Document of  The World Bank  FOR OFFICIAL USE ONLY  Report No: ICR00004623  IMPLEMENTATION COMPLETION AND RESULTS REPORT  IDA‐H7310  GRANT  IN THE AMOUNT OF SDR 10.8 MILLION  (US$17.2 MILLION EQUIVALENT)  TO THE  KINGDOM OF TONGA  FOR THE  PACFIC REGIONAL CONNECTIVITY PROGRAM  April 1, 2019  Digital Development Global Practice  East Asia And Pacific Region    CURRENCY EQUIVALENTS   (Exchange Rate Effective 14 February, 2019)    Currency Unit  =   Tongan Pa’anga  TOP 1.00  =  US$0.4459  US$1.00  =  SDR 2.2427    FISCAL YEAR  July 1 –  31  Regional Vice President: Victoria Kwakwa  Country Director: Michel Kerf  Senior Global Practice Director: Boutheina Guermazi  Practice Manager: Jane Lesley Treadwell  Task Team Leader(s): Natasha Beschorner  ICR Main Contributor: Aki Enkenberg    ABBREVIATIONS AND ACRONYMS    $  All dollars are United States dollars unless otherwise indicated  ADB  Asian Development Bank  CPF  Country Partnership Framework  EBITDA  Earnings before interest, tax, depreciation and amortization  Gbps  Gigabits per second  GDP  Gross domestic product  GNI  Gross national income  ICR  Implementation Completion Review  ICT  Information and communication technologies  IDA  International Development Association  IP  Internet protocol  ISP  Internet service provider  ITU  International Telecommunications Union  Mbps  Megabits per Second  Ministry of Meteorology, Environment, Information, Disaster Management,  MEIDECC  Climate Change and Communications  MFNP  Ministry of Finance and Planning  MIC  Ministry of Information and Communications  NPV  Net present value  OPEX  Operational Expenditure  PAD  Project Appraisal Document  PDO  Project development objectives  PMU  Project Management Unit  PRCP  Pacific Regional Connectivity Program  CSD  Systematic Country Diagnostic  TA  Technical assistance  TCC  Tonga Telecommunications Corporation  TCL  Tonga Cable Limited    CONTENTS  DATA SHEET ............................................................................................................................ 1  I.  PROJECT CONTEXT AND DEVELOPMENT OBJECTIVES ........................................................ 5  A.  Context at Appraisal ............................................................................................................. 5  B.  Significant Changes During Implementation ........................................................................ 10  II.  OUTCOME ...................................................................................................................... 12  A.  Relevance of PDOs .............................................................................................................. 12  B.  Achievement of PDOs (Efficacy) .......................................................................................... 13  C.  Efficiency ............................................................................................................................ 19  D.  Justification of Overall Outcome Rating .............................................................................. 22  E.  Other Outcomes and Impacts (if any) .................................................................................. 22  III.  KEY FACTORS THAT AFFECTED IMPLEMENTATION AND OUTCOME ................................ 25  A.  Key Factors During Preparation ........................................................................................... 25  B.  Key Factors During Implementation .................................................................................... 25  IV.  BANK PERFORMANCE, COMPLIANCE ISSUES, AND RISK TO DEVELOPMENT OUTCOME .. 27  A.  Quality of Monitoring and Evaluation (M&E) ...................................................................... 27  B.  Environmental, Social, and Fiduciary Compliance ................................................................ 28  C.  Bank Performance .............................................................................................................. 29  D.  Risk to Development Outcome............................................................................................ 30  V.  LESSONS AND RECOMMENDATIONS .............................................................................. 30  ANNEX 1.  RESULTS FRAMEWORK AND KEY OUTPUTS ........................................................... 32  ANNEX 2. BANK LENDING AND IMPLEMENTATION SUPPORT/SUPERVISION ......................... 41  ANNEX 3. PROJECT COST BY COMPONENT............................................................................. 43  ANNEX 4. EFFICIENCY ANALYSIS ............................................................................................ 44  ECONOMIC ANALYSIS ............................................................................................................ 47  ANNEX 5. BORROWER, COFINANCIER AND OTHER PARTNER/STAKEHOLDER COMMENTS .... 50  ANNEX 6. MAP OF TONGA ..................................................................................................... 51  ANNEX 7. SUPPORTING DOCUMENTS .................................................................................... 52       The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)          DATA SHEET      BASIC INFORMATION   Product Information  Project ID  Project Name  P113184  Pacific Regional Connectivity Program  Country  Financing Instrument  Tonga  Investment Project Financing  Original EA Category  Revised EA Category  Partial Assessment (B)  Partial Assessment (B)  Organizations  Borrower  Implementing Agency  Tonga Cable Ltd, Ministry of Information and  Kingdom of Tonga  Communications  Project Development Objective (PDO)    Original PDO  The objective of the Pacific Regional Connectivity Program is to reduce the cost and increase the availability of  international bandwidth for participating countries, and thereby facilitate the development of a wide range of ICT  applications to support social andeconomic development in the Pacific region.       Phase 1. Tonga‐Fiji Connectivity Project:  The objective of the proposed Project isto improve the enabling  environment for telecommunications and ICT in Tonga, including greater competition and increased access to  infrastructure and services by reducing the costs of international connectivity and strengthening the  telecommunications regulatory framework.  Access to the capacity on this new infrastructure will be available on an  open‐access basis. Expected sector‐specific outcomes are:  (a) increased international connectivity; (b) improved  enabling environment; and (c) increased access to ICT services.    Page 1 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) PDO as stated in the legal agreement  To improve the enabling environment for telecommunications and ICT in Tonga, including greater competition and  increased access to infrastructure and services by reducing the costs of international connectivity and strengthening  the telecommunications regulatory framework.    FINANCING      Original Amount (US$)   Revised Amount (US$)  Actual Disbursed (US$)  World Bank Financing          17,200,000  17,200,000  16,036,041  IDA‐H7310    500,000  460,297  460,297  TF‐99368  Total    17,700,000  17,660,297  16,496,338  Non‐World Bank Financing          0  0  0  Borrower/Recipient  6,600,000  6,600,000     0  Asian Development Bank  9,700,000  9,700,000  9,700,000  Total  16,300,000  16,300,000  9,700,000  Total Project Cost  34,000,000  33,960,297  26,196,338        KEY DATES      Approval  Effectiveness  MTR Review  Original Closing  Actual Closing  30‐Aug‐2011  09‐Sep‐2011  09‐Feb‐2015  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018       RESTRUCTURING AND/OR ADDITIONAL FINANCING      Date(s)  Amount Disbursed (US$M)  Key Revisions  16‐Oct‐2013  12.85  Reallocation between Disbursement Categories  29‐Jul‐2016  13.54  Change in Results Framework  Change in Components and Cost  Change in Loan Closing Date(s)  Reallocation between Disbursement Categories  Change in Implementation Schedule  Other Change(s)      Page 2 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) KEY RATINGS      Outcome  Bank Performance  M&E Quality  Satisfactory  Satisfactory  Substantial    RATINGS OF PROJECT PERFORMANCE IN ISRs      Actual  No.  Date ISR Archived  DO Rating  IP Rating  Disbursements  (US$M)  01  11‐Mar‐2012  Satisfactory  Satisfactory  0  02  14‐Dec‐2012  Moderately Satisfactory  Satisfactory  1.39  03  24‐Jun‐2013  Satisfactory  Satisfactory  8.91  04  10‐Feb‐2014  Satisfactory  Satisfactory  13.01  05  28‐Sep‐2014  Satisfactory  Satisfactory  13.60  06  03‐Apr‐2015  Satisfactory  Satisfactory  13.88  07  14‐Dec‐2015  Satisfactory  Satisfactory  13.99  08  30‐May‐2016  Satisfactory  Satisfactory  14.02  09  27‐Dec‐2016  Satisfactory  Satisfactory  14.22  10  30‐Jun‐2017  Satisfactory  Satisfactory  14.32  11  07‐Dec‐2017  Satisfactory  Satisfactory  15.78    SECTORS AND THEMES      Sectors  Major Sector/Sector  (%)    Information and Communications Technologies   100  Public Administration ‐ Information and  3  Communications Technologies  ICT Infrastructure  97      Themes    Major Theme/ Theme (Level 2)/ Theme (Level 3)  (%)    Page 3 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) Private Sector Development  30    Business Enabling Environment  4    Regulation and Competition Policy  4      Jobs  16    Job Creation  16      Public Private Partnerships  10        Urban and Rural Development  80    Urban Development  16    Urban Infrastructure and Service Delivery  16      Rural Development  64    Rural Infrastructure and service delivery  64            ADM STAFF  Role  At Approval  At ICR  Regional Vice President:  James W. Adams  Victoria Kwakwa  Country Director:  Ferid Belhaj  Michel Kerf  Senior Global Practice Director:  Jose Luis Irigoyen  Boutheina Guermazi  Practice Manager:  Philippe Dongier  Jane Lesley Treadwell  Task Team Leader(s):  Natasha Beschorner  Natasha Beschorner  ICR Contributing Author:    Aki Ilari Enkenberg                   Page 4 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)   I. PROJECT CONTEXT AND DEVELOPMENT OBJECTIVES  A.  Context at Appraisal  Pacific Regional Connectivity Program Background  1. This Implementation Completion and Results Report (ICR) covers Phase I of the Pacific Regional Connectivity  (PRCP) Program.  It evaluates only the Tonga‐Fiji Connectivity Project and focuses mostly on national issues for Tonga  and the Tonga‐Fiji submarine fiber‐optic cable connection.  Regional aspects and the contribution of the Tonga Project  to the regional objectives of the Program will be discussed in a future ICR analyzing the whole of the Pacific Regional  Connectivity Program.  2. At the time of project preparation countries in the Pacific region were aware that developing international  connectivity, including telecommunications infrastructure and services was crucial for development.  Many Pacific  governments had undertaken or were undertaking telecommunications market liberalization.  For example, Fiji, Papua  New Guinea, Samoa, Solomon Islands, Tonga, and Vanuatu had taken steps to open their telecommunications sector to  competition, implemented regulatory reforms and passed modernizing legislation.  This resulted in increased network  coverage and access to more affordable telecommunications services, and to lower the costs of entry.  Bandwidth  demand was expected to grow rapidly, and submarine cables were identified as the most cost‐effective medium‐term  solution for improving connectivity in the region.1  3. The PRCP was initiated as a regional Program responding to common challenges, priorities, and jointly  expressed action plans2 of the region’s countries.  It was to draw on the Bank’s global and regional sector experience,  to reduce the cost and increase the availability of international bandwidth for participating countries, and thereby  facilitate the development of a wide range of ICT applications to support social and economic development in the  Pacific region.  The lending instrument was a Regional International Development Association (IDA) horizontal  Adaptable Program Loan, structured in “horizontal” phases to allow participation of different countries as and when  they expressed demand and demonstrated readiness to participate.  The Tonga‐Fiji Connectivity project constituted its  first phase, with future phases implemented over a period of 5 to10 years based on country demand.    Country Context  4. Tonga is a geographically remote country in the Pacific region, about 2,000 km from New Zealand and over  3,500 km from Australia.  In 2016, it had a total population of 100,651, slightly lower than in 2010 (around 103,252)3  across 36 inhabited islands, with over 70 percent of the population living on the largest island, Tongatapu, Nuku’alofa  (the capital city) is located (the map is in Annex 6).  Roughly 25 percent of the population lives in Tonga’s urban areas  and 75 percent in rural.  5. Tonga’s small market size, it’s relative isolation from major market, and a narrow resource base have resulted  in a highly undiversified production structure.  Its economy is based largely on external aid and remittances and  1 Pacific Regional Telecommunications Backbone Network Assessment and Implementation Options Study. World  Bank/Polyconseil (2009)  2 A key document was the FAIDP: Framework for Action on ICT for Development in the Pacific (2010)  3 Tonga 2016 Census of Population and Housing. Volume 1. Tonga Statistics Department (2017) and Tonga 2011 Census of  Population and Housing. Volume 1. Tonga Statistics Department (2013)  Page 5 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) modest contributions from tourism, agriculture, and fisheries.  Tonga is prone to political disturbances, natural shocks  and shifts in the global economy.  In 2009, per capita income in Tonga was estimated at $3,250.4  Sector Context  6. The Tonga‐Fiji Connectivity Project constituted the Phase I of the PRCP.  It was designed to finance a submarine  fiber‐optic cable connection from Tonga to Fiji, to connect Tonga to the global telecommunications network to meet  Tonga’s immediate‐ and medium‐term demand for connectivity (bandwidth) and facilitate communications and trade  and services with its neighbors and larger regional markets.    7. The World Bank had extensive experience in supporting telecommunications and ICT development worldwide,  including in the Pacific starting in about 2003.  The Bank provided technical assistance to Pacific member countries for  telecommunications market liberalization and legal and regulatory reform.  