à leur fin en 2014, faisant de cette année une année difficile en termes d'exécution budgétaire. En 2014, les autorités ont mis en œuvre une décision salariale bénéficiant essentiellement aux enseignants et ont également financé le déficit de financement de la compagnie publique d'électricité pour atténuer la crise énergétique en cours. D'autres dépenses ont été encourues pour financer la préparation des élections du gouvernement local. En même temps, les taxes sur les importations ont stagné et en l'absence persistante de recettes du PCE, le contrôle global de l'ensemble a été maintenu au détriment du budget d'investissement. Les dépenses totales ont été maintenues à 26 pourcent du PIB et un petit déficit budgétaire correspondant à 0,8 pourcent du PIB a été enregistré en 2014. En revanche, les dépenses d'investissement intérieures se sont amenuisées de près de 60 pourcent en l'espace d'une année. En termes réels, les dépenses publiques ont augmenté de 26 pourcent entre 2008 et 2014 ; la plus grande partie de cette augmentation a servi à financer l'extension du budget ordinaire. Quatre vingt-six (86) pourcent de l'augmentation des dépenses totales était attribuable à cette extension du budget ordinaire. L'augmentation a été répartie de façon égale entre les dépenses ordinaires salariales (42 pourcent) et non salariales (44 pourcent) (Figure 9). Le budget d'investissement a absorbé une petite part de l'augmentation des dépenses enregistrée sur la période (14 pourcent). Figure 8: Evolution des Figure 9: Décomposition: sources d'augmentation dépenses (intérieur) des dépenses (intérieur) Les dépenses ordinaires non salariales représentent un tiers des dépenses totales et constituent la catégorie de budget qui a augmenté le plus rapidement depuis 2008. La composition des dépenses non salariales est difficile à déterminer à cause de lacunes de nomenclature budgétaire et de systèmes de rapport aussi bien au niveau de l'Union que des îles. Toutefois, une revue des données d'exécution détaillées au niveau de l'Union en 2013 donne une idée de la façon dont cette composante majeure du budget est allouée.9 La catégorie la plus importante de dépenses comprenait les dépenses courantes systématiques du gouvernement, telles que le loyer et l'équipement de bureau, les frais de mission, le carburant et l'hôtellerie (30 pourcent). Les frais sociaux et de développement, tels que les transferts vers les projets sociaux, les frais d'évacuation médicale et l'entretien routier ont représenté 19 pourcent du budget. Les transferts aux agences publiques (incluant subventions), aux frais de fonctionnement militaire et au service de la dette ont respectivement représenté 14 pourcent, 10 pourcent et 5 pourcent. Le reste du budget ordinaire non salarial de l'Union a été affecté à d'autres biens et services (22 pourcent). Cette composition suggère qu'il devrait être possible de faire des économies au niveau des dépenses courantes du gouvernement. Il y a un potentiel supplémentaire pour les économies en subventions, en particulier dans le secteur de l’électricité. Les transferts budgétaires apportés à ce secteur ont accéléré de 0,3 pour cent du PIB en 2008 à 1,5 pour cent en 2013. La plupart de ces dépenses était pour la subvention directe pour l'achat de gasoil, dont les coûts se sont élevés à 7,5 pourcent du budget de fonctionnement en 2013. Par conséquent, les réformes de récupération dans ce secteur pour augmenter le taux de recouvrement, réduire les coûts opérationnels et diminuer la dépendance sur le gasoil sont une source importante de potentiel pour augmenter l'espace budgétaire. L'amélioration de la nomenclature budgétaire devrait également renforcer la supervision de ces catégories de dépenses. Cela réduirait la part de budget classifiée en tant que « Autre » et faciliterait le processus de détermination des possibilités d'économie. 17 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective Figure 10 : Affectation des dépenses ordinaires non salariales de l'Union (2013) Le budget d'investissement est restreint et est dominé par les projets financés par les bailleurs. A l'exception des années 2012 et 2013 où le budget intérieur a présenté des dépenses d'investissement élevées, les investissements utilisant les fonds du Gouvernement ont tourné autour de 1 pourcent du PIB. Les projets financés par des bailleurs externes ont été le pilier du budget d'investissement et cette situation devrait perdurer sur le moyen terme. La presque totalité du budget d'investissement est administrée par le gouvernement de l'Union et les autorités des îles ont en moyenne affecté uniquement 3 pourcent de leur budget à l'investissement.10 Evolution de la masse salariale La masse salariale a globalement été maîtrisée sur la durée de la période mais les pressions salariales de 2014 ont annulé certains des gains réalisés. La masse salariale s'est accrue de 29 pourcent en termes réels entre 2008 et 2014, ce qui correspond à une croissance annuelle de 4 pourcent. Les gouvernements des îles représentent plus de la moitié de la masse salariale nationale (57 pourcent)11 étant donné que la plus grande partie du personnel de prestation de services (notamment l'ensemble des enseignants du primaire et du secondaire et les prestataires de soins de santé primaires) figurent sur leur registre (Figure 12). En termes de composition sectorielle (Figure 13), le secteur de l'éducation enregistre la dépense salariale la plus élevée (45 pourcent de la masse salariale), suivi de près par les institutions administratives12 (35 pourcent de la masse salariale). Figure 12 : Part de la masse salariale de Figure 11 : Evolution de la masse salariale l'Union/ des îles (moyenne 2011-14) 18 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective Figure 13 : Composition sectorielle de la masse salariale (2013) Est-ce que la masse salariale est trop importante? Les dépenses salariales sont restées constantes, à hauteur de 9 pourcent du PIB depuis 2008. Au cours de cette période, le ratio salaires-recettes a baissé de 70 pourcent à 58 pourcent et le ratio le plus faible a été atteint en 2012, à savoir 40 pourcent des recettes (Figure 14). De ce fait, les efforts visant à maîtriser la masse salariale entre 2009 et 2012 ont contribué à freiner la croissance de la masse salariale même si les pressions de 2014 ont commencé à annuler une partie de ces gains. Comparée à celle des petites économies des pays voisins (Figures 15 & 16) la masse salariale des Comores semble modérée et se situe dans la fourchette moyenne des petites économies à faible revenu. Pris ensemble, ces facteurs suggèrent que si un assainissement peut être utile, la masse salariale des Comores n'est pas nécessairement excessive. Ceci semble encore plus vrai à la lumière du coût élevé des gouvernements, typique des petits Etats (Figures 17 & 18). Figure 14 : Ratio salaires-recettes Figure 15 : Comparaisons - masse salariale Figure 16: Comparaisons - masse salariale en % des dépenses en % du PIB 19 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective Figure 1713: Petits Etats : Dépenses ordinaires du Figure 18 : Dépenses actuelles du gouvernement et taille, 2003 – 13 Gouvernement et distribution géographique Composition des dépenses : îles et Union14 Parmi toutes les entités, c'est le Gouvernement de l'Union qui bénéficie du plus gros budget et sa part ne cesse de s'accroître. Le budget de l'Union représente en moyenne 60 pourcent des dépenses intérieures totales,15 contre 40 pourcent pour les gouvernements des îles (Figure 19). Les parts relatives représentées par les budgets de l'Union et des îles trahissent l'importance des dépenses allouées à ces dernières. Les gouvernements des îles ont la responsabilité de financer et de dispenser les services sociaux primaires, ainsi que d'aménager et d'entretenir les infrastructures locales. Ces charges, combinées aux frais généraux liés au fonctionnement des administrations des îles, suggèrent un sous-financement de leurs budgets. Ce déséquilibre a été aggravé par les affectations budgétaires effectuées depuis 2011. Près de deux tiers de l'augmentation du budget entre 2011 et 2014 ont été repris par le budget de l'Union pour financer l'extension des dépenses aussi bien au niveau du budget ordinaire que des investissements financés avec des fonds propres (Figure 20). Les budgets des îles ont augmenté à une cadence plus lente et la plus grosse partie des ressources additionnelles a été affectée à leurs budgets ordinaires. Les dépenses ordinaires constituent la plus grosse part des budgets des îles ; les montants affectés aux budgets d'investissement sont négligeables. Ces dépenses ordinaires sont réparties de façon égale entre les charges salariales et non salariales, indiquant le caractère récurrent des coûts de prestation de service, notamment ceux des salaires des enseignants. Les montants affectés aux budgets d'investissement sont négligeables, ce qui amoindrit la capacité des îles à accomplir leur mission d'entretien et d'aménagement d'infrastructures locales. Figure 19 : Composition des Figure 20 : Décomposition: sources dépenses par entité (2011 - 14) d'augmentation des dépenses par entité 20 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective Composition des dépenses : sectoriel16 Plus d'un quart du budget est alloué aux institutions administratives des Comores. Bénéficiaires de 26 pourcent du budget en 2013, les entités administratives17 du niveau de l'Union et des îles sont le secteur qui absorbe la plus grosse part du budget18. En 2013, la part de budget affectée à l'administration était supérieure à celle affectée aux secteurs de l'éducation, de la santé et de l'économie combinés. Le secteur administratif alloue également une part importante de son budget aux dépenses salariales avec une masse salariale équivalant à 11 pourcent du budget national. L'éducation occupe la deuxième place avec 17 pourcent du budget et la masse salariale liée à l'enseignement constitue sa plus grosse dépense. Ensemble, les secteurs de prestation de service sociaux (santé et éducation19) représentent 20 pourcent des dépenses totales. La part des secteurs économiques20 dans le budget est relativement limitée. Depuis 2008, les investissements (étrangers pour la plupart) représentent en moyenne 29 pourcent des dépenses. Figure 21 : Composition sectorielle des dépenses 4. LA VOIE DANS LAQUELLE LES COMORES SE SONT ENGAGEES EST-ELLE VIABLE? Plusieurs indicateurs suggèrent que les finances des Comores sont en perte de viabilité. La situation d'endettement reste fragile. Le niveau d'endettement des Comores a baissé de 68,8 pourcent en 2008 à 17,5 pourcent de son PIB en 2014 après l'achèvement du processus PPTE. Le risque de surendettement a donc été requalifié d'élevé à modéré avec l'incorporation, pour la première fois, des envois de fonds privés au dénominateur de la dette et aux indicateurs du service de la dette. Néanmoins, la situation d'endettement reste fragile. Même si les envois de fonds privés, actuellement estimés représenter 25 pourcent du PIB, représentent une source importante et fiable de devises étrangères, leur contribution à la viabilité de la dette est limitée dans le contexte comorien. Les principaux canaux à travers lesquels ces envois pourraient appuyer la capacité de remboursement du gouvernement n'existent pas ou sont incomplets à cause du sous-développement des marchés financiers intérieurs, une assiette fiscale réduite et une faible capacité de gestion fiscale. Quand les envois de fonds privés ne sont pas considérés dans l'analyse, les autres scénarios DSA (hors envois de fonds privés) suggèrent l'existence d'un risque de surendettement persistant et élevé22. A part cela, l'important déficit de financement du pays et son accès aux prêts extérieurs auprès de partenaires de développement internationaux ont conduit à une accumulation régulière de nouveaux passifs. Le déficit budgétaire intérieur s'est creusé. Le solde global hors dons présente un déficit structurel qui s'est aggravé depuis 2005 (Figure 22). Par ailleurs, le ratio dépenses ordinaires-ressources intérieures n'a cessé de s'empirer. Ce ratio s'est temporairement amélioré entre 2008 et 2012, passant de 133 pourcent des recettes à 91 pourcent en l'espace de quatre ans. Toutefois, cette amélioration a été éphémère. Avec l'aggravation du déficit hors subvention, le ratio dépenses ordinaires-recettes s'est à nouveau accru, atteignant 113 pourcent en 2014 (Figure 23). Ces tendances révèlent une dépendance accrue envers les subventions, en particulier pour le financement des charges ordinaires du gouvernement. 21 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective L'enveloppe des recettes est de plus en plus vulnérable aux chocs extérieurs. L'augmentation récente des recettes d'origine fiscale a augmenté leur part dans l'enveloppe des recettes à près de la moitié (49 pourcent) de celle-ci, ce qui a accru la vulnérabilité des recettes au taux de change et aux chocs des prix des produits. De plus, la taille réduite de l'économie, le régime d'exemption généreux et la couverture fiscale restreinte limitent la taille de l'assiette fiscale. Ces facteurs créent des conditions qui risquent d'accroître la volatilité des recettes dans le futur. Les recettes sont plus volatiles que les dépenses. La part croissante des recettes ordinaires dans le budget a accru la rigidité de la composition des dépenses, en particulier au niveau des îles où les salaires constituent le centre de coût le plus important. En même temps, les recettes deviennent de plus en plus volatiles en raison de l'importance des recettes liés aux importations et du caractère imprévisible des flux de recettes d'origine non fiscale, ce qui crée des pressions sur le budget parce qu'il faut couvrir les frais de fonctionnement de base du gouvernement à une période où les recettes sont en déclin (Figure 24). Volants de sécurité budgétaire limités. En dernier lieu, la fragilité de la situation d'endettement des Comores, la superficialité de ses systèmes bancaires et l'incapacité du pays à accéder aux marchés internationaux de capitaux le mettent dans une situation budgétaire fragile. Ces facteurs, combinés à l'absence d'épargne, font que les ajustements doivent être faits au niveau des dépenses de développement. Comme d'habitude, le budget d'investissement a été réduit lors des périodes difficiles pour répondre aux besoins en dépenses ordinaires, comme cela a été le cas tout dernièrement en 2014 quand le budget d'investissement intérieur a été compressé de 58 pourcent. Dans ce contexte, les contraintes de volant de sécurité budgétaire sont liées à la détérioration de la composition des dépenses et au fait que le secteur public investit de moins en moins dans la croissance. Figure 22 : Soldes budgétaires Figure 23 : Ratio dépenses Figure 24 : Variabilité des recettes et ordinaires-recettes des dépenses23 22 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective 5. PERSPECTIVE: AMELIORATION DES RESULTATS BUDGETAIRES Cette note a mis en lumière la détérioration récente du cadre budgétaire des Comores et les risques accrus qu'il convient d'éliminer sur le moyen terme pour parvenir à une situation budgétaire stable. Après avoir passé en revue les évolutions récentes et cerné les sources de vulnérabilité à ce jour, cette section de la note présente une analyse prospective de la situation budgétaire probable dans deux cas de figure, à savoir le maintien du statu quo et la mise en œuvre de réformes d'assainissement : 1. Statu quo: pas de réforme. Ce cas de figure ne prévoit aucune réforme. L'hypothèse est que la croissance annuelle moyenne de la masse salariale et des dépenses ordinaires non salariales sera respectivement de 6 et 7 pourcent. Il s'agit là du taux de croissance moyen enregistré entre 2008 et 2014. Selon les prévisions, la croissance des recettes devrait ralentir comparée à la moyenne de la période à cause de la lenteur de mise en œuvre de la réforme de l'administration des recettes, du relâchement de la croissance économique et de la dépréciation du franc comorien24. Il est présupposé que le financement extérieur (subventions et prêts) se maintiendra au niveau actuel et les projets définis mais pas encore mis en œuvre sont pris en compte dans cette hypothèse. Les investissements intérieurs resteront stables à 1 pourcent du PIB. 2. Réformes d'assainissement. Ce cas de figure présuppose la mise en œuvre des réformes visant à accroître les recettes et à contenir les dépenses ordinaires. Les hypothèses sont que l'augmentation annuelle de ces recettes correspondra à 1 pourcent du PIB ; la masse salariale restera constante en termes réels; les frais généraux non salariaux des organismes administratifs resteront constants en termes réels ; et les réductions des subventions dans le secteur de l'électricité seront incorporées sur la base des estimations du déficit de financement de la MA-MWE.25 Les hypothèses de financement extérieur et d'investissement intérieur sont identiques à celles du cas de figure « statu quo ». Les réformes d'assainissement pourraient créer une marge de manœuvre budgétaire pouvant atteindre l'équivalent de 6,2 pourcent du PIB d'ici 2018, alors qu'un statu quo génèrerait éventuellement un déficit de financement pouvant aller jusqu'à 1,6 pourcent du PIB. Selon les estimations, le déficit de financement des Comores devrait continuer à augmenter dans l'hypothèse d'un statu quo pour atteindre 1,6 pourcent du PIB d'ici 2018. L'aggravation de ce déficit sera essentiellement due à l'accroissement du budget ordinaire. A l'inverse, les réformes d'assainissement décrites ci-dessus devraient, selon les estimations, permettre de créer une marge de manœuvre budgétaire correspondant à 6,2 pourcent du PIB d'ici 2018 (Figure 25). Ces réformes incluront essentiellement des mesures visant à augmenter les recettes, limiter la croissance des dépenses ordinaires et appuyer le redressement du secteur de l'électricité. La redistribution de la marge de manœuvre budgétaire au bénéfice des investissements et de la prestation de services pourrait accroître leur part dans le budget de 13 à 23 pourcent d'ici 2018. La Figure 26 présente le potentiel de réorientation de la composition des dépenses publiques vers de plus grandes affectations vers les investissements et la prestation de services. Selon les estimations, 60 pourcent de la marge de manœuvre budgétaire supplémentaire sont affectés à l'investissement intérieur et les 40 pourcent restants sont affectés au financement non salarial de la prestation de services dans les secteurs de la santé et de l'éducation 26. En se basant sur ces paramètres, la part de ces dépenses dans le budget devrait passer de 13 à 23 pourcent d'ici 2018. Ce scénario indicatif a démontré le potentiel à susciter une croissance majeure des fonds affectés aux dépenses essentielles restées sous-financées jusqu'ici et les gains importants qui pourraient être réalisés au cours des trois à quatre années suivantes. 23 Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective Figure 25 : Déficit de financement/marge de Figure 26 : Composition du manœuvre budgétaire par cas de figure budget par scenario ENCADRE 1: LA NOMENCLATURE BUDGETAIRE ET LES REFORMES FISCALES Informations adéquats sur la façon dont les ressources sont dépensées est un prérequis important pour le succès des reformes fiscales discutées dans ce rapport. Ces informations sont limites dans les Comores. Le budget suit un cadre de classification économique étroite avec peu d'informations sur la nature des dépenses au-delà d'un ensemble de catégories de titre pour le budget de fonctionnement, et une ligne budgétaire global pour le budget de l'investissement intérieur. Le cadre n’est pas en conformité avec le classement GFS et n'a pas évolué pour inclure des classifications programmatiques, fonctionnelles ou sectorielles. En outre, même les catégories budgétaires existantes sont sous-utilisées, conduisant à la concentration des allocations au titre d'une poignée de lignes budgétaires, et une grande part du budget classées comme «autres». Par conséquent, la classification budgétaire des Comores fournit des informations insuffisantes pour guider la politique budgétaire et de surveiller sa mise en œuvre. En reconnaissance de cela, les autorités ont lancé une série de réformes qui visent à approfondir la nomenclature budgétaire et d'harmoniser son utilisation entre les budgets de l'Union et des îles. Un décret a été adopté en 2013, qui prévoit l'amélioration des classifications administratives et économiques, et qui introduit des classifications géographiques, fonctionnelles et programmatiques, mais la mise en œuvre a pris du retard en raison de contraintes de capacité et de coordination. Des progrès ont été réalisés dans l'harmonisation de la nomenclature entre les entités de l’état, mais ce progrès est limite car il est fait sur la base de la nomenclature existant. Par conséquent, l’amélioration de la nomenclature budgétaire reste un domaine de réforme prioritaire. Un programme de réforme fiscale visant à améliorer l'espace budgétaire et la composition du budget serait difficile en l'absence de cette réforme. L'imminente déploiement d'un système intégré de gestion financière est une opportunité dans ce contexte, dans la mesure où elle fournirait la plate-forme pour coordonner les parties prenantes et de définir la nomenclature qui le sous-tend. 6. RECOMMANDATIONS Il est urgent de mettre en œuvre des réformes visant à élargir l'assiette fiscale et à renforcer l'administration des recettes. Il est critique de mettre en place des mesures visant à réduire le volume des exemptions et à accroître la capacité des services fiscaux et douaniers.27 La mise en place de mesures politiques qui élargissent l'assiette fiscale et la diversifient devraient également consolider la gestion des recettes. Ces réformes devraient être guidées par l'adoption d'une cible d'effort pour les recettes sur le moyen terme. 24 Comoros Public Expenditure and Fiscal Management Review Redynamiser les efforts de contrôle salarial afin de réduire les pressions persistantes sur la masse salariale. La gestion de la masse salariale bénéficierait d'une approche à deux volets qui équilibre les instruments d'envergure générale telle que la nouvelle GISE28 avec des solutions spécifiques visant à s'attaquer aux facteurs sectoriels sous-jacents, en particulier dans le secteur de l'éducation.29 Il est nécessaire de faire des économies sur les budgets non salariaux, en particulier au niveau des organismes administratifs. Les dépenses ordinaires non salariales sont le premier contributeur à l'expansion du budget. Ces dépenses présentent des opportunités d'économies : il est notamment possible de réduire les frais tels que les voyages en mission et les avantages en carburant des fonctionnaires et de rationaliser les charges de fonctionnement dans les secteurs non liés à la prestation de services. Adopter un plan budgétaire à moyen terme dans le cadre du budget national pour fixer l'itinéraire de réorientation de la composition des dépenses. Le plan serait basé sur des cibles d'économie et d'accroissement des affectations faites aux domaines prioritaires sous-financés. Cela inclurait également des cibles à moyen terme de croissance des recettes. Un tel plan pourrait être adopté à travers un processus de consultation national et évalué annuellement dans le cadre du cycle budgétaire annuel. Renforcer la nomenclature budgétaire. La mise en œuvre de la nomenclature budgétaire améliorée (adoptée en 2013) est un domaine de réforme prioritaire. L’amélioration de la nomenclature doit être accompagnée par une réduction ciblée de la part des dépenses classées comme «autres». Compte tenu de la complexité de ces réformes, une approche progressive, en commençant par l'amélioration de la classification économique, suivie par l’introduction de la nomenclature à la base des programmes et secteurs, serait pratique. Ces réformes devraient aussi bénéficier de la coordination avec l'introduction du système intégré de gestion financière. Exercer une gestion prudente de la dette. A cause du manque de marge de manœuvre budgétaire et de la rareté des investissements privés, les autorités sont poussées à emprunter pour combler le déficit. Pour veiller à la viabilité de la situation d'endettement, tout en répondant aux besoins en développement du pays, il faudra faire preuve de prudence dans la gestion de la dette, trouver accès au financement concessionnel et se concentrer exclusivement sur les projets à haute valeur économique. Il faut également renforcer le cadre juridique et stratégique de gestion de la dette en adoptant le projet de loi sur la gestion de la dette et la stratégie de gestion de la dette sur le moyen terme. 