WPS7532 Policy Research Working Paper 7532 Supporting Export Competitiveness through Port and Rail Network Reforms A Case Study of South Africa Duncan Pieterse Thomas Farole Martin Odendaal Andre Steenkamp Trade and Competitiveness Global Practice Group January 2016 Policy Research Working Paper 7532 Abstract Transport and logistics infrastructure is a critical determi- examine South Africa’s port and rail network, and explores nant of the competitiveness of a country’s producers and the underlying factors contributing to these constraints, exporters. Well-functioning transport and logistics infra- including chronic underinvestment, an inadequate regula- structure relies not just on hardware, but critically on the tory environment, insufficient private sector participation, operating environment that emerges from the interaction and weak regional integration. The paper concludes with between private sector operators; national policies and regu- a review of the reforms needed to deliver a more broadly latory regimes; and, in many countries, state-owned owners accessible and competitive rail and port sector based on and operators of core infrastructure. This paper looks at the international case examples. It highlights the need for institu- case of South Africa, where constraints in access, pricing, tional reforms to promote competitive pricing; private sector reliability, and network interfaces, particularly in the port participation to increase investment and improve service and rail network, are eroding the competitiveness of South delivery; information and coordination to address market African exporters. The paper draws on interviews with a failures and improve access; and cooperation to improve wide range of exporters along with secondary research to intermodal, interregional, and institutional interfaces. This paper is a product of the Trade and Competitiveness Global Practice Group. It is part of a larger effort by the World Bank to provide open access to its research and make a contribution to development policy discussions around the world. Policy Research Working Papers are also posted on the Web at http://econ.worldbank.org. The authors may be contacted at duncan.pieterse@treasury.gov.za and tfarole@worldbank.org. The Policy Research Working Paper Series disseminates the findings of work in progress to encourage the exchange of ideas about development issues. An objective of the series is to get the findings out quickly, even if the presentations are less than fully polished. The papers carry the names of the authors and should be cited accordingly. The findings, interpretations, and conclusions expressed in this paper are entirely those of the authors. They do not necessarily represent the views of the International Bank for Reconstruction and Development/World Bank and its affiliated organizations, or those of the Executive Directors of the World Bank or the governments they represent. Produced by the Research Support Team Supporting Export Competitiveness through Port and Rail Network Reforms: A Case Study of South Africa1,2 Duncan Pieterse*, Thomas Farole+, Martin Odendaal*, and Andre Steenkamp*  JEL codes: R48, F10  Keywords:  Exports, Trade logistics, Ports, Railways, South Africa 1 Author affiliations: * National Treasury of South Africa; + World Bank.    2  Funding from the Multi‐Donor Trust Fund for Trade and Development is gratefully acknowledged. The authors are grateful to Elvin  Harris  and  colleagues  at  Transnet,  Angelika  Goliger,  Charles  Kunaka,  Martha  Lawrence,  Nick  Porée,  Catriona  Purfield,  and  Ulrike  Rwida for valuable comments. Special thanks to Bo Giersing, Florencia Millan‐Placci, and Keith Garrett for their contributions to the  research. The usual disclaimer applies.  1 Introduction 1.1 The importance of transport for export competitiveness   Exports are critical to a country’s development. Exports allow firms to access a larger market to exploit  economies of scale; contribute to growth and employment; and generate foreign exchange needed to  finance  imports.  The  importance  of  exports  to  a  country’s  growth  trajectory  means  that  export  competitiveness is often at the center of policy discussions.    In recent years the focus to support trade growth has moved beyond trade policy and market access  to  embrace  “behind‐the‐border”  issues  as  many  countries  have  been  unable  to  compete  in  global  markets despite greater (often preferential) market access. This shift recognizes that a firm’s ability to  compete  in  international  markets  is  the  combination  of  a  complex  set  of  demand  and  supply‐side  issues,  including  macroeconomic  policies,  factor  conditions,  infrastructure  and  related  services,  transport  and  logistics,  and  coordination  failures  (World  Bank,  2012).  The  transport  and  logistics  sector  ‐  which  underpins  a  firm’s  ability  to  access  cheap  inputs,  and  to  land  products  in  foreign  countries at a competitive price – is particularly important given the rise of regional and global value  chains.  These  value  chains  offer  significant  growth  potential  for  developing  countries,  particularly  in  the context of rising Chinese wages. Sub‐Saharan Africa is expected to be the  main beneficiary of up  to  85  million  manufacturing  jobs  which  may  migrate  from  China  in  the  next  generation  (Lin,  2011).  Exploiting  this  opportunity  depends  on  the  ability  to  integrate  into  global  value  chains.  Surveys  of  developing  country  suppliers  indicate  that  transportation  costs  are  the  single  biggest  obstacle  to  entering, establishing or moving up global value chains (OECD‐WTO, 2013).    Developing  countries  face  large  trade  costs.3  In  2009,  trade  costs  for  low  income  countries  were  on  average 2.5 times higher than those in high income countries. Although trade costs have been falling  globally,  the  rate  of  change  has  been  slower  in  developing  countries,  which  are  also  starting  from  a  higher  base  (Arvis  et  al,  2013).  Therefore,  the  relative  position  of  many  developing  countries  is  deteriorating, despite better market access. South Africa is an example of this.     Some  transport  costs  are  exogenous:  geographical  remoteness  lies  outside  the  control  of  a  country.  Others,  such  as  the  provision  and  efficiency  of  infrastructure,  regulations  governing  the  transport  sector  (including  the  level  of  private  sector  participation),  and  regional  transport  links,  lie  within  a  country’s  control.  These  factors  can  have  a  significant  effect  on  a  firm’s  ability  to  export.  Empirical  evidence  from  Sub‐Saharan  Africa  indicates  that  reducing  exporting  costs  by  10  percent  through  improvements  in  the  efficiency  of  the  trade  process  can  increase  exports  by  4.7  percent  (Hoekman  and Nicita, 2009). A one day reduction in inland travel times can lead to a 7 percent increase in exports  (Freund and Rocha 2010). Similar large gains are estimated to be possible for Latin American countries:  a  1  percent  reduction  in  domestic  transport  costs  are  estimated  to  boost  manufacturing  exports  by  3.9 percent in Brazil, 4.2 percent in Chile, nearly 8 percent in Colombia, and 4 percent in Mexico (IDB,  2013). Further, endogenous factors such as maritime transport connectivity and logistics performance  can  play  a  similar  role  to  that  of  geographical  distance  in  determining  trade  costs  (Arvis  et  al,  2013).  This is an important result as it suggests that a large part of a developing county’s ability to compete  in the global market relies on policy factors within their governments’ control.  1.2 Objectives and structure of this paper  This  paper  provides  a  detailed  case  study  of  South  Africa’s  port  and  rail  network  to  understand  the  scope  to  lower  the  costs  of  trade  and  support  improved  export  access  and  competitiveness.  This  is                                                               3  The definition used by Arvis et al (2013) is a wider definition than the focus of this paper. It defines trade costs  as all variable or endogenous costs which drives a wedge between export and import prices. These are: logistics  performance, trade facilitation bottlenecks, international connectivity, tariffs, and non‐tariff measures.  2 achieved  by  exploring  the  options  to  improve  access  to  and  cost  of  the  port  and  rail  infrastructure.  The  paper  will  identify  institutional,  operational  and  policy  reforms  that  may  deliver  on  these  aims,  recognizing that any efforts to improve the efficiency of the freight logistics system must be supported  by structural reforms in other key areas to have a long‐term positive impact on South Africa’s export  performance.    Addressing  transport  costs  is  critical  to  South  Africa’s  export  success,  given  the  country’s  global  geography  and  the  inland  concentration  of  economic  activity.  While  transport  and  logistics  infrastructure  have  the  potential  to  be  a  source  of  competitive  advantage  for  South  African  firms,  access  and  pricing  policies,  along  with  inefficiencies  and  delays  in  the  ports  and  rail  network,  are  eroding the competitiveness of exporters.    This  situation  is  not  unique  to  South  Africa.  The  interventions  discussed  here,  while  tailored  to  the  South African context, have broad applicability to other developing countries: institutional reforms to  promote competition and get the prices right; private sector participation to increase investment and  improve  service  delivery;  information  and  coordination  to  address  market  failures  and  improve  access; and cooperation to improve intermodal, interregional and institutional interfaces.     The remainder of this paper is structured as follows. Section 2 provides an overview of South Africa’s  export  performance  and  the  role  of  transport  costs.  Section  3  explores  the  principal  challenges  identified in the port and rail network, followed in Section 4 by a discussion of the factors underlying  these  observed  problems.  Section  5  aims  to  learn  global  experiences,  exploring  how  other  countries  have  addressed  similar  issues  through  market‐based,  operational  and  policy‐oriented  solutions.  Finally, Section 6 concludes with some implications and policy recommendations for South Africa.  2 Overview of South Africa’s export performance and the role of transport costs 2.1 Export performance   In  recent  years,  South  Africa’s  export  performance  has  been  disappointing.  While  the  commodity  boom from 2000 to 2010 translated into huge value creation for many mining countries, South Africa  failed to take full advantage of the good times. China, India and Brazil recorded nominal annual growth  in  mining  production  value  of  at  least  20  percent  while  Australia,  Chile  and  the  Russian  Federation  grew  annually  between  10  and  16  percent.  But  South  Africa  achieved  nominal  annual  growth  of  8  percent  –  which  is  only  slightly  above  average  inflation.   Crucially,  this  growth  was  mainly  from  the  pull  of  high  prices  rather  than  volume  growth,  which  was  flat  (World  Bank,  2014).  Poor  export  performance has resulted in a 15 percent decline in South Africa’s share of world exports since 2011.      Figure 1: South Africa’s export performance (2005 – 2013) and change in shares of world exports (2011 – 2014)  800 700 20 600 15 Export value index (2000=100)  500 10 400 5 300 0 200 ‐5 100 ‐10 0 ‐15 Hungary Peru China India Poland Argentina South Africa Turkey Colombia Malaysia Indonesia Chile Ukraine Mexico Brazil Russia Thailand 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Brazil Chile Hungary Indonesia India Mexico Poland Russian Federation   South Africa Turkey     Source: first panel: World Bank Development Indicators and second panel: Comtrade  3   The recent  sharp falls in commodity prices have highlighted that South Africa’s export basket can no  longer  afford  to  rely  so  heavily  on  commodities.  However,  non‐minerals  manufactured  exports  –  driven  by  chemicals,  metal  manufactures  and  automotive  products  –  may  not  be  well‐positioned  to  take up the slack. Despite some recovery from the crisis, non‐minerals formed a small part in overall  export growth: fuel, minerals and basic metal products still accounted for almost 90 percent of South  Africa’s export growth since 2007 (World Bank, 2014).    South Africa’s exporting firms are highly concentrated. The top 5 percent of South Africa’s exporters  account for 90 percent of all exports, with the top 1 percent accounting for close to 80 percent (World  Bank, 2014c). These firms are particularly concentrated within the minerals and metals sectors. Recent  trends  suggest  that  the  most  dynamic  markets  for  South  African  exports  lie  in  the  Southern  African  Customs  Union  (SACU)  and  wider  regional  markets,  which  is  precisely  where  smaller  exporters  and  exporters in non‐mining sectors are focused.  2.2 Addressing transport is critical to South Africa’s export success  South Africa produces less than 0.5 percent of the world’s GDP, but requires 2 percent of the world’s  surface freight tonne‐kilometers to do so (Havenga, 2012). One third of South Africa’s gross value‐add  is concentrated in Gauteng, which is 570km from the Port of Durban –which has the largest container  terminal  in  the  country.  Furthermore,  much  of  South  Africa’s  non‐containerized  export  activity  (mineral  commodities  and  base  metals)  also  occurs  inland.  As  a  result,  comparative  advantages  in  resources and other areas can be quickly eroded by high transport costs.     Despite  a  well‐developed  road,  rail,  port  and  airport  network  South  Africa  ranks  poorly  in  the  Doing  Business  index  for  “Trading  across  Borders”  (100th  out  of  189  countries),  reflecting  the  high  cost  of  exporting (World Bank, 2015). Exporting a container from South Africa is more expensive than in OECD  high‐income economies as well as key comparator countries (  Figure 2). Figure 2 reflects the inland concentration of economic activity as well as the high cost of our  ports.  South  Africa’s  exporters  and  importers  cite  the  high  cost  and  delays  caused  by  domestic  transportation as the most problematic factor for trade (World Economic Forum, 2014). These findings  show  that  the  competitiveness  of  South  African  firms  are  eroded  before  they  take  into  account  the  cost  of  shipping  goods  from  South  African  ports  to  destination  markets  (where  South  Africa  is  disadvantaged by global geography).     Figure 2: Cost to export a 20ft container (US$), 2015  OECD  high‐income Singapore 120 150 50 140 460 economy average  (US$1 080) Chile 220 190 100 400 910 Mexico (Mexico City) 200 200 150 900 1 450 Durban 355 285 90 1 100 1 830 Brazil (Sao Paulo) 325 500 400 700 1 925 Ngqura 355 330 95 1 200 1 980 Port Elizabeth 355 334 95 1 200 1 984 Cape Town 355 323 100 1 300 2 078 Document preparation Port and Terminal handling Customs Inland transport and handling   4 Source: World Bank Development Indicators (2014)    Box 1: Demonstrating the impact of transport costs: The export fruit sector  The fruit industry makes a significant contribution to the South African economy; including R19.8bn in exports  to  36  ports,  165,000  direct  employment  positions  at  a  total  cost  of  R5.3bn  and  important  downstream  linkages. Transport availability and cost is a major constraint to the fruit industry due to high port tariffs and  a reliance on road transport. The cost of road transport depends on distances to the port, levies and toll fees,  type of transport (i.e. refrigerated or conventional), cultivar weight, and payload (i.e. standard vs. high‐cube  pallets).4 The export fruit industry spends R970m annually in road transport costs.    The below example of an orange producer in the Olifants River valley of the Western Cape gives an indication  of the extent to which transport and related costs can erode the margins of a fruit exporter. It shows that 54  percent  of  the  export  value  goes  towards  logistics  costs.  The  bulk  of  logistics  costs  goes  to  shipping  and  insurance  (R2,935),  which  reflects  our  distance  from  major  markets  as  well  as  the  concentration  of  market  power with a few shipping lines. However, around 8 percent of the total logistics costs is incurred to get the  oranges to the Cape Town port (it is much higher for citrus farmers in Tzaneen) and 23 percent for port costs  in South Africa.     Figure 3: Cost breakdown for an exporter of oranges based in Olifants River, Western Cape  R 7,840 R 8,000 R 7,000 R 6,000 R ‐1 507 R 5,000 R ‐1 455 R 952 Port costs R 4,000 R 3,000 R 2 935 Distribution costs  R 2,000 (shipping + insurance) R 1,000 R 661 Packhouse to port (SA) R 330 R ‐4 217 R 0 Export value (non‐ Production cost Packaging cost Logistics Profit USA market)     Source: “A Socio Economic Impact Study of the South African Fruit Export Industry (Fruit SA, 2015)    A unique transport landscape and set of institutional arrangements  South  Africa  has  an  extensive  transport  network.  It  is  well  served  by  transport  corridors,  connecting  the  main  production  centers  by  road  and  rail  to  the  leading  trade  ports.  The  corridors  also  connect  South Africa to overland routes (road and rail) into the region.  Box 2: The role of Transnet in the port and rail system  The major  player in the  transport sector is Transnet,  which  is  a  100 percent  state‐owned entity in charge  of  South  Africa’s  railways,  ports  and  pipelines.  Transnet  is  unique:  in  no  other  country  does  a  single  company  control the railways, ports and pipelines (OECD, 2008). The Department of Public Enterprises (DPE) is the sole  shareholder of Transnet on behalf of the government. Transnet consists of five divisions.                                                                4 In the past, fruit were predominantly exported in specialised reefer ships (a refrigerated cargo ship) and the height in the  decks of these vessels only permitted a pallet height of two meters (standard pallets). The recent development of high‐ cube integral containers, with a height of 2.4 meters, has allowed the height of stacks on pallets could be increased by one  or two layers of cartons depending on the carton type (Fruit SA, 2015).  5  Transnet Freight Rail (TFR) is Transnet’s largest operating division and manages the bulk of the freight  rail  infrastructure  in  South  Africa.  This  consists  of  heavy  haul  lines  for  export  coal  (through  the  Richards Bay Coal Terminal) and iron ore (through the Saldanha port terminal). The remainder of the  network is operated under General Freight Business (GFB).    Transnet Rail Engineering is responsible for rolling stock maintenance.   Transnet  National  Ports  Authority  (TNPA)  is  the  landlord  for  South  Africa’s  seven  major  sea  ports.  TNPA’s  business  is  divided  into  two  key  operational  areas:  port  infrastructure  and  maritime  operations.  Port  infrastructure  and  maritime  services  are  provided  in  five  market  segments:  containers, dry bulk, liquid bulk, break‐bulk and automotive.   Transnet Port Terminals (TPT) provides cargo handling services to shipping lines, freight forwarders  and cargo owners (there are also private port operators that serve niche markets and do not directly  compete with each other or with TPT).   Transnet  Pipelines  is  responsible  for  its  pipeline  network  (this  excludes  non‐Transnet  pipeline  operations, such as those managed by Sasol).    