At the time of the Project’s inception, the  International Finance Corporation had invested $170 million in Pacific telecommunications (over the previous three  years) that helped to catalyze an estimated $500 million in private sector investment by new telecommunications  operators.  8. The first Communications Act led to Tonga liberalizing its telecommunications sector in 2002.  In 2009, the  Ministry of Information and Communications (MIC) was established with a mandate to oversee telecom regulation and  information and communication technologies (ICT) policy.  The market structure was competitive, though a de facto  duopoly, comprised of two full‐service operators:  TCC (100 percent state‐owned) and Digicel Tonga (100 percent  privately‐owned).  International connectivity to TCC and Digicel was supplied through satellite links.  9. Mobile teledensity by 2010 had risen to 59 percent (among the highest level in the Pacific), and call tariffs were  among the lowest in the region.  But limited capacity and high cost of international bandwidth remained bottlenecks in  the telecommunications sector, hindering the roll‐out of high‐speed broadband Internet services.  In Tonga in 2010  access to Internet (even through a rudimentary dial‐up connection) was available to about 2 percent of the population,  and broadband access was at 0.9 percent.  This was due to Tonga’s dependence on satellite connectivity which was  expensive (typically in the range of $1,500‐$3,500/Mbit/month) and seen as inadequate to meet growing demand for  bandwidth.    10. In Tonga, a repeatered submarine cable to Fiji was the preferred solution in terms of cost‐efficiency and  reliability.  Demand for international bandwidth in Tonga in a high‐demand scenario was projected to grow rapidly  (projected to increase from about 40 Mbps up to 332 Mbps in 2017).5  On February 18, 2011 the Prime Minister’s  Office notified the World Bank and the Asian Development Bank (ADB) of Cabinet Decision 103, February 16, 2011, to  proceed with the Fiji‐Tonga submarine cable.  The government requested the Bank’s support for the operation.  In  March 2011 the government announced that Tonga Cable Limited (TCL) would be established as a free standing, 100  percent public enterprise to own and operate the proposed submarine cable, with 20 percent of the government’s  shareholding to be divested at a later stage.    11. The Project was cofinanced with ADB and the Government of Tonga.  ADB funding was allocated for  infrastructure development (Component 1).  The Pacific Region Infrastructure Facility (PRIF) was mobilized to fund  4 All dollars are United States dollars unless otherwise indicated.  5 Pacific Regional Telecommunications Backbone Network Assessment and Implementation Options Study. World  Bank/Polyconseil (2009)  Page 6 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) technical assistance for the Government of Tonga (Component 2).  The Memorandum of Understanding6 signed  between the parties outlines the coordination arrangements and modalities for project implementation, including the  application of policies and procedures.    12. The economic analysis7 indicated that given the small market size and relatively limited telecommunications  traffic the Project was unlikely to be attractive to the private sector as a commercial venture, justifying a strong role for  the public sector.  The implementing agency for this project was TCL, which was registered as a private company in  December 2009.  At project inception, Tonga Telecommunications Corporation (TCC) owned 100 percent of TCL,  making it a public enterprise owned by the Government of Tonga.  TCL was to own and operate the  telecommunications cable and to wholesale access to Internet service providers and mobile operators.  In effect, this  created a monopoly position for TCL in the market, but the related risks were to be alleviated by regulation and the  partial privatization of TCL during the Project’s implementation.  The lack of a business case for a private‐sector led  approach justified this approach, which differed from many other World Bank Group‐financed submarine cable  projects, where from the outset more emphasis was placed on encouraging competition in international connectivity  or creation of a public‐private partnerships to build and operate the infrastructure.  Theory of Change (Results Chain)  13. At appraisal the Theory of Change was not a requirement for the PAD; and the Theory of Change (Figure 1) is  created for the purposes of the ICR.                          6 Memorandum of Understanding for Cooperation, Coordination and Exchange of Information (Tonga‐Fiji Submarine Cable  Project) between Asian Development Bank and IBRD/IDA. 5 March 2012.   7 Technical, Economic and Financial Connectivity Study for Tonga for a Better Pacific Connectivity. World Bank/Polyconseil  (2010)  Page 7 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) Figure 1.  Theory of Change    Project Development Objectives (PDOs)  14. As the Phase I PDO formulation in the Tonga Technical Annex is inconsistent with the PDO from the Grant  Agreement, this ICR evaluates the binding PDO from the Grant Agreement:  To improve the enabling environment for  telecommunications and ICT in Tonga, including greater competition and increased access to infrastructure and  services by reducing the costs of international connectivity and strengthening the telecommunications regulatory  framework.8  Key Expected Outcomes and Outcome Indicators  15. The PDO contains three separate development objectives, also reflected in the Theory of Change, as follows:   8 In addition, the Technical Annex of the PAD included the following text as part of the PDO:  “Access to the capacity on this  new infrastructure will be available on an open‐access basis. Expected outcomes are:  (a) increased international connectivity,  (b) improved enabling environment, and (c) increased access to ICT services.” This was used to structure the assumptions in the  Theory of Change.  Page 8 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)  PDO 1 Improving the enabling environment9 for telecommunications and ICT in Tonga  o Associated indicators:   Improved capacity of the regulatory institution (MIC)10 to deliver on its mandate   Increased level of competition in the ICT sector   PDO 2 Increased access to infrastructure   o Associated indicators:   International Internet bandwidth   PDO 3 Increased access to services  o Associated indicators:   Access to Internet Services (per 100 people)   Access to Telephone Services, mobile phone (per 100 people)  Components  16. The Project included three components:  (a) Component 1.  Submarine Cable System (original budget $32.6 million, $31.95 at closing after second  Restructuring), including the construction of an 827 km repeatered cable linking Nuku’alofa (Tonga) with Suva  (Fiji), and (b) a cable landing station in Tonga, and expanded in the Second Restructuring in 2016 to include a  domestic cable extension to the two islands of Ha’apai and Vava’u, totaling 1217km.    (b) Component 2.  Enabling Environment (original budget $1.0 million, $1.25 million at closing after second  Restructuring) including financing of technical assistance for the Ministry of Communications (MIC) to develop  the enabling environment to give maximum effect to the cable and the distribution of access to and use of the  capacity on the Cable with regard to:  (i) telecommunications policy, legal and regulatory development,  licensing harmonization, and on the legal and regulatory environment for Internet and e‐transactions; and  (ii) regulatory capacity building, including ensuring that regulatory functions are aligned with regional best  practices.  This component was composed of two parts:   (i) Telecommunications policy, legal and regulatory development, focused on the provision of  recommendations regarding amendments to existing legislation and new draft laws and regulations,  including electronic transactions, cybersecurity, protection of personal data, protection of intellectual  property rights in an online environment, administration of country code top‐level domain (or, ccTLD) in  Tonga, and any other matters to address medium‐and longer‐term regulatory certainty.  (ii) Regulatory capacity building for MIC, including among others, to review and provide recommendations  on: competition regulation; licensing procedures, tariff regulation, radio authorization policy, radio  spectrum allocation, national telephone numbering and technical standards for public communications,  interconnection rules, public consultation processes, and development and implementation of open access  and wholesale price regulations.  9 The PDO objective of introducing greater competition on the market is interpreted to be part of the enabling environment, as  illustrated in the Theory of Change.  Infrastructure and services form separate and specific outcome areas.  10 From 2015 onwards MEIDECC, when MIC was merged with other ministries to establish the Ministry of Meteorology, Energy,  Information, Disaster Management, Climate Change and Communications  Page 9 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) (c)  Component 3.  Project Management and Administration ($0.4 million, $0.8 million at closing after the second  Restructuring) was to provide administrative support to the MIC in the areas of project management,  procurement, financial management, communications strategy, and audit.    Components and Financing  17. The Project had an overall budget of $34 million.  Of this $17.2 million was to be contributed through an IDA  grant, $0.5 million through PRIF, $9.7 million through an ADB grant and $6.6 million as counterpart financing through  TCL.  Table 1.  Components and Financing  Original Budget and Financing  Actual Financing at Closing ($  Components  ($million)  million)  Component 1 Submarine Cable System  IDA grant H7310: $16.5  IDA Grant $15.85  ADB grant 0256‐TON: $9.7  ADB Grant $9.7  TCL: $6.4  TCL: not verified11  Component 2.  Enabling Environment  IDA grant H7310: $0.5  IDA grant 0.75  PRIF grant 99368: $0.5   PRIF grant 0.46 ($.04 canceled)  Component 3.  Project Management and  IDA grant H7310: $0.2  IDA grant: $0.6    Administration  TCL: $0.2  TCL: not verified  B.  Significant Changes During Implementation  Revised PDOs and Outcome Targets  18. The PDO was not revised.   Revised PDO Indicators  19. The PDO indicators were not revised during the Project.  During the second Restructuring two intermediate  outcome indicators were added along with target updates and methodological clarifications.  Revised Components  20. The components were not revised during the Project.  The scope of the work within the existing components  was reformulated in the second Restructuring.  The most significant change was related to Component 1, where the  work was extended to cover the building of a domestic submarine cable system to the Islands of Ha’apai and Vava’u.  This was reflected in the increase of the target for the intermediate outcome objective Length of fiber‐optic network  built, from 827km to 1212km.  This is explained in more detail in Table 2.   Other Changes  11 Counterpart financing under components 1 and 3 cannot be objectively verified as this was never included in the audited  financial statements. The MEIDECC Progress Report No.5 for the period of 1 December 2013 – 30 April 2014 as well as the  project Interim Financial Report for the quarter ending 30 June 2014 state the amount of counterpart financing as  $4,197,155.49. After these reports, counterpart financing was not included in financial reporting.  Page 10 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) Table 2.  Restructurings  Restructuring Date  Reasons  Approved by the CD on May 28 201212   Reallocated IDA Grant proceeds from Component 1 to Component 3 to  strengthen project management  Approved by the CD on October 16,  Reallocate of IDA grant proceeds from Component 2 to Component 3.  201313  Approved by the CD on October 21,  Reallocation of PRIF Grant14 to enhance Technical Assistance under  2013  Component 2. This amendment was done to enable a reallocation between  disbursement categories, specifically, to increase the percentage for  consultancy services and training that could be financed from the Project  budget under component 2 to 100 percent.    Approved by the CD on 29 July 2016  Reallocation of funds between disbursement categories, extension of closing  date to 23 June 2018 and revision of the Results Framework.  Project savings  from component 1 both from IDA and the ADB were used to connect  submarine cables to the islands of Vava'u and Ha’apai, providing high‐speed  connectivity to Tonga's main outer islands and a more equitable access to  broadband Internet for most Tongans.  Additional regulatory technical  assistance to support the establishment of an independent regulator, the    Communications Commission was also included Component 2.    Rationale for Changes and Their Implication on the Original Theory of Change  21. There were minor implications of the changes and the Restructurings on the Theory of Change.  The extended  project scope included the domestic cable extension, two new intermediate indicators to measure regulatory reforms,  and updated targets for those indicators.  The PDO, project components, and the Theory of Change remained  unchanged.  For these reasons the ICR will not apply a split rating.   22. Based on interviews with the Bank task team members and Ministry of Meteorology, Environment, Information,  Disaster Management, Climate Change and Communications (MEIDECC), the idea to extend submarine cable  connectivity to the islands of Vava’u and Ha’apai was discussed at the concept stage but at the time was not considered  financially feasible to be included in the initial project budget.  Considering that the construction of the international  cable was less expensive than expected, the approximately $4.4 million in savings presented an opportunity to revisit  the idea of the domestic extension.  The restructuring process led to the agreement to use the savings, together with  cofinancing raised through selling a 16.7 percent share of TCL stocks to Digicel (the private operator) to implement the  fiber optic cable extension to the two domestic islands.  The government prepared an updated financing package  including a revisited business plan.  