Réforme de la fiscalité du tabac ENTRE SANTÉ ET DÉVELOPPEMENT Une approche intersectorielle Résumé analytique Préparé par une équipe dirigée par Patricio V. Marquez et Blanca Moreno-Dodson LA CONSOMMATION Réforme de la fiscalité du tabac • Entre santé et développement DU TABAC NON SEULEMENT TUE DES MILLIONS DE PERSONNE CHAQUE ANNÉE, MAIS FAIT PESER SUR LES FAMILLES À FAIBLE REVENU UN ACCABLANT FARDEAU ÉCONOMIQUE ET DE PAUVRETÉ 2 // Résumé analytique REMERCIEMENTS Le présent document récapitule les principales conclusions d’un rapport technique préparé sous la direction de Patricio V. Marquez (spécialiste principal, santé publique) et Blanca Moreno-Dodson (économiste principal), co-coordinateurs du programme de lutte antitabac du Groupe de la Banque mondiale, avec le concours d’Alexander Irwin à la rédaction. Le rapport intégral a été rédigé par une équipe internationale composée des ES personnes suivantes (selon l’ordre des chapitres dans l’ensemble du rapport) : Chapitre 1 : Patricio V. Marquez (Pôle mondial d’expertise en santé, nutrition et population, Groupe de la Banque mondiale) Chapitre 2 : Prabhat Jha (Centre pour la recherche globale sur la santé, Hôpital St. Michel, et l’École de santé publique Dalla Lana, Université de Toronto, Toronto (Canada)) et Richard Peto (Unité du service des essais cliniques et Unité des études épidémiologiques, Nuffield, Département de la santé de la population, Richard Doll Building, Université d’Oxford, Oxford (Royaume-Uni)) Chapitre 3 : Blanca Moreno-Dodson (équipe en charge de la fiscalité internationale, Pôle mondial d’expertise en gouvernance, Groupe de la Banque mondiale) Chapitre 4 : Mark Goodchild (Organisation mondiale de la Santé), Anne-Marie Perucic (Organisation mondiale de la Santé), Rose Zheng (Université de commerce international et d’économie, Beijing, Chine), Evan Blecher (Organisation mondiale de la Santé), et Jeremias Paul (Organisation mondiale de la Santé) Chapitre 5 : Annerie Bouw (Commission européenne) Chapitre 6 : Rouselle F. Lavado (Groupe de la Banque mondiale, désormais à la Banque asiatique de développement), Moritz Meyer (Pôle mondial d’expertise sur la pauvreté et l’équité, Groupe de la Banque mondiale), Iryna Postolovska (Groupe de la Banque mondiale), et Renzo Efren Sotomayor (Groupe de la Banque mondiale) Chapitre 7 : Hana Ross (Universié de Cape Town, Afrique du Sud) Chapitre 8 : Teh-Wei Hu (Centre international de lutte antitabac de l’Institut de santé publique, Oakland, Californie), Angela Lisulo (consultante, Groupe de la Banque T mondiale), et Melissa Brown (Pôle mondial d’expertise en agriculture, Groupe de la Banque mondiale) Chapitre 9 : Enrique Fanta (Pôle mondial d’expertise commerce et compétitivité, Groupe de la Banque mondiale) et Magaly Garcia (Groupe de la Banque mondiale) E 3 Réforme de la fiscalité du tabac • Entre santé et développement Paul Isenman (ancien directeur du Groupe la Banque mondiale et économiste principal) a relu et fait des observations sur les versions préliminaires de toutes les parties du présent rapport, enrichissant le document de ses connaissances techniques et de ses suggestions, et renforçant ainsi la solidité et la qualité de l’ouvrage. D’autres observations et contributions d’ordre technique sont venues d’Alan Fuchs (Groupe de la Banque mondiale), Francisco Meneses (Université de Duke (États-Unis) et Universidad Adolfo Ibáñez (Chili)), et Alberto Gonima (consultant, Groupe de la Banque mondiale). Vito Tanzi, ancien directeur du département des affaires fiscales au Fonds monétaire international (FMI), a fait des observations et prodigué des conseils sur la première version des différents chapitres du présent rapport. Sheila Dutta (Groupe de la Banque mondiale) a contribué au chapitre sur les conclusions, y distillant les principaux messages du rapport. Enis Baris (chef de programme, Pôle mondial d’expertise santé, nutrition et population, Groupe de la Banque mondiale), et Tim Evans (directeur principal, Pôle mondial d’expertise santé, nutrition et population, Groupe de la Banque mondiale), James Brumby (directeur, Pôle mondial d’expertise en gouvernance, Groupe de la Banque mondiale), Alma Kanani (chef de programme, Pôle mondial d’expertise en gouvernance), et Marijn Verhoeven (économiste principale et chef du groupe de l’équipe chargée des questions de fiscalité internationale, Pôle mondial d’expertise en gouvernance, Groupe de la Banque mondiale) ont émis des avis techniques et assuré la supervision générale. Akosua Dakwa (Groupe de la Banque mondiale) a apporté un soutien d’ordre administratif. Le présent rapport a été préparé sous l’égide du Programme mondial de lutte antitabac de la Banque mondiale, avec le soutien des fondations Bill & Melinda Gates et Bloomberg. Les auteurs sont seuls responsables des avis exprimés dans le présent ouvrage qui ne reflètent pas nécessairement les vues, décisions ou politiques des institutions auxquelles ils appartiennent. Washington, DC 26 septembre 2017 Photos de couverture (de la droite vers la gauche) : vue de la ville de Beyrouth (Liban). Photo de Dominic Chavez/Banque mondiale. Drapeaux : Simone D. McCourtie/Banque mondiale. Rizières en terrasses au nord du Viet Nam. Photo de Tran Thi Hoa/Banque mondiale. Elèves assistant à un défilé. Afrique du Sud. Photo : Trevor Samson/Banque mondiale. 