Although this paper focuses on the port and rail system, the road network is an important link in the  freight  logistics  system.  The  road  network  maintenance  and  build  is  split  across  national,  provincial  and municipal jurisdictions. The national road network falls under SANRAL within the Department of  Transport,  while  provincial  and  urban  roads  are  managed  by  the  relevant  provincial  and  municipal  authorities.  Road  transport  services  for  both  freight  and  passengers  in  South  Africa  are  provided  almost exclusively by the private sector.    3 Problem statement: Rail and port networks are failing South Africa’s exporters The  previous  section  described  the  unique  environment  of  South  Africa’s  transport  landscape,  both  from a physical and institutional perspective.  Indeed, the combination of Transnet and privatized road  freight  service  plays  a  key  role  in  determining  the  transport  logistics  choices  made  by  the  private  sector. This has resulted in freight flows increasingly dominated by road transport. At the time of the  first State of  Logistics  Survey in  2004 road  already  accounted  for 84 percent market share  in  volume  flow. This has increased to close to 90 percent in 2013 (CSIR, 2014).  This modal imbalance, combined  with  poor  performance  of  South  Africa’s  ports,  is  central  to  the  transport  logistics  challenge  undermining export competitiveness.     Why  does  rail  matter  in  this  context?  Why  not  simply  rely  on  what  is  a  fairly  efficient  road  freight  network? There are several reasons why it  is important to ensure exporters (and in fact  all  shippers)  have  access  to  an  efficient  and  competitive  freight  rail  network.  First,  for  a  substantial  subset  of  transport journeys, rail will be the most cost efficient mode (see Box 3); and for a wider set of journeys  some  combination  of  rail  and  road  (intermodal)  will  be  most  cost  efficient.  Thus,  if  some  exporters  (particularly  smaller  and  less  centrally  located  ones)  are  forced  to  settle  for  a  less  cost  efficient  transport mode, their competitiveness will suffer. Second, the existence of rail as a credible alternative  to  road  has  a  disciplining  effect  on  the  competitiveness  of  road  freight.5  Third,  given  the  fixed  cost  nature  of  rail  there  exists  a  downside  ‘tipping  point’  whereby  declining  competitiveness  contributes  to  lower  incentive  to  invest  in  the  network,  which  undermines  competitiveness  still  further,  leading  to a downward spiral. Finally, rail freight minimizes many of the negative externalities posed by road  freight  which  are  borne  by  the  state  and  road  users,  including:  increased  congestion;  more  road  accidents; higher harmful emissions; higher road maintenance requirements; and higher logistics cost  on poor roads.                                                                  5  In many countries, the road freight sector displays cartel behaviour (World Bank, 2011a).  6 This section reviews the main problems that face rail and port network users. It is structured around  four main challenges impacting the effectiveness of the export freight network (rail and ports) in South  Africa  –  access,  pricing,  reliability  and  interface  –  and  includes  a  discussion  of  specific  factors  that  inhibit  export  competitiveness.  The  analysis  draws  on  interviews  with  a  wide  range  of  exporters,  industry  associations,  and  transporters  as  well  as  secondary  research  to  describe  the  various  factors  that affect rail and port access and cost.  3.1 Access constraints  The  majority  of  South  African  exporter  firms  have  limited  access  to  freight  rail  and  associated  port  services. This includes small exporters but also large firms in non‐traditional sectors. Even traditional  exporters  of  bulk  commodities  that  have  historically  had  preferential  access  to  the  port  and  rail  network increasingly face access challenges on the network.    Capacity mismatch for heavy haul exports    The two heavy‐haul lines for coal and iron ore exports account for 6 percent of the total railway line  yet  generate  56  percent  of  tonnage  and  about  60  percent  of  the  volume  density  (tonne/km).  These  two  rail  links  are  important  to  the  South  African  economy:  South  Africa’s  coal  exports  contributed  R54bn  in  revenue  in  2014  and  iron  ore  exports  contributed  R73bn  (Quantec,  2015).  As  a  result,  any  constraints on these rail lines or the exit ports can have a large impact on the South African economy.     Capacity mismatches hamper exports of coal, iron ore and manganese. Despite recent upgrades, the  Richards  Bay  Coal  Terminal  (RBCT)  –  owned  and  managed  by  the  coal  exporters  –  currently  has  a  higher  capacity  than  the  rail  which  supplies  it.  This  creates  a  bottleneck  for  the  expansion  of  coal  exports.  Furthermore,  there  is  no  heavy  haul  line  to  link  the  coalfields  in  Limpopo  with  the  existing  heavy haul line  from Mpumalanga to the RBCT. The opposite problem exists for iron ore: the Port of  Saldanha Bay has a design capacity which is lower than the heavy haul line to the iron ore deposits in  the  Northern  Cape.  Both  the  rail  and  port  are  set  for  upgrades,  but  it  is  unclear  whether  plans  to  expand  capacity  at  the  port  of  Saldanha  (which  includes  additional  port  handling  infrastructure  and  berthing  capacity)  will  keep  up  with  expansions  on  the  rail.  Manganese  exports  are  constrained  by  both  a  lack  of  rail  and  port  options.  South  Africa  currently  exports  7.5mtpa  of  manganese,  but  its  unconstrained  manganese  production  capacity  across  current  and  potential  new  mines  is  estimated  at 49mtpa (Transnet, 2014a). Transnet plans to create additional rail capacity along a new heavy‐haul  line for manganese between the Northern Cape and a new terminal at the Port of Ngqura (the existing  6mtpa manganese terminal at Port Elizabeth will be shifted to Ngqura). However, manganese exports  are still likely to be constrained by the available export infrastructure.6      The rising importance of coal and iron ore and the potential of manganese in South Africa’s commodity  export  basket  mean  these  commodities  are  critical  for  overall  macroeconomic  stability.  However,  these  mismatches  between  rail  and  port  capacity  impose  a  direct  constraint  on  the  export  performance of South Africa’s bulk mining sector.     Firm characteristics and market failures restrict access to most non‐commodity exporters  Exporters  outside  the  large  volume  minerals  commodities  face  limited  access  to  cost‐effective  rail  services.  This,  however,  is  primarily  a  function  of  the  economics  of  freight  rail  transport.  Most  non‐ traditional  exporters  –  with  the  notable  exception  of  the  automotive  sector  –  have  a  fragmented  volume base (large number of firms which are geographically dispersed), resulting in small, individual                                                               6  In  the  current  environment  of  low  commodity  prices  (especially  for  manganese  and  iron  ore),  these  capacity  mismatches  are  less critical  (although  they  were  binding  constraints prior to the  recent downturn in commodity  prices). Also,  for  some  commodities  (such  as  manganese)  even  when  prices  improve,  South  Africa’s  role  as  a  largest  global  producer  means  that  capacity expansions must consider potential impact on prices.    7 volumes without guaranteed consistency of flow. This is fundamentally at odds with the economics of  rail. Because rail costs are mainly governed by fixed costs, it is important to optimize equipment and  infrastructure utilization to lower unit costs. Thus, pricing for smaller, inconsistent volumes is naturally  substantially higher than for large, predictable volumes, where rail operators can enter into long‐term  “take‐or‐pay” contracts.7    In the past, when rail had an effective transport monopoly, smaller customers were served by private  rail sidings. By shunting small numbers of wagons from marshalling yards, rail tariffs could be set on a  “cost plus” basis. However, the advent competitive road freight transport, which has the flexibility to  compete more effectively for smaller volume traffic, has resulted in a situation where individual small  volume customers are almost never able to be served cost effectively by rail. Therefore, a rail service  does  not  need  to  compete  with  those  segments  that  are  best  served  by  road  transport  –  it  merely  needs to capture all “rail friendly” freight that is currently using the road network.    But market failures come into play here. Many geographical areas have clusters of diverse economic  activity that add up to significant volumes of export freight, most likely on a relatively consistent basis.  This  is  especially  significant  where  these  different  goods  have  similar  logistics  and  handling  characteristics. But spread across many firms, especially crossing over sectors, lack of information and  other challenges inherent in coordination of these volumes prevents the freight market from working  as efficiently as it could.   3.2 Pricing constraints  Access  is  not  unidimensional;  it  depends  significantly  on  pricing.  In  this  respect,  both  the  rail  freight  network  and  the  ports  system  have  pricing  systems  in  place  that  are  not  only  costly  for  the  average  exporter but highly differential across users.    Rail prices are broadly competitive with road, but general freight less so  The relative cost effectiveness of rail versus road can vary significantly depending on the commodity  transported,  the  route  and  the  length  and  frequency  of  the  service  (see  Box  3).  For  certain  types  of  freight  transport,  rail  is  cheaper  than  road:  rail  transport  of  large  volumes  of  heavy  goods  based  on  long‐term fixed contracts can be 3 times cheaper per tonne‐kilometer than road. For low and variable  volumes  of  general  goods,  the  door‐to‐door  transport  by  rail  (which  still  includes  a  road  transport  element at both ends) can be more expensive than road. Average rail tariffs are 46 percent lower than  road  tariffs  across  a  range  of  cargo  products  (Transnet,  2008a).  This  differential  is  driven  mainly  by  export coal, export manganese and container tariffs, where rail is 67, 53, and 50 percent cheaper than  road.8 Transnet has a cost advantage in most commodities in key corridors at long distances. However,  the  cost  advantage  is  often  eroded  or  lost  for  shorter  distances  (e.g.  Durban  –  Gauteng),  for  time  sensitive products (e.g. food), and for different types of cargoes (e.g. breakbulk versus containers).    Box 3: Road versus rail: when is rail more competitive than road?  Rail  costs  are  mainly  governed  by  fixed  costs  rather  than  variable  costs,  at  a  minimum  ratio  of  70:30  (see  Havenga and Pienaar, 2012). To reduce unit costs, high volumes are required and it is necessary to achieve a  high  degree  of  asset  utilization.  This  can  best  be  done  by  operating  fixed  schedules  between  well‐equipped  and  efficient  freight  end  terminals.  It  is  not  cost  effective  to  reposition  the  wagons  to  pick  up  a  return  load  from  another  location,  but  better  to  return  quickly  to  pick  up  a  new  load.  Thus  if  rail  services  are  not                                                               7 In a “take‐or‐pay” contract, the customer  signs a long‐term contract guaranteeing specific volumes and pays the  operator  the agreed amount whether  or  not these volumes actually materialize. For  the operator, they  give up higher fees in return  for certainty of the income stream (which is particularly important from a financing perspective); for the customer they give  up some flexibility in return for guaranteed access at a competitive price.  8 Containers price per TEU based on NatCor (i.e. Gauteng – Durban)  8 scheduled,  it  is  difficult  to  be  cost  competitive  with  road.  Low  rail  costs  are  achieved  by  the  loss  of  service  flexibility.     Road costs are mainly governed by variable costs rather than fixed costs, typically in the ratio 60:40. Both the  cost  and  infrastructure  aspects  of  road  are  more  flexible  than  rail.  Each  truck  is  allowed  a  relatively  small  payload (max of 56 tons in South Africa) and operates as an independent unit. In order to reduce variable unit  costs, it is important for trucks to pick up paying return loads, and trucks will often reposition and wait for a  return load. Road transport is therefore a flexible and reliable door‐to‐door service, but often more expensive  than  a  similar  rail  service.  It has  been  shown  that  many  customers  are  willing  to  pay  more  for  predictability  and faster door‐to‐door services.     Therefore, road provides a flexible system able to carry small loads independently, while rail operates from  terminals and requires enough freight volume to make up a train.     Bulk rail prices are internationally competitive, but general freight is not  South  African  tariffs  compare  relatively  well  with  international  prices.  A  recent  survey  of  logistics  professionals  found  that  rail  fees  and  charges  are  cheaper  in  South  Africa  compared  to  Australia,  Canada, India and Russia (World Bank, 2014a). This is mainly due to highly competitive prices for the  bulk coal and iron ore lines. Transnet offers customers on bulk export lines better prices because the  long‐term  nature  of  the  contracts  leads  to  lower  fixed  costs  (through  higher  asset  utilization)  and  provide a steady source of revenue which is important to issue debt in capital markets. General freight  tariffs  are  substantially  higher  than  those  of  the  bulk  coal  and  iron  ore  export  lines.9  The  OECD  estimated  that  freight  tariffs  per  tonne/km  at  PPP  exchange  rates  in  2005  were  twice  as  high  as  in  Russia, and almost three times as high as in the U.S. and Canada.10    And tariffs depend on whether the service is scheduled or unscheduled  TFR’s  pricing  is  not  standard;  the  price  negotiated  depends  on  the  volume,  route  and  frequency.  Therefore, low and infrequent loads can attract higher prices than the transport of the same good by  a regular, high‐volume user. This means super‐exporters might be able to attract better rates, but for  smaller firms the price gap between rail and road is likely to be much closer.     Table 1: Company A’s rail versus road price comparison  Product  Rail  Road  Origin  Coal  R88.15/tonne  R68.00/tonne  Delmas, Mpumalanga  Lime/Dolomite  R608.97/tonne  R256.23/tonne  Lime Acres, Northern Cape          Iron Ore  R253.06/tonne  R229.66/tonne  Beeshoek, Postmasburg               Source: Industry interviews    The  difference  between  scheduled  and  unscheduled  even  affects  bulk  transport.  Company  specific  information  indicates  that  Transnet’s  pricing  for  unscheduled  bulk  transport  services  can  be  higher  than a road freight service, even though these are bulk commodities where companies have functional  sidings. The experiences of these companies contradict the general perception that bulk rail freight is                                                               9 Tariffs on the heavy‐haul lines are in the US$0.02‐0.03 / tonne km range, while general freight tariffs are around US$0.06 /  tonne km. By comparison, road costs in Southern Africa are about US$2/km for a ‘superlink’. For full load of 34t this translates  into US$ 0.06/tkm for a full return haul or almost US$0.12 for an empty return haul. Heavy haul rail is always empty on the  return haul.  10  This  is  not  adjusted  for  the  size  of  total  traffic  on  rail  (i.e.  differences  in  volume  densities  between  these  countries)  or  differences in rail gauge, both of which have a significant impact on rail tariffs.  9 always  priced  lower  than  the  road  equivalent  and  highlights  that  pricing  for  Transnet’s  unscheduled  services is substantially less competitive.     Port costs are extremely high by international standards   South  African  ports  have  some  of  the  highest  port  charges  by  international  comparison.11  Total  port  costs (including terminal handling charges) for containers were 190 percent above the global average  in  2014/15.  Automotive  exports  face  similar  high  charges  compared  to  the  international  benchmark  which directly inhibits the broader economic impact of the Automotive Production and Development  Programme, South Africa’s largest industrial incentive.     Figure 4: Total port costs incl. terminal handling charges for containers (LHS) and South African container costs, deviation  from the global sample average (RHS)      Source: National Ports Regulator (2014)      The National Ports Regulator (NPR) has begun to address the high port charges: there has been a 43.3  percent and 14 percent reduction in export and import container cargo dues in 2013/14, moving South  African tariffs closer to the global norm. Total port costs for containers have also fallen relative to the  international  benchmarks,  from  360  percent  above  the  global  average  in  2012/13  to  190  percent  in  2014/15.  However,  the  Ports  of  Durban  and  Cape  Town  remain  the  most  expensive  in  the  sample  in  terms of total port costs for containers despite the sizable reduction in container cargo dues in recent  years.    The blame for high port costs does not solely lie with the TNPA, as prices are unregulated on the port  handling  side.  On  a  TEU  basis,  South  African  terminal  handling  charges  for  containers  are  around  63  percent above the global sample average. Despite having some private port operators in South Africa,  port  operations  are  less  efficient  than  comparable  ports  elsewhere,  mainly  because  the  private  operators serve niche, captive markets and do not compete directly with each other or with TPT. This  allows them to price according to what the market can bear.    And the port pricing system is outdated and unbalanced across asset classes and commodities  In  the  current  port  pricing  system,  the  determination  of  the  individual  tariffs  is  based  on  historically  differentiated tariff lines that are not suited to current port  and economic conditions. Each year, the  NPR  applies  a  single  increase  or  decrease  across  all  product  lines,  which  maintains  the  pricing  structure. However, the current port pricing regime is unbalanced and not in line with global standards  or domestic policy in a number of ways:                                                               11 International comparisons of port costs are not always fair due to fundamental differences in how ports are operated and  funded.  It  may  be  misleading  to  compare  South  African  ports  that  do  not  receive  any  formal  government  support  to  ports  that are subsidised by governments.  10  Cargo  owners  (exporting  and  importing  firms)  are  currently  subsidizing  vessel  owners  and  tenants. This division of revenue among the three main players is the main source of the high  port charges in South Africa.    Commodity  exporters  are  favored  over  manufacturing  firms  within  cargo  due  pricing.  The  current  pricing  structure  therefore  lowers  the  competitiveness  of  manufacturers  in  direct  contrast to domestic policies of industrialization.   