The economic analysis for the Project was updated using recent data to include the  domestic extension.15  23. In the second Restructuring two new intermediate indicators under Component 2 were added:   (1) Implementation of open access and price regulation; and (2) TCL restructuring completed.  These were designed to  measure the development of the regulatory landscape.  The first indicator assumed an explicit indicator and target.  It  12 Did not constitute a formal Restructuring  13 Did not constitute a formal Restructuring  14 Bank Letter 21 October 2013: Tonga:  Phase I Tonga‐Fiji Connectivity Project (PRIF Grant Number TF099368), Amendment to  Grant Agreement.  15 World Bank Midterm Review Mission/ADB Implementation Review Mission aide‐memoire, 9 to 13 February 2015.  Page 11 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) comprised two objectives.  The first reflected the objective that TCL capacity was to be accessed openly by any  interested party under transparent and nondiscriminatory terms.  Secondly, it measured the government’s ability to  regulate wholesale prices.  Based on the ICR interviews with the Bank task team and the Tongan stakeholders, there was  widespread concern around this point in time that the wholesale prices initially charged by TCL were too high,  jeopardizing consumer benefits in terms of more affordable downstream retail data prices.  The second indicator  reflects the objective of restructuring the monopoly cable operator TCL by selling off a minority share to Digicel, the  second mobile operator.  The expected outcome of the TCL restructuring, coupled with regulatory reforms, was to  ensure that the monopoly wholesale Internet bandwidth service provider in the country offered the lowest cost and  nondiscriminatory access to capacity in the interests of end users, balancing the playing field between the two operators  on the market.    24. It was agreed to extend the implementation period by approximately two years to 23 July 2018, primarily to  enable the implementation of the domestic extension.  Seven indicators were updated to reflect expected further  progress during the (extended) project implementation.  II. OUTCOME  A.  Relevance of PDOs  25. The ICR assesses the relevance of PDOs as High; and the assessment is based on several reasons outlined below.    26. The Project was well aligned with the objectives of the World Bank’s regional engagement strategy in the  Pacific16, particularly the objective to improve the incentives for private sector‐led growth and employment.  In addition,  the Project supported the second pillar of the FY11‐14 Tonga Country Assistance Strategy:  Generating Opportunities  from Greater Global and Regional Integration.  It reflected the objectives to extend affordable Internet connectivity as  expressed in the FAIDP,17 a regional strategy endorsed by ministers and regional agencies from 2010, aimed at  improving ICT infrastructure and services to support development and governance and to create new livelihood  opportunities for communities in the Pacific.    27. The Project remains relevant for the current World Bank Regional Partnership Framework (FY17‐21), which  builds on the results in the form of an eGovernment project (currently in the planning pipeline), enhancing the  government’s capacity to deliver digital services to its citizens, improve responsiveness and efficiency, and encourage  public sector innovation.  The regional Systematic Country Diagnostic from 2016 for Federated States of Micronesia,  Kiribati, Marshall Islands, Palau, Samoa, Tonga, Tuvalu, and Vanuatu notes that development of mobile phone coverage  and Internet access in the region remains a priority for economic development.  In 2016, Tonga (compared with other  countries included in the Systemic Country Diagnostic) was a forerunner in Internet access.  28. The Project is relevant to the Tonga Strategic Development Framework 2015‐25, which has the specific  objectives of promoting a successful provision and maintenance of infrastructure and technology, as well as a more  dynamic, knowledge‐based economy (access to information).  29. Internet connectivity can be a catalyst to accelerate social and economic development, and in the case of  Tonga, international connectivity was a key bottleneck for increasing access for all Tongans through downstream market  16The World Bank Regional Engagement Framework for Pacific Islands FY2006‐2009  17 Framework for Action on ICT for Development in the Pacific 2010.  Page 12 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) dynamics.  Further development opportunities emerging from the Project’s operation at the country‐level were  expected to include improved public service delivery (including online government services, health, and education),  private sector development and reduced transaction costs for businesses and individuals.  B.  Achievement of PDOs (Efficacy)  30. As outlined in the Theory of Change (Figure 1), the PDO contains three separate development objectives:   to increase access to infrastructure,    to improve the enabling environment, leading to    increased access to ICT services in Tonga.  The third outcome objective of increased access is seen to be the result of expanding infrastructure and regulatory  reforms, leading to better functioning markets.  The Project’s Theory of Change does not have intermediate outcomes,  outputs, or activities directly linked to it.  The Project relied on several assumptions, among which the following are  highlighted:   The regulatory advice and recommendations produced would have real impact on policies and regulations in  Tonga.   There would be regulatory independence to improve the enabling environment to better use the international  capacity.   The improved market environment would lead to increased competition, and lower costs for Tongan  consumers.   The access to the capacity created through the submarine cable would be available to market players on a  nondiscriminatory, open‐access basis.18  31. The Project contributed to a regional PDO as stated in the Pacific Regional Connectivity Program PAD, directly  by reducing the costs and increasing the availability of international bandwidth in Tonga; and indirectly, setting the  scene for the emergence of a “…wide range of ICT applications to support social and economic development in the  Pacific region.”  Assessment of Achievement of Each Objective/Outcome  PDO 1.  Improve the enabling environment for telecommunications and ICT in Tonga  32. The first outcome was measured in the Results Framework by two indicators:  improved capacity of the  regulatory institution (MIC/MEIDECC) to deliver on its mandate; and the increased level of competition in the ICT  sector.19  Both indicators’ targets were met.  33. Improved capacity of the regulatory institution was measured on a scale of 1 to 5 and was based on self‐ reporting by MEIDECC.  At Project closing, MEIDECC reported that the indicator has a value of 5, based on accrued  18 Subsequently, specific actions were taken in the Project to address this assumption as part of the 2016 Restructuring as  explained below.  This led to the assumption being included as a formal indicator in the Results Framework to track progress.  19 All indicators, baselines, original and amended targets and end values can be found in the Annex 1 of this ICR.  Page 13 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) learning and completion of project tasks demonstrating increased capacity to regulate the communications sector.   MEIDECC reports that the Communications Department of the Ministry had progressed specifically to develop human  resources and establish the regulatory framework and rules for the telecommunications sector.20  The indicator is  subjective, and this information is difficult to verify, as external assessments of capacity were not carried out.   MEIDECCs latest (available) annual report (2017) argues that the Communication Department’s ability to govern and  regulate the sector has greatly improved.  Nevertheless, during the ICR mission interviews several stakeholders argued  that MEIDECC’s capacity was still too low to efficiently govern and regulate the sector.  34. MEIDECC’s ability to govern and regulate the sector was supported both through advice and recommendations  produced and through training to support key policy processes and design of regulatory instruments.21  The Technical  Annex provided an outline on the kinds of outputs the Project was to deliver.  As outlined in the Theory of Change,  these should have led to increased regulatory capacity, and evidenced by the indicator based on self‐evaluation and on  tangible regulatory reforms in the sector.  The Project contracted two consulting firms for this purpose:  King & Wood  Mallesons (henceforth KWM) and Incyte Consulting, both assignments ended in 2016.   The advice and recommendations produced by KWM were provided in two phases.  The first phase focused  mainly on assistance for the Communications Act of 2015, which was successfully completed in 2016.  As a key  point, the law provided the foundation to establish an independent telecommunications regulator, the  Communications Commission, in Tonga.  However, to date, the Communications Commission has not been  created and the regulatory function is performed by MEIDECC.  This is generally seen as a nonoptimal situation,  by the World Bank and MEIDECC staff, and runs counter to the advice provided by the Project based on  international best practice.22  The Project provided advice and recommendations concerning other key  legislation such as laws on cybercrime, data protection, privacy, e‐transactions.  Of these, only on cybercrime  legislation has there been fast progress.  Tonga acceded to and ratified the Budapest Convention on Cybercrime  in 2015.  The status of other laws remains currently open, and further support on them is planned to be  included in the forthcoming World Bank e‐Government project in Tonga.  However, the enactment of these laws  or the establishment of the independent regulator were not explicit project objectives, nor were they included  as indicators in the Results Framework.   The training provided by Incyte Consulting was highly appreciated by MEIDECC and assisted the  Communications Department in setting up the modernized communications licensing regime under the  Communications Act of 2015, including necessary regulatory tools and instruments.  Most of the necessary  regulatory rules23 have been affected in the period between July 2018 to January 2019 after Project completion,  with rules on spectrum still outstanding.  35. The increased level of competition in the ICT sector was measured by the number of licensed Internet service  providers in Tonga.  The Results Framework indicator tracking increased competition in the ICT sector showed good  progress and full achievement of the target, based on data provided by MEIDECC.  The formally reported number at  Project closing is 6.  The Communications Act of 2015 provides for two forms of licenses: network operators and  Internet services providers (ISPs).  Tonga has two full license operators with both network and ISP license, Digicel and  TCC, and additionally four other ISPs are currently licensed    20 Based on MEIDECC email received 3 February 2019.  21Project Draft Final Report for Phase 2 (2014) King & Wood Mallesons    22 According to MEIDECC, the reasons for why the Communications Commission has not been set up include the lack of a final  political decision, funding and capacity.    23 This includes Rules on Tariffs, Numbering and Technical Rules, as per Tonga Government Gazette dated 7 December 2018.  Page 14 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) 36. According to MEIDECC, the licensed ISPs at Project closing included:  TCL, Digicel Tonga Limited, Tonga  Communications Corporation, University of South Pacific & EziNET and Triesten.  Out of these, TCL did not offer retail  services, and USP used its license only to provide connectivity to its academic institutions and facilities.  EziNET offered  satellite connectivity for Tonga.  Triesten is currently not using its license.  Not all licensed operators participated in the  retail market.  A common source for market information, Telegeography,24 recognizes only TCC and Digicel as operators  offering mobile or fixed broadband retail services in Tonga, meaning that the market is still characterized by a duopoly  of the main two operators.  In fixed broadband, TCC is currently the only provider in Tonga, with only around 3,300  subscribers.  This indicates that the increase in the formally reported numbers under this indicator does not necessarily  equate to progress on the actual objective—increased market competition—although steps in this direction have been  made.  37. Progress towards the outcome was measured by several intermediate indicators:   TCL Restructuring Completed25   Implementation of open access and wholesale price regulation26   Price of Wholesale International Capacity Link ($/Mbps/Month) for 1 STM‐1 (155 Mbps) capacity 27   Volume of International Traffic (Mbps)   Average per minute cost of international call (S$)    Retail price of Internet Services ($/GB/Month)28  38. The first two indicators listed were marked as completed and reported as such in the ISR in December 2017.   The government provided documentation of the regulatory reforms and the TCL restructuring, acknowledged by the  Bank on 17 March 2017.29   39. At Project closing (July 2018) the average price that Digicel and TCC paid for the wholesale international capacity  link reached a level of $75/Mbps/month,30 which is significantly less than the target price of $150 /Mbps/month set for  Project closing.  However, this is the price paid for 1.2‐2.0Gbps of capacity, not 1 STM‐1 (155 Mbps).  The last list price  (R155/Mbps/month) for this standardized STM‐1 price was recorded in the December 2017 ISR.  Since March 2018, new  lower wholesale prices with operators were negotiated alongside capacity increases,31 and list prices for this period are  not available.  Because of the increased capacity the standardized unit of measurement was not as relevant in 2018 as it  was in 2016 for measuring the pricing environment.  The price charged by TCL for wholesale capacity dropped  significantly since 2015 when it was at $632/Mbps.  This downward trend has had very positive downstream effects on  retail pricing.  40. The volume of international traffic reached a level of 1,300 Mbps by October 2017, surpassing the end target of  750.  