PÔLE D’EXPERTISE EN EAU Cadre de redressement des compagnies des eaux Un guide d’amélioration de la performance Résumé Exécutif Gerard Soppe, Nils Janson, et Scarlett Piantini À propos du Pôle mondial d’expertise en Eau Inauguré en 2014, le pôle mondial d’expertise en Eau de la Banque mondiale prend une part active dans l’approfondissement des connaissances, le financement et la mise en œuvre de projets hydriques. En combinant son expertise mondiale et l’expérience acquise dans ses investissements au niveau local, la Banque mondiale est à même de proposer des solutions transformatives pour le développement durable des pays où elle est engagée. Pour plus d’information, veuillez consulter : http://www. banquemondiale.org/fr/topic/water/overview ou suivez nous sur Twitter : @WorldBankWater. À propos de GWSP Cette publication a reçu le soutien du Global Water Security & Sanitation Partnership (GWSP). GWSP est un fonds multi-bailleurs administré par le Pôle d’expertise Eau de la Banque mondiale et soutenu par le Ministère des Affaires étrangères et du Commerce d’ Australie, la Fondation Bill et Melinda Gates, le Ministère du Commerce extérieur, de la Coopération et du Développement des Pays-Bas, le Ministère des Affaires étrangères de la Norvège, la Fondation Rockefeller, l’Agence internationale de Coopération et de Développement de la Suède, le Secrétariat d’État aux Affaires économiques de la Suisse, l’Agence de Développement et de Coopération de la Suisse, Irish Aid, et le Département pour le Développement international du Royaume-Uni.   Pour plus d’information : www.worldbank.org/gwsp et suivez nous sur Twitter #gwsp. Cadre de redressement des compagnies des eaux Un guide d’amélioration de la performance Résumé Exécutif Gerard Soppe, Nils Janson, et Scarlett Piantini © 2019 Banque internationale pour la reconstruction et le développement / Banque mondiale 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Téléphone : 202-473-1000 ; Site web : www.worldbank.org Le présent document a été produit par le personnel de la Banque mondiale avec des concours externes. Les constats, interprétations et conclusions qui y sont exprimés ne reflètent pas nécessairement les opinions de la Banque mondiale, du Conseil des Administrateurs de la Banque mondiale ou des États que ceux-ci représentent. La Banque mondiale ne garantit pas l’exactitude des données présentées dans cet ouvrage. Les frontières, couleurs et dénominations et toute autre information figurant sur les cartes du présent ouvrage n’impliquent de la part de la Banque mondiale aucun jugement quant au statut juridique d’un territoire quelconque et ne signifient nullement que l’institution reconnaît ou accepte ces frontières. Droits et licences Le contenu de cette publication fait l’objet d’un dépôt légal. La Banque mondiale encourageant la diffusion des connaissances, la reproduction de cette publication est autorisée, en tout ou en partie, à des fins non commerciales, sous réserve d’indication de la référence. Le présent ouvrage doit être cité de la manière suivante : Soppe, Gerard, Nils Janson, et Scarlett Piantini. 2019. << Cadre de redressement des compagnies des eaux : Un guide d’amélioration de la performance >>. Banque mondiale, Washington, DC. Toute question relative aux droits et licences, y compris les droits subsidiaires, est à adresser au Bureau des publications de la Banque mondiale : The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, États-Unis d’Amérique ; télécopie : 202-522-2625 ; courriel : pubrights@ worldbank.org. Photo de couverture : © Imal Hashemi / Taimani Films / Banque mondiale Maquette de couverture : Jean Franz, Franz & Company, Inc. MATIÈRES Remerciements v Résumé Exécutif 1 Cadre de redressement : un besoin réel 2 Preuves empiriques ayant orienté le cadre de redressement 4 Le cadre de redressement 6 Phase 0 : Evaluation de la compagnie publique et de son environnement externe 8 Phase 1 : Création d’un espace et des cercles vertueux 10 Phase 2 : Planification des actions 10 Phase 3 : Planification stratégique et institutionnalisation 11 Utilité du cadre de redressement pour la Banque mondiale 12 Notes 14 Bibliographie 15 Figures RE.1 Cadre de redressement 7 RE.2 Arbre décisionnel pour déterminer la prochaine étape d’amélioration de la compagnie publique 9 Carte RE.1 Etudes de cas de redressement et autres études pertinentes sur le secteur de l’eau 6 Tableau RE.1 Outils et produits à chaque phase 8 Cadre de redressement des compagnies d’eau iii REMERCIEMENTS Ce rapport est un produit de l’Initiative du cadre de redressement des compagnies d’eau de la Pôle d’expertise en eau de la Banque mondiale et entre dans le cadre du programme de Création de compagnies d’eau urbaines durables mené par le Groupe de solutions mondiales pour l’AEA. Ce travail a été financé par le Partenariat mondial pour la sécurité de l’eau et l’assainissement (GWSP) et le Secrétariat d’Etat à l’Economie (SECO) de la Suisse. L’étude et ce rapport ont été élaborés par une équipe de la Banque mondiale dirigée par Gerard Soppe (Spécialiste principal en eau et assainissement) et composée d’Alex Bakalian (Spécialiste en chef en AEA), de William Kingdom (Spécialiste en chef en AEA) et de Christiaan Heymans (Spécialiste principal en com- pagnie d’AEA) avec l’appui de Maria Angelica Sotomayor (Directeur de Pratique). Des remercie- ments particuliers à l’équipe de Castalia pour tout leur travail sur l’élaboration du cadre : Nils Janson, Scarlett Piantini, Laura Saiki, Jaime Hurtado et David Erhardt. De précieux commentaires et contributions ont été reçus des pairs évaluateurs Iain Menzies, Caroline van den Berg, Charles Delfieux, Pier Mantovani, Lizmara Kirchner, Smita