Cargo  dues  for  bulk  and  break‐bulk  products,  which  have  a  similar  cost  bases,  vary  substantially  from  one  product  to  another.  On  the  container  side,  cargo  dues  on  a  12  meter  container  are  double  those  levied  on  a  6  meter  container.  Standard  global  practice  tends  to  make  the cost differential  between  cargo dues  for  6m and  12m containers  markedly  smaller  to encourage shippers to use larger containers, thereby increasing crane efficiency.12    Cargo  dues  pricing  discriminates  between  imports  and  exports,  despite  the  cost  base  being  the  same.  The  distinction  is  made  as  an  attempt  to  discourage  imports;  however  it  also  penalizes local firms who use imported inputs and can lead to policy inconsistencies.13 There  is also evidence to suggest that exporting firms which use import inputs are better integrated  into  the  global  markets  compared  to  firms  with  domestic  inputs  only.  These  firms  export  a  wider  range  of  products  (on  average  6.9  unique  products  compared  to  5.3  products)  and  export to almost twice the number of markets  (on average  2.1 unique markets compared to  1.2 markets).     Table 2:  Cargo dues by product type  Product  Import  Export        Breakbulk (Rand per tonne)  Iron ore          22.07           22.07   Stainless steel          95.63           22.46   Cotton        125.03           54.42   Textiles        102.98           44.12   Fishmeal          25.02           25.02   Loose fish        125.03           44.12   Bulk (Rand per tonne)    Coal            8.52             2.94   Cement          22.07             4.41   Sunflower oil          51.46           44.12   Liquid molasses            5.76             2.94   Salt            5.16             4.11   Sugar          26.48           26.48   Containers (Rand per container)  6m/ 20"    1,866.23         614.35   12m/40"    3,732.43     1,228.70   Empty          72.10           72.10   Source: National Ports Regulator (2013)    This outdated and unbalanced port pricing system has a direct impact on the competitiveness of South  African  exporters,  which  are  already  disadvantaged  by  global  geography.  However,  many  of  these  disparities have been flagged by The Ports Regulator, through its tariff strategy for the next 10 years,                                                               12 Efficiency gains through the use of larger containers are limited by the ability of the market (i.e. exporting firms) to fill and  manage larger containers.  13  For  example,  the  cargo due on cotton  imports  is R125.03  whilst  the  cargo  due  on  textile exports  (which  may  have  cotton  as an input) is R44.12.  11 aims  to  address  these  imbalances.  For  example  the  revenue  generation  will  be  shifted  away  from  cargo owners (from 60 percent to about 35 percent), onto shipping lines (from 18 percent to roughly  36 percent) over a ten‐year period.14    3.3 Reliability constraints  Setting  aside  access  and  pricing  issues,  of  much  bigger  concern  to  users  of  the  freight  transport  network is the reliability of the service. This is increasingly important in a world of global value chains,  where firms are part of international production networks and must slot into tightly defined delivery  schedules. In this respect, performance of the rail service – including the rail and intermodal terminal  infrastructure – and ports falls far short of what is needed to facilitate export competitiveness.    Reliability concerns can trump price advantages of rail   It  is  important  to  distinguish  between  the  heavy  haul  lines  –  which  are  considered  world  class  –  and  the remainder of the system which is in relatively poor condition. The lack of reliability of rail transport  was consistently mentioned by firms as the main reason for using road transport. Frequent train delays  and cancellations prompted customers to switch to road haulage, especially for transportation of high‐ value  goods,  and  when  timing  is  important.  This  shift  puts  severe  pressure  on  the  road  network.  A  recent survey of logistics professionals found that the competence and quality of rail services are much  poorer  in  South  Africa  compared  to  Australia,  Canada,  India,  China,  Germany,  the  United  States  and  Russia (World Bank, 2014a).15     An  analysis  of  the  train  transit  and  turnaround  times  indicates  that  the  main  problem  remains  with  the operation of the intermodal rail freight terminals, both at the port and inland. This includes both  the long time it takes for customers to receive goods by rail as well as poor tracking and information  systems. Customers demand to know exactly where their goods are at any time, and most road haulers  offer  this  service.  There  is  also  anecdotal  evidence  from  company  interviews  that  TFR’s  customer  interface  for  unscheduled  service  is  much  poorer  than  the  road  freight  industry  –  not  only  are  there  faster turnaround times for road freight quotes, but the overall levels of service and client engagement  is superior to that provided by TFR’s sales agents.    The extract below16 highlights the challenges of moving freight by container and by rail:   “…it  took  between  six  and  nine  days  on  average  to  transport  containers  by  rail  from  the  Durban  port  to  Johannesburg’s City Deep depot. It took two days to get the container out of the Durban container terminal,  two  to  three  days  for  the  train  to  be  dispatched  to  City  Deep  and  27  hours  in  transit.  After  that,  it  took  anything up to four days before the containers were unloaded at  the City Deep depot. The problems have  largely  been  the  capacity  of  terminals  to  handle  containers.  By  road,  it  still  took  two  days  to  get  the  container out of the Durban terminal but only one day for a truck to deliver it directly to the owner. A third  option, which has become the most preferred, was to empty the container as soon as it arrived at Durban  port and transport its contents as break bulk by truck. This took four days overall.”    Reliability  concerns  often  trump  any  price  advantages  that  rail  may  have,  even  for  long  haul.  This  is  particularly important for exporters, which need to get their goods onto a designated ship in order to  meet  deadlines.  Export  firms,  particularly  those  plugged  into  global  value  chains,  can  face  large  penalties  for  missed  delivery  deadlines.  The  risk  of  these  penalties  generally  outweigh  any  price  advantage  that  rail  may  have.  As  a  result,  even  when  investment  in  improved  infrastructure  and  operations  yield  reliability  improvements,  it  may  still  take  time  to  repair  the  reputational  damage  before customers change their logistics decisions.                                                                14 Tenants will account for slightly more revenue, from 22 percent to 29 percent.  15 Data available at: http://lpi.worldbank.org/international/scorecard/radar/254/C/ZAF/2014#chartarea  16 Source: Business Report, 19 March, 2014  12   Congestion at the major ports  Port  efficiency  is  one  of  the  main  determinants  of  international  transport  costs.  It  was  found  to  be  most important among six different port characteristics, including: port infrastructure, private sector  participation  and  inter‐port  connectivity (Wilmsmeier  et  al.  2006).  The  importance of port efficiency  for  reducing  costs  of  trade  is  confirmed  by  Sanchez  et  al  (2003)  and  Nordas  and  Piermartini  (2004).  Port efficiency is usually assessed by evaluating maritime, terminal and hinterland operations.     Although  South  Africa’s  port  efficiency  is  in  line  with  African  ports  on  average,  it  is  far  below  other  main  ports  around  the  world  (OECD,  2014).  Durban  port,  for  example,  performs  poorly  in  several  categories. First, the average turnaround time per TEU handled in Durban is 1.7 days per 1,000 TEUs,  which is three times higher than large ports such as Long Beach; Hong Kong SAR, China; New York and  Antwerp. Second, crane performance has remained relatively constant around 20 moves per hour per  crane, which is well below international standards of 35 to 40 moves per crane per hour. Third, truck  turnaround time is targeted to be around 35 minutes while evidence underlines that it is usually above  60  minutes  at the DCT terminal.  Fourth, because very few of the  containers  moving through Durban  are  transported  by  train  (around  15  percent),  it  causes  substantial  congestion  around  the  port  area.  This is amplified by constraints on land availability for container stacking, congestion at the port gate  and terminal inefficiencies that have led to increased ship waiting times.     These problems are well understood and documented.17 However, it is also important to note that the  solution  to  the  congestion  does  not  rely  solely  with  the  ports  authorities.  Practices  of  the  private  sector,  including  lack  of  coordination  and  inefficient  dispatch  practices,  contribute  to  congestion  in  and around the port.   3.4 Interface constraints  Rail  and  port  users  face  significant  challenges  in  the  key  points  of  interface  on  the  freight  logistics  network.  This  includes  both  modal  interfaces  (the  links  between  road,  rail,  and  ports)  and  spatial  interfaces  (in  particular  the  interface  between  the  South  African  rail  network  and  the  networks  of  other countries in the region).    Lack of effective intermodal operations  With  the  increasing  role  of  containerized  freight,  intermodal  transport  offers  significant  potential  to  increase efficiencies and reduce costs. Since standardized containers eliminate the need to pack and  unpack  cargo  each  time  the  mode  of  transit  changes,  shippers  can  combine  transport  modes  using  whichever  combination  of  road,  rail,  air,  and  sea  is  most  efficient  to  move  from  point  A  to  point  B.   Effective  intermodal  operations  require  a  well‐functioning  rail  service,  adequate  ship‐to‐rail  infrastructure  (e.g.  ship‐to‐shore  cranes)  and  new  generation  rail‐to‐road  intermodal  terminals  in  economic  hubs  (e.g.  City  Deep  in  Gauteng).  In  this  model,  road  freight  providers  focus  on  the  “last  kilometer”  and  door‐to‐door  collection  and  delivery  of  freight,  which  can  be  further  promoted  by  attracting the customers to locate close to the rail freight terminals.    South Africa’s dense corridors (e.g. Gauteng to Durban) are ideal for intermodal transport because the  density creates economies of scale due to the large volume of tonne‐kilometers generated (Van Eeden  &  Havenga,  2010).  International  research  indicates  that  intermodal  transport  magnifies  these  scale  effects  and  initiates  cumulative  economic  growth  (Yevdokimov,  2000).  A  high‐level  analysis  by  Havenga  (2012)  indicates  that  if  50  percent  of  long‐distance  heavy  intermodal  and  siding‐to‐siding  break‐bulk  road  traffic  could  be  shifted  to  a  core  rail  network,  it  would  result  in  cost  savings  of  30  cents/tonne kilometer.                                                                 17 See, for example: www.engineeringnews.co.za/article/durban‐port‐road‐congestion‐worrisome‐transnet‐2014‐08‐13    13 The  capacity  constraint  on  the  general  freight  rail  corridors  is  not  the  mainline  track  infrastructure  since  there  is  spare  capacity  on  the  line.  The  capacity  and  operational  constraints  are  in  the  end  terminals – port and inland container depots. If the end terminals are unable to turn the trains around  quickly or dispatch incoming containers quickly, then there will be a problem with storage space and  terminal capacity. The efficiency of the cranes will also be affected because crane moves per hour will  be limited if the containers cannot be moved to stack, road or rail.    The  City  Deep  terminal  capacity,  which  is  South  Africa’s  largest  inter‐modal  terminal  and  therefore  essential  to  a  well‐functioning  rail  network,  was  expanded  to  280,000  TEUs  in  2012  through  infrastructure upgrades  and additional cranes.  Plans  are underway to  further  increase the City Deep  terminal capacity to 400,000 TEUs by 2016 and to 700,000 TEUs by 2019.18 The City of Johannesburg,  in  partnership  with  the  Gauteng  Department  of  Roads  and  Transport  and  SANRAL,  plans  to  invest  a  further  R122  million  in  roads  leading  to  the  City  Deep  terminal  over  the  next  few  years.19  These  and  the  other  investments  in  City  Deep  will  address  many  of  the  previous  infrastructure  constraints  that  contribute to the current underutilization of the City Deep terminal.     However,  these  investments  will  not  have  the  desired  impact  unless  operational  efficiency  (as  measured,  for example, by train turnaround time or crane movements)  is also  improved. In  addition  to the City Deep Terminal, there are also several private sidings or terminals in City Deep managed by  Grindrod,  MSC,  Bridge  Shipping  and  others  that  are  served  by  rail.  However,  since  none  of  these  private  terminals  are  able  to  handle  full  length  trains,  these  trains  must  be  split  and  hauled  to  the  private operators by shunters, which has a large negative impact on operational efficiency.     Barriers to regional rail   There are five connections between the Transnet rail system and the regional SADC network:   The north‐south corridor via Beit Bridge connecting to Zimbabwe (through the privately operated  BBR railway) and further north to Zambia and the Democratic Republic of Congo.   The Botswana Rail system via Mafikeng and Ramatlabama   The  CFM  rail  system  to  the  port  of  Maputo  via  Komatipoort,  a  short  80km  rail  route  for  South  African mining and agricultural exports.   The  Swaziland  rail  system,  essentially  serving  South  African  transit  traffic  to  Richards  Bay  and  Durban.   The Namibian rail system (Transnamib) at Upington / Nakop, isolated from the larger SADC railway  network.    During  the  1990s,  regional  railway  performance  declined  to  the  point  where  some  regional  governments  could  not  sustain  the  increasing  operating  losses.  A  process  of  concessioning  the  railways to private operators was implemented, but after only a few years several of these concessions  failed  (e.g.  in  Zambia,  Mozambique,  Tanzania,  and  Kenya).  The  functioning  of  some  these  railway  systems has subsequently declined further due to lack of capital for investment and severe shortages  of working capital, which led to deferred maintenance of both infrastructure and equipment and poor  reliability and predictability of operations.     As  a  result,  coordinating  and  managing  cross‐border  rail  services  became  increasingly  difficult.  The  downward  spiral  most  regional  railways  were  experiencing  led  to  frequent  locomotive  failures,  and  long delays at borders. For example, transit time between Ndola in Zambia and Durban in South Africa  increased  to  30  days,  nearly  four  times  longer  than  road  services.  The  NRZ  rail  system  in  Zimbabwe                                                               18 It is unclear whether the expansion plans for City Deep are sufficient or whether there is (another) risk of underinvestment  for future container traffic.  19 Source: http://www.joburg.org.za/index.php?option=com_content&view=article&id=9441:citys‐freight‐hub‐gets‐a‐ revamp&catid=88:news‐update&Itemid=266  14 declined from a maximum volume of about 15mtpa to 12mtpa in 1999, and to around 3mtpa in 2014.  Cross‐border rail services between TFR and BBR at Beit Bridge has declined to around 0.2mtpa.     The virtual collapse of  the  regional rail  services  prompted  governments to  take  action  with renewed  focus on  regional railways supported  by interest from  large  and resourceful private sector investors.  Significant  improvements  have  taken  place  over  the  past  2  to  3  years,  with  transit  times  becoming  more predictable and costs declining. Although locomotive changes still take place on the borders (a  major  cause  of  delay  in  the  past),  it  is  now  more  coordinated.  Among  the  most  important  improvements in recent years was the establishment of a Joint Operating Centre (JOC) in Bulawayo to  control  and  monitor  the  railway  operation  on  the  north‐south  corridor  (a  similar  JOC  has  been  operating  successfully  on  the  Maputo  Corridor).  In  addition,  several  new  routes  are  in  the  planning  stages, including a new link to Swaziland via Lothair in Mpumalanga, in order to provide more capacity  on the export coal line, and a link to Botswana via Lephalale, primarily to serve future Botswana coal  exports via South Africa.     4 The underlying reasons In this section, we explore some of the reasons why the port and rail network currently fails many of  South  Africa’s  exporters.  Many  of  these  were  first  raised  in  the  National  Freight  Logistics  Strategy  (NFLS) of 2005, but they remain critically relevant.   4.1 Chronic underinvestment in the rail and ports network  A recent history of underinvestment  Between 1910 and 1970 the rail sector was protected and competition from road was limited through  regulation of road transport in terms of tonnage and licensing requirements. Since then road has been  deregulated. At the same time investment in the rail sector fell and continued to do so until the recent  Transnet MDS, which has prioritized freight rail. For example, the average age of locomotives in 2005  was 25 years, whereas the  international  best practice average is 16 years (Department of Transport,  2005).  The  majority  of  the  signaling  systems  date  back  to  before  the  1960s  and  most  of  the  locomotives and rolling stock are also aging (CSIR, 2014). The deferred spending on maintenance and  replacement of the rolling stock and signaling equipment led to a progressive decline in the quality of  rail infrastructure that, coupled with operational inefficiencies, led to a rapid loss of market share.     While  TNPA  is  Transnet’s  most  profitable  business,  a  large  share  of  its  profits  has  been  diverted  to  support other divisions (see Section 4.2), rather than being invested into maintenance and upgrading  of  the  port  system’s  critical  assets  (OECD,  2008).  As  a  result,  the  capital  requirements  of  the  port  system remain substantial.     Transnet has recognized the need to reverse this historical legacy of underinvestment in transport and  in  2012  it  introduced  an  ambitious  market  demand  strategy  (MDS).  The  R300  billion  investment  strategy is aimed at expanding and modernizing the country’s port and rail infrastructure over a period  of seven years.     Emphasis on maintenance versus upgrading  Investment can either upgrade or replace old infrastructure and equipment, or it can be used for the  refurbishment  of  existing  infrastructure.  The  National  Rail  Policy  Green  Paper  (Department  of  Transport, 2015) found that TFR’s 2011 capital spend of R12.5bn consisted of 65.6 percent sustaining  capital and 34.4 percent upgrading of capital. In 2013, R16.2 billion of the R27.5 billion invested across  all  Transnet  divisions  was  spent  on  maintenance  of  existing  infrastructure  (CSIR,  2014).  Assets  are  therefore  being  refurbished  and  not  replaced  with  higher  performing  ones.  