The average per minute cost of international calls reached the price target of $0.13 in 2013 and remained at the  24 Telegeography (www.telegeography.com), accessed January 2019.  25 New indicator, included in the Results Framework as part of the 2016 Restructuring.  26 New indicator, included in the Results Framework as part of the 2016 Restructuring.  27 Unit of measurement amended as part of the 2016 Restructuring. Before 2016 this indicator was defined as “Price measured  in US$ per Mbps month. Baseline price calculated on basis of S$2500 per Mbit/s on satellite (x4 to calculate E1 equivalent)”  28  Unit of measurement amended as part of the 2016 Restructuring. Before 2016 this indicator was defined as “US$/Mbps/per  month.”  29 Joint WB‐ADB letter: Pacific Regional Connectivity Program, Phase 1: Tonga‐Fiji Connectivity Project Receipt of  Documentation Confirmation March 17, 2017.  30 Average between Digicel and TCC pricing, USP has a specially negotiated price for its academic connectivity.  31 These were separate amendments in 2018 to the existing Reference Interconnection Offers.  Page 15 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) level until Project closing.  The retail price of Internet services was reported to be at $3/Mbps/per month at closing,  cheaper than the set target of $5/Mbps/per month.  In all respects, the intermediate outcome indicators support a  conclusion of a significantly improved enabling environment.  PDO 2 Increase Access to Infrastructure   41. This outcome was measured in the Results Framework by international Internet bandwidth.  The target in the  PAD Technical Annex was originally set at 2Gbps, but informally adjusted to 620Mbps in 2014, to increase accuracy of  the unit of measurement.  In the 2016 Restructuring the target was revised to 850Mbps.  At Project closing, the  international Internet bandwidth was 4,400Mbps, far exceeding the revised target.  It can be assessed that the Project  was very successful in achieving this outcome.  The data presented in Figure 2 shows that capacity first jumped after the  international cable went online in 2013 but grew only modestly during the years 2013‐2016.  After the 2016  Restructuring, capacity grew faster than anticipated. The fast growth in capacity in the final years of the Project is  understood to be the result of progressively lower wholesale prices made possible by stronger wholesale price  regulation by the Government of Tonga after the 2016 Restructuring, resulting in lower retail prices and growing data  usage.  Figure 2.  Evolution of International Bandwidth in Tonga    42. The intermediate indicator linked to this PDO is the length of fiber‐optic network built (km), describing the  physical infrastructure built as part of the Project.  This was first set at the level corresponding to the plan for building  the international cable (827), and in the 2016 Restructuring revised to include the domestic extension, forming a new  overall target of 1,217km.  The system is presented in Figure 3 (international represented in green and domestic in red).   The costs under this PDO included cable materials, marine survey and laying costs, and cable equipment.  In Fiji, the  cable was connected to the existing Southern Cross Cable Network landing station in Suva.  The Southern Cross Cable  Network connects Fiji with Australia (Sydney) and the United States (Hawaii).  The target was fully met.  The  achievement of this objective was regarded as a success by all parties met during the ICR mission.  The domestic  extension of the submarine fiber optic cable brought online in March 2018 brought significant benefits for inclusion by  Page 16 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) providing an opportunity for operators to extend fast Internet connectivity to the two domestic islands and their  combined populations of 19,863.32  The people living on these islands were previously served only through slower and  more expensive satellite and domestic microwave links.  Currently, both TCC and Digicel offer 3G and 4G services in  Tonga, with 4G offered in the islands of Vava’u and Ha’apai by Digicel and in Vava’u by TCC.33  Figure 3.  The Tonga Submarine Cable System34  PDO 3 Increased Access to Services  43. The third PDO describes the benefits of the Project from the consumer/citizen perspective.  In the Theory of  Change, this PDO is seen as the result of the achievement of PDO 1 and PDO 2, which are fundamental requirements for  the end‐benefits to be realized.  The PDO 3 was measured by two indicators:  Access to Internet Services (per 100  people) and Access to Telephone Services, mobile phone (per 100 people).  Both indicators’ original targets were  revised in the 2016 Restructuring, from 25 to 40 percent and from 70 to 100 percent respectively.    44. MEIDECC’s reported value for the first indicator (Access to Internet Services) based on subscriber data from  operators was at 50 percent at Project closing, well exceeding the target of 40 percent.  The value refers to the total  number of subscribers across all operators, combining fixed, mobile/wireless, satellite and dial‐up Internet  subscriptions.  It does not, however, consider the fact that some customers might have multiple subscriptions from  more than one operator.    32  Tonga 2016 Census of Population and Housing. Volume 1. Tonga Statistics Department (2017).  33  Telegeography (www.telegeography.com), accessed January 2019.  34 Source: Telegeography 2019.  Page 17 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) 45. These results can be compared with Tonga’s 2016 census,35 which paints a more nuanced picture of Internet use  on the islands, although results are not directly comparable with the indicators used by the Project.  Based on the  census, out of a total of 75,625 persons over 10 years old, 45,836 had a mobile data plan either with TCC or Digicel,  constituting around 60 percent penetration in this demographic.  Out of these respondents, 34,007 verified actual use  of mobile data for Internet.  To compare, in 2016, the Project reported that 44 percent of Tongans overall36 had access  to the Internet, which is in line with the census results and supports the validity of the reported results at Project  closing.  Nevertheless, as the census shows, having a mobile data plan does not necessarily equal using it, so the real  number of active users can be assessed to be a little lower than the Project reported number of mobile data  subscriptions.  46. The PDO 3 was linked to an intermediate outcome indicator Direct Project Beneficiaries (people), which was  designed to measure new Internet users in Tonga brought online by the Project.  Originally a target of 50 percent of  these being female was attached to the indicator, but this was not tracked after the 2016 Restructuring, as the target  was omitted from the amended Results Framework and therefore not monitored.37  The target for this indicator was  originally set at 20,000 people and in 2016 was revised to 50,000 people.  The MEIDECC‐reported value for this indicator  is 10,1000 at Project closing, which far exceeds the target.  However, the interpretation of results is complicated by the  fact that MEIDECC has (under this indicator) measured the totality of subscriptions for voice, SMS and data services in  Tonga, not new Internet users as individual people.  For this reason, it cannot be reliably assessed whether this  intermediate outcome indicator was met in terms of new actual users.  This is not seen as necessary for tracking the  achievement of the PDO 3 overall.  Figure 4.  Broadband Service Penetration in Tonga  60.0% 50.0% 50.0% 44.0% 45.0% 40.0% 33.0% 33.2% 30.0% 28.0% 22.0% 23.0% 20.0% 17.6% 12.2% 10.0% 6.7% 4.8% 4.0% 2.8% 2.7% 1.0% 0.0% 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Total BB penetration (2010 forecast) BB penetration (real)   35 Tonga 2016 Census of Population and Housing. Volume 1. Tonga Statistics Department (2017)    36 Including under 10‐year olds. 37 The omission of the gender target seems to have been a mistake by the Bank team preparing the Restructuring  documentation.    Page 18 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) 47. Figure 4 shows the actual broadband penetration rates far exceed projected rates after 2013.38  The impact that  the international cable had on the market appears to be underestimated at appraisal by more than 10 points every year.   Although attributing the increase in users to the Project is not entirely straightforward, there is good reason to assume  that the capacity provided by the submarine cable, the steady decrease in the wholesale prices, and the simultaneous  retail price reductions in the market were important factors in market growth.  It is likely that some progress would  have been made regardless of the Project but relying on satellite connectivity would have, arguably, left most Tongans  excluded due to the prohibitive costs and narrow bandwidth available.  Justification of Overall Efficacy Rating   49. Based on the reporting above, the ICR assesses the overall Efficacy rating to be High.  This is supported by strong  results especially under PDOs 2 and 3.  The Project fully achieved the PDO 2 on increased access to infrastructure.  The  Project also fully achieved the PDO 3 on increased access to services and was able to bring about a rapid expansion of  Internet connectivity in Tonga.    C.  Efficiency  Assessment of Efficiency and Rating  50. The economic analysis of the Project was repeated using the same modelling as employed at appraisal, including  a financial and economic analysis.  The financial analysis is based on TCL’s EBITDA versus the initial projections, looking  at the Project earnings before considering financing costs. The result is an analysis of the profitability of the Project  through its sales and operational costs.  The economic analysis also assesses the actual economic net present value  (ENPV), and compares it to the originally projected analysis, with the assumptions made in 2010.  This indicator  illustrates whether the Project delivered the expected economic impact.  51. In the economic and financial analysis made in the appraisal phase, the high CAPEX and the resulting negative  NPV was estimated to make the project unattractive to private sector investors.  The IDA and ADB grants were used to  eliminate the need for a high CAPEX by TCL, and therefore CAPEX has not been considered in the ICR’s analysis.   Financial Analysis  52. The financial position of TCL in 2017 was better than expected, as the Project generated higher revenues39 than  anticipated due to the demand exceeding projections.40  TCL revenue decreased between 2016 and 2017, because of a  decrease in both capacity and IP transit revenue.  However, at around $5 million instead of $4,228 million it is still higher  than projected.  Higher capacity and increase in demand offset price reductions.    38 These projections formed part of the economic analysis prepared in 2010 and attached to the PAD.  39 The revenue is divided in capacity revenue (revenue related to the main activity: the sale of capacity to retailers such as  Digicel and TCC) and IP Transit revenue (revenue generated from the lease of capacity through IP transit).  40 The demand is defined here by the total bandwidth (i.e. capacity) in Tonga.  The capacity has strongly increased since 2012,  rising from 40 to 4.400 Mbps in six years, and for example in 2017 already 1300Mbps instead of the projected 727Mbps.    Page 19 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) Figure 5.  TCL Revenue (in $000’s)  53. The EBITDA of TCL for 2017 is lower than expected in 2010, at $2,816 million instead of $3,311 million, despite  the capacity and IP transit revenues being a little higher than projected.  This is primarily due to unanticipated costs,  such as staff costs, and repair and maintenance costs (OPEX).  Due to these, the international cable proved slightly less  profitable than expected, but the EBITDA remains high and is driven by controllable costs.  In evaluating the EBITDA, it is  important to consider the market position TCL holds as the sole provider of international fiber optic capacity in Tonga,  but also that its wholesale prices are regulated by MEIDECC.  The purpose of wholesale price regulation is to encourage  retail market growth, more affordable data prices for end users, and to prevent TCL from extracting rents from its  market position.  Table 3.  TCL EBITDA  International International cable (initial cable (real in Real / Projected Business Case 2010) in k$ 2017) Capacity (in Mbps) 516 1 300 252% Price / month / Mbps 0,68 0,32 47% Capacity Revenue 4 228 5 010 118% IP transit Revenue 302 247 82% Total revenue 4 530 5 257 116% Landing Station Costs 251 595 237% IRU & IP transit 302 405 134% Cable maintenance 378 440 116% Other operational cost & contingency 287 1 001 349% OPEX 1 219 2 440 200% EBITDA 3 311 2 816   Page 20 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) Economic Analysis  54. The economic analysis is based on the Project’s ENPV.  Here, two analyses are compared:  one from 2010  hypothesizes on GDP and broadband penetration, and another with actual figures, summarized in Table 4.  To run the  economic analysis, the ENPV is calculated by applying the NPV formula to the differences in GDP due to the broadband  effect, resulting in an assessment on the economic impact of the Project on the economy.  The Project’s ENPV is  assessed to be more than twice as high than the projected ENPV.  The main reason is the difference in the projected and  actual broadband penetration rates.    Table 4. Projected vs. Real ENPV  Projection 2010 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Population 103 621 103 911 104 202 104 494 105 435 106 383 Broadband penetration 5% 7% 12% 18% 23% 28% increase in BB penetration 2,0% 1,9% 5,5% 5,4% 5,3% 5,2% GDP (millions) 472 451 444 435 402 426 GDP growth rate 5% GDP without broadband effect 472 450 440 432 398 423 GDP with broadband effect 472 451 444 435 402 426 Difference due to BB effect ($ millions) 0,0 1,2 3,4 3,3 3,2 2,9 ENPV (BB effect) ($ millions) 9,41 Real 2017 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Population 104 951 105 328 105 782 106 364 107 122 108 020 Broadband penetration 3% 4% 22% 33% 44% 45% increase in BB penetration 1,7% 1,3% 18,0% 11,0% 11,0% 1,0% GDP (millions) 472 451 444 435 402 426 GDP growth rate -4,4% -1,6% -1,9% -7,8% 6,1% GDP without broadband effect 472 450 433 429 395 426 GDP with broadband effect 472 451 444 435 402 426 Difference due to BB effect ($ millions) 0,8 11,2 6,6 6,5 0,5 ENPV (BB effect) ($ millions) 19,73 55. A recent World Bank discussion paper41 on the economic contribution of ICT in Pacific island countries noted  that applying the global average effect of increase of broadband connectivity on GDP growth can likely lead to  misleading results in the case of smaller Pacific island countries.  