88050 Республика Таджикистан Записки по вопросам государственных расходов Записка №4 Ключевые вопросы управления государственными финансами Доклад №. 88050-TJ Республика Таджикистан Записки по вопросам государственных расходов Записка № 4 Ключевые вопросы управления государственными финансами Июнь 2014 года Отдел по сокращению бедности и экономической политике Регион Европы и Центральной Азии Документ Всемирного банка РЕСПУБЛИКА ТАДЖИКИСТАН Финансовый год: с января по декабрь Эквиваленты валют (Обменный курс по состоянию на 16 июня 2014 года) Единица валюты Сомони Таджикистана (сомони) 1.00 доллар США 4.9237 сомони 1.00 сомони 0.2031 доллара США Метрическая система АББРЕВИАТУРЫ И СОКРАЩЕНИЯ DFID Департамент международного УГФ Управление государственными развития британского финансами правительства УМГП Управление мониторинга ВБ Всемирный банк финансово-хозяйственной ВВП Валовой внутренний продукт деятельности крупных ГКИУГИ Государственный комитет по государственных предприятий инвестициям и управлению государственным имуществом ГП Государственное предприятие ДМГП Департамент по мониторингу за ГП ЕКС Единый казначейский счет ЕС Европейский Союз ИСФУ Информационная система финансового управления КСР Координационный совет по развитию МВФ Международный валютный фонд ОГР Обзор государственных расходов ПГИ Программа государственных инвестиций ПЦКВ Программа централизованных капитальных вложений СПГР Среднесрочная программа государственных расходов ССБ Стратегия сокращения бедности Таджикистана ССПС Совместная стратегия партнерства по стране Вице-президент: Лора Так Директор по стране: Сародж Кумар Джа Руководитель проектов по стране: Марша Олив Директор сектора: Роумин Ислам Руководитель сектора: Ивайло Изворски Координатор сектора: Кристос Костопулос Руководитель группы специалистов: Марина Баканова Вступительное слово По просьбе Правительства Таджикистана второй этап Обзора государственных расходов (ОГР-2) направлен на дальнейшее содействие Правительству в анализе государственных расходов, финансового управления и фискальных рисков и выработку рекомендаций. ОГР-2 состоит из трех записок по вопросам государственных расходов: «Ключевые вопросы в области управления государственными финансами», «Фискальные риски, связанные с государственными предприятиями» и «Капитальные расходы и управление государственными инвестициями». ОГР-2 продолжает диалог по вопросам бюджетно-налоговой политики, открытый в 2012/2013 финансовом году. Он опирается на выводы трех записок по вопросам государственных расходов, подготовленных в 2013 году в рамках ОГР-1: «Государственные расходы: размер, состав и тенденции», «Обзор государственных расходов на здравоохранение», и «Обзор государственных расходов на образование». ОГР-2 подготовлен группой специалистов Всемирного банка под руководством Марины Бакановой (руководитель группы, ECSP1). Основной составитель данной записки – Дэвид Намми (старший специалист по государственному сектору, ECSP4). Ценный вклад в подготовку записки внесли Хассан Алиев (специалист по государственному сектору, ECSP4), Захарий Миллс (специалист по государственному сектору, ECSP4), Яна Куникова (старший специалист по государственному сектору, ECSP4). Насиба Саидова (ECCTJ) и Сара Бабирай (ECSP1) оказали содействие работе группы специалистов. Рецензентами выступили Киара Бронки (ведущий специалист по государственному сектору, AFTP5), Фредерико Джил Сандер (старший экономист, EASPT) и Джон Зохраб (региональный консультант по УГФ, МВФ). Ивайло Изворски (руководитель сектора, ECSP1), Адриан Фоззард (руководитель сектора, ECSP4) и Марша Олив (постоянный представитель Всемирного банка в Таджикистане, ECCTJ) предоставили свои консультации и рекомендации. В настоящей записке также учтены комментарии коллег из Всемирного банка и Международного валютного фонда, сделанные во время внутренних презентаций и неформальных обсуждений. Группа специалистов благодарит власти Таджикистана за сотрудничество и вклад в ходе подготовки ОГР-2. Группа выражает особую благодарность Министерству финансов за содействие в общей координации работы со стороны Правительства. Группа специалистов также выражает признательность за поддержку, предоставленную команде инициативой BOOST по региону ЕЦА, финансируемой трастовым фондом Программы партнёрства ВБ и Голландии и многосторонним трастовым фондом ЕЦА по управлению государственными ресурсами. i Содержание Вступительное слово ....................................................................................................................................................i 1. Основные тезисы ..................................................................................................................................................1 2. Текущее состояние реформирования УГФ в Таджикистане ............................................................................2 3. Сколько денежных средств расходуется? ..........................................................................................................9 4. На что Правительство расходует средства? ..................................................................................................... 14 5. Что Правительство пытается получить, расходуя средства? ......................................................................... 16 6. Выводы ................................................................................................................................................................ 18 Литература ................................................................................................................................................................. 20 Таблицы Таблица 1. Прогресс в достижении промежуточных показателей .........................................................................5 Таблица 2. Задачи краткосрочного периода стратегии УГФ и результаты ............................................................ 6 Таблица 3. Объем неучтенных операций органов государственного управления .............................................. 11 Таблица 4. Надзор за фискальными рисками, связанными с другими субъектами государственного сектора 11 Таблица 5. Резерв и мониторинг задолженности по расходам .............................................................................. 11 Таблица 6. Качество и своевременность годовых финансовых отчетов .............................................................. 12 Таблица 7. Доступ общественности к важнейшей финансовой информации ...................................................... 12 Таблица 8. Бюджетная классификация .................................................................................................................... 14 Таблица 9. Многолетняя перспектива финансового планирования, политики государственных расходов и бюджетирования ........................................................................................................................................................ 17 Рисунки Рисунок 1. Прогресс Таджикистана в области УГФ в оценках показателей ГРФП 2007 и 2012 годов...............4 Рисунок 2. Показатели УГФ по странам ЕЦА ..........................................................................................................5 Рисунок 3. Показатели УГФ: Таджикистан и страны-компараторы с определенным уровнем дохода ..............5 Вставки Вставка 1. Донорская поддержка реформы УГФ в Таджикистане: вопросы и проблемы ....................................3 Вставка 2. Совместная стратегия партнерства……………………………………………………………………………...7 Вставка 3: Ключевые рекомендации по очередности реформ УГФ………………………………………………8 Приложения Приложение 1. Стратегия реформирования УГФ на 2009 -18 годы в Таджикистане: приоритетные задачи, цели и целевые показатели ....................................................................................................................................... 21 Приложение 2. Инициатива Координационного совета по развитию (КСР) и Правительства Республики Таджикистан в области совершенствования государственного управления и управления государственными финансами .................................................................................................................................................................. 21 ii 1. Основные тезисы 1. Реформирование управления государственными финансами (УГФ) остается приоритетом для Правительства Таджикистана. Реформирование УГФ является неотъемлемой частью Стратегии сокращения бедности Таджикистана (ССБ), в том числе Стратегии улучшения уровня жизни на 2013-2015 годы. В Стратегии реформирования системы государственного управления на 2005-2015 годы изложен амбициозный план по улучшению системы управления, предоставления государственных услуг и государственного реагирования на мнение граждан, в том числе путем укрепления УГФ и дальнейшего реформирования государственной службы и институтов и их децентрализации. В 2008 году была принята Стратегия УГФ на 2009-2018 годы. 2. После принятия Стратегии реформирования УГФ были достигнуты ощутимые позитивные изменения, но работа продвигается медленно и неравномерно, а полученные результаты не дотягивают до амбициозных целей Правительства. Оценка ГРФП, проведенная в 2012 году, показала общее улучшение по большинству показателей эффективности (PI), но с отставаниями в некоторых областях и отсутствием изменений в рейтинге для других по сравнению с оценкой ГРФП, проведенной в 2007 году. К 2013 году было выполнено менее 60 процентов промежуточных показателей, характеризующих стратегию реформирования УГФ, и только четыре из 11 краткосрочных задач стратегии реформирования УГФ. В результате темп достижения целевых показателей составил 36,3 процента. В то же время, были достигнуты оба показателя, не включенные в обзор ГРФП. В целом, несмотря на заметный прогресс, достигнутый в некоторых областях УГФ, способность управлять государственными средствами эффективным, прозрачным и справедливым образом по-прежнему остается ограниченной. Все еще остается проблема в отношении предоставления комплексной и своевременной информации по самым основным вопросам, связанным с выделением, распределением и использованием государственных ресурсов для предоставления услуг гражданам, а именно: Сколько государственных средств расходуется? На что Правительство тратит средства? Что Правительство пытается получить, расходуя средства? 3. Так как реализация стратегии реформирования УГФ прошла свои полпути, необходимо сконцентрировать усилия на завершении установления ключевых функций УГФ и на создание условий для более продвинутых реформ. Правительству Таджикистана предлагается рассмотреть следующие рекомендации по достижению целей реформирования УГФ:  Обеспечить отражение всех расходов на общественные нужды в бюджете на прозрачной основе. Укрепить систему мониторинга государственных предприятий (ГП) и улучшение отражения фискальных рисков, связанных с ГП. Принять и приступить к реализации плана поэтапного отказа от квазифискальных операций согласно установленным срокам.  