25 Annexe Annexe 1 Cadre budgétaire (KMF actuel) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dépenses totales 46,338 43,179 44,703 47,493 57,342 60,005 61,788 Dépenses ordinaires 29,855 34,240 33,116 35,785 41,898 36,101 41,511 Rémunération des employés 15,690 17,034 18,500 18,409 18,278 18,582 21,423 Transferts 2,678 5,325 3,578 3,889 4,394 5,227 5,087 Autres dépenses ordinaires 11,487 11,881 11,037 13,488 19,227 12,292 15,001 dont Biens et services 8,122 7,447 7,553 7,662 8,932 9,047 11,808 dont Paiements d'intérêts 1,273 1,069 1,036 952 977 457 199 dont Autre 2,092 3,365 2,448 4,874 9,317 2,787 2,994 Dépenses de développement (intérieur) 1,758 1,563 2,515 1,417 5,747 8,261 3,470 Dépenses de développement (projet étranger) 14,725 7,376 9,073 10,291 9,696 15,643 16,807 Montant net des prêts - 448 - 300 461 1,300 - Recettes nationales 22,486 26,401 29,049 34,693 45,988 37,416 36,752 Changement du montant net des arriérés 309 430 (12,430) (7,281) (1,544) (2,146) (630) Ajustements, erreurs & omissions (752) (324) (3,930) 3,481 624 (75) - Déficit hors subvention (24,295) (17,119) (32,013) (16,899) (12,734) (26,109) (25,666) Subventions 18,586 18,374 29,994 16,114 20,944 17,645 23,698 Excédent/ (déficit) subventions comprises (5,709) 1,255 (2,019) (785) 8,210 (8,464) (1,968) Financement intérieur 2,710 1,131 (719) 1,089 (3,854) 3,902 3,250 Financement extérieur 2,218 (2,387) 2,913 (404) (2,504) (39,308) (40) Excédent/ (déficit) après financement (781) 0 175 (100) 1,852 (43,871) 1,242 Annexe 2 Cadre budgétaire (% PIB) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dépenses totales 26% 23% 23% 23% 26% 26% 26% Dépenses ordinaires 17% 18% 17% 17% 19% 16% 17% Rémunération des employés 9% 9% 9% 9% 8% 8% 9% Transferts 2% 3% 2% 2% 2% 2% 2% Autres dépenses ordinaires 7% 6% 6% 7% 9% 5% 6% dont Biens et services 5% 4% 4% 4% 4% 4% 5% dont Paiements d'intérêts 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% dont Autre 1% 2% 1% 2% 4% 1% 1% Annexe 2 (continué) Cadre budgétaire (% PIB) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dépenses de développement (intérieur) 1% 1% 1% 1% 3% 4% 1% Dépenses de développement (projet étranger) 8% 4% 5% 5% 4% 7% 7% Recettes nationales 13% 14% 15% 17% 21% 16% 15% Déficit hors subvention -14% -9% -16% -8% -6% -11% -11% Subventions -11% 10% 15% 8% 10% 8% 10% Excédent/ (déficit) subventions comprises -3% 1% -1% 0% 4% -4% -1% Financement intérieur 2% 1% 0% 1% -2% 2% 1% Financement extérieur 1% -1% 1% 0% -1% -17% 0% Excédent/ (déficit) après financement 0% 0% 1% 0% 1% -19% 1% Annexe 3 Cadre budgétaire (KMF constant) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dépenses totales 46,338 44,476 44,346 46,260 52,537 56,811 58,455 Dépenses ordinaires 29,855 35,269 32,851 34,856 38,387 34,179 39,272 Rémunération des employés 15,690 17,546 18,353 17,931 16,746 17,593 20,267 Transferts 2,678 5,484 3,550 3,788 4,026 4,949 4,813 Autres dépenses ordinaires 11,487 12,238 10,949 13,138 17,616 11,637 14,192 dont Biens et services 8,122 7,671 7,492 7,463 8,184 8,566 11,171 dont Paiements d'intérêts 1,273 1,102 1,028 927 896 433 188 dont Autre 2,092 3,466 2,428 4,748 8,536 2,639 2,833 Dépenses de développement (intérieur) 1,758 1,610 2,495 1,380 5,266 7,821 3,283 Dépenses de développement (projet étranger) 14,725 7,598 9,000 10,024 8,884 14,810 15,900 Recettes nationales 22,486 27,195 28,817 33,793 42,135 35,425 34,770 Déficit hors subvention (24,295) (17,633) (31,757) (16,460) (11,667) (24,720) (24,281) Subventions 18,586 18,926 29,754 15,696 19,189 16,706 22,420 Excédent/ (déficit) subventions comprises (5,709) 1,293 (2,003) 765 7,522 (8,013) (1,862) Financement intérieur 2,710 1,165 (713) 1,061 (3,531) 3,694 3,075 Financement extérieur 2,218 (2,458) 2,889 (393) (2,294) (37,216) (38) Excédent/ (déficit) après financement (781) 0 173 (97) 1,697 (41,536) 1,175 27 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires 1. VU E D'ENSEMBLE La crédibilité budgétaire est le frein majeur à l'exécution budgétaire aux Comores. La dernière évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) menée en 2013 a révélé des faiblesses notables au niveau du processus d'exécution budgétaire. Une des contraintes majeures mises en lumière par le rapport a été le manque de crédibilité du budget. Le problème affectait non seulement le processus d'exécution budgétaire mais aussi la prestation de services publics critiques. Les conséquences de ces paramètres budgétaires se sont manifestées par l'accumulation d'arriérés, la négligence de certaines affectations budgétaires et un arbitrage défavorable aux ministères sectoriels lors du processus d'exécution budgétaire. L'analyse de l'exécution montre que si l'exécution budgétaire est robuste au niveau global, le plan budgétaire lui-même manque de crédibilité au vu du volume élevé de réaffectations faites dans le courant de l'année. En effet, un volume élevé de réaffectations a été effectué entre les catégories économiques et entre les ministères/institutions. L'arbitrage au cours du cycle d'exécution budgétaire semble avoir défavorisé les secteurs économique et social au bénéfice des dépenses administratives et de rémunération non prioritaires. De plus, cette tendance s'est accompagnée d'un recours élevé aux dépenses discrétionnaires telles que les « dépenses communes » et les postes budgétaires non définis. Les goulots d'étranglement dans le processus d'exécution budgétaire et l'environnement de contrôle expliquent largement le résultat de dépense observé ci-dessus. La note met en avant certaines de ces faiblesses et les met en relation avec le résultat d'exécution observé. Les faiblesses majeures qui affectent la crédibilité du budget se situent au niveau des liens entre les phases d'élaboration et d'exécution du budget, la concentration de l'autorité d'exécution auprès du ministère des finances et une planification de la trésorerie et des contrôles internes peu performants. La qualité et la disponibilité des données budgétaires restent faibles et ne permettent pas de procéder à une analyse approfondie des dépenses. En l'absence d'un système intégré de gestion des finances publiques, et d'un plan comptable et d'une nomenclature budgétaire reconnus au niveau international, les données statistiques obtenues auprès des diverses sources sur l'exécution budgétaire, au niveau de l'Union comme des îles, restent de qualité médiocre et incohérentes. De ce fait, les résultats liés aux indicateurs et aux tendances budgétaires expliquent cette réalité dans le reste de la note. Cette note se penche spécifiquement sur la problématique susmentionnée qu'elle aborde en sections successives. Pour commencer, la note présente une analyse du résultat de l'exécution budgétaire sur la base des données les plus récentes disponibles et se penche sur les tendances d'exécution des dépenses au niveau des postes budgétaires économiques, aussi bien qu'au niveau ministériel. Elle décrit ensuite les goulots d'étranglement du processus d'exécution budgétaire et l'environnement de contrôle qui expliquent le résultat d'exécution observé. Pour terminer, elle met en avant la question de la réforme de la fonction publique et de ses implications en termes de gestion de la masse salariale. 2. AN ALYSE DU RESULTAT DE L'EXECUTION BUDGETAIRE L'étude de l'évolution de l'exécution budgétaire a été basée sur les données issues des lois budgétaires successives des Comores, aussi connues sous le nom de « Lois de Finance », et des rapports d'exécution budgétaire. Ces données sont compilées par la Direction Générale du Budget (DGB) au MdF. Les données sont consolidées aussi bien au niveau de l'Union que des îles et sont disponibles pour la période 2009 à 2014. La qualité des données n'est toutefois pas garantie étant donné que les systèmes d'enregistrement restent peu performants et ne sont pas conformes aux normes internationales. La note commence par une brève discussion des recettes intérieures avant de s'appesantir sur l'exécution des dépenses, en utilisant une classification économique étendue. 29 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires RESULTATS D'EXECUTION DES RECETTES L'exécution des recettes a largement été déterminée par les résultats d'exécution des recettes d'origine non fiscale. Le taux d'exécution des recettes intérieures, comparé au budget initial, s'est en moyenne élevé à 110 pourcent sur la période 2009 à 2014. La ventilation de ces recettes révèle que cette tendance résultait principalement des recettes d'origine non fiscale dont le résultat d'exécution était de 180 pourcent (Figure 1). A l'inverse, le niveau de recettes fiscales a été relativement prévisible à hauteur d'un résultat moyen de 92 pourcent sur la même période. Cette volatilité est liée à la nature imprévisible du Programme de Citoyenneté Economique (PCE)30, qui a été une source de recettes instables et a donc miné le processus d'exécution budgétaire. Figure 1 : Résultats d'exécution des recettes (budget effectif/initial) (%) Recettes fiscals Recettes non fiscals Source: Direction Générale du Budget (DGB): Lois de Finances, Rapport d’Exécution du Budget; Calculs du personnel de la Banque mondiale. RESULTATS D'EXECUTION DES DEPENSES Résultats d'exécution des dépenses au niveau global Malgré une tendance à dépenser à outrance, le résultat d'exécution global des dépenses est resté, en moyenne, modéré au cours des 6 dernières années, les dépassements du budget de l'union ayant régulièrement été compensées par une sous-utilisation des fonds au niveau des îles. Si l'on considère les dépenses agrégées (Union et îles), l'écart par rapport au budget initial s'est élevé en moyenne à 3,9 pourcent au cours de la période 2009-2014 (Figure 2). Les écarts les plus importants ont été enregistrés en 2009 (8,4 pourcent) et en 2012 (8,9 pourcent). Le dépassement de budget est en partie imputable à l'envolée des prix des produits en 2009 et à la forte augmentation des recettes du PCE en 2012. La désagrégation des tendances par entité révèle qu'entre 2011 et 2014, l'Union avait généralement tendance à dépasser son budget, alors que les îles avaient tendance à sous- utiliser leur budget. En effet, des écarts moyens de 10,9 pourcent et de -5,9 pourcent ont respectivement été notés entre les dépenses prévues au budget et les dépenses réelles au niveau de l'Union et des îles. Ceci suggère que des réaffectations ont probablement été faites entre les deux entités. La source la plus importante d'écart de l'exécution budgétaire a été la réaffectation de ressources entre ministères.31 En dépit de taux de réalisation robuste au niveau global, ces importantes réaffectations de ressources au sein de l'enveloppe générale et entre les catégories de dépenses au cours de l'année pourraient également nuire à la crédibilité du budget en tant que déclaration de politique. C'est spécialement le cas aux Comores. Les résultats indiquent que l'écart dû aux réaffectations entre les catégories économiques32 s'élève à environ 9,2 pourcent tandis que celui dû aux réaffectations entre ministère a atteint 18,4 pourcent33 (Figure 4). Les Comores révisent leur budget chaque année. Cependant, ces révisions ne semblent pas augmenter les chances d'amélioration de l'exécution budgétaire. La différence entre le budget initial et le budget révisé, aussi connue sous le nom de « Loi rectificative », votée en décembre et approuvée en février/mars s'élève tout bonnement à 0,6 pourcent (Figure 5). Ce résultat suggère que les révisions ont essentiellement porté sur les marges et n'ont pas impliqué de changements des priorités de dépense entre les postes budgétaires économiques. Ceci a ouvert la voie à encore plus d'arbitrage discrétionnaire lors de la phase d'exécution budgétaire, notamment en ce qui concerne les investissements et les transferts. 30 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires Figure 3 : Résultats d'exécution des Figure 2 : Variation de l'exécution des dépenses par niveau de budget dépenses au niveau global (%) (réel/initial) (%) Note : Les données sur les ministères de tutelle sont disponibles uniquement jusqu'en 2013. Source: Direction Générale du Budget (DGB): Lois de Finances, Rapport d’Exécution du Budget ; Calculs du personnel de la Banque mondiale. Figure 4 : Réaffectation des dépenses entre Figure 5 : Taille de l'ajustement du ministères et catégories économiques budget révisé (% du budget initial) Note : Les dépenses ministérielles se situent uniquement au niveau de l'Union. Source: Direction Générale du Budget (DGB): Lois de Finances, Rapport d’Exécution du Budget; Calculs du personnel de la Banque mondiale. RESULTATS D'EXECUTION DES DEPENSES PAR CLASSIFICATION ECONOMIQUE34 Dépenses salariales L'analyse du résultat d'exécution de la masse salariale montre une exécution robuste au niveau global sauf 31 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires en 2014. La Figure 6 indique que la variation de la masse salariale a globalement été maintenue en-dessous de 5 pourcent. Ceci dénote i) l'engagement du GdC à réaffecter des ressources à la masse salariale, en sa qualité de poste de dépense prioritaire et ii) la réussite partielle de la politique de maîtrise de la masse salariale dans le cadre du programme du FMI,35 ce qui a rendu ce poste budgétaire relativement plus prévisible. Ceci n'a toutefois pas été le cas en 2014 quand le résultat d'exécution a été affecté par l'augmentation imprévue des salaires des enseignants à la suite de grandes grèves à l'échelle nationale. La plupart des recrutements se font dans les secteurs de la sécurité et de l'éducation. Les gouvernements de l'Union et des îles procèdent plus ou moins différemment quand ils font des recrutements au sein de la fonction publique pour un ministère ou un commissariat. Au niveau de l'Union, la plupart des recrutements se font au niveau du Ministère de l'Intérieur qui emploie essentiellement des officiers de police. De leur côté, les administrations des îles priorisent le recrutement d'agents publics dans le secteur de l'éducation. Néanmoins, il y a aussi eu d'importants recrutements dans les commissariats de l'intérieur et des finances. Le pouvoir de recrutement est fragmenté, à savoir que l'Union et les îles ont chacune leurs droits de recrutement propres au niveau de leur administration respective. De ce fait, les recrutements ont augmenté de façon notable, en particulier au niveau des îles où les contrôles exercés sont apparemment limités. En effet, 61 pourcent de l'augmentation de 2014 provenait de la masse salariale des îles (Figure 7)36. Figure 6 : Résultat d'exécution des Figure 7 : Ampleur de l'écart dépenses salariales (%) de la masse salariale (%) 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 National Union Île Union Île Source: Direction Générale du Budget (DGB): Lois de Finances, Rapport d’Exécution du Budget; Calculs du personnel de la Banque mondiale. Dépenses en biens et services Le budget affecté aux biens et aux services a tendance à être sur-exécuté, comme en témoigne un dépassement moyen de 8,4 pourcent entre 2009 et 2014. Cette tendance résulte essentiellement du le budget de l'union dont les taux d'exécution ont régulièrement dépassé l’allocation (dépassement moyen de 16,8 pourcent). A l'inverse, les autorités des îles ont tendance à sous-exécuter le budget qui leur a été alloué pour les biens et les services (sous-exécution moyenne de 11,2 pourcent). Pour pouvoir faire une analyse plus détaillée de ces tendances, la Figure 8 présente les affectations budgétaires initiales prévues pour les biens et les services en vertu de la Loi de Finances (LF) en 201337 et les dépenses réelles faites pour chaque poste budgétaire. Trois tendances se dégagent des résultats: priorisation des dépenses liées à la rémunération, sous-exécution des dépenses prévues pour les services publiques et des affectations importantes à des biens et services non définis qui sont également priorisées. 32 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires Figure 8: Distribution des dépenses faites sur les biens et les services 2013 (niveau de l'Union) Dépenses liées aux services publiques Dépenses divers Dépenses liées à des rémunérations Dépenses marquées "autres” Note: La composition des divers postes budgétaires relatifs aux biens et aux services est fournie ci-après. Les détails d'exécution sont présentés dans le Tableau 1, Annexe 1. * Dépenses liées aux services publiques = Conférences et séminaires + Entretien et maintenance + Matériels informatiques + Frais de formation. * Dépenses liées à des rémunérations = Frais de Transports et Missions à l'intérieur + Carburant et Lubrifiant + Frais de Transports et Missions à l'extérieur. * Dépenses marquées « autres » = Autres prestations de services + Autres achats des biens et services pour la sécurité + Autres achats des biens et services civils. * Dépenses diverses = Frais de gardiennage + Achats de nourritures + Loyer + Véhicules + Frais de réception + Assurance des véhicules + Mobilier + Achats des timbres et documents administratifs + Fournitures de bureaux + Eau, électricité + Elections + Téléphone et autres communications. Source: Direction Générale du Budget (DGB): Lois de Finances, Rapport d’Exécution du Budget; Calculs du personnel de la Banque mondiale. Dans le budget 2013 de l'Union, les dépenses publiques qui augmentent les rémunérations des agents publics présentent des taux d'exécution supérieurs à 95 pourcent. Pour certains postes, les dépenses ont dépassé le budget affecté (voir Tableau 1 à l'Annexe 1 pour de plus amples détails). C'est le cas des « charges pour les déplacements et les missions dans le pays » dont le taux d'exécution a été de 210 pourcent, « les achats de carburant et de lubrifiant »38 à 111 pourcent et « les frais de mission à l'étranger » à 99,7 pourcent. A eux seuls, ces postes ont représenté 25 pourcent du montant total des affectations aux biens et services (équivalant à 1,4 milliard KMF ou 0,6 pourcent du PIB).39 Cette affectation est généreuse et ce taux d'exécution est élevé pour une dépense non prioritaire. La même année, le taux d'exécution des dépenses relatives au fonctionnement des services publics a été peu élevé. À l'inverse des dépenses faites sur les déplacements, les missions et le carburant, l'Union présente une sous-exécution sur les postes budgétaires qui contribuent directement à l'amélioration de la performance des services publics. C'est le cas de postes budgétaires tels que la formation, le matériel informatique et la maintenance dont les taux d'exécution des dépenses restent faibles à respectivement 16, 19 et 39 pourcent40 (Tableau 1 à l'Annexe 1). Qui plus est, le GdC a retardé les paiements des services utilisés, notamment ceux fournis pour les services publics des télécommunications, d'eau et d'électricité. Les taux d'exécution de ces postes ont respectivement été de 0 et 37,8 pourcent en 2013. En dépit de ces affectations budgétaires spécifiques, il semble que le GdC s'abstient de payer pour ces services.41 33 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires En dernier lieu, plus de la moitié du budget des biens et des services tombe dans la catégorie « autres » et le taux d'exécution de cette catégorie non définie est très élevé. La loi budgétaire 2013 prévoit 3 sous-rubriques intitulées « autres »: « autres indemnités de service », « autres biens et services acquis à des fins de sécurité » et « autres biens et services acquis pour la fonction publique ». Il n'existe pas plus de détails ni de ventilation de la nature de ces dépenses. Au total, les allocations budgétaires faites à ces sous-rubriques représentent la proportion sidérante de 50 pourcent (2,9 millions KMF)42 de toutes les affectations faites aux biens et aux services. Le taux d'exécution budgétaire combiné pour les 3 sous-rubriques mentionnées ci-dessus était de 104 pourcent (voir Tableau 1 à l'Annexe 1 pour la ventilation par poste budgétaire). Ceci fait donc monter la part des dépenses des postes budgétaires intitulés « autres » à 53 pourcent de la totalité du budget affecté aux biens et services quand le calcul est basé sur les dépenses réelles (ou l'exécution). Investissement public Le programme d'investissement public est une importante source d'écart dans l'exécution budgétaire et présente une volatilité élevée au fil des années. Les investissements publics représentaient 46 pourcent des écarts totaux entre 2009 et 2014 (Figure 9). Cette volatilité est prévisible étant donné que les investissements sont souvent traités comme une dépense résiduelle et sont généralement étroitement liés à la disponibilité d'une marge de manœuvre budgétaire. Ce sont les premières dépenses à être supprimées ou augmentées au gré des contraintes budgétaires. Les tendances annuelles confirment ceci (Figure 10). Les pics positifs (réaffectations aux investissements) observés en 2011, 2012 et 2013 coïncident avec les années où le programme PCE a généré des recettes; la baisse de 2014 (réaffectations à des dépenses autres que l'investissement) coïncide avec l'arrêt de ces recettes et l'augmentation de la masse salariale43 et des subventions du secteur de l'électricité.44 Les îles présentent une sous-exécution systématique des dépenses d'investissement tandis que l'Union présente d'importantes augmentations en 2012 et 2013. Il convient aussi de signaler le taux d'exécution élevé du budget d'entretien routier qui est de 100 pourcent45 (voir le Tableau 2 à l'Annexe 1). Ce taux d'exécution tranche avec ceux d'autres catégories telles que la construction, la maintenance et l'acquisition de matériel qui se situent respectivement à 19 et 15 pourcent. Cette différence est largement due au fait que les dépenses d'entretien routier, qui sont exclusivement financées par des sources intérieures, sont souvent encourues à l’avance, avant la prestation de service. Cette condition est souvent imposée par les entrepreneurs d'entretien routier qui veulent une garantie face aux antécédents d'accumulation d'arriérés du GdC. Ces procédures de paiement ne s'appliquent pas aux autres postes budgétaires. Figure 9 : Ampleur de la réaffectation Figure 10 : Part des réaffectations totales (%) Salaires Biens et Services Salaires Biens et Services Transferts Investissements Transferts Investissements Source: Direction Générale du Budget (DGB): Lois de Finances, Rapport d’Exécution du Budget; Calculs du personnel de la Banque mondiale. Résultats d'exécution des dépenses - Niveau des ministères et des institutions46 Le volume élevé des réaffectations entre ministères indique un manque de crédibilité budgétaire. Les données 34 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires au niveau de l'Union ont révélé que si les Comores ont réussi à maintenir un taux d'exécution global robuste, c'est parce que d'importantes réaffectations supérieures à 18 pourcent ont été faites entre les ministères. Cette réaffectation a essentiellement concerné les budgets d'exploitation et a été faite au détriment des ministères sociaux. De tels déséquilibres neutralisent les affectations budgétaires et éliminent pratiquement tout financement d'exploitation sectoriel. Les taux d'exécution moyens en 2011-2013 ont beaucoup varié selon les ministères/institutions, allant de 40 pourcent jusqu'aux taux sidérant de 285 pourcent dans certains cas (Tableau 3 à l'Annexe 1). Par ailleurs, les résultats révèlent que ces basculements sont plus perceptibles au niveau des budgets d'exploitation tels que les biens et les services47 (Tableau 4 à l'Annexe 1). Les chiffres suggèrent que les ministères sectoriels sont les plus sacrifiés comme en témoigne le fait que les ministères tels que la santé, le tourisme/les télécommunications et le transport, et l'éducation présentent tous une sous- exécution tout au long de la période concernée. Encore une fois, le biais est plus marqué quand il s'agit des dépenses faites sur les biens et les services.48 En ce qui concerne les dépenses, les institutions administratives sont favorisées au dépens des secteurs économiques et sociaux, ainsi que du programme d'investissement. Contrairement aux ministères de tutelle, le taux d'exécution budgétaire de la Présidence de l'Union et des tribunaux49 dépasse 110 pourcent dans tous les cas (Tableau 3). L'utilisation de l'intégralité des enveloppes est essentiellement attribuable à l'autorité détenue par ces institutions en matière d'administration et de liquidation de dépenses50. En ce qui concerne les ministères de tutelle, cette autorité est concentrée auprès du département du budget. D'un autre côté, les dépassements du Parlement de l'enveloppe budgétaire qui lui a été affectée pour les Biens et les Services (B&S)51 semble impossible à justifier et ternit la crédibilité du processus de budgétisation et du respect d'une discipline budgétaire qui semble bien nécessaire. Figure 11 : Résultat d'exécution des dépenses par type de ministère (%) Note : Les ministères sont regroupés de la façon suivante: a. Ministères Sociaux = Ministères de la Santé, de la Solidarité, de la Cohésion sociale et de la Promotion du Genre + Education Nationale, Recherche, Culture et Arts + Emploi, Travail, Formation professionnelle, Entreprenariat féminin. b. Ministères Economiques = Postes et Télécommunications, Promotion des nouvelles technologies de l'Information, Transport, Tourisme + Production, Environnement, Energie, Industrie et Artisanat + Aménagement du Territoire, Infrastructures, Urbanisme et Habitat + Finances, Economie, Budget et investissements, Commerce extérieur, Privatisation. c. Ministères Administratifs = Assemblée de l'Union + Cour Suprême + Cour Constitutionnelle + Présidence de l'Union, Défense + Garde des Sceaux, Justice, Fonction Publique, Réforme administrative, Droits de l'Homme, Affaires Islamiques + Intérieur, Information, Décentralisation, Relations avec les institutions. Source: Direction Générale du Budget (DGB): Lois de Finances, Rapport d’Exécution du Budget; Calculs du personnel de la Banque mondiale. 35 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires 3. PROBLEMES DE DISCIPLINE ET D’EXECUTION BUDGETAIRES – EXPLICATION DES CONSTATS EN CE QUI CONCERNE LE RESULTAT Les goulots d'étranglement dans le processus d'exécution du budget expliquent en grande partie les tendances observées en ce qui concerne les résultats d’exécution des dépenses. Cette note a décrit les principaux domaines de faiblesse dans l'exécution du budget et a mis en évidence trois conclusions principales: (i) des recettes non fiscales imprévisibles qui causent des fluctuations par rapport aux niveaux de dépenses prévisionnels; (ii) un volume élevé de réaffectations de dépenses dans l'année qui réduit la crédibilité du budget; et (iii) des dépassements irréguliers mais importants des salaires de fonctionnaires. Cette section présente quelques- unes des principales lacunes du système de gestion des finances publiques qui contribuent à la faiblesse de l'exécution du budget, et présente des recommandations pour améliorer les résultats. Recettes non fiscales imprévisibles et leur impact sur les dépenses Le cadre macroéconomique qui oriente les allocations globales demeure très incertain. Malgré des améliorations notables dans le cadre du programme du FMI, le Ministère des Finances est toujours confronté à des problèmes de capacité en ce qui concerne la prévision des paramètres macroéconomiques, notamment les objectifs de croissance, de recettes et de déficit. La constante surestimation des recettes fiscales, la volatilité des recettes non fiscales et l'incertitude dans l'identification des subventions et des transferts pour les ministères sectoriels et les entreprises d'Etat exacerbent cette contrainte. Ensemble, ces facteurs réduisent les plafonds budgétaires crédibles et impulsent des changements fréquents des allocations en cours d'exécution. L'imprévisibilité des recettes non fiscales a eu un impact sur les niveaux de dépenses et créé une incertitude dans le processus d'exécution du budget. Cette volatilité est liée à la nature irrégulière des fonds ECP. Les fonds ECP ont été en effet une source de revenus hautement imprévisible. Les recettes provenant des entreprises d'Etat ont également été imprévisibles en raison d'une tendance à des retards de paiement et l'accumulation d’arriérés d'impôts. Historiquement, de fortes fluctuations ont été observées d'une année à l'autre, ce qui a conduit à une variation du résultat des recettes non fiscales de 65 pour cent en 2010 à 347 pour cent en 2012 (voir figure 1). En raison de l'ampleur de ces flux de recettes (4,1 pour cent du PIB),52 les niveaux et les priorités en matière de dépenses ont été modifiés en cours d’exercice étant donné que ces revenus n’ont pas été décaissés, compromettant encore plus le processus d'exécution du budget. Une forte corrélation existe entre les recettes non fiscales et les investissements publics. En 2014, lorsque l'ECP a été suspendu, les dépenses d’investissement public étaient 45 pour cent inférieures à celles prévues; comparativement à un excédent de dépenses de 53 pour cent en 2012, l'année record pour ces recettes. FAIBLE CREDIBILITE DU BUDGET ET UN VOLUME ELEVE DE REAFFECTATIONS DE DEPENSES EN COURS D'ANNEE Un écart entre les stratégies sectorielles et le plan budgétaire Les plans sectoriels ne sont souvent pas pris en compte dans le budget, ce qui diminue la crédibilité du budget. Les sous-utilisations des crédits dans les ministères de tutelle, en particulier dans les secteurs économiques et sociaux, sont liées à la mauvaise intégration des plans sectoriels dans le budget. Bien que la plupart des secteurs des Comores, tels que la santé et l'éducation, ont formulé des stratégies nationales, celles-ci ne sont pas traduites en plans budgétaires efficaces. Le décalage provient, en partie, de la faiblesse du processus de concertation entre le département du budget et les ministères sectoriels d'une part, et entre les ministères sectoriels au niveau de l'Union et leurs homologues au niveau des îles d'autre part. Le calendrier budgétaire aggrave le problème. Les lois de finances stipulent que le Parlement comorien approuve le budget national en décembre (de l'année t-1) et fixe en même temps des plafonds globaux pour les budgets respectifs des Îles. Les assemblées des Îles ne se réunissent pour voter leurs budgets respectifs qu’en février (de l'année t). En raison de ces conditions budgétaires strictes et les plafonds globaux prédéfinis, les îles n’ont guère la possibilité d'intégrer les priorités sectorielles. Par conséquent, un arbitrage, s’il doit avoir lieu, est uniquement possible au cours de la phase d'exécution. Une approche plus ascendante qui améliore les concertations entre les parties prenantes de l'Union et des îles avant le vote en décembre peut aider à déterminer des plafonds plus fondés sur les faits, reflétant les priorités de développement. 