CHÍNH PHỦ VIỆT NAM THE GOVERNMENT OF VIETNAM Đánh giá Chi tiêu công Việt Nam Chính sách Tài khóa hướng tới Bền vững, Hiệu quả và Công bằng TẬP 2: Báo cáo CHUYÊN NGÀNH ©2017@ Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam 1818 H Street NW Washington DC 20433 Telephone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org Báo cáo này là sản phẩm của các cán bộ thuộc Ngân hàng Quốc tế về Tái thiết và Phát triển/Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam. Các kết quả tìm hiểu, các giải thích và kết luận đưa ra trong báo cáo này không phản ánh quan điểm chính thức của Ban Giám đốc điều hành Ngân hàng Thế giới hoặc các chính phủ mà họ đại diện hoặc của Chính phủ Việt Nam. Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam không đảm bảo tính chính xác của các dữ liệu trong báo cáo này. Đường biên giới, màu sắc, tên gọi và các thông tin khác biểu hiện trên các bản đồ trong báo cáo này không hàm ý bất kỳ đánh giá nào của Ngân hàng Thế giới hoặc của Chính phủ Việt Nam về vị thế pháp lý của bất kỳ vùng lãnh thổ nào và cũng không thể hiện bất kỳ sự ủng hộ hay chấp nhận nào của Ngân hàng Thế giới hay Chính phủ Việt Nam về các đường biên giới đó. Không gì có thể hoặc được coi là có thể giới hạn hoặc xóa bỏ quyền ưu tiên và miễn trừ của Ngân hàng Thế giới, tất cả các quyền này đều được đặc biệt duy trì. Tất cả các câu hỏi liên quan đến bản quyền và giấy phép phải được gửi về Văn phòng Vụ xuất bản, Ngân hàng Thế giới, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; fax: 202-522-2652; E-mail: pubrights@worldbank.org Thiết kế: Công ty RichBrand Việt Nam Số đăng ký KHXB: 2904-2017/CXB/40-135/TN. QĐXB số: 780/QĐ - NXBTN ngày 6 tháng 9 năm 2017 CHÍNH PHỦ VIỆT NAM THE GOVERNMENT OF VIETNAM Đánh giá Chi tiêu công Việt Nam Chính sách Tài khóa hướng tới Bền vững, Hiệu quả và Công bằng TẬP 2: Báo cáo CHUYÊN NGÀNH Báo cáo Đánh giá phối hợp giữa Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới Được thực hiện với sự hỗ trợ của DFAT, GAC, SECO và UKAID Mục lục Báo cáo CHUYÊN ngành i CHƯƠNG 6. CHI TIÊU CÔNG TRONG NGÀNH GIÁO DỤC.............................................................................................................................6 1. Tổng quan..........................................................................................................................................................................................................................................................................................................................8 2. Chi tiêu cho giáo dục và các vấn đề chính sách chính....................................................................................................................................9 3. Kết luận và khuyến nghị......................................................................................................................................................................................................................................................... 24 Những khuyến nghị chính tại Đánh giá chi tiêu công Phụ lục 1:  năm 2004 và tiến độ đạt được đến nay........................................................................................................................................................................................................... 27 Tham khảo............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 28 CHƯƠNG 7. CHI TIÊU CÔNG TRONG NGÀNH Y TẾ................................................................................................................................................... 32 1. Tổng quan.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 34 2. Hiệu suất: Tránh rơi vào bẫy hệ thống y tế chi phí cao........................................................................................................................... 35 3. Công bằng: Làm cho hệ thống y tế của Việt Nam đem lại lợi ích cho người nghèo nhiều hơn........................................................................................................................................................................................................................................................................................ 40 4. Nâng cao trách nhiệm giải trình để cải thiện kết quả của hệ thống y tế..................................................... 44 5. Kết luận và khuyến nghị......................................................................................................................................................................................................................................................... 46 Phụ lục 1. Những khuyến nghị chính của Đánh giá chi tiêu công 2004 và tiến độ thực hiện đến nay................................................................................................................................................................................................................................................................. 48 Tham khảo............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 50 CHƯƠNG 8. CHI TIÊU CÔNG TRONG NGÀNH KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ........................................ 51 1. Tổng quan.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 53 2. Chi tiêu cho khoa học công nghệ và các vấn đề chính sách chính............................................................................ 54 3. Kết luận và khuyến nghị......................................................................................................................................................................................................................................................... 68 Tham khảo............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 73 CHƯƠNG 9. CHI TIÊU CÔNG TRONG NGÀNH NÔNG NGHIỆP.................................................................................................. 74 1. Tổng quan.................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 76 2. Ưu tiên, chi tiêu và những vấn đề chính sách chính trong ngành nông nghiệp............................................................................................................................................................................................................................................................................... 78 3. Kết luận và kiến nghị...................................................................................................................................................................................................................................................................... 87 Tham khảo............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 90 Các khuyến nghị chính của Đánh giá chi tiêu công 2004 và Phụ lục 1.  tiến độ thực hiện đến nay................................................................................................................................................................................................................................................................. 92 ii Đánh giá Chi tiêu Công Phụ lục 2. Phân loại chi tiêu công ngành nông nghiệp......................................................................................................................................... 93 Phụ lục 3. Tóm lược các ý kiến chỉ đạo chính về nông nghiệp trong các báo cáo . Đại hội Đảng toàn quốc........................................................................................................................................................................................................................................................................ 96 Phụ lục 4. Các chiến lược trong ngành nông nghiệp của Việt Nam từ năm 1999.............................................................................................................................................................................................................................................................................. 97 Phụ lục 5. Tương quan giữa chi tiêu dành cho nông nghiệp và tổng sản lượng, 2009 - 2012........................................................................................................................................................................................................................................................ 98 Phụ lục 6. Tương quan giữa chi tiêu dành cho nông nghiệp và diện tích đất nông nghiệp, 2009 - 2012.......................................................................................................................................................................................................... 98 Phụ lục 7. Tương quan giữa chi tiêu dành cho thuỷ lợi và diện tích đất trồng lúa (Đơn vị: tỷ đồng/nghìn ha)........................................................................................................................................................ 99 Phụ lục 8. Tương quan giữa chi tiêu dành cho lâm nghiệp và diện tích rừng (Đơn vị: tỷ đồng/nghìn ha)........................................................................................................................................................................................... 99 Phụ lục 9. Các chỉ tiêu chính về chi tiêu công dành cho nông nghiệp tại 6 khu vực địa lý......................................................................................................................................................................................................................................................................................... 100 CHƯƠNG 10. CHI TIÊU CÔNG TRONG NGÀNH GIAO THÔNG.............................................................................................. 101 1. Tổng quan............................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 103 2. Tăng duy tu bảo dưỡng đường bộ tức là nâng cao hiệu quả đầu tư.................................................................. 106 3. Đầu tư có mục tiêu cho lĩnh vực đường biển và đường thủy nội địa là nâng cao hiệu quả sử dụng vốn............................................................................................................................................................................................................. 112 4. Kết luận và khuyến nghị.................................................................................................................................................................................................................................................... 117 Tham khảo.......................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 119 Phụ lục 1. Các khuyến nghị chính trong Đánh giá chi tiêu công 2004 và tiến độ thực hiện cho đến nay.......................................................................................................................................................................................................................................... 120 Báo cáo CHUYÊN ngành iii Danh mục Hình Hình 6.1: Phân bố chi tiêu cho giáo dục theo cấp học, 2012.............................................................................................................. 12 Hình 6.2: Phân bố và hoàn vốn giáo dục theo khu vực sở hữu................................................................................................... 13 Thâm niên đóng vai trò quan trọng trong việc xác định lương của Hình 6.3:   giáo viên ở Việt Nam. Tỷ lệ lương ở thang bậc lương cao nhất so với lương khởi điểm, tiểu học, 2012....................................................................................................................................................................................... 19 Cơ hội tiếp cận giáo dục ở các cấp mầm non và sau tiểu học vẫn Hình 6.4:  chưa công bằng: Tỷ lệ nhập học ròng theo nhóm thu nhập, 2012............................................. 20 Tỷ lệ dân số độ tuổi 15 trở lên theo nhóm thu nhập, 2012........................................................................... 20 Hình 6.5:  Chi tiêu của hộ gia đình ngày càng tăng theo cấp học, đặc biệt là những Hình 6.6:   hộ khá giả: Chi tiêu bình quân hộ gia đình cho giáo dục và đào tạo cho một người đi học trong 12 tháng qua, 2012........................................................................................................................................ 22 Kết quả học tập của học sinh có sự chênh lệch đáng kể theo Hình 6.7:   nhóm thu nhập, nhưng không chênh lệch hơn hầu hết các quốc gia khác: Kết quả PISA theo nhóm thu nhập, 2012.................................................................................................................................................. 23 Tổng chi tiêu cho y tế của Việt Nam cao hơn hầu hết các quốc gia Hình 7.1:  ở châu Á.......................................................................................................................................................................................................................................................................................... 36 Hình 7.2: Mức chi cao cho dược phẩm tại Việt Nam............................................................................................................................................ 38 Người nghèo sử dụng các cơ sở y tế tuyến dưới với tỷ lệ bất tương Hình 7.3:  xứng, tỷ lệ các hộ gia đình bị bần cùng hóa do chi trả bằng tiền túi hiện cao hơn hầu hết các quốc gia.............................................................................................................................................................................. 40 Hình 7.4: Tỷ lệ lớn số người không có bảo hiểm.............................................................................................................................................................. 41 NSNN dành cho chi thường xuyên trong lĩnh vực y tế tại các địa phương Hình 7.5:  cấp tỉnh chưa hoàn toàn ưu ái người nghèo, còn ngân sách của BHXH cho các địa phương phần tương đối ưu ái cho người giàu............................................................................ 44 Tỷ lệ tổng chi tiêu trong nước cho nghiên cứu và phát triển so với Hình 8.1:  GDP tại các quốc gia Đông Nam Á và một số quốc gia lựa chọn, số liệu năm 2000 - 2010 hoặc năm gần nhất có dữ liệu........................................................................................ 55 Chỉ số về chuyên môn hóa và mức độ tác động về mặt khoa học Hình 8.2:  của Việt Nam, 2000 - 2010.............................................................................................................................................................................................................. 56 Đơn sáng chế và văn bằng bảo hộ được cấp ở Việt Nam.................................................................................. 57 Hình 8.3.  Chi tiêu KH&CN theo loại hình và theo cấp, triệu đồng................................................................................. 59 Hình 8.4.  Tỷ lệ chi tiêu KH&CN trên tổng NSNN cho KH&CN theo lĩnh vực và Hình 8.5:  theo cấp, %............................................................................................................................................................................................................................................................................... 60 Hình 9.1: Tỷ lệ trên tổng chi tiêu (%)............................................................................................................................................................................................................ 81 iv Đánh giá Chi tiêu Công Hình 9.2: Chi tiêu nông nghiệp theo cấp ngân sách................................................................................................................................................ 84 Hình 9.3: Chi đầu tư và thường xuyên theo cấp ngân sách................................................................................................................... 85 Hình 9.4: Phân loại chi đầu tư theo COFOG, Bộ Tài chính và Bộ NN&PTNT........................................93 Phân loại chi thường xuyên theo COFOG, Bộ Tài chính và Hình 9.5:  Bộ NN&PTNT............................................................................................................................................................................................................................................................... 94 Mạng lưới đường bộ phát triển nhanh chóng, chủ yếu ở cấp xã và Hình 10.1:  khu vực đô thị, từ năm 2004 đến 2012, km chiều dài đường............................................................ 106 Đường cao tốc có mật độ thấp nhất và thời gian đi lại bình quân Hình 10.2:  đứng thứ hai từ dưới lên trong khu vực, 2010......................................................................................................................... 