Установить в качестве приоритетной задачи практику учета обязательств для обеспечения более полной информации о направляемых на общественные цели ресурсах и предотвращения риска неожиданного возникновения требований в отношении денежных средств, которые могут привести к накоплению задолженности.  Продолжить работу по внедрению использования Единого казначейского счета (ЕКС) на всех уровнях правительства, включая местные органы управления.  Оказать содействие внедрению информационной системы финансового управления (ИСФУ) и адаптации программного обеспечения SGB.NET для точного и своевременного сбора данных и отчетности об используемых ресурсах. 1 4. Полное понимание того, на что расходуются государственные средства, является одним из основополагающих аспектов управления финансами страны. Правительству Таджикистана рекомендуется:  С опорой на достигнутые успехи по формированию бюджета на 2014 год на основе новой бюджетной классификации и в соответствии с новым планом счетов провести учет всех расходов, в том числе расходов по проектам, финансируемым донорами.  Перенести на более ранний срок задачу автоматизации централизованной системы управления заработной платой, которая обеспечит подробную информацию о заработной плате, выплачиваемой государственным служащим. 5. Формулирование того, что правительство пытается достичь при помощи государственных расходов, представляет сложную задачу. Таджикистан выбрал реализацию среднесрочных программ государственных расходов (СПГР) в качестве способа достижения прогресса в этой цели, но перед тем, как это произойдет, необходимо устранить некоторые ключевые препятствия. Правительству Таджикистана рекомендуется:  Обеспечить более тесную связь между бюджетами капитальных и текущих расходов. Необходимо срочно рассмотреть стратегический план интеграции инвестиционного бюджетирования в общий бюджетный процесс.  Создать потенциал для разработки долгосрочных планов и эффективного использования отраслевых стратегических основ для лучшего согласования стратегических приоритетов и бюджетных расходов.  Постепенно внедрять полноценную СПГР и программное бюджетирование по мере сооздания необходимых предпосылок и реализации приоритетных мер. 6. В целом, причины задержки в проведении реформы УГФ в Таджикистане не носят технический характер, а возникли в результате проблем управления изменениями, связанными с реформой. Официальное признание необходимости управления изменениями и включение элемента управления изменениями в план действий отразят этот ключевой урок, полученный после первых лет реализации реформы, и смогут смягчить ожидаемые будущие проблемы по мере того, как реформирование УГФ будет приобретать более сложный и масштабный характер. 2. Текущее состояние реформирования УГФ в Таджикистане 7. Правительство Таджикистана проводит комплексную программу реформирования УГФ на протяжении многих лет, часто с привлечением донорского финансирования. В стратегии реформирования УГФ в 2008 году установлено семь приоритетов реформирования: один краткосрочный, четыре среднесрочных и два долгосрочных приоритета и 33 сопутствующие задачи (подробно см. Приложение 1). Подробный трехлетний План действий по реализации стратегии реформирования УГФ на 2012-2014 годы был разработан и принят Советом по УГФ в августе 2011 года. В настоящий момент Правительство рассматривает План действий по реализации стратегии реформирования УГФ на оставшийся период. Партнеры по развитию предоставили значительную поддержку как в области разработки, так и осуществления стратегии реформирования УГФ (подробно см. Вставку 1 и Приложение 2). 8. Для установления исходных данных для целей стратегии реформирования УГФ и промежуточных и окончательных целевых показателей в стратегии реформирования УГФ в 2 качестве основного метода используются оценки ГРФП. В качестве исходных данных были использованы оценки из первого обзора ГРФП, проведенного в 2007 году. Для некоторых целей, которые не были отражены в показателях ГРФП, были изложены соответствующие мероприятия и действия. Промежуточные цели были установлены на 2013 год, а конечные результаты – на 2018 год. Для оценки прогресса в достижении промежуточных целей в данной записке используется вторая оценка ГРФП, которая была завершена в 2012 году. Вставка 1. Донорская поддержка реформы УГФ в Таджикистане : вопросы и проблемы УГФ традиционно является одним из ключевых направлений донорской поддержки экономических преобразований в Республике Таджикистан. По прошествии определенного времени появились вопросы в отношении: (i) ограниченного потенциала освоения средств Правительством на фоне получения средств от широкого круга доноров; (ii) ограниченных полномочий Министерства финансов по решению более широких проблем, связанных с государственной службой и государственным управлением, и (iii) слабой скоординированности, а иногда и фрагментированностью подходов доноров к реформе УГФ, приводящим в результате к нерациональному использованию ресурсов и достаточному участию Правительства. Правительство Таджикистана обратилось с просьбой обеспечения большей целостности финансирования и координации доноров в рамках программы реформирования УГФ. С 2009 года скоординированный подход с участием многих доноров постепенно заменил предыдущее независимое участие различных доноров. В 2009 году для Таджикистана был создан Многосторонний трастовый фонд по модернизации управления государственными финансами в общем размере 12,2 млн. долл. США. Департамент международного развития британского правительства (DFID) предоставил 2,4 млн. фунтов для реализации проекта вместе с другими средствами, внесенными Всемирным банком (5 млн. долларов США), Европейской комиссией (2,6 млн. долларов США) и Японией (0,96 млн. долларов США). Правительство Таджикистана внесло в эквиваленте 1,33 млн. долларов США в местной валюте для целей обслуживания инфраструктуры телекоммуникаций и ИТ-оборудования. Трастовый фонд направлен на: (i) гармонизацию подхода доноров; (ii) обеспечение долгосрочного обязательства участия с целью достижения целостности оказываемого финансирования; (iii) обеспечение эффективного управления и администрирования работы с целым рядом различных национальных партнеров; и (iv) сведение к минимуму операционных издержек. В 2009 году была создана подгруппа Группы управления Координационного совета по развитию (КСР) – Координационная группа УГФ. Тем не менее, существует широко распространенное мнение, что она должна взять на себя более непосредственную роль по координации доноров и поддержанию связей с Министерством финансов и другими государственными органами, участвующими в реформировании УГФ. Все еще остается широкая область для улучшения координации деятельности доноров в области УГФ. Как было согласовано на заседании Координационной группы КСР по УГФ, доноры должны рассмотреть принятие следующих мер: (а) улучшение скоординированности работы особенно по оказанию технической помощи в области УГФ и государственных услуг; и (b) содействовать более эффективному и более тесному политическому диалогу с Правительством по реформированию УГФ и государственных услуг, как части программного процесса под руководством КСР (подгруппы по реформированию УГФ). Помимо технических реформ доноры должны расширить свою работу по оказанию содействия в наращивании потенциала Правительства / Министерства финансов, Парламента и гражданского общества для достижения более высокой степени прозрачности бюджета и подотчетности Правительства в отношении связанной с бюджетом информации. Реформы УГФ со стороны спроса имеют важное значение для поддержки технических реформ со стороны предложения. Важное значение имеет более широкое вовлечение неправительственных организаций (НПО) и организаций гражданского общества (ОГО) в этот процесс. Источник: на основе Годового отчета DIFID PFMMP за 2013 год и протокола заседания Координационной группы КСР по УГФ. 9. Проведенная в 2012 году оценка ГРФП показала общее улучшение по большинству показателей эффективности (PI), но с отставаниями в некоторых областях и отсутствием 3 изменений в рейтинге для других по сравнению с оценкой ГРФП, проведенной в 2007 году. ЕКС начал функционировать и, в конечном итоге, включил все государственные финансовые ресурсы национальных и субнациональных бюджетов, в том числе ресурсы специальных средств бюджетных организаций.1 В 2008 году был создан Департамент по мониторингу за ГП (ДМГП), предназначенный для проведения регулярной оценки и мониторинга фискальных рисков, связанных с крупными государственными предприятиями (ГП). В обзоре ГРФП также был выявлен медленный прогресс и слабые стороны в ряде ключевых областей системы УГФ Таджикистана, включая низкую степень надежности финансовой основы для бюджетного планирования, недостаточные связи между бюджетом и политикой, недостатки в финансовой отчетности и бухгалтерском учете, слабый контроль в отношении заработной платы и недостаточный внутренний и внешний аудит. В целом, по шести широким областям, отражаемым в оценке ГРФП, очень незначительный прогресс наблюдался в таких областях, как учет, ведение документации и отчетности и составление бюджета в соответствии с политикой, а в областях, связанных с внешним контролем и аудитом и достоверностью бюджета, наблюдалось ухудшение (Рисунок 1). Рисунок 1. Прогресс Таджикистана в области УГФ в оценках показателей ГРФП 2007 и 2012 годов Достоверность бюджета 3.5 3 Внешний контроль и 2.5 Полнота и 2 аудит 1.5 1 прозрачность 0.5 0 Учет, ведение Составление бюджета документации и… в соответствии с… Предсказуемость и контроль в процессе… Таджикистан (2007) Таджикистан (2012) Источник: оценки ГРФП по Таджикистану в 2007 и 2012 годах. 10. Межстрановое сравнение также дает неоднозначную картину. Как показано на Рисунке 2, Таджикистан имеет самую низкую среднюю оценку по ГРФП среди стран ЕЦА после Кыргызской Республики. Сравнение с соответствующими странами-компараторами вне ЕЦА из той же группы доходов, которые недавно прошли оценку ГРФП, например, Камбоджа, Кения и Сенегал, позволяет предположить, что Таджикистан занимает относительно хорошее место по таким показателям, как полнота и прозрачность бюджета и учет, ведение документации и отчетность, но по другим показателям он либо находится на том же уровне, что и эти страны, либо отстает от них (Рисунок 3). 1 В настоящее время ЕКС охватывает только республиканский бюджет и пять местных бюджетов. Планируется, что в 2014 году в ЕКС будут включены все местные бюджеты. 