4 // Résumé analytique RÉSUMÉ ANALYTIQUE Il existe une mesure de politique qui peut à la fois sauver des millions de vies, réduire la pauvreté, et accroître les ressources nationales en vue du financement du développement. Cette mesure consiste à relever les droits d’accise sur le tabac afin de le rendre moins économiquement accessible et, comme l’attestent les données factuelles, en réduire la consommation. Ce puissant instrument de développement humain et de réduction de la pauvreté est aujourd’hui encore très peu utilisé, surtout par les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. Le présent rapport se veut un outil d’aide à la décision en matière de réforme de la taxation du tabac destiné aux responsables des politiques. Il propose en outre des éléments analytiques et empiriques qui démontrent le bien-fondé de l’utilisation des droits d’accise sur le tabac pour sauver des vies et accroître les recettes publiques. Il met en évidence les avantages du relèvement de la taxation du tabac sur la santé publique, l’économie et la réduction de la pauvreté ; décrit les réformes ambitieuses déjà entreprises par certains pays ; et documente des résultats mesurables. Le rapport montre que les décideurs peuvent choisir de construire rapidement des sociétés plus saines et plus prospères en procédant dès aujourd’hui à la réforme fiscale du tabac. LE DÉFI DE LA CONSOMMATION DU TABAC De nos jours, peu de personnes doutent de la nocivité du tabac. Cependant, des décideurs chevronnés et de nombreux autres individus semblent ne pas mesurer l’ampleur du mal : pour les individus, pour les économies, pour l’objectif de réduction de la pauvreté. En fait, la consommation du tabac non seulement tue des millions de personnes chaque année, mais fait peser sur les familles à faible revenu et les pays les moins développés un accablant fardeau économique et de pauvreté, qui augmente les inégalités à l’intérieur des pays et entre les pays. Méfaits sur la santé Au moins la moitié des fumeurs de longue date meurent des suites de consommation du tabac, qui fait plus de victimes chaque année que le VIH/Sida, la tuberculose et le paludisme réunis. Et la charge de morbidité et de mortalité liées au tabac s’alourdit de jour en jour. Près de 100 millions de décès imputables au tabac ont été enregistrés au cours du 20e siècle. Si les tendances actuelles persistent, le tabac tuera quelque 1 milliard de personnes durant le siècle présent, la plupart dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire (Jha 2009 ; Peto et Lopez, 2001). Les systèmes de santé pâtissent au même titre que les individus. Le traitement des maladies chroniques causées ou exacerbées par la consommation du tabac gonfle les coûts annuels des soins de santé et distrait les ressources qui auraient pu être utilisées pour résoudre d’autres problèmes de santé ou s’attaquer aux priorités de développement. 5 Réforme de la fiscalité du tabac • Entre santé et développement Figure RA1 : Prévalence des fumeurs mâles adultes par pays classés selon les revenus et par quintile de la répartition des richesses 40 Prévalence du tabagisme (% de la population mâle âgée de 15 à 49 ans) 38 37 35 33 35 31 30 32 30 30 30 28 25 23 20 18 19 15 15 13 10 Revenu Pays à faible revenu 5 Pays à faible revenu et à revenu intermédiaire Pays à revenu intermédiaire tranche supérieure 0 Q1 (pauvre) Q2 Q3 Q4 Q5 (riche) Source des données : Enquêtes démographiques et sanitaires (DHS) de l’année la plus récente depuis 2007 ; classification de la Banque mondiale selon les revenus. Méfaits sur l’économie Les décès liés au tabac sont des tragédies évitables qui ont un important coût économique. Les effets délétères de la consommation du tabac sur l’économie (notamment les pertes de productivité liées à la mort et au handicap) ont été estimés à plus de 1,4 million de milliards au total chaque année à travers le monde, soit 1,8 % du Produit intérieur brut (PIB) annuel mondial (Goodchild, Nargis, et Tursan d’Espaignet 2017). Aggravation de la pauvreté Ce fardeau économique pèse davantage sur les personnes et les pays les moins aptes à y faire face. Plus de 80 % des fumeurs dans le monde vivent dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. À l’intérieur des pays, le tabagisme touche surtout les individus les moins nantis et éduqués (figure RA1). Les fumeurs pauvres dépensent une part plus importante de leurs revenus sur les produits du tabac que les autres, et ce sont ces pauvres qui souffrent le plus d’affections liées à la consommation du tabac. Chaque année, des millions de ménages se retrouvent dans des tourments financiers et une pauvreté toujours plus grande à cause des frais médicaux et le manque à gagner résultant de ces maladies. Par ailleurs, la consommation du tabac compromet le potentiel de générer des revenus futurs, particulièrement chez les jeunes adultes, et réduit la productivité économique des travailleurs adultes. 6 // Résumé analytique L’URGENCE D’UNE TAXE SUR LE TABAC Un gouffre sépare les pays à revenu élevé, qui font de plus en plus appel à des instruments affectant les prix et d’autres instruments pour réduire la mortalité liée au tabac, et les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire dans lesquels le nombre absolu de décès dus au tabac continue de croître. Les décès imputables au tabac comptent pour moitié dans la différence entre le taux de mortalité des fumeurs riches et celui des fumeurs pauvres. Il convient de lutter contre le fléau du tabagisme pour donner des chances égales à tous les pays du monde. Tous les pays qui ont adopté les Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies se sont engagés à réduire de 30 % d’ici 2030 le taux de mortalité des maladies non transmissibles comme le cancer, les attaques cérébrales et