107 Hình 10.3: Chi tiêu trong ngành giao thông ở trung ương và địa phương đều tập trung cho chi đầu tư, 2004 - 2011, theo giá hiện hành, nghìn tỷ đồng..................... 109 Hình 10.4: Khác biệt lớn về chi thường xuyên trong ngành giao thông so với dân số giữa các khu vực........................................................................................................................................................................................................................110 Hình 10.5: Khối lượng vận tải hàng hóa và hành khách theo từng phương thức..................................113 Hình 10.6: Chi đầu tư của ngân sách trung ương, 79% dành cho đường bộ.....................................................113 Hình 10.7: So sánh chi phí vận tải đường bộ bình quân tại một số quốc gia (Xu Mỹ trên tấn-km) và tỉ lệ chi phí vận tải trên GDP đầu người (%)..............................114 Hình 10.8: Vận tải đường biển và đường thủy có mức chi phí vận tải thấp nhất, 2012, Xu Mỹ/ tấn-km..................................................................................................................................................................................................................................115 Hình 10.9: Hiệu suất đầu tư theo phương thức vận tải tại Việt Nam...................................................................................115 Hình 10.10: So sánh công suất cảng biển Việt Nam với Malaysia cho thấy sự thiếu đồng bộ giữa các đặc điểm về công suất, 2012...................................................................................................116 Hình 10.11: Khoảng cách thu hẹp giữa kế hoạch đầu tư, ngân sách thực tế và dư địa tài khoá cho giao thông, tỷ đồng.....................................................................................................................................................118 Báo cáo CHUYÊN ngành v Danh mục Bảng Bảng 6.1: Hệ thống giáo dục của Việt Nam, 2012/2013...................................................................................................................................10 Bảng 6.2: Chi tiêu công cho giáo dục tăng nhanh trong thập kỷ qua...........................................................................11 Bảng 6.3: So sánh quốc tế về chi tiêu công cho giáo dục, 2012.....................................................................................................12 Bảng 6.4: Chi tiêu theo đầu học sinh ở các cấp học, 2012.........................................................................................................................12 Định mức phân bổ chi thường xuyên cho giáo dục phổ thông Bảng 6.5:  theo địa bàn địa lý, 2011 -2015, triệu đồng............................................................................................................................................14 Thời lượng đứng lớp chính thức ở các cấp phổ thông ở Việt Nam Bảng 6.6:  ngắn hơn nhiều so với các quốc gia so sánh: Thời lượng đứng lớp mỗi năm cho một số lớp học tại các quốc gia ASEAN............................................................................................21 Chi tiêu của hộ gia đình và chi tiêu công dành cho giáo dục Bảng 6.7:  mầm non và phổ thông ở Việt Nam, 2012..............................................................................................................................................24 Mức định suất chi trả BHYT theo nhóm đối tượng chưa phản ánh Bảng 7.1:  hợp lý mức rủi ro về sức khỏe của đối tượng thụ hưởng..................................................................................43 Mức định suất chi trả BHYT cho cùng một nhóm đối tượng Bảng 7.2:  thụ hưởng lại khác nhau theo từng địa phương........................................................................................................................43 Bảng 8.1: Thứ hạng của Việt Nam về công bố KH&CN quốc tế...............................................................................................57 Chi tiêu cho nghiên cứu và phát triển theo khu vực và Bảng 8.2.  nguồn vốn năm 2013......................................................................................................................................................................................................................................62 Bảng 8.3. Cơ cấu chi thường xuyên theo cấp giai đoạn 2009 – 2012.............................................................................63 Bảng 9.1. Tỉ trọng chi tiêu nông nghiệp trên GDP và trên tổng chi ngân sách........................................... 78 Bảng 9.2: Năng suất nước của các quốc gia.....................................................................................................................................................................................79 Bảng 9.3: Chi tiêu trong nông nghiệp...........................................................................................................................................................................................................80 Chi đầu tư và thường xuyên các lĩnh vực ưu tiên ngành Bảng 9.4:  nông nghiệp (% tổng chi cho nông nghiệp), 2009 - 2012.................................................................................82 Tỉ trọng chi cho nghiên cứu phát triển ngành nông nghiệp Bảng 9.5:  trên tổng chi nông nghiệp.................................................................................................................................................................................................................83 Bảng 9.6:  Mức biến động chi nghiên cứu phát triển nông nghiệp.......................................................................................83 Bảng 9.7: Chi tiêu nông nghiệp theo vùng (tỷ đồng).............................................................................................................................................86 Chiều dài đường bộ được trải mặt gia tăng nhanh chóng Bảng 10.1:  từ năm 2004 đến năm 2012...................................................................................................................................................................................................... 107 Bảng 10.2: Chi đầu tư chiếm 82% tổng chi tiêu công ngành giao thông, 2009 - 2012, tỷ đồng................................................................................................................................................................................................................................... 108 vi Đánh giá Chi tiêu Công Danh mục Từ viết tắt ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á BHXH Bảo hiểm xã hội BHYT Bảo hiểm y tế BOT Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BT Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao CNTT & TT Công nghệ thông tin và truyền thông ĐBSCL Đồng bằng sông Cửu Long DFAT Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc DNNN Doanh nghiệp nhà nước FCTC Công ước khung về kiểm soát thuốc lá FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài GAC Bộ các vấn đề toàn cầu Canada GD & ĐT Giáo dục và Đào tạo GDP Tổng sản phẩm quốc nội GFS Chuẩn mực thống kê tài chính Chính phủ GII Chỉ số đổi mới sáng tạo toàn cầu GTGT Giá trị gia tăng HĐTMTD Hiệp định thương mại tự do HĐND Hội đồng nhân dân IMF Quỹ tiền tệ quốc tế IPSAS Chuẩn mực kế toán công quốc tế ISSAI Chuẩn mực kiểm toán quốc tế KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư KHCN Khoa học công nghệ KTNN Kiểm toán nhà nước KTXH Kinh tế - Xã hội M&E Theo dõi và đánh giá MDG Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ MFN Nguyên tắc tối huệ quốc MTQG Chương trình Mục tiêu quốc gia NHNN Ngân hàng nhà nước NHTG Ngân hàng Thế giới NSĐP Ngân sách địa phương Báo cáo CHUYÊN ngành vii NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương ODA Hỗ trợ phát triển chính thức OECD Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế PAPI Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công PCI Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PISA Chương trình đánh giá học sinh quốc tế PPP Mô hình hợp tác công tư QLTCC Quản lý tài chính công RAM Hệ thống quản lý tài sản đường bộ SECO Tổng cục Kinh tế Liên bang Thụy Sỹ SXKD Sản xuất kinh doanh TABMIS Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc TBD Thái Bình Dương TMS Hệ thống quản lý thuế TNCN Thu nhập cá nhân TNDN Thu nhập doanh nghiệp TPCP Trái phiếu Chính phủ TTĐB Tiêu thụ đặc biệt UKaid Bộ Phát triển Quốc tế Anh UNESCO Tổ chức giáo dục, văn hóa và khoa học Liên Hợp Quốc UNFPA Quỹ Dân số Liên Hợp Quốc USD Đô-la Mỹ VCCI Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam VDB Ngân hàng Phát triển Việt Nam VHLSS Khảo sát mức sống hộ gia đình ở Việt Nam VINACOSH Ban chủ nhiệm chương trình phòng chống tác hại thuốc lá VPRoMMS-RONET Hệ thống quản lý bảo trì đường tỉnh lộ Việt Nam – RONET VPSAS Chuẩn mực kế toán khu vực công của Việt Nam WTO Tổ chức thương mại thế giới XNK Xuất nhập khẩu Báo cáo CHUYÊN ngành 3 LỜI GIỚI THIỆU Báo cáo Đánh giá chi tiêu công này được Thủ tướng Chính phủ cho phép thực hiện và do Chính phủ Việt Nam phối hợp với Ngân hàng Thế giới cùng soạn thảo, với sự hỗ trợ tích cực về tài chính và kỹ thuật của Bộ Ngoại giao và Thương mại Úc (DFAT), Bộ Phát triển quốc tế Vương quốc Anh (UKAID), Tổng cục Kinh tế Liên bang Thụy Sỹ (SECO), và Bộ các vấn đề toàn cầu Canada (GAC). Về phía Chính phủ, chỉ đạo chung là ông Đinh Tiến Dũng (Bộ trưởng, Bộ Tài chính); chỉ đạo về kỹ thuật là ông Huỳnh Quang Hải (Thứ trưởng, Bộ Tài chính) và ông Đào Quang Thu (nguyên Thứ trưởng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư). Về phía Ngân hàng Thế giới, chỉ đạo chung là bà Victoria Kwakwa (Phó Chủ tịch Ngân hàng Thế giới phụ trách khu vực châu Á Thái Bình Dương) và ông Ousmane Dione (Giám đốc Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam); chỉ đạo về kỹ thuật là ông Mathew Verghis (Trưởng ban Quản lý tài khóa vĩ mô) và ông Robert R. Taliercio (Trưởng ban Quản trị nhà nước). Biên soạn và hiệu đính chính cho toàn bộ Báo cáo, Báo cáo tổng quan và Báo cáo tóm tắt: về phía Chính phủ, là ông Võ Thành Hưng (Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính, trưởng nhóm), ông Đào Xuân Tuế (Phó Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính, đồng trưởng nhóm), ông Nguyễn Minh Tân (Phó Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính), ông Vũ Đức Hội (Phó Vụ trưởng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính), bà Đỗ Thị Thúy Hằng (nguyên Phó Vụ trưởng, Vụ Hành chính sự nghiệp, Bộ Tài chính), ông Trần Thành Long (Phó Vụ trưởng, Vụ Tổng hợp kinh tế quốc dân, Bộ Kế hoạch và Đầu tư), ông Phạm Đình Cường (Chuyên gia tư vấn cao cấp), bà Trần Thị Kim Hiền (Trưởng phòng, Vụ Ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Sebastian Eckardt 4 Đánh giá Chi tiêu Công (Chuyên gia kinh tế trưởng, trưởng nhóm), bà Vũ Hoàng Quyên (Chuyên gia kinh tế cao cấp, đồng trưởng nhóm), ông Enrique Carroll (Chuyên gia kinh tế cao cấp), ông Nguyễn Văn Minh (Chuyên gia kinh tế cao cấp), và bà Nguyễn Phương Anh (Chuyên gia khu vực công). Công tác trợ lý cho soạn thảo và biên tập báo cáo do bà Lê Thị Khánh Linh (Trợ lý chương trình) thực hiện. Đánh giá chi tiêu công này nhằm cung cấp thông tin cần thiết để giải đáp ba câu hỏi lớn xuyên suốt các chương: Làm thế nào để tạo dư địa tài khóa đáp ứng các nhiệm vụ chi tiêu chính đồng thời đảm bảo bền vững tài khóa? Làm thế nào để chi tiêu công ở các cấp trung ương và địa phương gắn kết tốt hơn với các ưu tiên của quốc gia? và Làm thế nào nâng cao trách nhiệm giải trình về kết quả, sao cho chi tiêu công đem lại hiệu quả lớn nhất? Báo cáo gồm 15 chương được chia làm ba phần: Đánh giá liên ngành (Chương 1-5), Đánh giá chuyên ngành (Chương 6-10), và Đánh giá địa phương (Chương 11-15). Đóng góp soạn thảo cho từng chương cụ thể của Tập 2 (Đánh giá chuyên ngành) này là: Chương 6 – Giáo dục: về phía Chính phủ, là ông Bùi Hồng Quang (nguyên Phó Vụ trưởng, Vụ Kế hoạch tài chính, Bộ Giáo dục và Đào tạo, trưởng nhóm), ông Nguyễn Trường Giang (Phó Vụ trưởng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính, đồng trưởng nhóm), ông Nguyễn Anh Tuấn (Phó Trưởng phòng, Vụ Kế hoạch tài chính, Bộ Giáo dục và Đào tạo), bà Nguyễn Thùy Linh (Phó trưởng phòng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính); và về phía Ngân hàng Thế giới, là bà Sachiko Kataoka (Chuyên gia kinh tế cao cấp, trưởng nhóm), bà Vũ Lan Anh (Chuyên gia giáo dục), ông Suhas Parandekar (Chuyên gia kinh tế cao cấp). Chương 7 – Y tế: về phía Chính phủ, là ông Lê Thành Công (Phó Vụ trưởng, Vụ Kế hoạch tài chính, Bộ Y tế, trưởng nhóm), bà Đỗ Thị Thúy Hằng (nguyên Phó Vụ trưởng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính, đồng trưởng nhóm), bà Phạm Minh Nga (Phó Trưởng phòng, Vụ kế hoạch tài chính, Bộ Y tế), bà Ninh Thị Hoài Thu (Chuyên viên, Vụ Kế hoạch tài chính, Bộ Y tế), bà Vũ Thị Hải Yến (Trưởng phòng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính), bà Nguyễn Thị Minh Châu (Phó Trưởng phòng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Owen K. Smith (Chuyên gia kinh tế cao cấp), bà Hui Sin Teo (Chuyên gia y tế), bà Kari Hurt (Chuyên gia kinh tế cao cấp), bà Đào Lan Hương (Chuyên gia y tế cao cấp). Chương 8 – Khoa học và công nghệ: về phía Chính phủ, là bà Lê Thị Hoàn (Phó Vụ trưởng, Vụ Tài chính, Bộ Khoa học và công nghệ, trưởng nhóm), ông Nguyễn Trường Giang (Phó Vụ trưởng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính, đồng trưởng nhóm), ông Bùi Anh Bình (Phó Vụ trưởng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính), bà Vũ Thu Hương (Chuyên viên, Vụ Tài chính, Bộ Khoa học và công nghệ), , bà Nguyễn Thùy Linh (Phó trưởng phòng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Suhas Parandekar (Chuyên gia kinh tế cao cấp, trưởng nhóm), bà Vũ Lan Anh (Chuyên gia giáo dục, đồng trưởng nhóm). Chương 9 – Nông nghiệp: về phía Chính phủ, là ông Nguyễn Văn Vũ (Phó Vụ trưởng, Vụ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, trưởng nhóm), ông Lê Tuấn Anh (Phó vụ trưởng, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính, đồng trưởng nhóm), ông Nguyễn Văn Hùng (Chuyên viên, Vụ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn), ông Nguyễn Đình Chung (Chuyên viên chính, Vụ Kế hoạch, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn), bà Đỗ Thị Thúy Hằng (nguyên Phó Vụ trưởng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính), bà Đỗ Thị Bích (Phó trưởng phòng, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính), bà Đào Thị Minh Thảo (Phó trưởng phòng, Vụ Đầu tư, Bộ Báo cáo CHUYÊN ngành 5 Tài chính); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Chris Jackson (Chuyên gia kinh tế trưởng, trưởng nhóm), bà Hanane Ahmed (Chuyên gia kinh tế, đồng trưởng nhóm), bà Trần Thúy Hà (Chuyên gia quản lý tài chính cao cấp). Chương 10 – Giao thông: về phía Chính phủ, là ông Nguyễn Chí Thành (Phó Vụ trưởng, Vụ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải), ông Lê Tuấn Anh (Phó vụ trưởng, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính, đồng trưởng nhóm), ông Lê Trung Cường (chuyên viên, Vụ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải), bà Đỗ Thị Thúy Hằng (nguyên Phó Vụ trưởng, Vụ HCSN, Bộ Tài chính), bà Đỗ Thị Bích (Phó trưởng phòng, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính), bà Đào Thị Minh Thảo (Phó trưởng phòng, Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính); và về phía Ngân hàng Thế giới, là ông Romain Pison (Chuyên gia giao thông cao cấp, trưởng nhóm), ông Paul Vallely (Chuyên gia giao thông cao cấp), ông Simon Groom (Chuyên gia tư vấn), bà Trần Thị Minh Phương (Chuyên gia giao thông cao cấp). Xây dựng hệ thống chỉ tiêu và tổng hợp số liệu: bà Đinh Thị Mai Anh (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), ông Vũ Văn Chung (Phó trưởng phòng, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Nguyễn Thị Minh Tâm (Chuyên viên, Vụ NSNN, Bộ Tài chính), bà Hoàng Diệu Thúy (chuyên viên, Vụ NSNN, Bộ Tài chính). 6 Đánh giá Chi tiêu Công 6 CHI TIÊU CÔNG TRONG NGÀNH GIÁO DỤC Thông điệp chính ŸŸ Chính phủ chi tiêu cho giáo dục ở mức tương đương với các quốc gia láng giềng giàu có hơn, nhưng phân bổ giữa các lĩnh vực trong ngành cần được cân đối lại để nâng cao cơ hội tiếp cận công bằng hơn ở cấp học mầm non và phổ thông. ŸŸ Định mức phân bổ ngân sách cho cấp học mầm non và phổ thông vẫn dựa trên dân số trong độ tuổi chứ chưa dựa trên số học sinh. Định mức chưa được cập nhật một cách có hệ thống theo tốc độ trượt giá mà được giữ nguyên trong suốt thời kỳ ổn định ngân sách, dẫn đến khó khăn cho các địa phương có ít nguồn tăng thu. Định mức này cũng chưa xét đến nhu cầu ngân sách để đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng giáo dục. Cơ chế này chưa khuyến khích nâng cao tỷ lệ nhập học của học sinh và hợp lý hóa đội ngũ giáo viên các địa phương nhằm đảm bảo các chính sách của trung ương được thực hiện. ŸŸ Cơ chế lương cần được rà soát lại và thời lượng đứng lớp của giáo viên có thể được tăng lên. Cơ chế lương giáo viên ở các cấp phổ thông vẫn chủ yếu dựa trên thâm niên và bao gồm nhiều hình thức phụ cấp. Giáo viên ở Việt Nam có số giờ đứng lớp thấp hơn nhiều so với các quốc gia ASEAN và OECD. ŸŸ Cơ hội tiếp cận chương trình học cả ngày còn phụ thuộc vào khả năng đóng góp của phụ huynh, dẫn đến khoảng cách về khả năng tiếp cận các cơ hội học tập giữa người giàu và người nghèo. Báo cáo CHUYÊN ngành 7 ŸŸ Cơ chế tài chính cho giáo dục đại học chưa đạt tới mức tối ưu do chưa dựa trên nguyên tắc cạnh tranh, chưa dựa trên kết quả, chưa tự chủ tài chính và đồng thời chưa hỗ trợ sinh viên có hoàn cảnh khó khăn. Cơ chế này cũng chưa khuyến khích các trường Đại học nâng cao chất lượng và đáp ứng nhu cầu của thị trường lao động. Khuyến nghị chính ŸŸ Sửa đổi định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên của trung ương cho các địa phương cho cấp học mầm non và phổ thông như sau: trong chu kỳ ổn định ngân sách 2017-2020, áp dụng cơ chế cấp trung ương tiếp tục phân bổ ngân sách theo dân số và cấp địa phương phân bổ ngân sách theo số học sinh nhập học có áp dụng các hệ số điều chỉnh. Sau 2020, đề xuất việc phân bổ ngân sách sẽ theo số lượng học sinh nhập học và áp dụng các hệ số điều chỉnh nhằm đáp ứng nhu cầu của các địa phương nông thôn, (ii) điều chỉnh định mức chi hàng năm để phản ánh trượt giá, và (iii) cân nhắc chi phí cần thiết để đảm bảo tiêu chuẩn chất lượng tối thiểu và các chương trình mục tiêu để hoàn thành các chính sách của quốc gia. Xây dựng hướng dẫn về phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho các địa phương theo các định hướng này. ŸŸ Rà soát lại đội ngũ giáo viên phổ thông các cấp và tăng thời lượng đứng lớp tương đương với quốc tế gắn với đổi mới chương trình giảng dạy. Đơn giản hóa cơ chế lương và phụ cấp để giảm bớt sự phụ thuộc vào thâm niên. Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan giáo dục và đào tạo, nội vụ và tài chính trong việc xây dựng kế hoạch tuyển dụng, quản lý giáo viên, bên cạnh các hình thức khuyến khích về tài chính để giúp hợp lý hóa lực lượng giáo viên. ŸŸ Cân nhắc mở rộng chương trình học hai buổi/ngày trên toàn quốc theo lộ trình phù hợp với khả năng đáp ứng nguồn lực của ngân sách nhà nước (NSNN) (về cơ sở vật chất, giáo viên, và hỗ trợ cho học sinh có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn) và khả năng đóng góp của gia đình học sinh. ŸŸ Xây dựng cơ chế phân bổ tài chính cạnh tranh theo hướng Nhà nước đặt hàng trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật, tiêu chuẩn chất lượng của dịch vụ giáo dục, đào tạo (không phân biệt loại hình cơ sở đào tạo), đảm bảo chi trả tương ứng với chất lượng, phù hợp với ngành nghề và trình độ đào tạo. 8 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 6.1. Trong thập kỷ qua, Chính phủ Việt Nam đã ưu tiên đầu tư cho giáo dục để tăng cường nguồn lực con người. Chính phủ đã tiếp tục tăng chi tiêu công cho giáo dục và áp dụng nhiều biện pháp nhằm cải thiện khả năng tiếp cận và chất lượng giáo dục. Mạng lưới các cơ sở giáo dục đã được mở rộng ra toàn quốc, cải thiện đáng kể khả năng tiếp cận giáo dục ở tất cả các cấp học. Cụ thể, Chính phủ đã quan tâm đặc biệt đến khả năng tiếp cận công bằng cho trẻ em người dân tộc thiểu số và trẻ em có hoàn cảnh khó khăn qua việc triển khai các chính sách về miễn giảm học phí và học bổng. Việt Nam đã hoàn thành phổ cập giáo dục ở cấp tiểu học và đang hướng tới hoàn thành phổ cập giáo dục cấp mầm non cho trẻ em năm tuổi và cấp trung học cơ sở. Bộ Giáo dục và Đào tạo (GD&ĐT) đã xây dựng Bộ tiêu chuẩn chất lượng trường học tối thiểu – chất lượng tối thiểu về cơ sở vật chất, tổ chức và quản lý trường học, tư liệu giảng dạy và hỗ trợ giáo viên, quan hệ phụ huynh – trường học đối với học sinh tiểu học. Chương trình học cả ngày ở giáo dục tiểu học và trung học cơ sở đã dần dần được mở rộng để nâng cao thời lượng học tập. Công bằng giới nhìn chung được đảm bảo trong giáo dục phổ thông và sau phổ thông. Những cải cách về học tập như trên đã đem lại những kết quả ấn tượng. Năm 2012, học sinh Việt Nam đạt kết quả cao hơn nhiều quốc gia giàu có hơn trong Chương trình của OECD về Đánh giá học sinh quốc tế (PISA) – đánh giá quốc tế nhằm đo lường năng lực đọc, làm toán và khoa học của học sinh 15 tuổi. 6.2. Bên cạnh những thành tựu nổi bật trên vẫn còn tồn tại một số thách thức, đặc biệt trong các nội dung như phân bổ chi tiêu, hiệu quả và công bằng, bao gồm cả các vấn đề đã nêu trong Đánh giá chi tiêu công 2004.1 Mặc dù quốc gia đã có nhiều tiến triển về phổ cập giáo dục tiểu học, tỷ lệ bỏ học sớm trong số trẻ em có hoàn cảnh khó khăn vẫn không thay đổi. Hạn chế trong việc triển khai chương trình học cả ngày và tiêu chuẩn chất lượng trường học tối thiểu dẫn đến bất bình đẳng về cơ hội học tập cho học sinh có hoàn cảnh khó khăn. Sự thiếu công bằng đó còn lớn hơn về tỷ lệ tham gia học tập và tốt nghiệp trung học phổ thông, tỷ lệ được tiếp cận giáo dục đại học. Những kết quả trên phản ánh các chính sách tài chính của Chính phủ cho giáo dục; Chính phủ ưu tiên đầu tư cho giáo dục cơ bản và mầm non, đồng thời khuyến khích cùng chia sẻ kinh phí ở cấp trung học phổ thông và giáo dục đại học. Mô hình tài chính phân cấp ở giáo dục phổ thông hiện nay vừa khiến cho Bộ GD&ĐT khó có thể gắn kết chặt chẽ chính sách của quốc gia với phân bổ ngân sách của địa phương, vừa không khuyến khích các địa phương phân bổ các nguồn lực công, đặc biệt là lực lượng giáo viên, một cách hiệu quả. Cơ chế lương cho giáo viên phụ thuộc nhiều vào thâm niên và dường như quá hào phóng do thời lượng giảng dạy tương đối ngắn. Cơ chế tài chính cho giáo dục đại học chủ yếu dựa vào mức phân bổ trước đó mà không tính đến hiệu quả hoạt động khiến cho các cơ sở giáo dục đại học không có động cơ cải thiện về chất lượng và sự phù hợp. 6.3. Trên cơ sở tiến độ cải cách đến nay và những thách thức còn tồn tại, chương này nhằm giải đáp ba câu hỏi chính sách lớn: mức độ đầy đủ, trách nhiệm giải trình và hiệu quả, mức công bằng. Vì tổng chi tiêu công dành cho giáo dục đã đạt mức tương đối đủ và không có nhiều khả năng được tăng thêm, khuyến nghị đối với ngành giáo dục là nên tập trung vào việc chi tiêu các nguồn lực hạn chế sao cho nâng cao trách nhiệm giải trình, đạt Tham khảo Phụ lục 1 về danh mục các khuyến nghị trong Đánh giá chi tiêu công 2004 và tiến độ đến nay. 1 Báo cáo CHUYÊN ngành 9 hiệu quả lớn hơn và công bằng hơn. Chương này sẽ phân tích về tài chính cho giáo dục và tìm hiểu về một số phương án cải cách nhằm góp phần: ŸŸ Cân đối tốt hơn về chi tiêu công giữa các cấp học và trình độ đào tạo trong ngành; ŸŸ Hình thành cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình để nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực công; và ŸŸ Đảm bảo khả năng tiếp cận công bằng để có các cơ hội học tập tốt hơn. 6.4. Phần còn lại của chương có kết cấu như sau: Phần 2 trình bày tổng quan về ngành và tìm hiểu về chi tiêu của khu vực công và tư nhân cho giáo dục xoay quanh ba câu hỏi chính sách chính. Phần 3 đưa ra kết luận và các khuyến nghị chính sách. 2. Chi tiêu cho giáo dục và các vấn đề chính sách chính Tổng quan về những tiến triển trong ngành 6.5. Việt Nam đã từng bước mở rộng được mạng lưới trường học trên toàn quốc và cải thiện đáng kể khả năng tiếp cận giáo dục trong hai thập kỷ qua. Năm 2012 - 2013, có 4,1 triệu trẻ em theo học mầm non, 14,7 triệu trẻ em theo học các trường phổ thông, 2,0 triệu em tại các trường trung học chuyên nghiệp và dạy nghề, 2,2 triệu em tại các trường cao đẳng và đại học (Bảng 6.1). Tổng tỷ lệ nhập học tính là 77,2% ở cấp mầm non, 92,4% ở cấp tiểu học, 81,4% ở cấp trung học cơ sở, 59,4% ở cấp trung học phổ thông và 24,6% ở cấp đại học và cao đẳng.2 Tất cả các xã đều có trường mầm non và tiểu học. Hầu hết các xã hoặc cụm liên xã có trường trung học cơ sở. Toàn bộ các quận huyện đều có trường trung học phổ thông. Các địa phương cấp tỉnh và huyện có mật độ người dân tộc thiểu số cao đều có các trường dân tộc nội trú và bán trú. Mạng lưới các cơ sở đào tạo trung cấp chuyên nghiệp, cao đẳng và đại học cũng đã được mở rộng trên toàn quốc.  2 Nguồn: Điều tra mức sống hộ gia đình Việt Nam 2012 về tỷ lệ nhập học tiểu học và trung học. Thống kê giáo dục của NHTG về tỷ lệ nhập học sau phổ thông. 10 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 6.1: Hệ thống giáo dục của Việt Nam, 2012/2013 Trường học Học sinh (nghìn) Giáo viên (nghìn) Ngoài Ngoài Ngoài Công Công Công công Tổng công Tổng công Tổng lập lập lập lập lập lập Tiền tiểu học 11,719 1,829 13,548 3,461 687 4,148 233 38 271 Phổ thông 27,607 522 28,129 14,439 309 14,748 826 22 848 Tiểu học 15,266 95 15,361 7,164 38 7,203 379 3 381 Trung học 10,269 21 10,290 4,843 27 4,870 312 3 315 cơ sở Trung học 2,072 406 2,478 2,431 244 2,675 135 16 151 phổ thông Dạy nghề 861 466 1,327 n.a. n.a. 1,492 37 20 57 Trung học chuyên 174 120 294 406 149 556 10 8 18 nghiệp Cao đẳng 185 29 214 589 135 724 24 2 26 Đại học 153 54 207 1,276 177 1,453 50 12 62 Nguồn: Bộ GD&ĐT, Bộ LĐTB&XH. 6.6. Nhìn chung, cơ hội tiếp cận giáo dục phổ thông đã được mở rộng kèm theo với những cải thiện về chất lượng. Kết quả đánh giá PISA năm 2012 cho thấy hệ thống giáo dục phổ thông ở Việt Nam thành công hơn các hệ thống ở nhiều quốc gia giàu có hơn trong việc cung cấp cho học sinh những kỹ năng nhận thức cơ bản tốt ở các môn như đọc và toán.3 Trong một nghiên cứu theo thời gian của Young Lives (2014), trẻ em ở các trường tiểu học của Việt Nam có các kỹ năng đọc và làm toán cơ bản cao hơn so với các quốc gia có cùng mức thu nhập.4 Một nghiên cứu gần đây về lực lượng lao động của Việt Nam cũng cho thấy người trưởng thành ở Việt Nam có kỹ năng đọc hiểu tốt.5 Thực chất, kỹ năng đọc hiểu tốt của lực lượng lao động là yếu tố chính tạo ra sự thành công về phát triển của Việt Nam trong hai thập kỷ qua, giúp người lao động Việt Nam chuyển đổi từ sản xuất nông nghiệp năng suất thấp sang các ngành nghề phi nông nghiệp năng suất cao hơn. 3  Tuy nhiên, cần lưu ý rằng PISA chỉ đo lường kết quả của trẻ em 15 tuổi trong hệ thống trường học và chỉ 64% trẻ em 15 tuổi ở Việt Nam tham gia vào đánh giá này, so với 100% hoặc gần 100% ở hầu hết các quốc gia tham gia khác (OECD, 2013). Theo tính toán của Ngân hàng Thế giới về điểm số ước tính khi có sự tham gia đầy đủ, kết quả của Việt Nam sẽ thấp hơn nếu toàn bộ số trẻ em 15 tuổi tham gia đánh giá, nhưng tác động đó cũng không làm thay đổi thực tế là Việt Nam có kết quả nổi trội. Chẳng hạn, nếu không điều chỉnh, điểm trung bình về toán của Việt Nam tương đương với nước Đức hoặc Áo. Nếu có điều chỉnh, điểm toán của Việt Nam tương đương với nước Mỹ.  4 Rolleston, C., James, Z. & Aurin, E. (2013). Nghiên cứu này bao gồm Việt Nam, Ấn Độ/Andhra Pradesh, Ê-thi-ô-pia và Pê-ru. Bodewig, C., và cộng sự (2014). 5 Báo cáo CHUYÊN ngành 11 Câu hỏi chính sách 1: Chi tiêu công cho giáo dục đã đầy đủ và cân đối chưa? 6.7. Chi tiêu công cho giáo dục tăng nhanh trong thập kỷ qua lên mức tương đương với các quốc gia láng giềng giàu có hơn. Chi tiêu công tăng từ 3,3% GDP và 15,1% tổng chi NSNN năm 2000 lên đến lần lượt là 5,9% và 20% vào năm 2012 (Bảng 6.2). Kết quả là quyết định của Chính phủ về phân bổ ít nhất 20% tổng chi NSNN cho giáo dục đào tạo cơ bản đã hoàn thành.6 Năm 2012, chi tiêu cho giáo dục tiểu học và trung học cơ sở lần lượt chiếm 28% và 23% tổng chi GD – ĐT (Bảng 6.1) và chi thường xuyên chiếm khoảng 71% tổng chi cho giáo dục đào tạo. Chi cho con người chiếm 60% tổng chi thường xuyên của Chính phủ cho giáo dục đào tạo. Như minh họa tại Bảng 6.3, chi tiêu cho giáo dục của Việt Nam tương đương với các quốc gia giàu có hơn nếu so sánh với GDP và GDP trên đầu người. Bảng 6.4 và Hình 6.1 minh họa cho thấy Chính phủ phân bổ một tỷ trọng lớn ngân sách cho các bậc học thấp hơn, nhưng chi tiêu theo đầu học sinh là cao nhất ở bậc đại học. Điều này cơ bản phản ánh chính sách xã hội hóa của Chính phủ nhằm khuyến khích chia sẻ chi phí ở các bậc học cao hơn. Mặc dù không có gì là bất thường khi chi tiêu tính trên đầu học sinh ở bậc trung học cơ sở cao hơn so với trung học phổ thông, nhưng chi tiêu công ở mức thấp và sự phụ thuộc lớn vào đóng góp của tư nhân (phụ huynh học sinh) ở bậc trung học phổ thông có khả năng cản trở việc cải thiện tỷ lệ nhập học. Bảng 6.2: Chi tiêu công cho giáo dục tăng nhanh trong thập kỷ qua Ngàn tỷ đồng 2000 2002 2009 2010 2011 2012 GDP Giá hiện hành 476,6 579,8 1.809,1 2.157,8 2.779,9 3.245,4 Giá 2000 476,6 538,1 849,1 903,6 960,0 1.010,4 CTCP Giá hiện hành 103,2 133,4 508,0 586,3 706,4 913,6 Giá 2000 103,2 123,8 238,4 245,5 244,0 284,4 Chi giáo dục Giá hiện hành 15,6 22,6 93,0 118,5 143,5 192,1 Giá 2000 15,6 21,2 62,7 72,4 71,2 80,8 Tỷ lệ % GDP 3,3 3,9 5,1 5,5 5,2 5,9 Tỷ lệ % CTCP 15,1 16,9 18,3 20,2 20,3 21,0 Nguồn: Bộ Tài chính năm 2009 - 2012; Việt Nam & NHTG (2005) về số liệu 2000 và 2002. Ghi chú: Số liệu GDP được cập nhật so với Đánh giá chi tiêu công 2004 cho năm 2000 và 2002, dẫn đến chênh lệch nhỏ về tỷ lệ chi cho giáo dục so với GDP năm 2000 và 2002. 6 T  heo yêu cầu tại Thông tư số 127/2009/TT-BTC ngày 19/06/2009. Để đạt chỉ tiêu chung về ngân sách cho giáo dục bằng 20% tổng ngân sách Nhà nước, trung ương yêu cầu các địa phương phân bổ ít nhất 20% ngân sách của địa phương cho giáo dục. Các tỉnh cũng phải phân bổ tối thiểu bằng số được xác định theo công thức và các dòng ngân sách khác như được bàn ở phần dưới cho giáo dục. Theo nghĩa đó, ngân sách cho giáo dục do trung ương xác định là ngân sách dành riêng, ít nhất về mặt lý thuyết. 12 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 6.3: So sánh quốc tế về chi tiêu công cho giáo dục, 2012 GDP trên đầu Chi tiêu công cho Chi tiêu công cho giáo dục trên đầu học sinh người tương giáo dục Quốc gia đương sức % GDP trên đầu người mua bằng % GDP % CTCP Tiểu Trung USD THCS THPT Đại học học học Bình quân OECD 31.691 5,6 12,9 23 26 26 27 41 Hàn Quốc 30.801 4,9 - 21,8 23,0 21,1 25,0 11,5 Ma-lay-xia 16.919 5,9 21,0 17,1 19,9 - - 60,9 Thái Lan 9.660 7,6 31,3 38,3 37,4 40,0 34,2 19,5 In-đô-nê-xia 4.876 3,6 18,1 11,9 10,7 9,3 12,6 24,3 Việt Nam1/ 3.787 5,9 21,0 20,4 - 24,4 22,6 35,3 Nguồn: UNESCO, Chỉ tiêu KTXH, http://data.uis.unesco.org/ của tất cả các quốc gia trừ Việt Nam; số liệu Bộ Tài chính cho Việt Nam và OECD StatExtract (https://stats.oecd.org/index.aspx?queryid=60702) vàOECD (2014) cho OECD. Hình 6.1: Phân bố chi tiêu cho giáo dục theo cấp học, 2012 Khác 6.5% Mẫu giáo 14.3% Đại học 13.9% Đào tạo nghề 4.5% Tiểu học 27.9% Trung học phổ thông 10.5% Trung học cơ sở 22.5% Bảng 6.4: Chi tiêu theo đầu học sinh ở các cấp học, 2012 Tiểu học =1 Cấp học Triệu đồng VN Bình quân OECD Tiền tiểu học 7,9 1,06 0,91 Tiểu học 7,5 1,00 1,00 THCS 8,9 1,19 1,14 THPT 8,3 1,11 1,16 Đại học 12,9 1,73 1,78 Nguồn: Ước tính của tác giả dựa trên dữ liệu của Bộ Tài chính/ Bộ GD&ĐT; OECD (2014) cho dữ liệu OECD. 6.8. Hoàn vốn giáo dục. Tỷ lệ hoàn vốn cho giáo dục đang tăng lên mặc dù nhìn chung vẫn thấp, tỷ lệ này phụ thuộc vào phương pháp luận tính toán, thời gian nghiên cứu, cấp học và thành phần kinh tế. Khi quốc gia từng bước chuyển đổi từ một nền kinh tế nông nghiệp sang nền kinh tế công nghiệp hoá từ cuối những năm 1980, nhiều nghiên cứu đã cố gắng đo lường tỷ suất hoàn vốn của việc tăng thêm một năm học ở Việt Nam. Một trong những Báo cáo CHUYÊN ngành 13 nghiên cứu đầu tiên dựa trên Khảo sát về mức sống của Việt Nam (VLSS) 1992 - 1993 cho thấy, chẳng hạn, tỷ suất hoàn vốn của việc tăng thêm một năm học ở cấp tiểu học và giáo dục đại học lần lượt là 13% và 11%, nhưng chỉ bằng 4 - 5% ở cấp trung học và dạy nghề.7 Một nghiên cứu dựa trên các Khảo sát về mức sống hộ gia đình của Việt Nam (VHLSS) từ năm 1998 đến năm 2008 nhận định rằng tỷ suất hoàn vốn tăng mạnh và liên tục trong thời kỳ trên từ 3,8% năm 1998 đến 10% năm 2008.8 Một nghiên cứu gần đây hơn cho biết tỷ lệ hoàn vốn ở cấp giáo dục tiểu học là 0,8%, ở cấp trung học cơ sở là 2,7%, ở cấp trung học phổ thông là 4,5% và ở cấp đại học là 4,5%. Tỷ lệ hoàn vốn tương đối thấp đối với giáo dục đại học cho thấy hoặc là nhu cầu lao động có kỹ năng còn chưa cao, hoặc khả năng lớn hơn là do sự bất cân đối giữa giáo dục và việc làm sẵn có, hoặc chất lượng giáo dục đại học còn thấp.9 Nghiên cứu đó cũng phân tích về phân bố tỷ suất hoàn vốn giữa các cấp học (thay vì so với tăng thêm một năm đi học) theo hình thức sở hữu (Hình 6.2). Tỷ lệ hoàn vốn của giáo dục trong khu vực nhà nước nói chung, đặc biệt là giáo dục tiểu học, trung học cơ sở và trung học phổ thông, cao hơn so với trong khu vực tư nhân và đầu tư nước ngoài (FDI) cho thấy mức lương của khu vực nhà nước bị thiên lệch theo hướng cao hơn so với giá trị thị trường của giáo dục. Chính vì vậy, tùy vào phương pháp sử dụng, thời gian nghiên cứu, cấp học, thành phần kinh tế, v.v…, ước tính về tỷ suất hoàn vốn có sự khác nhau, nhưng nhìn chung “hầu hết kết quả đều nhất quán cho thấy xu hướng tỷ lệ hoàn vốn thấp nhưng đang tăng lên” (Tien, 2014, tr. 10). Hình 6.2: Phân bố và hoàn vốn giáo dục theo khu vực sở hữu Phân bổ giáo dục theo khu vực sở hữu (%) Hoàn vốn giáo dục theo khu vực sở hữu (%) 100% 5,6% 4,0% 4,0% 120% 90% 19,0% 95,9% 80% 100% 83,5% 86,6% 70% 57,0% 80% 60% 65,7% 66,4% 50% 94,9% 56,7% 99,1% 60% 40% 75,4% 41,4% 40% 34,1% 30% 39,1% 19,4% 21,8% 20% 30,3% 20% 10% 7,4% 0,0% 0,0% 0% 0% Ngoài giáo Tiểu học Trung học Trung học Cao đẳng Tiểu học Trung học Trung học Cao đẳng dục cơ sở phổ thông trở lên cơ sở phổ thông trở lên Tư thục Công lập FDI Tư thục Công lập FDI Nguồn: Tien (2014). 7 Moock, Peter R., Patrinos, Harry Anthonyvà Venkataraman, Meera (2003). 8 Doan, Tihn và Gibson, John (2010). 9 Tiến (2014). Nghiên cứu cho thấy mặc dù các lĩnh vực tài chính, bảo hiểm và giáo dục đem lại tỷ suất hoàn vốn giáo dục cao nhất, nhưng các lĩnh vực nông nghiệp, bất động sản, y tế và dịch vụ xã hội không đủ bồi hoàn cho chi phí giáo dục. 14 Đánh giá Chi tiêu Công Câu hỏi chính sách 2: Cơ chế tài chính cho giáo dục đã đảm bảo hiệu suất và trách nhiệm giải trình chưa? 6.9. Cơ chế phân bổ tài chính cho giáo dục ở Việt Nam được phân cấp mạnh theo chiều dọc cho các địa phương và theo chiều ngang cho các bộ ngành nhưng chưa có một cơ chế giám sát hiệu quả ở cấp trung ương. Mặc dù Bộ GD&ĐT được Bộ Tài chính giao lập kế hoạch ngân sách hàng năm cho toàn bộ ngành giáo dục, nhưng chỉ quản lý 5% tổng ngân sách cho giáo dục. Phần còn lại 95% do các địa phương quản lý (90%) và do các bộ ngành khác quản lý (5%).10 6.10. Định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên của trung ương cho các địa phương khá đơn giản, nhưng lại bị điều chỉnh nhiều khiến cho số phân bổ cuối cùng khác xa so với phân bổ theo định mức và do đó không còn minh bạch. Định mức phân bổ rất đơn giản. Ngân sách được phân bổ theo đầu người với sự khác biệt về địa bàn địa lý – (i) đô thị, (ii) đồng bằng, (iii) miền núi, vùng dân tộc thiểu số ở đồng bằng và vùng sâu, và (iv) vùng cao, hải đảo (Bảng 6.5) - nhân với số dân ở độ tuổi 1 - 18 ở từng địa phương. Mỗi địa phương có các loại địa bàn địa lý khác nhau. Định mức theo bốn địa bàn được xác định cho thời kỳ ổn định 2011 - 2015 và không thay đổi trong toàn bộ thời kỳ 5 năm. Ngoài ra, các thôn bản và xã trong Chương trình 13511 và 62 xã nghèo khác được thêm 140.000 đồng cho mỗi em trong độ tuổi từ 1 đến 18 tuổi hàng năm. Nếu ngân sách chi thường xuyên được xác định theo công thức không đủ để mỗi địa phương đảm bảo tỷ lệ chi lương và ngoài lương ở mức 80:20, trung ương sẽ bổ sung ngân sách cho các địa phương đó để đáp ứng tỷ lệ trên. Tuy nhiên, mức điều chỉnh này chỉ áp dụng cho năm đầu của thời kỳ ổn định. Trong các năm tiếp theo, trung ương giao dự toán chi thường xuyên cho các địa phương theo nguyên tắc ổn định 3 năm. Kết quả là nhiều địa phương nghèo, chủ yếu ở nông thôn, phân bổ đến trên 85% hoặc thậm chí trên 90% cho chi lương. Bảng 6.5: Định mức phân bổ chi thường xuyên cho giáo dục phổ thông theo địa bàn địa lý, 2011 -2015, triệu đồng Địa bàn địa lý Triệu đồng Đô thị 1,24 Đồng bằng 1,46 Miền núi, vùng người dân tộc thiểu số ở đồng bằng và vùng sâu 1,99 Vùng cao và hải đảo 2,78 Nguồn: Quyết định 59/QĐ-TTg của TTCP. 10 Trong số 42.000 cơ sở giáo dục và 424 trường dạy nghề, chỉ có 50 cơ sở thuộc quản lý của Bộ GD&ĐT. Là chương trình phát triển KTXH cho các xã đặc biệt khó khăn tại khu vực miền núi, đồng bào dân tộc, được hình thành qua Quyết 11 định số 135/1998/QĐ-TTg. Báo cáo CHUYÊN ngành 15 6.11. Định mức phân bổ dựa trên dân số ở độ tuổi đi học, thay vì dựa trên số nhập học có một số hạn chế. Thứ nhất, định mức hiện nay có lẽ ưu ái các địa phương nông thôn một cách không hợp lý vì ngay cả khi người dân ở các địa phương nông thôn đã di cư ra các địa phương đô thị, hộ khẩu của họ vẫn ở quê và con em họ được tính vào dân số trong độ tuổi đi học ở địa phương quê nhà. Thứ hai, công thức này không khuyến khích các địa phương tăng tỷ lệ nhập học của học sinh. Mặc dù đó không phải là vấn đề đối với giáo dục tiểu học vì cấp học này đã hoàn thành phổ cập, nhưng nó không khuyến khích các địa phương tăng tỷ lệ nhập học ở cấp trung học cơ sở, đặc biệt là ở cấp trung học phổ thông. 