4 Рисунок 2. Показатели УГФ по странам ЕЦА Рисунок 3. Показатели УГФ: Таджикистан и страны-компараторы с определенным уровнем дохода Достоверность бюджета 3.5 3 Внешний 2.5 Полнота и контроль и 2 1.5 прозрачность аудит 1 0.5 0 Составление Учет, ведение бюджета в документации соответствии с и отчетность целями… Предсказуемос ть и контроль в процессе Камбоджа (2011)исполнения… K ения (2012) Сенегал (2011) Таджикистан (2012) Источник: Оценки ГРФП. www.pefa.org. Источник: Оценки ГРФП. www.pefa.org. 11. В целом, к 2013 году было выполнено менее 60 процентов промежуточных показателей, характеризующих стратегию реформирования УГФ. Этот результат (см. Таблицу 1 и Приложение 1) можно рассматривать в нескольких направлениях. С одной стороны, был достигнут прогресс в отношении достижения целей реформы УГФ в промежуточных целевых показателях, демонстрируя, что имеется готовность осуществлять дальнейшее реформирование, но реализация реформ идет медленнее, чем первоначально предполагалось. С другой стороны, это указывает на то, что прогнозируемый темп общего реформирования был чрезмерно амбициозным, учитывая отсутствие технического и человеческого потенциала в Таджикистане в 2008 году. Таблица 1. Прогресс в достижении промежуточных показателей Целевые показатели Состояние % 18 выполнено 58 31 промежуточный показатель ГРФП на 13 не 42 2013 год выполнено 5 выполнено 56 9 промежуточных показателей, не 3 не выполнено 33 связанных с ГРФП, на 2013 год 1 выполняется 11 12. Достижение целей по краткосрочным задачам было немного выше одной третьей. Рассматривая прогресс в достижении целей стратегии реформирования УГФ более подробно, видно, что из семи целей по краткосрочным задачам - укреплению стабильности, надежности, полноты и прозрачности бюджета – только четыре из 11 оценок ГРФП, намеченных на 2013 год, были достигнуты по оценкам ГРФП в 2012 году. В результате темп достижения целевых показателей составил 36,3 процента. Вместе с тем, были выполнены оба показателя, не связанные с ГРФП. 13. Несмотря на недавние улучшения в практике донорского финансирования, остальные недостатки продолжают бросать вызов способности Правительства вести дальнейшую работу по реформированию УГФ. Важную роль в поддержке развития страны 5 играет внешняя помощь. Она включает в себя около 80 партнеров, в том числе двусторонних и многосторонних доноров, а также неправительственные организации. Координация деятельности доноров и выравнивание донорской поддержки со стратегическими приоритетами Правительства улучшились с 2009 года (см. Вставку 2). Тем не менее, в 2012 году практика донорского финансирования по оценкам ГРФП оставалась низкой по всем трем измерениям: (i) D1: Предсказуемость прямой бюджетной поддержки (D+); (ii) D2: Финансовая информация, предоставляемая донорами для составления бюджетов и отчетности по проекту и программам помощи (C); и (iii) D3: Доля помощи, управление которой осуществляется с использованием национальных процедур (D). По сравнению с ГРФП в 2007 году, рейтинг по показателю D2 улучшился с оценки «D» до оценки «С», благодаря улучшению финансовой отчетности, в том числе своевременному предоставлению бюджетных смет и ассигнований в течение года (ежеквартально). Вместе с тем, используемая в этих отчетах классификация не согласуется с бюджетной классификацией. Классификация деятельности доноров с использованием единого плана счетов поможет лучше выровнять стратегическое планирование, отраслевые стратегии и донорскую поддержку. Это также является важным шагом по переходу к эффективному использованию систем страны. Таблица 2. Задачи краткосрочного периода стратегии УГФ и результаты Исходные Цель ГРФП Задача стратегии УГФ Показатель ГРФП данные Статус 2013 2012 ГРФП 2007 1.1 Значительно улучшить качество PI-12 Многолетняя перспектива макроэкономического и финансового планирования, фискального прогнозирования к политики в отношении D+ C D+ X 2012 году. государственных расходов и бюджетной деятельности. 1.2 К 2012 году значительно PI-1. Совокупные показатели улучшить качество исполнения расходной части X планирования расходной части бюджета. O B B+ A бюджета (улучшенное PI-2. Структура расходов. C C+ C+ планирование внебюджетных средств и дополнительного бюджета). 1.3 Обеспечить в 2009-2012 годах соответствие государственных PI-17. Учет кассовых остатков, заимствований утвержденной задолженности и гарантий и C B B X Стратегии управления управление ими. государственным долгом. 1.4 Начиная с 2011 года проводить PI-9. Контроль за общим оценку фискальных рисков, в финансовым риском, связанным основном фокусируясь на с C B C+ X государственные унитарные деятельностью других единиц предприятия (ГУП). государственного сектора. 1.5 В 2009 году разработать, Не относится к ГРФП. O одобрить и начать внедрять План по приближению национальных стандартов бухгалтерского учета в государственном секторе к международным стандартам МСБУГС для метода начисления на 2009-2018 годы. 1.6 В период с 2009 по 2012 годы Не относится к ГРФП. O подготовить и внедрить унифицированный план счетов. 1.7 Начиная с 2010 года, обеспечить PI-5. Бюджетная классификация. составление бюджета на основе D C B O ведомственной классификации: 6 а) начиная с 2012 года – обеспечить подготовку Годового бюджета на основе плана счетов, объединенного бюджетной классификацией. 1.8 Обеспечить представление PI-12. Многолетняя перспектива единого Инвестиционного финансового планирования, плана, начиная с бюджета на политики в отношении D+ C D+ X 2011 год. государственных расходов и бюджетной деятельности. 1.9 К 2012 году (а) улучшить PI-13. Прозрачность эффективность и обязанностей и обязательств продуктивность сбора доходов: налогоплательщиков. C (б) разработать и интегрировать PI-15. Эффективность сбора C B O Не электронную систему налогов. C D+ X применяется управления налогами с электронной системой управления финансами. 1.10 К 2011 году обеспечить полное соответствие практики PI-19. Конкуренция, государственных закупок с эффективность расходования Законом Республики C B C+ X средств и контроль в сфере Таджикистан «О государственных закупок. государственных закупках товаров, работ и услуг». 1.11 Создать систему управления PI-20. Эффективность C+ C+ C+ O обязательствами к 2012 году. внутреннего контроля за расходами, не связанными с заработной платой. Источник: Стратегия УГФ Таджикистана, 2007 год, и Оценки ГРФП для Таджикистана, 2012 год. Примечание: O – достигнут. X – не достигнут. Вставка 2. Инициативы Координационного совета по развитию в поддержку Стратегии повышения уровня жизни Таджикистана, 2013-2015 1. Государственное администрирование и управление: в этой области разработаны две инициативы КСР, чтобы: (а) укрепить потенциал парламента выполнять свою надзорную роль по государственным расходам и, кроме того, ускорить ход выполнения текущих реформ в области управления государственными финансами; и (б) улучшить доступ маргинальным или уязвимым группам к правовой системе страны. Вместе они помогут улучшить отчетливость, последовательность и прозрачность в области государственного управления в Таджикистане и создание эффективной правовой системы. 2. Рост за счет частного сектора: Цель инициативы КСР по этой статье является: (а) поддержать реализацию реформ, направленных на упрощение процедур для инвесторов, усиление защиты инвесторов и улучшения диалога между государственным и частным сектором; (б), помочь правительству выполнить обязательства Таджикистана в рамках Всемирной торговой организации после его вступления в прошлом году; и (в), помочь создать условия на национальном, региональном и местном уровнях для инклюзивного развития сельских районов за счет поддержки цепочки создания стоимости. Вместе, эти действия укрепят усилия по улучшению деловой среды, которые необходимы для увеличения вклада частного сектора в экономический рост, в том числе привлечению гораздо более высоких внутренних и иностранных инвестиций. 3. Развитие человеческого потенциала: инициативы КСР, направленные на дальнейшее развитие человеческого капитала в Таджикистане могут: (а) помочь повысить эффективность государственных расходов на здравоохранение и в то же время улучшить охват и предоставление «основных льгот»; и (б) создать поддержку общенационального фонда развития коммунального хозяйства, связанного с децентрализованными услугами по водоснабжению. Эти дополнительные действия будут расширять доступ населения к первичной медицинской помощи, а также к безопасной питьевой воде (в том числе в Душанбе). 4. Энергетическая безопасность: Энергетическая инициатива КСР состоит из двух элементов, чтобы помочь уменьшить дефицит электричества зимой, экспортировать летние излишки электроэнергии и 7 адресовать вопросы по управлению данного сектора: во-первых, путем внедрения четыре краткосрочных и среднесрочных мер, которые также способствуют продвижению долгосрочной энергетической безопасности; и, во-вторых, путем активизации мер по реабилитации существующих гидроэнергетических активов, повысить общую эффективность системы передачи и распределения и укрепить систему управления в энергетическом секторе. 5. Продовольственная безопасность: поддержка КСР в области продовольственной безопасности фокусируется на четырех областях: (а) увеличение производства, обработки и экспорта сельскохозяйственной продукции; (б) стимулирование развития индивидуального производства домашних хозяйств сельскохозяйственной продукции для внутреннего потребления в поддержку развития средств для жизнедеятельности, уделяя особое внимание женщинам; (в) расширение масштабов осуществления мероприятий для профилактики и лечения недостаточности питания, в том числе участия Таджикистана в инициативе Генерального секретаря ООН «Улучшение Качества Питания»; и (г) распространение информации о продовольственной безопасности и питании и данных о ценах рынка и ферм. 6. Связь: инициатива КСР по транспортной связи фокусируется на: (а) восстановление и модернизацию существующей региональной инфраструктуры дорог; (б) поддержание и улучшение национальной дорожной сети; (в) укрепление нормативно-правовой базы, чтобы максимизировать участие частного сектора; (г) укрепление трансграничных транспортных операций; и (д) расширение авиалинии, особенно на международных рынках дальнего зарубежья (грузовые и пассажирские). Вместе эти меры помогут ускорить трансграничные перевозки, повысить эффективность, снизить издержки, а также содействовать региональной и международной торговли. Источник: Стратегия помощи Группы Всемирного банка в Таджикистане в течение 2015-2018 периода, Приложение 4, Отчет No.86372-TJ, 14 мая 2014 года. Вставка 3: Ключевые рекомендации по очередности реформ УГФ В первую очередь в реформах УГФ следует установить минимальный операционный уровень по основным функциям УГФ. Данные основные функции УГФ направлены, главным образом, на соблюдение финансовых требований и фискальный контроль. Признавая тот факт, что реалистичный бюджет (или бюджет, заслуживающий доверия) является основополагающим элементом в финансовом контроле, достижение реалистичного бюджета, вместе с соблюдением финансовых требований, может рассматриваться как одна из «основных» функций. Данный уровень достижения УГФ подтверждается целевыми баллами по индикаторам «Системы оценки государственных расходов и финансовой подотчетности» (ПЕФА), хотя на практике эти баллы необходимо дополнить другой информацией, особенно по тем измерениям, которые не достаточно хорошо охвачены ПЕФА. Следует признать, что во многих странах, особенно в странах с низким уровнем доходов (СНУД), не удается достигнуть целевых баллов при оценке основных