Misra et Oscar Alvarado ainsi que d’autres collègues lors de la mise en œuvre et de la phase pilote du cadre au Vietnam et au Botswana. L’élaboration du cadre n’aurait pas été possible sans la coopération des compagnies publiques qui ont participé aux études de cas. Des remerciements particuliers au personnel et aux parties prenantes des compagnies publiques qui ont fourni de précieuses informations pour les études de cas et les projets pilotes chez Can Tho Wassco (Vietnam) et Water Utilities Corporation (Botswana). Inge Pakulski a assuré la fonction de secrétaire de rédaction et d’édition. Cadre de redressement des compagnies d’eau v RÉSUMÉ EXÉCUTIF Dans de nombreuses zones urbaines du monde, les compagnies publiques assurent les services (AEA). Si certaines de ces compagnies d’Approvisionnement en Eau et d’Assainissement ­ publiques d’approvisionnement en eau et d’assainissement en milieu urbain («  compagnies publiques d’eau ») sont performantes, d’autres souffrent des problèmes de performance que l’on relève souvent chez les entités du secteur public, tels que la faible efficience de l’exploita- tion et des i ­nvestissements. La Banque mondiale promeut une approche à trois volets pour améliorer la performance des compagnies publiques d’eau : (i) renforcer l’efficience opération- nelle des compagnies publiques ; (ii) améliorer le cadre de gouvernance  ; et (iii) améliorer l’accès au financement pour ­ l’AEA. Cette approche se trouve au cœur du cadre de redressement rapport. des compagnies publiques d’eau présenté dans ce ­ Un cadre permettant de redresser les compagnies publiques d’eau sera d’une grande utilité aux directions de ces compagnies, aux autorités ayant des responsabilités en rapport à ces compa- gnies et à ceux qui apportent un appui technique et financier à l’amélioration du secteur de l’AEA. Malgré le temps et les ressources considérables engagés, les efforts pour améliorer la ­ ­ bouti. Pourtant, si les compagnies performance des compagnies d’eau semblent n’avoir guère a publiques d’eau parviennent à se redresser de manière durable, des milliards de personnes sûre. pourront gagner accès à des services d’AEA gérés de manière ­ Il est difficile d’améliorer la performance des compagnies publiques d’eau parce que les pro- multidimensionnels. Les problèmes blèmes auxquels elles sont confrontées sont complexes et ­ causés par les dysfonctionnements de l’environnement politique, combinés à des pratiques inefficaces qui se sont enracinées avec le temps, ne peuvent être résolus par la simple applica- tion de techniques de gestion s ­ tandards. Un redressement durable exige un cadre qui associe des étapes pratiques pour accroître l’efficience opérationnelle et managériale des compagnies publiques à des mesures visant à renverser les dysfonctionnements des équilibres politiques ­ pèrent. En définitive, cela n’est possible que si les compagnies publiques dans lesquels elles o sont dirigées par des managers compétents qui peuvent guider le personnel et mener des chan- gements ­ critiques. Il est essentiel d’avoir un leadership dédié qui pourra définir les premiers gains à réaliser de manière à renforcer la crédibilité auprès des parties prenantes et donner au possible. personnel l’assurance qu’un redressement est ­ Cadre de redressement des compagnies d’eau 1 Le recours à un cadre de redressement complet est la meilleure approche pour améliorer la performance et l’efficience des compagnies publiques d’eau ainsi que pour rehausser leur capa- cité à accéder au financement, y compris le financement c ­ ommercial. Pourquoi est-ce impor- tant ? Les données factuelles montrent que les compagnies publiques d’eau qui ont accès à un financement commercial ont de loin plus de chances de réaliser les Objectifs de développe- ment durable ­ (ODD). Cadre de redressement : un besoin réel Qu’est-ce que le public attend des compagnies publiques d’eau ? La réponse est simple : des sûrs. L’approvisionnement en eau devrait être services d’eau suffisants, fiables, commodes et ­ transparent et financièrement viable tout en répondant aux attentes des citoyens1. Les eaux adéquatement. Les mesures nécessaires usées devraient être collectées, traitées et éliminées ­ pour améliorer la capacité d’exploitation et de gestion des compagnies publiques d’eau sont généralement faciles à formuler : il est facile d’obtenir des informations sur la manière d’acqué- rir et de construire de manière rentable des usines de traitement d’eau ou d’installer des comp- teurs pour la collecte de données pour le suivi de la performance, par e ­ xemple. Cependant, bien qu’il y ait des compagnies publiques qui fonctionnent bien actuellement, plus d’un demi-milliard de personnes dans le monde n’ont toujours pas accès à l’eau ­ potable. Les ODD placent la barre encore plus haut, exigeant un accès équitable à une eau potable sure et tous. Dans bien des cas, le problème tient aux dysfonctionnements de l’écono- abordable pour ­ mie politique qui tendent à perpétuer les cercles vicieux qui sont à la base de la mauvaise per- publiques. Sans surprise, l’exploitation et la gestion des compagnies formance des compagnies ­ publiques d’eau sont souvent étroitement liées à l’économie politique dans laquelle ces compa- gnies ­opèrent. Faible performance des compagnies publiques d’eau malgré des interventions répétées Alors que les success stories sont largement médiatisées, de nombreuses compagnies publiques fiable. d’eau peinent à fournir de l’eau potable à leurs clients de manière commode et ­ Actuellement, plus de 660 millions de personnes manquent d’accès à l’eau potable, dont urbain. Plus de 159 millions de personnes utilisent l’eau de ­ 157 millions vivant en milieu ­ surface pour survivre, s’exposant au risque de maladies hydriques souvent mortelles (UNICEF et OMS ). Près d’un nourrisson sur cinq meurt des suites d’une maladie hydrique (UNICEF et OMS, 2015­ ). Environ 2,4 milliards de personnes manquent d’accès à l’assainissement, dont plus de 2009­ ­ rbain. De plus, 946 millions de personnes, dont 78 millions en 700 millions vivent en milieu u ). milieu urbain, pratiquent encore la défécation à l’air libre (UNICEF et OMS 2015, 16­ De nombreux compagnies publiques d’eau continuent d’être peu performantes malgré les interventions. Les bailleurs ont investi des milliards de dollars pour améliorer la innombrables ­ performance des compagnies publiques d’eau dans les pays en développement - octroyant des prêts (et quelques dons) pour les investissements, la réforme des institutions et l’assistance ­technique. Par exemple, les membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE ont engagé 10,6 milliards de dollars pour le secteur entre 2001 et 2006 (Secrétariat de l’OCDE/CAD 2 Cadre de redressement des compagnies d’eau ). La Banque mondiale à elle seule a financé des projets d’AEA d’une valeur esti- et WWC 2008­ mée à 18 milliards de dollars entre 2007 et 2011 (Kayaga, Mugabi et Kingdom 2013, 17­ ). Et entre 2009 et 2013, elle a approuvé l’engagement de plus de 16,9 milliards de dollars pour des projets ). d’AEA (Banque mondiale 2014­ Même si les interventions par le passé ont parfois permis d’améliorer les cadres de gouvernance et la gestion, de nombreuses compagnies publiques d’eau continuent de lutter pour améliorer services. Dans une large mesure, cette situation tient à l’économie politique durablement leurs ­ opèrent. Pour comprendre l’économie politique, il est nécessaire de réperto- dans laquelle elles ­ ­ lles. rier minutieusement les parties prenantes concernées et de discuter avec e Une économie politique dysfonctionnelle Les économies politiques des compagnies publiques d’eau peu performantes sont souvent dys- fonctionnelles et perpétuent les cercles vicieux qui sont à la base de la faible ­ performance. Au fur et à mesure que ces cercles vicieux s’intensifient, les compagnies perdent davantage en ­ nexistantes. Les mana- crédibilité, en redevabilité et en autonomie, pourtant déjà faibles sinon i gers doivent établir des cercles vertueux qui contrecarrent les cercles vicieux et insufflent la crédibilité, la redevabilité et l’autonomie nécessaires pour parvenir à une bonne p ­ erformance. Dans les économies politiques dysfonctionnelles, les compagnies publiques d’eau fonctionnent avec des objectifs autres que celui de servir les clients - par exemple, aider les autorités publiques à obtenir des votes en fournissant des emplois ou en promettant aux clients à faible revient. Parfois, les politiciens revenu des services d’eau à des prix inférieurs à leur coût de ­ utilisent même les compagnies publiques d’eau pour leur avantage ­ personnel. Comme ces ingérences politiques profitent aux autorités publiques, il est difficile d’y mettre fi ­ n. Lorsque les dysfonctionnements sont admis comme étant normaux, les cercles vicieux qui publiques. En conséquence, les sapent la performance s’établissent au sein des compagnies ­ managers se retrouvent avec peu d’autonomie décisionnelle en ce qui concerne l’affectation des ressources à l’exploitation, le recrutement et le licenciement de personnel ainsi que les d’investissement. Dans ce contexte, il est peu probable que des objectifs de perfor- projets ­ réalisés. Face à une direction faible, le personnel devient mance soient établis et encore moins ­ apathique et démotivé ; le fonctionnement de la compagnie publique devient inefficace et il en médiocre. Les gouvernements transfèrent les fonds sans tenir résulte un service de qualité ­ compte de la performance et dans les faits compensent les inefficacités, ce qui perpétue les ). cercles vicieux (Muller, Simpson et van Ginneken 2008, 4­ Pour redresser la performance d’une compagnie publique d’eau, il est nécessaire de transfor- ­ père. Pour ce faire, il faut créer mer l’économie politique dysfonctionnelle dans laquelle elle o des cycles vertueux qui brisent la spirale descendante et mettent en place la crédibilité, la res- ponsabilité et l’autonomie - ou au moins une marge pour la réforme - qui sont nécessaires pour parvenir à une bonne ­ performance. Ces cycles vertueux (re)donneront confiance aux gouver- nements, aux clients et aux autres parties prenantes quant à la capacité de la compagnie publique d’eau à réaliser la performance attendue et à utiliser ses ressources de manière effi- cace et ­ efficiente. Cadre de redressement des compagnies d’eau 3 Modèle inapproprié de financement des compagnies publiques d’eau Une grande partie des financements à la disposition des compagnies publiques d’eau peu per- formantes sont gaspillées dans une exploitation inefficace ainsi que dans des investissements mal planifiés et mal ­ exécutés. En conséquence, les fournisseurs de capitaux sont réticents à engager des ressources parce qu’ils pensent que les compagnies publiques d’eau les utiliseront inefficace. Pour y remédier, la Banque mondiale met au point un modèle qui met de manière ­ l’accent sur une utilisation efficace des fonds existants, une meilleure utilisation des finance- ments nationaux et la mobilisation des financements concessionnels pour attirer davantage de financements privés dans le secteur de l’AEA (Kolker 2017­ ). Il est possible de parvenir à une plus grande efficacité de l’utilisation en rehaussant l’efficience ­ ’eau. Ces améliorations de de l’exploitation et des investissements des compagnies publiques d l’efficience inciteront les gouvernements à affecter