Nevertheless, Tonga was estimated to be among the  countries with the highest potential of ICT to generate growth effects, as the country’s small ICT sector has ample room  41 Assessment of the Potential Impact of the ICT Revolution in the Pacific on Economic Growth, Employment, and Government  Revenue. Robert Utz, World Bank 2017.  Page 21 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) for growth, and productivity in key economic sectors is low, with room for improvement through increased application  of ICT.  56. In terms of the infrastructure built, the Project has been able to operate far more efficiently than projected,  with savings of around $4.4 million from the first phase of building the Tonga‐Fiji submarine cable.  This enabled the  Project to build the domestic extension of the submarine cable system, online since March 2018—the Tonga Domestic  Cable Extension, links Nuku’alofa to Vava’u and Ha’apai.  Since it has only recently been installed, its strength and  weaknesses cannot yet be fully analyzed.  However, the benefits of the cable are promising, and economic benefits can  be expected from it, such as an increase in demand, broadband penetration, and a decrease in price.  This is supported  by the fact that the real prices between Nuku’alofa and the outer islands are already lower than the projected prices in  the 2015 domestic extension business case.42   57. Implementation delays occurred around 2015‐2017 when the international portion of the cable was completed,  and the extension phase negotiated.  The decision to build the domestic extension and to finance it through the sale of  TCL shares (TCL restructuring) to Digicel seems to have taken longer than expected due to the political considerations  involved.  Particularly, shareholder opposition to TCL’s Board for its selling shares in a public enterprise hindered the  process.  Some key policy processes supported by Component 2, and PDO 1 took longer than expected to transact, for  example, the establishment of the independent regulator as well as enacting new legislation.    58. Based on the above reporting, the overall project efficiency is rated as High.  D.  Justification of Overall Outcome Rating  59. The overall outcome rating is assessed to be Satisfactory.  The Project substantially achieved its  objectives to provide increased access to infrastructure, improve the enabling environment for telecoms and  ICT, and to extend access to ICT services for the Tongan population.  The Project has contributed significantly to  the transformation of the Tongan communications landscape and enabled Internet access for most of the  population.  This achievement combined with substantial cost‐efficiency merits an overall rating of Satisfactory,  regardless of the delays in implementation and the shortcomings under Component 2.   E.  Other Outcomes and Impacts (if any)  Gender  60. The PAD and the Technical Annex did not include discussion about the gender dimension of ICT and Internet  access in Tonga, nor did the documents define gender‐specific objectives, with one exception:  the Results Framework  included a gender target for the intermediate outcome indicator Direct project beneficiaries (people), stating that these  should be 50 percent female.  The last ISR that reported the gender balance of this indicator was in May 2016, stating  that an estimated 60 percent of beneficiaries at that stage were female, which signaled a positive and balanced trend.   This gender target was not included in the amended Results Framework after the 2016 Restructuring and monitoring  was not carried out during the final two years of the Project.  Given there are clear gender inequalities in Tonga, for  42 The assumed prices in the business case for traffic between the Outer islands and Nuku’alofa segment range from  $152/Mbps for 600Mbps and above, to $420/Mbps for less than 50 Mbps. The actual wholesale prices currently range from  $100/Mbps to $125/Mbps.  Page 22 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) example in terms of women’s economic or political participation, the Project could have paid more attention to the  issue.    Institutional Strengthening  61. The operation emphasized institutional strengthening, with Components 1 and 2 aligned to this objective  through provision of advice, recommendations, capacity building, and training.  Based on MEIDECC’s self‐assessment  under PDO indicator “improved capacity of the regulatory institution (MIC/MEIDECC) to deliver on its mandate,” it has  improved its capacity to govern and regulate the telecom sector.  MEIDECC has effected legislative reforms explained  earlier in this ICR under PDO 1, which provide more certainty for the operators to continue to invest in  telecommunications infrastructure and services.  The establishment of the Communications Commission as an  independent regulator was a key assumption that the Project relied on to clarify the regulatory environment through  separation of policymaking and regulatory functions.  This institutional change has not (to date) been implemented and  there is uncertainty about the independence of the regulatory function within MEIDECC.  Mobilizing Private Sector Financing  62. The Project aimed to improve the telecommunications market by spurring competition and attracting more  private investment through the initial public investment in international connectivity and regulatory support. The  Project aide‐memoires explain well the Bank team’s proactivity to engage with private market players throughout  project implementation. The financing model of the submarine cable was based on mobilizing counterpart funding  through the state‐owned TCC subsidiary TCL, which was to originally contribute $6.6 million to the Project. As the  contract for constructing the international cable turned out to be far less expensive than envisaged, counterpart  financing was not required, and the costs were covered from the IDA and ADB grants.  The domestic extension was  partially financed through the partial privatization of TCL, resulting in the Government of Tonga selling of 16.7 percent  of the company to the private operator Digicel. The proceeds of the sale (around $4.2 million) were used as part of the  financing package for the domestic cable extension.  In addition, the Project enabled an improved environment for the  operators to continue investing in Tonga’s telecoms infrastructure and services.  For example, in 2017 Digicel  announced43 a $1.7 million investment in 4G networks and services on the main island of Tongatapu, and on Ha’apai  and Vava’u.  According to MEIDECC, 4G was rapidly introduced to Tonga, with a medium‐term forecast for spectrum  demand met within one year from 4G introduction.   Poverty Reduction and Shared Prosperity  63. It might be too early to comprehensively assess the Project’s impact on poverty reduction and shared prosperity  in Tonga, the economic analysis reported in the ICR outlines the largely positive effect the Project has had on the  Tongan economy.  Small island states in the Pacific constitute markets where the positive effect of fast Internet access  might vary from more connected larger economies, but there are good grounds to expect a continuing positive effect in  Tonga.44  With around 50 percent of Tonga’s population connected, and the continued upward trend in access, and  (still) lower prices to be expected, the Project is contributing to closing the digital divide in the country.  Based on 2017  data, Tonga appears to be the third most affordable country in the region for mobile broadband access after Australia  43 https://www.digicelgroup.com/to/en/mobile/explore/other‐stuff/news‐community/2017/november/20th/digicel‐launches‐ tongas‐biggest‐4g‐‐network.html.  44 Assessment of the Potential Impact of the ICT Revolution in the Pacific on Economic Growth, Employment, and Government  Revenue. Robert Utz, World Bank 2017.  Page 23 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) and New Zealand.45  The domestic cable to Ha’apai and Vava’u contributed significantly to reducing regional inequalities  through fast(er) Internet access to around 20 percent of the population.  The economic and social impact of Internet has  not comprehensively been researched or assessed in Tonga, but it is significant.  For example, online platforms such as  Facebook are popular46 and are a means to exchange or sell goods and services in Tonga; remittances have become  easier and cheaper to transact, businesses such as tourism operators have started to benefit from e‐commerce; civil  society organizations increasingly use the Internet in their operations; and development of digital government and  digital public services is ongoing.47  Support is emerging for digital entrepreneurship,48 possibly providing new  opportunities to provide and improve options for youth employment.   Image 1. Advertisement for High‐Speed Internet49  Other Unintended Outcomes and Impacts  64. The ICR is not able to fully assess unintended outcomes or impacts of the Project.  The most important  unanticipated outcome was the domestic extension, made possible by the cost‐efficient implementation under  Component 1, as it was not part of the initial Project concept.  45 Broadband Connectivity in Pacific island Countries. UNESCAP 2018.   46 For example, social media use grew very rapidly with the introduction of the submarine cable in 2013, increasing from 6.5  percent of the population in 2011 to 29 percent in 2014 (Economic and Social Impact of ICT in the Pacific 2015. PRIF). One  source estimates 57 percent of the population was using FaceBook in January 2018.  (https://www.slideshare.net/DataReportal/digital‐2018‐tonga‐january‐2018).  47 An ADB article about public services such as healthcare and education can be found online at:  https://www.adb.org/results/tonga‐s‐high‐speed‐revolution.  48 https://www.tyeetonga.org/youth‐tech‐incubators‐centre‐ytic.  49 Source: TCL 2013.  Page 24 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) III. KEY FACTORS THAT AFFECTED IMPLEMENTATION AND OUTCOME  A. Key Factors During Preparation  63. The thorough preparation of the Project formed a solid foundation for implementation.  The Project was  designed as a country‐level project under the regional PRCP umbrella, addressing challenges and priorities  common to the Pacific region.  The World Bank had extensive experience in the sector and in the region, which  was complemented by expertise from ADB and PRIF.  The Project design considered lessons learned from past  and ongoing telecommunications infrastructure and regulatory reform projects in the neighboring countries.  A  thorough economic analysis was undertaken as part of preparation, making the case for the economic viability  and the net positive economic impact of the Project.   64. The project design was relatively simple and followed a clear logic, focusing on infrastructure  development, and maximizing the benefit from the submarine cable through provision of policy and regulatory  support and training.  The aim of these interventions was to influence the regulatory and market environments  to enable more competition and reduce wholesale and retail prices.  The Results Framework’s structure  followed the Project’s logic but had some shortcomings that are reported in the M&E section.   65. The assessment of risks in the beginning of the Project seems adequate.  It highlighted the relative  inexperience of the implementation partners, and the weak capacity of both MIC and TCL to manage such  projects, including financial management and procurement.  The only risk rated High was that of the lack of  procurement expertise and staff, which was to be mitigated by support provided by the Ministry of Finance and  National Planning to the MIC, and by the TCC to TCL.  Political risks related to the regulatory environment were  assessed to be moderate, and mitigatable through regulatory capacity building.  The Project risk profile  remained stable throughout implementation.   B.  Key Factors During Implementation  66. Project implementation, overall, appears effective.  The Project was extended by about to two years  2016 to 2018, to use the significant cost‐savings under Component 1 to expand the scope of the Project to cover  the domestic cable.  Disbursements were strong, and at Project closing, the financing was nearly completely  disbursed:     IDA commitment of $17.2 million was 93.23% percent disbursed; and    TF commitment of $.46 million was 100 percent disbursed50  67. Nevertheless, implementation was slow in some areas of the Project, notably in Component 1 after the  completion of the international cable in 2013 during the period when the domestic extension was being  negotiated, and in Component 2, where inputs and outputs provided by the Project took longer than expected  to turn into new legislation and regulatory reforms.  Key factors that affected implementation included:  (a) The savings generated in the Component 1 were evident early in the Project’s implementation.   However, restructuring the Project and commencement of the work took place only in 2016.  Beyond  the time and effort needed to plan the extension, including technical planning, addressing safeguards  50  $39,702.79 of the grant of $0.5 million was cancelled at Project closing.   Page 25 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) and making necessary environmental assessments, one specific issue that hindered progress was project  financing.  The left‐over funds held by MEIDECC totaled $4.41 million, which alone was not enough to  finance the domestic cable.  The government investigated and considered multiple options for  addressing the financing gap, including concessional lending, a commercial loan, vendor financing and  privatization of TCL.  Eventually, financing was organized through partial privatization of TCL and selling  of shares to Digicel at a price of $4.19 million, but initially there was resistance towards this option of  selling shares in a public enterprise to a private company.  The Bank supported this negotiation process  through provision of options, but it was ultimately the government’s decision.  