функций УГФ по широкому спектру индикаторов ПЕФА. Это означает, что большая часть решений по очередности мер должна быть сосредоточена на достижении данного основного уровня функциональности, и там, где это требуется, - на принятии стратегии, жизнеспособной в отношении конкретного контекста отдельной страны. Перед тем как перейти на новый этап реформ, направленных на иные функции УГФ, важно создать адекватную ИТ-основу, систему бухгалтерского учета и нормативно-правовой базу, с применением которых можно осуществлять последующие реформы. Контрольными показателями для достижения данного операционного уровня УГФ является организация финансовой управленческо -информационной системы, системы бухгалтерского учета, которая, по меньшей мере, может работать на основе Международных стандартов бухгалтерского учета в государственном секторе (МСБУ в ГС) по кассовому методу по операциям центрального правительства, а также бюджетное законодательство, которое отвечает важнейшим стандартам контроля и соответствующим образом исполняется. На такой платформе последующие реформы УГФ следует выстраивать в порядке, соответствующем трем следующим направлениям: дальнейшее совершенствование вопросов соблюдения финансовых требований; поступательный переход от годового к среднесрочному бюджетному планированию; а также поэтапный переход от традиционного постатейного бюджетирования к программному, и, в конечном счете, переход к программно-целевому бюджетированию. При определении очередности приоритетов в указанном порядке, выбор мер реформирования и скорость продвижения по данным трем направлениям, будет определяться условиями, специфичными для отдельно взятой страны, а также ее предпочтениями. 8 Источник: Diamond, Jack (2013). Good Practice Note on Sequencing PFM Reforms. 14. В любом случае, можно заключить, что в рамках реформы УГФ были достигнуты позитивные изменения в Таджикистане, но реализация реформы идет медленно и еще многое предстоит сделать. Так как реализация стратегии реформирования УГФ подошла к своей середине, то необходимо перенести центр внимания на осуществление всех целевых ключевых реформ как в краткосрочной, так и в среднесрочной перспективах, и переход к работе по решению долгосрочных задач. Необходимо рассмотреть вопросы, которые лежат в основе ключевых инструментов для непрерывного движения в сторону современной практики управления государственными финансами (см. Вставку 3). При этом важно рассматривать реформу УГФ в качестве ключевого компонента более масштабной программы реформ, направленной на решение ключевых проблем развития Таджикистана по созданию прозрачного и эффективного управления. Способность системы УГФ достичь своих основных целей зависит от прогресса в других направлениях более широкой программы реформ, которые выходят за рамки настоящей записки. 15. Причины задержки в проведении реформы УГФ в Таджикистане в целом не носят технический характер, а возникли в результате проблем управления изменениями, связанными с реформой. Эти виды проблем включают в себя необходимость достижения консенсуса среди высших должностных лиц и других заинтересованных сторон в отношении конкретных реформ, создание правовой основы для новых бизнес-процессов с помощью новых инструкций, указов и законов, и оказание помощи задействованным сотрудникам в понимании преимуществ реформы. Стратегия УГФ и планы действий не включают выделенный компонент управления изменениями. Официальное признание необходимости управления изменениями и включение элемента управления изменениями в новый план действий помогут смягчить ожидаемые будущие проблемы по мере того, как реформирование УГФ приобретает более сложный и масштабный характер. 3. Сколько денежных средств расходуется? 16. Стратегия реформирования УГФ в Таджикистане строится на общепринятых основах в отношении УГФ и функций, которые оно должно выполнять с тем, чтобы быть эффективным. Они включают: (i) общую бюджетную дисциплину: контроль и достижение устойчивого баланса между доходами, расходами и долгом; (ii) эффективность распределения ресурсов: выделение ресурсов на цели, которые отражают приоритеты политики правительства; и (iii) операционную эффективность: эффективное и результативное обеспечение государственных услуг. Этот подход, с некоторой спецификой, признан наиболее целесообразным в Записке о надлежащей практике по определению этапов реформирования управления государственными финансами (Diamond, 2013). 17. В Стратегии реформирования УГФ содержатся четыре принципа по определению приоритетов и установлению задач и мероприятий реформы, на которых необходимо сосредоточить усилия. Эти принципы основаны на учете всеобъемлющего характера стратегии, десятилетнего периода ее реализации и низкого уровня потенциала в начале ее реализации. К данным принципам относятся следующие: (i) Упор на основах системы УГФ для обеспечения наличия базовых элементов и основных функций; (ii) Упор на развитие потенциала для обеспечения наличия необходимых навыков для осуществления запланированных реформ; 9 (iii) Упор на поэтапном принципе проведения реформ, в соответствии с которым любые последующие инициативы будут основываться на полученных результатах; (iv) Соблюдение логической последовательности реформ. 18. Так как реализация стратегии уже прошла половину своего пути, то есть возможность проанализировать ее достижения и неудачи и переориентировать усилия и ресурсы для получения лучших результатов. Стратегия реформирования УГФ остается весьма актуальной и важной. Она достаточно широкая и гибкая для того, чтобы позволить внести изменения при сохранении основного внимания на ключевых областях. Упор на основные функции УГФ подразумевает способность правительства дать ответы на самые основные вопросы о распоряжении ресурсов, мобилизованных, выделенных и использованных для предоставления услуг гражданам, за что каждое правительство должно нести ответственность. Три простых вопроса, на которые правительство должно быть в состоянии ответить, включают в себя следующие: (i) Сколько государственных средств расходуется? (ii) На что Правительство тратит средства? (iii) Что Правительство пытается получить, расходуя средства? 19. Эти три основных вопроса должны быть рассмотрены с точки зрения того, можно ли дать на них ответ, в какой степени и то, что необходимо для того, чтобы иметь возможность более точно и полно на них ответить. 20. Проведя тщательный анализ и, несмотря на значительную работу, Правительство Таджикистана не может дать удовлетворительный и своевременный ответ на первый вопрос. Это один из самых основных вопросов, на которые должно ответить Правительство относительно использования им ресурсов в целях удовлетворения общественных потребностей. Хотя бюджеты могут быть нечеткими, существуют различные методы для описания компонентов расходов, которые обеспечивают ясность общего объема расходов. Этот аспект, хотя и не напрямую, содержится в нескольких показателях ГРФП. 21. За период с 2007 года полнота и охват бюджета Таджикистана улучшились, во многом благодаря лучшей отчетности и учету деятельности, финансируемой донорами. Самый прямой показатель для оценки полноты и охвата бюджета – это показатель PI-7 «Объем неучтенных операций органов государственного управления». Как следует из Таблицы 13, оценка Таджикистана по этому показателю улучшилась за период с 2007 года. Однако это общее улучшение, по-видимому, произошло благодаря только одному аспекту сбора информации о деятельности общественного назначения, а именно сбору информации о деятельности, которая финансируется донорами. В основе методологии расчета данного показателя лежит подготовленная финансовая отчетность и то, отражается ли в финансовой отчетности деятельность, финансируемая донорами, или нет. Таким образом, в целом, повышение эффективности зависит от большего раскрытия в документах Таджикистана деятельности, финансируемой донорами (займы и гранты). Хотя отражение финансируемой донорами деятельности улучшает понимание ресурсов, расходуемых на общественные цели, это не влияет на способность правительства осуществлять сбор информации по внутренним ресурсам, расходуемым на общественные цели. 10 Таблица 3. Объем неучтенных операций органов государственного управления Целевой показатель стратегии ГРФП Оценка ГРФП 2007 г. Оценка ГРФП 2012 г. УГФ на 2013 г. PI-7 C+ Отсутствует B+ 22. Вместе с тем, можно утверждать, что значительная сумма расходов для общественных нужд по-прежнему остается вне бюджета и данные об этих расходах не собирается какой-либо системой УГФ. Одна из ключевых областей касается расходов ГП. В сопутствующей записке по вопросам политики в отношении государственных расходов «Фискальные риски, связанные с государственными предприятиями» отмечается, что единого источника достоверной информации о размере государственных расходов, проводимых через ГП, нет, а то, что известно об этой деятельности не включается в бюджет Таджикистана. По сути, имеется неопределенный объем государственных расходов, вероятно, производимых вне системы управления государственными финансами, и эта деятельность может быть существенной. В некоторой степени эта ситуация отражается в показателе ГРФП PI-9 «Надзор за общим финансовым риском, связанным с другими субъектами государственного сектора». Оценка Таджикистана по этому показателю показала лишь незначительное улучшение в период между 2007 и 2012 годами и до сих пор остается на низком уровне (Таблица 4). О работе по улучшению этого положения свидетельствует создание Управления мониторинга финансово-хозяйственной деятельности крупных государственных предприятий (УМГП) при Министерстве финансов и подготовка и издание отчетов о фискальных рисках, связанных с ГП. Таблица 4. Надзор за фискальными рисками, связанными с другими субъектами государственного сектора Целевой показатель стратегии ГРФП Оценка ГРФП 2007 г. Оценка ГРФП 2012 г. УГФ на 2013 г. PI-9 C Отсутствует C+ 23. Кроме того, в Таджикистане не ведется учет взятых обязательств, что может привести к преуменьшению объема ресурсов, направленных для общественных целей, и увеличить риск скопления неоплаченных счетов (задолженностей). Простой способ взглянуть на вопрос о том, сколько денег тратится – это просто посмотреть, сколько денежных средств расходуется. Тем не менее, несмотря на простоту этого подхода, он вводит в заблуждение. Правительства принимают обязательства на основе формальных и неформальных договоров с физическими лицами и фирмами на поставку товаров и услуг, которые влияют на предоставление государственных услуг. Эти обязательства имеют тот же эффект, что и непосредственные денежные выплаты, поскольку они лежат в основе производимых действий и получаемых выгод. Если система УГФ не в состоянии отразить объем этой деятельности, то правильный ответ на вопрос о том, сколько денег тратится, не может быть предоставлен. Способность отражения этих обязательств определяется учетом обязательств. Показатель ГРФП, который оценивает мониторинг задолженности, это PI-4 «Резерв и мониторинг задолженности по расходам». Оценки Таджикистана