This  is  across  all  main  corridors and does not only reflect branch lines. In an environment where there is little private sector  15 participation  in  the  freight  rail  sector  and  upgrading  assets  is  more  expensive  than  refurbishment,  financing for these assets  can be inhibited by the strength of Transnet’s balance sheet as well as the  ability of customers to absorb higher rail tariffs that may be required to finance replacement assets.    Irrespective  of  the  drivers,  an  emphasis  on  maintenance  contributes  to  a  long‐term  decline  in  competitiveness of the rail system. It is more difficult to achieve a shift from road to rail in a context  where  existing  rail  assets  (both  infrastructure  and  rolling  stock)  are  obsolete.  In  contrast,  road  competitors  raise  their  inherent  competitiveness  with  every  investment  in  new  trucks  that  consistently  raise  the  technology  bar  (Department  of  Transport,  2015).  This  reflects  the  fact  that  investing  in  new  trucks  is  much  easier  and  cheaper  than  investing  in  new  rail  equipment  such  as  locomotives  and  rolling  stock,  especially  when  there  is  no  private  sector  participation  in  freight  rail  and a single state owned company (SOC) has to carry the full financial burden.    Can underinvestment be a structural problem?  Various  factors  influence  whether  large  infrastructure  investments  take  place,  including:  (i)  the  availability  of  capital  in  the  market;  (ii)  the  risk‐weighted  return  of  the  project;  and  (iii)  the  attractiveness  of  alternative  investment  opportunities  and  the  performance  of  similar  infrastructure  projects  (Ernst  &  Young,  2011).  With  respect  to  large  port  and  rail  infrastructure  investments  undertaken by Transnet, a first hurdle faced by these projects is that they compete for finance against  other projects across the various divisions of Transnet. Once approved, these significant and material  transactions have to comply with Section 54(2) of the Public Finance Management Act (PFMA), which  requires  submitting  information  about  the  transaction  to  the  Treasury  and  the  Minister  of  Public  Enterprises, before they are approved. Taken together, the competition against other projects within  Transnet, the requirement to present a viable business case and the limitations of Transnet’s balance  sheet,  means  that  key  infrastructure  projects  may  remain  unfinanced.  An  example  of  this  is  the  Waterberg  Heavy  Haul  Coal  Line,  which  is  a  key  strategic  project  that  has  not  taken  place  due  to  financial  constraints.  This  is  detrimental  to  the  broader  economy  and  also  to  regional  integration,  given its potential importance in linking the bulk commodity sectors in Botswana to export markets.    Projects  can  also remain unfinanced  in  the situation  where key players refrain  from  investing due to  the  reliance  on each  other  to  initiate  the  project. For  example,  Transnet  is  unable to  invest  in  a new  coal line if it requires a “take‐or‐pay” contract with mining companies who are reliant upon Eskom to  decide  on  a  cost‐plus  coal  pricing  formula  for  non‐exported  coal.  Eskom  is  unable  to  determine  a  pricing formula as they are dependent on  Transnet to invest in the rail  infrastructure.  These “catch‐ 22” situations may require the government intervention to de‐risk investment projects and induce the  private sector and SOCs to co‐invest in projects that they would otherwise refrain from pursuing.   4.2 Ineffective regulation   The failure to invest appropriately in the core freight transport infrastructure is partly a function of a  regulatory system that has failed to manage pricing, promote competition and eliminate practices like  cross‐subsidization.     Inadequate regulatory framework  South  Africa  has  a  fragmented  approach  to  economic  regulation  of  the  transport  sector.  There  are  regulators  in  aviation  and  ports,  yet  there  is  no  explicit  economic  regulation  of  rail  and  roads.  The  tariffs  of  two  of  Transnet’s  operating  divisions,  namely  Pipelines  and  National  Ports  Authority,  are  regulated  by  independent  regulators.  Tariffs  for  freight  rail  and  port  terminal  operations  are  set  by  the  Transnet  management  (as  per  the  shareholder  compact  with  the  Department  of  Public  Enterprises) and are therefore unregulated.     16 South  Africa’s  current  freight  rail  regulatory  regime  does  not  possess  most  of  the  features  of  economies that perform well on the basis of volume growth, volume density, train performance and  staff  productivity.  The  freight  rail  regulatory  regime  lacks  a  settlement  process;  rules  on  pricing,  investment and access; and an independent regulator with legislated investigative, enforcement and  decision‐making  powers.  The  same  applies  to  the  terminal  operations  at  South  Africa’s  ports  –  TPT  manages 16 cargo terminal facilities across the South African ports. Although many private companies  are  involved  in  the  port  terminal  operations,  they  mostly  operate  in  individual  markets  and  do  not  compete with TPT, or with each other.20     Department  of  Transport  plans  to  improve  the  regulation  of  the  sector  by  establishing  the  STER.  At  this stage the STER is proposed to cover road, rail, aviation and maritime transport. It is intended that  the STER will be self‐funded through a surcharge levied on the regulated entities, based on the cost of  regulating  a  particular  sector.  If  this  is  insufficient,  the  STER  can  be  funded  through  the  money  appropriated by Parliament.    Failure to force transparency in cross‐subsidization  Transnet’s  centralized  structure  (where  a  single  CEO  and  board  approve  decisions  for  all  of  its  operating divisions) allows the company to move funds between operating divisions. As a condition of  the  petroleum  levy  and  the  National  Ports  Act,  Transnet  is  required  to  corporatize  its  Pipelines  and  National Ports Authority operating divisions. Transnet has indicated that the corporatization of these  two operating divisions is likely to have a material financial impact – it raises capital using its complete  balance sheet – and could constitute a default of its funding agreements (Transnet, 2014b).     There are two types of cross‐subsidization that takes place within Transnet: (i) cross‐subsidy within an  unregulated sector between consumers of the same output (within a vertically integrated entity – e.g.  TFR);  and  (ii)  cross‐subsidy  between  regulated  and  unregulated  sectors  which  have  economically  distinct outputs (within a horizontally integrated entity – Transnet) (Heald, 1997). The first type occurs  within  TFR  between the  heavy  haul  and the  general  freight businesses. In this  case,  a certain degree  of  cross‐subsidization  is  unavoidable:  there  are  costs  that  are  common  to  both  business  units.  Even  strict  accounting  rules  for  the  separation  of  are  unlikely  to  prevent  this.  The  second  type  of  cross‐ subsidy  occurs,  for  example,  from  the  profitable  Pipelines  and  National  Ports  Authority  divisions  to  the  rest  of  Transnet. The  National Ports Authority,  which  generated  22  percent  of  its  EBITDA  and  13  percent of its revenue, received only 9 percent of its capital investment. This is not a once‐off anomaly,  using  historic  financial  data  it  is  clear  that  it  reflects  a  trend:  despite  TNPA  being  one  of  Transnet’s  most profitable divisions, its share of total investment has declined in recent years.     Profits  from  Transnet’s  more  profitable  divisions  are  being  diverted  to  the  freight  rail  division  to  correct  for  historical  underinvestment.21  This  diversion  of  profits  may  have  the  unintended  consequence  of  undercapitalizing  key  components  of  the  freight  logistics  network,  such  as  the  port  system,  in  order  to  compensate  for  years  of  underinvestment  in  freight  rail.  Also,  it  is  possible  that  cross‐subsidization delays Transnet’s response to the competitive pressure from road haulage: profits  generated  in  the  export  commodity  lines  and  other  businesses  to  some  extent  permit  continued  underperformance of the general  freight business.  Cross‐subsidies continue to distort the  incentives  for efficient cost recovery which prevents  a  business  from  improving capacity allocation,  responding  to user needs and maximizing cost‐recovery for use of infrastructure.                                                                20 Examples include the RBCT operated by coal producers, the SA Sugar Terminal operated by the South African Sugar Industry  Association and handling of the bulk petroleum cargo.  21  This  is  based  on  an  analysis  of  data  from  2010  to  2015.  The  unavailability  of  earlier  data  prevents  an  understanding  of  historical trends in cross‐subsidisation. For example, it may be that historical underinvestment in rail is partly due to the fact  that the port system previously received the bulk of investment based on a more attractive return on investment (ROI). One  could  argue  that  the  ROI  for  investment  in  freight  rail  versus  port  infrastructure  was  skewed  by  an  unlevel  playing  field  between road and rail as well as port tariffs that are very high by international standards.   17   Box 4: Subsidizing freight rail  Although  many  rail  services  have  close  substitutes  in  other  transport  modes,  these  other  transport  modes  are,  in  most  cases,  not  yet  efficiently  priced  (i.e.  reflecting  all  infrastructure,  accident,  environmental  and  congestion costs). For example, although there are individual exceptions, it is not yet common for road prices  (where they exist) to vary with congestion levels. If the road mode is underpriced, it is economically efficient  (if only second best) to also underprice the rail mode, with associated subsidies if necessary. In the absence  of government intervention, the price of rail services would be too high and the consumption of rail services  would  be  too  low  relative  to  other  transport  modes.  Due,  in  part,  to  this  mispricing  of  substitute  modes  virtually all OECD countries subsidize the rail sector in some way.     Source: Structural reform in the rail industry (OECD, 2005)    One  could  argue  that  Transnet’s  general  freight  rail  business  operates  in  a  distorted  market  since  it  competes with a road freight sector which is not efficiently priced. However, this cannot justify opaque  cross‐subsidies. Without adequate controls and efficiency incentives, cross‐subsidies could be costlier  to the economy as a whole than transparent transfers and open tenders for infrastructure upgrading  and services provision (Stoerer and Teljeur, 2003). The current opaque method of cross‐subsidization,  determined by a commercial entity is highly undesirable.   4.3 Highly competitive road freight sector that benefits from an unlevel playing field  The regulatory environment of South Africa’s freight transport sector not only impacts relative modal  efficiencies through its  impact on pricing and investment decisions  in rail and  ports directly, but  also  through the competition it creates in the road freight sector.     Deregulation and increasing dominance of the road freight sector  The deregulation of road freight transport allowed firms to compete with the rail sector, and it started  to  gain  in  market  share  from  the  1990s.  Growing  market  share  led  to  large  investment  by  road  transporters and logistics companies, particularly in the 2000s based on strong economic growth. The  relatively low barriers to entry also meant that several new companies entered the market while firms  divested from in‐house logistics to focus on core operations. The privately owned and operated road  transport carriers quickly responded to the new market conditions (e.g. developing the new 56 tonne  GVM Superlink truck), whereas the railway did not.    As a result, the road freight sector is highly competitive, even in the transportation of bulk goods over  long distances, which is typically the where rail freight should be most competitive. Dry bulk, used in  domestic  steel,  energy  and  construction  industries,  represents  the  majority  of  domestic  freight  in  South Africa in volume terms. And more than 80 percent is moved by road (CSIR, 2014). For agricultural  goods  the  road  bias  is  even  higher,  only  4.4  percent  of  agricultural  dry  bulk  flows  are  moved  on  rail.   In terms of containers, road transport also dominates. Of the 964,000 containers that were exported  through South African ports, only 15 percent arrived at the ports by rail (Transnet, 2014a).    High levels of competition and a privileged regulatory environment  The  competitiveness  of  road  compared  to  rail  is  in  part  due  to  the  high  levels  of  competition  within  road transport. The deregulation of freight transportation led to increased supply from new trucking  companies, causing road freight tariffs to fall. There is a degree of consensus among transport officials  that  the  growth  in  road  freight  transportation  has  been  too  fast  and  that  some  freight  should  be  encouraged to return to rail. There is concern that the level of competition in the trucking industry is  excessive and destructive. The weak economic climate, combined with increased trucking capacity has  intensified  competition,  reducing  tariffs  further  for  road  freight.  The  intense  competition,  combined  with  a  lack  of  enforcement,  has  contributed  to  trucking  operators  overloading  their  vehicles,  18 neglecting  maintenance,  re‐equipping  their  existing  fleets  over  purchasing  new  vehicles  and  encouraging drivers to speed and work long hours to remain competitive.     Road  transporters  enjoy  several  advantages  that  have  eroded  the  ability  of  railways  to  compete  effectively  against  rail.  These  include:  (i)  high  gross  vehicle  mass  (GVM)  limits  of  56  tonnes  which  is  higher than the international norm;22 (ii) high rates of overloading of trucks and a lack of enforcement;  (iii)  externality  effects  such  as  congestion,  emissions  and  accidents  not  internalized  into  road  freight  transporters’  cost  base;  and  (iv)  inadequate  road  infrastructure  charging  to  road  freight  operators  (Department of Transport, 2015).     These  advantages  held  by  road  transport  have  contributed  to  making  rail  uncompetitive  in  market  segments where  it  should  inherently outcompete road  freight.  This  not only  has  implications for on‐ going investment in rail but has wider consequences for South Africa.    4.4 Limited private sector participation in terminals and branch line operations  Increasing  investment  in  the  freight  logistics  system  and  improving  service  provision  to  the  export  sector  could  benefit  significantly  from  greater  private  sector  participation,  both  in  investments  and,  more  critically,  operations.  Many  other  countries  partnered  with  the  private  sector  to  make  investments needed to enable their railway system to transition from the terminal decline phase to a  new railway  growth curve (e.g.  investments  in standard gauge to  enable greater  speeds  and heavier  loads  as  well  as  double  stacking).  Similar  approaches  have  expanded  capacity  and  improved  performance in ports. Allowing private sector participation also encourages competition to stimulate  effectiveness  and  efficiency  within  the  sector.  Private  sector  participation  can  range  from  on‐rail  competition  on  open  access  infrastructure,  to  parallel  competition  among  vertically  integrated  railways that serve the same origin and destination areas (Department of Transport, 2015).    Despite  Transnet  having  a  clearly  articulated  private  sector  participation  (PSP)  strategy,  there  is  currently  very  little  private  sector  involvement  in  the  port  and  rail  network.  Transnet’s  current  approach  to  PSP involves  evaluating each  opportunity on a case‐by‐case basis.  As  a result,  PSP takes  place  mostly  in  cases  areas  where  specialist  private  sector  expertise  is  necessary  (e.g.  intermodal  terminals  to  consolidate  volumes)  or  when  an  investment  is  not  funded  by  the  MDS  (e.g.  Operation  Phakisa oil and gas investments at selected ports).     Failure to secure private sector participation to maintain branch line network  Of South Africa’s  939  mtpa of  total surface  freight transported,  66 mtpa or  7  percent travels  next to  or  on  branch  lines,  but  only  9.1  mtpa  of  this  is  currently  on  rail  (Simpson  and  Havenga,  2010).  Rail  branch lines, which are characterized by multiple origin‐destination pairs, single wagonloads, multiple  loading  sites,  low  axle  load  limits  and  diesel  traction  (Department  of  Transport,  2015),  traditionally  played a critical role in serving rural communities and the agriculture industry in particular. However,  their  increasing  unprofitability  together  with  the  regulatory  shift  in  favor  of  road  has  contributed  to  their decline.     Although  public‐private  arrangements  have  been  put  in  place  in  many  countries  to  support  branch  line  operations,  this  has  failed  to  take  hold  in  South  Africa.  In  cases  where  private  entities  have  negotiated access arrangements to branch lines with TFR, these arrangements tend to be very limited  and confined to discrete areas associated with private sidings attached to agricultural, manufacturing  or mining facilities (Department of Transport, 2015). Similarly, attempts to interest the private sector  in operating  selected branch lines  have  been unsuccessful. Existing private sector rail operators (e.g.                                                               22 In most European countries it is 40‐44 tonnes, including the UK. In the USA the maximum GVM is 36 tonnes, unless a special  permit is granted. When the maximum GVM was raised to 60 tonnes in Sweden, virtually all freight transport moved to road  and the rail services focused on passenger transport  19 Grindrod  and  Sheltam)  as  well  as  potential  operators  (e.g.  Imperial  Logistics)  were  interested  but  ultimately did not participate because the conditions were not attractive enough. This is likely related  to several factors, including:   The  volumes  were  unable  to  generate  enough  revenue  to  cover  the  fixed  infrastructure  costs  based on the access fee charged by Transnet.   The viability of some branch lines depends on passing through the main network, which requires  a shared operational interface with the mainline operator.    Transnet would prefer to lease its own rolling stock to national and regional operators on branch  lines at a daily hire charge, while many private sector operators would prefer to operate their own  rolling stock.    Related  to  branch  lines  is  the  issue  of  sidings,  which  connect  many  private  enterprises  in  industrial  areas throughout South Africa to the rail system. Many of these sidings are no longer operational, and  many have been lifted, because serving them with small numbers of rail wagons is no longer financially  viable. The general rule is that customers have to pay for the siding construction and its maintenance,  which is then operated by TFR or privately (as in the case for many mines). Furthermore, the railway  safety regulator demands that all owners of private sidings must be registered as an operator.23   4.5 Weak and patchy regional integration  Given  the  large  and  growing  importance  of  African  regional  markets  for  South  African  exporters,  in  particular  for  smaller  exporters,  the  efficiency  of  the  freight  transport  network  to  support  regional  cross‐border trade is critical. A number of barriers – both policy and operational in nature – continue  to restrict the flow of trade across borders.     