6.12. Theo cơ chế tài chính phân cấp này, Bộ GD&ĐT hầu như không có ảnh hưởng gì về chi tiêu ngân sách ở cấp địa phương. Sau khi ngân sách cho giáo dục đã được phân bổ từ trung ương, các Sở Tài chính và Sở Giáo dục và Đào tạo (Sở GD&ĐT) tham mưu cho các Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về phương thức phân bổ ngân sách giáo dục cho các cấp học khác nhau, các quận huyện và trường học. Mặc dù không có cơ chế khuyến khích cụ thể, nhưng một số địa phương – đặc biệt là các địa phương khá giả - có thể phân bổ thêm ngân sách cho lĩnh vực giáo dục, tùy thuộc vào năng lực ngân sách và ưu tiên chính sách của địa phương đó. Một số địa phương trước hết đảm bảo chi lương và phân bổ phần ngân sách còn lại cho các quận huyện dựa trên số học sinh và/hoặc số lớp học. Một số địa phương phân bổ toàn bộ ngân sách cho cấp huyện dựa trên số học sinh. Các địa phương khác quy định về định mức phân bổ ngân sách của địa phương cho các quận huyện. 6.13. Mức tiêu cho giáo dục theo đầu người ở cấp phổ thông và cách thức chi tiêu có sự khác biệt đáng kể giữa các khu vực, các địa phương và giữa các cấp học vì các lý do chủ quan và khách quan. Một mặt, điều không thể tránh khỏi là ở các khu vực miền núi, vùng sâu vùng xa, vùng có tỷ lệ học sinh người dân tộc và người nghèo, chi phí đơn vị cho các trường học trở nên cao hơn do tỷ lệ học sinh – giáo viên và quy mô lớp học trung bình nhỏ hơn, giáo viên được hưởng các khoản phụ cấp ưu đãi và thu hút, còn học sinh có hoàn cảnh khó khăn được hưởng nhiều hình thức hỗ trợ tài chính như miễn học phí, học bổng, được cung cấp sách vở và dụng cụ học tập. Mặt khác, thiếu hiệu suất trong quản lý nguồn nhân lực đã dẫn đến chi phí đơn vị cao một cách không cần thiết ở một số địa phương. Chẳng hạn, Sở Nội vụ Quảng Nam đã xác định biên chế, tuyển dụng và huy động giáo viên để đảm bảo việc làm cho các giáo viên đã phục vụ ở các khu vực có hoàn cảnh khó khăn tại các trường ở thành thị, trong khi các trường phải tiếp nhận giáo viên được phân công về trường cho dù họ có nhu cầu hay không.12 Trong thực tế, số lượng giáo viên dôi dư được nhận định là cao đáng kể, chủ yếu ở cấp trung học cơ sở, một phần do sự bất cân đối về bộ môn. Thậm chí, ở thành phố Hồ Chí Minh là địa phương có số học sinh tăng nhanh chóng, tình trạng dôi dư giáo viên cũng được phát hiện ở một số nơi, đặc biệt ở cấp trung học cơ sở cùng vì các lý do nêu trên. 6.14. Tương tự, cơ chế phân bổ tài chính cho giáo dục đại học hiện nay chưa tận dụng được ưu thế cạnh tranh, định hướng theo hiệu quả hoạt động, tự chủ tài chính và hỗ trợ sinh viên theo nhu cầu, đồng thời không khuyến khích các cơ sở giáo dục đại học cải thiện về chất lượng và sự phù hợp với nhu cầu của thị trường lao động. Luật Giáo dục Đại học năm 2012 đã tạo cơ sở pháp lý để cải cách mạnh về cơ chế tài chính và điều hành, nhưng các nghị định và các văn bản pháp quy cần thiết khác vẫn bị chậm ban hành. Chính phủ phân 12 Nghị định số 115/2010/ND-CP quy định về trách nhiệm quản lý Nhà nước trong lĩnh vực giáo dục. 16 Đánh giá Chi tiêu Công bổ nguồn lực cho các cơ sở công lập dưới hình thức khoán chi, nhằm trợ cấp một phần kinh phí cho sinh viên chính quy, nhưng mức khoán chi lại được xác định dựa trên ngân sách năm trước và tổng mức ngân sách nhà nước sẵn có, đồng thời không cân nhắc chi tiết về chỉ tiêu sinh viên được nhà nước hỗ trợ trên cơ sở bộ môn, cơ sở vật chất và đơn giá khái toán.13 Các cơ sở công lập phải đảm bảo phần chênh giữa trợ cấp của nhà nước và chi phí thực tế, nhưng mức trần học phí do Chính phủ xác định lại gây hạn chế cho các trường đại học trong việc huy động số thu để đảm bảo chất lượng đào tạo. Từ năm 1998 đến năm 2010, lương tối thiểu cho cán bộ nhân viên ở các trường đại học đã tăng 5 lần, trong khi đó mức trần học phí tăng 1,3 lần tức 133%.14 Mặc dù việc tăng học phí phải theo lộ trình phù hợp với khả năng chi trả, song mô hình phân bổ trên có tính chất lũy thoái do mức học phí được áp dụng thấp đồng đều cho toàn bộ sinh viên chính quy đã cản trở quá trình tự chủ tài chính gắn với chất lượng của các trường. 6.15. Do chưa có một hệ thống đánh giá kết quả hoạt động thực chất, nên sinh viên Việt Nam có ít thông tin về chất lượng giảng dạy của các trường đại học cũng như lựa chọn về chương trình và khóa học. Qua những cải cách gần đây, các trường đại học đã được tự chủ đáng kể về học thuật nhằm xác định các chương trình và khoá học được cấp bằng, cũng như về phương pháp sư phạm, bao gồm các phương pháp hiện đại sử dụng CNTT&TT để bổ sung cho các giờ học truyền thống trên lớp. Tuy nhiên, cơ chế đảm bảo chất lượng của Việt Nam vẫn chưa phát triển để đánh giá về các khoá học và bằng cấp, để cung cấp thông tin minh bạch cho sinh viên hiện nay và tương lai. Do thiếu đánh giá đáng tin cậy về kết quả hoạt động, cái gọi là “các trường đại học có bề dày truyền thống” có khả năng thu hút được những sinh viên tốt nhất từ các trường trung học nhưng các trường đó không nhất thiết đảm bảo giáo dục chất lượng cao nhằm đem lại giá trị gia tăng về vốn con người cho sinh viên tốt nghiệp. Sinh viên từ các trường đại học đó có thể tìm việc làm do hiệu ứng bằng cấp của tên trường đại học. Trong khi đó, các trường đại học mới thành lập có thể đem lại giá trị gia tăng lại bị thiệt do thiếu uy tín để có thể thu hút được sinh viên tốt. Sinh viên chỉ được lựa chọn hạn chế và không có cơ hội thử nghiệm. 6.16. Công tác quản lý giáo dục đại học hiện còn bị phân tán do chưa có hệ thống thông tin tích hợp, gây khó khăn trong việc ra quyết định hiệu quả cho các cán bộ quản lý của chính phủ và cả các trường đại học. Các trường đại học ở Việt Nam do nhiều cơ quan quản lý như Bộ GD&ĐT, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công thương…, chính quyền địa phương cấp tỉnh. Trong điều kiện như vậy, hiện đang có nhu cầu phải thiết lập các hệ thống thông tin hiện đại vận hành tốt để sử dụng cho các cơ quan quản lý và các trường đại học trực thuộc. Trang thông tin tích hợp cho các cơ quan quản lý cho phép các cơ quan đó giám sát các trường đại học và sử dụng dữ liệu của hệ thống cho các quyết định quản lý. Các hệ thống đó bao gồm môn học theo các cấp độ, mô-đun dự toán chi phí theo hoạt động để các trường đại học có được thông tin chính xác theo thời gian thực về ngân sách của họ, nhằm tạo điều kiện để họ quản lý học phí và tình hình bù đắp chi phí tốt hơn. 13  Nghị định 77 ban hành năm 2014 giao tự chủ cho năm trường đại học lựa chọn được tự do xác định mức học phí, và sau này chính sách này sẽ được mở rộng ra các trường đại học khác. Giang (2015). 14 Báo cáo CHUYÊN ngành 17 6.17. Cơ chế phân bổ tài chính cho giáo dục đại học hiện nay cần được đổi mới toàn diện để nâng cao chất lượng, sự phù hợp và công bằng. Chính phủ có thể cân nhắc các nguyên tắc dưới đây để cải cách về cơ chế tài chính: ŸŸ  Đẩy mạnh cạnh tranh giữa các cơ sở giáo dục đại học và cân nhắc kết quả hoạt động của các đơn vị đó khi phân bổ;  huyển hướng nguồn lực công cho các lĩnh vực ưu tiên của quốc gia với hiệu quả x㠟Ÿ C hội và tác động ngoại ứng lớn như nghiên cứu, khoa học tự nhiên, và nông nghiệp là những lĩnh vực cần thiết hơn cho nền kinh tế;  âng cao tự chủ tài chính, bao gồm cả nâng trần học phí, kết hợp với nâng cao hiệu ŸŸ N quả của các chương trình nhằm tạo cơ hội cho sinh viên nghèo hiếu học; và  hân bổ cho cả các cơ sở ngoài công lập để tạo sân chơi công bằng và hỗ trợ cạnh ŸŸ P tranh giữa các cơ sở công lập và ngoài công lập. 6.18. Thời lượng đứng lớp. Thời lượng đứng lớp bình quân theo đầu giáo viên tương đối thấp so với mức bình quân của OECD và một số quốc gia khác. Bộ GD&ĐT xác định thời lượng đứng lớp hàng tuần của giáo viên dựa trên chương trình học nửa ngày: 23/21 tiết (35 phút mỗi tiết) đối với giáo viên tiểu học, 19/17 tiết (45 phút mỗi tiết) đối với giáo viên trung học cơ sở, và 17/15 tiết (45 phút mỗi tiết) cho giáo viên trung học phổ thông.15 Trên cơ sở thời lượng đứng lớp hàng tuần trên, số giờ đứng lớp ước tính cho mỗi giáo viên là khoảng 13 - 14 giờ mỗi tuần, tương đương 450 - 500 giờ mỗi năm với một số khác biệt theo cấp học.16 Thời lượng đứng lớp tại Việt Nam ngắn hơn so với hầu hết các quốc gia OECD và một số quốc gia khác ở tất cả các cấp: giáo viên tiểu học toàn thời gian ở Việt Nam có thời lượng đứng lớp chỉ bằng 60% mức bình quân của các quốc gia OECD, tỷ lệ này là 72% đối với giáo viên trung học cơ sở và 68% đối với giáo viên trung học phổ thông. Ngoài ra, số lượng giáo viên phân bổ cho mỗi lớp học quá hào phóng. Số tiết học sinh được dạy trên lớp cao hơn số tiết mỗi giáo viên đứng lớp, nghĩa là các trường học được phép tuyển dụng 1,15 giáo viên cho mỗi lớp học trong chương trình học nửa ngày và 1,5 giáo viên cho chương trình học cả ngày. Các định mức trên cũng cao hơn một chút so với nhu cầu thực tế đối với chương trình học nửa ngày, chương trình học cả ngày có 30 tiết (FDS-30) (30 tiết mỗi tuần) và chương trình học cả ngày có 32 tiết, nhưng thấp hơn một chút so với chương trình học cả ngày có 35 tiết. Chỉ cần tăng thời lượng đứng lớp lên, chẳng hạn khoảng 20%, song song với hợp lý hóa lực lượng giáo viên, NSNN có thể tiết kiệm được đến 0,6% GDP.17 15 Trên cơ sở Quyết định số 64/2008/QĐ-BGDĐT, ngày 28/11/2008, của Bộ GD&ĐT và Thông tư số 28/2009/TT-BGDĐT, ngày  21/10/2009 của Bộ GD&ĐT. Tại mỗi cấp, số tiết của giáo viên giảng dạy tại các trường dân tộc nội trú và bán trú thấp hơn. Số giờ này tương đương với “giờ giảng dạy danh nghĩa”, được xác định là số giờ 60-phút theo lịch mỗi năm mà một giáo viên toàn 16 thời gian giảng cho một nhóm hoặc một lớp học sinh theo quy định chính sách. Số giờ thường được tính toán là số ngày đứng lớp mỗi năm nhân với số giờ một giáo viên đứng lớp mỗi ngày (ngoại trừ các giai đoạn nghỉ giữa giờ được phép sau mỗi bài học hoặc nhóm bài học). Ở cấp tiểu học, giờ nghỉ ngắn giữa các bài cũng được tính nếu giáo viên đứng lớp phải phụ trách lớp trong cả các giờ nghỉ đó” (OECD, 2014, tr. 482). 17  Năm 2012, NSNN chi 5,9% GDP cho giáo dục, 65% số đó (tương đương 3,9% GDP) được phân bổ cho giáo dục phổ thông. Giả sử khoảng 80% tổng ngân sách dành cho giáo dục phổ thông (tương đương 3,1% GDP) được chi cho lương giáo viên, thì chỉ cần tăng thời lượng đứng lớp của giáo viên lên 20% song song với việc hợp lý hóa lực lượng giáo viên, số tiết kiệm có thể lên đến 0,6% GDP. 18 Đánh giá Chi tiêu Công 6.19. Lương giáo viên. Thâm niên đóng vai trò quan trọng trong việc xác định lương của giáo viên ở Việt Nam, và đây không phải là cách hiệu quả nhất để thu hút những giáo viên mới có tài năng và khuyến khích hiệu quả hoạt động tốt. Giáo viên là viên chức và mức lượng chi cho viên mầm non và phổ thông được xác định theo ngạch bậc viên chức, dựa trên số năm công tác.18 Lương cơ bản đối với viên chức hưởng lương ngân sách được Chính phủ xác định và điều chỉnh theo lộ trình chung.19 Từ năm 2003 đến năm 2013, lương cơ bản đã tăng bốn lần từ 290.000 đồng lên 1.150.000 đồng theo giá hiện hành, bằng bình quân 3,1% theo giá so sánh. Tiếp theo giáo viên được phân loại thành bốn bậc viên chức (C [thấp nhất], B, A0 và A1) theo trình độ và cấp học mà họ đang giảng dạy. Tiêu chuẩn chất lượng đối với giáo viên ở các cấp phổ thông là: giáo viên mầm non và tiểu học phải có bằng trung học chuyên nghiệp, giáo viên trung học cơ sở phải có bằng cao đẳng, còn giáo viên trung học phổ thông phải có bằng đại học.20 Toàn bộ giáo viên bắt đầu ở Bậc 1. Về sau tất cả các giáo viên ở bậc A1 và A0 được nâng hệ số lương lên bậc tiếp theo 36 tháng một lần và những người đang ở bậc B và C được nâng hệ số lương 24 tháng một lần.21 Phương thức nâng lương chủ yếu dựa trên thâm niên như trên góp phần khiến cho lương ở thang cao nhất và lương khởi điểm của giáo viên tiểu học cách biệt với tỷ lệ lớn so với các quốc gia OECD và In-đô-nê-xia (Hình 6.3). Hệ số dành cho giáo viên có bằng cử nhân hoặc cao đẳng có 15 năm kinh nghiệm là 4,89 hoặc 4,98. Gộp thêm với 15% phụ cấp theo năm công tác, lương cơ bản cộng với phụ cấp theo năm công tác của những giáo viên đó lên đến 77 - 79 triệu đồng một năm trong năm 2013, cao gấp 1,9 - 2,0 lần so với GDP theo đầu người. Tỷ lệ này cao hơn nhiều so với tỷ lệ bình quân của OECD là 1,16 đối với giáo viên tiểu học và 1,29 đối với giáo viên trung học phổ thông.22 6.20. Phụ cấp giáo viên. Ngoài ra, hệ thống phụ cấp hiện nay khá phức tạp với nhiều loại và có tính trùng lặp. Giáo viên được hưởng ba loại phụ cấp: phụ cấp năm công tác, phụ cấp ưu đãi, và phụ cấp thu hút. Theo nghĩa nào đó phụ cấp năm công tác có thể được coi là quá nhiều vì giáo viên thực ra đã được tăng lương theo thâm niên khi họ được nâng bậc hai đến ba năm một lần như đã bàn ở phần trên. Tương tự, một số hình thức phụ cấp ưu đãi có lẽ cũng trùng lặp với hệ số lương theo ngạch bậc. Chẳng hạn, cho dù ở bất kỳ địa bàn nào, toàn bộ giáo viên tiểu học và mầm non đều nhận phụ cấp ưu đãi bằng 35% (ở vùng đồng bằng, thành phố và thị xã) hoặc 50% (ở miền núi, hải đảo, vùng sâu vùng xa) lương cơ bản, như vậy là hệ số lương theo bậc hiện nay còn được đẩy cao hơn. Cuối cùng, phụ cấp thu hút cũng trùng lặp với một số loại phụ cấp ưu đãi. Chẳng hạn, giáo viên trung học cơ sở và trung học phổ thông đang dạy tại khu vực miền núi đã được hưởng phụ cấp 15% cao hơn so với giáo viên tại thành phố và thị xã, nhưng phụ cấp thu hút còn tăng thêm đến 70%. Cộng lại, giáo viên tại các địa bàn nông thôn, có hoàn cảnh khó khăn, có thể nhận được tổng lương tương đối cao. Chẳng hạn, theo ước tính cho năm 2014: (i) giáo viên tiểu học năm đầu tiên có bằng đại học dạy ở thành phố có thu nhập 3,6 triệu đồng một tháng; (ii) giáo viên tiểu học có bằng đại học và năm năm kinh nghiệm dạy ở địa bàn miền núi có hoàn cảnh khó khăn thu nhập 6,9 triệu đồng một tháng vào năm 2014; và (iii) giáo viên trung học cơ sở có bằng đại học và 15 năm kinh nghiệm dạy ở khu vực hải đảo khó khăn về kinh tế xã hội có thu nhập 9,3 triệu đồng. 18  Theo quy định tại Nghị định số 204/2004/NĐ-CP, Quyết định số 61/2005/QĐ-BNV ngày 15/6/2005 của Bộ Nội vụ và Thông tư liên Bộ Tài chính & Nội vụ số 81/2005/TTLT-BNV-BTC ngày 10/08/2005. 19 Nghị định số 204/2004/NĐ-CP (14/12/2004) về cơ chế lương áp dụng cho cán bộ, viên chức, công chức và lực lượng vũ trang.  20 Theo quy định tại Luật Giáo dục năm 2005 và Quyết định số 61/2005/QĐ-BNV ngày 15/6/2005 của Bộ Nội vụ. Hiện nay, Chính phủ đang cân nhắc nâng tiêu chuẩn trình độ của giáo viên. 21 Bộ Nội vụ, Thông tư số 08/2013/TT-BNV, ngày 31/7/2013. 22 OECD, 2010, Báo cáo giáo dục 2010. Bảng D3.1. Lương giáo viên (2008). Báo cáo CHUYÊN ngành 19 Hình 6.3: Thâm niên đóng vai trò quan trọng trong việc xác định lương của giáo viên ở Việt Nam. Tỷ lệ lương ở thang bậc lương cao nhất so với lương khởi điểm, tiểu học, 2012 3.0 2.77 2.5 2.13 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 Đan mạch Thổ Nhĩ Kỳ Ai-xơ-len Na Uy Slô-ven-ni-a Séc Phần Lan Đức Thụy Điển S lô-vác Ốt-xtrây-lia Tây Ban Nha In-đô-nê-xia Anh Ét-xtô-nia I-ta-li-a Hà Lan New Zeland Thụy Sỹ EU21 Ca-na-đa Xcốt-len OECD Hoa Kỳ Hung-ga-ry Ba Lan Bồ Đào Nha Bỉ Luých-xăm-bua Chi-lê Ai-len Hi-lạp Pháp Áo Ít-xra-en Việt Nam (A) Mê-hi-cô Nhật Bản Việt Nam (B) Hàn Quốc Nguồn: OECD, 2014, Báo cáo về giáo dục 2014. Bảng D4.2. Số giờ đứng lớp mỗi năm ở tất cả các quốc gia ngoại trừ Việt Nam. Tác giả ước tính cho Việt Nam. 6.21. Các khoản bổ sung thu nhập ngoài ngân sách. Ngoài lương theo quy định của Chính phủ, các trường học còn được phép tăng thu nhập cho giáo viên, tùy theo tình hình tài chính và hiệu quả hoạt động của giáo viên. Nghị định số 43/2006/NĐ-CP về tự chủ và tự chịu trách nhiệm ở trường học, cho phép các trường được tự chủ ở các mức khác nhau về nhân sự và tài chính, bao gồm cả lương, phụ thuộc vào năng lực huy động thu của các trường.23 Thực chất, các trường học ở thành thị có thể thu được nhiều đóng góp của phụ huynh, doanh nghiệp, cộng đồng và các nguồn thu khác để có thể tăng thu nhập cho giáo viên, trong khi các trường học ở khu vực nông thôn và có hoàn cảnh khó khăn không được như vậy. Kết quả là mặc dù giáo viên tại các khu vực nông thôn và có hoàn cảnh khó khăn được hưởng lương từ ngân sách nhà nước ở mức cao, nhưng giáo viên ở thành thị có thu nhập tương đương hoặc thậm chí còn cao hơn, một phần nhờ vào đóng góp của phụ huynh.24 Câu hỏi chính sách 3: Học sinh Việt Nam đã được tiếp cận công bằng các cơ hội học tập chưa? Bộ Tài chính và Bộ GD&ĐT đang phối hợp sửa đổi Nghị định số 43/2006/NĐ-CP về giao tự chủ và tự chịu trách nhiệm cho các  23 trường phổ thông để các trường đó được tự chủ hơn về cơ cấu tổ chức, các vấn đề về tài chính, nhân sự, gắn với hiệu quả hoạt động và chất lượng dịch vụ. Dự kiến, các trường ngoài công lập sẽ được khuyến khích cung cấp các dịch vụ giáo dục trên cùng mặt bằng với các trường công lập để giảm áp lực và nâng cao khả năng cạnh tranh để cuối cùng cải thiện về chất lượng dịch vụ. Đáng tiếc là không có cơ sở dữ liệu về ngân sách các trường học ngoài công lập để ước tính quy mô của nguồn thu nhập bổ sung 24 cho lương tại các trường học 20 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 6.4: Cơ hội tiếp cận giáo dục ở các cấp mầm Hình 6.5: Tỷ lệ dân số độ tuổi 15 trở lên theo non và sau tiểu học vẫn chưa công bằng: Tỷ lệ nhóm thu nhập, 2012 nhập học ròng theo nhóm thu nhập, 2012 100% 95.8% 96.5% 95.9% 96.0% 100 2 4 6 13 92.2% 96.3% 8 28 88.6% 90.4% 8 90% 85.0% 80.8% 81.6% 12 13 79.0% 76.9% 80 15 80% 75.3% 26 71.1% 67.6% 70.1% 69.2% 15 70% 64.8% 64.3% 30 17 60% 60 32 53.8% 51.4% 50.4% 18 50% 43.7% 27 40.0% 29 38.4% 40 40% 35.6% 27 22 30% 23.4% 24 13.9% 20 20 20% 38 15 10% 4.7% 25 17 13 8 0% - Q1 (nghèo nhất) Q2 Q3 Q4 Q5 (giàu nhất) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Tiền tiểu học (3-<5-tuổi) Tiền tiểu học (5-tuổi) Tiểu học Sau phổ thông Học nghề, THPT đào tạo kỹ thuật Trung học cơ sở Trung học phổ thông Sau phổ thông THCS Tiểu học < Tiểu học Nguồn: VHLSS 2012. 