les cardiopathies. La consommation du tabac doit impérativement être réduite pour que les pays atteignent cet objectif (Jha, Marquez, et Dutta 2017). Par quels mécanismes les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire peuvent-ils appliquer les niveaux de réduction escomptés et progresser encore plus vite que ne l’ont fait les pays à revenu élevé ? Un relèvement substantiel des droits d’accise sur le tabac est de loin l’outil le plus puissant pour y parvenir. Les dirigeants qui augmentent les droits d’accise sur le tabac peuvent escompter les résultats suivants : Une espérance de vie plus élevée et une meilleure santé des populations : la principale raison pour laquelle les droits d’accise sur le tabac doivent être relevés est qu’une telle mesure sauverait des vies et réduirait la prévalence des maladies graves comme le cancer et les cardiopathies. D’après les données factuelles sur un large éventail Figure RA2: Tabagisme, cancer du poumon chez les hommes et prix des cigarettes : France 1980-2010 6,0 # cigarettes/adulte/jour 5,5 300 5,0 Taux de décès dus au cancer du poumon Nombre/adulte/jour et taux de décès pour 100 000 individus (divisé par 4) : 250 Prix (% par rapport à 1980) 4,5 hommes âgés de 35 à 44 ans 4,0 200 3,5 3,0 150 2,5 Prix relatif 2,0 100 1,5 1,0 50 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Année Source : Jha (2012). Les taux de décès dus au cancer du poumon pour 100 000 individus sont divisés par 4 pour les mettre au même niveau que les quantités fumées par jour. 7 Réforme de la fiscalité du tabac • Entre santé et développement de pays, une augmentation de 50 % du prix de la cigarette entraîne généralement une baisse de 20 % de la consommation de cigarette (Figure RA2). Au bout de plusieurs années, cette consommation réduite influe très fortement sur les maladies et décès imputables au tabac. Ce résultat est quasiment pour moitié attribuable au nombre de consommateurs actuels contraints d’arrêter de fumer. La hausse des prix du tabac réduit aussi le nombre de jeunes qui commencent à fumer, ce qui empêche dès le départ la création d’une accoutumance (IARC 2011). Plus de ressources au service du développement : en même temps qu’ils réduisent la consommation du tabac et améliorent la santé des populations, des droits d’accise sur le tabac plus élevés peuvent accroître les recettes fiscales de l’État de façon significative. La modélisation économique réalisée dans le cadre du présent rapport montre qu’un relèvement des droits d’accise sur la cigarette de l’ordre de 0,25 dollar par paquet dans tous les pays en développement générerait des recettes supplémentaires d’un montant de 41 milliards de dollars en faveur de ces pays, augmentant ainsi ces recettes de 29 % par rapport au niveau de 2014. Ces ressources supplémentaires pourraient financer les investissements en vue du développement (voir aussi Goodchild, Perucic, et Nargis 2016). SUCCÈS DÉJÀ OBTENUS DANS CERTAINS PAYS Le lien entre les taxes sur le tabac, la santé publique et les recettes publiques n’est pas que théorique. Entre 2012 et 2014, plus d’une centaine de gouvernements a utilisé l’augmentation des taxes sur le tabac pour sauver des vies et accroître les recettes publiques. Dans la plupart des cas, ces hausses étaient encore trop faibles pour entraîner une baisse significative de la consommation de cigarette. Mais le présent rapport montre que certains pays sont en train d’adopter des démarches plus ambitieuses et de récolter des dividendes non négligeables en matière de santé publique et de recettes fiscales. Il montre aussi que l’on peut aller beaucoup plus loin. Dans un rapport publié en 2015, l’OMS indique que seuls 28 pays à faible revenu et à revenu intermédiaire avaient adopté des mesures globales de lutte antitabac, couvrant la publicité sur les cigarettes en vente libre, l’interdiction de fumer dans les lieux publics et le relèvement adéquat des droits d’accise sur le tabac. Le fait que les dirigeants d’un plus grand nombre de pays évaluent les arguments sanitaires et économiques en faveur de la taxation du tabac ouvre désormais la possibilité d’une évolution exceptionnelle dans ce domaine. COMMENT PROCÉDER ? Quelles sont les principales étapes que les dirigeants doivent franchir pour avancer sur la question de la taxation du tabac ? Quels sont les fréquents écueils qu’ils doivent éviter ? Le présent rapport présente toute une série de données factuelles sur des initiatives réussies en matière de taxation du tabac et de processus de prise de décisions. Les principaux enseignements sont les suivants : • Prendre rapidement des mesures d’envergure. Les stratégies fiscales doivent d’abord privilégier les gains au niveau de la santé, puis les gains fiscaux. Pour cela, il faut dès le début du processus augmenter considérablement les droits d’accise sur le tabac. Adopter une démarche mesurée et progressive peut sembler prudent. Mais cela signifie condamner de nombreuses personnes à des maladies évitables et à une mort prématurée. En matière de taxation du tabac, les plus audacieux reçoivent les récompenses. 