36 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires Cadre de nomenclature budgétaire inadéquat Le cadre de nomenclature budgétaire utilisé actuellement est restreint et manque de transparence, donnant lieu à des niveaux élevés de pouvoir discrétionnaire de dévier des dépenses prévues. En 2009, de nouveaux plans comptables conformes à la classification SFP 2001 du FMI, ont été adoptés aux Comores.53 Le nouveau plan couvre le budget général, le budget annexe, les comptes spéciaux du Trésor et les budgets des îles. Cependant, cette classification n'a jamais été appliquée. Actuellement, le budget applique encore un classement étroit défini localement non conforme aux normes internationales, et qui n’intègre pas le compte d'investissement. Adhérer à la SFP 2001 permettra aux Comores d'accroître la transparence et réduire les postes de dépenses actuellement non définis. Cela permet également d'introduire une classification fonctionnelle qui permettrait d'améliorer la collecte d'informations à des fins de planification politique et de suivi. La grande part de budget classée «autres» ou «dépenses communes» ne fait qu’accroître la possibilité de dépenses discrétionnaires. Environ 41,2 pour cent du budget est classé comme «dépenses communes». Ces lignes budgétaires non classées, ainsi que celles enregistrées comme «autres dépenses», résulte en partie du cadre de nomenclature budgétaire sous-développé des Comores. Elles sont également la manifestation d'un système de planification qui favorisait un pouvoir discrétionnaire d'allocation plutôt qu’une bonne planification et la préparation. Ces pratiques ont un impact sur l’exécution globale du budget. En premier lieu, parce que les «dépenses communes» constituent des dépenses contrôlées par le MdF et effectuées au niveau de l'Union et non représentées dans les rubriques budgétaires des autres ministères (figure 12). Bien que la catégorie «dépenses communes» - notamment la sous-rubrique investissement - ait été conçue comme un mécanisme pour canaliser les fonds ailleurs que dans les ministères à faible niveau de décaissement et pour permettre au MdF de liquider les engagements plus rapidement, elle a augmenté le niveau de pouvoir discrétionnaire sans qu’il y ait supervision ou règles spécifiques relatives ces dépenses. En deuxième lieu, le recours à la sous-rubrique définie comme «autres dépenses» d'une manière fréquente réduit la transparence budgétaire. Cela nécessite un reclassement de la rubrique «autres» des fonds dans d'autres rubriques plus définies et de ramener sa proportion à moins de 10 pour cent. Figure 12: “Dépenses Communes” Actual Spending Composition (average 2011-2013) 3.6% du PIB Une concentration du pouvoir discrétionnaire de réaffectation au Ministère des Finances La concentration des procédures de réaffectation au niveau du Ministère des Finances ouvre la porte à la discrétion en matière de dépenses. L'exécution du budget est fortement concentrée au niveau du Directeur général du budget.54 Les ministères d'exécution en tant que tels peuvent se trouver dans l’impasse en raison de l'indisponibilité des ressources budgétaires, malgré les allocations accordées dans la loi de finances. La loi des finances de 2005, actuellement en vigueur, permet considérablement la réaffectation des fonds de manière discrétionnaire. La loi révisée de 2012 corrige cette situation. Toutefois, elle reste à être pleinement mise en œuvre. Les transferts de crédits entre les programmes et les ministères ne nécessitent pas l'approbation du Parlement, mais pourraient être effectués par décret pris en Conseil des ministres ou par décision interministérielle.55 La loi56 stipule que ces transferts ne peuvent pas dépasser 10 pour cent des crédits votés par programme. Cependant, comme le révèle l'analyse des résultats, cela n’est pas respecté dans de nombreux cas. La loi autorise également les gestionnaires de budget à réaffecter des fonds des crédits du personnel aux biens et services, transferts ou investissements par la seule décision d'un Ministre.57 Si une certaine souplesse est nécessaire, la nature de certains des postes budgétaires dans la rubrique biens et services et investissements – qu’ils soient indéfinis ou relatifs aux rémunérations - soulève des préoccupations quant à l’impact sur le développement d'un 37 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires tel redéploiement et l'abus potentiel d’un tel pouvoir de dépense discrétionnaire. Dans des environnements budgétaires stricts, les réaffectations ont eu tendance à défavoriser les ministères sectoriels concernés au cours du cycle d'exécution du budget. Ces derniers sont souvent les premiers à souffrir des réductions de dépenses, produisant ainsi une incidence négative sur la prestation de service public. Faiblesse des procédures de trésorerie et absence de contrôles internes La gestion de la trésorerie et les systèmes de contrôle interne sont très sous-développés, ce qui rend difficile l'exécution du budget de manière crédible et dans les délais. La plus grande de ces faiblesses concerne la faiblesse des procédures de planification de la trésorerie et des contrôles d'engagement qui sont effectués uniquement par rapport aux allocations budgétaires et non par rapport à la disponibilité des ressources. En conséquence, de nombreux engagements sont autorisés alors qu’il n’y a pas de ressources budgétaires suffisantes. Il en résulte la redéfinition des priorités de dépenses en aval, la plupart du temps à la discrétion du Ministère des Finances, au stade de paiement où des grandes réaffectations sont effectuées. En outre, les procédures de paiement exceptionnelles sont fréquemment utilisées pour contourner les contrôles de dépenses, permettant des paiements sur des rubriques budgétaires déjà en dépassement. Cette procédure de « paiement par anticipation », qui a été relevée à la fois par le PEFA (2103) et l'assistance technique du FMI, est utilisée par le Ministère des Finances afin d'accélérer certains paiements en dérogeant aux procédures et aux contrôles des dépenses fondamentales, y compris le plafond budgétaire du poste. Cette procédure de paiement exceptionnelle est fréquemment utilisée, et a probablement contribué au volume de réaffectations entreprises au cours de l'année. Enfin, la méfiance des prestataires de biens et services a conduit à mettre en œuvre des procédures de paiement tronquées par lesquelles les services sont payés avant la livraison et les contrôles. Lorsque l'engagement est soumis à l'autorisation du contrôleur financier, il est souvent accompagné de la facture, du bon de livraison, du délai de paiement et du bordereau de liquidation, même s’il n’y a pas nécessairement de service fourni. Ces pratiques limitent l'utilité du processus de contrôle interne. En dépit d'être en violation des règles budgétaires et de passation des marchés du pays, ces pratiques créent un précédent et sont devenues le mode opératoire. Cela oblige à davantage de réaffectations non comptabilisées au cours de l'année fiscale et aggrave également les problèmes d'arriérés.58 Cela augmente également les risques de non fourniture des biens et services et/ou les risques de corruption. Dépassements de la masse salariale La séparation de l'autorité de recrutement et de paiement crée un décalage qui met une pression grandissante sur la masse salariale. Le pouvoir de recrutement de fonctionnaires est fragmenté, l'Union et les îles disposant chacune des droits exclusifs de recrutement au niveau de leur administration respective. Contrairement à la décision de recrutement, le paiement des salaires est un processus centralisé assumé par les ministères de l'Union chargé des finances et de la fonction publique. Il en résulte un manque d’alignement des incitations entre l'Union et les îles, engendrant des tensions budgétaires et une inadéquation entre les obligations de recrutement et de paiement. En conséquence, les pressions de la masse salariale telle qu’une demande d’augmentation des salaires des enseignants engendrée par des contrôles stricts sur la période 2011-2013 et durant la période électorale59 2014/15 s’étaient intensifiés conduisant à une expansion en 2014. Ces pressions ont davantage compliqué la gestion de la trésorerie et, vues les ressources nationales limitées, ont entraîné des retards dans le paiement des salaires. En effet, le gouvernement des Comores a un retard moyen de 2 à 3 mois de salaires, ce qui contribue à l’accumulation d’arriérés supplémentaires chaque année. Malgré une série de réformes, les retards d’exécution prolonge la faiblesse des modalités des contrôles du système de paiement des salaires actuel. Le gouvernement des Comores a entrepris trois actions clés: un recensement de tous les fonctionnaires, installant un nouveau système d'information des ressources humaines (GISE), et définissant la structure organisationnelle pour les services publics à tous les niveaux administratifs. Malgré ces progrès, le strict respect des réformes de la gestion de la fonction publique s’est avéré être un défi dans un contexte à forte charge politique et en raison des retards dans la mise en œuvre de la nouvelle GISE. En outre, le Trésor ne dispose pas actuellement d'un processus performant ni suffisamment d'informations pour exercer un contrôle sur les demandes de paiement des salaires. En conséquence, il est confiné à un rôle systémique de traitement des transactions. Ces lacunes ont contribué à la faiblesse du système de contrôle du paiement des salaires. Plus récemment, le gouvernement des Comores a imposé une politique de gel du recrutement qui i) limite le recrutement dans la fonction publique, au moins au niveau du gouvernement central, ii) gèle les augmentations 38 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires salariales,60 iii) mise sur les départs volontaires pour maîtriser les effectifs. En outre, le Ministère des Finances a imposé des plafonds mensuels pour les paiements de salaire au titre desquels tout excédent est déduit de la formule de partage des recettes des îles. Les résultats ont été mitigés. La masse salariale a diminué de 9 pour cent du PIB en 2009 à 7,6 en 2013 avant d'augmenter à 8,2% en 2014, en partie à la suite d'une augmentation de salaire des enseignants, et une prévision de 8,4 pour cent dans la loi de finances 2015. Le renversement de la tendance menace d'annihiler les progrès budgétaires réalisés en rapport à la masse salariale. D'une manière générale, la mise en œuvre du cadre organique de la fonction publique peut éliminer tous ces décalages. Le cadre organique pour les fonctionnaires a été élaboré et les effectifs ont donc été déterminés tant au niveau de l'Union que des îles. Toutefois, le plan reste à mettre en œuvre. La mise en œuvre du plan aligne les incitations parce qu’elle détermine les besoins réels en personnel à tous les niveaux administratifs en tenant compte des paramètres d'efficacité et des mesures de réduction des coûts. Une fois ces besoins clairement cernés, il est plus facile d’évaluer le coût et de définir des affectations appropriées lors de la préparation du budget, et d'éviter les retards de paiement et des augmentations imprévues/non budgétisées pendant l'exécution du budget. 4. RECOMMANDATIONS Face à tous ces défis, la note recommande de mettre en œuvre le plan de réforme de la gestion des finances publiques, formulé en 2009 et mis à jour en 2013. Un ensemble d’actions immédiates peut être exécuté à court et moyen termes. Ces actions incluent: Actions visant à renforcer la crédibilité du budget: i) Adopter un cadre macroéconomique plus crédible pour orienter l'ensemble des allocations et découpler les dépenses essentielles des recettes non fiscales exceptionnelles. ii) Intégrer dans le budget les plans sectoriels chiffrés, à la fois au niveau national et au niveau des îles. iii) Revoir le calendrier de préparation du budget et favoriser une plus grande concertation entre les ministères sectoriels et les commissions d’une part, et les ministères sectoriels et le MdF de l’autre. iv) Mettre en œuvre le plan comptable GFS 2001 et la nomenclature budgétaire correspondante. v) Reclasser les postes budgétaires non définis et réduire les allocations des postes libellés «autres» à moins de 10 pour cent. vi) Reclasser les «dépenses communes» dans leur classement ministériel correspondant le cas échéant. Cela est le cas en particulier le cas pour les sous-catégories « prestations de services » et « investissements ». Déconcentrer les pouvoirs d'exécution du budget, tout en maintenant la discipline budgétaire: i) Accélérer la mise en œuvre de la Loi sur les finances publiques 2012, qui, entre autres décentralise la procédure d'ordre de paiement au niveau du ministère. ii) Permettre à chaque Ministre de disposer pleinement des allocations budgétaires du ministère pour leur permettre d'exécuter leurs budgets de façon optimisée. iii) Réduire le recours à des procédures de paiements exceptionnels « paiement par anticipation » à 5 pour cent des dépenses totales tout au plus. Améliorer la Trésorerie et les contrôles internes et veiller à leur conformité aux règles existantes: i) Améliorer les fonctions de planification de la trésorerie en adoptant des plans de trésorerie mensuels et trimestriels, en coordination avec le compte unique du Trésor, pour aider à réduire et éviter les arriérés. ii) Appliquer strictement les règlements de contrôles internes existants, en particulier pour les procédures d'achat et d'ordres de paiement, et éliminer les pratiques de paiement avant livraison des services. S’attaquer aux problèmes de la fonction publique afin d’accroître son efficience et gérer la masse salariale: i) Centraliser la procédure de recrutement au sein de la FoP. ii) Accélérer la mise en œuvre de la nouvelle GISE, qui devrait grouper tous les paiements de salaire dans un système intégré. 39 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires iii) Concevoir et adopter une procédure de contrôle pour gérer la chaîne de paiement de salaire y compris les rapprochements et les audits réguliers de la liste nominative. iv) Rechercher un consensus politique et technique de toutes les parties prenantes au niveau de l'Union et des îles en ce qui concerne les limites des dépenses salariales, de préférence dans le moyen terme. Cela pourrait se faire en renforçant la concertation tôt dans le processus budgétaire. 40 Annexe ANNEXE 1: TABLEAUX Tableau 1: Exécution des biens et services (au niveau de l’Union) Désignation (Mln.KMF) LFR Ordonnancé Taux 2013 d'Exécution Frais de Transports et Missions à l'intérieur 132 278 210.5 Autres prestations de services 608 855 140.6 Carburant et Lubrifiant 487 542 111.5 Frais de gardiennage 220 220 99.9 Autres achats des biens et services pour la sécurité 1172 1170 99.8 Frais de Transports et Missions à l'extérieur 822 820 99.7 Achats de nourritures 38 38 98.8 Fêtes et cérémonie officielles 53 52 97.7 Loyer 230 215 93.5 Véhicules 86 80 93.4 Frais de réception 139 126 90.5 Assurance des véhicules 7 6 88.0 Autres achats des biens et services civils 1086 953 87.7 Mobilier 38 32 82.4 Achats des timbres et documents administratifs 200 150 74.9 Conférences et séminaires 6 3 48.6 Fournitures de bureaux 110 50 45.8 Entretien et maintenance 64 25 39.2 Eau, électricité 80 30 37.8 Matériels informatiques 8 1 19.3 Frais de formation 47 8 16.1 Elections 50 0 0.0 Téléphone et autres communications 60 0 0.0 Total Biens et Services 5743 5653 98.4 Source: DGB: Compte Administratif de l’Union 2013; Calcul du personnel de la Banque Mondiale. 41 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires Tableau 2: Exécution des investissements publics financés par des sources nationales Désignation LFR 2013 Exécution Taux Mln KMF Mln KMF % Entretien des routes 800 799 99.9 Acquisitions, constructions et réparations des 1570 303 19.3 immeubles Acquisitions et grosses réparations du matériel et du 440 66 15.0 mobilier Total Investissements 2810 1168 41.6 Source: DGB: Compte Administratif de l’Union 2013; Calcul du personnel de la Banque Mondiale. 42 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires Tableau 3: Exécution des dépenses (budget réel/original) - niveau administratif (Union) (%) Ministère 2011 2012 2013 Avg. Santé, Solidarité, Cohésion sociale et Promotion du Genre 39.3 41.2 99.4 60.0 Assemblée de l’Union 64.5 62.8 95.7 74.3 Dépenses communes - Ministère du Budget* 81.4 90.1 61.3 77.6 Postes et Télécommunications, Promotion des nouvelles technologies de l’Information, Transport, Tourisme 77.8 91.5 88.8 86.0 Education Nationale, Recherche, Culture et Arts 92.9 93.9 105.6 97.5 Production, Environnement, Energie, Industrie et Artisanat 95.7 150.8 49.7 98.7 Garde des Sceau, Justice, Fonction Publique, Réforma administrative, Droits de l’Homme, Affaires Islamiques 107.2 101.5 98.5 102.4 Aménagement du Territoire, Infrastructures, Urbanisme et Habitat Relations extérieures et Coopération, Diaspora, Francophonie, 107.5 106.0 102.4 105.3 Monde Arabe 101.7 103.5 118.5 107.9 Cour Constitutionnelle 102.5 122.8 106.2 110.5 Présidence de l’Union, Défense 119.8 109.9 103.5 111.1 Finances, Economie, Budget et investissements, Commerce extérieur, Privatisation 137.2 106.3 95.7 113.1 Intérieur, Information, Décentralisation, Relations avec les institutions 75.6 215.4 87.3 126.1 Contingence 144.3 153.9 92.6 130.3 Cour Suprême 169.6 169.6 Emploi, Travail, Formation professionnelle, Entreprenariat féminin 658.1 91.4 103.9 284.5 * «Dépenses communes» comprennent toutes les dépenses dans cette catégorie administrative tels que les investissements nationaux, et les obligations internationales; mais hors imprévus. Source: Direction General du Budget (DGB): Lois de Finances, Rapport d’Exécution du Budget; Calcul du personnel de la Banque Mondiale. 43 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires Tableau 4: Allocations et exécution budgétaire- Budget de fonctionnement (Union) LF 2013 Exécution Désignation Mln % Mln % KMF KMF Dépenses Communes* 3175 55.3 3367 106.1 Présidence de l’Union 1583 27.6 1569 99.1 Assemblée de l’Union 248 4.3 297 119.7 Intérieur, Information, Décentralisation, Relations avec les institutions 151 2.6 41 27.4 Education Nationale, Recherche, Culture et Arts 125 2.2 99 79.1 Relations extérieures et Coopération, Diaspora, Francophonie, Monde Arabe 89 1.6 86 95.8 Production, Environnement, Energie, Industrie et Artisanat 88 1.5 28 32.0 Finances, Economie, Budget et investissements, Commerce extérieur, Privatisation 65 1.1 42 63.8 Garde des Sceau, Justice, FOP, Droits de l’Homme, Affaires Islamiques 62 1.1 51 81.2 Postes et Télécommunications, NTIC, Transport, Tourisme 57 1.0 2 3.9 Cour Constitutionnelle 33 0.6 33 100.0 Cour Suprême 31 0.5 31 100.0 Santé, Solidarité, Cohésion sociale et Promotion du Genre 21 0.4 4 21.3 Emploi, Travail, Formation professionnelle, Entreprenariat féminin - Porte-parole 8 0.1 2 32.7 Aménagement du Territoire, Infrastructures, Urbanisme et Habitat 7 0.1 1 12.8 44 Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires Tableau 4 continué: Allocations et exécution budgétaire- Budget de fonctionnement (Union) LF 2013 Exécution Désignation Mln % Mln % KMF KMF Biens et Services 5743 100 5653 98.4 Santé, Solidarité, Cohésion sociale et Promotion du Genre 959 34.5 954 99.5 Education Nationale, Recherche, Culture et Arts 913 32.8 966 105.9 Dépenses Communes* 394 14.2 432 109.5 Intérieur, Information, Décentralisation, Relations avec les institutions 300 10.8 300 100.0 Production, Environnement, Energie, Industrie et Artisanat 173 6.2 79 45.5 Finances, Economie, Budget et investissements, Commerce extérieur, Privatisation 22 0.8 22 100.0 Garde des Sceau, Justice, FOP, Droits de l’Homme, Affaires Islamiques 21 0.7 21 100.0 Subventions 2781 100 2773 99.7 31 - Dépenses Communes* 472 73.6 470 99.8 04 - Présidence de l’Union 87 13.6 87 100.0 01 - Assemblée de l’Union 30 4.7 0 0.0 14 - Education Nationale, Recherche, Culture et Arts 30 4.7 0 0.0 05 - Santé, Solidarité, Cohésion sociale et Promotion du Genre 18 2.8 18 99.3 02 - Cour Suprême 4 0.5 0 0.0 Transferts 640 100 576 89.9 Dépenses Communes 931 100 862 92.6 Imprévus 931 100 862 92.6 Total Général 10095 9864 97.7 * Les «dépenses communes» dans ce Tableau n’incluent pas toutes les dépenses au titre de ces postes administratifs. Elles ne concernent que les dépenses sous le libellé «Dépenses communes» pour les catégories économiques respectives (biens et services, subventions, transferts et imprévus). Source: Direction générale du Budget (DGB): Lois de Finances, Rapport d'Exécution du Budget; Calculs du personnel de la Banque mondiale. 45 ANNEXE 2 : Stades de l’exécution budgétaires aux Comores 46 Comoros Public Expenditure and Fiscal Management Review Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services 47 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services 1. VUE D’ENSEMBLE Cette note a pour but d'examiner le cadre budgétaire des Comores en rapport au financement de la prestation de services. Bien que le terme « prestation de services » puisse englober la large gamme de services offerts par un gouvernement à ses citoyens, dans cette note, il se réfère exclusivement aux secteurs de la santé et de l'éducation.61 En utilisant les données budgétaires disponibles au niveau des îles, la note présente les tendances de financement de la prestation de services et constate un grand biais de dépenses en faveur des salaires, tandis que d'autres domaines prioritaires restent sous-financés.62 Partant de ce constat, la note propose des recommandations pour rééquilibrer le cadre de financement de la prestation de services. L'analyse a été complétée par des descentes sur le terrain dans les trois îles où les entrevues ont été menées avec les officiels et les unités de prestation de services. Constats: Le cadre budgétaire des Comores pour la prestation de services est défini par un cadre très décentralisé, dans lequel sont attribuées aux îles de grandes responsabilités institutionnelles, notamment la prestation de services de santé et d'éducation primaires et secondaires. Dans ce cadre, les îles bénéficient d’une autonomie fiscale pour allouer des ressources à leur discrétion et leur budget est financé par des transferts du gouvernement de l'Union. Bien que les transferts soient conçus autour d'une formule de partage des recettes, dans la pratique, les transferts fiscaux vers les îles se situent en dessous de leur quota. Ainsi, au lieu de recevoir 62,5 pour cent des recettes partagées selon la formule, les gouvernements insulaires n’ont reçu en moyenne que de 37 pour cent des recettes entre 2011 et 2014. Un examen de leurs budgets laisse à penser que les îles n’ont pas adopté une approche stratégique dans l'allocation des ressources pour la prestation de services. Les budgets sont caractérisés par un biais de dépenses significatives en faveur des dépenses salariales étant donné qu’ils ont accordé la priorité à la dotation en personnel et le recrutement, même si les indicateurs montrent que les écoles et les dispensaires sont déjà abondamment pourvus de personnel. Ils souffrent également d'un biais en faveur des dépenses administratives pour financer les frais de personnel et les frais généraux des commissariats des îles. Ces tendances ont entraîné un sous-financement grave des éléments essentiels à l’amélioration de la prestation des services, notamment les structures de base telle que les matériels d’enseignement et les médicaments, l'inspection scolaire, la formation, l'assainissement et l'amélioration des infrastructures. Le sous-financement a eu pour conséquence de rendre les écoles et les centres de santé dépendants des frais de scolarité/consultation et impositions, transférant effectivement la charge des coûts aux familles et à la communauté. Dans le même temps, la part du secteur privé dans la prestation de services a augmenté pour couvrir la défaillance des services publics. Le sous-financement des dépenses non salariales résulte de plusieurs facteurs. Comme cela est le cas dans de nombreux petits États fragiles, les taux élevés du chômage et la rareté de l'emploi dans le secteur privé exercent une pression sur le secteur public pour qu’il absorbe l'excédent de main-d'œuvre. Cette réalité, combinée avec un contexte d’économie politique où les emplois sont considérés comme des rentes,63 a contribué à gonfler la masse salariale aux dépens des autres dépenses essentielles. En outre, les Comores gèrent ce qui peut être décrit comme un système général de transfert intergouvernemental, par lequel les transferts vers les îles sont exécutées sans plafonds de dépenses imposés, ni d’allocations ciblées aux domaines prioritaires de dépenses. Recommandations: Compte tenu de ces constats, la note propose quatre recommandations principales pour rééquilibrer le budget de prestation de services: (i) établir des plafonds de recrutement en se fondant sur les besoins en personnel des secteurs afin de freiner l’augmentation des dépenses de salariales; (ii) cerner les principales lacunes en matière de prestation de services et les domaines sous-financés pour orienter une allocation des ressources plus efficace; (iii) engager un dialogue politique avec les communautés afin de stimuler leur engagement dans ce domaine; et (iv) renforcer le cadre de transferts intergouvernementaux en changeant un système de transfert à des fins générales par des transferts ciblés pour rééquilibrer les allocations de prestation de services. 