6.22. Cơ hội tiếp cận giáo dục các cấp mầm non và sau tiểu học vẫn chưa công bằng. Tỷ lệ nhập học ở tất cả các cấp trừ cấp tiểu học vẫn có khoảng cách lớn theo địa bàn (đô thị và nông thôn), vùng miền, nhóm thu nhập và nhóm dân tộc. Năm 2008, có 1,1 triệu trẻ em không đến trường, tương đương 7,9% trong số 14,3 triệu trẻ em ở độ tuổi 5 - 14.25 Trong năm 2012, tỷ lệ nhập học ròng ở cấp mầm non (trẻ 5 tuổi) và ở cấp trung học cơ sở lần lượt là 64,8% và 71,1% đối với nhóm một phần năm nghèo nhất, bằng 80,8% và 96,3% đối với nhóm một phần năm giàu nhất. Khoảng cách này còn lớn hơn ở cấp mầm non (từ 3 đến <5 tuổi), trung học phổ thông, sau phổ thông lên đến lần lượt là 40,0% so với 69,2%, 35,6% so với 81,6%, 4,7% so với 50,7% (Hình 6.4).26 Trong cùng năm đó, trên một nửa dân số có độ tuổi từ 15 trở lên trong nhóm 40% ở đáy (hai nhóm một phần năm nghèo nhất) chỉ hoàn thành giáo dục tiểu học hoặc thấp hơn, trong khi không có em nào trong nhóm một phần năm nghèo nhất và chỉ có 1,3% nhóm nghèo thứ hai mới hoàn thành giáo dục sau phổ thông (Hình 6.5). Hai dữ liệu trên cho thấy thế hệ trẻ hơn nhìn chung được tiếp cận các bậc học cao hơn, ngay cả trong các nhóm nghèo, tuy nhiên khoảng cách giữa người giàu và người nghèo vẫn tiếp tục tồn tại. 6.23. Thời lượng đứng lớp chính thức27 ở các cấp phổ thông ở Việt Nam ngắn hơn nhiều so với các quốc gia so sánh, thời lượng giảng dạy đặc biệt hạn chế đối với các môn không phải môn học chính. Tại Việt Nam, số lượng các tiết học mà học sinh phải học ở trên lớp ở UNICEF (2013). 25 26  iểu học dành cho độ tuổi từ: 6≤x<11; trung học cơ sở dành cho độ tuổi 11≤x<15; trung học phổ thông dành cho độ tuổi 15≤x T <18; và sau phổ thông dành cho độ tuổi 18≤x<24. Giáo dục sau phổ thông gồm cao đẳng 3 năm và đại học. Thời lượng giảng dạy nghĩa là “số giờ 60-phút giảng dạy mỗi năm học ở một trường công cho tất cả các môn học của học sinh  27 được gộp vào nội dung học bắt buộc và không bắt buộc, tại trường hoặc trong các hoạt động trước và sau giờ lên lớp, và là nội dung chính thức của chương trình bắt buộc. Thời lượng giảng dạy không tính đến thời gian nghỉ giữa các lớp hoặc các giờ nghỉ khác, thời gian không bắt buộc ngoài giờ đến trường, thời gian dành cho các hoạt động làm bài tập về nhà, kèm hoặc phụ đạo riêng” (OECD, 2014, tr. 434). Báo cáo CHUYÊN ngành 21 mỗi cấp học được xác định chính thức dựa trên chương trình học nửa ngày: 25 tiết mỗi tuần trong 35 tuần ở cấp tiểu học, 25 tiết mỗi tuần trong 37 tuần ở cấp trung học cơ sở và 30 tiết mỗi tuần trong 35 tuần ở cấp trung học phổ thông. Để tăng thời lượng giảng dạy, chương trình học cả ngày 30 tiết, chương trình học cả ngày 32 tiết, và chương trình học cả ngày 35 tiết đã từng bước được triển khai ở cấp tiểu học.28 Chương trình học cả ngày mới chỉ được triển khai thí điểm cho cấp trung học cơ sở. Năm 2011/2012, có 49% trong số 7,1 triệu học sinh tiểu học và 14% trong số 4,9 học sinh trung học cơ sở trên toàn quốc được tham gia chương trình học cả ngày với sự khác nhau rõ rệt trên cả nước.29 Mặc dù chương trình học cả ngày FDS-20 và FDS-35 cũng đảm bảo thời lượng giảng dạy tương đương các quốc gia so sánh như Trung Quốc, Hàn Quốc, Cô-lôm-bia và bình quân của OECD. Chương trình học nửa ngày chỉ đảm bảo 80 - 86% thời lượng giảng dạy so với chương trình học cả ngày FDS-32 và thấp hơn nhiều so với bất kỳ quốc gia so sánh nào.30 Sử dụng phương pháp khác, Bảng 6.6 so sánh thời lượng đứng lớp ở một số lớp học tại các quốc gia ASEAN: thời lượng đứng lớp của Việt Nam là ít nhất và chỉ bằng ba phần tư mức bình quân của ASEAN đối với các lớp cấp tiểu học và hai phần ba đối với cấp trung học cơ sở. Bảng 6.6: Thời lượng đứng lớp chính thức ở các cấp phổ thông ở Việt Nam ngắn hơn nhiều so với các quốc gia so sánh: Thời lượng đứng lớp mỗi năm cho một số lớp học tại các quốc gia ASEAN ASEAN ASEAN ASEAN Quốc gia Lớp 3 Lớp 5 Lớp 9 BQ =1 BQ =1 BQ =1 Việt Nam 945 0,74 1.015 0,76 1.050 0,67 Cam-pu-chia 1.200 0,94 1.200 0,89 1.750 1,12 In-đô-nê-xia 980 0,77 1.120 0,83 1.280 0,82 CHDCND Lào 980 0,77 1.160 0,86 1.620 1,04 May-lay-xia 1.380 1,08 1.320 0,98 1.560 1,00 Miến Điện 1.200 0,94 1.400 1,04 1.400 0,90 Phi-líp-pin 1.800 1,41 1.900 1,41 1.980 1,27 Sing-ga-po 1.470 1,15 1.470 1,09 1.600 1,03 Thái Lan 1.500 1,18 1.500 1,12 1.800 1,15 ASEAN BQ1/ 1.273 1,00 1.343 1,00 1.560 1,00 Nguồn: JICA, 2013, Khảo sát thu thập dữ liệu ngành giáo dục. Báo cáo cuối cùng. Bảng 3-27: Thời lượng đứng lớp mỗi năm tại các quốc gia ASEAN và Nhật Bản. (Nguồn gốc: UNESCO, Dữ liệu thế giới về giáo dục, tái bản lần bảy 2010/11, tại http://www.ibe.unesco. org/en/services/online-materials/world-data-on-education/seventh-edition-2010-11.html). Ghi chú:1/ Không bao gồm Bru-nây 6.24. Những trường không có khả năng thu đóng góp của phụ huynh gặp hạn chế trong việc triển khai chương trình học cả ngày, đặc biệt tại các vùng có hoàn cảnh khó khăn, dẫn đến bất bình đẳng về cơ hội học tập. Giáo dục tiểu học được cung cấp miễn phí đối với chương trình học nửa ngày. Bộ khuyến khích các trường có đủ điều kiện thực hiện chủ trương học cả 28 Chương trình học cả ngày (FDS) được triển khai thí điểm tại các trường được hỗ trợ trong Dự án về Chương trình đảm bảo chất  lượng giáo dục trường học (SEQAP) và triển khai tự nguyện tại các địa phương khác nhau. FDS-35 cũng được triển khai thí điểm trong Dự án Đối tác Toàn cầu về Giáo dục – Việt Nam scuela Nueva Project (VNEN). 29 Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế phát triển (2014). Lưu ý rằng không có dữ liệu tương đương cho những năm gần đây, nhưng trong  năm 2014, có 64% trong số 13.225 trường triển khai chương trình học cả ngày (FDS). Cần lưu ý rằng thời lượng giảng dạy nhìn chung đầy đủ ở môn toán và tiếng Việt, ngay cả trong chương trình học nửa ngày (HDS)  30 – điều đó giúp giải thích tại sao học sinh Việt Nam đạt kết quả PISA tốt mặc dù tổng thời lượng giảng dạy còn ngắn – cộng đồng giáo dục cần nghiênc ứu thêm về cách thức phân bổ thêm thời lượng giảng dạy trong chương trình học cả ngày (FDS), cân đối giữa việc tăng cường các môn học chính hoặc mở rộng nội dung sang các môn không phải môn chính (Rolleston & Krutikova, 2014). 22 Đánh giá Chi tiêu Công ngày không thu thêm phí. Tuy nhiên, một số trường vẫn huy động đóng góp tự nguyện để trang trải chi phí cho các tiết học bổ sung, các hoạt động ngoại khoá, bữa trưa ở trường và thời gian trông trẻ buổi trưa. Chính sách học phí trên được thể hiện rõ ràng qua xu hướng chi tiêu của hộ gia đình trong năm 2012. Như minh họa tại Hình 6.6, hầu như không có hộ gia đình nào ngoại trừ các hộ thuộc nhóm 20% giàu nhất chi tiêu cho học phí ở cấp tiểu học. Hộ gia đình càng giàu, họ càng chi tiêu nhiều cho các lớp học thêm. Điều đó cho thấy học sinh ở các hộ nghèo ít có khả năng tham gia chương trình học cả ngày hoặc các lớp học thêm trừ khi được miễn học phí. Ở cấp trung học cơ sở - không còn miễn học phí ngoại trừ những học sinh được miễn giảm. Nếu hộ gia đình càng giàu, tổng mức chi tiêu của hộ gia đình càng lớn, đặc biệt về học phí và học thêm. Những nhận định trên cũng phù hợp với kết luận nghiên cứu của Young Lives: Mặc dù hai phần ba số học sinh đi học thêm, nhưng tỷ lệ này chênh lệch từ mức 90% trẻ em ở các hộ khá giả đến mức chỉ một phần ba trẻ em ở các hộ nghèo.31 Theo nghiên cứu của Young Lives, những khác biệt về “cơ hội học tập” nêu trên là do sự khác biệt về số giờ giảng dạy, cũng như khả năng tiếp cận các nguồn lực học tập tiên tiến hơn như máy tính, mạng internet, tư liệu ngoài sách giáo khoa, dẫn đến sự khác biệt lớn về hiệu quả đến trường giữa trẻ em có các hoàn cảnh kinh tế xã hội khác nhau.32 Việc địa phương thu thêm phí làm giảm khả năng tiếp cận cơ hội học tập có chất lượng. Do vậy, việc mở rộng chương trình học hai buổi/ngày trên toàn quốc cần phải được cân nhắc dựa trên khả năng nguồn lực NSNN có thể đáp ứng (về cơ sở vật chất, giáo viên và hỗ trợ cho học sinh có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn) và khả năng đóng góp của gia đình học sinh. Hình 6.6: Chi tiêu của hộ gia đình ngày càng tăng theo cấp học, đặc biệt là những hộ khá giả: Chi tiêu bình quân hộ gia đình cho giáo dục và đào tạo cho một người đi học trong 12 tháng qua, 2012 5000 5.0 4500 4.5 4000 4.0 3500 3.5 3000 3.0 Nghìn VND 2500 2.5 2000 2.0 1500 1.5 1000 1.0 500 0.5 0 0.0 Nghèo nhất Cận nghèo Trung bình Cận giàu Giàu nhất Tổng Nghèo nhất Cận nghèo Trung bình Cận giàu Giàu nhất Tổng Nghèo nhất Cận nghèo Trung bình Cận giàu Giàu nhất Tổng Tiểu học Trung học cơ sở Trung học phổ thông Khác Học thêm Đồ dùng học tập Sách giáo khoa Đồng phục Đóng góp Học phí Chi tiêu hộ gia đình Young Lives (2014). 31 Rolleston & Krutikova (2014). 32 Báo cáo CHUYÊN ngành 23 6.25. Kết quả học tập của học sinh có sự chênh lệch đáng kể giữa các nhóm thu nhập, nhưng không chênh lệch nhiều hơn hầu hết các quốc gia khác. Hình 6.7 minh họa cho thấy học sinh ở các hộ gia đình có hoàn cảnh kinh tế xã hội thuận lợi ở Việt Nam đạt kết quả trung bình tốt hơn cả về môn đọc và môn toán trong đánh giá PISA năm 2012 so với học sinh ở các hộ hoàn cảnh khó khăn. Tuy nhiên, sự cách biệt này là nhận định chung ở hầu hết các quốc gia và khoảng cách giữa các học sinh ở Việt Nam cũng không lớn hơn so với các quốc gia khác. Khoảng cách đó thường do nhiều yếu tố gây ra và phân tích sâu về các yếu tố góp phần tạo ra khoảng cách đó sẽ giúp cho các nhà hoạch định chính sách tìm cách thu hẹp khoảng cách. Hình 6.7: Kết quả học tập của học sinh có sự chênh lệch đáng kể theo nhóm thu nhập, nhưng không chênh lệch hơn hầu hết các quốc gia khác: Kết quả PISA theo nhóm thu nhập, 2012 620 620 Ngũ phân vị môn toán Ngũ phân vị đọc hiểu 600 600 Điểm PISA môn đọc hiểu năm 2012 2012 2012 Điểm PISA môn toán năm 2012 580 560 580 560 560 544 540 525 540 520 520 509 508 520 494 497 500 500 480 469 473 480 460 460 440 440 420 420 0 20 40 60 80 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Tỷ lệ % theo chỉ số về tình trạng kinh tế, văn hóa, xã hội Tỷ lệ % theo chỉ số về tình trạng kinh tế, văn hóa, xã hội Nguồn: Ước tính của tác giả dựa trên dữ liệu thô về PISA. 6.26. Tỷ lệ chi tiêu của hộ gia đình cho giáo dục mầm non và phổ thông là tương đối cao so với chi tiêu công cho giáo dục ở Việt Nam. Bảng 6.7 so sánh chi tiêu tính trên đầu học sinh của khu vực công và của hộ gia đình cho giáo dục. Chi tiêu của hộ gia đình chiếm tỷ lệ cao nhất ở cấp trung học phổ thông, ở mức 34,4% và thấp nhất ở cấp tiểu học, ở mức 16,9%. Các hộ gia đình chi tiêu ở mức cao thậm chí ở các cấp giáo dục cơ bản. Đáng chú ý là tỷ lệ chi tiêu của tư nhân ở Việt Nam cho cấp mầm non và giáo dục phổ thông nằm trong số cao nhất so với mức bình quân của OECD và một số quốc gia so sánh không thuộc OECD.33 33 Khác với giáo dục sau phổ thông, tỷ lệ chi tiêu công cao tương tự cũng không phải lúc nào cũng xuất hiện ở cấp học sau phổ  thông ngay cả trong số các quốc gia OECD. Tỷ lệ bình quân chi tiêu của tư nhân cho giáo dục sau phổ thông của OECD là khoảng 30% năm 2011, biến động từ trên 70% ở Chi-lê và Hàn Quốc tới khoảng 5% ở các quốc gia Bắc Âu (Báo cáo về giáo dục của OECD năm 2014, Bảng B3.1). Nội dung về phân bổ tài chính cho giáo dục đại học sẽ được bàn riêng. 24 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 6.7: Chi tiêu của hộ gia đình và chi tiêu công dành cho giáo dục mầm non và phổ thông ở Việt Nam, 2012 Chi tiêu theo đầu học sinh Tỷ lệ (%) Cấp học (nghìn đồng) Chi tiêu công Hộ gia đình Tổng Nhà nước Hộ gia đình Mầm non 7.558 2.192 9.751 77,5 22,5 Tiểu học 7.265 1.475 8.739 83,1 16,9 THCS 8.570 2.361 10.932 78,4 21,6 THPT 7.366 3.863 11.229 65,6 34,4 Nguồn: Ước tính của tác giả dựa trên dữ liệu VHLSS 2012, Bộ Tài chính. 6.27. Chiến lược phát triển giáo dục giai đoạn 2011 - 2020 đặt ra mục tiêu 90% học cả ngày ở cấp tiểu học và 50% ở cấp mầm non vào năm 2020 – là mục tiêu có thể đạt nếu được đầu tư có trọng tâm. Quá trình chuyển đổi sang chương trình học cả ngày trên toàn quốc đòi hỏi phải đầu tư vốn đáng kể về lớp học, thư viện, nhà vệ sinh, cơ sở vật chất giảng dạy, về giáo viên bổ sung và chi hoạt động khác. Ngoài đầu tư cơ sở vật chất, Chính phủ có thể cần xem xét việc miễn học phí học cả ngày ở cấp tiểu học và trung học cơ sở cho trẻ em có hoàn cảnh khó khăn để đảm bảo các em được tiếp cận cơ hội học tập nhiều hơn và để thu hẹp khoảng cách học tập. 3. Kết luận và khuyến nghị 6.28. Chương này tìm hiểu về chi tiêu công cho giáo dục nhằm giải đáp ba câu hỏi chính sách chính: Mức độ đầy đủ, hiệu suất và công bằng. Phần kết luận của chương là tổng hợp những kết luận và khuyến nghị chính sách chính như sau: Kết luận chính 6.29. Chính phủ chi tiêu cho giáo dục ở mức tương đương so với các quốc gia láng giềng giàu có hơn, nhưng phân bố chi tiêu giữa các lĩnh vực trong ngành cần được cân đối lại để nâng cao cơ hội tiếp cận công bằng hơn tới giáo dục mầm non và phổ thông. Mặc dù Chính phủ đã ưu tiên đầu tư cho giáo dục mầm non và giáo dục cơ bản trong hai năm qua, chính sách khuyến khích chia sẻ chi phí bắt đầu từ cấp trung học cơ sở có thể gây trở ngại cho trẻ em có hoàn cảnh khó khăn trong việc hoàn thành cấp trung học cơ sở và chuyển lên cấp trung học phổ thông và cao hơn. 6.30. Cơ chế phân bổ ngân sách hiện nay cho các cấp mầm non và phổ thông của trung ương cho các địa phương chưa có tính hệ thống và không khuyến khích các địa phương chi tiêu ngân sách giáo dục đảm bảo hiệu suất. Về nguyên tắc, trung ương phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho các địa phương theo công thức, nhưng trong thực tế mức phân bổ được điều chỉnh theo cách không mang tính hệ thống. Định mức phân bổ ngân sách cho các cấp tiểu học và phổ thông vẫn dựa trên dân số chứ chưa dựa trên số học sinh. Định mức chưa được cập nhật một cách có hệ thống theo tốc độ trượt giá mà chỉ được điều chỉnh theo vụ việc để đảm bảo lương cho giáo viên. Cơ chế phân bổ như vậy chưa khuyến khích các địa phương quản lý ngân sách giáo dục của họ đảm bảo hiệu suất, đặc biệt về chi tiêu cho con người. Các thông lệ phân bổ ngân sách tương tự cũng diễn ra ở các địa phương cấp tỉnh cho cấp huyện Báo cáo CHUYÊN ngành 25 và ở cấp huyện cho các trường. Kết quả là, nhìn chung có tình trạng dôi dư giáo viên ở các mức độ khác nhau giữa các địa phương cấp tỉnh và cấp huyện, khiến cho nhiều trường gặp hạn chế về ngân sách chi thường xuyên ngoài lương. 6.31. Cơ chế lương cần được rà soát lại và thời lượng đứng lớp của giáo viên có thể được tăng lên. Mức lương tương đối đầy đủ và các hình thức phụ cấp để thực hiện nhiệm vụ ở các vùng sâu và vùng xa đã giúp thu hút được những giáo viên tâm huyết và có trình độ thậm chí ở các khu vực nông thôn, góp phần tạo ra một hệ thống giáo dục tương đối công bằng. Tuy nhiên, dữ liệu cho thấy giáo viên ở Việt Nam có thời lượng đứng lớp rất ngắn trong khi vẫn hưởng lương đầy đủ. 6.32. Cơ hội tiếp cận chương trình học cả ngày còn phụ thuộc nhiều vào khả năng chi trả học phí của phụ huynh, dẫn đến khoảng cách về tiếp cận cơ hội học tập giữa người giàu và người nghèo. Chính sách của Chính phủ nhằm huy động đóng góp của tư nhân nhìn chung đã giúp tăng đầu tư cho giáo dục và mở rộng khả năng tiếp cận. Tuy nhiên, điều đó cũng dẫn đến bất bình đẳng về khả năng tiếp cận các cơ hội học tập. Trên một phần ba học sinh tiểu học và phần lớn học sinh trung học cơ sở vẫn đang tham dự chương trình học nửa ngày với thời lượng giảng dạy ngắn hơn rất nhiều so với chương trình học cả ngày và các quốc gia khác. Chương trình học cả ngày chủ yếu được thực hiện ở các khu vực thành thị là nơi phụ huynh có khả năng nộp các khoản phí và đóng góp khác để tổ chức các tiết học buổi chiều và tại một số trường có hoàn cảnh khó khăn ở khu vực nông thôn với sự hỗ trợ của các dự án sử dụng vốn ODA. 6.33. Cơ chế phân bổ tài chính cho giáo dục đại học hiện nay chưa tận dụng được ưu thế cạnh tranh, định hướng theo kết quả, tự chủ tài chính và hỗ trợ sinh viên theo nhu cầu, chưa khuyến khích các cơ sở giáo dục đại học cải thiện chất lượng và sự phù hợp với nhu cầu của thị trường lao động. Luật Giáo dục Đại học năm 2012 và các nghị định liên quan đang tìm cách nâng cao tự chủ và nâng cao chất lượng các trường đại học. Tuy nhiên, do chưa áp dụng các biện pháp triển khai và hoạch định chính sách dựa trên bằng chứng, cơ chế phân bổ tài chính cho giáo dục đại học vẫn dựa vào các định mức chi luôn bị lạc hậu và nguồn nhân lực vẫn chưa được quản lý hiệu quả. Chương trình đại học vẫn chưa được điều chỉnh theo kịp với thị trường gây cản trở đến viễn cảnh tăng trưởng tương lai của Việt Nam. Khuyến nghị chính sách 6.34. Sửa đổi các cơ chế phân bổ ngân sách hiện hành ở cấp mầm non và giáo dục phổ thông cũng như giáo dục đại học để nâng cao hiệu suất và hiệu quả hoạt động.  