8 // Résumé analytique • S’attaquer au coût. Les taxes sur le tabac ne réduisent la consommation de tabac que dans la mesure où elles réduisent l’accès aux cigarettes. Les salaires de la plupart des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire sont en train d’augmenter. Ce qui signifie que le coût de la cigarette deviendra de fait plus abordable pour les consommateurs, entraînant l’accroissement de la consommation, à moins que les taxes sur le tabac n’augmentent plus vite. D’une manière générale, les stratégies efficaces conjuguent d’importants relèvements d’emblée à des hausses récurrentes des taxes par la suite, de sorte que les prix des cigarettes progressent toujours plus vite que le revenu réel par habitant (en y incluant l’inflation). • Changer les perceptions. Il est également crucial de communiquer avec le public. Les gouvernements doivent s’assurer que les consommateurs savent que le relèvement de la taxe sur le tabac n’est pas un événement exceptionnel, mais que le prix des cigarettes continuera d’augmenter. C’est une raison suffisante pour que les fumeurs actuels abandonnent la cigarette et que les jeunes ne commencent pas à fumer. • Taxer la quantité. Les taxes sur le tabac doivent être simplifiées et se fonder sur la quantité et non le prix des cigarettes. On peut y parvenir par deux moyens qui empêchent le fumeur d’adopter une marque de cigarette moins chère en cas de hausse du prix de sa marque habituelle (phénomène de « remplacement vers le bas »). La première démarche clé consiste à appliquer des droits d’accise spécifiques, et non des droits ad valorem (assis sur la valeur) ou d’autres taxes. Il convient toutefois de tenir compte de ce que les droits spécifiques doivent être ajustés au fil du temps, tout au moins pour rester à hauteur de l’inflation et, de préférence, progresser plus rapidement que celle-ci pour rendre le coût de moins en moins abordable. Toute stratégie visant à appliquer des droits d’accise spécifiques doit ainsi être accompagnée d’un cadre/instrument, permettant des hausses annuelles au fil du temps (à l’exemple de la politique d’indexation des taxes sur le tabac au Royaume- Uni). La deuxième démarche serait de fusionner les multiples « niveaux » de la taxe sur le tabac, telle qu’elle est appliquée par la plupart des pays en développement. De cette façon, la hausse des prix serait uniforme sur toutes les marques, obligeant les fumeurs à abandonner la cigarette plutôt qu’à changer de marque. • Des « affectations non rigides » peuvent susciter l’adhésion. Les experts de la fiscalité jugent que l’affectation des recettes fiscales par voie législative contribue à la rigidité et la fragmentation du système, ainsi qu’à d’éventuelles malversations dans les dépenses publiques. L’affectation « non rigide » des fonds — par exemple le fait de lier la hausse des taxes à un accroissement des dépenses de santé — a aidé à ce que les populations locales acceptent ces hausses. Cette démarche s’est avérée payante dans d’autres secteurs et en ce qui concerne les taxes sur le tabac dans des pays comme l’Australie, les Philippines et les États-Unis. • La collaboration régionale peut améliorer les résultats. La collaboration entre les pays au sein d’une structure régionale peut intensifier la pression en faveur de la réforme de la fiscalité du tabac et minimiser des menaces transnationales, comme la contrebande de la cigarette. L’Union européenne (UE) en est l’illustration. L’expérience de l’UE montre que grâce à la coopération régionale, les pays peuvent réussir à atteindre le double objectif de réduction de la consommation du tabac et d’accroissement des recettes publiques. On peut aussi tirer des enseignements sur le rythme des réformes. Face aux pressions politiques subies dès le début 9 Réforme de la fiscalité du tabac • Entre santé et développement du processus leur imposant de « procéder lentement », les législateurs de l’UE ont initialement fixé un faible droit d’accise minimum applicable à tous les États membres. Mais l’UE a accéléré le processus en persuadant les États membres d’accepter dès le début des taux minimum relativement élevés, assortis de périodes de transition plus longues pour certains pays en proie à des difficultés particulières. • Former de grandes coalitions. L’industrie du tabac, financièrement puissante et politiquement habile, oppose une résistance farouche au relèvement des taxes et à d’autres mesures de lutte antitabac préconisés par les dirigeants des pays. Les industriels du secteur encouragent les gouvernements à mener les interventions les plus inefficaces et cherchent surtout à ébranler et saper les mesures fiscales. Seules de solides études scientifiques et économiques et une politique intersectorielle permettraient de résister à ces pressions, outre la mobilisation de la société civile et des leaders d’opinion. Les pays à faible revenu en particulier ont aussi besoin de l’appui des partenaires internationaux afin de renforcer leurs capacités à mobiliser et coordonner toutes les composantes de l’État, tout en associant un large éventail d’acteurs non étatiques. PRINCIPAUX DÉFIS DE POLITIQUE Les pays qui planifient et augmentent les taxes sur le tabac doivent s’attendre à des difficultés dans des domaines précis. Il existe plusieurs problèmes dont l’importance est liée soit à leur nature propre, soit à l’usage qu’en font les industriels du tabac pour influencer l’opinion et le débat sur les politiques publiques. Les trois plus importants sont les suivants : 1) les effets d’une taxation plus élevée du tabac sur les personnes pauvres ; 2) les effets de la taxation du tabac sur l’emploi ; et 3) le lien entre l’augmentation de la taxe sur le tabac et la vente illégale de ce produit. TABAC ET ÉQUITÉ : DES INTERVENTIONS AXÉES SUR LES PAUVRES Comme on l’a noté plus haut, de nombreuses données factuelles recueillies partout dans le monde établissent que la taxation du tabac aide à réduire la pauvreté. Pourtant, l’un des arguments les plus fallacieux qu’invoque l’industrie