по этому показателю низкие, поскольку в настоящее время нет системы сбора информации о неоплаченных просроченных счетах (Таблица 5). Таблица 5. Резерв и мониторинг задолженности по расходам Целевой показатель стратегии ГРФП Оценка ГРФП 2007 г. Оценка ГРФП 2012 г. УГФ на 2013 г. PI-4 C+ Отсутствует D+ 11 24. За период с 2007 года качество и своевременность финансовой отчетности улучшилось, но оно все еще остается на низком уровне. Показатель ГРФП PI-25 «Качество и своевременность годовых финансовых отчетов» отражает то, насколько хорошо работает система учета (Таблица 6). В то время как оценка по этому показателю не касается непосредственно вопроса о том, учтены ли все использованные ресурсы, она оценивает полноту, своевременность и качество используемых стандартов бухгалтерского учета. По этому показателю Таджикистан не имеет высокую оценку, но она превышает его промежуточный целевой показатель, в отношении которого не прогнозировалось какое-либо улучшение в течение первых пяти лет реализации стратегии УГФ. Улучшение в оценке обусловлено наличием в Таджикистане прочной правовой основы для финансовой отчетности, а не ввиду полноты финансовой информации. Таким образом, оценка по данному показателю все еще остается низкой («C») . Таблица 6. Качество и своевременность годовых финансовых отчетов Оценка ГРФП 2007 г. Целевой показатель Оценка ГРФП 2012 г. ГРФП стратегии УГФ на 2013 г. PI-25 D+ D+ C+ 25. Доступ общественности к важнейшей финансовой информации улучшился, но остается ограниченным. То, имеет ли правительство возможность ответить на вопрос об общем количестве расходов на общественные нужды, имеет решающее значение для рационального принятия решений правительством. Другим важным аспектом является то, насколько просто могут внешние заинтересованные стороны получить ту же информацию. Оценка ГРФП включает этот вопрос прозрачности в своем показателе PI-10 «Доступ общественности к важнейшей финансовой информации». Как следует из Таблицы 7, в 2012 году Таджикистан получил оценку несколько лучше по этому показателю по сравнению с 2007 годом, но у него по-прежнему низкий балл и не выполнена задача, которая была поставлена в его стратегии УГФ. Оценка Индекса открытости бюджета (OBI)2 Таджикистана в 2012 году составляет 17 из 100, что значительно ниже среднего балла (43) по результатам 100 обследованных стран. Оценка Таджикистана показывает, что правительство предоставляет общественности скудную информацию о национальном бюджете и финансовой деятельности в ходе бюджетного года, что затрудняет обеспечение ответственности правительства за управление общественной казной. Министерство финансов в настоящее время работает над улучшением качества и доступа общественности к информации о бюджете: подробная информация о процессе подготовки 2014-2016 бюджета можно узнать на официальном сайте, на котором также впервые был размещен «Государственный бюджет Республики Таджикистан на 2014 год для общественности» (на русском и таджикском языках).3 Таблица 7. Доступ общественности к важнейшей финансовой информации Оценка ГРФП 2007 г. Целевой показатель стратегии Оценка ГРФП 2012 г. ГРФП УГФ на 2013 г. PI-10 D B C 2 Оценка Индекса открытости бюджета (OBI) строится на основе Обследования открытости бюджетов, проводимого в рамках Инициативы по открытости бюджета (IBI) – глобальной исследовательской программы по обеспечению открытого доступа к бюджетной информации и принятия подотчетности систем бюджета. Обследование открытости бюджетов представляет собой всесторонний анализ и оценку того, обеспечили ли правительства доступ к информации и возможность участия в бюджетном процессе на национальном уровне для общественности. Обследование открытости бюджетов, проведенное в 2012 году, охватывает 100 стран. 3 http://minfin.tj/index.php?do=static&page=Budgetniy%20process. 12 26. Сейчас проводятся реформы УГФ, которые должны, при условии их осуществления в полном объеме, помочь правительству ответить на вопрос о том, сколько денежных средств расходуется на общественные цели. Рассмотрим их по очереди. 27. За последнее время правительство добилось определенного прогресса в области мониторинга государственных предприятий и связанных с ними фискальных рисков. Управление мониторинга финансово-хозяйственной деятельности крупных государственных предприятий Министерства финансов (УМГП) было создано при Министерстве финансов в сентябре 2008 года. Ему было поручено осуществлять мониторинг финансовых показателей деятельности крупнейших госпредприятий. Количество подконтрольных государственных предприятий увеличилось с 10 в 2009 году, затем до 16 в 2010 году, и в итоге до 24 в 2013 году. УМГП составляет отчеты о фискальных рисках, связанных с государственными предприятиями, которые регулярно представляются правительству для рассмотрения и принятия решений. Отчеты за 2011 и 2012 годы доступны для широкой общественности на веб-сайте Министерства финансов (www.minfin.tj). Недавно Правительство приняло долгожданное решение о дивидендной политике в отношении ГП, которая вступит в силу с 2014 года. Налоговый комитет приступил к разработке новых критериев для включения ГП в группу крупных налогоплательщиков и для управления просроченной задолженностью. Информация по-прежнему далеко не полная и точная. Охват остается низким (данные по некоторым важным государственным предприятиям, например, «ТАЛКО Менеджмент», по-прежнему не собираются). ГП не полностью отражены в бюджетной системе, а полномочия и обязанности УМГП ограничены. В записке ОГР «Фискальные риски, связанные с госпредприятиями» подробно описываются эти вопросы и даются рекомендации. 28. Создание ЕКС облегчает сбор информации, хотя бы в отношении общей суммы расходуемых денежных средств. В Таджикистане создан Единый казначейский счет (ЕКС) для всех бюджетных организаций республиканского уровня, а сейчас производится расширение использования ЕКС до субнационального уровня. Тем не менее, как отмечалось ранее, если деятельность финансируется вне бюджета, как это имеет место в случае ГП, а обязательства по предоставлению средств, которые еще не дошли до фазы денежных выплат, не регистрируются, то информация, собранная в ЕКС, дает далеко не полную картину. 29. Принятие автоматизированной системы финансового управления важно для обеспечения лучшего управления государственными средствами. Даже с созданием ЕКС и предположив, что обеспечена регистрация обязательств и сбор данных обо всей деятельности ГП в общественных целях, чрезвычайно трудно собрать всю эту информацию надежно и своевременно, не имея автоматизированной системы финансового управления. Один из ключевых элементов реформы УГФ Таджикистана заключается в адаптации автоматизированной системы Турции SGB.NET в качестве временной системы до приобретения более надежной информационной системы финансового управления согласно срокам, установленным в Стратегии УГФ. В настоящее время начал функционировать модуль бюджетного планирования для подготовки бюджета на 2014 год. Однако модуль исполнения бюджета не был введен в эксплуатацию в запланированный срок – 1 января 2014 года. Сейчас реализация модуля исполнения бюджета запланирована на 1 января 2015 года, после чего последуют дополнительные модули, включая управление денежными средствами и контроль за обязательствами. Выполнение этого графика будет крайне важно для того, чтобы добиться прогресса в области реформирования УГФ, так как данная автоматизированная система имеет фундаментальное значение для большинства реформ, предусмотренных в Стратегии УГФ. 30. Таким образом, чтобы добиться прогресса в обеспечении полной информации о размере ресурсов, привлекаемых для достижения целей общественного назначения, Правительству Таджикистана предлагается рассмотреть следующие вопросы: 13  Обеспечить отражение всех расходов на общественные нужды в бюджете на прозрачной основе. Укрепить систему мониторинга государственных предприятий (ГП) и улучшение отражения фискальных рисков, связанных с ГП. Принять и приступить к реализации плана поэтапного отказа от квазифискальных операций согласно установленным срокам.  Установить в качестве приоритетной задачи практику учета обязательств для обеспечения более полной информации о направляемых на общественные цели ресурсах и предотвращения риска неожиданного возникновения требований в отношении денежных средств, которые могут привести к накоплению задолженности.  Продолжить работу по внедрению использования Единого казначейского счета (ЕКС) на всех уровнях правительства, включая местные органы управления.  Оказать содействие внедрению информационной системы финансового управления (ИСФУ) и адаптации программного обеспечения SGB.NET для точного и своевременного сбора данных и отчетности об используемых ресурсах. 4. На что Правительство расходует средства? 31. Чтобы ответить на этот вопрос, все части правительства должны отслеживать расходы, применяя одни и те же категории с тем, чтобы обеспечить последовательную консолидацию информации. В показателях УГФ эти категории даны как “бюджетная классификация”, а практика общего соблюдения этих категорий – как “единый план счетов”. Понимание видов товаров, услуг или работ, которые в настоящее время приобретаются за счет государственных средств, является не менее важным вопросом, на который правительство должно быть в состоянии дать ответ. Понимание объема средств, расходуемых на такие статьи, как зарплаты госслужащих, командировки, электричество и другие компоненты расходов, является важной информацией для управления ресурсами. Без этой информации нельзя провести базовый анализ эффективности операций и соответствующего сочетания ресурсов, которые должны быть направлены для осуществления желаемой деятельности. В мире есть много международных руководящих принципов, которые могут дать представление правительствам о существующей общей практике. 