2. LE CADRE: LA PRESTATION DE SERVICE DANS UN CONTEXTE DECENTRALISE 64 Le cadre budgétaire des Comores est très décentralisé, offrant un niveau élevé d'autonomie fiscale aux 48 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services gouvernements des îles. Aux Comores, les gouvernements des îles disposent de l'autonomie juridique pour planifier, répartir et exécuter les ressources fiscales65 sans aucune restriction de la part du gouvernement de l’Union. Bien que le budget national puisse présenter des seuils indicatifs de dépenses au niveau des îles, il ne se substitue pas aux décisions de dépenses des îles et à leurs propres budgets. Les Îles ont également le pouvoir de lever des recettes propres qu’elles conservent et allouent en intégralité. Par ailleurs, les îles ont l'autonomie de recruter des fonctionnaires pour les domaines de responsabilité qui leur sont assignés. Étant donné que ces domaines comprennent la santé, l'éducation, la police et l'administration locale, la responsabilité de gérer un grand pourcentage de la part de la fonction publique leur incombe. Ensemble, ces facteurs contribuent à l'autonomie fiscale dont jouissent les îles dans le cadre budgétaire décentralisé des Comores. Tableau 1: Vue d’ensemble des îles Population (%) Superficie Dépenses par Pauvreté habitant66 (2004) Ngazidja 379, 324 (42%) 1025 km2 66 42.7 Anjouan 315, 108 (51%) 424 km2 61 46.4 Mohéli 49, 365 (7%) 211 km2 135 49.1 Sources: INSEED, Ministère des Finances. La répartition des ressources fiscales des Comores est fondée sur une formule de transfert fiscal basé sur des quotas connu sous le nom de quote-part.67 Le mécanisme définit les recettes fiscales à partager entre les gouvernements de l'Union et des îles68 et fixe la part de recettes de chaque entité. Les recettes partagées représentent 95 pour cent de toutes les recettes de l'État, et par conséquent, elles constituent la principale source de financement des gouvernements des îles. Les dépenses des îles sont supportées par leurs propres recettes, mais seulement marginalement étant donné que ces recettes ne financent généralement qu’entre 5 - 12 pour cent de leurs dépenses. Les transferts fiscaux au titre de la quote-part sont des transferts non alloués à des fins générales. Le cadre de transfert ne comprend pas de mécanisme telle qu’une subvention de bloc ni de formule pour allouer des fonds à des services ou des secteurs clés. Ainsi, ils ont les caractéristiques d'une source de recettes générales qui sont allouées à la discrétion des autorités des îles. Dans la pratique, les dépenses des îles se situent en dessous de leurs parts de quote-part. Les dépenses du gouvernement de l'Union dépassent généralement sa quote-part. Les dépenses internes de l’Union étaient en moyenne 24 pour cent supérieures aux ressources qui lui auraient été attribuées selon la formule entre 2011 et 2014. En revanche, les dépenses du gouvernement des trois îles sont en dessous du quota avec une sous- utilisation de l'ordre de 3-7 pour cent sur la même période (figure 2).69 Figure 2: Quote-part: écart entre les Figure 1: Quote-part: la formule (%) dépenses intérieures et la part quote-part70 49 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services La répartition des responsabilités entre l'Union et les îles place une grande part du secteur public, notamment la prestation de services, sous la compétence des gouvernements des îles. La répartition est régie par l'article neuf de la Constitution de 2001. La Constitution a attribué un nombre limité de responsabilités d'intérêt national à la compétence exclusive du gouvernement de l'Union, telle que la défense, la politique étrangère, la politique monétaire et la justice, et a exigé que toute autre compétence soit partagée entre le gouvernement central et les gouvernements des îles autonomes. En vertu de ces dispositions, les gouvernements insulaires sont chargés de fournir l'essentiel des services publics, notamment les soins de santé et l'éducation primaires et secondaires, l'entretien des routes locales et la gestion de l'économie locale, dominée par l'agriculture et la pêche.71 L'attribution des responsabilités aux îles leur donne un rôle central dans la réussite ou l’échec de la prestation de services. La planification, la budgétisation et la mise en œuvre au niveau des îles constituent les principaux facteurs de la disponibilité et de la qualité des services de santé et d'éducation. Tableau 2: Division du travail dans les domaines de responsabilités partagées Îles Union Education Enseignement primaire et secondaire, formation professionnelle, bourses d'études Universités Santé Dispensaires et centres de santé primaires Hôpitaux de référence Infrastructures Construction et entretien de rues & voies secondaires Routes principales Economie locale Agriculture, pêche côtière et élevage Gouvernance locale Réglementation administrative des gouvernements locaux, réglementation des marchés locaux et police locale Source: Constitution des Comores, 2001. Bien que le cadre financier des Comores accorde une large autonomie aux gouvernements des îles, les réformes récentes ont centralisé la gestion des fonctions clés en matière de finances publiques. Plus particulièrement, les paiements des salaires sont exécutés par le Trésor de l’Union au nom des gouvernements des îles. Le système de gestion de la fonction publique sous-jacent (GISE72), qui à ce jour est exploité indépendamment par chaque entité, est consolidé par un cadre unifié sous la direction d'une autorité faîtière de gestion de la fonction publique (Haute Autorité de la Fonction Publique). De même, la mise en place récente d'une Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor et l'adoption du compte unique du Trésor permettront de centraliser la surveillance des opérations de trésorerie et de gestion de la trésorerie. Les réformes de l’administration fiscale ont également permis de prendre des mesures pour renforcer la coordination, telles que l'intégration des opérations douanières et la consolidation du registre des gros contribuables au niveau de l'île et de l’Union. Dans l'ensemble, ces réformes visent à atténuer la tension entre un cadre très décentralisé, d'une part, et la faible capacité administrative au niveau des îles, de l'autre. Ces réformes visent également à renforcer la discipline dans la gestion budgétaire grâce à une coordination accrue entre les gouvernements de l'Union et des îles. 3. LES TENDANCES: (SOUS) FINANCEMENT DE LA PRESTATIONS DE SERVICES Les budgets de prestation de services des îles présentent un biais des dépenses en faveur des salaires, en particulier dans l'éducation, et le sous-financement des services essentiels non salariaux. Les allocations budgétaires des îles constituent la principale ressource pour les écoles et les centres de santé publics. Ces allocations sont faibles. En moyenne, les îles se voient attribuées 5 USD par personne pour les dépenses non salariales dans l'éducation, et un total de 3 USD pour les dépenses salariales et non salariales dans la santé. L'exception à cette tendance apparaît dans la masse salariale du secteur de l'éducation, où l'allocation par tête s’est élevée à USD 79 en 2013. En effet, le pouvoir discrétionnaire d’allocation des gouvernements des îles 50 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services et leurs pratiques de recrutement expansif ont abouti à un budget de prestation de services dominé par les dépenses salariales, en particulier dans le secteur de l'éducation. En outre, un examen de la composition des dépenses non salariales dans la santé et l'éducation montre qu'une grande part de ces ressources est allouée au financement des coûts de fonctionnement des commissariats de l'île, plutôt qu’au financement des besoins de dépenses opérationnelles essentielles des unités de prestation de services. Cet écart de dépenses se traduit par une grave pénurie de ressources au niveau des établissements scolaires ou des formations sanitaires, et la faible prestation de services dans les écoles et les dispensaires publics à travers le pays (voir encadrés un et deux pour un aperçu des lacunes de financement au niveau des établissements de formation/sanitaires établies à partir des entretiens sur le terrain). Figure 3: Les dépenses de santé et Figure 4: ratio dépenses salariales/ d'éducation par habitant (USD)73 non salariales par secteur Sources: Commissariat des Finances de Ngazidja, Anjouan et Moheli. ENCADRE 1: FINANCMENT DE L'ECOLE PRIMAIRE DE MISSIRI, MUTSAMUDU, ANJOUAN Outre les salaires des enseignants qui sont payés directement par le Trésor de l’Union, l’école primaire de Missiri dépend de la contribution des élèves pour financer presque toutes les autres dépenses. Elle ne bénéficie pas de transferts directs en espèces du gouvernement de l'île. L’école prélève KMF 1000 par élève par an (env. 2,5 USD), et utilise ces fonds limités pour l'achat de matériel pédagogique, entretenir les latrines et assurer la sécurité des enfants dans la mesure du possible. Les élèves paient également les frais d'inscription aux examens (KMF 3000 pour l’examen de fin de l’école primaire), mais ces paiements sont effectués directement au Commissariat d’Anjouan pour l'éducation, et ne sont pas gérés par l'école. L'école a reçu des manuels scolaires, financés par l'UNICEF, qui sont utilisés pendant les cours et gardés à l'école. Seuls les enfants de ménages qui peuvent se permettre d'acheter les manuels scolaires peuvent disposer de livres à la maison. Dans l'ensemble, l'école souffre d'une pénurie de matériel pédagogique telle la craie et les tableaux, et les infrastructures, notamment le mobilier de salle de classe, est dans un état de délabrement. Les investissements pour la maintenance ou l'amélioration des installations ne sont pas budgétisés par le gouvernement. Finance Union Enseignants Matériels Elèves Frais scolarité pédagogiques Subventions des ONG/ de la communauté Investment Rénovation Source: Interviews et visites d’écoles, Septembre 2014. 51 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services ENCADRE 2: LE FINANCEMENT DU CENTRE DE SANTE DE WANANI, MOHELI Le centre de santé médical de district de Wanani à Mohéli sert une communauté de 8000 personnes réparties dans sept villages. Le centre compte un effectif de 16 personnels. Parmi celles-ci, les autorités de l'île ont fourni un gestionnaire, trois sages-femmes (dont une bénévole) et une infirmière. Le reste du personnel, y compris le médecin, un infirmier supplémentaire, un technicien de laboratoire et le personnel de soutien sont payés directement par le centre lui-même à partir des frais médicaux perçus auprès des patients. Les coûts des consultations médicales vont de 250 à 500 KMF (USD xx). Les femmes enceintes paientdes frais fixes de de KMF 1000 (xx USD) pour l’accouchement. Le centre reçoit 160 personnes par mois pour la médecine générale et 60 personnes pour la maternité, contribuant à un chiffre d'affaires mensuel de KMF 200 000 à 300 000 (USD xx). Ces ressources sont utilisées pour payer le personnel, les charges d'exploitation, les produits médicaux, les réactifs de laboratoire, et le matériel et le mobilier pour le logement du médecin. Le centre reçoit une aide substantielle des ONG et des partenaires au développement à travers le commissariat Mohéli pour la santé qui fournit des consommables, la chaîne du froid, des lits, des vaccins et des matériels médicaux. Les bailleurs de fonds couvrent également les frais médicaux de certains patients qui ne peuvent pas payer. Le centre est généralement sous-approvisionné au regard des besoins de la communauté locale, et n'a pas les moyens de transporter les patients en cas d'urgence, même s’il enregistre trois à quatre cas de besoin d’évacuation immédiat vers un spécialiste par mois. Source: Interviews et visites d’écoles, Septembre 2014. La prédominance des dépenses salariales ressort le plus dans le secteur de l'éducation, où le ratio budgétaire des dépenses salariales /dépenses non salariales est en moyenne de 16 pour les trois îles en 2013, comparativement à 0,8 dans le secteur de la santé et à 0,4 pour tous les autres secteurs. En d'autres termes, pour chaque franc comorien alloué aux dépenses non salariales dans l'éducation, 16 francs ont été alloués aux salaires. Une masse salariale élevée dans le secteur de l’éducation n’est pas chose inhabituelle étant donné le nombre important des effectifs dans l'enseignement. Néanmoins, au niveau des îles, les salaires représentent 94 pour cent des dépenses d'éducation en moyenne, avec à un pic de 99 pour cent pour Anjouan, ce qui indiqueraient que les services scolaires, l'équipement et l'entretien sont sous-financés. La figure 5 montre que les Comores est un des pays dans le monde où les salaires tiennent la plus grande part dans le budget total de l'éducation. En outre, les allocations modestes aux dépenses non salariales sur la prestation de services sont dominées par des coûts administratifs. Figure 5: Part des salaires dans le budget total de l'éducation Source: Gouvernement des Comores 2013; EdStats 2015, Banque Mondiale. 52 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services Les îles accordent la priorité aux salaires alors que les niveaux de dotation en personnel dans les domaines de la santé et de l'éducation sont déjà élevés. Comparativement à d'autres petits États, fragiles ou voisins, les niveaux de dotation en personnel des Comores dans les secteurs de la prestation de services semblent être élevés. Dans le secteur de l'éducation, le taux d'encadrement des élèves aux niveaux primaire et secondaire sont relativement faibles, à savoir 30 et 1174 élèves par enseignant respectivement en 2014 (figures 6 et 7). De même, les Comores disposent d’un nombre élevé de médecins qui servent la population dans le secteur public, bien au-dessus de la moyenne de celui des États petits, fragiles ou de l’Afrique sub-saharienne (figure 8), et également au-dessus de la moyenne des États à revenus moyens et supérieurs. Ces benchmarks indicatifs soulignent la nécessité de rééquilibrer les dépenses des secteurs de la santé et de l'éducation en limitant leurs coûts salariaux respectifs et en allouant des augmentations budgétaires aux dépenses de financement de fonctionnement essentiel et aux investissements pour accroître l'accès aux services et améliorer leur qualité. Ils suggèrent également que limiter le recrutement dans ces secteurs pourrait ne pas freiner la prestation de services, compte tenu des niveaux élevés actuels en dotation en personnel. Figure 6: ratio élève/enseignant Figure 7: ratio élève/enseignant dans le primaire dans le secondaire Source: Ministère de l’Education des Comores 2013; Indicateurs de Développement de la BM 2015. Figure 8: Nombre de médecins pour 1000 habitants Source: Ministère de la Santé des Comores, 2013; Indicateurs de Développement de la BM 2015. Le sous-financement a amené les écoles et les centres de santé à dépendre des frais de scolarité/ consultation, transférant ainsi la charge des coûts aux familles et à la communauté. La sous-allocation de ressources aux dépenses de fonctionnement essentielles a conduit à la dépendance aux recettes et frais d’usagers pour financer 53 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services les dépenses essentielles de fonctionnement dans les écoles et les établissements de santé. Les écoles facturent un ensemble de frais de scolarité et droits d'examen et demandent des contributions aux familles pour combler leur déficit de financement (voir encadré 1). De même, le secteur de la santé finance une grande partie de ses activités par la perception de frais pour l'utilisation des services. Les comptes nationaux de la santé compilés en 2013 montrent l'ampleur de cette pratique dans le secteur de la santé.75 Selon l’estimation de ces comptes, 67 pour cent des dépenses de santé cette année ont été financées par des ressources privées, le taux de financement privé les plus élevé ayant été constaté à Ngazidja. Environ 90 pour cent des ressources privées ont été utilisées pour financer des dépenses non salariales tandis que la part restante a financé les salaires de travailleurs contractuels. Figure 9: part des dépenses de santé Figure 10: sources de financement financée par le secteur privé par île des dépenses non salariales Source : Comptabilité nationale de la Santé, Ministère de la Santé, 2013. Dans le même temps, la part du secteur privé dans la prestation des services a augmenté. Les écoles et dispensaires privés fournissent une part importante des services publics aux Comores. Un tiers de toutes les écoles primaires et plus de 80 pour cent des écoles secondaires sont des institutions privées. De même, le secteur privé joue un rôle important dans le secteur de la santé dans la mesure où 46 pour cent des établissements de santé appartiennent au privé. Même en comparaison globale (annexe trois), le secteur privé des Comores joue un rôle important dans la prestation de services. La grande taille du secteur privé pourrait indiquer une baisse de la demande pour les services fournis par l'Etat. Le secteur public peut constituer une option moins attrayante pour les ménages comoriens si ces services sont fournis moyennant un certain coût (tels que les frais médicaux et de scolarité), alors que la qualité de l'enseignement et des soins médicaux laissent à désirer en raison d’un grave sous-financement. Dans l'ensemble, le secteur privé fournit un cadre de prestation de services parallèle à celui de l'Etat. Il attire une part importante de la population comorienne en mesure de se payer des services privés sur leurs propres revenus ou grâce aux transferts de fonds de la diaspora.76 Figure 11: Proportion des structures de prestation de services du secteur privé Source : Ministère de l’Education; Ministère de la Santé. 54 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services 4. RECOMMANDATIONS: OPTIONS DE REEQUILIBRAGE DU FINANCEMENT DES PRESTATIONS DE SERVICES La section précédente a montré dans quelle mesure les budgets de prestation de services des îles sont dominés par les dépenses salariales tandis que les besoins de dépenses non salariales restent gravement sous-financés. C’est le cas même si les secteurs de la santé et de l'éducation des Comores sont abondamment dotés en personnel, surtout en comparaison avec des pays similaires ou voisins. Il est nécessaire de rééquilibrer les allocations pour améliorer les performances et la capacité dans le secteur, et pour réduire le fardeau de coût supporté par les ménages. Nous présentons quatre recommandations à cette fin. Les trois premières recommandations sont applicables dans le cadre actuel des transferts intergouvernementaux. La quatrième recommandation discute de la possibilité de réformer le système de transfert afin de migrer d'un mécanisme de transfert à but général selon la formule de quote-part vers un cadre qui offre des transferts plus ciblés pour guider une répartition plus équilibrée des ressources aux secteurs de prestation de services. Rééquilibrage avec le cadre existant de transferts intergouvernementaux Cerner les lacunes de prestation de services sous-financés. Avant d'allouer des ressources supplémentaires aux dépenses non salariales, il est essentiel que les commissariats des îles cernent les domaines prioritaires sous-financés pour renforcer la prestation des services en coordination avec les Ministères de la Santé et de l'Education de l’Union. Ceux-ci incluent potentiellement des domaines tels que la fourniture de matériels didactiques, de médicaments et d’équipements médicaux, la formation des enseignants et des prestataires de services de santé, l'entretien et la rénovation des infrastructures, y compris l'accès à l'eau, l'assainissement et l'électricité, et l'inspection et la supervision des écoles. Renforcement des capacités institutionnelles pour la prestation de services est également une priorité, étant donné que les crédits budgétaires accrus sont peu susceptibles d’être efficaces en l'absence de capacité à absorber les ressources. Établir les lacunes en matière de dépenses avant de réaffecter des fonds à des dépenses non salariales permettra d’orienter une allocation plus efficace des ressources. Fixer des plafonds de recrutement fondés sur les ratios de dotation en personnel et des compétences des secteurs. La part élevée des dépenses salariales reflète les tendances sous-jacentes de recrutement, en particulier l'augmentation du recrutement d’enseignants au cours de l'année écoulée. Pour freiner cette tendance, les autorités auraient intérêt à fixer des limites fermes en matière de dotation en personnel, fondées sur un ratio minimal d'élèves par enseignant par école et un nombre maximal de médecins par établissement de santé. Les ratios seraient basés sur des paramètres convenus d’accord parties par les autorités de l’Union et des îles en charge de ces secteurs. En outre, il faudrait établir des normes minimales de qualification pour assurer que les nouvelles recrues disposent des qualifications requises pour leurs postes. Cette approche permettrait de garantir que les décisions de dotation sont conformes aux besoins de prestation de services, et que la croissance de la masse salariale est automatiquement limitée par ces contraintes afin de subvenir aux besoins de dépenses non salariales essentielles. Dialogue politique fondé sur des données factuelles avec les communautés et les autorités des îles. Enfin, une analyse plus approfondie de l'écart de financement de la prestation de services et de son impact sur la qualité tant des résultats que des services, permettrait de renforcer la base d’un dialogue politique avec les gouvernements des îles dans ce domaine. Ce servirait également de base pour stimuler la prise de conscience et l'engagement communautaire dans ce domaine. Les questions clés à aborder incluent (1) les types de dépenses qui assureraient à la communauté des retours investissement les plus élevés dans le domaine de la santé et de l'apprentissage; (2) les sources d'économies potentielles dans les dépenses des îles permettant de financer des services améliorés; et (3) le rôle potentiel de la communauté dans le renforcement de la prestation de services. Un tel dialogue politique fondé sur des données factuelles et cet engagement accru des citoyens peuvent influencer la prise de décision au niveau des îles pour rééquilibrer le budget de prestation de services, et augmenter les allocations pour couvrir les coûts de fonctionnement et d'investissement. Améliorer le cadre de transferts intergouvernementaux Migration d'un système de transfert à usage général vers des transferts ciblés pour rééquilibrer les allocations de prestation de services. En l’absence d’un mécanisme pour attribuer directement les ressources aux services, il 55 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services est probable que les budgets des îles continueront à sur-allouer les fonds aux salaires et aux coûts administratifs tandis que d'autres priorités demeurent sous-financées. Les réformes qui visent à faire évoluer le système actuel de transfert à usage général vers un cadre de transferts plus ciblés serviraient à inverser le déséquilibre existant en établissant des limites (par ex. plafonds budgétaires) et/ou en procurant des ressources supplémentaires aux domaines prioritaires sous-financés. Ces mécanismes constituent essentiellement un moyen de signaler un engagement pour améliorer le ciblage des ressources pour la prestation de services. Un budget de financement plus équilibré de la prestation des services serait également important pour réduire le fardeau des frais de service et contributions sur les ménages. Les cadres de transferts ciblés sont largement utilisés tant dans les pays développés qu’en développement, et aussi bien par les administrations unitaires que décentralisées. Ces cadres peuvent aussi bien être une dotation globale de base pour le secteur qu’une formule plus sophistiquée fondée sur des produits. L’encadré trois ci-dessous donne un aperçu des principaux mécanismes. Malgré la diversité des approches, le mécanisme de transfert ciblé a généralement pour objectif d'accroître l'efficacité, l'équité et la transparence dans l'allocation des ressources. ENCADRE 3: INSTRUMENTS DE FINANCES INTERGOUVERNEMENTAUX Transferts à usage général (système des Comores): les transferts à des fins générales sont fournis à titre d’aide au budget général, sans aucune condition. Ces transferts sont généralement stipulés par la loi. Ces transferts augmentent tout simplement les ressources du bénéficiaire et sont destinés à préserver l'autonomie locale et améliorer l'équité inter-juridictionnelle. Transferts ciblés: les transferts ciblés visent à inciter les gouvernements à engager des dépenses dans les programmes ou activités spécifiques. Ils sont les mieux adaptés pour subventionner des activités considérées comme hautement prioritaires par un gouvernement de niveau supérieur, mais représentent une faible priorité par les gouvernements locaux. Dans leur forme la plus simple, ce sont des subventions pour les domaines généraux de dépenses infranationales (telle l'éducation) allouées sans aucune condition, permettant aux destinataires d’attribuer les fonds, à leur entière discrétion, aux usages spécifiques du secteur (dotations globales). Les transferts ciblés peuvent également spécifier le type de dépenses qui peuvent être financées en prédéfinissant des catégories de dépenses telles que les salaires, les dépenses en immobilisations ou les dépenses de fonctionnement (transferts ciblés fondés sur les intrants). Alternativement, les transferts ciblés peuvent être basés sur les résultats en exigeant la