davantage de ressources au secteur, tout en créant un espace pour que les prêteurs privés puissent fournir des financements à des niveaux élevés. considérablement plus ­ Améliorer la capacité d’exploitation et de gestion Pour qu’un redressement réussisse, il est critique d’organiser les étapes en séquences et de les coordonner dans une perspective d’amélioration de la capacité d’exploitation et de gestion des compagnies publiques d’eau tout en restant suffisamment flexible pour faire face à des événe- ments ­ imprévisibles. Les mesures à prendre en fonction du niveau de maturité des compa- gnies d’eau2 sont généralement bien ­ connues. Par exemple, l’installation de compteurs, la mise à jour de la base de données des clients, la mise en place d’un nouveau système de factu- ration et de recouvrement ainsi que la cartographie de l’emplacement des conduites dans un Système d’information géographique (SIG) sont autant de mesures qui amélioreront la perfor- mance technique et fi ­ nancière. Toutefois, en l’absence d’organisation en séquences et de coor- dination cadrées dans une stratégie globale, la mise en œuvre de ces mesures ne permettra pas d’améliorer la capacité d’exploitation et de gestion des compagnies publiques d ­ ’eau. Les interventions par le passé ont montré qu’il est difficile d’organiser les mesures en séquences adéquatement. Un cadre de redressement devrait aider à concevoir une et de les coordonner ­ approche systématique, coordonnée et hiérarchisée pour améliorer la capacité d’exploitation gestion. Par ailleurs, une analyse des stratégies réussies pour l’organisation en séquences et de ­ ­ edressement. et la coordination donnerait des perspectives intéressantes pour le cadre de r Preuves empiriques ayant orienté le cadre de redressement Dans le monde entier, les compagnies publiques d’eau se sont efforcées d’améliorer leur perfor- mance en organisant en séquences les mesures visant à briser les cercles vicieux qui empêchent le changement ­ durable. Le cadre a capitalisé ces expériences pour élaborer des directives pra- tiques à l’intention des compagnies publiques d’eau peu ­ performantes. Cinq études de cas ont permis d’obtenir une compréhension approfondie des mesures prises performance. Les constats d’études de cas antérieures ont permis de compa- pour améliorer la ­ rer les informations et d’étoffer les r ­ ésultats. Cette approche a fourni des preuves empiriques 4 Cadre de redressement des compagnies d’eau précieuses sur les décisions, les mesures et les conditions externes qui peuvent transformer les ­ erformants. Les données fac- compagnies publiques d’eau peu performantes en des systèmes p tuelles, tirées d’études de cas de réussites mais aussi d’échecs, ont servi de fondement au cadre de ­redressement. Sources de preuves empiriques Le cadre de redressement s’appuie sur des preuves empiriques provenant de compagnies publiques d’eau qui se sont efforcées d’améliorer leur performance et opèrent dans des pays à différents. Les données primaires ont été recueillies auprès de niveaux de revenus et contextes ­ cinq compagnies publiques  : CESAN et SEDAPAR en Amérique du Sud, ONEA et SONEB en Sud-Est. SEDAPAR a été la seule compagnie Afrique subsaharienne et DAWACO en Asie du ­ publique qui n’est pas parvenue à pérenniser les améliorations obtenues par le processus de ­redressement. Des études passées sur la performance des compagnies publiques d’eau - Baietti, Kingdom et al. (2016) et Engelsman et Leushuis (2016) - ont permis van Ginneken (2006)  ; Heymans et ­ redressement. Au total, 15 compagnies publiques d’étoffer les résultats des études de cas de ­ d’eau supplémentaires ont été étudiées dans le monde entier afin de cerner avec exactitude les facteurs de leur réussite (Carte ­ ). RE.1­ Conditions nécessaires avant de lancer le redressement Les preuves empiriques indiquent qu’il y a des conditions particulières à remplir avent le ­lancement du redressement d’une compagnie publique, notamment la présence de catalyseurs qui offrent une marge pour le changement, un leader issu du gouvernement qui défend les réformes nécessaires et un manager compétent ayant une autonomie de gestion suffisante ­ hangements. Même si les deux premières conditions sont exogènes pour mettre en œuvre les c et offrent une opportunité pour lancer le redressement, elles ne garantissent pas à elles seules la ­réussite. Mesures renforçant la capacité d’exploitation et de gestion des compagnies publiques performantes Pour renforcer la capacité d’exploitation et de gestion d’une compagnie publique d’eau, il est nécessaire d’apporter des améliorations dans différents domaines qui défissent son degré de maturité : organisation et stratégie, gestion des ressources humaines et financières et exploi- tation commerciale et ­technique. Ces améliorations s’amplifient dans un cadre de gouvernance ­ père. favorable, à savoir le contexte juridique et de gouvernance dans lequel la compagnie o Facteurs à prendre en compte pour organiser le redressement en séquences Les redressements menés à bien s’appuient sur certaines mesures essentielles qui sont prises ­ arient. Ces mesures com- dans un ordre à peu près identique, même si le contexte et la durée v prennent la définition de la situation de référence, l’assainissement des finances, la définition d’objectifs et de cibles clairs, la modernisation des Systèmes d’information de gestion (SIG) et l’amélioration des ressources ­ humaines. Cadre de redressement des compagnies d’eau 5 CARTE ES.1. Etudes de cas de redressement et autres études pertinentes sur le secteur de l’eau Scottish Water, Ecosse, AQUA, Bielsko-Biala, Pologne Royaume-Uni APA Vital, Iasi, Roumanie PWD, Philadelphie, SONEDE, Tunisie