du tabac contre le relèvement des taxes appliquées à ce produit est que cette mesure nuit excessivement aux personnes pauvres. Elle prétend ainsi que ces taxes sont régressives parce qu’elles absorbent une part plus importante des revenus disponibles des personnes pauvres que des personnes riches. En règle générale ou presque, les fumeurs pauvres dépensent une plus grosse part de leurs revenus sur le tabac que les fumeurs plus riches. Et ils ressentent plus que les autres la plus petite variation du prix du tabac. Ainsi, l’augmentation des taxes sur le tabac rend plus effectivement la cigarette moins accessible aux pauvres qu’aux riches. Rendre le coût de la cigarette moins abordable ne fait pas de mal aux fumeurs pauvres. Au contraire, cette mesure augmente les revenus dont ils disposent et qu’ils peuvent alors utiliser pour d’autres biens et services, et elle peut sauver de nombreuses vies. Face au coût plus élevé du tabac, les ménages relativement plus pauvres réajustent relativement plus leurs habitudes que les ménages plus riches. Une hausse de 50 % du prix de la cigarette se traduira par une baisse de 30 à 40 % de la consommation du tabac chez les pauvres, un recul relativement plus important que chez les riches. Cela signifie aussi que les pauvres profitent le plus des avantages sanitaires et économiques découlant du 10 // Résumé analytique renoncement au tabac induit par une hausse des prix. Des données recueillies en Thaïlande montrent par exemple que les pauvres ne paient que 6 % sur les taxes augmentées sur le tabac mais bénéficient de 58 % des avantages sanitaires (Jha, Joseph, Moser, et coll. 2012). Les avantages sanitaires que les pauvres tirent de la désaccoutumance au tabac se traduisent aussi par des gains économiques à long terme. Les ménages comptant un fumeur en leur sein engrangent à terme moins de revenus que des ménages similaires ne comptant pas de fumeur. En incitant les personnes se trouvant au bas de l’échelle des richesses à arrêter de fumer, les taxes sur le tabac augmentent les revenus des pauvres par rapport aux plus nantis et promeuvent directement l’équité. En conclusion, au regard de l’ensemble des faits, les taxes sur le tabac sont très progressives, car tous les gains sanitaires et économiques qui en découlent l’emportent largement sur le coût relatif qu’elles imposent. TAXATION DU TABAC ET EMPLOI : VERS DE MEILLEURES SOURCES DE REVENUS Pour plaider contre le relèvement des taxes sur le tabac, les industriels du secteur mettent en garde contre de possibles pertes d’emploi dans les domaines de l’agriculture, de la production et de la distribution. Les gouvernements peuvent cependant faciliter la réorientation du nombre relativement petit de travailleurs vulnérables dont les emplois seraient compromis par la hausse des taxes sur le tabac. S’agissant des taxes sur le tabac et de l’emploi, les points suivants méritent d’être examinés : • Les pertes d’emploi enregistrées dans le secteur du tabac à travers le monde résultent beaucoup plus des politiques des producteurs eux-mêmes que de l’augmentation des taxes. D’après des études, l’automatisation et la consolidation du secteur du tabac sont largement responsables des réductions d’emploi observées (NCI et OMS 2016). • De nos jours, peu d’emplois dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire dépendent entièrement du tabac, même dans les grands pays producteurs. À quelques exceptions près, la part de l’ensemble des emplois liés au tabac est déjà infime. Même en Chine, le pays qui produit et consomme le plus les produits du tabac dans le monde, environ 2 % seulement de ses agriculteurs cultivent le tabac (Hu, Mao, Shi et coll. 2008). • Après une hausse de la taxe sur le tabac, les consommateurs réorientent leurs dépenses vers les secteurs non liés au tabac, ce qui favorise la création d’autres emplois. Lorsque la consommation de cigarettes baisse à la suite d’une augmentation de la taxe, les ressources qui ne sont pas dépensées sur les produits du tabac seront en grande partie dirigées vers d’autres secteurs économiques, ce qui stimulera la production et créera des emplois dans ces secteurs, contribuant ainsi à la diversification économique. Selon des études, la quasi-totalité des pays qui relèvent les droits d’accise sur le tabac sont plus susceptibles d’enregistrer à terme des gains nets plutôt que des pertes d’emploi (IARC 2011 ; NCI et OMS 2016). • Les plans de taxation du tabac doivent cependant prévoir un appui aux travailleurs affectés, surtout les moins qualifiés. Bien qu’ils ne soient pas très nombreux, certains travailleurs du secteur du tabac qui n’ont pas les qualifications 11 Réforme de la fiscalité du tabac • Entre santé et développement nécessaires pour s’adapter perdront leurs emplois et leurs revenus en cas de baisse de la demande de tabac. Les gouvernements doivent être proactifs et prévoir des solutions à ce problème. Il est possible d’assurer de bonnes transitions en aidant les travailleurs à accéder à des sources de revenus égales ou meilleures en dehors du secteur du tabac. Les responsables des politiques doivent attaquer le problème de front : pour les besoins d’équité, aider les travailleurs vulnérables et leurs familles, et pour des raisons stratégiques, empêcher l’industrie du tabac d’utiliser l’emploi comme une arme politique contre l’augmentation des taxes. Aider les cultivateurs de tabac à adopter d’autres cultures Dans le très petit nombre de pays producteurs nets de tabac, l’agriculture tient une place importante parmi les emplois proposés