réalisation de certains résultats dans la prestation de services (transferts ciblés fondés sur les résultats). Les transferts ciblés peuvent également incorporer des dispositions correspondant, exigeant que les bénéficiaires de subventions financent un certain pourcentage des dépenses en utilisant leurs propres ressources. Les exigences assorties incitent à procéder à un examen plus approfondi et favorisent l’appropriation locale des dépenses financées par des dons. Cependant, ils représentent une charge plus lourde pour une autorité bénéficiaire ayant une capacité financière limitée. Subventions de capitation (subventions forfaitaires par élève/ patient): les subventions de capitation sont les ressources allouées directement aux unités de prestation de services basées sur une formule de financement par habitant. Pour les écoles, la formule est généralement basée sur le nombre d'élèves inscrits et est donc directement liée au nombre des effectifs, de manière à ce que l'inscription de tout élève supplémentaire résulte à l’augmentation du financement de l'école. Pour les centres de santé, le montant de la subvention est généralement proportionnel à la taille de la population locale et la demande locale pour les services de santé. Les formules adoptées par les différents pays varient considérablement, mais en général, elles ont pour objectifs communs la recherche d'équité, d'efficacité et de transparence dans l'allocation des ressources. Le sous-financement des dépenses non salariales et le contexte de faible capacité laissent penser qu'un mécanisme de transfert ciblé qui est transparent et simple à exécuter serait plus adapté dans le contexte des Comores (figure 12). Deux approches peuvent être pertinentes pour le contexte des Comores, à savoir les transferts ciblés simples fondés sur les intrants ou les subventions de capitation: • Transferts ciblés simples (fondés sur les intrants) – établissant des plafonds sectoriels pour les dépenses salariales: Une approche qui se fonde sur le cadre existant consisterait à attribuer une composante prestation 56 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services de services au sein de la quote-part qui comprend un plafond convenu pour les dépenses de salaire. Étant donné que les déséquilibres les plus graves semblent se trouver dans le secteur de l'éducation, celui-ci pourrait être choisi pour mettre en œuvre un projet pilote. Cette approche a l'avantage d'être transparente et simple à exécuter, tout en conservant une grande partie de la flexibilité du pouvoir des îles à allouer la majeure partie de leurs ressources à leur discrétion. Cependant, elle exige de la discipline budgétaire de la part des autorités des îles, sans pour autant attribuer des ressources budgétaires supplémentaires à leur quote-part. En outre, le fait de fixer des plafonds pour les dépenses salariales sectorielles est une approche fondée sur les intrants qui n’aboutit pas nécessairement à des allocations plus stratégiques par lui-même. Au minimum, il faudrait que les recommandations présentées ci-dessus soient mises en œuvre pour assurer que le plafond salarial soit assorti de contraintes de recrutement (et de plafonds si nécessaire), que les principaux écarts de dépenses non salariales soient cernées et que les autorités des îles (et la communauté) reconnaissent pleinement l'importance de rééquilibrer leurs dépenses de prestation de services afin de susciter un consensus et la durabilité des réformes. • Subventions de capitation - subventions forfaitaires par élève/patient: Une autre approche consiste à allouer une part du budget de la prestation de services sous forme de subventions de capitation directement aux unités de prestation de services. Cela pourrait se faire séparément ou en parallèle avec les réformes du modèle de quote-part selon le schéma décrit ci-dessus. L'avantage de la subvention de capitation est qu'elle fournit un financement prévisible et transparent pour l'établissement lui-même, et permet aux prestataires de services de prendre les devants dans la gestion des besoins de leur école ou centre de santé respectif. Lorsqu'elle est combinée avec des initiatives de sensibilisation et de mobilisation communautaire tels que les comités de gestion des écoles, elle peut accroître la supervision de l'utilisation de ces ressources. La Constitution des Comores accorde aux îles un niveau d'autonomie financière difficilement compatible avec une réforme descendante du système de transfert; la coordination et le consensus au cours du cycle budgétaire seraient essentiels. Même si l’on parvient à un consensus en ce qui concerne la nécessité de rééquilibrer le financement des services de base au niveau des îles, il est peu probable qu’une réforme descendante du système de transfert réussisse. Toute réforme du système de transfert dépendra inévitablement de son appropriation par tous les niveaux de gouvernement et la coordination entre les entités au cours du cycle budgétaire. Cela implique l'adoption d'un accord de prestation de services au niveau national qui est mis en œuvre par les deux niveaux de gouvernement par le biais du processus budgétaire. Actuellement, les cycles de budget de l'Union et des îles ne sont pas adaptés de manière à poursuivre les priorités politiques d'une manière coordonnée. Dans le cas d'un arrangement coordonné, un cadre pour les transferts ciblés serait adopté et des benchmarks pour les niveaux de financement seraient fixés annuellement dans les budgets de l'Union et des îles. Dans la mesure où les îles adoptent leurs budgets après l'Union, le cycle budgétaire devrait être aménagé pour laisser du temps à une phase de consultation entre l'Union et les îles afin de faciliter le processus, avec des contributions des ministères sectoriels concernés. Figure 12: Options de transfert intergouvernemental 57 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services Cette note vise à introduire le thème de transferts ciblés dans le contexte des Comores; une analyse plus détaillée des options serait la prochaine étape si les autorités en font la demande. Plutôt que d'être une simple option parmi une liste de modalités possibles, la réforme d'un système de transfert intergouvernemental est un processus complexe qui, dans sa conception, doit prendre le contexte d'un pays pleinement en compte, notamment le contexte de l'économie politique, les positions budgétaires et la capacité technique des divers niveaux de gouvernement. Plutôt que de fournir une analyse complète des modalités potentielles, cette note vise à présenter un bref aperçu de certaines des options pour renforcer le cadre de transfert intergouvernemental pour le financement de la prestation de services en tant que base pour lancer un dialogue dans ce domaine et mesurer l’intérêt des autorités comoriennes sur ce thème de la réforme. Un document sur les options de conception plus spécifique pourrait être élaboré si les autorités sont intéressées et en font la demande. Annexe ANNEXE 1: COMPARAISON DES INDICATEURS DE SANTE DES COMORES Les taux de malnutrition, de mortalité maternelle et infantile sont supérieurs à la moyenne du monde et des petits États. L’accès aux services de santé maternelle est relativement élevé. Prévalence de la malnutrition, poids pour âge, Accouchements assistés par du % d’enfants de moins de 5 ans (2013) personnel qualifié - % du total (2011) Ratio de mortalité maternelle Espérance de vie à la naissance, total – estimation modélisée, par 100 000 – années (2013) naissantes vivantes (2013) Taux de mortalité infantile Taux de vaccination DCT - % d’enfants – par 1 000 naissances vivantes âgés de 12 à 23 mois (2013) 59 59 Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services ANNEXE 2: COMPARAISON DES INDICATEURS DE L'EDUCATION DES COMORES Les indicateurs de l'éducation sont constamment inférieurs à la moyenne du monde et des petits États avec un écart notable en ce qui concerne les taux de scolarisation et d’achèvement au secondaire. Taux d’achèvement du primaire, Inscription dans le primaire - % net (2012) - % total du groupe concerné (2012) Taux d’achèvement du premier cycle du Inscription dans le secondaire - % net (2012) secondaire, - % total du groupe d’âge concerné (2013) Inscription dans le tertiaire - % brut (2012) Taux d’alphabétisation des adultes - % total de personnes de 15 ans et plus (2010) Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services ANNEXE 3: ROLE DU SECTEUR PRIVE DANS LE PRESTATION DE SERVICES Scolarisation Privé - % du total du primaire (2013) Scolarisation Privé - % du total du secondaire (2013) Les dépenses privées de santé - % du PIB (2013) 61 Comoros Public Expenditure and Fiscal Management Review Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité 62 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité 1. VU E D’ENSEMBLE Le secteur de l'électricité des Comores, peu performant et financièrement non viable, est devenu un lourd fardeau pour les finances publiques. Une forte dépendance au gazole importé et coûteux pour la production, une dégradation des infrastructures, des mauvaises pratiques commerciales, des pertes élevées et une relation financière contraignante avec le secteur public, tout cela a contribué à la rapide détérioration des services, résultant en des délestages et des pannes généralisés et prolongés. Les goulots d'étranglement structurels ont mis la MA-MWE - la compagnie d'électricité - dans une situation financière commercialement non viable, la rendant fortement dépendante des subventions gouvernementales. Maintenir le fonctionnement de la MA-MWE est devenu très coûteux pour le budget étant donné que les transferts directs et les cumuls d’arriérés du secteur public ont atteint respectivement 1,5 et 9,3 pour cent du PIB. Dans un environnement financier limité tel que celui des Comores, cette situation n’est pas viable. Dans le cadre des efforts des bailleurs de fonds, le gouvernement des Comores (GdC) a commencé à mettre en œuvre un programme complet de réformes dans le secteur de l'électricité. Le programme, financé à travers un certain nombre de projets coordonnés, se concentre sur la mise à niveau des infrastructures de production, de distribution et de stockage, et sur l'amélioration de la performance commerciale de l'établissement. Le gouvernement des Comores poursuit également la diversification de la gamme énergétique en investissant dans les installations de production à fuel lourd. Compte tenu de la dépendance financière élevée du secteur sur l'Etat, le programme de réformes devrait avoir d'importantes incidences budgétaires. Cette note présente les résultats d'un outil de simulation développé pour étudier les implications budgétaires des réformes envisagées. L'objectif du rapport est de fournir au gouvernement des Comores un outil pour analyser l'impact budgétaire des réformes du secteur de l'électricité et pour estimer les besoins en subventions de la MA-MWE selon divers scénarios de réforme. Il permet également aux autorités d'examiner la situation financière globale de la compagnie d’électricité et de ses corrélations avec le budget. L'outil devrait générer des données à utiliser lors des discussions budgétaires avec les parties prenantes dans le secteur de l'énergie. Les résultats indiquent que la MA-MWE continuera à faire face à un déficit de financement dans les deux premières années de mise en œuvre de la réforme, l'amenant à exiger une allocation de subvention par le budget. La mise en œuvre du programme de réformes est l'option la plus rapide pour atténuer les pressions fiscales engendrées par la MA-MWE et éventuellement aider à stimuler la marge budgétaire bien nécessaire aux Comores. Cela devrait permettre de se passer des subventions sur une période de deux ans. Il est donc essentiel pour le Ministère des Finances de tenir compte de ces transferts, estimés respectivement à 1,1 et 0,5 pour cent du PIB, dans les prochains budgets nationaux pour assurer le bon fonctionnement de la MA-MWE lors de la première phase des réformes. Ces résultats sont tributaires de la réalisation des objectifs de résultats du plan, notamment en termes de réduction des pertes techniques et stimuler les taux de recouvrement. Un rythme de mise en œuvre plus lent des réformes devrait prolonger les besoins de subvention sur deux années supplémentaires. Le déficit de financement et les besoins de subvention de la MA-MWE seraient réduits à court terme grâce à des réformes pour réduire les coûts, en particulier celles visant à réduire le prix du gazole. Un ajustement à la baisse immédiat du prix du gazole allégerait les pressions sur la MA-MWE en termes de coûts et permettrait de réduire son déficit de financement. Les modèles de simulation montrent qu'une réduction de 25 pour cent pour passer de KMF 400 à KMF 300 par litre de gazole permettrait de réduire le déficit de financement de 45 pour cent, et que la réduction de 50 pour cent à KMF 200 permettrait de réduire davantage le déficit de 89 pour cent, éliminant pratiquement la nécessité d’une subvention dans les deux premières années de mise en œuvre de la réforme. Dans le moyen terme, la suppression de ces contraintes et la libéralisation du prix du gazole peuvent avoir un impact notable et rapide sur la rentabilité de l'établissement. Dans l'ensemble, la réussite de la mise en œuvre du programme de réforme devrait donner un petit bénéfice d’exploitation à la compagnie, mais en termes de situation globale, la compagnie, néanmoins les pertes globales seront toujours engages en l’absence de l’entretien à long terme. Les pertes nettes globales à long terme sont le résultat des obligations financières supplémentaires supportées par l'entreprise en raison de la nouvelle infrastructure et l’élargissement des opérations. La viabilité de cette expansion dépendra de l'entretien périodique effectuer afin de réduire les coûts de dépréciation du capital. Subir des pertes nettes assèche en outre le capital et les réserves de la société, ce qui fera que la MAMWE continuera d’être une source de risque budgétaire si cela n’est pas adressé au long terme. 63 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité Les réformes devraient également être accompagnées d’efforts politiques pour assurer une relation financière normalisée parmi les parties prenantes du secteur. Les décisions relatives à la normalisation des flux financiers entre la société et le secteur public doivent être considérées. Celles-ci comprennent le remboursement des impôts et des arriérés, la suppression des exonérations sur les droits de douanes et les frais, et le recouvrement des créances du gouvernement pour des services de l'électricité fournis. De telles décisions consolident davantage la position financière de la MA-MWE et réduisent les pressions et les risques budgétaires. 2. CONTEXTE: LE SECTEUR DE L’ELECTRICITE ET LES GOULOTS D’ETRANGLEMENT STRUCTURELS DE LA MA-MWE 77 Aux Comores, le secteur public joue un rôle interdépendant dans le secteur de l'énergie en tant que propriétaire, opérateur et régulateur. La prestation de services d'électricité est partagée entre deux entreprises d'État: la MA- MWE78, qui fournit des services d'approvisionnement en électricité pour les îles de Ngazidja et de Mohéli et EDA79 servant exclusivement l'île d'Anjouan. Les deux services sont intégrés verticalement; ayant la responsabilité de la production, du transport et de la distribution dans leurs territoires respectifs. Les services fournissent deux niveaux de tension: basse et moyenne tension.80 En l'absence d'un grand secteur industriel aux Comores,81 la fourniture de basse tension reste le service dominant. Tous les produits pétroliers et les lubrifiants pour l'électricité et pour usages commerciaux sont exclusivement importés par une entreprise publique. La société d'État SCH82 achète, importe, stocke et distribue des produits pétroliers de gros et a un monopole national sur l'ensemble du territoire comorien.83 SCH exploite deux installations de stockages à Anjouan et à la Ngazidja. La capacité de stockage totale est estimée à 7918 mètres cubes et assure au pays environ 30 jours d'approvisionnement de carburant lorsqu'il est utilisé dans son intégralité. Les plus gros clients de SCH sont le marché intérieur de l'essence pour les véhicules et la MA-MWE.84 SCH s’approvisionne en produits pétroliers sur le marché international, mais est souvent limitée par l’absence d'économies d'échelle. Les grandes compagnies pétrolières établies se désintéressent des appels d’offres de SCH en raison des petites quantités à fournir (installations de stockage et portuaires limitées) et les risques élevés (politiques et crédit de contrepartie) en l'absence de garanties bancaires crédibles. En conséquence, SCH se retrouve avec un choix limité de petits fournisseurs qui facturent des coûts plus élevés sur les produits livrables.85 Les tarifs de l'électricité dans les Comores sont fixés par le conseil des ministres, souvent sur une base non-commerciale étant donné qu’ils ne couvrent pas les coûts d’exploitation. Les tarifs ne sont pas ajustés automatiquement pour refléter le coût réel de la fourniture du service, ni les variations des coûts des intrants tels que les fluctuations des prix du pétrole. Ils ne sont pas non plus soumis à un processus défini de révision périodique. En outre, le Ministère de l'Energie, le Ministère des Finances et les services publics d'électricité manquent tous de capacités analytiques pour concevoir et mettre en œuvre une politique de prix sur une base de logique économique. Par conséquent, les considérations sociopolitiques ont tendance à prévaloir et les prix sont seulement ajustés à la hausse dans les cas de contraintes financières extrêmes.86 Cela ajoute une pression considérable sur la rentabilité des prestataires de services. Toutefois, comparés à ceux d'autres pays africains, les tarifs restent élevés. Les tarifs actuels sont à 90-100 KMF/kWh pour la moyenne tension, 120 KMF/kWh pour la basse tension pour les utilisateurs de volumes fixes, et 132 KMF/kWh pour la basse tension pour les clients à compteurs prépayés. Bien que ces prix ne couvrent pas les coûts d’exploitation d'un système de production basé entièrement sur le gazole, le tarif moyen aux Comores est plus élevé que celui de la plupart des pays d'Afrique subsaharienne (Figure 1). Ceci est typique des petits pays à économie d'échelle limitée achetant cher le gazole importé. Ce taux relativement élevé couplé avec des services médiocres soulèvent des enjeux politiques lors de toute discussion sur l’ajustement des tarifs. Les goulots d'étranglement de la prestation des services proviennent des faiblesses administratives et des contraintes tant de l'offre que de la demande. Les coûts opérationnels et administratifs élevés,87 les mauvaises pratiques financières et comptables (encadré 1), l'absence de budgétisation stratégique et la planification des investissements constituent toutes des contraintes administratives qui entravent actuellement les opérations de la MA-MWE. En outre, la société est confrontée à des goulots d'étranglement sévères étant donné que le mauvais entretien et le manque d'investissements ont dégradé la capacité de production et rendu les réseaux 64 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité de distribution obsolètes, se traduisant par des pertes techniques élevées. La dépendance à la production basée sur du gazole coûteux ainsi que des mécanismes de fixation des prix rigides ont également exacerbé les pertes d’exploitation et ont donc aggravé les contraintes d'approvisionnement. Enfin, les goulots d'étranglement du côté de la demande sont aussi un frein pour l’amélioration des services. Cela vient notamment du faible niveau d'électrification bas et du niveau élevé de la fraude (branchements illégaux et cas de non-paiement) liés à la fois à la mauvaise qualité du service et aux tarifs relativement élevés.88 Figure 1: Comparaison des tarifs de l’électricité en Afrique Source: Mazars-Fivoarana (2013). ENCADRE 1: LIMITES DES DONEES Le secteur de l’électricité des Comores souffre de lacunes importantes en matière de données. Cela est principalement dû à la faiblesse des fonctions de comptabilité et d'enregistrement à la MA-MWE, ainsi qu’à la disponibilité limitée de chiffres officiels émanant des ministères des Finances et de l'énergie. * La MA-MWE n'a jamais eu ni état financier ni audit certifié. Le dernier audit organisationnel et stratégique réalisé a été effectué par le cabinet Mazars-Fivoarana en 2013. Cependant, le rapport produit n'a pas été certifié dans la mesure où les auditeurs ne pouvaient pas conclure sur la fiabilité des données. Le rapport comporte un long avertissement sur cette question. Par conséquent, les données exploitées dans cette note - y compris celles utilisées par la suite pour remplir le modèle de simulation - sont fragmentées et doivent être considérées avec prudence. En effet, la note se fonde sur des sources de données externes à savoir le rapport d'audit Mazars-Fivoarana (2013) et les documents de projet des bailleurs. ** Néanmoins, ce sont les seules informations actuellement disponibles sur le secteur. Dans ces conditions, le modèle de simulation reste un outil « de haut niveau » fortement tributaire de la qualité des données existantes. Les résultats devraient être traités en tant qu’outil fournissant une indication de l’importance et de l’orientation de l'impact des programmes de réforme pour aider le ministère des Finances dans sa prise de décision. Les résultats de l'outil seront améliorés étant donné que les données existantes seront révisées et améliorées dans le cadre du plan de redressement. En plus des efforts actuels pour réformer les fonctions de comptabilité et d'enregistrement à la MA-MWE, d'autres efforts pour améliorer la qualité des données sont également en cours. L'un d'eux est la prochaine étude financée par la Banque mondiale sur les subventions croisées dans le secteur de l'électricité. Cette étude devrait fournir des informations plus précises sur le niveau exact de ces flux. Remarque: * Malgré la coopération recommandée par toutes les autorités, les données officielles restent limitées. ** A savoir la Banque mondiale (2015, 2013, 2012), la BAD (2014, 2013a et b) et l'Union européenne (2013). Les documents des bailleurs représentent les paramètres techniques de divers projets d'infrastructure et de réforme envisagés actuellement. 65 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité Les mécanismes de l'approvisionnement en carburant sont lourds et imposent des contraintes et des coûts opérationnels supplémentaires. En raison de ses difficultés financières, la MA-MWE a constamment failli à ses paiements envers la SCH pour les achats de gazole et des lubrifiants depuis 2004. En 2013, les arriérés envers SCH ont atteint KMF 19.8 milliards.89 Cette situation a poussé SCH à prendre certaines mesures : i) exiger de MA- la MWE qu’elle paie d'avance avant de livrer le carburant, et ii) limiter les quantités de carburant livrées à celles qui sont payées, contrairement à l'accord contractuel. En outre, étant donné que SCH est le seul fournisseur de carburant et qu’il est lié par des contrats non concurrentiels à de petits fournisseurs, le coût supplémentaire de «monopole» est transféré à la MA-MWE, le gazole étant acheté à des prix beaucoup plus élevés que sur le marché international. Ce qui augmente encore plus les coûts d’exploitation de la compagnie. La MA-MWE est également confrontée à un arrangement financier délicat mais contraignant avec le gouvernement. Globalement, le secteur de l'énergie représente un lourd fardeau sur les finances publiques. Bien que l'impact budgétaire et les risques budgétaires soient discutés en détail dans une section ultérieure, il convient de noter que les pertes de la MA-MWE sont supportées soit par des transferts budgétaires provenant du Ministère des Finances (MdF), soit par l'intermédiaire des cumuls d’arriérés du secteur public et notamment 90 de la SCH. Cela crée des arrangements empreints de distorsions entre les parties prenantes, le gouvernement et les entreprises publiques, notamment celles qui bénéficient de subventions croisées non transparentes. En outre, les non-paiements de factures d'électricité par les consommateurs du secteur public aggravent le problème. 