Etats-Unis HPWSC, Hai Phong, Vietnam SIMAPAG, ONEA , Burkina Faso Guanajuato, Mexique SDE, DAWACO , PPWSA Da Nang, Vietnam Sénégal NWSC, Phnom Penh, Légende SONEB Ouganda Cambodge Etudes de cas de Bénin NYEWASCO PUB, redressement Singapour Nyeri, Kenya Etudes de cas par Baietti et al. CESAN SEDAPAR JNB Water, Vitoria, Brésil Etudes de cas par Arequipa, Johannesburg, Afrique du Sud Heymans et al. SANASA Perou Etudes de cas examinées Campinas, Brésil eThekwini, par Rebel Durban, Afrique du Sud Etudes de cas par Baietti, Heymans ou Rebel al. 2016 ; Engelsman et Leushuis 2016. Source : Baietti, Kingdom et van Ginneken 2006 ; Heymans et ­ Dans la plupart des cas étudiés, les compagnies publiques ont défini la situation de référence au ­ ’affaires. Les compa- début du redressement en tant qu’élément essentiel de leur futur plan d gnies publiques confrontées à d’importantes difficultés financières se sont ensuite attelées à parvenir à la viabilité financière par l’augmentation des recettes et/ou la réduction des ­ coûts. Par la suite, elles ont traduit les objectifs qu’elles s’étaient fixés en cibles pluriannuelles et ont viables. élaboré des plans d’affaires ­ Dans presque toutes les compagnies publiques étudiées, les premières mesures des plans d’ac- ­ IG. Une fois les améliorations lan- tion consistaient à améliorer les ressources humaines et les S cées, certaines compagnies publiques ont concentré leur attention sur la réalisation d’investissements considérables pour réaliser leurs ambitieux o ­ bjectifs. La plupart des compa- gnies publiques ont revu les contrats de performance signés avec le gouvernement à un moment donné au cours de leur ­ redressement. Cela s’est traduit par des structures formelles qui définissent la performance attendue de la compagnie publique, ainsi que les appuis finan- ciers du gouvernement pour y ­ parvenir. Le cadre de redressement Le cadre de redressement offre aux compagnies publiques d’eau des orientations pour amélio- rer leur p ­ erformance. Il reconnaît que des facteurs internes ainsi que le dysfonctionnement de l’économie politique peuvent être à l’origine de la mauvaise performance, et propose une 6 Cadre de redressement des compagnies d’eau approche systématique, coordonnée et hiérarchisée pour améliorer la capacité d’exploitation ­ estion. Le cadre nécessite un certain jugement d’expert pour décider des ajustements à et de g ­ uestion. apporter pour tenir compte du contexte particulier la compagnie d’eau en q Le cadre peut être appliqué à n’importe quelle compagnie publique d’eau, indépendamment de son degré de maturité globale et de son niveau de performance actuel, ainsi que de son degré politique. Il montre comment de dysfonctionnement en termes d’équilibre de son économie ­ exploiter au mieux la marge de changement dans une telle situation, et coordonne et hiérar- chise les mesures visant à améliorer la capacité d’exploitation et de gestion de la compagnie RE 1­ publique (Figure ­ ). ­ ultiples. La Phase 0 est une phase préliminaire où Le cadre comprend quatre phases à étapes m ­ valués. la situation actuelle de la compagnie publique et son environnement externe sont é A partir de la dernière étape de la Phase 0, la compagnie publique devrait passer à la phase où l’on trouve le type d’interventions dont elle a besoin : certaines compagnies seront prêtes à passer à la Phase 2 ou à la Phase 3 (et sauter en totalité la Phase 1), tandis d’autres auront tout d’abord à passer par la Phase 1. A partir de la Phase 1, toutes les étapes devraient être effectuées de manière séquentielle et ­ adre. La Phase 1 aidera les managers à mettre en œuvre des inter- dans l’ordre défini dans le c ventions de petite envergure et peu coûteuses pour renforcer la crédibilité, la redevabilité et l’autonomie nécessaires au passage à la Phase 2. La Phase 2 permettra à la direction d’élaborer d’action. Enfin, au cours de la phase 3, la direction sera en et de mettre en œuvre un plan ­ mesure de mettre en œuvre des mesures qui continueront d’améliorer les niveaux de maturité de la compagnie publique, institutionnaliseront les pratiques d’excellence, et lui permettront terme. d’élaborer des plans stratégiques à long ­ Les compagnies publiques peuvent faire face à de nombreux problèmes à différents moments et le processus d’amélioration peut ne pas être aussi linéaire que celui présenté dans ce ­rapport. FIGURE RE.1. Cadre de redressement Phase 0 : Phase 1 : Phase 3 : Evaluation de la Création d’une Phase 2 : Plani cation compagnie publique marge de changement Elaboration du stratégique et d’eau et son et de cercles plan d’action institutionnalisation environnement vertueux Redevabilité Redevabilité Redevabilité Redevabilité Crédibilité Autonomie Crédibilité Autonomie Crédibilité Autonomie Crédibilité Autonomie Mesure de la crédibilité, de la redevabilité et de l’autonomie Légende Ne poursuivre que lorsque la marge de Niveau de crédibilité changement et les ressources sont su santes Niveau de redevabilité Niveau d’autonomie Cadre de redressement des compagnies d’eau 7 Toutefois, le cadre de redressement donne une base pour une réflexion critique sur ces pro- blèmes de manière séquentielle et stylisée ainsi que pour une identification des parties les plus pertinentes du processus d’amélioration, en fonction de la situation particulière de la compa- gnie ­publique. Les coûts et les impacts des différentes interventions et mesures proposées par le cadre de publique. Il est donc redressement dépendent du contexte particulier de chaque compagnie ­ difficile de les évaluer avec précision, mais des estimations sont tout de même fournies à ­l’Annexe ­B. Outils du cadre de redressement Plusieurs outils ont été