32. Принятие стандартной бюджетной классификации и единого плана счетов является важным шагом на пути к более эффективному использованию государственных средств. В рамках ГРФП для оценки того, насколько хорошо система УГФ устанавливает различные категории расходов и все ли части государственного сектора последовательно следуют всем этим категориям, используется показатель PI-5 «Классификация бюджета». Как показано в Таблице 8 ниже, Таджикистан улучшил свою оценку по этому показателю, которая превышает его промежуточный целевой показатель. Таблица 8. Бюджетная классификация Оценка ГРФП Целевой показатель Оценка ГРФП ГРФП Название 2007 г. стратегии УГФ на 2013 г. 2012 г. PI-5 Бюджетная D C B классификация 14 33. Для улучшения базовых элементов системы УГФ важно добиться прогресса на пути к полной реализации единого плана счетов. Взглянув на то, что стоит за оценкой по этому показателю, видно, что улучшение было основано на принятии стандартного определения бюджетной классификации и единого плана счетов, но эти системы пока еще не внедрены в полном объеме по всем органам управления. Правительство утвердило единый план счетов для государственных учреждений и подготовило государственный бюджет на 2012 год на основе новой административной бюджетной классификации. Для исполнения бюджета с 1 января 2014 года на основе экономических и функциональных сегментов в сочетании с новым единым планом счетов было разработано Руководство по ведению статистики государственных финансов (2001 г.) (GFSM, 2001). Эта массивная подготовительная работа, в рамках которой более чем 6 800 бюджетных организаций приняли участие в обучении и последующей реализации. Единый план счетов интегрирует бюджет и финансовый учет, обеспечивая согласованность этих видов бухгалтерской информации. Первые 10 стандартов бухгалтерского учета, основанные на международных стандартах учета в государственном секторе (МСУГС), должны быть введены с 2014 года. С 1 января 2014 года в поддержку реализации единого плана счетов и бухгалтерской реформы начнет работу новая утвержденная структура в Министерстве финансов. Укрепление важности автоматизации для принятия реформ и установление цели по введению в работу SGB.NET к 1 января 2014 года послужили стимулом для принятия новой классификации и единого плана счетов. И хотя к этому сроку был введен только модуль планирования бюджета, в результате этой работы была понята необходимость и введена новая единая классификация. 34. Понимание того, на что тратятся денежные средства, на более детализированном уровне возникает в связи с одной из крупнейших категорий расходов бюджета Таджикистана – оплатой труда государственных служащих. Заработная плата является одной из крупнейших категорий государственных расходов, составив 6,6 процента от валового внутреннего продукта (ВВП) в 2013 году или 23,5 процента от общего объема расходов государственного бюджета. В настоящее время расчет фонда заработной платы является децентрализованной функцией, многие заработные платы выплачиваются наличными, а банковская система не распространяется на всю страну достаточно для того, чтобы проводить платежи в электронном виде. Бюджетные организации подают заявки на оплату валовой заработной платы, а валовая выплата производится через ЕКС. Хотя этот процесс дает ответ на вопрос о том, сколько средств в общей сложности расходуется на заработную плату в настоящее время, он не дает никакой согласованной агрегированной информации о деталях этих расходов, например, по классам или категориям работников. Необходимость автоматизации управления заработной платы была включена в стратегию УГФ в Задаче 6.7, но эта задача должна быть решена только к 2018 году. Учитывая значимость такого рода информации, Правительство Таджикистана должно рассмотреть установление более раннего приоритета для этой реформы в графике реализации Стратегии УГФ. Это также потребует более интенсивной и своевременной технической помощи со стороны доноров. 35. Таким образом, полное понимание того, на что тратятся денежные средства, представляет фундаментальный аспект управления финансами страны. Для того чтобы добиться прогресса в этой основной способности, Правительству Таджикистана рекомендуется:  С опорой на достигнутые успехи по формированию бюджета на 2014 год на основе новой бюджетной классификации и в соответствии с новым планом счетов провести учет всех расходов, в том числе расходов по проектам, финансируемым донорами. Впервые, в Таджикистане используется общий язык бухгалтерского учета, который может обеспечить унифицированные данные, пригодные для анализа эффективности ресурсов и форм расходов. 15  Перенести на более ранний срок задачу автоматизации централизованной системы управления заработной платой, которая обеспечит подробную информацию о заработной плате, выплачиваемой государственным служащим. 5. Что Правительство пытается получить, расходуя средства? 36. Этот вопрос по своей сути является более сложным, чем вопросы, сколько средств расходуется в общей сложности и на что. На этот вопрос также можно дать общий ответ, такой как предоставление возможности получения образования для молодежи, или подробный, такой как предоставление возможности получения образования для детей с ограниченными возможностями в сельской местности. Большинство правительств желают добиться большего, чем позволяют имеющиеся ресурсы. Ввиду этого, с целью обеспечения упорядоченного процесса УГФ необходимо установить требование, чтобы все конкурирующие потребности рассматривались в одно и то же время, а варианты распределения сил и средств принимались с полным пониманием того, что представляют собой эти варианты. Способность более комплексного управления ресурсами, позволяющая дать точный ответ на то, что будет получено путем государственных расходов, также является необходимым условием для значительного улучшения в обеспечении увязки политики и расходов. 37. Как правительства пытаются ответить на этот вопрос, различается от страны к стране. Некоторые правительства предпочитают определять конкретные программы с количественными показателями оценки достижения целей. Другие добавляют еще одно измерение, вводя в УГФ понятие эффективности с измеримыми показателями для того, чтобы продемонстрировать прогресс в достижении этих целей. Добавив в этот подход управление человеческими ресурсами, многие правительства пытаются обеспечить ответственность должностных лиц за достижение целей на основе методов программно-целевого бюджетирования. 38. Стратегия реформирования УГФ Таджикистана включает в себя мероприятия, необходимые для решения этого вопроса, в рамках Задачи 5 «Введение бюджетирования основанного на политике». Стратегия ориентирована на внедрение среднесрочных программ государственных расходов (СПГР) в бюджетный процесс с первоначальным упором на социальные сектора, и затем расширение их охвата и применение СПГР ко всем органам управления к 2016 году. В стратегии также предусмотрено внедрение элементов эффективности деятельности и программного бюджетирования. СПГР требуют существенного потенциала для разработки долгосрочных планов, способности определять стоимость этих планов, а затем расставлять приоритеты планов в соответствии с уровнем предполагаемых ресурсов, как минимум, на трехлетний период. Способность точно прогнозировать имеющиеся ресурсы на период трех ближайших лет, которые сами по себе являются потенциалом, является сложной задачей. 39. СПГР для бюджетов 2014-2016 годов были разработаны для шести пилотных секторов4. Однако процесс был затруднен чрезмерным количеством главных распорядителей бюджетных средств. Подготовка бюджета на 2014 год и основных бюджетных параметров на 2014-2016 годы состояла из двух этапов: стратегический этап развития СПГР (с января по 1 июня) и этап формирования бюджетов на 2014 и два последующих года. Первый этап был завершен к концу мая. Все критические сроки были выполнены, за исключением подготовки исходных бюджетов на выполнение инвестиционных проектов из-за существующих институциональных проблем в бюджетировании капиталовложений (см. ниже), подготовки 4 Здравоохранение, образование, социальная защита, сельское хозяйство, транспорт и энергетика. 16 бюджетных потолков для главных распорядителей бюджетных средств ввиду их большого количества (58 по состоянию на конец 2013 года) и фрагментации в секторах (вопрос, который поднимался донорами в течение длительного периода времени). В связи с последними изменениями в структуре Правительства, последовавшими после президентских выборов в ноябре 2013 года, количество главных распорядителей бюджетных средств увеличилось незначительно, но обсуждение оптимизации количества главных распорядителей бюджетных средств продолжается (см. Приложение 2). 40. Наибольшее возможное препятствие для разработки СПГР в Таджикистане возникает в связи с разделением процессов бюджетирования капитальных и текущих расходов. Планированием капитальных расходов занимается Министерство экономики, а бюджетом текущих расходов – Министерство финансов. Процессы для этих двух систем не очень хорошо синхронизированы и работают с разными сроками и методологиями, что в результате приводит к неэффективности и неспособности осуществлять управление государственными ресурсами предсказуемо и эффективно. Это усугубляется слабой связью в рамках бюджета капитальных расходов – между Программой централизованных капитальных вложений (ПЦКВ), финансируемой за счет внутренних источников, и Программой государственных инвестиций (ПГИ). Кроме того, все донорские проекты классифицируются как капитальные расходы без надлежащего рассмотрения будущих потребностей обслуживания, что далее препятствует процессу стратегической ориентации государственных расходов и эффективного предоставления государственных услуг. 41. Бифуркация процессов управления капитальными и текущими расходами снижает оценку Таджикистана по показателю ГРФП PI-12 «Многолетняя перспектива финансового планирования, политики расходов и бюджетирования». Как видно из Таблицы 9, по этому показателю не было достигнуто никакого прогресса, а прогнозируемое умеренное улучшение в достижении промежуточного целевого показателя стратегии так и не произошло. При рассмотрении того, как лучше всего сконцентрировать ресурсы для реформирования УГФ, Таджикистан должен рассмотреть вопрос о необходимости повышения синхронизации своего управления капитальными и текущими расходами в качестве предварительного условия для дальнейшего продвижения целей СПГР. Стратегический план осуществления интеграции процессов управления капитальными и текушими расходами разработан и должен быть рассмотрен скорейшим образом. В сопровождающей записке УГФ «Капитальные расходы и управление государственными инвестициями» проводится более подробный анализ этого вопроса. Таблица 9. Многолетняя перспектива финансового планирования, политики государственных расходов и бюджетирования Оценка ГРФП 2007 г. Целевой показатель стратегии Оценка ГРФП 2012 ГРФП УГФ на 2013 г. г. PI-12 D+ C D+ 42. Еще один аспект при ответе на вопрос о том, что будет получено с помощью расходуемых средств, относится к различным уровням власти и их способности оказывать услуги. Записка по вопросам политики Всемирного банка «Улучшение качества предоставляемых услуг на основе реформ государственного управления: является ли децентрализация выходом для Таджикистана» описывает этот вопрос и отмечает, что проблема политики, стоящая за обсуждением децентрализации, заключается в необходимости повышения качества предоставляемых услуг. Соответствующий вопрос политики – «Как можно укрепить государственное управление и УГФ в межгосударственных отношениях так, чтобы они повысили эффективность распределения и использования государственных ресурсов и предоставления услуг, в то же время укрепив мир и стабильность в Таджикистане?» В этом контексте перед 17 страной стоят три основные проблемы управления в работе по улучшению качества предоставляемых услуг. К ним относятся: (i) эффективное распределение государственных ресурсов; (ii) их эффективное и прозрачное использование; и (iii) существование механизма обратной связи от граждан к правительству по вопросу оказания услуг. В записке предлагаются пути для улучшения предоставления услуг, которые направлены на решение вышеуказанных проблем, одновременно признавая, что полномасштабная децентрализация не может стать жизнеспособным вариантом для Таджикистана на данном этапе. 