3. SITUATION FINANCIERE DE LA MA-MWE: IMPLICATIONS ET RISQUES FISCAUX En conséquence de toutes les déficiences structurelles décrites précédemment, la MA-MWE a souffert de la faiblesse des flux de vente et des coûts d’exploitation élevés (figure 2). Au cours des trois dernières années, les ventes ont diminué annuellement de 12 pour cent en moyenne. Cette baisse est occasionnée par les pertes techniques de la société qui continuent de s’aggraver, et par le fait que les efforts de recouvrement restent au point mort, les clients refusant de plus en plus de payer leurs factures étant donné que les pannes d’électricité sont devenues plus longues et plus fréquentes. En outre, les coûts d'exploitation ont connu une hausse à partir de 2010. Cela était dû à i) la hausse des prix du pétrole 91 sur le marché international et par conséquent l'augmentation du coût du gazole acheté, et ii) la décision du gouvernement d'augmenter l'embauche du personnel et des salaires au sein de la MA-MWE. 92 Tout cela s’est fait alors que les tarifs de l'électricité ont été gelés. En conséquence, la MA-MWE a subi des pertes importantes qui ont placé l'entreprise dans une situation financière difficile. Figure 2: Recettes et charges d’exploitation de la MA-MWE Source: Calcul du personnel de la Banque mondiale & Mazars Fivoarana (2013). Les pertes nettes de la MA-MWE ont épuisé le capital et les réserves de la société, et imposé d'autres passifs éventuels sur le gouvernement. La compagnie a souffert de es pertes d’exploitation depuis plusieurs années 66 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité (figure 3). Par conséquent, les gains nets se sont transformés en pertes nettes pour la majeure partie de la décennie, malgré les subventions gouvernementales directes. Les pertes les plus aiguës ont ainsi commencé en 2010 et se sont poursuivies pendant trois années successives. Cela a épuisé le capital de la société, qui a commencé à enregistrer des capitaux propres et des réserves négatifs depuis 2011. Sur le plan commercial, cette situation correspond à un état de faillite de l'entreprise. Cependant, étant donné qu’il s’agit d’un service public et que la fourniture d'électricité ne peut pas être arrêtée, le gouvernement devra en fin de compte supporter de tels passifs et garantir les dettes93 de l'entreprise. En 2013, les capitaux propres négatifs de la compagnie d’électricité s’élevaient à KMF 2.4 milliards, ce qui équivaut à environ 1 pour cent du PIB. Figure 3: Gains et capitaux propres de la MA-MWE 4000 3000 2000 1000 0 -1000 -2000 -3000 -4000 -5000 -6000 Note: Les pertes d'exploitation de ce graphique excluent les coûts d'amortissement. Source: Calcul du personnel de la Banque Mondiale et de Mazars-Fivoarana (2013). À la lumière de cette situation financière difficile, la MA-MWE a vu apparaître d'autres signes inquiétants sur son bilan, notamment ceux de l'accumulation des créances et des arriérés. La Figure 4 indique que les créances des clients ont augmenté de manière significative pour atteindre KMF 14,6 milliards en 2013. Cela signifie une augmentation par sept en l’espace d’une décennie, depuis 2004. Cette augmentation rapide reflète le nombre croissant de factures impayées pour les services rendus par la compagnie d’électricité aux clients tant du secteur privé94 que du secteur public, notamment le gouvernement central. Cette incapacité à percevoir le produit de la vente a également été couplée avec une augmentation des arriérés dues notamment au fournisseur de carburant la SCH. Ces derniers ont atteint la somme astronomique de KMF19,8 milliards, en hausse de KMF1,5 milliards sur la même période.95 Il est devenu une pratique de recouvrer indirectement des créances auprès des clients en accumulant des arriérés envers SCH. Ces arrangements ont été utilisés dans le passé pour effacer une partie de la dette de la MA-MWE en annulant les créances, notamment celles du secteur public.96 Ces pratiques comptables sont souvent non transparentes et devraient être découragées. Les problèmes structurels de la MA-MWE et du secteur en général constituent une source considérable de vulnérabilité budgétaire pour les Comores. La situation financière de la MA-MWE est une grande préoccupation pour le Ministère des Finances (MdF) en raison des répercussions budgétaires et des risques budgétaires qu'elle génère. Une telle incidence fiscale prend des formes explicites par le biais de transferts budgétaires directs et de garanties de dette fournies par le Ministère des Finances à la MA-MWE, et des formes implicites par le biais de taxes et frais impayés de l’entreprises et l'accumulation d'arriérés envers d'autres entreprises appartenant à l'État. TRANSFERTS DIRECTS Les transferts directs vers la MA-MWE ont été en hausse continue durant la dernière décennie, ce qui contribue sensiblement au déficit budgétaire (figure 5). Pour éviter les délestages et les pannes prolongés, le Ministère des Finances a apporté un soutien explicite à la MA-MWE sous formes de transferts budgétaires directs. Ces transferts sont définis comme i) des subventions explicites de carburant et ii) des transferts d'investissement. 67 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité Ensemble, ils représentent KMF 3.7 milliards en 2013, ce qui équivaut à 1,5 pour cent du PIB, 100 fois plus que leur niveau de 2004. 97 Ces transferts ont augmenté les dépenses publiques et ont mis davantage de pression sur le déficit budgétaire, notamment au cours des deux dernières années. En moyenne, au cours de cette période (2012-2013), les transferts directs représentaient 8,1 pour cent des dépenses intérieures 98 et ont contribué à plus de 20 pour cent au déficit budgétaire global à l’exclusion des subventions. 99 Ceci a réduit la marge de manœuvre budgétaire disponible pour l'investissement et les dépenses publiques dans les secteurs sociaux. Les détails sur les mécanismes de cette aide explicite sont présentés ci-dessous. Figure 4: Les arriérés et les créances de la MA-MWE 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 Source: Calcul du personnel de la Banque Mondiale et de MazarsFivoarana (2013). Figure 5: Transferts directs et déficit budgétaire Source: Calcul du personnel de la Banque mondiale et MazarsFivoarana (2013). Remarque: Les numéros sur le dessus de la barre graphique sont les parts du PIB. • Subvention directe pour le carburant: une partie notable du gazole et des lubrifiants dont la MA-MWE a besoin pour la production d'électricité est achetée par le gouvernement des Comores. Le Ministère des Finances effectue des paiements directs à SCH sur la base d’un calendrier et de prix de livraison convenus à l'avance.100 Ces achats interviennent surtout durant le mois de Ramadan pour assurer la continuité des services pendant cette période sainte. Cependant, les paiements ne sont pas exécutés régulièrement en raison de l’absence de prévision budgétaire,101 les possibilités de financement limitées et l’inefficacité de la gestion de trésorerie. Cette situation a conduit à accumulation d’arriérés envers SCH, et à des cas de plus en plus graves de pénuries de carburant, provoquant un délestage généralisé et des interruptions prolongées 68 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité des services. Les subventions pour les carburants ont augmenté progressivement depuis 2004 et ont atteint 3,1 milliards KMF, ou 1,3 pour cent du PIB, en 2013 (Tableau 1). • Transferts d'investissement: le gouvernement effectue également des transferts pour financer la maintenance, la modernisation et l'achat d’équipements. Ces transferts sont nécessaires pour soutenir les services et sont souvent liés à des financements de projets ou des subventions en nature102 des bailleurs de fonds. En 2013, les transferts d'investissement ont atteint 642 millions KMF, ce qui équivaut à 0,3 pour cent du PIB. Ces transferts sont comptabilisés dans le bilan de la MA-MWE au poste des capitaux propres et ne figurent donc pas dans le compte de résultat au titre des coûts de maintenance.103 TAXES ET FRAIS EN SUSPENS La MA-MWE bénéficie également d'une aide financière implicite notamment à travers l’étalement à répétition du paiement des impôts impayés sur plusieurs années. La MA-MWE a accumulé des arriérés d'impôts depuis 2004. Ces arriérés comprennent i) des impôts, notamment au cours des années où des bilans positifs ont été enregistrés, ii) des brevets, et iii) des droits de douanes, d’accises et des taxes sur les importations de carburant et du matériel. Le Ministère des Finances n'a pas accordé officiellement et explicitement une exonération d’impôt à la MA-MWE. Au lieu de cela, ces arriérés ont été officiellement enregistrés en passifs courants104 dans le bilan de la société. Entre 2004 et 2013, ces arriérés ont été multipliés par 21. Ils sont passés de 0,1 pour cent du PIB à environ 1 pour cent du PIB en 2013 - soit 2,3 milliards KMF (Figure 6). D'un point de vue fiscal, ces impôts et taxes impayés peuvent être considérés comme des recettes intérieures perdues. La situation financière et la solvabilité de la compagnie d'électricité combinée à l'absence de réformes dans le secteur ont toutes deux réduit considérablement les capacités de remboursement de la MA-MWE. Devant une telle situation, ces arriérés représentent un coût d'opportunité pour les impôts non perçus et peuvent donc être considérés comme un manque à gagner pour les recettes intérieures. Dans un environnement financier restreint comme celui des Comores où le taux de pression fiscale ne dépasse pas 12 pour cent, ces impôts impayés pourraient contribuer à alléger la pression sur le déficit budgétaire. Cette forme de subvention implicite tolérée par le Ministère des Finances augmente les risques budgétaires du pays et par conséquent, aggrave sa vulnérabilité aux chocs macroéconomiques. Figure 6: Impôts impayés de la MA-MWE Source: Calcul du personnel de la Banque mondiale et Mazars-Fivoarana (2013). ARRIERES ACCUMULES DES ENTREPRESIS APPARTENANT À L'ETAT L’accumulation des arriérés des entreprises d'État constituent un risque important résultant des pratiques financières de la MA-MWE. En plus des impôts impayés, les arriérés envers les entreprises publiques se sont également accumulés (Figure 7 et Tableau 1): • Les impayés relatifs aux achats de carburant: 88 pour cent des arriérés de la MA-MWE au secteur public105 sont des impayés sur les achats de carburant auprès de SCH. Ces arriérés se sont considérablement accumulés au cours de la dernière décennie et ont passé de 1,5 milliards KMF (1 pour cent du PIB) en 2004 à 19,8 milliards KMF (8,1 pour cent du PIB) en 2013. En conséquence, SCH a cessé de fournir la MA-MWE en carburant sans paiements anticipés. 69 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité • Contributions sociales impayées: les pertes financières de la MA-MWE ont entraîné le non-paiement des cotisations sociales au Fonds de retraite des Comores, à la coopérative d'assurance Santé, et à la sécurité sociale. En 2013, ces arriérés ont atteint 228 millions KMF (0,1 pour cent du PIB). • Redevances audiovisuelles non transférées: La MA-MWE a été chargé de percevoir les redevances audiovisuelles au nom de l'Office de Radio et Télévision des Comores (ORTC). Cet arrangement a été conclu pour réduire les coûts fixes en incluant cette taxe dans la facture d'électricité et utilisant le vaste réseau de releveurs employés par la MA-MWE. Depuis mai 2010 cependant, une partie des recettes a été continuellement retenue par la compagnie d’électricité et non transférée à ORTC. Les arriérés dus à ORTC ont également augmenté et ont atteint 137 millions KMF (0,1 pour cent du PIB) en 2013, contre 3 millions KMF en 2010. Figure 7: Arriérés accumulés dus aux Sociétés d’Etat Source: Calcul du personnel de la Banque mondiale et Mazars Fivoarana (2013). La rapide accumulation et l'ampleur de ces arriérés constituent un risque considérable pour les passifs exigibles du gouvernement. Au total, les arriérés dus aux entreprises d’Etat ont énormément augmenté au cours de la dernière décennie, passant de 1,6 milliards KMF (ou 1,1 pour cent du PIB) en 2004 à 20.1 milliards KMF (ou 8,3 pour cent du PIB) en 2013 (Figure 7). Même si ces arriérés n’ont aucun effet direct sur le déficit budgétaire lui-même, les passifs exigibles qui en résultent augmentent effectivement les risques budgétaires globaux du pays. Dans la mesure où les pertes financières des entreprises d’Etat s’accentuent, la probabilité que ces passifs se matérialisent augmente, forçant potentiellement le gouvernement à subventionner ou garantir la dette de l'entreprise publique. Tableau 1: Résumé de l'ampleur et l'évolution des coûts et des risques financiers Coût Fiscaux % du PIB 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Assistance Explicite 0.2 0.1 0.4 0.2 0.3 0.5 0.2 0.4 1.6 1.5 Subventions pour Carburants 0.0 0.0 0.2 0.0 0.2 0.3 0.0 0.2 1.2 1.3 Transferts d’Investissements 0.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2 0.4 0.3 Arriérés Gouvernement 0.1 0.1 0.1 0.1 0.3 0.5 0.5 0.7 1.2 1.0 Taxes Impayées 0.1 0.1 0.1 0.1 0.3 0.5 0.5 0.7 1.2 1.0 Arriérés Entreprises Publiques 1.1 1.6 2.9 4.2 5.2 6.1 7.8 7.0 10.3 8.3 Arriérés pour SCH 1.1 1.6 2.9 4.2 5.1 6.1 7.7 6.9 10.2 8.1 Redevances Audiovisuelles 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 Dette Sociale 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 Arriérés Accumulés pour le Secteur Publique 1.2 1.7 3.0 4.3 5.4 6.6 8.3 7.7 11.5 9.2 Source: Mazars-Fivoarana 2013 et calcul du personnel de la Banque Mondiale. 70 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité 4. DESCRIPTION DE L'OUTIL DE SIMULATION Cette note présente un outil de simulation pour analyser les implications fiscales des scénarios de réforme de la situation opérationnelle et financière de la MA-MWE. L'objectif du modèle est de doter le MdF d’un outil pour soutenir les discussions budgétaires avec les parties prenantes dans le secteur de l'énergie. En plus d'estimer l'écart de financement de la MA-MWE, le modèle permet aux fonctionnaires du gouvernement d'examiner la situation financière globale de la compagnie d’électricité et la corrélation des réformes sectorielles proposées avec le budget. L'outil est conçu pour projeter des versions simplifiées des états financiers de la MA-MWE et des flux budgétaires connexes du gouvernement central, notamment la subvention pour le carburant. Le modèle est construit sur trois niveaux d'analyse: i) projection du compte de résultat de la MA-MWE pour déterminer le bénéfice net d'exploitation et déterminer en conséquence la subvention pour le carburant;106 ii) élaboration du bilan de la compagnie d’électricité, iii) représentation des flux budgétaires entre le gouvernement central et la MA- MWE. L'outil est conçu pour projeter des indicateurs de résultats pour chaque niveau d'analyse selon différents scénarios de réforme107, puis conçoit les interconnexions financières. La période de projection pour cet exercice est fixée de 2014 à 2022.108 Le modèle est alimenté par 4 ensembles de paramètres d’hypothèses. Ces hypothèses ont trait i) au cadre macroéconomique des Comores, à savoir la croissance du PIB, le déficit budgétaire, l'inflation et le taux de change; ii) aux déterminants de recettes provenant des ventes d'électricité notamment les hypothèses sur la production, les pertes techniques et commerciales, les tarifs et la clientèle; iii) aux coûts de production et de distribution de l'électricité notamment les volumes et les prix des différents intrants ainsi que des investissements d'infrastructure et d'entretien; et iv) aux décisions politiques ayant des implications directes sur la performance financière et opérationnelle de la compagnie d’électricité tels que les modifications tarifaires, le recouvrement des créances et des arriérés, entre autres. Une description détaillée des outils de simulation et des paramètres des hypothèses utilisées est présentée à l'annexe 1. 5. SIMULATIONS DE REFORMES Le rapport expose quatre scénarios faisant référence au statu quo et à trois pistes différentes de réformes. Ces scénarios de réforme sont conçus autour des trois principales interventions du programme du secteur de l'électricité du gouvernement: (1) réformes commerciales, de gouvernance et réglementaires pour améliorer la gestion du secteur ; (2) investissements dans les infrastructures pour améliorer les équipements de production et de distribution existants; et (3) diversification des sources de carburant par l’installation de centrales fonctionnant au fuel lourd (HFO) . Les réformes dans chaque domaine sont accompagnées et financées par un projet des bailleurs de fonds (voir Annexe 2). Les interventions devraient être achevées dans les deux à quatre prochaines années. Le but de ces simulations est de présenter les résultats probables de différents scénarios de réforme et leurs implications budgétaires. Etant donné que l'outil permet de contrôler toutes ces options, il permet aux responsables gouvernementaux d'examiner différents angles de réformes sectorielles et donc de procéder à une analyse plus approfondie et complète. Les quatre scénarios sont brièvement résumés ci-après. Le Scénario 1 (S1) correspond au statu quo. Ce scénario sans réforme suppose qu’il n’y a aucun investissement en capital dans la capacité de production de l'entreprise ni dans ses réseaux de transport et de distribution, aucune réforme sur les fonctions commerciales telles que la facturation et le recouvrement, aucun ajustement des tarifs, et aucune action politique sur la normalisation des flux financiers de l'établissement par des paiements des arriérés et de le recouvrement de créances dues depuis longtemps. En conséquence, S1 simule les incidences financières et budgétaires d'un cas détérioration opérationnelle et financière continue et aggravée de la MA-MWE. Le Scénario 2 (S2) simule un scénario de réformes complet grâce à la mise en œuvre simultanée des deux initiatives d'investissement tant dans le commercial que dans les infrastructures. Le scénario simule les résultats attendus des réformes sur les capacités commerciales de la société et les investissements dans les infrastructures.109 Les hypothèses sont tirées du plan de redressement et de développement adopté par la MA-MWE (le plan de 71 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité redressement) et approuvées par le gouvernement des Comores. Deux variantes de sensibilité ont été ajoutées à ce scénario pour simuler les effets d'un ralentissement du rythme de mise en œuvre de la réforme (S2a) et les résultats probables si les mises à niveau des infrastructures sont poursuivies sans que des progrès ne soient réalisés dans les réformes commerciales (SA2). D'autres variantes ont été ajoutées à ce scénario afin de présenter l'impact potentiel de l'introduction de la réduction des coûts à la MA-MWE en réduisant le prix du gazole de SCH (S2c) et en réalisant des économies sur les coûts administratifs de l’entreprise (S2d). Le Scénario (S3) intègre des réformes à plus long terme qui mettent l'accent sur la diversification de la combinaison de combustibles pour la production. Ce scénario vise à examiner les implications de l'introduction d’usine supplémentaire de production utilisant de du fuel lourd. Ces gros investissements, s’ils s’avèrent viables, peuvent changer la structure et le niveau de coût de la production et aider à répondre à la demande d'électricité dans les Comores sur le long terme. Cependant, tel que le montre l'analyse, ceux-ci sont très sensibles aux hypothèses concernant les prix du pétrole et les tarifs internes. Les hypothèses clés pour les 3 scénarios sont résumées dans le Tableau 2. Les indicateurs de performance cibles et les paramètres des scénarios sont tous des chiffres tirés du programme de réforme du gouvernement et spécifiés dans les documents de projet des différents bailleurs de fonds. Tableau 2: Résumé des hypothèses de scénarios clés S2: Réforme Indicateurs de performance S1: Sans réforme complète S3: Fuel Lourd et paramètres du scénario Actuel But Actuel But Actuel But Pertes techniques (%) 18 18 18 10 18 10 Taux de facturation (%) 73 73 73 97 73 97 Taux de recouvrement (%) 55 30 55 95 55 95 Tarif moyen (KMF/KwH) 122 122 122 122 122 122 Production & Usine Investissements dans l’infrastructure et entretien Aucun Aucun Aucun distribution Aucun CFHL Combinaison de carburant Gazole Gazole Gazole Gazole Gazole CFHL Option politique Aucun Aucun Aucun Aucun Aucun Aucun Source: Banque Mondiale (2015, 2013, 2012) et BAD (2014, 2013a and 2013b). 6. RESULTATS DES SIMULATIONS L'impact du déficit de financement et du besoin de subvention sur la MA-MWE Dans le scénario deu statu quo, la nécessité de subventionner les coûts d’exploitation de la MA-MWE se maintient perdure au cours de la période de projection (2015-2022). Dans ce scénario de référence, les subventions nécessaires varient de 2,8 milliards KMF en 2015 à 3,1 milliards KMF en 2022 (figure 8); soit une moyenne annuelle de 0,8 pour cent du PIB. Etant donné que les infrastructures se déprécient fortement au fil du temps, la capacité de production diminue et la consommation de carburant baisse, réduisant le coût de la production d'électricité. Toutefois, cela est contrebalancé par la détérioration des recettes perçues dans la mesure où les pertes commerciales et les non-paiements augmentent. Il en résulte une augmentation continue de l'écart de financement de la MA-MWE et la nécessité d'une subvention du gouvernement au fil du temps. Ce scénario reflète l’évolution insoutenable de la situation actuelle. Une dégradation de cette ampleur pourrait conduire à un arrêt complet de l'approvisionnement en électricité et donc une importante panne d’électricité.110 72 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité Figure 8: Projections de subvention selon les scénarios de réformes Source: Outil de simulation. La mise en œuvre des réformes commerciales et les améliorations des infrastructures (scénario 2) permettraient d'éliminer la nécessité d'une subvention en l’espace de deux ans. Dans le scénario de réforme complète (S2), une subvention directe serait encore nécessaire pendant la période de mise en œuvre du plan. Si aucun retard ne se produit, cela pourrait prendre jusqu'à 2 ans. Pendant cette période, la subvention est estimée successivement à 3 et 1,5 milliard de KMF (figure 8). Ceci est équivalent à 1,1 et 0,5 pour cent du PIB. Ces résultats montrent qu'il n'y a pas de solution à effet rapide pour l'exigence de subvention dans le court terme. Pour éviter les problèmes d'approvisionnement de carburant, l'accumulation des arriérés et les perturbations des services111 il sera essentiel pour le Ministère des Finances de prévoir une subvention d’appui par le budget national Les simulations montrent que les besoins en matière de subventions sont très dépendants de la rapidité et de la qualité de la mise en œuvre. Les projections sont fortement tributaires des hypothèses de taux des pertes techniques et des recouvrements. L'analyse de sensibilité révèle qu’en cas de ralentissement du rythme de mise en œuvre de la réforme (scénario S2a),112 les besoins en matière de subventions dureraient jusqu'à 2019. Par conséquent, des retards dans l'exécution des réformes et des investissements entraîneraient des coûts budgétaires directs. De même, la mise en œuvre des projets d'infrastructures sans réformes commerciales et administratives comporte de graves implications budgétaires (scénario 2b). Cela conduit à une augmentation substantielle de la subvention nécessaire pour maintenir l'équilibre opérationnel de la MA-MWE. Avec un tel scénario, des coûts supplémentaires seront imposés sur la société en raison de: i) la production supplémentaire coûteuse d’électricité à base de gazole- découlant de la capacité de production accrue et de la réduction des pertes techniques; ii) les coûts de maintenance engagés pour les nouveaux investissements. Pour équilibrer ces coûts, des recettes supplémentaires doivent être levées. Celles-ci ne peuvent provenir que par des réformes commerciales113 et/ou des hausses de tarifs.114 En l'absence de telles mesures, la subvention devrait s’accroître pour atteindre respectivement 5 et 5,7 milliards de KMF en 2016 et 2017 (1,6 et 1,7 pour cent du PIB). Dans l'ensemble, la MA-MWE continuera à connaitre un déficit de financement important au cours des deux premières années, même si les initiatives de réforme complètes sont mises en œuvre à grande vitesse. Pendant la première année, la subvention devrait être légèrement supérieure à l'option du statu quo puisque la production d'électricité supplémentaire est ajoutée sans améliorations immédiates dans les chiffres de ventes. Néanmoins, étant donné que les réformes commerciales commencent à prendre effet, les bénéfices budgétaires deviennent plus conséquents. Cela se traduit par la baisse de la subvention pour l'année 2 (figure 8). Ce résultat met en évidence l'importance de la mise en œuvre simultanée des réformes de l'infrastructure et commerciales. Impact sur les flux budgétaires nets et la situation financière L'ensemble complet de réformes réduit la pression sur le déficit budgétaire. Les résultats précédents sont repris lors de l'examen des incidences budgétaires globales des réformes. La Figure 9 illustre les tendances des flux budgétaires nets selon divers scénarios. Dans le scénario de statu quo, les paiements effectués par le MdF à la 73 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité MA-MWE continueront de dépasser les recettes budgétaires de la compagnie pour la prochaine décennie. Cette situation aggrave le déficit budgétaire des Comores. Néanmoins, la mise en œuvre du plan de réformes complètes conformément au calendrier proposé est l’option la plus rapide pour réduire les pressions budgétaires et revenir à des flux budgétaires nets positifs. Encore une fois, cela devrait se produire dans un délai de deux ans115 dans le scénario optimiste (S2). Un résultat moins performant est décrit dans le scénario de performance prudent (S2a) et dans le scénario de réforme des infrastructures uniquement (S2b). Figure 9: Flux nets budgétaires cadre selon les scénarios des réformes Source: Outil de simulation. Les flux budgétaires positifs créés par les réformes restent faibles et pourraient être stimulés si les problèmes de fiscalité de la MA-MWE sont réglés. Le résultat financier positif est principalement imputable à l'élargissement de la clientèle de la MA-MWE, l’amélioration des recouvrements et la lutte contre les pertes techniques dans la production et la distribution. Tout cela réduit la subvention allouée par le MdF. Cependant, l'ampleur des flux générés restera faible. Dans les hypothèses S2, les flux nets continuent d'être positifs mais déclinent progressivement allant de 85 millions KMF en 2017 à 74 millions KMF en 2022.116 Cela équivaut à seulement 0,03 et 0,02 pour cent du PIB. Un tel résultat est obtenu sans pour autant régler les impôts impayés de la MA-MWE. Le règlement des taxes impayées et l’annulation des exonérations implicites des droits de douane et des frais sur les importations117 de l'entreprise devraient augmenter les rentrées fiscales et par conséquent augmenter la marge de manœuvre budgétaire bien nécessaire. Cela signifie aussi normaliser les arrangements financiers entre les parties prenantes institutionnelles. Les réformes envisagées devraient transformer la MA-MWE en une entreprise viable sur le plan opérationnel. Selon le scénario S2, l'entreprise devrait commencer à dégager des profits sur ses activités de base en 2017 (figure 10). Ces bénéfices sont estimés à 54 millions KMF et devraient augmenter progressivement jusqu’à atteindre 379 milliards KMF en 2022. Encore une fois, une exécution moins rapide du plan de redressement retarderait le redressement financier de la compagnie d’électricité de 2 années118 supplémentaires. Aller de l'avant avec uniquement des projets d'infrastructure aura, par ailleurs, des effets néfastes graves qui l'emportent sur les pertes subies dans le cadre du scénario sans réforme.119 Malgré les bénéfices d’exploitation, la société devrait enregistrer des pertes nettes globales dans le long terme, même si les initiatives de réforme complètes sont mises en œuvre (figure 10). Cet incohérence découle principalement du fait que les projets d'infrastructure entraînent des coûts supplémentaires de maintenance et une contrepartie financière qui sont pris en charge par la compagnie quand elle enregistre de bénéfices d’exploitation120/121 . La subvention accordée par le Ministère des Finances ne prend en charge ces coûts que dans les années où la compagnie enregistre une perte d’exploitation. En outre, les décideurs devraient prendre en compte les couts de dépréciation du capital qui peuvent être considérables si les exigences d’entretien ne sont pas respectées. Subir des pertes nettes assèche en outre les capitaux propres et les réserves de la société et maintient en conséquence les risques budgétaires provenant de passifs éventuels potentiels. 