Border inspections contribute to unnecessary delays for freight  The  main  constraint  to  effective  regional  road  freight  transportation  is  a  lack  of  harmonization  of  standards and pricing across SADC. There are also non‐tariff barriers that exist across SADC that inhibit  the ability of road transporters to move cargo across the region. These range from regular harassment  by  traffic  and  police  officials,  imposition  of  incorrect  fines  or  parking  fees  or  withholding  taxes  at  border posts and illegal impounding by traffic officials.    Despite these restrictions and barriers most firms continue to rely on road transport into the region.  However, the nature of cross‐border traffic (most of which is long distance) should be ideal for rail. In  practice rail freight often faces long delays in moving across regional borders in Southern Africa. The  result  is  that  transit  and  turnaround  times  for  cross‐border  freight  on  rail  in  the  region  are  typically  longer than for road freight.     One reason for this is unnecessary border inspection. Goods on rail should be able to be cleared either  at the port,  an ICD in the origin or destination country, or  in the factory of the importer or exporter.  In the absence of a specific identified risk, trains should not be stopped for inspection en route.24 But  stops at the borders, more often for immigration checks on staff working on the trains than for goods  inspection, are very common. The unnecessary stops are aggravated by the operations of borders in  the region. First, the use of one‐stop border posts (OSBPs) remains in its infancy. Chirundu (between  Zambia and Zimbabwe) and Mamuno (Namibia‐Botswana) are in place, and OSBPs are being planned  at Resano Garcia (South Africa‐Mozambique) and Beitbridge (South Africa‐Zimbabwe). However, even  those  that  are  in  place  are  still  largely  about  shared  infrastructure  and  not  truly  integrated  border                                                               23  Although  many  municipal‐owned  sidings  have  been  neglected  and  abandoned,  there  are  some  that  are  maintained  by  Transnet to ensure safe operations.  24  Even  in  the  case  of  freight  carried  on  board  passenger  rail,  immigration  procedures  can  be  carried  out  at  origin  or  destination or while the train is in motion.  20 posts,  so  delays  remain.  Second,  with  the  exception  of  Beitbridge,  no  border  post  in  the  region  operates on a 24 hour, 7‐day‐week basis, resulting in significant queuing and delays.    The  biggest  factor  contributing  to  delays  in  cross‐border  rail  movement  are  not  related  to  customs,  immigration or other border‐related procedures but instead the lack of coordination among national  (monopolistic) rail systems in the region. Specifically, the problems relate to a lack of reciprocal access  rights  among  national  operators  and  a  failure  to  coordinate  operational  planning.  For  example,  locomotives from country A may not be allowed to operate on the network in country B because the  operator  of  the  network  in  country  B  cannot  guarantee  technical  assistance  to  broken  locomotives  belonging  to  another  operator  (AICD,  2011).  As  a  result,  locomotives  often  stop  at  the  border  and  hand  over  to  another  operator,  leading  to  long  interchange  delays.  An  analysis  on  the  north‐south  corridor  (AICD,  2011)  indicated  that  a  rail  journey  of  3,000km  from  Kolowezi  (DRC,  near  the  Zambia  border) to Durban can take up to 38 days to complete, of which  29 days are spent at the border due  to delays – resulting in an effective speed of less than 4 kilometers per hour. Reducing border‐related  delays will have a huge impact on the viability of rail for regional traffic.    5 Policy options based on international experience It is clear from the assessment above that a range of reforms are needed to deliver a more accessible  and  competitive  rail  and  ports  sector.  This  section  identifies  policy  options  based  on  examples  from  other countries that have implemented these approaches successfully and as well as the key principles  that  were  identified  in  the  National  Freight  Logistics  Strategy.  It  is  focused  around  4  broad  interventions:  Institutional reforms to promote competition and get the prices right  Private sector participation to increase investment and improve service delivery  Information and coordination to address market failures and improve access  Cooperation to improve intermodal, interregional and institutional interfaces  5.1 Institutional reforms to promote competition and get the prices right  The institutional landscape that governs the port and rail system in South Africa is unique: in no other  country  does  a  single  entity  manage  port  and  terminal  operations  as  well  as  the  freight  rail  system.  Furthermore, although Transnet has a complete monopoly across many of its operating divisions, not  all  its  activities  are  regulated  by  an  independent  regulator.  Delivering  a  more  broadly  accessible  and  competitive rail and ports sector may therefore require a reform of the institutional landscape.   5.1.1 Regulation for competitive pricing   The pricing of South Africa’s port and freight rail system is uncompetitive by international standards.  The high cost of domestic transportation is cited by exporters and importers as the most problematic  factor  for  trade.  This  can  be  attributed  to  three  factors:  (i)  the  lack  of  an  economic  regulator  for  rail  (Transnet  sets  its  own  tariffs  and  performance  standards,  which  are  monitored  by  the  DPE  through  the  shareholder  compact);  (ii)  Transnet’s  monopoly  in  the  rail  and  port  network  and  resultant  cross‐ subsidization  that  takes  places  within  Transnet  which  may  obscure  inefficiencies;  and  (iii)  a  lack  of  competition  due  to  the  very  limited  private  sector  participation  in  the  port  and  rail  system  in  South  Africa. Addressing these three factors is likely to contribute to lower port and rail prices and boost the  competitiveness of South  African firms. Below we  look at how other countries have addressed these  factors and draw on some of the international best practice.    Regulating the freight rail industry  In  freight  rail  there  is  no  single  best  practice  model  because  regulation  needs  to  reflect  the  characteristics  of  the  rail  sector  of  a  particular  country.  Globally,  most  railways  tend  to  be  vertically  21 integrated (i.e. infrastructure and services are provided by the same company, usually state‐owned).  Formerly planned economies (such as China, India and Russia) have vertically integrated railways, with  one dominant operator, where price and quality are regulated by ministries or state entities. The US  uses light‐touch regulation of its vertically integrated private railways, whereby the entity negotiates  its tariffs with shippers. The regulator only sets tariffs when there is a customer complaint. The EU and  Australia have unbundled railways and allow competing operators access to the infrastructure. There,  regulators do not regulate the final market, but ensure fair access and encourage competition.     The  institutional  structure  of  regulators  differs  between  countries.  Larger  economies,  especially  in  Europe,  tend  to  have  dedicated  rail  regulators  (e.g.  UK,  France  and  Italy).  Small  and  developing  countries  favor  multi‐sector  regulatory  models  (although  the  US,  Canada  and  Germany  are  large  country  exceptions  here).  According  to  the  World  Bank’s  Port  Reform  Toolkit  (World  Bank,  2007),  a  multi‐sectoral agency – such as the proposed STER – is well suited for developing countries that lack  the necessary financial, human and administrative resources to develop  separate agencies. It  should  also  avoid  regulatory  capture  by  a  specific  industry  or  ministry  and  support  integrated  transport  planning. A multi‐sectoral agency may not promote in‐depth sector‐specific expertise, but this can be  addressed  by  some  technical  specialization  within  the  agency.  Bolivia  and  Peru  are  the  leading  countries in the introduction of a new generation of transport agencies, inspired by the integrated US  model.  These  agencies  cover  all  transport  sectors  and  have  their  own  sources  of  funding,  gathered  from fees, and rely on this funding to subcontract skills which they lack in‐house. Both these countries  have regulatory agencies that are much more independent from policy makers than the US case.    Regulatory best practice advocates a financially independent regulator, free from state intervention.  As an example, the UK’s rail economic and safety regulator is independent and funded through license  fees and safety levies. It is accountable through parliament and the courts, but members of the board  are  appointed  by  the  Secretary  of  State  for  Transport,  contrary  to  recommendations  by  the  World  Bank (2007).     International experience highlights the importance of the intervention of a regulator in service quality  standards,  infrastructure  investment  and  access  to  infrastructure.  Financial  and  political  independence  is  deemed  vital  for  an  effective  rail  regulator.  However,  there  is  no  best  practice  approach for the institutional structure or tariff methodology.     Addressing cross‐subsidization within network industries  If the activities of Transnet’s freight rail division become regulated, it will likely contribute to a fairer  pricing regime as well as better service quality. However, because Transnet is a horizontally integrated  entity, it could respond to economic regulation by becoming a more efficient organization or choose  to mask inefficiencies by subsidizing TFR using profits from other profitable divisions.     Eliminating  cross‐subsidies  within  network  industries  can  contribute  to  efficient  cost  recovery  (Pietrantonio  and  Pelkmans,  2004).  Forcing  out  cross‐subsidization  reveals  all  sources  of  cost  generation, failures and responsibility in the management of services. This creates incentives for good  management:  having  identified  the  real  sources  of  costs,  a  business  entity  is  able  to  minimize  that  source, eliminate practices  which  inflate costs  and  invest  in  innovative technologies to  reduce costs.  The  discovery  of  the  "true"  costs  of  providing  a  service  (or  at  least  the  discovery  of  what  costs  are  excessive  or  wasteful),  may  prompt  optimal  management  decisions  focusing  on  core  activities  or  proper outsourcing of non‐core business.    Box 5: Eliminating cross‐subsidization by unbundling a vertically or horizontally integrated entity  Removing  and  preventing  cross‐subsidization  creates  fair  conditions  for  potential  entrants  as  well  as  other  direct  competitors  outside  the  affected  industry.  Horizontal  and  vertical  separation  is  necessary  to  discover  22 the “true” costs of running a large network operator and the required subsidy level to allow safe and reliable  infrastructure and the services associated with it (Pelkmans, 2001).     Many  countries  have  implemented  the  vertical  separation  of  their  freight  rail  sectors  by  separating  railway  infrastructure from operations. This is because in the freight rail sector the natural monopoly element can be  found mainly or only in the infrastructure that rail operator relies on: tracks, stations, marshalling yards and  signaling  for  rail  (Pelkmans  and  Luchetta,  2013).  When  infrastructure  is  separated  from  the  actual  services  supplied then these services can be supplied by the incumbent as well as new entrants.    Separating  railway  infrastructure  from  operations  in  freight  rail  is  difficult  because  of  its  unique  characteristics,  which  include:  i)  very  high  share  of  fixed  and  sunk  costs  (up  to  90  percent  of  total  costs);  ii)  strong  economies  of  density;  and  iii)  multiproduct  nature,  i.e.  the  same  railway  infrastructure  connects  various origins and destinations for both freight and passenger transport (Preston, 2012). Others have shown  that strong economies of density can also mean that a single service monopolist operating all the routes turns  out  to  be  more  cost‐efficient  than  a  multitude  of  competitive  players  (Pelkmans  and  Luchetta,  2013).  Introducing competition may also reduce technical efficiency and a more appropriate approach may involve  the  concession  of  parts  of  the  network  to  allow  potential  entrants  to  show  how  the  business  can  perform  better (Pelkmans, 2001). These potential entrants will also have an incentive to pre‐empt later entry through  strong performance.    Eliminating cross‐subsidization within Transnet must be sensitive to its potential impact on the overall  financial health and existing funding arrangements of Transnet (which will have been negotiated with  these cross‐subsidies in place). However, as suggested by Pelkmans (2001), if the unbundling of a state  owned entity is not desirable because the overall benefit to the economy is unclear, weaker solutions,  such  as  separate  accounting  divisions  within  the  entity  or  a  prohibition  of  data  flows  between  sub‐ divisions may also be acceptable. The introduction of separate accounting divisions or transparency in  the form of separate audited ring‐fenced financial statements for the various operating divisions will  ensure cross‐subsidies are made explicit and inefficiencies can be exposed. This will help to eradicate  opaque  and  discretionary  cross  subsidies  as  well  as  provide  the  means  for  rigorous  efficiency  monitoring (Storer and Teljeur, 2003).    Box 6: Implementing Institutional Reform: Lessons from Europe    Ensure  managerial  independence  of  the  infrastructure  manager.  Governments  need  to  unbundle  the  infrastructure  management  from  any  rail  operator.  Ownership  rights  should  be  exerted  by  different,  independent authorities or ministries.    Where unbundling has occurred, ensure that relations between the infrastructure manager and operator(s)  are  placed  on  a  contractual  basis.  These  contracts  should  be  based  on  transparent  and  equal  access  conditions  to  the  infrastructure,  and  should  be  published  in  regularly  updated  network  statements.  Framework  agreements  providing  certainty  of  capacity  available  over  several  years  would  be  a  positive  development.    Set  a  charging  framework  based  on  the  direct  costs  of  operating  a  service.  Within  this  framework,  the  infrastructure  manager  can  then  set the track  access charge. The  level  of  charges for freight  trains  needs to  be kept in line with what they can bear in order to make them competitive relative to other transport modes.     Improve corporate governance in state rail companies. A number of countries have changed the legal status  of their rail undertakings to that of joint‐stock  companies, which is a corporate structure selected to ensure  managerial independence and commercially‐oriented behavior. However, in practice this has often led to the  creation of joint‐stock companies on paper, with significant interference from transport ministries in day‐to‐ day  decision making, which  prevents  the kinds  of  decision‐making that can  be  expected  from  operating in a  market environment.    23 Require  financial  accounts  to  be  prepared  and  audited  according  to  International  Financial  Reporting  Standards (IFRS)—and require that they be published. To assess the financial performance of rail companies,  systematic  and  comprehensive  financial  accounts  need  to  be  prepared  according  to  IFRS  and  audited  by  independent audit companies on a line‐of‐business basis (i.e. ring‐fenced by operating division).     Source: “Railway Reform in South East Europe and Turkey: On the Right Track?” World Bank (2011a)    The  National  Rail  Policy  Green  Paper  argues  that  the  core  railway  network  should  remain  vertically  integrated and operated by TFR, who will also provide access to PRASA for regional and long distance  passenger trains as well as private operators, subject to third party access and regulation by the STER.  This  may  indeed  be  the  most  appropriate  policy.  However,  it  must  be  complemented  by  an  analysis  of the financial structures that underlie the system so that these are made clear and transparent. Only  then can the implications of vertical integration or alternatives be understood properly.    5.1.2 Leveling the playing field between road and rail   South  African  freight  rail  cannot  compete  effectively  because  it  is  operationally  inefficient,  has  to  overcome  a  legacy  of  underinvestment  and  faces  a  road  transport  sector  that  enjoys  a  favorable  regulatory environment (Department of Transport, 2015). It is the role of government transport policy  to place rail and road transportation on an equal footing: the legal provisions and the level of financial  contribution  of  the  state  for  railway  and  road  infrastructure  should  be  equivalent,  which  will  allow  users to make the socially optimal choice between the two modes (World Bank, 2011b). As long as the  financial  support  of  the  state  is  reflected  in  an  unbiased  manner  in  the  transportation  tariffs  for  competing  modes  of  transport,  the  market  will  generate  enough  resources  to  cover  infrastructure  operation  needs.  Strategies  to  level  the  playing  field  with  rail  include  stricter  enforcement  of  the  country’s traffic laws, full cost recovery from road freight operators who are generally believed to pay  less than their share of road use and related external environmental costs, and major improvements  in rail services (Department of Transport, 2015).    A  major  challenge  in  addressing  the  imbalance  between  road  and  rail  usage  is  ensuring  competitive  neutrality  between  road  and  rail  pricing.  This  means  that  neither  mode  of  transport  is  subject  to  a  competitive  advantage  relative  to  the  other  by  virtue  of  pricing  structures  which  do  not  account  appropriately  for  costs.  Current  road  and  rail  access  charging  regimes  provide  an  artificial  price  advantage  to  road  freight,  which  undermines  the  use  of  more  fuel  efficient  and  sustainable  rail  transport.  In  many  countries,  heavy  goods  vehicles  (HGVs)  are  effectively  subsidized  by  other  road  users and do not pay appropriately for the maintenance costs arising from the negative externalities  that they inflict on the road network (The Australian Railway Association, 2010).     Another  challenge  is  the  timing  and  short‐term  effects  of  a  strategy  to  level  the  price  discrepancies  between  road  and  rail.  Stricter  regulation  and  a  more  cost  reflective  pricing  of  road  users  without  concurrent improvements in rail reliability will result in road users continuing to use road rather than  rail, but at a higher cost. This will further erode the competitiveness of exporters and therefore would  undermine  the  fundamental  objective  of  this  note.  