43. Таким образом, способность увязать политические приоритеты правительства и фактические расходы является более сложной задачей. Таджикистан выбрал реализацию СПГР в качестве способа достижения прогресса в этой цели, но перед тем, как это произойдет, необходимо устранить некоторые ключевые препятствия. Правительству Таджикистана рекомендуется сосредоточить внимание на:  Обеспечить интеграцию процессов и сроков, связанных с формированием бюджетов капитальных и текущих расходов, при обеспечении более тесной связи между ними и полного понимания того, как каждый из этих видов использования средств в настоящее время мобилизуется для достижения целей государственной политики. Необходимо срочно рассмотреть стратегический план интеграции бюджетирования государственных инвестиций в общий бюджетный процесс.  Создать потенциал для разработки долгосрочных планов и эффективного использования отраслевых стратегических основ для лучшего согласования стратегических приоритетов и бюджетных расходов.  Постепенно внедрять полноценную СПГР и программное бюджетирование по мере сооздания необходимых предпосылок и реализации приоритетных мер. 6. Выводы 44. Основные выводы данной записки:  С 2009 года был достигнут значительный прогресс в укреплении системы УГФ в Таджикистане.  Программа реформирования УГФ остается крупным и сложным процессом, а дальнейший прогресс зависит от общего прогресса в создании прозрачного, эффективного и справедливого управления.  Причины задержки в проведении реформы УГФ в Таджикистане в целом не носят технический характер, а возникли в результате проблем управления изменениями, связанными с реформой. Эти виды проблем включают в себя необходимость достижения консенсуса среди высших должностных лиц и других заинтересованных сторон по конкретным реформам, создание правовой основы для новых бизнес- процессов с помощью новых инструкций, указов и законов, и оказание помощи задействованным сотрудникам в понимании преимуществ реформы.  Правительству настоятельно рекомендуется переориентировать свои усилия на реализацию всех целевых ключевых реформ, направленных на достижение следующих целей: (i) получение и предоставление общественности полной информации о размере ресурсов, мобилизованных на удовлетворение общественных целей; (ii) получение полного представления о том, на что расходуются денежные средства; и (iii) 18 формулирование того, что должно быть достигнуто с помощью государственных расходов.  Улучшение практики донорского финансирования поможет достичь три вышеупомянутые основные цели – облегчить планирование, лучше согласовать расходы бюджета со стратегическими целями страны и укрепить подотчетность.  Так как реализация стратегии реформирования УГФ прошла свои полпути, необходимо сконцентрировать дальнейшие усилия на завершении установления ключевых функций УГФ и на создание условий для более продвинутых реформ. Правительству Таджикистана предлагается рассмотреть следующие рекомендации по достижению целей реформирования УГФ: o Обеспечить отражение всех расходов на общественные нужды в бюджете на прозрачной основе. Укрепить систему мониторинга государственных предприятий (ГП) и улучшение отражения фискальных рисков, связанных с ГП. Принять и приступить к реализации плана поэтапного отказа от квазифискальных операций согласно установленным срокам. o Установить в качестве приоритетной задачи практику учета обязательств для обеспечения более полной информации о направляемых на общественные цели ресурсах и предотвращения риска неожиданного возникновения требований в отношении денежных средств, которые могут привести к накоплению задолженности. o Продолжить работу по внедрению использования ЕКС на всех уровнях правительства, включая местные органы управления. o Оказать содействие внедрению информационной системы финансового управления (ИСФУ) и адаптации программного обеспечения SGB.NET для точного и своевременного сбора данных и отчетности об используемых ресурсах. o С опорой на достигнутые успехи по формированию бюджета на 2014 год на основе новой бюджетной классификации и в соответствии с новым планом счетов провести учет всех расходов, в том числе расходов по проектам, финансируемым донорами. o Перенести на более ранний срок задачу автоматизации централизованной системы управления заработной платой, которая обеспечит подробную информацию о заработной плате, выплачиваемой государственным служащим. o Обеспечить более тесную связь между бюджетами капитальных и текущих расходов. Необходимо срочно рассмотреть стратегический план интеграции бюджетирования государственных инвестиций в общий бюджетный процесс. o Создать потенциал для разработки долгосрочных планов и эффективного использования отраслевых стратегических основ для лучшего согласования стратегических приоритетов и бюджетных расходов. o Постепенно внедрять полноценную СПГР и программное бюджетирование по мере создания необходимых предпосылок и реализации приоритетных мер. 19 Литература Вебсайт ГРФП - www.pefa.org Стратегия управления государственными финансами Республики Таджикистан на 2009-2018 годы. Утверждена Указом Президента Республики Таджикистан от 20 марта 2009 года № 639. Diamond, Jack. Good Practice Note on Sequencing PFM Reforms, January 2013. Всемирный банк. 2012. Таджикистан: Оценка управления государственными расходами и финансовой подотчетности. Ноябрь 2012 года. _____ . 2013. Улучшение качества предоставляемых услуг на основе реформ государственного управления: является ли децентрализация выходом для Таджикистана? Записка по вопросам политики, март 2013 года (проект). _____ . 2013. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов. Записка № 1. Государственные расходы: размер, состав и тенденции. Отчет № 77607-TJ, август 2013 года. _____ . 2013 Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов. Записка № 2. Обзор государственных расходов на здравоохранение. Отчет № 77607-TJ, август 2013 года. _____ . 2013. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов. Записка № 3. Обзор государственных расходов на образование. Отчет № 77607-TJ, август 2013 года. _____ . 2014. Стратегия помощи Группы Всемирного банка в Таджикистане в течение 2015-2018 периода. Отчет No.86372-TJ, 14 мая 2014 года. _____ . 2014. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов, часть 2. Записка № 5. Фискальные риски, связанные с государственными предприятиями. Отчет № 88050-TJ, июнь 2014 года. _____ . 2014. Таджикистан: Записки по вопросам государственных расходов, часть 2. Записка № 6. Капитальные расходы и управление государственными инвестициями. Отчет № 88050-TJ, июнь 2014 года. 20 Приложение 1. Стратегия реформирования УГФ на 2009-18 годы в Таджикистане: приоритетные задачи, цели и целевые показатели ПРИОРИТЕТЫ И ЗАДАЧИ Исходные данные Цель ГРФП Выполнено/ Задача стратегии УГФ Показатель ГРФП Не ГРФП 2013 2012 выполнено 2007 Задача 1: Усиление стабильности, достоверности, полноты и прозрачности бюджета 1.1 Значительно улучшить качество PI-12 Многолетняя макроэкономического и перспектива финансового фискального прогнозирования к планирования, политики в D+ C D+ X 2012 году. отношении государственных расходов и бюджетной деятельности. 1.2 К 2012 году значительно PI-1. Совокупные улучшить качество планирования показатели исполнения X расходной части расходной части O B B+ A бюджета (улучшенное бюджета. C C+ C+ планирование внебюджетных PI-2. Структура расходов. средств и дополнительного бюджета). 1.3 Обеспечить в 2009-2012 годах соответствие государственных PI-17. Учет кассовых заимствований утвержденной остатков, задолженности и C B B X Стратегии управления гарантий и управление ими. государственным долгом. 1.4 Начиная с 2011 года проводить PI-9. Контроль за общим оценку фискальных рисков, в финансовым риском, основном фокусируясь на связанным с C B C+ X государственные унитарные деятельностью других предприятия (ГУП). единиц государственного сектора. 1.5 В 2009 году разработать, одобрить Не относится к ГРФП. Выполнено и начать внедрять План по приближению национальных стандартов бухгалтерского учета в государственном секторе к международным стандартам МСБУГС для метода начисления на 2009-2018 годы. 1.6 В период с 2009 по 2012 годы Не относится к ГРФП. Выполнено подготовить и внедрить унифицированный план счетов. 1.7 Начиная с 2010 года, обеспечить PI-5. Бюджетная составление бюджета на основе классификация. ведомственной классификации: а) начиная с 2012 года – обеспечить D C B O подготовку Годового бюджета на основе плана счетов, объединенного бюджетной классификацией. 1.8 Обеспечить представление PI-12. Многолетняя единого Инвестиционного перспектива финансового плана, начиная с бюджета на 2011 планирования, политики в D+ C D+ X год. отношении государственных расходов и бюджетной деятельности. 1.9 К 2012 году (а) улучшить PI-13. Прозрачность C C B O эффективность и продуктивность обязанностей и NA C D+ X сбора доходов: (б) разработать и обязательств 21 ПРИОРИТЕТЫ И ЗАДАЧИ Исходные данные Цель ГРФП Выполнено/ Задача стратегии УГФ Показатель ГРФП Не ГРФП 2013 2012 выполнено 2007 интегрировать налогоплательщиков. электронную систему управления PI-15. Эффективность сбора налогами с электронной системой налогов. управления финансами. 1.10 К 2011 году обеспечить полное PI-19. Конкуренция, соответствие практики эффективность государственных закупок с расходования средств и C B C+ X Законом Республики контроль в сфере Таджикистан «О государственных государственных закупок. закупках товаров, работ и услуг». 1.11 Создать систему управления PI-20. Эффективность C+ C+ C+ O обязательствами к 2012 году. внутреннего контроля за расходами, не связанными с заработной платой. Задача 2: Четкое распределение полномочий на центральном уровне власти 2.1 К 2011 четкое определить PI-11. Упорядоченность (будущие) функции УГФ для процесса подготовки B B B+ O секторальных министерств. бюджета на год и круг участников этого процесса. 2.2 Провести институциональную реализацию Министерства финансов Республики Таджикистан для того, чтобы организованная Не Нет показателя ГРФП. структура Министерство финансов выполнено Республики Таджикистан четко отражала основные функции системы УГФ к 2011 году. 2.3 Усилить к 2012 году вовлеченность PI-11. Упорядоченность политического руководства страны процесса подготовке B B B+ O в формирование бюджета. бюджета на год и круг участников этого процесса. Задача 3: Развитие национального потенциала по УГФ 3.1 К 2012 году создать эффективную систему повышения квалификации и профессиональной Не переподготовки персонала, Нет показателя ГРФП. выполнено занятого в составлении методологии учета в бюджетной системе. 