ần dần sửa đổi cơ chế phân bổ hiện nay của trung ương cho các địa phương về ngân ŸŸ D sách chi thường xuyên. Trong chu kỳ ổn định ngân sách 2016 – 2020, trung ương phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho các tỉnh theo dân số trong độ tuổi, còn các tỉnh phân bổ theo số học sinh nhập học. Sau năm 2020, việc phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho các tỉnh sẽ theo số học sinh nhập học. Công thức phân bổ mới cần xét đến các tiêu chuẩn chất lượng trường học tối thiểu để đảm bảo mức chi thường xuyên ngoài lương tối thiểu theo đầu học sinh và không cần phải áp dụng các biện pháp điều chỉnh không mang tính hệ thống. Mô hình phân bổ sửa đổi có thể bao gồm các hình thức khuyến khích để nâng cao tỷ lệ nhập học ở cấp trung học phổ thông. 26 Đánh giá Chi tiêu Công  ây dựng hướng dẫn về phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho các địa phương. Mặc dù ŸŸ X nguồn tài chính cho giáo dục phổ thông đã được phân cấp, nhưng trung ương có thể xây dựng cơ chế nhằm gắn giữa vốn với việc báo cáo kịp thời những số liệu thống kê chính ngành giáo dục, báo cáo tình hình triển khai các chế độ, định mức và tiêu chuẩn ở cấp tỉnh. Điều đó sẽ giúp các địa phương cải thiện về hiệu suất và sự minh bạch trong từng cơ chế đảm bảo tài chính cho các quận huyện và trường học ở từng địa phương.  ây dựng cơ chế phân bổ tài chính theo hướng cạnh tranh và dựa trên hiệu quả hoạt động ŸŸ X nhằm động viên về tài chính để các trường đại học nâng cao giá trị gia tăng cho các hoạt động giáo dục và nghiên cứu theo nhu cầu của xã hội. Nâng cao tự chủ tài chính và năng lực để các trường đại học tăng nguồn thu, đồng thời áp dụng trợ cấp dựa trên nhu cầu nhằm đảm bảo cơ hội tiếp cận công bằng hơn. 6.35. Tăng cường năng lực quản lý nhân sự của chính quyền trung ương và địa phương nhằm nâng cao hiệu suất huy động giáo viên.  à soát mô tả công việc của giáo viên và cân nhắc tăng thời lượng đứng lớp lên mức tương ŸŸ R đương với quốc tế để tạo điều kiện cho các trường học nâng cao thời lượng giảng dạy sinh viên mà không làm tăng chi thường xuyên một cách đáng kể.  êu cầu các địa phương xây dựng kế hoạch quản lý giáo viên làm cơ sở để trung ương đảm ŸŸ Y bảo ngân sách chi thường xuyên cho các địa phương. Các địa phương cần có kế hoạch trung hạn nhằm giảm tình trạng dôi dư giáo viên và từng bước cân đối giữa cung và cầu giáo viên. Các Sở GD&ĐT có thể đóng vai trò lớn hơn trong việc xây dựng kế hoạch, xét đến đội ngũ giáo viên hiện nay, dự báo về nhập học trong tương lai, nhu cầu phát triển chuyên môn của giáo viên, và nhu cầu tuyển dụng giáo viên (bộ môn) mới. Các hình thức khuyến khích tài chính có thể cần áp dụng để hợp lý hoá lực lượng giáo viên.  à soát lại các hình thức phụ cấp giáo viên và thang bảng lương thiên về thâm niên để đơn ŸŸ R giản hoá các loại phụ cấp khác nhau và gắn kết nhiều hơn giữa lương với hiệu quả hoạt động. 6.36. Ưu tiên mở rộng chương trình học cả ngày ra toàn quốc để giúp nâng cao thời lượng giảng dạy học sinh lên sát mức tương đương với quốc tế, đặc biệt là học sinh có hoàn cảnh khó khăn:  ân nhắc hỗ trợ bổ sung cho học sinh các trường tiểu học và trung học cơ sở có hoàn cảnh ŸŸ C khó khăn không có khả năng chuyển sang chương trình học cả ngày do phụ huynh bị hạn chế về tài chính.  ưa các hoạt động đầu tư vốn tập trung chương trình học cả ngày vào hai Chương trình ŸŸ Đ mục tiêu quốc gia giai đoạn 2016 - 2020 hoặc đưa dự án đầu tư về cơ sở vật chất vào Chương trình Mục tiêu Giáo dục để giúp hiện thực hoá mục tiêu của quốc gia là 90% học cả ngày ở cấp tiểu học và 50% ở cấp trung học cơ sở. Vì tỷ lệ nhập học chung ở các cấp phổ thông được dự báo là sẽ ổn định hoặc tăng lên trong 10 - 20 năm tới, nội dung đầu tư như vậy hoàn toàn có căn cứ, mặc dù cần dự báo chi tiết hơn về tỷ lệ nhập học ở cấp tỉnh và cấp huyện. Báo cáo CHUYÊN ngành 27 Phụ lục 1: Những khuyến nghị chính tại Đánh giá chi tiêu công năm 2004 và tiến độ đạt được đến nay 6.37. Chính phủ đã triển khai nhiều khuyến nghị chính sách đưa ra tại Đánh giá chi tiêu công 2004. Phần dưới đây tổng hợp những khuyến nghị chính và tiến độ đạt được đến nay.  hi tiêu công. Chính phủ đã tăng chi tiêu công cho giáo dục từ mức 3,9% GDP và ŸŸ C 16,0% tổng chi tiêu của Chính phủ năm 2002 lên gần 6% GDP và gần 20% tổng chi tiêu của Chính phủ năm 2012.  ịnh mức phân bổ tài chính cho giáo dục. Các định mức phân bổ ngân sách chi đầu ŸŸ Đ tư và thường xuyên của trung ương cho các địa phương được quy định tại Nghị định số 59/2010/QĐ-TTg và Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, vai trò của Bộ GD&ĐT – cơ quan hoạch định chính sách giáo dục chính – trong việc xác định định mức, gắn kết giữa các chính sách của quốc gia với phân bổ ngân sách ở địa phương, theo dõi và đảm bảo hiệu suất và hiệu quả trong việc thực hiện ngân sách giáo dục còn hạn chế.  iêu chuẩn tối thiểu. Bộ GD&ĐT đã xây dựng bộ “tiêu chuẩn chất lượng trường học cơ ŸŸ T bản” – là tiêu chuẩn tối thiểu về cơ sở vật chất, cơ cấu tổ chức và quản lý trường học, vật tư giảng dạy, hỗ trợ giáo viên, quan hệ phụ huynh - trường học cần thiết để đảm bảo môi trường dạy và học tích cực cho học sinh tiểu học. Sau khi thực hiện thành công Dự án giáo dục tiểu học cho trẻ em có hoàn cảnh khó khăn năm 2010, 68% các trường học tại 227 huyện mục tiêu tại 40 tỉnh thành được hỗ trợ đã đạt tiêu chuẩn tối thiểu và hướng dẫn về tiêu chuẩn chất lượng tối thiểu đã được xây dựng để triển khai ra toàn quốc. Tuy nhiên, Bộ GD&ĐT đã ngừng theo dõi tình hình triển khai tiêu chuẩn chất lượng trường học tối thiểu sau khi dự án PEDC đóng cửa.  rả lương cho giáo viên dựa trên kết quả công việc. Nâng lương giáo viên được thực ŸŸ T hiện ba năm một lần dựa trên kết quả đánh giá kết quả công việc và giáo viên phải đạt kết quả cao trong hai năm liên tục mới được nâng lương sớm hơn một năm. Do vậy, một số yếu tố về trả lương theo kết quả công việc đã tồn tại, nhưng hiện chưa có đánh giá về hiệu quả của hệ thống này.  ự chủ trường học. Nghị định 43 của Chính phủ cho phép trường học được tự chủ về ŸŸ T tài chính. Trong thực tế các trường học ở thành thị có thể thu được nhiều học phí và đóng góp của phụ huynh được tự chủ ở mức cao hơn, còn các trường nông thôn phụ thuộc nhiều vào nguồn ngân sách khó có khả năng thực hiện tự chủ.  uy mô lớp học. Tỷ lệ học sinh – giáo viên ở các cấp phổ thông, đặc biệt là trung học ŸŸ Q sơ sở, tiếp tục giảm xuống trong mười năm qua. Mặt khác, những tiến triển trong chương trình học cả ngày cho thấy khó có thể đạt được chỉ tiêu là 90% ở cấp tiểu học và 50% ở cấp trung học cơ sở vào năm 2020.  ánh giá học sinh. Mặc dù Việt Nam đã tham gia các chương trình đánh giá quốc tế như ŸŸ Đ Chương trình đánh giá học sinh quốc tế (PISA) và Chương trình CONFEMEN về phân tích hệ thống giáo dục, hệ thống đánh giá trong nước chưa được xây dựng. 28 Đánh giá Chi tiêu Công Tham khảo Bird, Richard, 2011, “Subnational taxation in developing countries: A review of the literature”, Journal of International Commerce, Economics and Policy, 2(1), 139-161. Boadway, Robin and Shah, Anwar, 2009, Fiscal federalism: Principles and practices of multiorder governance. Cambridge: Cambridge University Press. Bodewig, Christian, et al., 2014, Skilling up Vietnam: Preparing the Workforce for a Modern Market Economy, The World Bank, Washington, DC. Center for Economic Development Studies (CEDS), 2014, Determining the Requirements and Estimating the Costs of Facilities and Equipment for Primary Schools Resulting from the Implementation of Full-Day Schooling (FDS), Consulting Report prepared for the MOET. Doan, Tihn and Gibson, John, 2010, “Return to schooling in Vietnam during economic transition: does return to schooling in Vietnam reach its peak?”, Munich Personal RePEc Archive (MPRA) Paper, No. 24986, posted on September 15, 2010 at http://mpta.ub.uni- muenchen.de/24986/. Giang, Nguyen Truong, 2015, “Renovating financing mechanism for public higher education institutions incorporated with improving training quality, aiming at equity and efficiency,” Department of Public Expenditure, Ministry of Finance, an unpublished report. Harvard Kennedy School and the Fulbright Economics Teaching Program, 2010, The Intangibles of Excellence: Governance and the Quest to Build a Vietnamese Apex Research University, June 2009; revised January 2010, (downloaded fromhttp://www.ash.harvard. edu/extension/ash/docs/Apex.pdf, accessed on February 22, 2015), citing MOET, Higher Education Reform Agenda, 2006-2020 [Đề án Đổi mới Giáo dục Đại học, giai đoạn 2006- 2020]. Hoang-Giang, Dang, et al., 2012, Governance in Education Sector in Vietnam: Final Report, Center for Community Support and Development Studies (CECODES), unpublished. London, Jonathan, D., 2013, The Contributions and Limits of ‘Socialization’: The Political Economy of Essential Services in Viet Nam, UNDP Report, May 2013. Ministry of Education and Training (MOET), 2001, Vietnamese Education and Training Development Strategy to Year 2010 for the Cause of Industrialization and Modernization of Vietnam (draft). March 2001. ----------, 2009, Scheme for financial mechanisms renovation, period 2009-2014. ----------, 2010, Report on the Implementation of the National Targeted Program on Education and Training, 2006-2010 and proposals of the National Targeted Program on Education and Training, 2011- 2015. Báo cáo CHUYÊN ngành 29 ----------, 2014, Report on the Implementation of the National Targeted Program on Education and Training, 2011-2015 and proposals of the National Targeted Program on Education and Training, 2016- 2020. ----------, 2015, Education and Training Public Expenditure Review in 2014, Official Letter dated February 2015. Draft. Moock, Peter R., Patrinos, Harry Anthony, and Venkataraman, Meera, 2003, “Education and earnings in a transition economy: the case of Vietnam”, Economics of Education Review, Vol. 22 (2003), pp. 503-510. MPI, MDRI, 2013, Millennium Development Goals Full Report 2013: Achievements and Challenges in the Progress of Reaching Millennium Development Goals of Vietnam, Hanoi, December 17, 2013. OECD, 2013, PISA 2012 Results: What Makes Schools Successful? Resources, Policies and Practices IV: 40. ----------, 2014, Education at a Glance 2014. Rolleston, Caine, James, Z. & Aurin, E, 2013a.Exploring the Effect of Educational Opportunity and Inequality on Learning Outcomes in Ethiopia, Peru, India, and Vietnam, background paper prepared for the Education for All Global Monitoring Report 2013/14: Teaching and learning: Achieving quality for all, downloaded from http://www.younglives. org.uk/files/policy-papers/exploring-educational-opportunity-and-inequality on January 31, 2015. Rolleston, Caine, et al., 2013b, Making Progress: Report of the Young Lives School Survey in Vietnam. Rolleston, Caine & Krutikova, Sofya, 2014, “Equalising opportunity? School quality and home disadvantage in Vietnam”. UK: Oxford Review of Education, 40 (1), 112–131. Socialist Republic of Vietnam & the World Bank, 2005, Vietnam Managing Public Expenditure for Poverty Reduction and Growth: Public Expenditure Review and Integrated Fiduciary Assessment, Vol. 2: Sectoral Issues. Socialist Republic of Vietnam, 2014, Resolution No. 77/NQ-CP on Pilot of Operational Model Reform for Public Higher Education Institutions in 2014-2017 Period dated October 24, 2014. Tien, Nguyen Dung, 2014, “An analysis of labour market returns to education in Vietnam: Evidence from the National Labour Force Survey 2012”, Turin School of Development Working Paper, No. 3, International Training Centre of the ILO: Turin, Italy. Transparency International, 2011, Forms and Effects of Corruption on the Education Sector in Vietnam. 30 Đánh giá Chi tiêu Công UNDP, 2013, The Contributions and Limits of ‘Socialization’: The Political Economy of Essential Services in Viet Nam, prepared by London, J.D., City University of Hong Kong, May 2013. UNFPA, 2009, Ethnic Minorities in Vietnam: Analysing the key indicators from the Vietnam population and housing census 2009. UNICEF, 2013, Out-of-School Children: Vietnam’s Study. December 2013. Vallely, T & Wilkinson, B. 2008, Vietnamese Higher Education: Crisis and Response (downloaded on February 22, 2015fromhttp://www.hks.harvard.edu/innovations/asia/ Documents/HigherEducationOverview112008.pdf). World Bank, 2008, Vietnam: Higher Education and Skills for Growth. ----------, 2011, Implementation Completion and Results Report for a Primary Education for Disadvantaged Children Project. ----------, 2013, Project Appraisal Document for Vietnam: Higher Education Development Policy Program Third Operation. Young Lives, 2014, Education and Learning: Round 4 Preliminary Findings. Preliminary Findings from the 2013 Young Lives Survey (Round 4) in Viet Nam, downloaded on January 31, 2015from http://www.younglives.org.uk/files/country-reports/round-4-fact-sheets-and- reports/vietnam_r4_education. 32 Đánh giá Chi tiêu Công 7 CHI TIÊU CÔNG TRONG NGÀNH Y TẾ Thông điệp chính ŸŸ Việt Nam đã đạt được những thành tựu lớn trong lĩnh vực y tế trong thập kỷ vừa qua. Quốc gia đã được công nhận về thành tích cao trong việc hoàn thành các Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (MDG) về chăm sóc y tế bên cạnh nhiều tiến triển về đảm bảo tài chính cho y tế, bao gồm cả tăng ngân sách cho y tế, qua đó giúp mở rộng phạm vi bao phủ bảo hiểm cho số lượng lớn hơn các hộ nghèo và cận nghèo. ŸŸ Nhưng trong thời gian tới, Việt Nam gặp rủi ro trở thành một quốc gia có tỷ lệ chi tiêu y tế so với GDP cao so với nhiều nước trong khu vực, trong khi chất lượng dịch vụ y tế còn hạn chế. Trong đó, một số nguyên nhân tỷ trọng chi cho dược phẩm trong tổng chi y tế cũng cao, cơ chế chi trả cho cơ sở y tế chưa tạo ra động lực phù hợp, và sự phụ thuộc quá nhiều vào các dịch vụ tập trung ở bệnh viện tuyến trung ương và tuyến tỉnh thay vì chăm sóc ở tuyến cơ sở (từ cấp huyện trở xuống) và y tế dự phòng. ŸŸ Chính sách tài chính y tế ở Việt Nam đã có sự ưu tiên cho những địa phương nghèo và người nghèo. Nhà nước có chính sách hỗ trợ BHYT toàn bộ cho người nghèo, đối tượng ưu tiên, người dân thuộc vùng khó khăn. Tuy nhiên, trong triển khai thực hiện thì vẫn còn tình trạng một số hộ nghèo chưa có thẻ bảo hiểm y tế. Bên cạnh đó, người nghèo thường bị hạn chế trong việc tiếp cận và sử dụng dịch vụ chất lượng cao do các dịch vụ này thường nằm ngoài phạm vi được bảo hiểm hoặc có phần đồng chi trả cao. Hơn nữa, các dịch vụ chất lượng cao thường nằm ở tuyến trên với các chi phí khác ngoài y tế như đi lại, ăn ở, khá cao, vì vậy, người nghèo thường phải đến các cơ sở y tế ở tuyến dưới có nguồn lực hạn chế và chất lượng thấp hơn. Các chi phí liên quan mà người bệnh phải tự thanh toán ở Việt Nam cao hơn so với các nước láng giềng nên càng làm cho người nghèo và cận nghèo Báo cáo CHUYÊN ngành 33 khó khăn hơn khi có sự cố về sức khỏe. Hiện nay cách thức phân bổ quỹ BHYT từ cơ quan BHXH cho các cơ sở y tế vẫn theo định suất đối với từng nhóm đối tượng dựa trên số liệu lịch sử về chi tiêu của năm trước, mà chưa theo mô hình bệnh tật, nhu cầu khám chữa bệnh (KCB) hay các yếu tố khác như tuổi, giới của người có thẻ BHYT, do vậy càng có nguy cơ gây mất công bằng. ŸŸ Hiện còn nhiều thách thức lớn về nâng cao trách nhiệm giải trình của các địa phương và cơ sở y tế. Các địa phương được tự chủ nhiều hơn về phân bổ ngân sách cho các cơ sở y tế ở tuyến huyện và tuyến xã. Các bệnh viện được tự chủ khá nhiều về quản lý và tài chính. Trong cả hai trường hợp, điều này dẫn đến những khác biệt lớn về triển khai và hiệu quả hoạt động trên cả nước. Để xử lý điều đó, cần phải có những cơ chế mạnh hơn nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình. Khuyến nghị chính ŸŸ Để nâng cao hiệu suất: Hình thành và triển khai một cách thận trọng cơ chế mua sắm tập trung cấp quốc gia và đàm phán giá dược phẩm. Đồng thời nâng cao năng lực của BHXH (hoặc một tổ chức khác) trong việc giám sát và đánh giá độc lập về chi phí – hiệu quả trong việc sử dụng dịch vụ y tế. Cả hai biện pháp trên sẽ tiết giảm được chi phí và hài hòa hóa giá dược phẩm giữa các cơ sở y tế và các địa phương, đồng thời kiểm soát tốt hơn chi tiêu lãng phí ở các bệnh viện. Ngoài ra, cần tăng cường nguồn lực và đầu tư cho y tế dự phòng và y tế ở tuyến cơ sở. Đổi mới phương thức chi trả cho các cơ sở y tế theo hướng giảm dần phương thức thanh toán theo phí dịch vụ, chuyển sang các phương thức chi trả khác (ví dụ như theo định suất hợp lý và theo trường hợp bệnh). ŸŸ Để nâng cao tính công bằng: Tiếp tục thực hiện lộ trình BHYT toàn dân, đảm bảo toàn bộ người nghèo được cấp thẻ BHYT, thông qua tăng cường công tác tuyên truyền, nâng cao chất lượng dịch vụ y tế, và đảm bảo hỗ trợ các đối tượng chính sách. Ngoài ra, cần tăng cường chất lượng dịch vụ ở tuyến cơ sở, nơi hầu hết người nghèo sử dụng dịch vụ chăm sóc. Cân nhắc chuyển đổi cách thức phân bổ quỹ BHYT tới các cơ sở y tế từ phân bổ theo nhóm đối tượng sang theo nhu cầu chữa bệnh của địa phương, đặc biệt chú trọng các dịch vụ y tế cơ bản. ŸŸ Để tăng cường trách nhiệm giải trình: Hoàn thiện các quy trình chuyên môn kỹ thuật nhằm tăng cường công khai, minh bạch đánh giá chất lượng bệnh viện. Tăng cường trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền địa phương và các cơ sở KCB về kết quả hoạt động của các địa phương và đơn vị. Tăng cường công tác quản lý và giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước, năng lực giám định chuyên môn của BHYT đối với các cơ sở KCB, và vai trò của cộng đồng dân sự trong việc giám sát chất lượng dịch vụ KCB. 34 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 7.1. Thành tích nổi trội về tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo của Việt Nam diễn ra song hành với những tiến bộ đáng kể trong lĩnh vực y tế. Việt Nam được cộng đồng quốc tế công nhận là một trong 10 quốc gia “đạt thành tích cao” trong việc hoàn thành các Mục tiêu thiên niên kỷ (MDG) về y tế. Chẳng hạn, tỷ lệ tử vong trẻ sơ sinh, trẻ em và bà mẹ đều giảm xuống khoảng một nửa từ năm 2000 đến năm 2012. Việt Nam là một trong ba quốc gia đạt hiệu quả hàng đầu trong việc giảm tỷ lệ tử vong bà mẹ, còn tỷ lệ tử vong trẻ sơ sinh ở Việt Nam thấp hơn hầu hết các quốc gia đang phát triển tại châu Á. Tuổi thọ bình quân (73,1 tuổi vào năm 2013) được xếp hạng cao nhất trong số các quốc gia có thu nhập trên đầu người tương đương trong khu vực. Trong thập kỷ qua, một số cải cách về tài chính y tế đã có những tiến triển tốt. Quan trọng nhất là nguồn tài chính dành cho y tế đã được cải thiện rất nhiều. Chi tiêu cho y tế của Chính phủ đã tăng mạnh theo giá so sánh, với mức tăng gần gấp đôi từ 40 ngàn tỷ đồng năm 2009 lên 70 ngàn tỷ đồng năm 2012. Từ năm 2005 đến năm 2012, tỷ lệ chi tiêu của Chính phủ cho lĩnh vực y tế đã tăng từ 1,6% lên đến 2,6% GDP. Bên cạnh đó còn là các cơ chế vững chắc hơn nhằm đảm bảo độ bao phủ bảo hiểm y tế cho người nghèo. Nhà nước chi trả toàn bộ phí bảo hiểm cho những người được xác định là người nghèo, trẻ em dưới sáu tuổi, người cao tuổi, người dân tộc thiểu số và trợ cấp khá nhiều về phí bảo hiểm cho người cận nghèo. Tỷ lệ bao phủ chung hiện nay là khoảng 79%.34 Đánh giá chi tiết hơn về những diễn biến gần đây trong lĩnh vực y tế được trình bày tại Phụ lục 1. 