Therefore,  in  the  South  African  case  road  pricing  reform cannot occur in isolation to wider transportation reforms that genuinely deliver more a more  competitive overall transport and logistics environment.    There are several methods to generate funds for building and maintaining road networks. Roads can  be treated as part of the general obligation of government and funded from general revenue sources.  Alternatively,  they  can  be  funded  from  user  fees  on  road  users,  or  by  some  combination  of  general  taxes  and  user  fees  on road users.  User fees  are  broadly viewed  as being  the  more  equitable way  to  fund  roads.  From  an  efficiency  perspective,  such  fees  are  also  a  more  efficient  method  to  generate  road  funding.  However,  the  efficiency  effects  can  be  generated  only  if  costs  are  distributed  appropriately across road users.   24   Internationally there is a movement towards more sophisticated methods of road tolling to generate  funds for road building and maintenance, including vehicle miles travelled and weight miles travelled  user fees. Fuel taxes do not capture distance‐related externalities closely because they are insensitive  to time and location, and fuel consumption is only weakly correlated with vehicle characteristics such  as size and axle weight that contribute to congestion, accidents and road damage.    There  is growing evidence that distance based  user charging  is the most efficient method, especially  on  a  national  basis.  It  can  be  implemented  in  a  number  of  ways  including:  automatic  number  plate  recognition using fixed cameras, short range sensors together with tags or global navigation satellite  systems (GNSS). GNSS allow the  full network to be included in the charging system.  However, these  systems  are  often  complex  to  implement  and  administer  –  particularly  in  comparison  to  fuel  taxes  –  and may be met with resistance from users.    Box 7: International examples of road user pricing reforms   In  2006  Namibia  introduced  a  mass‐distance  charging  (MDC)  system  to  recover  the  excess  variable  cost  for  HGV’s that cannot be recovered using fuel levies only. MDCs are expressed in terms of a rate per distance and  rates  increase  with  the  weight  of  a  vehicle.  Initially  the  MDCs  were  based  on  the  mass  of  HGV’s  and  was  payable annually on the basis of an assumed average travelling distance. However, this was strongly resisted  by  the  organized  trucking  industry  as  the  payment  was  based  on  an  assumed  distance  travelled  instead  of  actual distances. In 2007, a revised system was introduced based on self‐assessments for the actual distances  travelled in Namibia per annum.     Several  methods  of  road  user  charging  have  been  used  across  EU  countries,  including  tolling  systems  based  on  a  period  of  time  (time  vignettes),  network  wide  electronic  tolling  and  concession  tolls.  Distance  based  charging systems are considered to be the ideal long‐term solution, and has the most support from industry  who  considers  it  the  fairest  way  to  charge  road  users.  Distance  based  systems  have  been  shown  to  be  the  most effective in reducing empty running and vehicle kilometers.     The  Netherlands  and  Switzerland  implemented  whole‐of‐network  charging,  which  monitors  individual  road  use  of  all  urban  and  non‐urban  roads  based  on  a  combination  of  distance,  mass  and  location.  In  the  Netherlands,  this  system  has  been  successful  in  ensuring  full  cost  recovery  for  infrastructure,  improved  allocation of infrastructure investment and a strong demand management tool.     In Germany, a distance based charging scheme on HGV’s came into operation in 2005. Germany implemented  heavy  vehicle  charging,  which  is  a  limited  application  of  whole‐of‐network  charging,  to  target  the  heaviest  contributors to road damage. The system uses satellite‐based technology with other technologies. The HGV’s  charge applies to vehicles over 12 tons using 12,000 km of federal motorways, and is a function of the distance  traveled,  the  number  of  axles  and  emissions  class.  The  system  has  exceeded  expectations  in  terms  of  reliability and enforcement and has led to reductions  in empty truck trips and an increase in the proportion  of trucks that meet high emissions standards. Collection costs amount to 15 to 20 percent of revenues. These  costs  are  comparable  to  those  for  established  infrastructure  based  urban  systems  and  they  are  likely  to  decrease with advances in technology and experience.     Source: SADC Protocol on Transport, Communications and Meteorology in the SADC Region (1996)  5.2 Private sector participation to increase investment and improve service delivery  Introducing greater private sector participation in the freight rail system and port operations can be a  valuable tool to improve access and is likely to deliver improved reliability.    Status of private participation in freight rail   The private sector is already a railway operator in South Africa, but only on private lines. For example,  Arcelor Mittal, the South African steelmaker, operates 170km of rail track and 34 locomotives within  25 their  own  premises.  The  private  sector  is  also  working  jointly  with  Transnet  on  cross‐border  railway  services (north‐south corridor in Zimbabwe, and likely soon on the Maputo Corridor).     Mainline  access  to  private  sector  operators  (“open  access”)  is  effectively  a  non‐exclusive  operating  concession.  Such  access  is  being  supported  by  governments  in  other  southern  and  east  African  countries  to  attract  new  customers  to  rail  and  to  lower  unit  fixed  infrastructure  costs.  However,  railway  operators  generally  resist  the  concept  of  open  access.  In  South  Africa,  Sasol,  a  major  TFR  customer,  is  trying  to  negotiate  a  concession  to  operate  their  own  train  between  their  plants  in  Sasolburg  and  Secunda,  which  would  cover  a  distance  of  about  200km,  including  branch  as  well  as  main lines. If a solution is found, this may provide an opening for similar arrangement with other major  rail or potential rail customers.    Many  opportunities  for  private  sector  participation  lie  in  terminal  management  and  operations,  and  management of cross‐border and multi‐modal transport operations (discussed in a Section 5.4 below).  Another  key  role  for  the  private  sector  is  to  assist  the  rail  operator  in  the  financing  or  bankability  of  new projects or services. Many of the large  planned infrastructure projects, such as the  extension of  the coal export line to the new coal mines in the Waterberg and Botswana as well as the new Durban  dig‐out  port, will rely on contracts and  guarantees being provided by  the private sector. It is difficult  for  Transnet  to  fund  these  projects  from  their  own  balance  sheet  without  some  private  sector  participation  or  “off‐take”  commitments  in  the  form  of  long‐term  take‐or‐pay  contracts,  which  are  difficult  to  obtain  for  greenfield  projects.  The  viability  of  these  take‐or‐pay  contracts  for  coal  miners  depend,  in turn,  on commodity  prices  as  well as the  prices received  from  Eskom  for non‐export coal  (since most major coal mines service both Eskom and the export market).    Resurrection of the branch line network  The National Rail Policy Green Paper (2015) sets out South Africa’s approach to branch lines, including  the role of the private sector. According to the suggested approach, economically viable or  marginal  branch  lines  that  TFR  chooses  not  to  operate,  and  that  are  categorized  as  non‐strategic  by  other  spheres  of  government,  are  to  be  concessioned  at  government  discretion  to  others  (including  the  private sector). This approach is unlikely to promote the resurrection of the branch line network. There  may be  a need  for the STER to re‐evaluate this approach to ensure that opportunities offered to the  private sector contain genuine value and an appropriate sharing of risks.     Previous failed attempts to attract private sector investment into branch  lines highlight the need for  additional  criteria  for  the  concession  of  branch  lines  beyond  what  is  proposed  in  the  Green  Paper.  These criteria should include the following:   All  traffic  on  the  branch  line  is  included  in  the  concession  where  this  is  required  to  improve  the financial viability of a branch line.   The track is maintained by TFR to contracted standards, which is likely to require subsidies by  national government that are partially or wholly offset by an agreed track access fee paid by  the concessionaire.    The  concessionaire  is  given  operating  rights  to  the  mainline  network  for  traffic  which  is  generated along the branch lines. Alternatively, a joint operating center is set up by Transnet  and the concessionaire to manage the freight movement from origin to the final destination.   The  interim  rail  regulator  (and  eventually  the  STER)  regulates  the  long  term  tariffs  for  both  Transnet and the concessionaire.   Subsidies  from  government  may  be  necessary  to  induce  private  sector  participation  in  strategic lines that TFR or government entities are unwilling or unable to operate.     Meeting these criteria will require: (i) a functioning STER; and (ii) a framework for how these subsidies  would work and the conditions under which they would be made available (the STER will arguably be  26 best  placed  to  develop  this).  Subsidies  could  be  justified  on  the  basis  of  economic  returns  as  well  as  the fact that it will reduce road freight traffic and the associated negative externalities. The degree of  infrastructure subsidy can be reduced as the income and traffic volumes increase.  Introducing competition in the port system  Given the trend of unbundled competition amongst most ports around the world (South Africa is one  of  the  few  exceptions),  many  countries  regulate  their  ports  very  lightly  or  not  at  all  (Farrel,  2013).  Regulatory  functions  often  lie  with  government  ministries  (e.g.  Italy,  France  and  Kenya)  or  port  authorities are free to “regulate” through concession agreements, license and leases. There are a few  examples of formal and independent port regulators, both sectoral (e.g. India, Brazil, South Africa and  Spain) or multi‐sectoral regulators (e.g. Peru, Nigeria and Tanzania).    The  World  Bank’s  Port  Reform  Toolkit  recommends  a  light  handed  approach  to  regulation,  favoring  the restructuring of ports through unbundling to encourage competition. Australia’s regulatory model,  which monitors tariffs and service levels and negotiates access for port users to enhance competition,  is  seen  to  be  a  success.  In  contrast,  the  port  regulator  in  India  does  not  focus  on  market  abuse,  but  regulates all tariffs for public‐private partnerships. This has resulted in falling investment and disputes  with port operators. Countries that regulate port tariffs either use the required revenue or price‐cap  approaches.     International best practice shows that the structure of the sector is the most important criteria in the  effective functioning of ports. Given sufficient capacity at most South African ports (especially Durban  and  Cape  Town),  competition  between  terminals  should  be  introduced.  This  will  provide  a  more  substantial  form  of  competition  to  TPT.  In  addition,  competition  in  areas  such  as  cargo‐handling,  towage, warehousing and logistics should also be introduced.    Box 8: Concessioning within the port system: the case of Colombia  Colombia’s  movement  to  a  competitive  ports  environment  has  been  highly  successful.  The  country’s  ports  were  run  by  a  public  port  authority,  until  they  were  concessioned  into  four  regional  port  societies  in  1993.  The concessionaires are  responsible for  managing each  port  and for contracting with  port operators for the  use of port facilities. Private players are allowed to compete freely in cargo handling services. The mix of inter‐  and  intra‐port  competition  resulted  in  increased  efficiencies,  lower  costs  and  higher  government  revenues.  Hourly container movements rose from 16  in  1993 to 25  in 1996 and  tariffs  declined by 75 percent. Reform  has also resulted in port investment increasing by US$150 million.     Source: “How to Engage with the Private Sector in Public‐Private Partnerships in Emerging Markets”, Farquharson et al.  (2011)    Looking  across  all  transport  modes,  the  independent  and  transparent  regulation  of  the  transport  sector  is  shown  to  be  key,  along  with  regulatory  approval  of  infrastructure  investments  and  the  monitoring of  service levels. In areas where competition exists,  a  regulator should take a more light‐ handed  approach  and  support  access.  Although  most  transport  tariffs  are  regulated  through  the  revenue‐required approach, incentive‐based approaches to tariff regulation are gaining popularity.  5.3 Information and coordination to address market failures and improve access  South Africa’s export sector is dominated by super‐exporters whereas smaller exporters trade in low  and  irregular volumes that are spread  across the country. This  structural issue is one of the principal  reasons for uneven access to the freight transport network, particularly in rail and ports.     It  is  challenging  to  design  policy  solutions  aimed  at  directly  improving  access  for  smaller  exporters,  because the economics of transport, particularly for rail, rely on precisely what small exporters cannot  guarantee: scale and consistency. The way to solve this problem is for smaller customers to engage an  agent or a logistics company, which can agglomerate freight traffic in the region and therefore is able  27 to commit to a longer term fixed volume contract for at least some of its transport needs. Ideally, this  should  be  focused on containerized  freight. This  is already  being  done by  some private operators on  the  regional  corridors  (for  example,  Bridge  Shipping  and  Grindrod  on  the  north‐south  corridor).  However, the private sector cannot do this without explicit support from Transnet. There are various  ways to do this, including Transnet setting up a small specialist business unit that uses ICT systems, in  partnership  with  the  logistics  companies,  to  consolidate  volumes.  Alternatively,  the  private  sector  could  do  this  through  a  concession  on  the  north‐south  corridor  specifically  aimed  at  servicing  consolidated volumes by small exporters.    Box 9: Coordinated export logistics: the case of Peruvian asparagus growers   When the Peruvian asparagus sector began to export to the US market in the late 1990s they faced challenges  of  high  air freight  costs  combined with serious  quality  control  problems (due to lack of cool chain facilities).  The  industry,  despite  having  no  history  of  formal  cooperation  across  the  competitive  exporters,  decided  to  cooperate  to  establish  a  common  export  platform.  With  support  from  the  government  the  export  sector  established  a  company  (Frio  Aero)  and  invested  in  the  construction  of  a  cold  storage  and  logistics  consolidation  warehouse  at  the  airport.  The  venture  was  highly  successful.  It  contributed  to  lower  cost  and  more  predictable  freight  flows,  and  also  resulted  in  higher  quality  exports  –  which  in  turn  spurred  massive  growth  in  the  export  industry  over  the  following  decade.  The  success  of  the  cooperative  initiative  led  them  to establish a second service company (Peruvian Institute for Asparagus and Horticultural Crops) focused on  providing market information and R&D support to the industry.    Both the government and the private sector have a role in overcoming the market failures that restrict  the  consolidation  of  volumes  from  small  exporters  –  particularly  given  limited  information  on  the  availability  of  cargo  flows  and  the  challenges  of  coordinating  these  flows.  Even  with  private  sector  logistics  companies  offering  consolidation  services,  support  for  improved  information  flows  can  significantly reduce transaction costs involved in organizing these consolidations. One reason for this  is that shippers seldom exchange information to coordinate transport needs despite the fact that they  will  have  similar  requirements,  markets,  and  potential  inbound  supply  (e.g.  agricultural  inputs  and  machinery) during the same periods of time.    Without the coordination coming from within the shipping community, consolidation becomes more  difficult.  Cargo  portals  are  one  solution  that  has  been  adopted  to  address  this  problem  in  other  countries, although these have tended to be used mainly for road freight.    Box 10: Trucker's billboards to coordinate small volume shipments: the case of Zambia  The  Truckers’  Billboard  is  a  system  that  has  been  tried  in  several  places  to  improve  coordination  of  small  shipments  and  help  fill  empty  transport  backhaul  legs.  It  is  a  matching  system  where  road  transporters  can  advertise  spare  capacity  and  shippers  can  advertise  their  need  for  trucking  services.  It  also  creates  a  mechanism for price negotiation that is likely to lower the price. One such example is the TransZam website  (www.transzam.org) which enables clients to post information on loads that require transport, and provides  transport  operators  with  an  opportunity  to  advertise  available  capacity.  The  posts  detail  the  origin  and  the  destination,  the  cargo  to  be  transported,  the  type  of  packaging  and  the  weight  of  the  cargo.  The  site  also  features a directory of transport operators, including the name of a contact person, telephone contacts and  email addresses and other information such as the size of the operators' fleet and the capacity of the trucks.     There are some cases where logistics coordination and consolidation has taken place through industry  initiative – this is most common in export agricultural sectors, particularly in time‐sensitive, high‐value  horticultural  products  such  as  citrus.  Firms,  through  their  industry  associations,  can  cooperate  to  consolidate volumes and engage directly with Transnet, or collectively partner with logistics providers.  The  role  of  STER  will  be  fundamental  in  the  success  of  such  an  endeavor,  as  it  will  regulate  access  terms (and associated tariffs) for TFR, as well as offer mediation if there is a lack of cooperation from  Transnet.  28   Box 11: Wine cargo train from Mendoza to Buenos Aires  Mendoza  province  is  the  major  wine  production  area  of Argentina  contributing  80  percent  to  wine  exports.  To transport a pallet of wine from Mendoza to Buenos Aires by truck takes 24 hours and costs US$1,400. With  wine  producers  facing  increasing  pressures  on  their  profit  margins,  the  National  Train  Authority  formed  a  partnership with the Ministry of Agro‐Industry of the Province of Mendoza to operate a fixed schedule a train  for wine as part of a door‐to‐door solution. This multimodal door‐to‐door solution at a fixed rate of US$575  for a full wagon (containing 24 pallets, 168 boxes) includes truck transport for any winery located within 50km  from  the  departing  train  station  as  well  as  free  delivery  up  to  50km  from  the  destination  station  in  Buenos  Aires. For lower quantities of pallets, there is a price scale. The tariff includes the wagon consolidation of the  cargo and the train operator coordinates all logistics. A similar service by truck costs US$1,380.     