par ce secteur. Les pouvoirs publics et leurs partenaires peuvent coordonner les hausses des taxes sur le tabac avec des programmes visant à encourager et aider les cultivateurs de tabac à passer à d’autres cultures. Tous les pays ou presque ont des cultures plus rentables que le tabac et moins nocives pour la santé, car la culture du tabac peut provoquer des affections comme la maladie du tabac vert et l’empoisonnement systémique dû à l’exposition à la nicotine lors de la récolte des feuilles de tabac. Aujourd’hui, seul un nombre infime d’agriculteurs tire ses revenus exclusivement du tabac. Dans la plupart des pays, le tabac est cultivé dans le cadre de systèmes de polyculture et lorsque la demande faiblit, les agriculteurs se tournent vers d’autres cultures. La contribution déjà faible de la culture du tabac dans les économies à travers le monde continue de diminuer. Néanmoins, certains petits cultivateurs de tabac, particulièrement les plus tributaires de l’industrie du tabac, devront bénéficier d’un appui ciblé, sous la forme de crédits aux intrants et de services de vulgarisation agricole et d’irrigation par exemple. L’industrie du tabac encourage ce type de dépendance, notamment par des pratiques comme la fourniture gratuite d’intrants aux cultivateurs et la garantie de l’achat de la totalité de leur production, quoique généralement à des prix si bas que les cultivateurs n’atteignent pas le seuil de rentabilité et se retrouvent surendettés auprès des sociétés concernées (Kagaruki 2010). LIMITER LE COMMERCE ILLICITE DU TABAC Les industriels du tabac veulent persuader les décideurs de politiques que l’augmentation des taxes sur le tabac favorise le commerce illicite du tabac alors que la mesure inverse pourrait avoir pour effet de freiner cette activité criminelle. Le principal message que l’on pourrait adresser aux pouvoirs publics à ce sujet est clair : même en présence d’importantes activités de contrebande, une taxation plus élevée diminue la consommation de cigarettes et augmente les recettes publiques. Le Canada par exemple est séparé des États-Unis par une frontière ouverte de plus de 4 800 kilomètres de long, et d’après des données probantes, l’on observe des activités de contrebande à grande échelle uniquement lorsque l’industrie du tabac s’allie aux réseaux criminels (Kelton et Givel 2008). L’application peu rigoureuse de la loi et les réseaux du crime organisé sont les principaux responsables du commerce illégal du tabac. La stratégie publique doit être de poursuivre les criminels et d’améliorer l’administration fiscale et l’application des mesures 12 // Résumé analytique de lutte contre ces trafics, et non de baisser les taxes sur le tabac. La Turquie, par exemple, a considérablement réduit les ventes illégales en s’attaquant aux pratiques frauduleuses en même temps qu’elle augmentait les taxes. Des mesures éprouvées de contrôle et d’application de la loi destinées à freiner les pratiques illicites autour du tabac sont largement répertoriées. Certaines actions ont été menées avec succès par des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire et des pays riches. Nombre d’entre elles sont citées dans le Protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac adopté par l’OMS. Les systèmes de suivi et de traçabilité permettant de retracer le parcours des produits du tabac le long de la chaîne d’approvisionnement, les appareils de détection au niveau des postes douaniers et des sanctions plus sévères sont autant d’instruments efficaces qui peuvent être utilisés. Aujourd’hui, la communauté internationale doit impérativement sensibiliser et encourager les législateurs dans tous les pays à ratifier et mettre en œuvre le Protocole de l’OMS afin d’en faire un instrument international véritablement exécutoire (Marquez 2015). Plusieurs pays ayant adopté des programmes de contrôle et d’application des lois d’envergure ont obtenu des résultats impressionnants. Ainsi, depuis l’adoption en 2000 d’une stratégie de lutte contre la contrebande au Royaume-Uni, le marché illicite des cigarettes s’est rétréci quasiment de moitié, pour atteindre autour de 9 % des ventes nationales, et plus de 20 millions de cigarettes et 2 700 tonnes de tabac à rouler ont été saisis (Figure RA3). Les représentants de la loi ont par ailleurs poursuivi plus de 3 300 contrevenants pour des infractions liées au tabac. Au Chili, où les taxes sur la cigarette sont les plus élevées au monde (elles représentent 78 % du prix de chaque paquet de cigarettes), les pouvoirs publics ont aussi réussi à accroître les saisies des produits du tabac de contrebande. Ces confiscations ont eu des répercussions sur l’offre de tabac dans le pays et aident à résorber la légère flambée d’activités illicites observée après la hausse des prix du tabac en 2013. PERSPECTIVES Alors que nous nous rapprochons de la troisième décennie du 21e siècle, l’avènement de sociétés sans tabac devrait être un jalon essentiel du développement durable. La réalisation des objectifs en matière de taxation du tabac impose d’intensifier les efforts dans les domaines suivants : Assistance technique à la demande des pays. Une assistance technique efficace exige de partager les bonnes pratiques et de collaborer avec les hauts responsables des ministères des Finances et de la Santé, ainsi qu’avec les organisations multilatérales et bilatérales, et la société civile. Les régimes et les réformes en matière de fiscalité devraient de plus en plus intégrer par défaut des taxes sur le tabac plus élevées et mieux structurées. Développement des capacités et partage des connaissances. Les pays qui ont réussi à augmenter les taxes sur le tabac ont acquis un précieux savoir-faire et peuvent partager ces données et les bonnes pratiques avec d’autres. La communauté mondiale doit aussi être prête à répondre aux besoins de renforcement des capacités exprimés par les pays. Il devrait s’agir de renforcer les capacités à utiliser des modèles de simulation, qui peuvent mesurer les incidences d’autres niveaux et structures de taxe sur la fiscalité et la santé. 