7.2. Bên cạnh những thành tựu đáng kể trên là những thách thức lớn về hiệu suất và công bằng còn tồn tại trong hệ thống y tế. Tổng chi tiêu của toàn xã hội cho y tế tính bằng tỷ lệ trên GDP hiện đang cao hơn hầu hết các quốc gia thu nhập thấp – hoặc thu nhập trung bình ở khu vực Đông Á. Mặc dù chi tiêu công cho y tế đã tăng lên, chi tiêu từ tiền túi của người dân vẫn chiếm đến một nửa tổng chi tiêu, đem lại những hệ quả bất lợi, đặc biệt cho người nghèo. Chi tiêu y tế gây tác động “nghèo hóa” (khiến cho hộ gia đình rơi vào cảnh nghèo) hoặc “kiệt quệ” (chi vượt hoặc chiếm phần lớn tổng chi tiêu của hộ gia đình), lớn hơn rất nhiều so với phần lớn các quốc gia khác trong khu vực. Về cải cách, Nhà nước đã bắt đầu thí điểm chuyển đổi phương thức cấp ngân sách từ việc cấp cho các cơ sở KCB theo đầu vào (v.d. theo lương, tiền thuốc) sang thanh toán theo đầu ra (v.d. theo trường hợp bệnh) thông qua BHYT, nhưng triển khai còn chậm. Mặc dù các địa phương đã được phân cấp trong việc quyết định chi tiêu và các bệnh viện công lập đã từng bước được tự chủ cao hơn, các biện pháp đó chưa được thực hiện song song với việc triển khai các cơ chế vững chắc nhằm giám sát hiệu quả hoạt động và đảm bảo trách nhiệm giải trình, dẫn đến sự khác biệt đáng kể về triển khai và hiệu quả đạt được trên cả nước. Các vấn đề đòi hỏi cải cách vẫn tồn tại, thậm chí còn lớn hơn trong những năm tới khi Việt Nam dần chuyển sang thời kỳ dân số già đi nhanh chóng. Các bệnh không lây nhiễm và thương tật hiện đang chiếm khoảng 70% gánh nặng bệnh tật trong xã hội. Điều đó cho thấy những thách thức mới trong lĩnh vực y tế. Tỷ lệ hút thuốc rất cao, nhưng thuế thuốc lá – một trong những biện pháp can thiệp về y tế có hiệu quả kinh tế nhất – lại thấp. Bên cạnh đó là những thách thức còn tồn tại liên quan đến các mục tiêu Phát triển thiên niên kỷ (MDG) và dinh dưỡng, đặc biệt tại các khu vực miền núi và người dân tộc thiểu số. Bệnh lao, đặc biệt là phát hiện bệnh, vẫn còn là vấn đề lớn. Nguồn: BHXHVN, tính đến tháng 7/2016, tăng từ mức 76% năm 2015 và 70% năm 2014. 34 Báo cáo CHUYÊN ngành 35 7.3. Trên cơ sở tiến độ cải cách đến nay và những thách thức chính trong thời gian tới, chương này nhằm tìm hiểu về ba câu hỏi chính sách lớn liên quan đến hiệu suất, công bằng và trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực y tế:  ể giảm thiểu rủi ro về việc hệ thống y tế của Việt Nam không tránh khỏi quỹ đạo chi phí ŸŸ Đ cao như hiện nay, các nhà hoạch định chính sách cần làm gì để có thể nâng cao hiệu suất chi tiêu y tế cả của khu vực công và tư nhân?  ấn đề công bằng hiện đang được hết sức quan tâm trong lĩnh vực y tế. Chi tiêu công cho ŸŸ V y tế hiện đã công bằng chưa, nếu so sánh giữa các địa phương và các cá nhân. Nếu chưa, làm thế nào để tái cân đối chi tiêu nhằm hỗ trợ cho người nghèo nhiều hơn?  ực tế phải đối mặt trong việc hoàn thành các mục tiêu về y tế của quốc gia là nhiều thẩm ŸŸ Th quyền quyết định trong hệ thống y tế hiện đang nằm ở trung ương? Cần có những cơ chế gì để đảm bảo trách nhiệm giải trình của các địa phương và các cơ sở y tế? 7.4. Phần còn lại của chương có kết cấu như sau: Phần 2 tập trung vào nội dung về hiệu suất, Phần 3 tìm hiểu về vấn đề công bằng, còn Phần 4 xem xét về trách nhiệm giải trình. Phần 5 đưa ra kết luận và khuyến nghị chính sách. 2. Hiệu suất: Tránh rơi vào bẫy hệ thống y tế chi phí cao 7.5. Đánh giá hiệu suất chi tiêu công là đòi hỏi chính sách quan trọng ở tất cả các lĩnh vực, không ngoại trừ lĩnh vực y tế. Nguồn lực ngân sách luôn có hạn trong khi nhu cầu chi tiêu luôn cao, vì vậy điều quan trọng là phải đảm bảo giảm thiểu chi tiêu lãng phí. Đo lường hiệu suất trong lĩnh vực y tế có thể là việc khó, nhưng có thể được tìm hiểu bằng hai cách, một là so sánh đối chiếu các tổng mức và tỷ lệ chi tiêu với các quốc gia khác, hai là phân tích “chuỗi hoạt động” từ chi tiêu đến đầu vào, đầu ra và kết quả (bao gồm cả so sánh đối chiếu giữa các địa phương và các cơ sở y tế tại Việt Nam). 7.6. Tỷ lệ tổng chi tiêu cho y tế so với GDP của Việt Nam hiện ở mức cao nhất trong khu vực Đông Á. Nhận định trên được minh họa ở Hình 7.1. Tỷ lệ chi cho y tế của Việt Nam đặc biệt cao trong điều kiện thu nhập như hiện nay. Ngân sách của Chính phủ chỉ chiếm khoảng một nửa tổng mức chi, nhưng tỷ lệ chi tiêu cao cho y tế từ tiền túi của người dân cũng là một quan ngại về chính sách công, do tác động của nó đối với người nghèo và các lý do khác. Trong tương lai, áp lực phải tiếp nhận những chi phí đó vào công quỹ có thể sẽ ngày càng lớn. Áp lực chi phí càng trở nên nghiêm trọng khi Việt Nam chuẩn bị bước vào giai đoạn dân số già đi nhanh chóng, nhanh hơn nhiều so với hầu hết các quốc gia khác. Tại hầu hết các quốc gia thu nhập cao, chi tiêu công chiếm đến gần 75% tổng chi, và tỷ lệ đó dựa trên căn cứ kinh tế vững chắc: người dân không biết khi nào họ sẽ bị ốm đau và phải chịu phí tổn bao nhiêu khi rơi vào hoản cảnh đó, sau khi ốm đau, họ cũng không thể có thông tin để nhận định về việc phải được chăm sóc ở đâu, cần những hình thức điều trị gì, và liệu có thể tin tưởng bác sỹ hay không. Qua đó ta có thể thấy kỳ vọng lớn về vai trò quan trọng của chi tiêu của Chính phủ trong lĩnh vực y tế. Việc đảm bảo khả năng chi trả cũng là đòi hỏi quan trọng. 36 Đánh giá Chi tiêu Công Hình 7.1: Tổng chi tiêu cho y tế của Việt Nam cao hơn hầu hết các quốc gia ở châu Á 12 10.3 10 8 7.3 7.6 6.0 % GDP 6 5.4 4.2 4.4 4.5 Khu vực tư nhân 3.8 4.0 4 3.0 Khu vực công 1.8 1.9 2 21 Miến Điện CHDCND Lào In-đô-nê-xia Ấn Độ Ma-lay-xia Sing-ga-po Phi-líp-pin Thái Lan Trung Quốc Việt Nam Cam-pu-chia Hàn Quốc Nhật Bản Nguồn: Chỉ số phát triển thế giới. 7.7. Ngoài tổng mức chi, nhiều chỉ số khác có thể được so sánh để tìm hiểu về tình trạng hiệu suất thấp trong hệ thống y tế của Việt Nam. Chẳng hạn, khoảng 43% chi tiêu cho y tế là dành cho dược phẩm, cao hơn rất nhiều so với hầu hết các quốc gia khác. Điều này do giá dược phẩm cao và biến động, trong khi các chi phí khác ngoài dược phẩm chưa được tính đầy đủ trong giá dịch vụ y tế. Ví dụ, tỷ lệ chi lương và tiền công trong giá dịch vụ chỉ vào khoảng 25%, bằng một nửa so với các nước khác. Số lượng thăm khám ngoại trú theo đầu người tại Việt Nam là 2,3 vào năm 2010, thấp hơn rất nhiều so với hầu hết các quốc gia khác ở châu Á. Bình quân một bác sỹ ở Việt Nam có số lần thăm khám bệnh nhân hàng năm thấp hơn nhiều so với các quốc gia khác, điều đó cho thấy hiệu suất sử dụng nguồn nhân lực có thể được cải thiện hơn. Trong đó, hiệu suất thăm khám ở các tuyến dưới (huyện và xã) còn thấp do chất lượng dịch vụ y tế ở các tuyến này còn hạn chế, dẫn đến tình trạng không khai thác hết công suất ở tuyến cơ sở và quá tải đối với tuyến trung ương và tuyến tỉnh. Ngoài ra, tỷ lệ điều dưỡng trên bác sỹ ở Việt Nam cũng ở mức thấp nhất so với 12 quốc gia khác, điều này cho thấy sử dụng điều dưỡng nhiều hơn (ít tốn kém hơn) cũng có thể nâng cao hiệu suất. Trong khi đó, tỷ lệ nhập viện nội trú theo đầu người và thời gian nằm viện bình quân tại Việt Nam lại hơi cao hơn so với mức trung bình ở châu Á. Cuối cùng, một trở ngại lớn trong việc biến đầu ra (dịch vụ) thành kết quả tốt hơn là vấn đề chất lượng chăm sóc thấp, vấn đề này chưa có bằng chứng chứng minh một cách có hệ thống nhưng cần được quan tâm nhiều hơn trong thời gian tới. 7.8. So sánh đối chiếu giữa một loạt các chỉ số về hiệu suất giữa các địa phương và cơ sở y tế tại Việt Nam cũng cho thấy một số vấn đề lớn. Mức chi cho y tế theo đầu người chênh lệnh lớn giữa các địa phương, chẳng hạn so giữa địa phương cao nhất với địa phương thấp nhất là bốn lần, giữa nhóm sáu địa phương cao nhất với nhóm sáu địa phương thấp nhất là khoảng ba lần. Sự khác biệt đó có thể do những lý do chính đáng – chẳng hạn, các thành phố lớn phải tiếp nhận một lượng lớn người dân ngoại tỉnh có nhu cầu chăm sóc ở các bệnh viện lớn, hoặc các địa phương vùng sâu vùng xa có thể phải chịu chi phí cung cấp dịch vụ lớn hơn vì các lý do về khoảng cách địa lý. Nhưng không phải lý do nào đưa ra cũng hợp lý. Tìm hiểu sự khác biệt về mức chi phát sinh có thể gợi ý các chính sách phù hợp nhằm nâng cao hiệu suất. Báo cáo CHUYÊN ngành 37 7.9. Nguyên nhân chung dẫn đến hiệu suất thấp tại nhiều hệ thống y tế là do sự bất cân đối giữa chi tiêu tại bệnh viện và chi tiêu cho chăm sóc ở “tuyến cơ sở”, nhưng hiện vẫn chưa có bức tranh rõ ràng về vấn đề này ở Việt Nam. Phân loại ngân sách theo lĩnh vực trong ngành y tế hiện còn chung chung, trong đó chi tiêu cho bệnh viện và các trạm y tế được gộp thành một nội dung chi chung chiếm khoảng 75% tổng chi. Điều đó gây trở ngại trong việc phân tích cụ thể về cách thức phân bổ ngân sách cho y tế tại Việt Nam theo các lĩnh vực trong ngành, hoặc so sánh với các quốc gia khác. Bộ Y tế hiện chưa có khả năng tiếp cận trực tiếp dữ liệu về chi tiêu y tế ở “tuyến cơ sở”, nghĩa là ở tuyến huyện và tuyến xã. Ngoài chi ngân sách, mức chi của toàn hệ thống y tế cũng cao hơn do những yếu kém về cung cấp dịch vụ ở tuyến cơ sở. Chẳng hạn, quan niệm về chất lượng chăm sóc yếu kém ở tuyến huyện có thể dẫn đến tỷ lệ cao bệnh nhân tự chuyển viện lên tuyến trên, bỏ qua hệ thống ở tuyến huyện. Hiện cũng có những vấn đề về hiệu suất do sự phân tán về quản lý và tài chính, đặc biệt giữa phòng bệnh và điều trị, ở tuyến cơ sở. Chăm sóc phòng bệnh ở tuyến cơ sở cần được chú trọng nhiều hơn. 7.10. Tuy nhiên, hiện có bằng chứng ngày càng nhiều cho thấy bệnh viện là một nguyên nhân lớn làm giảm hiệu suất ở Việt Nam. Các ước tính dựa trên tài khoản y tế quốc gia cho thấy chi tiêu cho bệnh nhân nội trú cao hơn gấp ba lần so với chi tiêu cho bệnh nhân ngoại trú. Tỷ lệ “nhập viện có thể tránh được” – nghĩa là thăm khám tại bệnh viện vì các lý do có thể và nên được xử lý ở các tuyến chăm sóc bên dưới – được ước tính khiêm tốn ở mức khoảng 20%. Do đơn giá nằm viện nội trú cao hơn nhiều so với thăm khám ngoại trú, điều đó gây lãng phí rất lớn. Ngay cả chi tiêu thăm khám ngoại trú ở các bệnh viện cũng khá cao, kể cả là chi tiêu phát sinh của Chính phủ hay chi trả từ tiền túi của bệnh nhân. Chẳng hạn, một số bệnh viện có dấu hiệu lạm dụng chẩn đoán kỹ thuật cao như máy chụp cộng hưởng từ (MRI), phần lớn các hoạt động đó đang vận dụng cơ chế hợp tác công - tư (PPP) theo chính sách về tự chủ bệnh viện. Cách tiếp cận hợp lý hơn và mang tính hệ thống hơn về lập kế hoạch đầu tư có thể giúp giải quyết vấn đề trên. 7.11. Nhìn chung, việc đẩy mạnh các mục tiêu về hiệu suất còn phụ thuộc vào cải cách cơ chế thanh toán chi trả cho cơ sở y tế và quá trình chuyển đổi BHXH thành cơ quan mua sắm mang tính chiến lược, thay vì thực hiện vay trò chi trả tương đối thụ động cho các dịch vụ. Mặc dù quá trình bỏ phương thức thanh toán chi trả theo dịch vụ (fee-for-service) đã diễn ra và phương thức thanh toán chi trả theo trường hợp bệnh đang được thí điểm, môi trường chi trả cho các cơ sở y tế vẫn chưa thống nhất và còn nhiều việc phải làm để kiểm soát động cơ lạm dụng dịch vụ. Chẳng hạn, các bệnh viện về nguyên tắc được BHXH bổ sung vốn nếu chi vượt ngân sách dựa trên định suất hoặc dựa trên chi trả theo dịch vụ, làm cho mức trần cho năm tiếp theo sẽ được nâng lên. Vì vậy, các bệnh viện ít có động cơ chỉ hoạt động trong phạm vi ngân sách và qua đó cải thiện hiệu suất chi tiêu của họ (Nguyễn và đồng sự, 2015). Các vấn đề trên cần được nghiên cứu và có giải pháp nhằm kiểm soát tốt hơn chi phí y tế. Một nội dung quan trọng nữa là cần nâng cao năng lực của BHXH (hoặc đơn vị mua sắm khác) nhằm cải thiện về cơ chế thanh toán chi trả cho cơ sở y tế. Điều này bao hàm phải xây dựng và quản lý một hệ thống thông tin có thể giải đáp cho những câu hỏi như “bệnh viện nào có tỷ lệ tái nhập viện hoặc tỷ lệ lây nhiễm cao nhất?” hoặc “bác sỹ nào yêu cầu yêu cầu xét nhiệm nhiều nhất hoặc kê đơn nhiều nhất?”, đồng thời sử dụng thông tin đó để liên tục cải thiện về hiệu quả hoạt động. Trên thế giới, các hệ thống CNTT đang đóng vai trò lớn trong quản lý y tế. 38 Đánh giá Chi tiêu Công 7.12. Lý do quan trọng nhất làm giảm hiệu suất là chi tiêu cho dược phẩm ở mức cao. Việt Nam chi đến 43% tổng chi tiêu y tế cho thuốc men, cao hơn hầu hết các quốc gia khác trong khu vực và cao hơn rất nhiều so với mức bình quân của OECD là 16% (Hình 7.2). Mặc dù chi cho dược phẩm chiếm tỷ lệ cao trên tổng chi tiêu phần nào cũng phản ánh mức chi thấp ở các nội dung khác (v.d. chi lương), nhưng đúng là chi tiêu cho dược phẩm ở Việt Nam cũng cao hơn đáng kể so với hầu hết các quốc gia nếu tính trên tỷ lệ so với GDP (Hình 10). Điều này có thể do khác biệt về giá trên thị trường kết hợp với mức độ tiêu thụ cao các loại dược phẩm bổ sung và dược phẩm tương đương sinh học (nghĩa là thuốc có thể mua không cần kê đơn). Hình 7.2: Mức chi cao cho dược phẩm tại Việt Nam Tổng chi tiêu cho dược phẩm 4.0 So với GDP (2010) 3.5 2.7 3.0 2.5 2.2 % GDP 1.9 2.0 2.0 2.0 1.7 1.6 1.5 1.5 1.3 1.1 0.9 1.0 0.7 0.8 1.0 0.5 1.5 0.0 Miến Điện CHDCND Lào Miến Điện Sing-ga-po In-đô-nê-xia Niu Di-lân Phi-lip-pin Ốt-xtrây-lia Cam - pu - chia Hàn Quốc Thái Lan Nhật Bản OECD bình quân Trung Quốc Việt Nam Nguồn: OECD 2014. 7.13. Trong khu vực công, yếu tố chính góp phần gây ra mức chi cao là do hệ thống mua sắm đấu thầu phân tán. Trong quá trình phân cấp và đẩy mạnh tự chủ cho các đơn vị sự nghệp, các địa phương và bệnh viện được tự đảm nhiệm việc mua sắm dược phẩm, dẫn đến hiệu suất thấp và giá chênh lệnh cao. Dữ liệu yêu cầu thanh toán tại BHXH năm 2010 cho thấy có trường hợp cùng một loại thuốc nhưng giá mua chênh lệch lên đến năm lần giữa các bệnh viện công (Ngân hàng Thế giới, 2014). Theo Cục quản lý dược Việt Nam (DAV), các biện pháp quan trọng nhằm giải quyết vấn đề này đã được theo đuổi từ năm 2010, bao gồm triển khai các thủ tục đấu thầu và tiêu chí trao thầu chuẩn hóa. Đến thời điểm này, các địa phương đã chuyển sang mua sắm tập trung ở cấp tỉnh tại 50 tỉnh thành. Tuy nhiên, hiện vẫn còn những thách thức do khác biệt về địa lý, khối lượng đặt hàng, cơ chế giao hàng, điều khoản và điều kiện thanh toán dẫn đến chênh lệch về giá thầu giữa các địa phương. Hơn nữa, Cục quản lý dược (DAV) còn cho biết mặc dù chuẩn hóa công tác đấu thầu đã dẫn đến giảm chi phí mua thuốc gê-nê-ric, theo dữ liệu năm 2012, giá trúng thầu ở Việt Nam bình quân thấp hơn 3 lần so với Thái Lan, thấp hơn 2 lần so với Trung Quốc – nhưng giá các loại thuốc có thương hiệu vẫn chưa giảm nhiều. Đấu thầu dược phẩm theo cách tập trung hơn có thể giúp nâng cao hiệu suất chi ngân sách cho dược phẩm ở Việt Nam. Báo cáo CHUYÊN ngành 39 7.14. Đàm phán giá và đấu thầu cạnh tranh thông qua hợp đồng khung có thể làm giảm giá dược phẩm đáng kể, tiết kiệm được gần 20% chi tiêu công cho thuốc. Theo Luật đấu thầu năm 2013 và Thông tư số 09 (2016) của Bộ Y tế, một số loại thuốc biệt dược gốc và thuốc trong thời gian còn bản quyền sẽ được mua sắm thông qua hình thức đàm phán giá; các loại thuốc tương đương sinh học có nhiều nguồn gốc, có số lượng lớn hoặc gói chi phí cao sẽ được mua sắm qua hình thức đấu thầu và đấu thầu tập trung. Cục quản lý dược Việt Nam ước tính phương thức đàm phán giá đối với thuốc biệt dược gốc có thể làm giảm 10 - 12% giá mua các loại thuốc đó. Về lâu dài, số tiền tiết kiệm có thể còn cao hơn rất nhiều sau khi các loại biệt dược gốc đó hết thời gian bản quyền. Đến lúc đó, thuốc tương đương sinh học gia nhập vào thị trường có thể được định giá thấp hơn 30% so với thuốc biệt dược gốc và mỗi thế hệ thuốc tương đương sinh học sau đó có thể tiếp tục được giảm giá so với giá cả thị trường hiện tại. Nếu Cục quản lý dược có khả năng đàm phán giảm 30 - 40% giá các loại thuốc trong thời gian còn bản quyền, số tiền tiết kiệm chi tiêu công cho dược phẩm có thể lên đến 8%. Sau một số vòng đấu thầu cạnh tranh, mức tiết kiệm tiềm năng đối với thuốc tương đương sinh học có thể được hiện thực hoá. Đơn vị được giao tổ chức thực hiện đàm phán giá hoặc mua sắm tập trung cấp quốc gia cần ký kết hợp đồng với đủ số lượng nhà cung cấp để đáp ứng nhu cầu ước tính cho một số loại thuốc cụ thể, với giá cả được các nhà cung cấp theo hợp đồng chấp nhận. Trong điều kiện phần lớn (70%) chi tiêu dành mua thuốc tương đương sinh học, nếu giá các loại thuốc tương đương sinh học chỉ giảm theo mức ước tính khiêm tốn là 15%, mức tiết kiệm đem lại là 11% chi tiêu công cho thuốc. Dư địa ngân sách có thể nhanh chóng được tạo ra qua áp lực tiết kiệm chi tiêu công cho dược phẩm. Chính phủ cần có một quy trình minh bạch và có căn cứ nhằm đánh giá về hiệu quả lâm sàng và hiệu quả kinh tế để xác định những loại thuốc nào được thanh toán và không được thanh toán. 7.15. Việc hình thành hệ thống mua sắm tập trung ở cấp quốc gia là sẽ gặp phải những khó khăn cả về kỹ thuật và chính sách, và là một quá trình chuyển đổi cần được quản lý thận trọng. Để cơ chế hợp đồng khung được thành công, hợp đồng cần phải được quy định rõ ràng, trong đó xác định ra các quy tắc cụ thể và có thể thực thi, bên cạnh các vấn đề về đảm bảo chất lượng, đào tạo và truyền thông hiệu quả. Vấn đề quan trọng là cần đảm bảo chất lượng và đánh giá năng lực nhà thầu cung cấp thuốc để các cơ sở y tế công lập được cung ứng thuốc ổn định và hiệu quả. Nhu cầu giải quyết những thách thức về dược phẩm nêu trên, bao gồm cả vấn đề giá cả, đã được ghi nhận (JAHR, 2015). 