After a model was found,  the TCL restructuring process was included as an intermediate outcome indicator in the Results  Framework, to track progress the process.  The TCL share purchase and shareholders agreements were  signed on 3 February 2017, and the launch of the domestic cable took place in March 2018.  (b) The Project was designed assuming that the wholesale Internet bandwidth provider, TCL, would offer  nondiscriminatory, open access to its capacity, at affordable prices that benefit the Tongan consumers.   At the time of the Midterm Review (February 2015) about 1.5 years after the cable went online, the  wholesale price was at the level of $495/Mbps/month, substantially lower than the satellite prices  available at project inception ($3,600/Mbps/month), but perceived high by the market. The growth of  capacity was relatively modest over the next years, only rapidly growing after the 2016 Restructuring.   This can be partly attributed to the high wholesale prices during this time.  In the 2016 Restructuring,  implementation of open access and wholesale price regulation was made an intermediate outcome  indicator and an explicit project objective.  After the Communications Act of 2015, as well as the partial  privatization of TCL, progress was made to lower the wholesale prices significantly, with the government  effecting stronger wholesale price regulation.  The initial situation where TCC and Digicel were in an  asymmetric position in relation to the TCL was made symmetrical through both companies becoming  similar‐size shareholders in TCL.  The playing field is now considered to be more level, with wholesale  pricing set more transparently and in the public interest.   (c) Other legislative and regulatory reforms supported through Component 2 were not included as  indicators in the Results Framework.  They were, however, important for the achievement of PDOs 1  and 3. The Communications Act, enacted by the Parliament in September 2015 was an important  milestone.  It introduced a new regulatory and licensing regime and outlined the establishment of an  independent telecommunications regulator in Tonga, the Communications Commission.  Its design and  enactment were successfully supported by the Project, but its implementation was slower than  expected.  The government has taken initial steps to start the operations of the Communications  Commission, but to date, it’s not yet established, and MEIDECC still acts as the sector regulator.  The  cybercrime act, also supported by the Project, was passed and resulted in Tonga joining the Budapest  Convention on Cybercrime in 2017.  Other legislative processes (acts) to which the Project provided  technical assistance are on:  (a) e‐transactions, (b) intellectual property, (c) privacy, and (d) data  protection, and e) domain name registration; these are not yet enacted.   (d) Throughout project implementation concern was raised on the lack of human resources and capacity at  MIC/MEIDECC that caused slow progress on the issues outlined above.  Although Component 2’s  consultant inputs were high‐quality, appreciated, and useful, they were (in some cases) provided at  nonoptimal times or could have been made more useable had there been more legal and technical staff  working at MEIDECC on the regulatory reforms.  Page 26 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) IV. BANK PERFORMANCE, COMPLIANCE ISSUES, AND RISK TO DEVELOPMENT OUTCOME  A.  Quality of Monitoring and Evaluation (M&E)  M&E Design  68. Overall, the design of the M&E system was robust and adequate for the purpose of tracking the Project’s  progress.  The indicators selected were achievable and timebound.  The Results Framework, however, included  indicators whose definitions, units of measurement or data collection methodologies were not clearly formulated,  rendering them problematic.  The PDO 1 indicator Increased capacity of MEIDECC to deliver on its mandates was  possibly too subjective, lacking a structured assessment methodology.  To better reflect the actual competition  situation, the PDO 1 indicator Increased level of competition in the ICT sector and its data collection methodology could  have been formulated more clearly to refer to licensed ISPs that are active on the market instead of the number of  licensees.  Data collection methodology could have also been explained in clearer terms under each indicator as the  descriptions are in some cases vague.  When possible, project indicators could have been better aligned with  standardized industry indicators, such as those that MEIDECC reports to the ITU, to avoid duplicate work in data  collection and reporting.  Inclusion of indicators for tracking key regulatory reforms supported could have been included  in the Results Framework in the beginning, as this had to be done through a Restructuring.  The target on International  Internet Bandwidth set at 850 in 2016 could have been much more ambitious, considering that the Project was close to  reaching this target already in 2016, and that the end value for this indicator so clearly exceeded the target.  On the  other hand, market growth of this kind is not easy to predict, and the 2010 economic analysis as well as the domestic  cable business case predicted a more linear, slower growth than what took place.  M&E Implementation and Use 69. M&E data was systematically reported as part of every ISR mission.  However, delays in data collection from  industry players as well as difficulties in using some of the defined indicators were reported.  In the MTR in February  2015, these resulted in the downgrading of the M&E rating from Satisfactory to Moderately Satisfactory. There were  also some inconsistencies in the way M&E was implemented in the Project.  As explained above, the reported values (all  voice and Internet subscribers) under the intermediate outcome indicator Direct project beneficiaries do not correspond  to what the indicator was meant to measure (new Internet subscribers), although the guidance on the Results  Framework was clear on this. Project M&E practices were not embedded in organizational KPIs of MEIDECC and not (for  the most part) used in standard MEIDECC annual reports but reported separately in project reports.  The amended  Results Framework produced from the 2016 Restructuring was not used at MEIDECC, as the Ministry continued to use  the previous/outdated version of the Results Framework for data collection and reporting.  The changing of the target  for the International Internet Bandwidth indicator from 2Gbps to 620Mbps in 2014 could have been better documented.  The ICR was unable to verify data for two Component 2 indicators at Project closing:  Volume of international traffic and  Unit price of international capacity link, but as explained above, this was not necessary to confirm the achievement of  targets for these indicators.    70. The Project made active use of the M&E framework and the collected data in Project monitoring and decision‐ making, for example in the 2016 Restructuring process.  The indicator values were very useful in providing ongoing  evidence of the achievement of project objectives and formed an important evidence base especially for Component 2  and the 2016 Restructuring.  Page 27 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) Justification of Overall Rating of Quality of M&E  71. The Quality of M&E is rated to be Substantial.  There were moderate shortcomings, especially in the design of  the M&E indicators and implementation of the M&E system.  Generally, M&E was sufficient to assess project  achievements.  B.  Environmental, Social, and Fiduciary Compliance  72. The environmental assessment category was rated B at appraisal.  As per the Memorandum of  Understanding between the World Bank and ADB, the Project used joint safeguards requirements, and  monitoring of each safeguard document prepared for the Project had to be endorsed by each cofinancier.  The  Project was a significant infrastructural development project, with some risk to the environment and some  potential social cost involved.  To identify socioenvironmental impacts and to develop mitigation measures, an  environmental assessment was carried out as per the World Bank’s OP 4.01 and ADB’s Guidelines.  73. In addition to OP 4.01, the Project triggered OP 4.04 on Natural Habitats and OP 4.12 on Involuntary  Settlements.  The first Environmental Assessment was undertaken in 2010 (revised in 2011).  Both Fiji and  Tonga indicated their acceptance of Environmental Assessment.  No needs for resettlements materialized, as  the land for the cable landing stations was acquired from the government.  Consultations took place with  potentially affected people in Fiji and Tonga in March 2011.  No waivers from the Bank’s safeguards policies  were recorded and the Project complied with applicable safeguards.  The second assessments were carried out  as part of the domestic cable system extension in 2014.  In the latter case, the environmental and social impact  assessment was prepared by TCL and reviewed and approved by World Bank and ADB safeguards teams.  74. The Financial Management risk rating was Moderate throughout the Project.  Financial Management  implementation support reviews were conducted on average twice a year during the Project.  Financial  Management performance was generally rated as Moderately Satisfactory, mainly due to the shortcomings of  capacity of accounting staff.  Overall the fiduciary compliance was assessed as adequate as the project  maintained acceptable Financial Management arrangements.  There were internal controls maintained by both  the Ministry of Finance and National Planning (Components 2 and 3) and TCL (Component 1) provided  reasonable assurance over the use of project funds.  MEIDECC maintained the bookkeeping responsibility for  the Project records and the external audit was conducted by the Tonga Audit Office.  The Bank’s Financial  Management Specialists provided implementation support to help the client improve Financial Management  arrangements, including, in 2018, conducting for stakeholders a well‐received workshop on financial reporting.   All Project audits were unqualified, however generally submitted later than the deadline.  75. The Project’s procurement performance was Satisfactory.  Institutional capacity was identified during  preparation as a potential risk to implementation, but this risk was managed adequately.  Although savings  were realized in the construction of the submarine cable, bids for consultant services were higher than  expected.  The cofinancing arrangement between the World Bank and ADB had a major impact on procurement  processes in the Project, as parties needed to agree on, for example, debarment rules applied, which took more  time than expected.  The ADB has what is known as a “grey list,” i.e.  companies that are nonpublicly debarred.   The cross‐debarment agreement between the World Bank and ADB excludes companies that are in the grey  list, so to mitigate the risk that a listed company could be awarded a contract (at ADB’s objection), it was  specifically agreed that the method of Limited International Bidding was used.  The Bank’s Procurement  Framework (issued in 2016) now has specific provision on Alternative Procurement Arrangements that allows  Page 28 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) better cooperation on procurement matters among multilateral development banks.    C.  Bank Performance  Quality at Entry  76. The Bank’s performance at entry included several positive attributes.  The Project concept was well  aligned with regional and national policies and action plans, and it was strategically relevant for Tonga.  The  Project concept was simple and well designed, relying on a solid implicit Theory of Change.  The economic  analysis was well prepared, providing an attractive financial and economic basis for the Project.  Risks associated  with the Project were well identified and appropriate mitigation measures were put forward in the appraisal  documents; and a high‐quality environmental assessment was prepared.    77. Several gaps can be identified at entry.  Some key policy and regulatory reforms that formed an  important part of the Component 2 could have, from the onset, been made more central in the Results  Framework.  Furthermore, some indicators in the Results Framework were not optimally designed, and  remained problematic during the implementation period as explained in the M&E section of this ICR.  It can also  be argued that institutionalizing the project M&E system at MIC/MEIDECC from the outset did not receive  enough attention. The amount of time and resources needed to design and implement policy reforms was,  possibly, underestimated.  The preparation of the project was unusually lengthy and costly, with a total  preparation budget of $958 thousand over four to five years.  The amount of preparatory work is partly  explained by the fact that the Tonga‐Fiji project was prepared as the first phase of and alongside the Regional  Pacific Regional Connectivity Program.  Quality of Supervision  78. The Bank’s implementation support appears adequate, with 11 supervision missions conducted (nearly  all jointly with ADB) on a regular basis over the implementation period.  Bank technical and legal specialists  often took part in the missions.  Additionally, there was enough emphasis on financial management  implementation support, with a total of nine missions undertaken.  Eleven aide‐memoires for implementation  support are archived.  Project ratings in the ISRs can be seen to adequately reflect the Project’s status,  although some could have more clearly justified the indicator values.  Aide‐memoires included substantive  situational analysis, discussion about sector issues, and proposals for action that implied an active solution‐ seeking approach to implementation support.  Remote implementation support was conducted between  missions.  A joint World Bank/ADB Midterm Review mission was conducted in Tonga from 9 to 13 February  2015.  There was no supervision between the last ISR in December 2017 and Project closing in July of 2018.  79. According to the borrowers, the Bank team provided good quality support to the government during  Project implementation.  The Bank team held relevant expertise and could troubleshoot when necessary.  The  Project team demonstrated flexibility in responding to changing client needs, for example in the decision to use  accrued savings in the infrastructure component to finance the domestic extension.  