13 Réforme de la fiscalité du tabac • Entre santé et développement Renforcement accru du stock mondial de données. En plus d’encourager l’échange des connaissances entre les pays, la base de données mondiale sur la taxation du tabac doit être progressivement renforcée dans les domaines suivants : • Progressivité, emploi et pauvreté : les données actuelles indiquent que les taxes nettes sur le tabac sont très progressives, étant entendu que les pauvres sont plus sensibles aux prix et obtiennent par conséquent plus d’avantages sanitaires que les riches. D’autres exemples spécifiques des effets de la taxation du tabac sur la pauvreté, la santé et l’emploi dans les pays permettraient d’avoir un tableau complet de la situation. • Meilleure surveillance économique : des efforts doivent être faits au niveau mondial pour créer des données rapidement accessibles sur les prix du tabac, les ventes illicites et la demande des produits du tabac, et aussi pour mieux suivre les pratiques dans le secteur. Il faut notamment une base d’information plus solide sur la réponse aux stratégies non ciblées sur le prix, plus particulièrement aux manœuvres des industriels du tabac pour contourner les interdictions sur le tabac et la publicité et leurs tentatives de pressions sur les ministères des Finances. • Commerce illicite : la recherche et l’assistance technique doivent permettre de renforcer les capacités institutionnelles des pays pour qu’ils soient à même de réduire le commerce illicite du tabac au moyen de la douane et d’autres instruments connexes. Cette démarche doit faire partie de l’ensemble des efforts de modernisation du secteur public. Susciter l’évolution des politiques au niveau national et mondial. Le présent rapport recense les premières actions à mener au niveau des pays et démontre que la collaboration régionale peut aussi consolider les résultats. Les traités internationaux peuvent être des facteurs de changement supplémentaires, à l’instar du Protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac, qui découle de la Convention- Cadre de l’OMS pour la lutte antitabac. Les quarante ratifications officielles attendues pour rendre le Protocole exécutoire n’ont pas encore été obtenues. Il est urgent que la communauté internationale encourage les législateurs de tous les pays et de tous les horizons politiques à ratifier et à mettre en œuvre le Protocole. Des vies et le bien-être des nations en dépendent. C’est l’illustration parfaite de la manière dont la collaboration internationale peut accompagner l’action publique au niveau national pendant que les choix opérés par les pays (comme de ratifier un Protocole) peuvent renforcer des instruments de politique globale pour le bien de tous. Les actions de politique nationales et internationales se renforcement mutuellement. 14 // Résumé analytique CONCLUSION : ÉLARGIR LA COALITION MONDIALE Une taxation du tabac plus élevée pourrait sauver des millions de vie au cours de chaque décennie, réduire la pauvreté et accroître les ressources publiques destinées aux investissements en faveur du développement. La taxation du tabac est pourtant encore aujourd’hui l’un des instruments de lutte antitabac le moins utilisé (Marquez 2017). Il est possible de changer cette situation. Et ce pouvoir n’appartient pas à un dirigeant ou une institution en particulier, mais à une coalition mondiale réunissant les gouvernements, les agences multilatérales, la société civile, les chercheurs, le secteur privé et les communautés : une coalition déterminée à s’assurer que les effets salvateurs des réformes de la fiscalité du tabac touchent le plus grand nombre de personnes possible dans le délai le plus court envisageable. Depuis 2015, le Groupe de la Banque mondiale, l’OMS, la Fondation Bill & Melinda Gates, la Fondation Bloomberg et d’autres œuvrent aux côtés des États pour renforcer la coalition mondiale pour une réforme de la fiscalité du tabac. En avril 2017, la conférence organisée par la Banque mondiale sur le thème « Tobacco Taxation : Win-Win for Public Health and Domestic Resource Mobilization » a été l’occasion de mesurer les progrès accomplis. Ce Sommet de haut niveau qui s’est tenu au siège de l’institution à Washington a réuni des délégués issus des ministères de la Santé et des Finances de 35 pays, qui ont décrit les avancées réalisées et se sont engagés à accélérer les réformes. Les participants ont noté que la question de la fiscalité du tabac est de plus en plus prise en compte par les pays qui articulent désormais leurs plans de financement du développement autour de la mobilisation des ressources nationales. Il ne s’agit que des premiers pas sur le long chemin à parcourir. Les pays qui prennent des mesures audacieuses sont de loin moins nombreux que ceux qui hésitent à agir. La Banque mondiale mettra à profit ses rapports privilégiés avec les ministères des Finances pour élargir davantage le dialogue national sur les actions à mener ; intensifier l’appui technique et le renforcement des capacités ; favoriser la