Wineries located further than 50km away from a train station have to hire a truck to transport their goods to  the station at a cost of US$275 before it can be loaded on the train. Therefore, for wineries more than 50km  away,  the  total  cost  from  the  winery  to  Buenos  Aires  of  US$851  are  still  less  than  transport  by  truck  of  US$1,380. Wineries who export through Buenos Aires have to pay an additional US$275 to get their goods to  the  port,  which  means  total  transport  costs  of  US$1,126,  versus  about  US$1,400  by  truck.  The  solution  reduced the logistic  costs  from winery  to  port  by  20 percent  and  winery to consumer  market by 32  percent  per pallet.     Sources: http://www.aprocam.org.ar/servicios/noticia.php?id=1671  http://www.bcyl.com.ar/portal/index.php    The  practical  coordination  challenge  can  still  remain  difficult.  The  lack  of  organization  on  the  side  of  fragmented  shippers  and  their  inability  to  guarantee  volumes  (or  absorb  penalties  that  come  with  failing to meet agreed volumes) often becomes a binding constraint, particularly in the start‐up phases  of an operation. In this context, there is a role for government or Transnet to address some of these  start‐up  risks,  potentially  by  providing  a  service  without  taking  guarantees  for  a  limited  period,  or  subsidizing the initial phase of operations in some form.  5.4 Better intermodal, inter‐regional, and institutional cooperation to improve the freight network  Improving  the  integration  and  coordination  of  freight  transport  activities,  on  an  intermodal,  inter‐ regional,  and  institutional  level,  is  critical  to  improve  the  efficiency  of  the  freight  rail  and  ports  network.    5.4.1 Intermodal freight terminals  The seamless movement of freight across all modes depend crucially on inland and coastal terminals  as  well  as  the  supporting  infrastructure.  However,  because  terminals  represent  the  nodal  points  of  the intermodal transport network, their efficiency can affect the entire freight transport chain. This is  the case for TFR: the weakness in the current system lies mainly in the terminals and the operational  interfaces  (for  example  locomotive  changes  and  operational  handover  at  the  borders  and  key  node  points), rather than the mainline services on the corridors.    Packaging a complete logistics solution which includes the private sector  Transnet’s  strategy  is  focused  on  capacity  development  for  rail  and  port  terminals  operations.  However, there is a need to also focus on a rail based door‐to‐door logistics service which is managed  jointly with road and logistics operators, particularly for containerized freight.    In  2013  Transnet  signed  MOUs  with  two  major  logistics  companies  who  are  mainly  involved  in  road  transportation  –  Imperial  Logistics  and  Barloworld  Logistics.  The  intention  was  to  provide  rail‐based  door‐to‐door  services.  However,  these  MOUs  have  not  progressed  into  operating  agreements.  Currently  the  increased  time  and  costs  to  collect  and  deliver  containers  to  the  rail  freight  terminals  29 compared  to  road  services  makes  it  difficult  for  rail  to  attract  customers.  One  solution  would  be  to  attract  the  customers  to  relocate  to  within  or  adjacent  to  the  rail  freight  terminals,  thus  minimizing  additional handling and travel.    An  integrated  rail  freight  terminal  is  being  planned  in  the  East  Rand  to  serve  Gauteng.  The  planned  Tambo Springs  logistics hub,  in  conjunction  with the upgrading  and  expansion  of City Deep, is  a step  in the right direction: a modern intermodal hub which is intended to attract private sector importers,  exporters and logistics operators to rail. However, Tambo Springs is being planned and developed by  Transnet and the Gauteng provincial government to serve the private sector, rather than jointly with  private sector investors and partners. Because the success of Tambo Springs depends on its ability to  attract private sector customers, private sector participation is crucial.     Operational solutions to improve efficiency  A number of efficiency improvements can be made to intermodal operations to provide a lower cost  and  more  efficient  total  logistics  service  that  operates  door‐to‐door.  These  improvements  can  occur  regardless of whether the public or private sector operates the terminals.     Operational  solutions  should  focus  on  the  terminal  operations,  both  port  and  inland,  and  the  distribution and consolidation services by road. Terminal turn‐around time should be the focus for rail  – as it is for any service controlled by fixed costs. Further capacity can be gained by operating directly  into  the  terminals  (which  would  require  a  switch  from  electric  to  diesel25)  thus  shortening  the  turn‐ around time to a few hours, and by shortening the time for free storage in the terminal.26     Rail  needs  to  market  itself  as  a  one  stop  shop  through  formal  arrangements  with  road  transporters,  ICD operators, and logistics companies. To deliver this, the location, planning, financing, development  and  operation  of  intermodal  freight  terminals  should  be  conducted  jointly  by  private  sector  logistics  companies and the rail operator.    Box 12: Improving the efficiency of intermodal terminals: lessons from the EU    Recent evidence from several research projects carried out by the EU suggest that the following areas are key  to improve the efficiency of intermodal terminals:  1. Quantitative tools for decision making  a. Analyzing  major  door‐to‐door  corridors  allows  for  the  identification  of  major  cost  items.  After  identifying  terminal  and  transhipment  operations  as  one  of  the  major  cost  drivers,  the  EU  implemented  a  package  of  reforms  that  reduced  total  resource  costs  by  6  percent  on  average  for  the three corridors analyzed.   b. The EU also developed a Terminal Simulation System, which is a valuable planning tool for terminal  managers and for planners and designers of ports and terminals. It provides support in establishing  the most suitable terminal layout, and allocates resources for changed operational requirements.   2. Financing intermodal freight terminals  a. Since  there  is  not  a  common  financing  scheme  for  the  freight  terminals  in  the  EU,  an  example  of  best practice is the PPP scheme adopted in Germany. In this case, financial incentives are given to  either  the  national  railways  (Deutsche  Bundesbahn)  or  to  private  companies.  The  financial  aid                                                               25  A  shift  to  diesel  is  required  within  container  terminals  because  electric  locomotives  are  powered  through  high  current  overhead electric catenaries that cannot be extended into the terminals because it will conflict with the container handling  operations (normally done with overhead rail gantries at City Deep and most other major terminals). Switching from electric  to diesel and back again is time consuming and expensive. It has been suggested that trains are lengthened up to 100 wagons  (requiring  some  terminal  infrastructure  investments),  and  that  the  traction  be  provided  by  3  electric  and  1  diesel  locomotives, so that no switching or train separation is required. This would give much improved terminal turnaround times  and consequently lower costs.  26 The same operating principles apply to the port terminals, but with the additional requirement that the quayside be kept  clear  at  all  times  to  allow  for  high  ship‐to‐shore  crane  productivity  –  delays  can  cost  US$1  per  tonne  per  day,  or  US$10  to  US$20 per TEU per day, which are added to the shipping costs.  30 involves grants of 80 percent and 20 percent in subsidized loans. Deutsche Bundesbahn must keep  the terminal open for public use for 20 years and the private operator must keep the terminal open  for  5,  10  or  20  years  depending  on  their  financial  contribution  (the  more  the  private  company  finances itself, the shorter the obligation to keep the terminal open for public use).  3. Improving the management of container terminals  a. A system to automatically track the containers inside a terminal from the reception to the delivery  at the gate has been developed and the prototypes tested in a number of trials.   b. The  efficiency  of  terminal  operations  is  improved  by  the  possibility  of  continuously  and  automatically updating the terminal operating system database with the position of each container  handled by this system.   c. The  benefits  produced  by  this  type  of  technology  include:  (i)  a  reduction  of  the  average  time  for  container  handling;  (ii)  increase  of  terminal  productivity;  (iii)  a  better  level  of  service  for  terminal  customers; and (iv) a general reduction in operational costs.  4. Exploiting and integrating ICT  a. The availability, quality and timeliness of information can significantly improve the efficiency of the  activities  carried  out  in  intermodal  terminals.  Reliable  expected  time  of  arrivals  and  unloading  information  can  help  receiving  terminals  to  provide  information  to  forwarders  and  truckers,  enabling them to arrive on time at the terminal.     Source: “In search of efficiency to support intermodality growth” European Commission (2006)  5.4.2 Cross‐border rail  Despite  long  term  operational  problems  on  cross‐border  rail  services  in  Southern  Africa,  there  is  an  increased desire by all the governments to support a road‐to‐rail shift. Both Grindrod Freight Services  and  Transnet  have  committed  large  investments  into  cross‐border  rail  services,  and  are  under  pressure  to  increase  general  freight  rail  volumes  in  order  to  achieve  profitable  and  sustainable  operations.     Box 13: Improving integration for regional railways: Lessons from south‐east Europe  1. Implementing  border‐crossing  agreements.  A  Border  Crossing  Agreement  (BCA)  has  five  key  principles:  (i)  compliance  with  open  access  standards;  (ii)  introduction  of  a  joint  border  zone  (JBZ);  (iii) cooperation between border authorities; (iv) police and customs control over moving trains; and  (v)  establishment  of  border‐crossing  commissions  (BCCs)  for  open  access  border‐crossings.  The  following items are key within the JBZ:   a. Single window principle for freight customs: all customs services should be carried out by  the customs authorities of both countries at one location in the JBZ.  b. One‐stop‐shop  for  the  use  of  rail  infrastructure  in  the  JBZ:  a  one‐stop‐shop  where  the  applicant  receives  all  information,  including  the  timetable,  fees  and  technical  parameters  that enable use of a specific train path.     2. Using  selective  investments  to  establish  joint  border  stations  or  moving  clearance  to  defined  inland  terminals.  A  potential  investment  measure  could  be  the  transfer  of  certain  border‐crossing  activities to major inland terminals. International trains should only be inspected / shunted / split at  a  limited  number  of  inland  terminals  to:  (i)  reduce  border‐crossing  times;  (ii)  achieve  higher  commercial  speed  for  trains;  and  (iii)  streamline  border  procedures.  This  notion  is  based  on  conventional single wagonload or wagon groups used by incumbent state‐owned railways. With the  entry  of  non‐state  private  rail  operators,  the  rail  concept  changes  to  one  with  block  train  systems:  (i)  from  sidings  to  sidings  in  conventional  block  trains;  (ii)  from  sidings  to  terminals  or  vice  versa  in  conventional block trains; and (iii) from terminal to terminal in conventional block trains.     3. Ensuring  coordination  of  track  access  charges  (TACs)  across  freight  corridors  within  the  region.  Excessively high freight TACs across one segment of a corridor can shift freight rail traffic onto trucks.  This  not  only  affects  the  domestic  market,  but  also  has  knock‐on  effects  throughout  the  corridor.  This  suggests  the  need  for  coordinated  TAC  regimes  across  major  freight  corridors,  to  make  31 international rail freight flows easier to manage and to ensure that the high TACs of one country do  not become negative externalities for other countries along the corridor.    Source: “Railway Reform in South East Europe and Turkey: On the Right Track?” (World Bank, 2011b)    Cross‐border rail operations are currently governed by bilateral business agreements within railways.   Due to the poor operational and financial state of most of the regional railway companies, transit time  on  the  north‐south  corridor  sometimes  exceeded  30  days.  The  establishment  of  a  Joint  Operating  Centre (JOC) in Maputo in 2013 to plan, manage, coordinate and monitor freight movements on the  Maputo rail corridor has been remarkably successful. Developed on behalf of Transnet and Grindrod,  the  JOC  is  based  on  co‐location  of  the  main  operators  (port  and  the  two  railway  systems)  to  jointly  manage  the  freight  movements  especially  when  services  deviate  from  the  contracted  or  agreed  schedules.  This  includes  an  alignment  on  standard  operating  procedures,  maintenance  and  safety  standards amongst the three countries and an integrated cross‐border train plan for coal, magnetite,  containers  and  fuel.  The  establishment  of  JOCs  on  the  Maputo  and  north‐south  corridors  have  reduced  transit  times  by  more  than  50  percent  and  have  therefore  had  a  significant  and  positive  impact on operating costs and tariffs.   5.4.3 Institutional coordination  Effective  institutional  coordination  requires  management  and  coordinated  planning  across  port  and  transport authorities, municipalities and other spheres of government. For example, the alignment of  planning between  a port  and the city  where  it  is  located  ensures that  they  mutually  reinforce rather  than oppose each other, and is considered essential to resolve the port‐city mismatch (OECD, 2013).  To overcome institutional coordination issues, address freight logistics challenges and ensure mutually  beneficial paths for growth, some port‐cities have adopted master plans that are jointly drawn up by  port  authorities  and  local  government,  and  established  collaboration  agreements  between  key  stakeholders.  The  importance  of  such  plans  and  agreements  is  they  provide  a  set  of  transparent  parameters for long term decision‐making in a manner that facilitates institutional coordination.     Box 14: The creation of a common port‐city vision in Durban, South Africa  Historically there has been an absence of coordinated planning for the provision of infrastructure in the port‐ city  of Durban, which contributed to logistical  inefficiencies  in  the city. In  the  past there have been  strained  interactions  between  Transnet  and  the  eThekwini  municipality,  arising  from  a  conflict  of  interest  around  projects  (OECD,  2013).  In  2003,  an  MOU  was  signed  between  the  city  and  port  which  gave  rise  to  what  is  known as the Transnet and eThekwini Municipality Planning Initiative (TEMPI). The MOU established a ‘Port‐ City Forum’ whose purpose is to develop a sustainable and pro‐active planning and co‐operative framework  between the National Ports Authority and the eThekwini Municipality.     Following the relocation of the Durban International Airport to the new King Shaka International Airport site,  greater  collaboration  under  the  TEMPI  framework  resulted  in  eThekwini  and  Transnet  publishing  the  2050  Vision for a long term development of the Durban to Gauteng Freight Corridor. The Vision is a broad and long‐ term  master  plan  that  sets  out  better  planning  alignment  between  the  port  and  city  around  the  proposed  development  of  a  new  dig‐out  port  at  the  former  Durban  International  Airport  site.  The  city  has  since  formulated its Back‐of‐Port Area policy, which aims to better rationalize the urban areas directly behind the  port to improve the port’s performance.     Source: “Competitiveness of Global Port‐Cities: Synthesis Report”, OECD (2013)    International  examples  indicate  that  these  plans  and  agreements  can  address  the  challenges  associated  with  encroachment,  where  intense  urban  growth  places  pressure  on  land  for  ports  and  freight nodes. Improved coordination is  also likely to reduce transport costs if  it ultimately alleviates  congestion  and  leads  to  more  efficient  access  to  key  port  infrastructure.  Better  coordination  is  32 required for efficient operation of port facilities, freight nodes and infrastructure corridors leading to  and from national ports.    A combination of regulatory and non‐regulatory tools is required to achieve better coordination. Key  elements  of  institutional  coordination  required  for  the  efficient  operation  of  port  facilities,  freight  nodes and infrastructure corridors include: (i) declaration of key nodes and corridors at regional level  in  the  form  of  a  province‐wide  freight  network  plans;  (ii)  better  consistency  between  policy  and  regulation, including a provincial policy for port, freight and corridor protection which has mandatory  requirements  for  regional  and  local  government  planning  schemes  that  articulate  the  provincial  interest at a more micro level; (iii) comprehensive identification of key activity nodes and corridors at  local  level  by  the  relevant  ports;  and  (iv)  stronger  working  relationships  between  port,  freight  and  government stakeholders to address jurisdictional issues (Ports Australia, 2014).    An  inter‐departmental  freight  unit  within  the  city  of  Durban  could  achieve  the  following:  (i)  bundle  expertise  by  acting  as a one‐stop  shop for  freight‐related  issues  in the  city; (ii) improve  coordination  on  freight  transport;  and  (iii)  engage  in  joint  planning  by  aligning  various  actors  including  Transnet,  SANRAL, the national and provincial departments of transport and the various departments within the  city of Durban (OECD, 2014a).    6 Concluding remarks Having an integrated transport corporation in the form of Transnet should, in theory, help synchronize  port and rail capacity and support broader coordination issues including with systems of neighboring  countries.  That  this  is  not  happening,  at  least  not  in  an  effective  manner,  raises  questions  on  the  structure and effectiveness of Transnet in a dynamic economy.    It  is  clear  from  this  assessment  that  a  range  of  reforms  are  needed  to  deliver  a  more  accessible  and  competitive  rail  and  ports  sector.  As  outlined  throughout  the  document,  there  are  ongoing  reforms  and  investments  that  are  likely  to  improve  the  ports  and  rail  network.  However,  without  some  complementary efforts on policy, operations and positioning, the impact of infrastructure investments  and planned reforms will not be fully realized. Given the vision outlined for the port and rail network  in the National Freight Logistics Strategy – as well as some of the underlying principles articulated in  that document – there is room to do more. Indeed, many of the key principles discussed in this note  are aligned closely with those set out in the NFLS, most notably around the institutional and regulatory  environment that governs the sector. Unfortunately, few of these have been implemented. It is critical  to ensure that the policy options discussed in this paper are considered within a framework that takes  into account historical and existing obstacles to implementation.     