The Bank Task Team  Leader did not change during the Project, which provided continuity throughout the Project.  The Bank, various  government officials, and private sector stakeholders worked together well in most instances to address issues  impacting the Project.  Page 29 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) Justification of Overall Rating of Bank Performance  80. Overall bank performance is assessed to be Satisfactory.  There were minor shortcomings in quality at  entry.    D.  Risk to Development Outcome  81. The risks that the development outcomes will not be sustained and the risks to the overall institutional  framework for sustaining project results are moderate.  These include, for example:   PDO 1:  The institutional risk that the regulatory environment will not continue to develop favorably is  Moderate.  For example, the final decisions on establishing the independent telecommunications  regulator is still pending, although the legal framework for doing so has been in place since 2016.  The  regulator might also not have enough capacity to effectively regulate the market.  Continuing to host the  regulatory function within MEIDECC is not supported by international best practice, might expose the  regulator to unnecessary political pressures and is very likely not an optimal strategy to develop enough  legal and technical capacity to support market regulation in the medium‐ to long‐term.  This risk is being  mitigated by including continued support on key legislative reforms in the forthcoming World Bank e‐ Government Project in Tonga under preparation.   PDO 2:  Physical disruptions to the cable pose a likely risk in the future and will at least temporarily limit  Tonga’s access to necessary communications infrastructure.  For example, these might occur from  natural disasters or ship anchors.  In January 2019, a disruption effectively cut off Tonga from the global  Internet for a period of two weeks before the damage caused was repaired.  Tonga’s redundancy  options through satellite connections are currently limited and cannot replace the bandwidth on the  cable.     PDO 3:  There is a low risk that the market environment will not continue to develop favorably for  Tongan consumers, and that the positive developments in prices and access might slow or stall.   Without new entrants to the market, real competition will remain limited.  On the other hand, Tonga’s  telecoms market is small and attracting new ISPs to the market is challenging.  The current market  structure has been able to deliver relatively affordable prices in the Pacific context.    V. LESSONS AND RECOMMENDATIONS  82. Since the introduction of the submarine cable, Tonga has experienced rapid growth in Internet access  and use.  Tonga has reached nearly universal mobile network coverage and Internet penetration stands at 50  percent of the population on the islands.  4G has been introduced to the market and growing.  Despite fast  growth in data consumption, only a small part of the cable capacity is currently used.  Internet access has  improved and prices are expected to drop further alongside market growth.  There is a widespread  understanding in Tonga that the Project has been a good investment and has enabled further private sector  involvement and investment in the market.    83. The introduction of the submarine cable in Tonga has required attention to the enabling regulatory and  market environment to maximize consumer benefits from the new capacity.  This is especially true as the Project  effectively created a publicly owned monopoly for international connectivity in Tonga, which differs from usual  Page 30 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) approaches in similar World Bank Group‐funded projects, in which competition in this part of the value chain, or  public‐private partnerships from the outset are preferred.  The selected approach appears justified by the  characteristics of Tonga’s small‐sized market and may be relevant in Small Island Developing States more  broadly.  Key regulatory reforms could have received more attention, in the beginning, as explicit project  objectives in the Results Framework, including wholesale price regulation and the establishment of the  independent regulator.  In the future Tonga’s ability to regulate the market will require attention and can be  addressed through strengthening the regional regulatory cooperation in the Pacific.  84. The technical assistance and training in Component 2 were, generally, regarded as high‐quality but could  have been complemented by more follow‐through and longer‐term implementation support.  Based on project  experiences, it is important to pay attention to public sector capacity and the availability of skilled human  resources in Tonga. This can be done through adequate staffing of the institutions responsible for ICT policy and  regulation, training and education, and attracting from abroad to Tonga the necessary skills/competence.    85. More attention should have been paid to respond to weaknesses in M&E when they were observed,  including making sure M&E was uniformly understood, flexible to changing needs, and sufficiently  institutionalized at the implementing organizations.  This is especially important for a project operating in a  dynamic environment like the ICT sector, where it is difficult to design indicators that remain relevant for eight  years.  86. Given the quick pace of social change resulting from the rapid growth of fast Internet access, it would  have been beneficial to invest in larger scale training and awareness raising programs to promote digital skills,  safe use of technology, and cybersecurity readiness in Tonga.  This could have been done through more  cooperation with civil society organizations such as churches.  Research on the social impact of the Internet  could have been conducted, for example through academic partnerships.    .  Page 31 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) ANNEX 1.  RESULTS FRAMEWORK AND KEY OUTPUTS               A. RESULTS INDICATORS    A.1 PDO Indicators            Objective/Outcome: PDO 1 Improving the enabling environment  for telecommunications and ICT in Tonga  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Increased Capacity of  Number  1.00  5.00  5.00  5.00  MEIDECC to deliver on its  mandates    29‐Jul‐2011  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018  23‐Jul‐2018    Comments (achievements against targets): Value based on MEIDECC self assessment of their capacity on a scale of 1‐5, target fully achieved,      Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Increased Level of  Number  2.00  4.00  6.00  6.00  Competition in the ICT sector  (number of service providers)    29‐Jul‐2011  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018  23‐Jul‐2018    Comments (achievements against targets): Target fully achieved, but reported number at closing measures the number of licensees, not the  number of internet service providers active on the market. Out of the current 6 licensees, only 2 ISPs provide 3G/4G mobile and/or fixed  Page 32 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)   broadband retail services.        Objective/Outcome: PDO 2 Increased access to infrastructure  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  International Internet  Number  37.00  620.00  850.00  4400.00  Bandwidth (Mbps)    29‐Jul‐2011  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018  23‐Jul‐2018    Comments (achievements against targets): Target exceeded at 518%.This target originally set at 2Gbps, but informally adjusted/corrected to  620Mbps in 2014 (620Mbps target used for the first time in MIC Progress Report No.6 (2014) and Bank ISR April 2015).         Objective/Outcome: PDO 3 Increased access to services  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Access to Internet Services  Number  1.00  25.00  40.00  50.00  (per 100 people)    29‐Jul‐2011  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018  23‐Jul‐2018    Comments (achievements against targets): Target achieved at 125%. Indicator measures all internet subscriptions.      Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Access to telephone services,  Number  59.00  70.00  100.00  101.00  mobile phone (per 100  people)    29‐Jul‐2011  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018  23‐Jul‐2018  Page 33 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)     Comments (achievements against targets): Target achieved at 101%. Indicator measures all voice subscriptions.        A.2 Intermediate Results Indicators        Component: Component 1. Submarine Cable System  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Component 1:  Length of  Kilometers  0.00  827.00  1217.00  1217.00  fiber optic network built (km)    29‐Jul‐2011  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018  23‐Jul‐2018    Comments (achievements against targets): Indicator fully achieved at 100%. Original target includes only the international (Fiji‐Tonga) section,  and the revised target also the domestic extension (Tongatapu‐Ha'apai‐Vava'u).        Component: Component 2. Enabling Environment  Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Component 2:  TCL  Yes/No  N  Y    Y  restructuring completed    11‐Jul‐2016  23‐Jul‐2018    23‐Jul‐2018    Comments (achievements against targets): Indicator fully achieved. Indicator did not exist at inception, it was added in the 2016 restructuring  (29‐Jul‐2016). The TCL share purchase and shareholders agreements were signed on 3 February 2017 completing the restructuring process.      Page 34 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)   Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Component 2:  Yes/No  N  Y    Y  Implementation of open  access and wholesale price    11‐Jul‐2016  23‐Jul‐2018    23‐Jul‐2018  regulation    Comments (achievements against targets): Indicator fully achieved. Indicator did not exist at inception, it was added in the 2016 restructuring  (29‐Jul‐2016). Measures the government's legal and regulatory reforms in the sector. Indicator was reported as achieved for the first time in  December 2017 ISR, backed up by government decisions as well as TCL pricing tables.      Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Component 1:  Direct project  Number  1000.00  20000.00  55000.00  101000.00  beneficiaries (number of  people)    29‐Jul‐2011  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018  23‐Jul‐2018    Comments (achievements against targets): Indicator achieved at 183%. Indicator methodology defined originally as "increased internet  subscribers". Reported values are based on reporting of all subscriptions (voice+data) in Tonga, and as such do not match the indicator, but  do give a good picture of the diffusion of telecom retail services in Tonga. PDO indicator Access to Internet Services (per 100 people) was  used to report on internet subscribers. Until July 2016, indicator included a gender target (50% female), which was systematically reported  on, but this was not included in the revised Results Framework from July 2016 onwards.      Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Component 2:  Price of  Amount(USD)  495.00  600.00  150.00  155.00  Page 35 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)   Wholesale International    05‐May‐2016  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018  23‐Jul‐2018  Capacity Link  (US$/Mbps/Month) for 1  STM‐1 (155 Mbps) capacity    Comments (achievements against targets): Indicator achieved at 97%. Original target is based on a different definition and baseline*. With the  introduction of the cable and changes in the pricing models on the market, indicator was redefined in the July 2016 restructuring, to enable  more standardized tracking of prices. Baseline was redefined at 495 for May 2016 based on the new unit price measurement. No original  target exists for this definition. Last recorded value for this indicator is from December 2017 (US$ 155). Prices have been reduced in 2018 and  in practice are at a much lower level (Digicel US$ 50, TCC US$ 100) based on service providers buying much larger volumes (1.2‐2Gbps). No  standardized price list was available to identify the standard price based on the unit of measurement. *Original definition: "Price measured in  US$ per Mbps month. Baseline price calculated on basis of S$2500 per Mbit/s on satellite (x4 to calculate E1 equivalent". Original baseline  3600 and target 600.       Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Component 2:  Volume of  Number  30.00  400.00  750.00  1300.00  International Traffic (Mbps)    29‐Jul‐2011  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018  23‐Jul‐2018    Comments (achievements against targets): Indicator achieved at 173%. Last recorded value for this indicator is from December 2017.      Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Component 2:  Average per  Amount(USD)  0.35  0.15    0.13  minute cost of international  call (in US$)    29‐Jul‐2011  23‐Aug‐2016    01‐Nov‐2017  Page 36 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)     Comments (achievements against targets): Indicator achieved at 115%.      Formally Revised   Actual Achieved at  Indicator Name  Unit of Measure  Baseline  Original Target  Target  Completion  Component 2:  Retail price of  Amount(USD)  75.00  300.00  5.00  3.00  Internet Services  (US$/GB/Month)    29‐Jul‐2011  23‐Aug‐2016  23‐Jul‐2018  01‐Nov‐2017    Comments (achievements against targets): Indicator achieved at 166%. Original target was based on a different definition and baseline, which  needed to be changed in 2015 to enable measuring based on actual pricing models on the market based on data consumed. Original  definition was "US$/Mbps/per month", revised definition "average per GB from operators". Baseline recalibrated from 750 to 75 when the  unit of measurement was changed.                     