élaborés spécialement pour le cadre de redressement : (i) un outil de décision (pour les évaluations)  ; (ii) des outils d’analyse (pour la définition des mesures prioritaires)  ; et (iii) des outils de navigation (pour passer à la phase appropriée du c ­ ­ adre). RE.1 énumère ces outils et les produits correspondants aux différentes p Le Tableau ­ ­ hases. Phase 0 : Evaluation de la compagnie publique et de son environnement externe La phase préliminaire du cadre a pour objet de déterminer la marge de changement en évaluant la situation actuelle de la compagnie publique et de son environnement externe, en se basant sur les étapes suivantes3 : • Evaluer les besoins en redressement et la performance actuelle de la compagnie publique • Evaluer la maturité initiale de la compagnie en termes de capacité d’exploitation et de gestion TABLEAU ­R E.1. Outils et produits à chaque phase Nom de l’outil ou du produit Phase 0 Phase 1 Phase 2 Phase 3 Outil de décision ¸ Outils d’analyse Tableau de performance ¸ ¸ Matrice de maturité initiale ¸ ¸ Matrices de maturité ¸ ¸ Matrices de mesures ¸ ¸ ¸ Outils de navigation Liste de vérification de la Phase 2 ¸ ¸ Liste de vérification de la Phase 3 ¸ ¸ Produits des outils Diagramme de Kiviat de la performance ¸ ¸ Diagramme de Kiviat de la maturité initiale ¸ ¸ Diagramme de Kiviat de la maturité ¸ ¸ 8 Cadre de redressement des compagnies d’eau • Evaluer l’environnement externe de la compagnie publique • Evaluer si les conditions nécessaires pour lancer le redressement sont satisfaites • Evaluer si la compagnie publique est prête à préparer un plan d’action ou un plan stratégique • Déterminer les prochaines étapes à suivre pour améliorer la performance de la compagnie ­publique. Une fois le diagnostic établi, la compagnie publique peut passer à une phase suivante - qui dépend des résultats des évaluations de la Phase 0 (Figure ­RE.2­). Les principaux facteurs déter- minants dans ce contexte sont notamment l’existence d’un appui gouvernemental et d’un manager compétent ainsi que la possibilité pour la direction de consacrer du temps et des res- sources à la planification ­ stratégique. FIGURE RE.2. Arbre décisionnel pour déterminer la prochaine étape d’amélioration de la ­compagnie publique Non Début Est-ce que la compagnie publique réalise les Est-ce que la compagnie objectifs souhaités en matière de fourniture publique d’eau dispose des de services et d’accès à un coût raisonnable ressources pour lancer la de manière durable ? Oui Phase 3 ? Oui Besoins en redressement Liste de véri cation Feuille de calcul de l’Outil de décision de la Phase 3 Non Est-ce que la compagnie publi- que d’eau dispose des ressour- Oui Oui ces pour lancer la Phase 2 ? Liste de véri cation de la Phase 2 Non Oui Non Non Non Oui ­ . Si la compagnie publique n’est pas prête à se lancer dans la Phase 3, il faudrait probablement réévaluer sa per- Remarque : a redressement. L’obligation de réévaluer pourrait signifier que la compagnie publique ne formance actuelle et ses besoins en ­ l’accès. Dans ce cas, la compagnie réalise pas les objectifs en termes d’accessibilité financière des services et de pérennité de ­ publique peut avoir besoin d’effectuer un redressement complet et de démarrer par la Phase 1 ou 2. Cadre de redressement des compagnies d’eau 9 Phase 1 : Création d’un espace et des cercles vertueux Le but de cette phase est de renforcer la crédibilité, la redevabilité et l’autonomie nécessaires ­ ’action. A la fin de cette phase, la compagnie publique aurait pour élaborer et exécuter un plan d dû avoir mis à profit la marge de réforme initiale pour ouvrir la voie à une réforme systéma- tique4. La Phase 1 comprend les étapes suivantes : 1. Recruter un manager compétent ayant un niveau d’autonomie minimal si la compagnie publique n’en dispose pas encore. 2. Choisir une première série d’engagements. Le manager doit prendre des engagements qui démontrent sa volonté et sa capacité à amorcer l’amélioration de la performance. Pour choi- sir ces engagements, le responsable doit analyser attentivement la performance et les niveaux de maturité initiaux afin de cerner les lacunes. Sur la base de cette analyse, le res- ponsable doit tout d’abord cerner les causes profondes de la mauvaise performance, puis définir et prioriser les mesures à faible coût et à impact élevé pour y remédier. 3. Exécuter la première série d’engagements. Le manager devrait diriger la mise en œuvre des mesures prioritaires et mettre en place un système de suivi et évaluation de l’avancement. Ce système devrait inclure une structure de suivi qui responsabilise en cascade les employés en associant les mesures à des objectifs précis et à une structure de rapport transparente qui renforce la redevabilité tout au long de la chaîne, ainsi qu’une structure d’incitation qui motive les employés à réaliser leurs objectifs. Le manager doit clairement communiquer les résultats réalisés à toutes les parties prenantes. 4. Evaluer si la compagnie publique est prête à passer à la Phase 2. Le calendrier d’achèvement de la Phase 1 variera en fonction des engagements ­ choisis. ­ n. Toutefois, il peut être Idéalement, la Phase 1 est achevée dans un délai de six mois à un a fois. A chaque répétition de la Phase 1, la marge de nécessaire de reprendre la Phase 1 plusieurs ­ changement peut s’élargir, apportant davantage de crédibilité sans qu’elle soit suffisante pour passer à la Phase 2. La compagnie publique sera prête à passer à la Phase 2 si elle bénéficie de l’appui d’un défenseur au sein du gouvernement et d’un manager compétent ayant un niveau minimal d’autonomie et dispose du temps, des informations et des ressources financières nécessaires pour élaborer un plan ­ d’action. Phase 2 : Planification des actions Le but de cette phase est d’élaborer et de mettre en œuvre un plan d’action basé sur des mesures systématiques, coordonnées et hiérarchisées visant à fournir un service de qualité durable à un raisonnable. Le plan d’action devrait être entièrement financé et préciser des cibles coût ­ ­pluriannuelles. La Phase 2 comprend cinq étapes, toutes menées par la direction de la compagnie publique : 1. Réaliser une évaluation de référence rigoureuse qui donne une compréhension approfondie de la situation de la compagnie. 