74 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité Figure 10: Situation financière de la MA-MWE selon les scénarios de réformes Source: Outil de simulation. Introduction des paramètres prix du pétrole et réformes de politique D'autres mesures visant à réduire le déficit de financement de la MA-MWE et à stimuler sa rentabilité peuvent provenir de réformes de réduction des coûts. Faire des économies dans certains des principaux centres de coûts allégerait la pression sur le financement des opérations de l'entreprise, réduirait le besoin d'un soutien financier par le biais du budget et potentiellement réduirait les risques budgétaires générés par les passifs éventuels. En effet, la réduction des coûts d’exploitation permet à l'entreprise de reconstituer progressivement ses fonds propres et ses réserves en augmentant les bénéfices non répartis. La première option consiste à s’attaquer aux rigidités des prix du carburant pour réduire le coût du gazole. Les achats de carburant que la MA-MWE effectue auprès de SCH sont vendus à un taux fixe de 400 KMF par litre.123 Ce prix n'a pas changé en dépit de la forte baisse des prix mondiaux du pétrole à partir mi-2014. Un ajustement immédiat à la baisse du prix du gazole allégerait les pressions sur les coûts de la MA-MWE et réduirait son déficit de financement. Les simulations du modèle montrent qu'une réduction de 25 pour cent pour en arriver à 300 KMF par litre de gazole permettrait de réduire le déficit de financement de 45 pour cent et que la réduction de 50 pour cent pour en arriver à 200 KMF permettrait de réduire davantage le déficit à 89 pour cent, écartant pratiquement la nécessité d'une subvention au cours des deux premières années de mise en œuvre de la réforme. D'autres rigidités de prix résultent de l'absence d'économies d'échelle dans l’achat de gazole, des procédures d'appel d'offres de facto non concurrentielles pour les achats de carburant, et du mauvais historique de paiements de la MA-MWE. Dans le moyen terme, régler ces contraintes et libéraliser le prix du gazole peuvent avoir un impact notable et rapide sur la rentabilité de la compagnie tel qu’indiqué dans le scénario S2d124 dans la figure 11.125 La deuxième option consiste à s’attaquer aux coûts administratifs de la MA-MWE. En 2011, les coûts d’exploitation et administratifs non associés au combustible ont augmenté de 32 pour cent et ont été maintenus à ce niveau élevé. L'augmentation n'a pas été accompagnée d'améliorations de la performance. Au contraire, les pertes techniques et commerciales de l'entreprise ont continué à augmenter. Pour réduire les coûts, une mesure proposée devrait permettre de revenir aux niveaux des coûts structurels d’avant 2011. Pour illustrer cette option, la note simule l'impact d’une coupe annuelle de 10 pour cent des frais d'administration sur une période de trois ans (Scénario S2C).126 Les résultats montrent une impulsion notable de la rentabilité, la compagnie retrouvant une situation financière positive dès 2018. 75 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité Figure 11: Situation financière MA-MWE en scénarios de révision des coûts administratives et du gazole. Source: Outil de simulation. Impact fiscal et budgétaire de la diversification du carburant: l'introduction du fuel lourd La mise en place d'une usine fonctionnant au fuel lourd pour remplacer l’usine de production à base de gazole à partir 2019 aura un impact financier notable (Scénario S3). Cette usine devrait être financée par une ligne de crédit 40,6 millions USD de l'India-Exim Bank.127 Une caractéristique majeure de cette option est qu'elle double la capacité installée aux Comores. Ainsi la production d'électricité devrait couvrir l'ensemble de la demande prévisionnelle du pays. D'un point de vue commercial, cela permet à l’entreprise de vendre plus d'électricité à une clientèle plus large. En outre, le prix du fuel lourd est projeté à 67 pour cent du prix actuel du carburant gazole,128 engendrant d'importantes économies sur les coûts d’exploitation. Comme l’illustre la figure 12, l'introduction du fuel lourd engendre des implications budgétaires positives notables. Les entrées générées par les impôts sur le revenu129 dépassent largement le service de la dette. Dans le S3, les entrées budgétaires nettes devraient atteindre en moyenne 0,3 pour cent du PIB à partir 2019. Figure 12: Flux nets budgétaires au titre de l'option de carburant lourd Source: Outil de simulation. Le fuel lourd peut grandement changer la structure de la MA-MWE et peut contribuer de manière significative à son redressement financier. L'option du fuel lourd pourrait également apporter, à long terme, la viabilité 76 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité commerciale à la MA-MWE et réduire considérablement le risque de passifs exigibles pour le gouvernement. Tel que le montre la figure 13, la capacité accrue et les économies de coûts sur le carburant permettent à la société de réaliser d’importants bénéfices et la transformer en une entreprise commercialement viable sur le moyen terme. En effet, le bénéfice net devrait augmenter de 1,7 milliards KMF en 2019 à 3,2 milliards KMF en 2022. Ces résultats sont très sensibles aux hypothèses de prix du carburant et, par conséquent, il est conseillé au gouvernement de procéder à une analyse de sensibilité plus approfondie dans le cadre du projet. Figure 13 : Situation financière de la MA-MWE dans l’hypothèse d’utilisation de fuel lourd Source: Outil de simulation. 7. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS Le Plan de redressement de la MA-MWE est l'option la plus rapide pour renverser la situation financière de la société et donc alléger les pressions fiscales sur le GdC. Les simulations révèlent l'absence d'une solution à effet rapide pour la question des subventions. La mise en œuvre du plan de redressement écarte progressivement les besoins de subvention sur une période de 2 ans. Par conséquent, il est essentiel que le MdF tienne compte de ces transferts dans le budget pour assurer que la MA-MWE fonctionne sans difficulté alors qu’elle met en œuvre les réformes. Cependant, la réussite du plan de redressement repose sur deux conditions: i) la mise en œuvre simultanée des réformes infrastructurelles et commerciales; ii) l’évitement des retards dans l'exécution et l’appropriation des objectifs de rendement/résultat fixés dans le plan. L'outil de simulation montre que le manquement à ces conditions non seulement prolonge la nécessité de subvention mais pourrait, dans certains cas, aggraver la situation financière de la compagnie. Un examen de la structure des coûts dans son ensemble est souhaitable pour assurer la durabilité à long terme et réduire les risques budgétaires. Les simulations révèlent que la réduction des coûts administratifs et la libéralisation des prix du pétrole pourraient avoir des implications notables dans le renforcement de la situation financière de la MA-MWE et pourraient donc réduire les risques potentiels découlant de passifs éventuels. En outre l'introduction du fuel lourd pourrait changer les donnes parce qu’elle améliore considérablement la structure de la production contrairement au coûteux gazole. Cependant cette hypothèse nécessite une analyse de sensibilité plus approfondie afin d’assurer que tous les coûts explicites et implicites sont pris en considération. Les recommandations sont réparties entre les actions à entreprendre à court et à moyen termes. a. Dans le court terme (2015-2016): 77 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité • Accélérer l'exécution du plan de redressement de la MA-MWE par la mise en œuvre rapide des deux projets de réforme commerciaux et d'infrastructure en tandem. • Mettre en œuvre une réduction immédiate du prix du gazole de la SCH pour que la MA-MWE répercute les réductions du prix du pétrole intervenues sur le marché international et lancer une étude pour élaborer la conception et l'impact potentiel de la transition vers un mécanisme de prix flexible. • Prévoir la subvention de la MA-MWE dans le budget pour éviter l'incertitude financière au cours de l'année, améliorer la transparence, et fournir à la compagnie d’électricité la clarté et le soutien nécessaires alors qu’il met en œuvre les réformes. • Préparer un ensemble de rapports financiers à jour de la MA-MWE et de SCH qui seront soumis à un audit financier complet. • Créer un comité de supervision comprenant le Ministère des Finances, le Ministère de l'Énergie et la MA- MWE pour superviser les réformes. En plus des représentants techniques, il est fortement conseillé d'inclure des membres des cabinets ministériels afin de maximiser l'efficacité du comité et faire avancer les décisions sur le plan politique. b. Dans le moyen à long terme (2016-2019) • Réformer les procédures d'achat de carburant à la SCH pour introduire de la flexibilité dans le mécanisme de fixation du prix du gazole et augmenter la concurrence pour les contrats d'appel d'offres afin de bénéficier de la baisse des prix internationaux du pétrole. • Normaliser le flux des fonds entre les entités publiques et effacer les arriérés de la MA-MWE ainsi que les factures d'électricité impayées du GdC. À cet égard, l'étude à venir sur les subventions croisées dans le secteur pourrait être d’une aide précieuse.130 • Diversifier les sources de production d'électricité. En plus de l'introduction du fuel lourd, les Comores pourraient vouloir aller de l'avant avec les projets d'énergie renouvelable. • Réviser les coûts administratifs de la MA-MWE afin de repérer les domaines où l’on peut faire des économies potentielles. 78 Annexe ANNEXE 1: DESCRIPTION DE L'OUTIL DE SIMULATION L'outil est conçu pour projeter des versions simplifiées des états financiers de la MA-MWE ainsi que des flux budgétaires connexes du gouvernement central, notamment la subvention pour le carburant. Le modèle est construit sur trois niveaux d'analyse: le compte de résultat de la MA-MWE, son bilan, ainsi que les flux budgétaires entre le gouvernement central et MA-MWE. L'outil est conçu pour projeter des indicateurs de résultats pour chaque niveau d'analyse dans différents scénarios de réforme,131 puis concevoir des interconnexions financières. La période de projection pour cet exercice est fixée de 2014 à 2022.132 Plus de détails sur ces niveaux d'analyse sont présentés ci-dessous. Le premier niveau de l'analyse projette les composantes du compte de résultat de la MA-MWE pour déterminer le bénéfice net d'exploitation, et déterminer en conséquence la subvention pour le carburant. Dans le premier niveau d'analyse, l'outil élabore le compte de résultat de la compagnie d'électricité par la projection des recettes d'exploitation annuelles, le coût des biens et services fournis ainsi que les revenus non-opérationnels et les coûts. En conséquence, l'outil permet de prévoir les bénéfices ou les pertes d'exploitation et le bénéfice net de la société. L'outil utilise ensuite ces paramètres pour calculer le montant de la subvention qui doit être octroyé dans l'année.133 Le modèle définit la subvention étant donné que le transfert du gouvernement doit couvrir les pertes d'exploitation134 selon les différents scénarios. Le deuxième niveau d'analyse élabore les grands éléments de bilan de la compagnie d’électricité. D’une part, il fait une projection des actifs circulants et des immobilisations, y compris les éléments importants tels les créances impayées des clients, les stocks et les investissements dans le capital physique.135 D'autre part, le modèle estime les passifs actuels et à long terme de la MA-MWE, notamment les arriérés accumulés du gouvernement central et du secteur public en général.136 Ces éléments permettent de déterminer les fonds propres et les réserves de la société et donc de concevoir des simulations de politique qui sortira la société de sa situation de faillite financière actuelle.137 Le troisième niveau décrit les flux budgétaires entre le gouvernement et la MA-MWE. En utilisant les estimations de la projection du compte de résultat et du bilan de la MA-MWE, le troisième niveau d'analyse représente i) tous les afflux dans le budget du gouvernement central provenant des potentiels impôts,138 dividendes, intérêts sur les prêts139 contractés, et remboursement;140 ii) tous les décaissements ou les paiements effectués à partir du budget de la compagnie d’électricité, à savoir des subventions futures et les potentiels transferts d'investissement, capitaux propres figurant dans la projection et les crédits du gouvernement. En additionnant tous ces paramètres, l'indicateur de résultat qui nous intéresse pour cet outil est donc les flux budgétaires nets. Les hypothèses nécessaires pour alimenter le modèle reposent sur quatre grands ensembles de paramètres: i) Le cadre macroéconomique: le modèle tient compte d'hypothèses relatives au cadre macro-économique des Comores pendant toute la période de projection. Ces hypothèses comprennent à la fois le niveau et la croissance du PIB, le déficit budgétaire, l'inflation et le taux de change (KMF /USD). Aux fins de l'analyse dans cette note, les estimations de la Banque mondiale ainsi que celles de l’article IV du FMI sont utilisées pour alimenter les hypothèses macro dans le modèle.141 ii) Les recettes provenant de la vente d'électricité: les recettes d'exploitation de la MA-MWE sont déterminées sur la base d'hypothèses relatives à la quantité d'électricité produite, les pertes techniques, principalement celles afférentes aux pertes subies sur les réseaux de distribution, les pertes commerciales relatives aux taux de facturation et de recouvrement, les taux d'électrification et l'expansion de la clientèle, la croissance de la population, et les tarifs moyens.142 iii) Les coûts de production: les coûts de production et de prestation des services d'électricité sont estimés dans l'outil en fonction de la consommation de carburant, des prix intérieurs et internationaux du carburant, des coûts de lubrifiants et des investissements dans l'infrastructure et des coûts de la maintenance. L'outil peut tenir compte des volumes et des prix des différentes sources de carburants, tels que fioul lourd, le gaz ou autres. 79 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité iv) Les décisions politiques: un ensemble de paramètres politiques sont également introduits dans le modèle. Ce sont des décisions politiques/politiciennes dépassant la compétence de la MA-MWE143 et que le gouvernement devrait prendre dans le cadre des réformes à entreprendre. Ces décisions ont des répercussions directes sur la performance financière et opérationnelle de la compagnie. Ces décisions comprennent les taux de la taxe à payer par la MA-MWE , le taux de paiement des arriérés que la société doivent au Ministère des Finances et à d'autres entreprises publiques tel le fournisseur de carburant SCH,144 le pourcentage de recouvrement des créances de services à la clientèle, notamment par le gouvernement lui-même, et les changements de tarifs qui sont établis par le Conseil des ministres. ANNEXE 2: RESUME DU PROGRAMME DE REFORM SECTORIEL DE L'ELECTRICITE DU GOUVERNEMENT Le redressement commercial, la gouvernance et les réformes réglementaires Les composantes de redressement commercial et meilleure gouvernance du secteur sont appuyées par un projet de 5 millions USD de la Banque mondiale.145 Dans le cadre de ce projet, les réformes restructureront les directions commerciales, financières et administratives de la MA-MWE, et fourniront une formation au personnel pour améliorer les capacités administratives, notamment dans l'enregistrement des informations financières. En outre, le projet financera un nouveau système d'information pour la gestion (SIG)146 afin de permettre l'exécution et le suivi corrects des activités commerciales et financières de l’entreprise. L'utilisation efficace du SIG147 devrait avoir un important impact positif sur la transparence des opérations et la gestion de l'entreprise. En outre, des équipements de réseau mais également des dispositifs de mesure de carburant seront achetés. Cela permettra à l'entreprise d'améliorer le taux actuel de facturation qui est de 73 pour cent et celui du recouvrement qui est de 55 pour cent et atteindre les niveaux cibles de 97 et de 95 pour cent respectivement.148 Enfin, un examen des modalités de gouvernance du secteur et une refonte de son cadre juridique et réglementaire sont également envisagés. Ceci est assorti d’une assistance technique pour le développement de la capacité de planification au sein des institutions du secteur.149 Investissements pour la modernisation des infrastructures La composante infrastructure est financée par la Banque africaine de développement150 et se concentre sur l'amélioration des infrastructures de génération, de production et de stockage. Dans le domaine de la production, le projet vise à remettre en état les unités de production existantes, mettre en place un nouveau générateur fonctionnant au gazole et fournir du matériel d'entretien et des pièces détachées. Ce faisant, la MA- MWE sera en mesure d'exploiter toute la capacité de 19 MW actuellement installée, qui - si elle est entièrement opérationnelle - devrait satisfaire la demande jusqu'en 202.1151 Le projet devrait également réhabiliter les réseaux de distribution et installer des nouvelles connexions et des postes d'évacuation afin de réduire les pertes techniques de18152 pour cent à 10 pour cent. En outre, il prévoit d'investir dans une capacité de stockage de carburant153 supplémentaire qui permettra à la MA-MWE de fournir de plus grandes quantités et ainsi réduire le coût marginal154 de chaque litre de carburant. Enfin, le projet investira dans les énergies renouvelables, notamment en installant des panneaux solaires155 et en réhabilitant des microcentrales hydroélectriques. Bien que ces projets ne doivent pas avoir un impact notable sur la structure de coûts de la MA-MWE en raison de leur modeste envergure, ils servent à augmenter l'accès à l'électricité dans les zones rurales. Diversification avec l’introduction de la génération d’électricité à partir de fiouls lourds La composante diversification des sources d'électricité est encore en discussion. La viabilité à long terme du secteur est vulnérable en raison de sa dépendance au coûteux gazole importé. Conscient de ce problème, le gouvernement a adopté adopter une stratégie à deux volets. D'abord, il s’est engagé dans les actuels projets d'énergie solaire et microcentrales hydroélectriques financés par la BAD et l'UE.156 Néanmoins, même si ces projets sont achevés, la capacité totale des énergies renouvelables ne constitue qu’une part négligeable, moins de 1 pour cent, du mix énergétique global.157 Dans la mesure où la substitution du gazole par des énergies renouvelables n’est possible que dans le long terme, les autorités ont décidé de se tourner vers les générateurs fonctionnant au fuel lourd (GFHL). Le coût de production à base de fuel lourd semble être nettement moins cher que celui à base de gazole.158 À cet égard, le gouvernement a signé un accord de prêt de 41,6 millions USD avec India-Exim Bank159 pour une centrale fonctionnant au fuel lourd d’une capacité de 18 MW. Cet investissement permettrait de doubler l’actuelle capacité installée du pays en 2019160 et permettra de cesser progressivement la production d’électricité à base de gazole. D’autres plans futuristes comprennent celui de puiser dans des potentielles ressources géothermiques. La phase d'exploration financée par la BAD, l'UE et la Nouvelle-Zélande a 80 Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de l'Electricité commencé à la fin de 2014. En cas de succès, on ambitionne d'ajouter 10 MW de composante géothermique dans le mix énergétique du pays d'ici 2019. Au stade où l’on est cependant, ni les réserves ni la viabilité économique du projet ne sont pas encore confirmées161 8. BIBLIOGRAPHIE • AfricanDevelopment Bank (AfDb 2014) ; Proposition d’amendement du plan de financement des biens, services et travaux, et des accords de don du projet ; Document de Restructuration du Projet ; Project d’Appui au Secteur de l’Energie aux Comores ; Juillet 2014. • AfricanDevelopment Bank (AfDB 2013 a) ; Rapport d’Evaluation ; Project d’Appui au Secteur de l’Energie aux Comores ; Aout 2013 • AfricanDevelopment Bank (AfDB 2013 b) ; Rapport d’Evaluation – annexes techniques ; Project d’Appui au Secteur de l’Energie aux Comores ; Juin 2013. • European Union (2013 a) ; Elaboration d’une stratégie nationale énergie au Comores ; document 2.2 Stratégie Sectorielle à 20 ans ; Janvier 2013. • European Union (2013 b) ; Elaboration d’une stratégie nationale énergie au Comores ; document 2.3 Plan d’Action à 5 ans ; Janvier 2013. • Mazars Fivorana (20013 a) ; Audit organisationnel et stratégique de la MA-MWE ; Phase I: diagnostique et orientations stratégique, Cabinet Mazars Fivorana, Janvier 2014. • Mazars Fivorana (20013 b) ; Audit organisationnel et stratégique de la MA-MWE ; Phase II : Plan d’Action, Cabinet Mazars Fivorana, Janvier 2014. • World Bank (2015), Plan de Redressement et de Développement de la MA-MWE, January 2015. • World Bank (2013), Electricity Sector Recovery Project, Project Appraisal Document, Report No. PAD533, August 2013. • World Bank (2012), Document de politique de l’énergie électrique et des produits pétroliers de l’Union des Comores, Vice-présidence en charge de l’énergie, Mai 2012. • Mazars Fivoarana (20013 b) ; Audit organisationnel et stratégique de la MA-MWE ; Phase II : Plan d’Action, Cabinet Mazars Fivoarana, janvier 2014. • Banque Mondiale (2015), Plan de Redressement et de Développement de la MA-MWE, janvier 2015. • Banque mondiale (2013), Electricity Sector Recovery Project, Project Appraisal Document, Rapport No. PAD533, août 2013. • Banque Mondiale (2012), Document de politique de l’énergie électrique et des produits pétroliers de l’Union des Comores, Vice-présidence en charge de l’énergie, mai 2012. 81 Notes de fin Cadre Budgétaire: Evolution, Viabilité et Perspective suprême ; Dépenses communes ; Garde sceaux, justice, de la FOP; Ministère de l'intérieur, de l'information, de 1 Parce que sa capacité de production est limitée, la la décentralisation; Présidence de l'union; Vice consommation intérieure des Comores (publique ainsi présidence Mayotte; Vice présidence ministère des que privée) est fortement dépendante des importations. finances, de l'économie, budget et des investissements; Relation extérieures et de la coopération, de la diaspora, 2 Les Comores étant un pays fragile à faibles revenus, de la francophonie et du monde Arabe. Commissariats et il n'a pas accès aux marchés financiers. Les déficits sont ministères correspondants au niveau des îles. généralement comblés par des emprunts concessionnels multilatéraux et bilatéraux. 13 Source figures 17 and 18: Cabezon, Tumbarello, and Wu (2015) “Strengthening Fiscal Frameworks and Improving 3 La Facilité Elargie de Crédit du FMI a été mise en œuvre the Spending Mix in Small States”, IMF working paper de 2010 à 2013. Auparavant, les autorités ont bénéficié WP/15/124. de l'appui du FMI dans le cadre de l'Aide d'Urgence Post Conflit (EPCA) et la Facilité de protection contre les chocs 14 L'évolution des dépenses désagrégée par entité est exogènes-Composante Accès Rapide (ESF-RAC) en 2008. disponible pour la période allant de 2011 à 2014. 4 Le PCE permet aux Comores d'offrir la citoyenneté 15 Moyenne 2011 - 2014. aux étrangers résidant dans des pays partenaires. Le gouvernement partenaire sélectionne les candidats en 16 Les estimations de composition sont basées sur les vérifiant lui-même ses antécédents. En échange, les budgets de l'Union et des îles de 2013. C'est la seule Comores touchent un droit pour chaque passeport émis. année pour laquelle un ensemble de données complet Au cours de ces dernières années, les recettes issues du présentant les affectations sectorielles de l'Union et des programme en sont venues à représenter une îles a été mis à disposition. pourcentage important du PIB des Comores. Le programme a été suspendu en 2013. 17 Assemblée de l'union ; Cour constitutionnelle; Cour suprême ; Dépenses communes ; Garde 5 Les exportations ne sont actuellement pas imposables.. sceaux, justice, de la FOP; Ministère de l'intérieur, de l'information, de la décentralisation ; 6 Rapport d'aide technique du FMI : « Poursuite de la Présidence de l'union; Vice-présidence Mayotte; modernisation des administrations fiscale et douanière Vice-présidence ministère des finances, de et mise en place de l’administration générale des impôts l'économie, budget et des investissements; et des domaines », Octobre 2012. Relation extérieures et de la coopération, de la diaspora, de la francophonie et du monde Arabe. 7 Une taxe sur la consommation est prélevée sur les Commissariats et ministères correspondants au produits importés et est collectée au point d'entrée par niveau des îles. l'administration des douanes. 18 Le coût du personnel militaire a été séparé du budget 8 Rapport AIV du FMI, 2014. de la présidence et les « dépenses communes » ont été séparées du budget des finances pour être 9 Les données mises à disposition ne concernent que présentées séparément. l'année 2013. 19 Ministère de l'éducation nationale, de la recherche, de la 10 En moyenne entre 2011 et 2014. culture, et des arts ; Commissariats de l’éducation des îles. Ministère de sante, solidarité, cohésion sociale, et 11 En moyenne entre 2011 et 2014. promotion du genre; Commissariats de sante des îles. 20 Vice- présidence chargé du ministère de l'aménagement 10 On average between 2011 and 2014. de la terre, des infrastructures, de l'urbanisme et de l'habitat; Vice - présidence, chargé du ministère de la 11 On average between 2011 and 2014. production, de l'environnement, de l'énergie, de l'industrie et de l'artisanat; Ministère de postes et 12 Assemblée de l'union ; Cour constitutionnelle; Cour télécom de la promotion des nouvelles technologies, 82 charge des transports et du tourisme; Ministère de Problématique d'Exécution et de Crédibilité Budgétaires l'emploie du travail, formation professionnel et entreprises. Commissariats et ministères correspondants 30 Le programme PCE a été institué par la loi numéro au niveau des îles. 8-14/AU en novembre 2008. Le programme permet aux étrangers non résidents d'obtenir la citoyenneté 21 Analyse de la viabilité de la dette. 2014. comorienne contre le paiement d'1 million KMF. Le programme est suspendu depuis 2014 et les autorités 22 Le scénario de référence hors envois aussi bien que les ont négocié son renouvellement au cours de l'année passée. indicateurs de l'approche de probabilité indiquent que les Comores sont dans une situation d'endettement 31 En raison de limites de données, l'analyse des vulnérable. réaffectations entre ministères est limité au budget de l'Union en 2013. 