Page 37 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) B. KEY OUTPUTS BY COMPONENT        Objective 1 ‐ Improve the Enabling Environment for Telecommunications and ICT in Tonga  1.Increased Capacity of MEIDECC to Deliver on its Mandates   Outcome Indicators  2.Increased Level of Competition in the ICT Sector (number of service  providers)  1. Length of fiber optic network built (km)  Intermediate Results Indicators      1.The cable system operational, built in two phases: 1) international  section between Fiji and Tonga 827 km, operational since August  Key Outputs by Component  2013, and domestic section between Nuku’alofa and the islands of  (linked to the achievement of the Objective/Outcome 1)  Ha’apai and Vava’u, operational since March 2017, totaling 1217km     Objective 2 ‐ Increased Access to Infrastructure  1. International Internet Bandwidth (Mbps)  Outcome Indicators      1. TCL restructuring completed  2. Implementation of open access and wholesale price regulation  3. Direct project beneficiaries (number of people)  4. Price of Wholesale International Capacity Link (US$/Mbps/Month)  Intermediate Results Indicators  for 1 STM‐1 (155 Mbps) capacity  5. Volume of International Traffic (Mbps),  6. Average per minute cost of international call (in US$)  7. Retail price of Internet Services (US$/GB/Month)  Page 38 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) 1.Recommendationa and advice provided on (list not exhaustive):   Draft amendments to the Communications Act, Computer  Crimes Act, Criminal Offences Act, Pornography Control Act  and the Mutual Assistance in Criminal Matters Act.   The new Communications Commission Act   Licensing template and rules   Standard and special licence conditions   Emergency call service Order   Directory Information Services Order   Radio Spectrum licensing rules   A draft Electronic Transactions Act   Amendments to extracts of the Interpretation Act    A draft Privacy Act;   A draft Communications (Data Protection) Standard  Key Outputs by Component   Amendments to the Copyright Act   (linked to the achievement of the Objective/Outcome 2)  2.Regulatory training provided on (list not exhaustive):   Compliance monitoring and regulatory enforcement   Public consultation   Licensing guidelines   Reference Interconnection Order (RIO) rules   Principles for declared services   Market analysis guidelines   Competition guidelines   Consumer standards   Tariff registration   Numbering   Technical standards   Radio spectrum licensing   Communications facilities installation   Universal service rules and instruments  Page 39 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)  Emergency call services    Telecommunications data collection rules   Directory information services  Objective 3 ‐  Increased Access to Services  1.Access to Internet Services (per 100 people)  Outcome Indicators  2.Access to Telephone Services (mobile phone, per 100 people)  None  Intermediate Results Indicators      None  Key Outputs by Component    (linked to the achievement of the Objective/Outcome 3)        Page 40 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)   ANNEX 2. BANK LENDING AND IMPLEMENTATION SUPPORT/SUPERVISION        A. TASK TEAM MEMBERS    Name  Role  Preparation  Supervision/ICR  Natasha Beschorner  Task Team Leader(s)  Cristiano Costa e Silva Nunes  Procurement Specialist(s)  Stephen Paul Hartung  Financial Management Specialist  David Satola  Team Member  Wolfhart Pohl  Environmental Safeguards Specialist  Andrea Ruiz‐Esparza  Team Member  Duangrat Laohapakakul  Counsel  Sean David Michaels  Team Member  James L. Neumann  Team Member  Tatafu Moeaki  Team Member  Ross James Butler  Social Safeguards Specialist  Natasha Caroline Allan  Team Member  Eka L Vakacegu Yabaki  Team Member           B. STAFF TIME AND COST  Staff Time and Cost  Stage of Project Cycle  No. of staff weeks  US$ (including travel and consultant costs)  Preparation  FY09  7.488  50,505.54  FY10  7.555  116,903.74  Page 41 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) FY11  22.096  567,469.70  FY12  7.205  212,135.14  FY13  2.011  11,704.54  Total  46.36  958,718.66    Supervision/ICR  FY12  2.600  10,173.18  FY13  9.205  131,334.44  FY14  14.738  182,175.58  FY15  5.918  50,071.62  FY16  7.564  71,519.85  FY17  4.827  34,036.86  FY18  .950  12,861.41  FY19  7.301  57,539.44  Total  53.10  549,712.38             Page 42 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) ANNEX 3. PROJECT COST BY COMPONENT    Amount at Approval   Actual at Project  Percentage of Approval  Components  (US$M)  closing (US$M)  (US$M)  Component 1. Submarine  32.6  31.95  98.01%  cable system  Component 2. Enabling  environment: technical  assistance for the Ministry of  1.0  1.25  125%  Information &  Communications  Component 3. Project  management and  .4  .80  200%  administration  Total  34.0  34.0  0          Page 43 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) ANNEX 4. EFFICIENCY ANALYSIS  1. This analysis assesses the Tonga‐Fiji Connectivity Project by comparing the actual market and  financial figures with forecasts made during the project appraisal in 2010, using similar modelling. The  analysis illustrates the state of the broadband market in Tonga. The financial analysis is carried out  looking at the project’s annual revenue, both capacity revenue and IP transit revenue, OPEX, and  EBITDA. An economic analysis is included, looking at the impact of the project on Tonga GDP, through  ENPV.  State of the Market  2. Broadband penetration51 in Tonga has strongly increased since 2011. Only one percent of the  population had access to a broadband connection in 2011, whereas half of the population were  connected Project closing.  The projected penetration rates from 2010 are higher than actual before  2013, but lower after the introduction of the cable.  The submarine cable can be estimated to have had  a major impact on broadband diffusion, as after its introduction to the market internet penetration  multiplied six‐fold.  The impact of the cable was underestimated by more than ten points every year. In  2014, it was 12 percent instead of 22 percent, and in 2018 33 percent compared to 50 percent.   Figure A4.1 Broadband Service Penetration  Broadband service penetration (BB and mobile internet) 60.0% 50.0% 50.0% 45.0% 44.0% 40.0% 33.0% 33.2% 30.0% 28.0% 22.0% 23.0% 20.0% 17.6% 12.2% 10.0% 6.7% 4.8% 4.0% 2.8% 2.7% 1.0% 0.0% 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Total BB penetration (2010 forecast) BB penetration (real)     51 The 2017 figure for real broadband penetration was obtained by calculating the average between early 2016 and early 2018  as it was not reported by the project.  Page 44 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) Figure A4.2. Total Bandwidth in Tonga    3. The total international bandwidth capacity in Tonga has strongly increased since 2012, growing  from 40 to 4400 Mbps in six years, and throughout the project has remained at levels much higher than  projected in 2010.  Figure A4.3. Price per Mbps per Month ($)  Price per Mbps per month (USD) 1200 963 1000 829 800 630 600 530 507 450 400 300 185 232 200 160 125 200 50 100 0 2 Gbps 1 Gbps 600‐1023 Mbps <100 Mbps 2010 Business  Plan  2015 2016 2017 2018     4. Figure A4.3 shows actual prices for international wholesale internet capacity between 2015‐ 2018 against the initial estimations in the 2010 business plan.  It is clear that prices have decreased  much faster than initially projected. In 2015, list prices ranged from $185/Mbps to $530/Mbps,  depending on the capacity bought.  In 2018, prices have ranged from $50/Mbps to $300Mbps, based on  both the TCL price list and agreements made with operators after March 2018.  The lowest price paid in  2018 was $ 50/Mbps by Digicel, for 2Gbps of capacity as of July 2018 onwards.   Page 45 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) Financial Analysis   5. The financial analysis is done through analyzing TCL EBITDA calculated as revenue minus  operational costs, based on TCL audited financial reports.52  Financial costs have been ignored here since  they are not directly related to project activities.  TCL EBITDA for 2017 was lower than projected in 2010,  at $2.81 million instead of $3.311 million.  Wholesale prices have dropped more than projected, but this  has been offset by fast growth in capacity.  Actual TCL revenue was higher than in the 2010 projection,  at $5.3 million instead of $4.5 million.  Costs are a major factor of differentiation between the projected  and actual scenarios.  While the other costs are consistent with the 2010 projection, the landing station  costs and other operational costs like staff and maintenance are higher than expected.  Overall, the  international cable proved to be slightly less profitable than projected, but EBITDA remains comparably  high for such a project.  6. Revenue is defined as the sum of capacity revenue and IP Transit revenue.   Capacity revenue which is the revenue related to the main activity: the sale of capacity to  retailers such as Digicel and TCC    IP Transit revenue which is the revenue generated from the lease of capacity through IP transit  7. Operational costs, or OPEX, comprise four types of costs.   Landing station costs are the costs of installation and maintenance of the landing stations   IRU and IP Transit are the costs related to IRU and IP transit    Cable Maintenance   Other operational costs and contingency with the contingency being the protection against  eventuality and hazards  Table A4.1  International cable (initial International Real / Projected in k$ Business Case 2010) cable (real) Capacity (in Mbps) 516 1,300 252% Price / month / Mbps 0.68 0.32 47% Capacity Revenue 4,228 5,010 118% IP transit Revenue 302 247 82% Total revenue 4,530 5,257 116% Landing Station Costs 251 595 237% IRU & IP transit 302 405 134% Cable maintenance 378 440 116% Other operational cost & contingency 287 1,001 349% OPEX 1,219 2,440 200% EBITDA 3,311 2,816   52 This analysis uses the 2017 report as the last data point.  Page 46 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) 8. The addition of the domestic cable may have driven operational costs upwards alongside repair  and maintenance of the existing cable.  Landing station costs depend on the number of landing stations,  the number of fibers, and the type of network (repeated of unrepeated).  They are equal to:   Figure A4.4.      Cost per   Number of Number of landing station Cost per SLTE   landing station SLTE (excl. SLTE)   Economic Analysis  9. The economic analysis is based on the ENPV of the project.  The analysis contrasts two scenarios  against each other: the 2010 projections on GDP and broadband penetration and the actual figures up  to 2017.  To run the economic analysis, the economic net present value is calculated by applying the net  present value formula to the differences in GDP due to the so‐called broadband effect, meaning that for  every 10 percent of broadband penetration, the GDP grows 1.38 percent.53  This indicates the economic  impact of the project on the economy.  The applicability of the broadband effect in the context of a  small market such as Tonga is not straightforward, but the need to repeat the original analysis  necessitates that the same assumptions are used.    10. To compute the ENPV, the GDP is calculated with broadband effect and the GDP without.  After  computing the broadband penetration, we add 1.38 percent to the GDP growth for every 10 percent  growth in broadband penetration.  Then differences due to broadband effect are added—that is,  between GDP with broadband effect and GDP without broadband effect – and apply the ENPV, or NPV,  formula with a discount rate equal to 10 percent and with the differences due to broadband effect at  year t equal to Rt:        53 Economic Impacts of Broadband. Christine Zhen‐Wei Qiang and Carlo M. Rossotto with Kaoru Kimura. World Bank 2009.  Page 47 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) Table A4.2.   Projection 2010 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Population 103,621 103,911 104,202 104,494 105,435 106,383 Broadband penetration 5% 7% 12% 18% 23% 28% increase in BB penetration 2.0% 1.9% 5.5% 5.4% 5.3% 5.2% GDP (millions) 472 451 444 435 402 426 GDP growth rate GDP without broadband effect 472 450 440 432 398 423 GDP with broadband effect 472 451 444 435 402 426 Difference due to BB effect ($ millions) 0 1 3 3 3 3 ENPV (BB effect) ($ millions) 9.41 Real 2017 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Population 104,951 105,328 105,782 106,364 107,122 108,020 Broadband penetration 3% 4% 22% 33% 44% 45% increase in BB penetration 1,7% 1.3% 18.0% 11.0% 11.0% 1.0% GDP (millions) 472 451 444 435 402 426 GDP growth rate -4.4% -1.6% -1.9% -7.8% 6.1% GDP without broadband effect 472 450 433 429 395 426 GDP with broadband effect 472 451 444 435 402 426 Difference due to BB effect ($ millions) 1 11 7 7 1 ENPV (BB effect) ($ millions) 19.73   11. In both scenarios ENPV is positive, but the actual ENPV in 2017 is twice as high than the  projected ENPV.  Using this measure, it can be estimated that the project has had more than twice the  impact projected in 2010.  Fast growth in broadband penetration is the main factor separating the  scenarios, especially after the introduction of the international cable in 2013.  It can be highlighted that  the original calculations estimated significant growth also in fixed broadband, which has not taken off in  Tonga as expected, as nearly all subscription growth has been in mobile broadband.  The economic  impact of fixed and mobile broadband can vary,54 but this was not taken into account in the 2010  modelling.  Domestic Cable  12. The Tonga Domestic Cable Extension, or TCDE, links Nuku’alofa to Pangai and Neiafu.  Since it  54 Exploring the Relationship Between Broadband and Economic Growth. Michael Minges World Bank WDR 2016 background  paper.  Page 48 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) has been commercially operational only since March 2018, its strengths and weaknesses cannot be fully  analyzed.  However, the cable is promising, and economic benefits can be expected from it, such as  increased broadband penetration and reductions in data prices.  The wholesale prices on the domestic  cable are already lower than expected, ranging from $100/Mbps to $125/Mbps, much lower than the  projected prices in 2015: $152/Mbps to $420/Mbps.                        Page 49 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) ANNEX 5. BORROWER, COFINANCIER AND OTHER PARTNER/STAKEHOLDER COMMENTS      The client did not submit substantive comments on the ICR.  Their comments can be found at:    http://wbdocs.worldbank.org/wbdocs/viewer/docViewer/indexEx.jsp?objectId=090224b086a38f65&resposit oryId=WBDocs&standalone=false                Page 50 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184) ANNEX 6. MAP OF TONGA    Page 51 of 52 The World Bank Pacific Regional Connectivity Program (P113184)   ANNEX 7. SUPPORTING DOCUMENTS     All Project documents are found in WBDocs and the Operations Portal.    Page 52 of 52