10 Cadre de redressement des compagnies d’eau 2. Sélectionner les mesures d’amélioration à fort effet de levier sur la base des cinq principes directeurs, éventuellement à l’aide des matrices de mesures proposées par le cadre. 3. Préparer le plan d’action en définissant les indicateurs et les cibles pluriannuelles pour amé- liorer la performance, en estimant le coût pour atteindre ces cibles et en garantissant le financement nécessaire pour couvrir ces coûts. 4. Commencer à entreprendre les activités définies dans le plan d’action, et faire le suivi et l’éva- luation (S&E) de leur avancement. Ce système de S&E devrait s’appuyer sur le système utilisé pendant la Phase 1 qui consistait à élaborer les structures de suivi, de rapport et de motiva- tion. Les cibles doivent être répercutées en cascade du niveau de la compagnie publique au niveau des départements et jusqu’ aux employés  ; les évaluations de la performance des employés devraient inclure des objectifs individuels associés aux principaux objectifs de performance de la compagnie publique. 5. Evaluer si la compagnie publique est prête à passer à la Phase 3. A la fin de la Phase 2, la compagnie publique devrait être prête à passer à une amélioration performance. Si le plan d’action initial n’entraîne pas une amélioration soutenue de sa ­ continue (c’est-à-dire, si la compagnie publique est toujours affectée par des défaillances systématiques qui font qu’elle peut retomber dans un cercle vicieux), la compagnie publique devrait revoir son plan d’action et adopter d’autres mesures jusqu’à ce qu’elle parvienne requis. La Phase 2 devra probablement être aux niveaux de performance et de maturité ­ reprise plusieurs fois jusqu’à ce que la direction de la compagnie publique dispose de suffi- samment de ressources, de crédibilité, de redevabilité et d’autonomie décisionnelle pour passer à la Phase 3. Phase 3 : Planification stratégique et institutionnalisation La phase finale du cadre de redressement devrait aider la compagnie publique d’eau à atteindre mondiale. Elle facilite le passage de la mise en œuvre de un niveau de performance de classe ­ mesures à court terme, qui résolvent les problèmes les plus flagrants, à l’institutionnalisation des améliorations, en impliquant l’environnement externe de la compagnie publique, améliorant gestion. ainsi continuellement l’exploitation et la ­ Pour pouvoir réaliser un niveau de performance de classe mondiale, la compagnie d’eau devrait avoir de « bons » niveaux perceptibles de maturité et de performance au début de la Phase 3. Cela signifie qu’elle devrait obtenir une note minimale de 3 pour la performance et de 5 pour la maturité5, et avoir l’excellence comme vision et a ­ mbition. De plus, cela nécessite des investissements plus coûteux et à plus long terme ainsi que la mise en place d’un environne- ment externe favorable à la ­performance. A cette fin, la compagnie publique devrait commen- cer à plaider pour les intérêts à long terme qui sont typiques pour une compagnie publique performante : stabilité de la réglementation ; politiques de Gestion intégrée des ressources en eau (GIRE)  ; viabilité financière  ; et satisfaction de la clientèle qui soit large et en ­profondeur. Cadre de redressement des compagnies d’eau 11 De plus, la compagnie publique devrait élaborer un plan stratégique à deux volets : l’un axé sur les améliorations visant à renforcer le développement interne et l’autre centré sur la mobi- lisation des parties prenantes et la coopération avec ­ elles. Une vision à long terme (sur un ­ tratégique. Pour la plupart horizon de 15 ans au moins) devrait être le fondement de ce plan s des compagnies publiques qui démarrent la Phase 3, la réalisation d’objectifs ambitieux tels que la réalisation de l’ODD lié à l’eau potable et l’assainissement (ODD 6) nécessitera considé- rablement de temps et de r ­ essources. Pour s’assurer de la mise en œuvre de la stratégie à long terme, la compagnie publique devrait préparer des plans d’affaires quinquennaux qui segmentent le plan stratégique - l’élément au cœur de la Phase 3. Au cours de cette phase, la direction de la compagnie publique devrait suivre les étapes suivantes : 1. Evaluer les effets des facteurs exogènes sur les objectifs à long terme de la compagnie publique 2. Mobiliser les parties prenantes 3. Choisir des mesures qui appuient le développement continu à l’interne et aident à façonner l’environnement externe souhaité par la compagnie publique 4. Elaborer un plan stratégique (comprenant les besoins en financement et les sources potentielles) 5. Préparer un plan d’affaires quinquennal (tiré du plan stratégique) et garantir son financement 6. Mettre en place un système de gestion de la performance 7. Mettre en œuvre le plan d’affaires et garantir le financement pour mettre en œuvre le plan stratégique. Utilité du cadre de redressement pour la Banque mondiale Les preuves empiriques montrent que l’amélioration des compagnies publiques d’eau est un ans). Le cadre de redressement le processus de longue haleine (prenant parfois plus de 10 ­ reconnaît en proposant une approche à plus long terme dans laquelle certaines phases pour- raient même devoir être reprises plusieurs ­fois. L’application du cadre dans son intégralité peut prendre plus de temps qu’il n’est généralement nécessaire pour préparer et mettre en œuvre un mondiale. projet financé par la Banque ­ Le cadre de redressement dans la préparation de projet Lors de la préparation d’un projet, les équipes de la Banque mondiale peuvent utiliser les outils du cadre pour évaluer une compagnie publique et son environnement ; déterminer quelles sont les mesures prioritaires à financer ; et communiquer aux parties prenantes les principaux problèmes rencontrés par l’ensemble du secteur ou par les compagnies en ­particulier. 