3.2 С 2010 года обеспечить эффективную координацию донорской помощи/проектов, нацеленных на развитие Нет показателя ГРФП. Выполнено потенциала в области УГФ. Задача 4: Улучшение системы сдержек и противовесов 4.1 Образовать к 2012 году PI-26. Сфера применения, независимый орган внешнего характер внешнего аудита и аудита, выполняющий функции принятие мер на основе его D+ C D X высшего органа аудита Республики результатов. C C B+ O Таджикистан. К 2014 году PI-27. Рассмотрение закона Парламент Республики о бюджете на год Таджикистан рассматривает отчет законодательным органом об исполнении бюджета на основе власти. 22 ПРИОРИТЕТЫ И ЗАДАЧИ Исходные данные Цель ГРФП Выполнено/ Задача стратегии УГФ Показатель ГРФП Не ГРФП 2013 2012 выполнено 2007 заключения высшего органа аудита. 4.2 К 2018 году усовершенствовать парламентский надзор за государственными финансами и услугами, обеспечив активное участие Парламента Республики PI-28. Рассмотрение Таджикистан в обсуждении заключений внешней бюджетных документов (включая аудиторов D D D O укрепление потенциала Парламента для осуществления правового, законодательным органом организационного – власти. аналитического и информационного обеспечения деятельности членов Парламента Республики Таджикистан). 4.3 Обеспечить доступ общественности к основным PI-10. Доступ бюджетным и документам и общественности к документам по бюджетной важнейшей финансовой D B C X политике через официальный информации. веб – сайт Министерства финансов Республики Таджикистан к 2013 году. 4.4 Обеспечить, чтобы к 2014 году подразделения внутреннего аудита в министерствах и PI-21. Эффективность ведомствах осуществляли свою D+ C C+ O внутреннего аудита. деятельность в соответствии с международными стандартами внутреннего аудита. Задача 5: Введение бюджетирования основанного на политике. 5.1 Обеспечить приоритетное PI-12. Многолетняя использование принципа СПГР перспектива финансового «сверху вниз» в процессе планирования, политики подготовки бюджета социальных в отношении D+ C D+ X секторов на 2010 год. государственных расходов и бюджетной деятельности. 5.2 Обеспечить приоритетное PI-16. Предсказуемость использование принципа наличия средств для СПГР: «снизу - вверх» в процесс D+ C D+ X принятия обязательств по подготовки бюджета социальных расходам секторов на 2011 год. 5.3 Формировать бюджет на основе принципа СПГР во всех секторах, Нет показателя ГРФП. Выполняется начиная с 2016 года. 5.4 Провести подготовительные мероприятия для инициирования программного бюджетирования и Нет показателя ГРФП. Выполнено бюджетирования, основанного на результатах в долгосрочной перспективе. Задача 6: Автоматизация государственной системы УГФ и внедрение надлежащего ЕКС. 6.1 К 2012 году создать технический Нет показателя ГРФП. Выполнено 23 ПРИОРИТЕТЫ И ЗАДАЧИ Исходные данные Цель ГРФП Выполнено/ Задача стратегии УГФ Показатель ГРФП Не ГРФП 2013 2012 выполнено 2007 потенциал для поддержки национальной инфраструктуры информационно – коммуникационных технологий для автоматизированного управления государственными финансами. 6.2 К 2018 году создать надлежащий PI-22. Своевременность и ЕКС, т.е. один казначейский счет регулярность для республиканского бюджета и согласования счетов. B A B+ X местных бюджетов, включая средства специальных фондов бюджетных организаций. 6.3 2013 году обеспечить возможность получения Не автоматизированных расчетов Нет показателя ГРФП. выполнено сводных показателей государственного бюджета. 6.4 К 2012 году модернизировать существующую инфрастуктуру PI-17. учет кассовых ИТ казначейства для того, чтобы остатков, задолженностей выполнять все базовые функции C+ B C+ X и гарантий и управление управления кассовой ими. наличностью и контроля над обязательствами. 6.5 К 2015 году обеспечить PI-20. Эффективность проведение мониторинга и внутреннего контроля за отчетности по исполнению расходами, не связанными бюджета с использованием новой с заработной платой. ИСУК. PI-24. Качество и своевременность отчетов C+ C+ C+ O об исполнении бюджета, C+ C+ C+ O представляемых в течение D+ D+ C+ O года. PI-25. Качество о своевременность годовых финансовых отчетов. 6.6 К 2018 году подсоединить все PI-20. Эффективность секторальные министерства к внутреннего контроля за системе ИСУК. расходами, не связанными с заработной платой. PI-24. Качество и своевременность отчетов C+ C+ C+ O об исполнении бюджета, C+ C+ C+ O представляемых в течение D+ D+ C+ O года. PI-25. Качество о своевременность годовых финансовых отчетов. 6.7 К 2018 году управление выплатой PI-18. Эффективность заработной платы мер контроля за фондом D+ D+ D+ Выполняется автоматизировано во всех заработной платы. 24 ПРИОРИТЕТЫ И ЗАДАЧИ Исходные данные Цель ГРФП Выполнено/ Задача стратегии УГФ Показатель ГРФП Не ГРФП 2013 2012 выполнено 2007 Главных распорядителях бюджетных средств. Задача 7: Развитие фискальной децентрализации. 7.1 В среднесрочный период PI-8. прозрачность обеспечить распределение межбюджетных операций бюджетных средств между (финансовых отношений разными уровнями власти на между органами B B+ B+ O основе стабильной, объективной государственного и управления разных прозрачной методологии. уровней). 7.2 В долгосрочный период PI-8. прозрачность обеспечить финансирование межбюджетных операций органов государственной власти (финансовых отношений на местах в соответствии с их между органами B B+ B+ O функциональными государственного обязанностями. управления разных уровней). 25 Приложение 2. Инициатива Координационного совета по развитию (КСР) и Правительства Республики Таджикистан в области совершенствования государственного управления и управления государственными финансами 1 февраля 2014 года A. Описание проблемы  Некоторые стратегические вопросы, определяющие успех реформ управления государственными финансами (УГФ), находятся вне компетенции Министерства финансов. Решения по ним принимаются на уровне Администрации Президента.  Количество Главных распорядители бюджетных средств является слишком большим, что подрывает эффективность процесса планирования расходов (СПГР).  Процесс СПГР в настоящее время не согласуется с отраслевыми стратегиями, а бюджетные планы, представленные отраслевыми министерствами в Управление государственного бюджета Министерства финансов, не используются для планирования бюджета.  Значительная доля государственных расходов представляет расходы на специальные отдельные цели и не включается в бюджет, что снижает общую эффективность расходов.  Отсутствие надлежащего функционирования органа внешнего аудита (в связи с отсутствием персонала, незнанием современной концепции аудита и т.д.) ослабляет общий контроль за государственными финансами и подрывает конституционную роль Парламента.  Длительное отсутствие начальника управления в Министерстве финансов оказывает сильное негативное воздействие на внутренний аудит. B. Предлагаемая инициатива КСР  Создать представителя высокого уровня, назначенного на уровне Администрации Президента , для продвижения реформирования УГФ и решения стратегических вопросов, которые требуют участия Администрации Президента.  Оптимизировать количество Главных распорядителей бюджетных средств республиканского бюджета в соответствии с принципами Концепции, поддержанной донорами.  Привести процесс СПГР в соответствие с отраслевыми стратегиями и обеспечить использование СПГР для планирования бюджета как Управлением государственного бюджета Министерства финансов, так и отраслевыми министерствами.  Повысить качество мониторинга ГП. ГП должны выплачивать дивиденды в бюджет и воздерживаться от расходов на общественные блага.  Повысить эффективность работы Счетной палаты и дать ей возможность впервые провести аудиторские проверки бюджетных организаций. Увеличить использование аудиторских отчетов, составляемых Счетной палатой, с целью улучшения управления и расширения возможностей Парламента для выполнения его роли по надзору за государственными расходами. C. Ожидаемый эффект или результаты (К концу 2015 года) :  Результат 1: эффективное внедрение отраслевой стратегической системы СПГР к 2015 году.  Результат 2: улучшение полноты бюджетной информации и прозрачности к 2015 году.  Результат 3: улучшение отчетности по бюджетному процессу к 2015 году. 21  Результат 4: введение внутреннего аудита к 2015 году. D. Партнеры по развитию  DFID, ЕС, Швейцария, ЮСАИД, МВФ и Всемирный банк (ВБ) для управления государственными финансами (общий объем финансирования – 84 млн. долларов США). Результаты + показатели Партнеры Исходные Поддержка Правительст данные в Целевой партнерам Результаты ва 2013 году показатель в 2015 Результаты (2015 г.) ив (2013 г.) Республики г. области Таджикиста развития н Результат 1: эффективное внедрение отраслевой стратегической системы СПГР к 2015 году. 1.1. Количество 58 Главных Не более 20  Постановление МВФ, ВБ Минфин, Главных распорядите Главных Правительства Исполнител распорядителей лей распорядителей Республики ьный бюджетных бюджетных бюджетных Таджикистан аппарат средств средств средств  Положение Минфина Президента Таджикиста на 1.2. Составлени Нет Применение  Протокол ЕС, ВБ Минфин, е бюджета для (оценка программного обсуждения СПГР по Минэконом СПГР 2015-2017 «D+» по бюджетирования бюджету программы ики, гг. показателю в секторах  Пояснения Минфина Министерст ГРФП) образования и для Правительства во труда и социальной социальной защиты защиты 1.3. Администра Центральный Центральный и  Положение Минфина ВБ Минфин, тивный охват уровень местный уровни местные СПГР (сектор органы образования) управления 1.4. Ответствен Уровень Минфин и Совместное принятие ВБ, ЕС, Минфин, ность за Минфина Исполнительный решений МВФ, Секретариат реформирование аппарат Исполнительным DFID УГФ, УГФ Президента аппаратом Президента Исполнител Таджикистана Таджикистана и ьный Министерством аппарат финансов в отношении Президента основных проблемных Таджикиста областей текущего на реформирования УГФ, в частности, бюджета государственных инвестиций, в отношении главных распорядителей бюджетных средств, мониторинга ГП, сокращение квазифискальной деятельности Результат 2: улучшение полноты бюджетной информации и прозрачности к 2015 году. 2.1. Проект Реализация Финансовая отчетность МВФ, ВБ, Минфин, Дивидендная направлен основными ГП ГП проверена ЕС Министерст 22 политика ГП Правительст Минфином во ву промышлен Республики ности и Таджикистан энергетики 2.2. Анализ Исходные Цель – анализ Минфин, ГП МВФ, ЕС, Минфин, фискальных данные – фискальных ВБ БТ, ТАЛКО, рисков, ежегодный рисков, связанных др. связанных с ГП, анализ с ГП, охватывает основные охват и аудит фискальных все ГП (в т.ч. ГП рисков ГП Талко и БТ) 2.3. Исходные Цель – Минфин, ГП МВФ, ЕС, Минфин, Квазифискальна данные - квазифискальный ВБ БТ, ТАЛКО, я деятельность и квазифискал дефицит др. задолженность, ьный основные финансовые дефицит Цель – ГП показатели ГП квазифискальная Исходные задолженность данные – квазифискал Цель – ьная регулярный, задолженнос качественный ть аудит ГП (с Финансовое публикацией управление и отчетов) аудит основных ГП Результат 3: улучшение отчетности по бюджетному процессу к 2015 году. 3.1. Нет (оценка Первый отчет за Отчет о проведении SCO, ВБ Счетная Аудиторский «D» по 2013 год внешнего аудита палата, отчет Счетной показателю направлен Парламенту Парламент палаты ГРФП) 23