23 CdV : coefficient de variation. 32 Les Comores n'utilisent pas la classification GFS du FMI ni 24 Les estimations de recettes ont été calculées à partir aucune autre norme internationale d'enregistrement. De du cadre de prévision des recettes élaboré dans le cadre ce fait, la terminologie de classification économique de cette revue. utilisée doit être considérée avec prudence, notamment en ce qui concerne les grandes catégories de dépenses, 25 Ces estimations sont calculées à partir d'un modèle à savoir: les rémunérations, les biens et les services, les du secteur de l'électricité élaboré dans le cadre de cette transferts et les investissements. revue. Pour de plus amples détails, voir la note de politique sur le cadre budgétaire pour le redressement 33 L'écart dû aux réaffectations entre ministères est traité du secteur de l'électricité. dans la section suivante de la note. 26 Pour en savoir plus sur le déficit de financement lié aux 34 Il est à noter que les Comores n'utilisent pas la classification dépenses non salariales de la prestation de services, voir GFS du FMI ni aucune autre norme d'enregistrement la note de politique sur la prestation de services. internationale. De ce fait, la terminologie de classification économique utilisée pour désigner les grandes catégories de 27 Plusieurs rapports d'assistance technique récents se sont épense, telles que les rémunération, les biens et services, penchés sur le système fiscal des Comores et ont abouti les transferts et les investissements, doit être considérée à la formulation d'une série de recommandations avec prudence. priorisées. Voir les rapports d'assistance techniques du FMI (i) “Poursuite de la modernisation des 35 Le programme du FMI est arrivé à terme en 2013. administrations fiscale et douanière et mise en place de l’administration générale des impôts et des 36 La Figure 6 montre que les écarts de la masse salariale domaines”, octobre 2012; (ii) “Développement de provenaient essentiellement du niveau des îles (ampleur l’administration générale des impôts et des domaines et la plus importante). Toutefois, ces variations n'ont été modernisation de l’administration des douanes ”, importantes (en termes de valeurs) qu'en 2014. mai\2014. (iii) “Réforme du système fiscal : les étapes à franchir”, mai 2015. 37 Les seules données d'exécution budgétaires détaillées sur les biens et les services à disposition de l'équipe 28 La GISE (gestion informatisée des structures des sont celles relatives au budget de l'union en 2013. Ainsi, effectifs) est le nouveau système de gestion des les tendances décrites pour cette année sont présentées ressources humaines du secteur public. à titre indicatif. 29 La taille imposante de la masse salariale de l'éducation 38 Ceci inclut le carburant attribué aux fonctionnaires de est abordée dans la note sur le cadre budgétaire de l'administration. la prestation de services qui présente également des recommandations en vue de rééquilibrer le budget de la 39 Les dépenses réelles ont atteint 1,6 milliard KMF, ce qui prestation de services. équivaut à environ 0,7 pourcent du PIB. 40 Le palier le plus faible de tous les postes budgétaires liés aux biens et services. Même en termes d'ampleur, le 83 Notes de fin montant budgétisé pour ces 3 tâches ne dépasse pas 2 Dans ce cas, la décision est prise par le ministre des pourcent du montant total des affectations faites aux Finances et le ministre concerné. biens et aux services dont le montant s'élève à tout juste 118 millions KMF (Figure 8). 56 Les deux lois des finances publiques de 2005 et 2012. 41 Ceci est partiellement dû à un mécanisme utilisé par le 57 Conformément à la loi, le Ministre a l'obligation d'informer MdF pour recouvrer une partie des subventions et le Ministre des Finances. dividendes fournis aux compagnies d'électricité et de téléphone qui sont toutes deux des entreprises publiques. 58 Cela devient un cercle vicieux dans lequel le Trésor Ceci est aussi dû à des problèmes techniques du système devratenir compte de ces paiements souvent non de relevé des compteurs et de facturation internes à budgétisés et donc forcer le MdF à arrêter ou à retarder ces services public qui empêchent la détermination du les paiements de toute autre opération dans les prix des services utilisés. Le budget devrait préciser la mêmes rubriques du budget ou de réaffecter des relation financière entre le gouvernement et les montants provenant d'autres rubriques. entreprises publiques et créer, de façon explicite, deux postes budgétaires distincts pour les subventions et 59 Les augmentations de la masse salariale dans les Comores les services utilisés. Ceci permettrait au MdF de ont eu tendance à être en corrélation avec le cycle normaliser les flux financiers entres les entités publiques électoral. Cf. Rose et Gowthaman (2011). et éviter les pratiques de subvention croisée. 60 Sauf pour l’ajustement des salaires des enseignants du 42 Ceci équivaut à environ 1,2 pourcent du PIB. secteur public intervenu en 2014. 43 Due à l'augmentation imprévue des salaires des Le Cadre Budgétaire de la Prestation de Services enseignants cette année-là. 61 La santé et l’éducation sont deux des plus grandes 44 Ce qui explique les pics observés dans les catégories rubriques en matière de dépenses dans le budget. salaires et biens & services. D’autres services essentiels tels que l'eau et l'électricité sont fournis par des entreprises publiques. 45 Ceci est exclusivement basé sur les données d'exécution détaillées du budget 2013 de l'union. 62 L'objectif de cette note n’est pas de présenter une analyse complète des dépenses des secteurs de la santé 46 Données sur le niveau de l'Union disponibles pour et de l'éducation. Plutôt, la note se concentre 2011-2013. sélectivement sur les niveaux relatifs de financement des services et les options stratégiques possibles pour le 47 En 2013, le taux d'exécution variait seulement entre 4 et renforcement et le rééquilibrage du financement des services. 120 pourcent. 63 Les limites du néopatrimonialisme dans un État 48 Le Ministère de la Santé a utilisé seulement 21% de décentralisé: Le cas de recrutement de la fonction son enveloppe budgétaire en 2013 alors que le Ministère publique aux Comores. 2013. Jonathan Rose et de l'Education a dépensé 79% de la sienne. Balachandran Gowthaman. 49 La Cour Constitutionnelle aussi bien que la Cour Suprême. 64 Le système de gouvernement des Comores est composé de trois niveaux distincts de gouvernement: le gouvernement 50 Si les Tribunaux et le Parlement ont une autorité directe central (l'Union); le gouvernement régional (îles autonomes) en vertu du règlement des finances publiques des et le gouvernement local (les municipalités). Un troisième Comores, la Présidence a une influence politique niveau de gouvernement, la municipalité, a été institué notable, notamment du fait qu'elle administre également avec la conclusion des élections locales en 2015. Il le budget de la défense. représente le niveau le plus local du gouvernement, et il est régi par des conseils élus et dirigé par un maire. 51 Taux d'exécution budgétaire de 120 pourcent. Les nouvelles municipalités seront responsables de la fourniture de certains services de base, mais l’étendue 52 En moyenne sur la période 2009-2013. de leurs responsabilités et les arrangements fiscaux pour ce niveau de gouvernement ne sont pas entièrement 53 Décret n°09-084/PR, du 20 juillet 2009. définis. Aux fins de la présente note, l'analyse sera limitée aux niveaux de gouvernement de l'Union et des îles. 54 Ainsi que les administrateurs de budgets pour les dépenses au niveau des îles. 65 Les îles ont représenté 42 pour cent des dépenses du gouvernement en 2014. 55 Lorsque la réaffectation a lieu au sein de la même entité. 84 Notes de fin 66 AF 2013. 80 Il existe une certaine alimentation en moyenne tension 67 La quote-part est définie à l'article 11 de la Constitution pour des clients commerciaux: les clients les plus des Comores (2001) et de la loi sur le partage des importants sont ici les hôtels, les entreprises de revenus (Loi organique n° 05-001/AU – 2005). réfrigération, des boulangeries et des industries légères. Celles-ci possèdent également des générateurs 68 Après déduction des paiements réglementaires individuels qui sont connectés au réseau de la MA-MWE. nationaux (y compris le service de la dette, les contributions aux organisations internationales et 81 La valeur ajoutée de l'industrie représente ,5 pour cent pensions). du PIB aux Comores en 2013 (Source: INSEED). 69 Après avoir tenu compte de l'appui budgétaire, des 82 “Société Comorienne des Hydrocarbures”. dépenses de revenus propres financées et des retenues obligatoires. 83 Le monopole comprend l'essence pour les véhicules, le carburant pour les services publics d'électricité et de 70 Moyenne 2011-2014. carburant pour les aéroports et les avions. 71 Les services d'approvisionnement en électricité et en 84 MA-MWE achète uniquement du diesel, le seul type eau des Comores sont gérés par des entreprises de de carburant actuellement utilisé dans la production service public qui sont réglementés par le gouvernement d'électricité. MA-MWE achète tous ses besoins à SCH. de l'Union. 85 Cette situation a été persistante au cours de la dernière 72 Système de gestion intégrée des structures et des décennie. Toutefois, la Banque islamique de effectifs (GISE). développement (BID) a accepté vers fin 2014 de fournir des garanties bancaires et d'effectuer les paiements aux 73 Estimations de l’éducation basées sur la population fournisseurs potentiels au nom de SCH. La BID a d'âge scolaire. également convenu d'examiner le processus d'appel d'offres afin d’élargir la concurrence. Cette nouvelle 74 Moyenne pour le premier et second cycle du secondaire. initiative sera pilotée dans le premier trimestre de 2015 et en cas de succès, il pourrait augmenter le nombre de 75 Les comptes nationaux de la santé, Ministère de la Santé, soumissionnaires, ce qui constituera une première étape 2013. Ces données sont disponibles seulement pour le vers la réduction des prix. L'accord entre la BID et SCH secteur de la santé. reste tout de même commercial. Les dispositions relatives à l’'indemnisation et aux pénalités sont 76 Analyse comparative de la disponibilité et la qualité des intégrées dans l'accord contractuel entre les deux entités. services offerts par les secteurs public et privé est au delà de la portée de cette note, mais permettrait de 86 Les tarifs n’ont pas été ajustés en dépit des clarifier les facteurs qui influent sur les choix des ménages. augmentations continues des prix du diesel achetés par MA-MWE entre 2004 et 2013, lorsque les prix sont passés Le Cadre Budgétaire pour le Redressement du Secteur de de 260 KMF/litre en 2004 à 400 KMF/litre en 2013 l'Electricité (Source: MA-MWE). 77 Cette section se fonde sur l'analyse des rapports 87 En 2013, la masse salariale de MA-MMWE a atteint 13,3 suivants: Banque mondiale (2015, 2013, 2012); BAD pour cent des dépenses totales. (2013) et l'Union européenne (2013 a). Cette section résume certaines de leurs principales conclusions 88 Par rapport à la plupart des pays de l'Afrique subsaharienne. concernant les goulets d'étranglement dans le secteur de Reportez-vous à la figure 2 de la section précédente. l'électricité. 89 Celles-ci représentent 89 pour cent du total du passif de 78 La « Société d'Eau et d'Electricité des Comores » fondée l'entreprise. Arriérés dus à SCH sont discutés plus en en 2002, découle de l'échec des efforts de privatisation détail dans les sections à venir. avec la société française Vivendi. La présente note se co centre exclusivement sur MA-MWE car elle est le plus 90 Le secteur public est défini comme les Entreprises du grand fournisseur de services dans les Comores, gouvernement central + celles étatisées. confrontée à des défis opérationnels et financiers les plus graves, et les données financières de la société sont 91 Les prix moyens du pétrole ont bondi de 61,8 USD le baril facilement disponibles. en 2009 à 79 USD en 2010 à 104 USD en 2011 (Source: World Bank Commodities Market Review). 79 « Électricité d’Anjouan ». 85 Notes de fin 92 En 2010, le coût d'achat du carburant a augmenté de 105 Défini dans cette note comme étant le gouvernement 57,8 pour cent (en glissement annuel), tandis qu’en 2011 central + entreprises publiques. Les achats de carburant la masse salariale de la société a augmenté de 53,2 pour impayés représentent 98 pour cent des arriérés. cent et les deux éléments ont continué d’augmenter au cours des années suivantes. Reportez-vous au modèle de 106 Le modèle définit la subvention pour le carburant, ou simulation Excel attaché au papier pour les chiffres le déficit de financement de la MA-MWE, étant donné détaillés. que le transfert du gouvernement devrait couvrir les pertes d'exploitation. La subvention est définie comme 93 Si l'entreprise a fermé aujourd'hui, la dette qu'elle égale au chiffre d'affaires provenant de la vente - doit à ses créanciers et fournisseurs devient une dette les coûts de production et d'entretien à l’exclusion des du gouvernement puis que la société est une propriété rémunérations et salaires. En cas de réalisation de publique. Ainsi, il s’agit de passifs éventuels matériels. bénéfices d'exploitation, la subvention est automatiquement ramenée à zéro. 94 Le secteur privé se réfère ici à la fois aux entreprises et aux ménages. 107 Ce rapport ne traite que d'un nombre limité de scénarios de réforme. Cependant l'outil contient de nombreux 95 Reportez-vous à la section suivante pour une discussion paramètres et donc un plus grand choix de simulations. plus détaillée sur les arriérés dus à la SCH et à d'autres L'objectif est que les fonctionnaires du ministère des entreprises d'Etat. Finances et les équipes techniques utilisent l'outil et conçoivent des scénarios de réforme personnalisés pour 96 Une telle opération est intervenue en 2009 dans le cadre leur analyse spécifique. d'une opération d’annulation des subventions croisées. 108 En raison de l’absence de données, l'année de base du 97 En 2004, les transferts directs étaient de 377 millions modèle a été fixée à 2013. Les chiffres pour 2014 sont KMF, soit 0,2 pour cent du PIB. des estimations basées sur les conditions similaires à celles de 2013. 98 Les dépenses publiques qui ne sont pas financées par des subventions étrangères. 109 En bref, le projet de la Banque mondiale aborde les réformes administratives et commerciales axées sur la 99 La contribution a été respectivement de 26,6 et 15,5 pour restructuration de l'entreprise et la réduction de pertes cent en 2012 et 2013. non techniques telles que la facturation et le recouvrement. Le projet de la BAD envisage de compléter 100 Une des dispositions adoptées était que le ces réformes en fournissant des infrastructures gouvernement paie 221,5 KMF/litre sur le prix officiel notamment à travers la remise à neuf des capacités de de 400 KMF/litre sur les achats MA-MWE. Le reste (178,5 production et en investissant dans la modernisation des KMF/litre) est pris en charge par la société. Si le MoF ref réseaux de distribution. Reportez-vous à l'annexe 2 pour se cet arrangement, MA-MWE ira de l'avant et achètera plus de détails sur ces deux projets. du carburant, mais à des quantités inférieures pour compenser la différence. Cela conduit à réduire la 110 Ce scénario reste improbable en raison de la cessation de production et donc à augmenter la durée et la fréquence la détérioration. Dans une telle situation, une des interruptions de service. intervention d'urgence pour résoudre le problème devient une nécessité de gouvernement. 101 Les subventions de carburant ne sont pas quantifiées au cours du processus de préparation du budget et 111 Toutes ces pratiques ont eu lieu au cours des années donc ne sont pas comptabilisées dans les lois de précédentes. finances. Cela crée des difficultés au cours de l'exercice lorsqu’il faut fournir les fonds nécessaires pour l'achat de 112 Le scénario de réforme conservatrice (S2a) prend en diesel requis pour faire fonctionner les centrales électriques. compte deux paramètres: i) l'amélioration plus lente des pertes techniques lorsque celles-ci permettent 102 Le coût d'installation de groupes électrogènes fournis à d'atteindre progressivement la valeur cible de 10% titre de subvention en nature par la Chine en 2009 sur la 4e année de la réforme au lieu de la 2ème, et ii) un constitue un exemple de ces transferts. délai plus long pour atteindre les objectifs commerciaux: la facturation et les taux de collecte atteindre les objectifs 103 Cet enregistrement a été décidé dans le rapport d’audit sur le 4ème et 7ème années du début du plan, respectivement organisationnel et stratégique de la MA-MWE mené par de récupération, au lieu de la 2e et 5e année. Mazars-Fivoarana en (2013). 113 Pour stimuler les taux de facturation et de recouvrement. 104 Ou dette envers le gouvernement. 114 Pour couvrir la hausse des coûts marginaux. 86 Notes de fin cent). Une prime supplémentaire de 15 pour cent est 115 Dès le début de la mise en œuvre des réformes. ajoutée pour tenir compte de la gouvernance et/ou de l'absence d'économies d'échelle coûts. En outre, les 116 Cela vient aussi du fait que les ventes du service public prix ont été calculés en utilisant les projections de taux diminuent légèrement vers la fin de la période de de change de l'article IV du FMI (janvier 2015). Bien que projection en raison de la dépréciation des générateurs cela n’est pas discuté dans le présent rapport, l'outil de ourant. Il convient de noter que le projet de la BAD ne permet de tenir compte des chocs de taux de change. prévoit pas de nouvelles centrales mais seulement la remise en état de la centrale existante. 125 Un nouveau processus concurrentiel pour l'achat de carburant est actuellement piloté par SCH avec l'appui 117 Principalement pour les carburants et lubrifiants. de la Banque islamique de développement. Le succès 118 Dans ce cas, les bénéfices d'exploitation ne sont pas de ce processus permet une plus grande libéralisation du attendus avant 2019. prix du diesel. Ainsi Scénario S2d illustre les tendances et l'impact de cette action potentielle. 119 D'ici à 2022 les pertes d’exploitation seront 56 pour cent plus élevées dans le cadre du scénario sur les 126 Cela réduit la part des coûts administratifs dans les infrastructures seul (SA2) que dans le cas du scénario dépenses de fonctionnement à une moyenne de 18 pour sans réformes (S1). En effet, ces pertes seront de 5,7 cent au cours de la période de projection. milliards KMF dans le cas (S2a) par rapport à 3,7 milliards KMF dans le cas de (S1). 127 Les caractéristiques du prêt sont les suivantes. Montant: 40,6 millions USD; Maturité: 23 ans; Délai de grâce: 11 120 Les coûts d'entretien supplémentaires et contrepartie ans; Intérêt: 1,75 pour cent (payé l’année 1); Élément financière découlant du projet financé par la BAD de subvention: 36 pour cent (conformément à l’élément sont pris en compte dans l'outil en tant que coûts hors de subvention de l'IDA). Le coût de construction exploitation. La raison en est que ces paiements sont de l’usine CFHL est estimé à 35,4 millions USD. Bien les éléments extraordinaires qui sont effectués selon que l'utilisation de la ligne de crédit restante demeure un calendrier précis (une fois tous les deux ans selon incertaine, le scénario suppose le paiement des intérêts les estimations de la BAD). Par ailleurs, l’entretien annuel du montant décaissé pour la construction de l'usine. de routine et les autres coûts encourus sont supposés Source: GC - India EXIM Bank, termes du contrat de la augmenter dans le modèle avec une inflation (dans tous ligne de crédit en dollar. les scénarios). 128 Selon la Banque mondiale (2012), les prix du fuel 121 Les coûts d'amortissement sont également inclus dans lourd sont projetés à 268 KMF par litre alors que le prix les coûts non opérationnels et par conséquent affectent contractuel de Diesel est de 400 KMF par litre. le bénéfice net. 129 En supposant que le ministère des Finances appliquera 122 En raison de l'importance stratégique de ces des paiements au taux d'imposition des sociétés en investissements, le gouvernement devra intervenir et vigueur de 35 pour cent. fournir ce soutien financier direct afin d’avancer dans ces projets. Toutefois, puisque ce sont des actifs physiques 130 Cette étude financée par la Banque Mondiale fait partie qui seront détenus et gérés par MA-MWE, les frais du plan de redressement de la MA-MWE. engagés devraient figurer sur ses états financiers en particulier lorsque l'entreprise réalise des bénéfices 131 Ce rapport ne traite que d'un nombre limité de scénarios d’exploitation. de réforme (voir les sections suivantes). Cependant l'outil contient de nombreux paramètres et donc un 123 En avril 2015. plus grand choix de simulations. L'objectif est que les fonctionnaires du ministère des Finances et les équipes 124 S2D suppose que le prix du diesel achetés par MA-MWE techniques utilisent l'outil et conçoivent des scénarios suivent de près l'évolution des prix internationaux du de réforme personnalisés pour leur analyse spécifique. pétrole, et la société ne se procure plus de ses besoins en carburant au prix fixe actuel de KMF400/litre. Dans 132 En raison de la rareté de données, dans le modèle ce scénario, le service public bénéficie à la fois de la l'année de référence est 2013. Les chiffres de 2014 sont forte baisse des prix du pétrole à partir 2015 (37,6 pour des estimations basées sur des conditions similaires à cent goutte) et de la baisse des prix du pétrole qui celles de 2013. devrait intervenir. Les prix annuels moyens prévus par le orld Bank Commodities Market Review sont utilisés 133 La subvention est surtout identifiée dans l'outil comme tout au long de la période de projection pour suivre une subvention pour le carburant. Cependant l'outil les prix internationaux du pétrole (la moyenne annuelle permet également la modélisation d'autres types de pendant toute la période de projection est de 6 pour transferts vers MA-MWE tels que les transferts pour les 87 Notes de fin investissements ou les injections de capitaux propres. 148 Tel que dans les entreprises à performance optimum. 134 Le montant de la subvention est défini comme étant 149 Ministère de l'énergie, les services publics et d'autres égal au chiffre d'affaires provenant de la vente - les parties prenantes concernées. coûts de production et de maintenance à l’exclusion des rémunérations et salaires. En cas de réalisation de 150 Le coût du projet est estimé à 20 millions USD. bénéfices d'exploitation, le montant de la subvention est automatiquement ramené à zéro. 151 Document de politique de l’énergie électrique et des produits pétroliers de l’Union des Comores, Vice 135 A partir des projets de réforme des infrastructures présidence en charge de l’énergie, Mai 2012. proposées mentionnées dans les sections précédentes. 136 Ceci inclut les entreprises et les organismes étatiques 152 Actuellement estimé. tels que SCH et ORTC. 153 Une capacité de stockage supplémentaire est prévue dans 137 Tel que mis en évidence dans les sections précédentes, le projet d'augmentation de réserve de carburant de4 à 30 les capitaux propres et réserves de la MA-MWE étaient jours à la Ngazidja et de 2 à 30 jours à Mohéli. négatifs au cours des trois dernières années. 154 Ces activités permettront également la sécurité 138 Aussi bien l'impôt sur le revenu que les taxes sur les énergétique en outre au pays compte tenu de sa achats de biens et de services, tels que les droits d'accise. dépendance aux importations. 139 Prêts potentiels contractés par MA-MWE auprès du 155 Le projet devrait financer le déploiement de 50KW de gouvernement. panneaux photovoltaïques pour les ménages vivant dans les zones rurales. 140 Cela comprend les transferts de la MA-MWE vers le ministère des Finances pour les remboursements des 156 s’agit d’une centrale solaire produisant 0,16 MW dans arriérés appartenant du gouvernement central. l'île de Mohéli. 141 Dans ce rapport, les hypothèses macro seront 157 D'avantage de soutien au développement des énergies déterminées dans les différents scénarios. Toutefois, renouvelables est donc nécessaire et les études de les utilisateurs de l'outil ont la capacité et peuvent faisabilité géothermiques, hydroélectriques et le vouloir simuler des chocs macro, notamment ceux liés potentiel de l'énergie éolienne prévues et financées par à l'inflation ou au taux de change. De nombreux la BAD documenteront les futurs investissements. indicateurs projetés sont sensibles aux variations de ces paramètres. Des exemples peuvent être donnés à 158 Selon le plan de relance de la MA-MWE, le coût de partir des coûts de carburant, des investissements production à base de diesel est de 133 KMF/kWh par et frais de maintenance, de la croissance des ventes de rapport aux 56 KMF/KWh prévus pour la génération à services, et d'autres. base d’CFHL aux Comores. 142 Pour simplifier les entrées de l'outil, les tarifs moyens 159 Les caractéristiques du prêt sont les suivantes. Montant: sont considérés au lieu des droits de douane pour 40,6 millions USD; Maturité: 23 ans; Délai de grâce: 11 l'industrie ou le type d'utilisateurs (basse vs ans; Intérêt: 1,75 pour cent (payé en année 1); Élément moyenne tension). L'outil pourrait être modifié pour de subvention: 36 pour cent (conformément à l’élément tenir compte d'une désagrégation des droits de douane, de subvention de l'IDA). Le coût de construction de malheureusement les données, à ce niveau, n’étaient pas l'usine CFHL est estimé à 35,4 millions USD. Il est difficile disponibles pour le rapport. à ce stade de savoir l'utilisation de la somme restante. Source: GC - termes du contrat de ligne de crédit dollar 143 Les taux d'imposition du modèle sont les impôts et taxes d’India EXIM bank. sur les achats sur les intrants de production. 160 2019 est l'hypothèse de travail du gouvernement. 144 Société Comorienne d’Hydrocarbures (SCH). Cependant, en raison de l'expérience passée dans la mise en œuvre du projet dans les Comores, cette date devrait 145 Pour plus de détails sur le projet, voir le Document du être repoussée plus loin. projet d'évaluation 553, Banque mondiale, août 2013. 161 Ce projet possède le potentiel de changer le paysage du 146 Avec le matériel associé. secteur de l'énergie aux Comores. Toutefois, étant donné que trop d'incertitudes y sont attachés cette note ne 147 Assortie de la formation requise. tiendra pas compte dans ses simulations. 88 Notes de fin 89