collaboration entre pairs de différents pays ; et promouvoir un programme d’apprentissage destiné à améliorer davantage la conception des politiques fiscales sur le tabac, affiner le plaidoyer et renforcer l’impact. De nombreux pays se trouvent à un tournant important de la réforme de la fiscalité du tabac, crucial pour la santé et le développement. La bonne nouvelle est que les pays et leurs partenaires peuvent se réunir non seulement autour d’un problème, mais aussi autour d’une solution éprouvée. En unissant un peu plus les efforts, la question de la fiscalité du tabac dans le monde connaîtra des avancées qui se traduiront par une meilleure santé, moins de pauvreté et plus de chances de développement pour tous. 15 Réforme de la fiscalité du tabac • Entre santé et développement BIBLIOGRAPHIE Furman J. 2016. Policy, Politics, and the Tripling of Federal Tobacco Taxes in the United States to Deter People from Smoking, Save Lives, and Mobilize Revenue over the last 30 years. Six Lessons from the U.S. Experience with Tobacco Taxes. Présentation dans le cadre de la Conférence de la Banque mondiale. Winning the Tax Wars : Global Solutions for Developing Countries, Washington, DC, 24 mai 2016. http://www.worldbank.org/en/ topic/health/brief/tobacco. Goodchild M, Nargis N, Tursan d’Espaignet E. 2017. Global economic cost of smoking-attributable diseases. Tob Control Online First : 30 janvier 2017. doi: 10.1136/tobaccocontrol-2016-053305. Goodchild M, Perucic AM, Nargis N. 2016. Modelling the impact of raising tobacco taxes on public health and finance. Bulletin OMS 94 : 250-257. Hu T-w, Mao Z, Shi J, Chen W. 2008. Taxation du tabac et possible impact en Chine. Paris : Union internationale contre la tuberculose et les maladies respiratoires. IARC (Agence internationale de recherche sur le Cancer). 2011. Effectiveness of Tax and Price Policies for Tobacco Control. Volume 14, manuel de l’IARC. Jha P. 2009. Avoidable global cancer deaths and total deaths from smoking. Revue nationale sur le cancer n°9 : 655-64. Jha P. 2012. Death and Taxes: Epidemiological and Economic Evidence on Smoking. Global Heart : 139-142. Jha P, Joseph RC, Moser P, et coll., pour le compte de la Banque asiatique de développement. 2012. Tobacco Taxes : A Win–Win Measure for Fiscal Space and Health. Manille : Banque asiatique de développement. (Visité le 8 mai 2017 à l’adresse http://www.adb.org/publications/tobacco-taxes-win-win- measure-fiscal-space-and-health). Jha P, Marquez PV, Dutta S. 2017. Tripling Tobacco Taxes: Key for Achieving the UN Sustainable Development Goals by 2030. Blogs de la Banque mondiale, 24 janvier 2017. Disponible sur : http://blogs.worldbank.org/ health/role-excise-tax-meeting-sdg. Junquera-Varela, Raul Felix, Marijn Verhoeven, Gangadhar P. Shukla, Bernard Haven, Rajul Awasthi, et Blanca Moreno-Dodson. 2017. Strengthening Domestic Resource Mobilization: Moving from Theory to Practice in Low- and Middle-Income Countries. Washington : Banque mondiale. doi:10.1596/978-1-4648- 1073-2. Kagaruki LK. 2010. Community-based advocacy opportunities for tobacco control: experience from Tanzania. Global Health Promotion 17(2) Suppl : 41-4. Kaiser K, Bredenkamp C, Iglesias R. 2016. Sin Tax Reform in the Philippines: Transforming Public Finance, Health, and Governance for More Inclusive Development. Directions in Development--Countries and Regions. Washington : Banque mondiale. Disponible sur : https://openknowledge.worldbank.org/ handle/10986/24617. Kelton MH, Givel MS. 2008. Public policy implications of tobacco industry smuggling through Native American reservations into Canada. Int J Health Serv 38(3):471-87. Marquez PV. 2015. Journée sans tabac 2015 : sur le commerce illicite et les taxes. Blogs de la Banque mondiale, 29 mai, 2015. http://blogs.worldbank.org/health/world-no-tobacco-day-2015-illicit-trade-and-taxes. 16 // Résumé analytique Marquez PV. 2017. Taxation : le moyen de lutte antitabac le plus efficace mais encore le moins utilisé. Blogs de la Banque mondiale, 19 juillet 2017. https://blogs.worldbank.org/health/taxation-most-effective- still-least-used-tobacco-control-measure. NCI (Institut national du cancer des États-Unis) et OMS (Organisation mondiale de la Santé). 2016. Monograph 21 : The Economics of Tobacco and Tobacco Control. Bethesda, MD, USA : U.S. Department of Health and Human Services, National Institutes of Health. Disponible sur : https://cancercontrol.cancer. gov/brp/tcrb/monographs/21/docs/m21_exec_sum.pdf. Paul J. 2016. The Impact of the 2013 Sin Tax Reform in the Philippines. Présentation à la Conférence de la Banque mondiale sur le thème : “Winning the Tax Wars : Global Solutions for Developing Countries,” Washington, 24 mai 2016. http://www.worldbank.org/en/topic/health/brief/tobacco. Peto R, Lopez AD. 2001. Future worldwide health effects of current smoking patterns. In Koop, C.E., Pearson, C.E., Schwarz, M.R., eds. Critical issues in global health. San Francisco : Wiley (Jossey-Bass) : 154-61. Webber L, Andreeva TI, Sotomayor R, Marquez PV, et coll. 2017. Modeling the Long-Term Health and Cost Impacts of Reducing Smoking Prevalence through Tobacco Taxation in Ukraine. Washington : Le Groupe de la Banque mondiale. Groupe de la Banque mondiale 2016. Modélisation de la taxe sur le tabac en Arménie, Colombie, Moldavie et Ukraine. Documents de travail internes. 17 LA CONSOMMATION DU TABAC NON SEULEMENT TUE DES MILLIONS DE PERSONNE CHAQUE ANNÉE, MAIS FAIT PESER SUR LES FAMILLES À FAIBLE REVENU UN ACCABLANT FARDEAU ÉCONOMIQUE ET DE PAUVRETÉ 19 20 // Résumé analytique