12 Cadre de redressement des compagnies d’eau Les outils d’évaluation du cadre peuvent être utilisés – à partir du stade d’évaluation de ­projet - pour effectuer une évaluation complète, systématique et normalisée de la compagnie publique. De plus, les outils de la Phase 0 peuvent être utilisés pour cerner les principaux ­ ­ levée. Ces obstacles devraient être communiqués aux parties obstacles à une performance é gouvernementaux. prenantes externes, en particulier aux homologues ­ De plus, en conjonction avec les résultats de la matrice de maturité initiale, la compagnie publique et l’équipe de travail peuvent utiliser les matrices de mesure élaborées pour ce cadre pour définir : • Les mesures à court terme hautement prioritaires que la compagnie publique pourrait entre- prendre pendant la préparation du projet • Les mesures qui pourraient être incluses dans un projet à financer par la Banque m ­ ondiale. Enfin, lors de la préparation d’un prêt sectoriel, un Chef d’équipe de travail (TTL) peut utiliser les outils du cadre pour évaluer simultanément la performance et la maturité de plusieurs com- pagnies publiques d’eau dans le p ­ ays. Les résultats issus de l’application de ces outils peuvent publiques. être agrégés pour cerner les problèmes communs rencontrés par les compagnies ­ Avec ces informations, le TTL peut concevoir un projet qui propose des interventions secto- rielles en réponse aux p ­ roblèmes. Le cadre de redressement dans la mise en œuvre d’un projet Lors de la mise en œuvre d’un projet, le cadre peut orienter l’équipe de travail et la compagnie ­ erformance. A chaque étape de la mise publique sur les mesures nécessaires pour améliorer la p en œuvre d’un projet, le cadre offre des outils pour effectuer une analyse structurée de la per- formance et de la maturité de la compagnie ­ publique. Lors de la mise en œuvre d’un projet, les outils du cadre peuvent être utilisés pour : • Suivre et évaluer la performance et le développement de la compagnie publique • Déterminer quelles interventions particulières pourraient soutenir les projets peu performants • Préparer les projets de prêt de suivi Le cadre de redressement peut aider à élaborer une base de connaissances sur l’amélioration des compagnies publiques d’eau Dans une perspective plus générale de la Banque mondiale, l’utilisation standard du cadre de redressement peut considérablement aider à comprendre comment améliorer la performance d’eau. Une fois que les outils du cadre seront largement utilisés des compagnies publiques ­ (en  collaboration avec IBNET6), la Banque mondiale sera en mesure de suivre les niveaux de performance et de maturité (ventilés par domaine de performance) des compagnies publiques au temps. Ce suivi générera des informations sur le temps nécessaire aux compagnies fil du ­ publiques pour passer d’un niveau de maturité au suivant et sur les mesures les plus efficaces pour permettre cette ­ progression. Cadre de redressement des compagnies d’eau 13 Notes al. (2016) pour inclure la dimension de la « viabilité ­ 1. Adapté de la définition originale de Heymans et ­ financière ». 2. Dans ce contexte, il s’agit de la maturité de l’organisation et de la stratégie, de la gestion des ressources humaines, de la commerciale. gestion financière, de l’exploitation technique et de l’exploitation ­ 3. La Phase 0 a été mise en œuvre à titre pilote dans deux compagnies publiques d’eau - Water Utilities Corporation (WUC) au Vietnam. Elle a été par la suite révisée pour tenir compte des Botswana et Can Tho Wassco (une société par action) au ­ pilotes. enseignements tirés de ces projets ­ 4. La Phase 1 a également été mise en œuvre à titre pilote par Water Utilities Corporation (WUC) au Botswana et par Can Tho ­ ietnam. Elle a ensuite été révisée pour tenir compte des pratiques d’excellence et des Wassco (une société par action) au V ­ uvre. stratégies en matière de choix des premiers engagements et de suivi de la mise en œ 5. Le cadre de redressement note la performance et la maturité sur une échelle de 1 à 5 (1 = élémentaire  ; 5 = de classe ­mondiale). 6. Le Réseau international d’analyse comparative des compagnies publiques d’eau et d’assainissement (IBNET) gère la plus d’assainissement. grande base de données du monde sur les données de performance des compagnies publiques d’eau et ­ Il soutient et promeut les bonnes pratiques en matière d’analyse comparative chez les fournisseurs de services d’AEA en : (i) donnant des orientations sur les indicateurs et les définitions ; (ii) facilitant la mise en place de systèmes d’analyse comparative nationaux ou régionaux ; et (iii) menant des comparaisons de performance entre groupes de p ­ airs. 14 Cadre de redressement des compagnies d’eau BIBLIOGRAPHIE Ginneken. 2006. “Characteristics of Well-Performing Public Water ­ Baietti, Aldo, Kingdom, William, and Meike van ­ Utilities.” No. 9. World Bank, Washington, ­ Water Supply and Sanitation Working Note ­ http://documents​ DC. 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