These  policy  options  are  tailored  to  the  South  African  situation.  This  in‐depth  approach  is  necessary  since  the  structure  of  the  economy,  its  institutions  and  infrastructure  determines  how  export  competitiveness  is  affected  by  transport  issues.  In  South  Africa’s  case  there  are  many  factors  which  make it unique ‐ particularly the role of  Transnet. However, some or all of the broader interventions  are  relevant  to  developing  countries  whose  transport  and  logistics  infrastructure,  access  and  pricing  policies,  and  inefficiencies  and  delays  are  eroding  the  competitiveness  of  exporters.  The  broad  reforms outlined are:   Institutional reforms to promote competition and get the prices right   Private sector participation to increase investment and improve service delivery   Information and coordination to address market failures and improve access   More effective intermodal, inter‐regional, and institutional cooperation to improve operation  of the freight logistics network.  33   References  Agarwal,  A.,  Giuliano.,  G  &  Redfearn,  C.  (2004)  The  Alameda  Corridor:  A  White  Paper  [Online]    Available  from:  http://www.usc.edu/schools/price/keston/pdf/alameda‐corridor‐wp.pdf.    [29 September 2015].   Africa  Infrastructure  Country  Diagnostic  (AICD)  (2011).  East  Africa’s  Infrastructure:  A  Regional    Perspective. Policy Research Working Paper WPS 5844. Washington, DC: World Bank.  Anand,  R.,  Perrelli,  R.  and  Zhang,  B.  (2014)  South  Africa’s  exports  performance:  Any  room  for    structural factors? [Online] Available from: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/201  4/cr14339.pdf. [Accessed: 23 July 2015]  Arvis, J., Duval,Y., Shepherd, B. and Utoktham, C. (2013) “Trade Costs in the Developing World: 1995‐ 2010”, Policy Research Working Paper 6309, World Bank.  Athens,  Y.G.  (2007)  Reefers  step  in  to  relieve  congestion.  [Online]  Available  from:    https://www.tradewindsnews.com/weekly/w2007‐07‐13/216064/reefers‐step‐in‐to‐relieve‐   congestion. [Accessed: 28 July 2015]  Australian Railway Association. (2010) Road Pricing Reforms in Australia: Why Road Pricing is Vital to    Australia’s Economic Prosperity. [Online] Available from: http://transportreform.org/file.ph    p?fileID=26 [Accessed: 27 July 2015]  Australian  Rail  Track  Corporation.  (2015)  Melbourne  to  Brisbane  Inland  Rail  2015.  [Online]  Available    from:  http://inlandrail.artc.com.au/wp‐content/uploads/2015/09/InlandRailBusinessCa    se.pdf. [25 September 2015].   Baloyi,  B.  (2014)  The  role  of  South  Africa’s  freight  rail  regulatory  framework  in  General  Freight’s    sluggish growth performance. [Online] 13 April 2014. Available from: http://static1.squar    espace.com/static/52246331e4b0a46e5f1b8ce5/t/534e80b9e4b0da517 e6d0716/1397    653689767/1400407_EDD‐UJ_RECBP_Project+Report_App9_Rail+Freight+Review_Final.p    df. [Accessed: 24 July 2015]  BST Associates. (2004) Consolidation Activity in the Southern California Area. [Online] Available from:    http://www.acta.org/projects/pdf/Consolidation_Report_Final_March_2004_Version_14.pd   f. [Accessed: 21 September 2015]  Buthelezi,  L.  (2014)  Transnet  order  ‘will  not  solve  woes’.  BusinessReport.  [Online]  19  March.    Available  from:  http://www.iol.co.za/business/news/transnet‐order‐will‐not‐solve‐woes‐   1.1663390#.VbISVtKqpHw. [Accessed: 24 July 2015]  CSIR.  (2014)  The  10th  State  of  Logistics  Survey  for  South  Africa  2013:  Bold  Steps  Forward  [Online]    Available  from:  http://www.csir.co.za/sol/docs/10th_SoL_Bold_Steps_Forward_web.pdf.    [24 July 2015]  Department of Transport. (2005) National freight logistics strategy. [Online] Available from: http://w    ww.portsregulator.org/images/documents/National_Freight_Logistics_Strategy.pdf.    [Accessed: 24 July 2015]  Department of Transport. (2015) Draft Rail Policy Green Paper  Edwards,  L.  and  Garlick,  R.  (2008)  Trade  flows  and  the  exchange  rate  in  South  Africa.  [Online]    Available from: http://mpra.ub.uni‐muenchen.de/36666/1/MPRA_paper_36666.pdf. [Acces  sed: 23 July 2015]   Ernst  &  Young.  (2011)  Financing  Australia’s  infrastructure  needs:  Superannuation  investment  in    infrastructure. [Online] Available from: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Finan    cing_Australia_infrastructure_needs/$FILE/Superannuation_Investment_In_Infrastructure.p   df. [Accessed: 18 September 2015]  European  Commission.  (2006)  Intermodal  freight  terminals:  In  search  of  efficiency  to  support    intermodality growth. [Online] Available from: http://www.transport‐research.info/Up    load/Documents/200608/20060831_100031_82868_intermodal_freight.pdf.  [Accessed:  27    July 2015]  34 Farquharson, E., Torres de Mästle, C. & Yescombe, E.R. (2011) How to Engage with the Private Sector    in  Public‐Private  Partnerships  in  Emerging  Markets.  [Online]  Available  from:    https://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/publication/How‐to‐engage‐with‐private‐sector‐   Clemencia‐Farquharso‐Yecome‐Encinas.pdf. [Accessed: 24 July 2015]  Farrel,  S.  (2013)  Ports  Regulation:  Global  Experience  and  its  Applicability  to  South  Africa.  [Online]    Available  from:  http://www.tips.org.za/files/u72/port_regulation_workshop.pdf.  [24  July    2015]  Fruit South Africa. (2015) A Socio Economic Impact Study Of The  South African Fruit Export Industry ‐    With  Special  Emphasis  On  The  Role  Of  Transnet  SOC  And  Its  Subsidiaries  ‐  In  The    Sustainability Of The Fruit Export Industry  Freund, C. & Rocha, N. (2010) What Constrains Africa’s Exports? World Trade Organisation Economic    Research and Statistic Division. Staff Working Paper ERSD‐2010‐07   Grey, E. (2015). Getting a move on: Australia’s Inland Rail project. [Online] Available from: http://w    ww.railway‐technology.com/features/featuregetting‐a‐move‐on‐australias‐inland‐rail‐   project‐4627464/. [Accessed: 25 September 2015]  Gwebu, T. (2013) Congestion blights SA citrus exports. [Online] Available from: http://www.iol.co.za    /business/news/congestion‐blights‐sa‐citrus‐exports‐1.1564079#.Vbh7PLOqpHw.  [29  July    2015]  Havenga,  J.H.  (2012)  Rail  renaissance  based  on  strategic  market  segmentation  principles.  Southern    African Business Review. 16 (1).  Havenga,  J.H.  &  Pienaar,  W.J.  (2012)  The  Creation  and  Application  of  a  National  Freight  Flow  Model  for South Africa, Journal of the South African Institution of Civil Engineering. 54(734). p.2‐13.   Heald, D. A. (1997) Public policy towards cross‐subsidy.  Annals of Public and Cooperative Economics.    68(4). p.591‐623  Hoekman,  B  and  Nicita,  A.  (2008)  Trade  Policy,  Trade  Costs,  and  Developing  Country  Trade.  Policy    Research Working Paper. 4797  Infrastructure Australia. (2015) Public Private Partnerships [Online] Available from: http://infrast    ructureaustralia.gov.au/policy‐publications/public‐private‐partnerships/index.aspx.    [Accessed: 22 September 2015]  International  Council  on  Mining  and  Metals.  (2012)  The  role  of  mining  in  national  economies:    Mining’s  contribution  to  sustainable  development  October  2012.  [Online]  Available  from:    https://www.icmm.com/document/4440. [Accessed: 21 July 2015]  Inter‐American  Development  Bank  (2013)  After  the  Boom:  Prospects  for  Latin  America  and  the  Caribbean  in  South‐South  Trade  [Online]  Available  from:  https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/3658/Trade%20and%20Integration% 20Monitor%202013.pdf?sequence=4 [Accessed: 9 November 2015]  Jordan,  B.  (2015)  Transnet  in  the  dock  over  costly  broken  gate  bungle.  Business  Day.  [Online]  11    January. Available from: http://www.bdlive.co.za/search/Transnet%20in%20the%20dock    %20over%20costly%20broken%20gate%20bungle. [Accessed: 24 July 2015]  Joubert, R. (2013) Citrus exports delayed at Durban port. [Online] Available from: http://www.far    mersweekly.co.za/news.aspx?id=39460&h=Citrus‐exports‐delayed‐at‐Durban‐port.    [Accessed: 28 July 2015]  Lin,  J.  (2011).  “How  to  Seize  the  85  million  Jobs  Bonanza,”  July  27,  2011.  http://blogs.worldbank.org/developmenttalk/how‐to‐seize‐the‐85‐million‐jobs‐bonanza  Mathee,  M.,  Farole,  T.,  and  Rankin,  N.  (2015).  South  African  Exporters  and  the  Global  Crisis:    Intensive  Margin  Shock,  Extensive  Margin  Hangover,  South  African  Journal  of  Economics,    DOI: 10.1111/saje.12094  Maqutu,  A.  (2014)  Transnet  coal  terminal  put  on  hold.  Business  Day.  [Online]  30  October.  Available    from:  http://www.bdlive.co.za/business/trade/2014/10/30/transnet‐coal‐terminal‐put‐on‐   hold. [Accessed: 24 July 2015]  Monios,  J.,  and  Bergqvist,  R.  (2015)  Intermodal  terminal  concessions:  Lessons  from  the  port  sector.    Research in Transportation Business & Management. 14 (September). p. 90‐96.  35 Moreira, M., Mesquita, Volpe, C. and Blyde, J. (2008) Unclogging the Arteries: The Impact of Transport  Costs  on  Latin  American  and  Caribbean  Trade.  Inter‐American  Development  Bank  and  Cambridge,  Massachusetts:  David  Rockefeller  Center  for  Latin  American  Studies,  Harvard  University.  National  Ports  Regulator.  (2014)  Global  Pricing  Comparator  Study  (GPCS).  [Online]  Available  from:    http://www.portsregulator.org/images/documents/Port‐Tariffs‐BenchMarking‐Report‐2014‐   15.pdf. [24 July 2015]  National  Ports  Regulator.  (2013)  Transnet  National  Ports  Authority  Tariff  Book  2013/14.  [Online]    Available from: http://www.portsregulator.org/images/documents/tariff_book_1_april_2    013‐14_.pdf. [Accessed: 24 July 2015]  Nijdam,  M.,  De  Jong,  O.,  Van  der  Horst,  M.,  Van  den  Bossche,  M.,  De  Swart,  L.,  &  Bückmann,  E.    (2014)  Level  Playing  Field:  Study  on  distorted  cross‐border  competition  between  seaports    [Online],  available  from:  https://www.government.nl/.../level‐playing‐field‐eindrapport‐   engels.pdf. [02 November 2015]  Nordas,  H.  &  Piermartini,  R.  (2004)  Infrastructure  and  Trade.  World  Trade  Organisation.  Staff    Working Paper ERSD‐2004‐04  Norris,  G.  (2015)  Inland  rail  project  on  track  after  government  considers  new  options.  [Online]    Available  from:  http://www.couriermail.com.au/business/inland‐rail‐project‐on‐track‐after‐   government‐considers‐new‐options/story‐fnihsps3‐1227516835515.  [Accessed:  25    September 2015]  OECD. (2005) Structural reform in the rail industry 2005. [Online] Available from: www.oecd.or    g/regreform/sectors/35911008.pdf [Accessed: 24 July 2015]  OECD.  (2008)  OECD  Economic  Surveys:  South  Africa  Economic  Assessment.  [Online]  Available  from:    http://www.treasury.gov.za/publications/other/OECD%20‐%20South%20Africa%20Econ    omic%20Assesment.pdf. [Accessed: 23 July 2015]  OECD.  (2009)  Railway  and  Ports  Organization  in  the  Republic  of  South  Africa  and  Turkey:  The    Integrator’s Paradise?, Discussion Paper 2009–5. Paris.  OECD.  (2013)  Competitiveness  of  Global  Port‐Cities:  Synthesis  Report.  [Online]  Available  from:    http://www.oecd.org/gov/regional‐policy/Competitiveness‐of‐Global‐Port‐Cities‐Synthesis‐   Report.pdf. [Accessed: 27 July 2015]  OECD.  (2014a)  The  Competitiveness  of  Ports  In  Emerging  Markets:  The  Case  Of  Durban,  South    Africa. [Online] Available from: http://www.internationaltransportforum.org/Pub/pdf/14    Durban.pdf. [Accessed: 24 July 2015]  OECD.  (2014b)  Private  Financing  and  Government  Support  to  Promote  Long‐Term  Investments  in    Infrastructure.  [Online]  Available  from:  http://www.oecd.org/daf/fin/private‐pensions/Priv    ate‐financing‐and‐government‐support‐to‐promote‐LTI‐in‐infrastructure.pdf.  [Accessed:    15 September 2015]  OECD, WTO (2013) Global value chains: challenges, opportunities, and implications for policy [Online]  Available  from:  http://www.oecd.org/tad/gvc_report_g20_july_2014.pdf  [Accessed  9  November  2015]  Pelkmans, J. (2001) Making EU network markets competitive. Oxford Review of Economic    Policy. 17 (3). p.432‐456.   Pelkmans,  J.  &  Luchetta,  G.  (2013)  Enjoying  a  single  market  for  network  industries?  [Online]    Available  from:  http://www.notre‐europe.eu/media/singlemarketnetworkindustries‐   pelkmansluchetta‐ne‐jdi‐feb13.pdf?pdf=ok. [Accessed: 24 July 2015]   Pietrantonio,  L.D.  &  Pelkmans,  J.  (2004).  The  Economics  of  EU  Railway  Reform:  BEEP  briefing  n°  8,    Bruges European Economic Policy Briefings [Online] Available from: http://aei.pitt.edu/584    31/1/beep8.pdf. [Accessed: 24 July 2015]  Ports  Australia.  (2014)  Leading  Practice:  Port  and  Supply  Chain  Protection  Current  Practice  and    Future Opportunities. [Online] Available from: http://www.portsaustralia.com.au/assets/Pu  36   blications/Leading‐Practice‐Port‐Supply‐Chain‐Protection‐low‐res.pdf?.  [Accessed:  27  July    2015]  Preston, J. (2012) Beyond the quiet life of a natural monopoly: Regulatory challenges ahead for    Europe’s  rail  sector  ‐  Issue  paper  #  2  Competition  and  cooperation,  organisations  and    markets:  how  to  deal  with  barriers  to  entry  and  market  power?  [Online],  Available  from:    http://www.cerre.eu/sites/cerre/files/121025_CERRE_CES_Rail_IssuePap2_JP_All.pdf.    [Accessed: 27 July 2015]  Quantec. (Database) http://www.quantec.co.za/  Railway‐technology.com.  (2015)  Alameda  Corridor  Freight  Line,  United  States  of  America.  [Online]    Available  from:  http://www.railway‐technology.com/projects/alameda/.  [25  September    2015]  Sanchez, P., Monsalvez, J., & Martinez, L. (2008) Vertical and horizontal separation in the European    railway Sector. Fundación BBVA. Working Paper No. 12  Simpson,  Z.  and  Havenga,  J.  (2010).  Revitalisation  of  branch  lines  in  South  Africa:  A  long‐term  view    for sustainability. Journal of Transport and Supply Chain Management. 4(1). p.243‐254  Sitrus Portal for Europe. (2013) Logistics challenges in Durban. [Online] Available from: http://www.    sitrus.eu/en/news/13/10/11/logistics‐challenges‐durbanews/13/10/11/logistics‐challenges‐   durban.[Accessed: 29 July 2015]  Southern African Development Community. (1996) Protocol on Transport, Communications and    Meteorology in the Southern African Development Community (SADC) Region. [Online]    Available from: http://www.sadc.int/files/7613/5292/8370/Protocol_on_Transport_Comm    unications_and_Meteorology_1996.pdf. [Accessed: 27 July 2015]  Storer, D. & Teljeur, E. (undated) Administered Prices Executive Report: A report for National    Treasury. [Online] Available from: http://www.treasury.gov.za/publications/other/epir/    Summary%20of%20sector%20reports.pdf. [Accessed: 24 July 2015]  Summercitrus.  (2011)  Congestion  in  Durban  remains  a  head  ache  for  South  African  citrus  industry.    [Online]  Available  from:  http://www.summercitrus.com/users/index.php?q=node/558.    [Accessed: 28 July 2015]  The  Australian.  (2015)  Malcolm  Turnbull:  new  PM  feels  heat  on  $10bn  inland  rail  project.  The    Australian.  [Online]  17  September.  Available  from:  http://www.theaustralian.com.au/b   usiness/malcolm‐turnbull‐new‐pm‐feels‐heat‐on‐10bn‐inland‐rail‐project/story‐e6frg8zx‐   1227530867419. [Accessed: 25 September 2015]  Transnet.  (2008)  Creating  operational  efficiencies  for  growth  in  freight  system.  Presentation  by    Siyabonga  Gama,  Chief  Executive,  Transnet  freight  rail.    South  African  Shippers’  Council    Annual Conference. 14 August 2008  Transnet. (2014a) Demand Book 2014 MDS Aligned. Johannesburg: Transnet.  Transnet. (2014b) Annual Financial Statements. Johannesburg: Transnet.  Transnet  (2015)  Rail:  The  Track  to  Efficiency,  presentation  by  Transnet  to  the  Transport  Forum    Special Interest Group on 4 June 2015.  Trujillo,  L.  &  Serebrisky,  T.  (Undated)  An  assessment  of  port  reform  in  Argentina:  outcomes  and    challenges ahead. [Online] Available from: http://info.worldbank.org/etools/docs/libra    ry/70122/port%20reform%20argentina%20mp%26m%20revised.pdf. [24 July 2015]  US  Maritime  Administration.  (2009)  America’s  Ports  and  Intermodal  Transportation  System  January    2009. [Online] Available from: http://www.glmri.org/downloads/Ports&IntermodalTranspor    t.pdf. [Accessed: 27 July 2015]  West, E. & du Plessis, B. (2013) Port delays hurt farmers [Online] Available from: http://www.new    s24.com/Archives/Witness/Port‐delays‐hurt‐farmers‐20150430. [Accessed: 28 July 2015]  World  Bank.  (2007)  Port  reform  toolkit  second  edition:  Module  6,  Port  regulation  module.  [Online]    Available from: http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/Portool    kit/Toolkit/pdf/modules/06_TOOLKIT_Module6.pdf. [24 July 2015]  37 World  Bank.  (2011a)  Curbing  Fraud,  Corruption  and  Collusion  in  the  Roads  Sector.  [Online]    Available  from:  http://siteresources.worldbank.org/INTDOII/Resources?Roads_Paper_Final.pdf.  [Accessed:  18  December 2015]  World  Bank.  (2011b)  Railway  Reform  in  South  East  Europe  and  Turkey:  On  the  Right  Track?  [Online]    Available  from:  http://ec.europa.eu/transport/modes/rail/studies/doc/2011_03‐railway‐   reform‐south‐east‐europe‐and‐turkey.pdf. [Accessed: 24 July 2015]  World  Bank  (2012)  Trade  competitiveness  diagnostic  toolkit  [Online]  Available  from:  https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2248/673620PUB0EPI007 869B009780821389379.pdf?sequence=1 [Accessed: 11 November 2015]  World  Bank.  (2014a)  Trade  Logistics  in  the  Global  Economy:  The  Logistics  Performance  Index  and  Its    Indicators. [Online] Available from: http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank    /document/Trade/LPI2014.pdf.  [Accessed: 23 July 2015]  World  Bank.  (2014b)  Doing  Business  2015:  Going  Beyond  Efficiency.  Washington,  DC:  World  Bank.    DOI: 10.1596/978‐1‐4648‐0351‐2. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO  World  Bank.  (2014c)  South  Africa  Economic  Update:  Focus  on  Export  Competitiveness.  [Online]    Available from: http://www‐wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDS    P/IB/2014/02/03/000333037_20140203120030/Rendered/PDF/843690NWP0P13100SAEU5   0for0web0final.pdf. [Accessed: 27 July 2015]  World Bank. (2015) Doing Business in South Africa 2015. Washington, DC: World Bank.  World  Economic  Forum.  (2014)  The  Global  Enabling  Trade  Report  2014.  [Online]  Available  from:    http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalEnablingTrade_Report_2014.pdf.[Accessed:    27 July 2015]  Wilmsmeier,  G.,  Hoffmann,  J.  &  Sanchez,  R.  (2006)  The  impact  of  port  characteristics  on    international  maritime  transport  costs.  Research  in  Transportation  Economics.  16,  p.  117‐   140.  Wittmann,  H.  (2010)  Total  costs  of  logistics  in  South  Africa  need  to  be  reduced.  [Online]  Available    from:  http://www.csir.co.za/publications/pdfs/2.2_SS_BE_transport&logistics_chap1.pdf.    [24 July 2015]  Van  Eeden,  J.  &  Havenga,  J.  (2010)  Identification  of  key  target  markets  for  intermodal  freight    transport  solutions  in  South  Africa.  Journal  of  Transport  and  Supply  Chain  Management.    (November). p.255–267.  Yevdokimov,  Y.V.  (2000)  Measuring  economic  benefits  of  intermodal  transportation.  Transportation    Law Journal. 27(3). p.439–452.  38