7.16. Trong điều kiện một nửa chi tiêu về thuốc là chi tiêu từ tiền túi của bệnh nhân, điều quan trọng là giá cả trên thị trường dược phẩm bán lẻ tư nhân phải phù hợp với khả năng chi trả. Một số quốc gia đã thành công trong việc yêu cầu sau khi có một hoặc hai sản phẩm có cùng phân tử, hình thức và nồng độ xuất hiện trên thị trường, sản phẩm mới gia nhập phải chào thấp hơn 5 - 10% so với sản phẩm có giá thấp nhất đến trước. Điều đó sẽ khuyến khích sản phẩm mới gia nhập chừng nào biên lợi nhuận vẫn còn, qua đó từng bước kéo giá xuống. Giám sát giá là việc cần làm để thực thi hiệu lực, bên cạnh việc nâng cao minh bạch về thông tin để người tiêu dùng biết giá bán nằm trong phạm vi trần giá theo quy định. Về lâu dài, Việt Nam có thể cần phải cân nhắc chứng nhận các nhà thuốc bán lẻ đáp ứng các tiêu chuẩn chất lượng nhất định và ký hợp đồng với họ để cung cấp gói lợi ích từ thuốc. Cách làm này có thể giúp giảm gánh nặng tài chính phát sinh qua chi trả bằng tiền túi của nhiều bệnh nhân khi họ phải đi mua thuốc. 40 Đánh giá Chi tiêu Công 7.17. Tóm lại, hiệu suất của hệ thống y tế của Việt Nam hiện có nhiều vấn đề cần cải thiện. Mục tiêu này sẽ càng trở nên cấp thiết hơn khi dân số già đi và áp lực từ tầng lớp trung lưu mới tăng lên. 3. Công bằng: Làm cho hệ thống y tế của Việt Nam đem lại lợi ích cho người nghèo nhiều hơn 7.18. Một câu hỏi quan trọng liên quan đến chi tiêu công trong tất cả các lĩnh vực là chi tiêu đem lại lợi ích đến đâu cho nhóm dân số nghèo nhất. Có nhiều quan điểm khác nhau liên quan đến vấn đề này trong lĩnh vực y tế, bao gồm cả về phân bổ nguồn lực giữa các địa phương giàu và nghèo, phạm vi bảo hiểm y tế cho các nhóm có hoàn cảnh kinh tế xã hội khác nhau, chất lượng sử dụng dịch vụ chăm sóc y tế và kết quả y tế, khả năng phòng vệ tài chính, nghĩa là mức độ phòng vệ cho các hộ gia đình rủi ro phải chi tiêu từ tiền túi ở mức cao cho chăm sóc y tế. Cũng phải thừa nhận rằng những khó khăn trong việc giải quyết các Mục tiêu thiên niên kỷ (MDG) ở các địa phương nghèo, miền núi và người dân tộc thiểu số vẫn tiếp tục tồn tại. Phần viết này sẽ tìm hiểu chung về các vấn đề trên. Hình 7.3: Người nghèo sử dụng các cơ sở y tế tuyến dưới với tỷ lệ bất tương xứng, tỷ lệ các hộ gia đình bị bần cùng hóa do chi trả bằng tiền túi hiện cao hơn hầu hết các quốc gia % người sử dụng các loại cơ sở y tế theo nhóm ngũ vị phân % hộ gia đình đối mặt với chi tiêu từ tiền túi gây bần cùng 3.0 100% 2.6 2.5 90% 2.5 80% 70% 2.0 1.8 1.7 60% 1.4 50% 1.5 40% 1.0 1.0 30% 0.7 20% 0.5 0.3 10% 0% - Ma-lay-xia Thái Lan Phi-lip-pin Lào In-đô-nê-xia Trung Quốc Việt Nam Cam - pu - chia Trạm xá xã/ Bệnh viện Bệnh viện Bệnh viện phường huyện tỉnh TW Nhóm 1 Nhóm 2 Nhóm 3 Nhóm 4 Nhóm 5 Nguồn: TCTK/ Khảo sát mức sống hộ gia đình: Rannan-Eliya và đồng sự 2013 cho Châu Á. 7.19. Các chỉ tiêu chung về công bằng trong hệ thống y tế cho thấy những thách thức lớn trong việc làm cho hệ thống của Việt Nam hướng đến người nghèo nhiều hơn. Mặc dù có những khác biệt nhỏ về tỷ lệ dân số trong mỗi nhóm một phần năm sử dụng các dịch vụ chăm sóc y tế trong 12 tháng qua, người giàu và người nghèo sử dụng dịch vụ theo các cách hết sức khác nhau. Cụ thể, như được trình bày ở Hình 7.3, người nghèo có xu hướng thăm khám nhiều hơn tại các trạm y tế xã, còn người giàu thường sử dụng các dịch vụ chăm sóc tại các bệnh viện tuyến tỉnh và trung ương. Hiện có sự thừa nhận chung rằng chất lượng chăm sóc ở các tuyến cao tốt hơn so với các tuyến dưới trong hệ thống, điều đó cho thấy những khác biệt Báo cáo CHUYÊN ngành 41 quan trọng về dịch vụ dành cho người giàu và người nghèo. Phân tích toàn diện hơn đòi hỏi phải có dữ liệu tốt hơn về chi tiêu cho y tế ở tuyến cơ sở, nhưng rõ ràng tài chính và địa lý là những rào cản lớn để được chăm sóc y tế, và đầu tư cho chăm sóc ở tuyến cơ sở sẽ đem lại lợi ích cho người nghèo. 7.20. Vấn đề phòng vệ tài chính cũng có thể được cải thiện nhiều hơn. Hai chỉ số phổ biến nhất trong lĩnh vực này là chi tiêu cho y tế ở mức gây “kiệt quệ” (nghĩa là chi lớn hơn hoặc chiếm phần lớn tổng chi tiêu của hộ gia đình), hoặc gây “nghèo hóa” (khiến cho hộ gia đình bị rơi vào cảnh nghèo). Bằng chứng khảo sát cho thấy trên 4% hộ gia đình ở Việt Nam đã từng phải chi tiêu cho y tế ở mức kiệt quệ trong năm 2012 (trên 40% ngân sách của hộ gia đình), còn 2,5% (trên 2 triệu người) từng bị rơi vào cảnh nghèo túng do chi tiêu y tế. Cả hai chỉ số trên đã được cải thiện trong giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2012. Tỷ lệ nghèo hóa do chi tiêu bằng tiền túi ở Việt Nam cao hơn so với hầu hết các quốc gia châu Á (Hình 7.3). 7.21. Một lý do quan trọng dẫn đến phòng vệ tài chính chưa đầy đủ là khoảng 20% dân số chưa có bảo hiểm y tế. Khoảng 80% người dân hiện đã tham gia bảo hiểm y tế, do Chính phủ đã từng bước mở rộng phạm vi bảo hiểm nhằm vào các nhóm dễ bị tổn thương nhất (bao gồm người nghèo, người cận nghèo, trẻ em dưới sáu tuổi, người cao tuổi và người dân tộc thiểu số). Mặc dù những người nghèo và cận nghèo theo phương pháp xác định của Bộ LĐ- TB&XH đều được Ngân sách Nhà nước hỗ trợ BHYT toàn bộ hoặc một phần, nhưng trong thực tế phần lớn số người thuộc nhóm một phần năm nghèo nhất theo điều tra của Tổng cục thống kê (TCTK) chưa có BHYT có thể do việc xác định đối tượng chưa hoàn chỉnh hoặc thẻ chưa được phát đến tận tay người sử dụng (Hình 7.4). Điều này khiến cho chi tiêu từ tiền túi cao, dẫn đến sự khác biệt lớn về mức độ sử dụng dịch vụ của người có và không có bảo hiểm, trong đó những người được bảo hiểm có mức độ sử dụng dịch vụ nội trú cao gấp hai lần so với những người không có bảo hiểm. Hình 7.4: Tỷ lệ lớn số người không có bảo hiểm Phạm vi bảo hiểm theo nhóm thập phân (2012) 100% 90% 80% 70% 60% 50% Không có bảo hiểm 40% Có bảo hiểm 30% 20% 10% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Nguồn: TCTK/ Khảo sát mức sống hộ gia đình (2012). 42 Đánh giá Chi tiêu Công 7.22. Vấn đề chi trả bằng tiền túi đối với những người không được bảo hiểm sẽ trở nên nặng nề hơn theo lộ trình tăng giá dịch vụ. Những người không có bảo hiểm hiện đang được hưởng giá dịch vụ y tế thấp do còn được ngân sách hỗ trợ. Khi thực hiện lộ trình tăng giá dịch vụ y tế theo quy định tại Nghị định 85 (2012) và Nghị định 16 (2015) thì những người không có bảo hiểm sẽ phải đối mặt với chi tiêu tiền túi ở mức cao hơn. Điều đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tăng độ bao phủ của BHYT, hướng tới bao phủ toàn dân, để giảm thiểu mức độ bất bình đẳng giữa người có và không có bảo hiểm. Kinh nghiệm trên toàn cầu cho thấy phương thức mở rộng diện bao phủ của bảo hiểm đối với khu vực kinh tế phi chính thức mất rất nhiều thời gian, một phần là do việc đưa lực lượng lao động vào khu vực kinh tế chính thức phải mất hàng chục năm. Cách tiếp cận nhanh hơn, cho dù có tốn kém hơn đối với ngân sách (do đó khiến cho mục tiêu về hiệu suất càng trở nên quan trọng hơn) là sử dụng nguồn ngân sách để hỗ trợ toàn bộ BHYT cho khu vực không chính thức để sớm đạt được mục tiêu bao phủ BHYT toàn dân. Mê-hi-cô và Thái Lan là điển hình về các quốc gia thu nhập trung bình đi theo lộ trình đó. Một lộ trình trung gian có thể thực hiện là trợ cấp mạnh về đóng góp bảo hiểm cho những người mới tham gia. 7.23. Tuy nhiên, thách thức về cải thiện công bằng qua việc giảm chi trả từ tiền túi không chỉ liên quan đến diện bao phủ của bảo hiểm. Quá trình cải thiện về phòng vệ tài chính rõ ràng đang tiến triển chậm lại trong giai đoạn 2010 - 2012 trùng hợp với giai đoạn tỷ lệ tham gia bảo hiểm tăng lên. Như vậy là phạm vi bảo hiểm được mở rộng không nhất thiết nâng cao khả năng phòng vệ tài chính, do không phải dịch vụ nào cũng được bảo hiểm thanh toán. Điều này là do bảo hiểm khuyến khích sử dụng dịch vụ, qua đó làm tăng khả năng cung cấp các dịch vụ ngoài gói lợi ích bảo hiểm. Nguyên nhân chính dẫn đến chi tiêu bằng tiền túi không chỉ do thiếu bảo hiểm, mà còn do chi phí cao, lạm dụng dược phẩm và do các bệnh viện khuyến khích sử dụng các dịch vụ không được bảo hiểm vì mục đích tăng thu. Một số vấn đề liên quan cũng đã được nêu trong phần viết về hiệu suất, như cải cách về dược phẩm và nâng cao trách nhiệm giải trình. 7.24. Một vấn đề khác là cần cơ cấu lại chi tiêu trong lĩnh vực y tế, gắn liền với sự chuyển đổi phương thức cấp ngân sách cho lĩnh vực y tế. Theo đó, phải giảm ngân sách cấp cho các cơ sở KCB sang tăng chi mua thẻ BHYT cho đối tượng chính sách. Đồng thời, cân nhắc các phương án củng cố nguồn thu của BHXH (v.d. qua hỗ trợ của ngân sách, mức đóng góp bảo hiểm cao hơn, giảm mức dự phòng hoặc kết hợp cả ba phương thức) để đảm bảo tính bền vững của Quỹ BHXH trong trung và dài hạn. Phân bổ tài chính vẫn chưa công bằng do cách thức phân bổ của BHXH 7.25. Việt Nam có một hệ thống bảo hiểm y tế toàn quốc hoạt động theo cơ chế pháp luật và quản lý nhà nước thống nhất. Quỹ BHYT của tỉnh hàng năm được cơ quan BHXH TW phân bổ dựa trên số thu từ bảo hiểm y tế ở các địa phương đó. Trong trường hợp số chi thực tế nhiều hơn số thu trong năm thì BHXH sẽ bổ sung phần kinh phí chênh lệch này. 7.26. Tuy nhiên, vì một số lý do nên hệ thống này chưa khai thác hết tiềm năng để đảm bảo công bằng về tài chính. Kế hoạch phân bổ quỹ BHYT tại các địa phương tới các cơ sở y tế lại dựa trên các mức định suất khác nhau theo sáu nhóm đối tượng thụ hưởng (người nghèo và cận nghèo, người về hưu, người lao động có hợp đồng, trẻ em dưới sáu tuổi, học sinh/ sinh viên, đối tượng tự nguyện) được xây dựng dựa trên mức sử dụng dịch vụ chăm sóc y tế Báo cáo CHUYÊN ngành 43 trong quá khứ của các nhóm đó, mà chưa phản ánh đúng nhu cầu sử dụng dịch vụ thực tế và năng lực của cơ sở y tế. Cách thức như vậy dẫn đến việc cho dù rủi ro phát sinh chi tiêu y tế là tương đương nhau giữa các nhóm đối tượng, nhưng (i) định suất cho các nhóm đối tượng là khác nhau trong một tỉnh (ví dụ tại một tỉnh được khảo sát năm 2012, định suất dành cho người nghèo chỉ bằng khoảng một phần ba so với định suất dành cho công chức và người lao động có hợp đồng, Bảng 7.1) chỉ vì người nghèo trước đó sử dụng dịch vụ y tế ít hơn hay (ii) định suất cho cùng một nhóm đối tượng tại các tỉnh là khác nhau (ví dụ, định suất cho nhóm người nghèo và cận nghèo tại khu vực Miền núi phía Bắc chỉ bằng một nửa so với khu vực Đồng bằng sông Hồng năm 2012, Bảng 7.2). Theo quy định, đối với cơ sở y tế có số chi thực tế vượt mức được phân bổ kế hoạch thì chỉ được thanh toán ngay 60% số chi thực tế, phần còn lại sau khi có quyết toán cuối năm được duyệt thì BHYT mới thanh toán. Quy định này được đưa ra nhằm hạn chế tình trạng lạm dụng dịch vụ y tế tại một số cơ sở. Tuy nhiên, điều này cũng dẫn đến việc trong điều trị, các cơ sở y tế được tính định suất sẽ hạn chế việc áp dụng các dịch vụ kỹ thuật cao có khả năng dẫn đến vượt trần, đặc biệt đối với nhóm đối tượng nghèo và cận nghèo có mức định suất thấp. Hơn nữa, việc phân bổ vốn còn có bất cập khác do những hạn chế từ phía cung, nghĩa là khả năng cung ứng dịch vụ chăm sóc y tế ở các địa bàn khó khăn, nơi có tỷ lệ người nghèo cao (v.d. khu vực nông thôn và miền núi) còn yếu. Vì BHXH hoàn trả cơ sở y tế theo dịch vụ cung cấp, điều đó có nghĩa là những cơ sở y tế tại các địa phương có điều kiện hơn, có nhiều dịch vụ kỹ thuật cao, sẽ có lợi thế hơn. Bảng 7.1: Mức định suất chi trả BHYT theo nhóm đối tượng chưa phản ánh hợp lý mức rủi ro về sức khỏe của đối tượng thụ hưởng Nhóm định suất % Nguy cơ sức khỏe Mức phí (đồng) Cán bộ công chức, viên chức và lao động có 15 + 333.666 hợp đồng Hưu trí, đối tượng chính sách 12 +++ 451.175 Nghèo và cận nghèo 36 ++ 109.422 Trẻ em dưới 6 tuổi 12 ++ 210.173 Học sinh, sinh viên 18 + 74.619 Các nhóm khác (bao gồm nhóm tự nguyện) 07 +++ 337.763 Nguồn: Nguyễn Khánh Phương (2012). Bảng 7.2: Mức định suất chi trả BHYT cho cùng một nhóm đối tượng thụ hưởng lại khác nhau theo từng địa phương Nhóm 1: Nhóm 2: Nhóm 3: Nhóm 4: Nhóm 5: Nhóm 6: VND Cán bộ viên Hưu trí, đối Nghèo và Trẻ em dưới Học sinh, Tự nguyện. chức tượng chính cận nghèo 6 tuổi sinh viên nhóm khác sách Đồng bằng sông Hồng 349,632 855,786 304,479 204,464 60,636 716,296 Miền núi phía Bắc 481,474 1,077,573 149,404 251,294 121,616 736,574 Duyên hải miền Trung 413,559 951,984 215,032 159,639 97,754 743,544 Tây Nguyên 435,695 898,957 149,483 157,632 136,721 1,207,017 Đông Nam Bộ 335,734 1,260,700 213,894 126,348 78,296 1,125,277 Đồng bằng sông Cửu Long 347,086 840,362 177,786 181,545 80,902 944,598 Chung 403,984 938,573 203,322 198,846 94,165 820,774 Nguồn: Nguyễn Khánh Phương (2012). 44 Đánh giá Chi tiêu Công 7.27. Cơ chế phân bổ số bổ sung ngân sách trong lĩnh vực y tế cũng có thể ưu ái hơn cho người nghèo và địa phương nghèo. Tác động ròng của cơ chế phân bổ cho các địa phương được trình bày tại Hình 13 cho thấy mức chi thường xuyên của Bộ Y tế và chi tiêu của BHXH theo đầu người tại mỗi địa phương cấp tỉnh diễn biến trái chiều với mức độ phát triển của mỗi địa phương (cụ thể thu nhập bình quân theo đầu người ở mỗi địa phương). Nếu ngân sách y tế có cơ chế phân bổ ưu ái rõ ràng cho người nghèo giữa các địa phương, biểu đồ phân tán sẽ thể hiện quan hệ trái chiều mạnh hơn. Ngoài ra các yếu tố hợp lý khác cũng ảnh hưởng đến xu hướng trên, chẳng hạn yếu tố địa lý, hoặc do trong thực tế, các bệnh viện điều trị chi phí cao chỉ đóng tại một số ít các thành phố lớn. Nhưng dù sao, cơ chế phân bổ số bổ sung ngân sách cho y tế dường như có thể được cải thiện thêm theo hướng ưu ái hơn cho người nghèo. Một vấn đề cần lưu ý nữa là phân bổ nguồn lực của Bộ Y tế ít thiên lệch hơn so với BHXH, và ít nhất có một nguồn vốn – nguồn trái phiếu chính phủ dùng chi đầu tư cho các bệnh viện tuyến huyện – thực chất được dành cho các địa phương nghèo. 7.28. Giảm số lượng các nhóm đối tượng bảo hiểm và tập trung hóa chức năng chung chịu rủi ro của BHXH ở cấp quốc gia sẽ giúp cải thiện hơn về công bằng. Các biện pháp đó sẽ giúp giải quyết các vấn đề bất bình đẳng tiềm ẩn trong hoạt động của BHXH như mô tả ở trên và được minh họa ở Hình 7.5. Hình 7.5: NSNN dành cho chi thường xuyên trong lĩnh vực y tế tại các địa phương cấp tỉnh chưa hoàn toàn ưu ái người nghèo, còn ngân sách của BHXH cho các địa phương phần tương đối ưu ái cho người giàu Chi thường xuyên nguồn NSNN (trừ BHXH) trên Chi của BHXH trên đầu người so với thu nhập ở đầu người so với thu nhập ở địa phương, 2012 địa phương , 2012 Chi tiêu theo đầu người (nghìn đồng) Chi tiêu theo đầu người (nghìn đồng) 1,000 1,400 1,200 800 1,000 600 800 600 400 400 200 200 - - 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 Thu nhập tháng theo đầu người nghìn đồng Thu nhập tháng theo đầu người nghìn đồng Nguồn: Bộ Tài chính và TCTK. 4. Nâng cao trách nhiệm giải trình để cải thiện kết quả của hệ thống y tế 7.29. Nhiều vấn đề quan trọng được bàn nhằm cải thiện hiệu suất và công bằng có thể được diễn giải qua lăng kính tăng cường trách nhiệm giải trình. Tại Việt Nam, 63 tỉnh thành và hàng ngàn cơ sở y tế đang quản lý một khối lượng lớn tiền của người nộp thuế và đóng góp của những người tham gia bảo hiểm, vì vậy đương nhiên sẽ phải chịu kỳ vọng lớn về nhu cầu giám sát cách thức chi tiêu các nguồn lực đó. Việc hoàn thành các mục tiêu của hệ thống y tế quốc gia đòi hỏi mối quan hệ giải trình trách nhiệm vững chắc giữa các đơn vị đó với chính phủ ở trung ương. Báo cáo CHUYÊN ngành 45 7.30. Các địa phương cấp tỉnh được tự chủ nhiều về phân bổ ngân sách cho các cơ sở y tế tuyến huyện và tuyến xã. Trên 80% tổng chi tiêu cho y tế của Chính phủ được quản lý ở cấp tỉnh. Như đã nêu trên, chênh lệch về mức chi bình quân theo đầu người cho y tế lên đến bốn lần giữa các địa phương cấp tỉnh. Điều đó đặt ra câu hỏi về các trường hợp ngoại lệ chi tiêu quá thấp hoặc quá cao. Trong thực tế, ngân sách bổ sung của trung ương chỉ là một trong số những nguồn vốn dành cho y tế ở các địa phương. Tuy nhiên, số bổ sung của trung ương là đòn bẩy giúp đảm bảo các địa phương có đóng góp cho các mục tiêu của quốc gia. Các quốc gia thu nhập trung bình được phân cấp khác như Ác-hen-ti-na và Bra-xin đã áp dụng các phương thức mới về cơ chế “đặt hàng” rõ ràng giữa trung ương và địa phương để nâng cao trách nhiệm giải trình và cuối cùng nhằm cải thiện kết quả chương trình. Cách tiếp cận tương tự có thể được Việt Nam cân nhắc. 7.31. Trách nhiệm giải trình của bệnh viện cũng là một vấn đề lớn ở Việt Nam. Các đơn vị sự nghiệp, bao gồm cả các bệnh viện, có nhiệm vụ và động cơ huy động thu từ các nguồn ngoài ngân sách nhà nước (còn gọi là “huy động từ xã hội”). Đó là các khoản thu lớn của bệnh nhân, các khoản đầu tư huy động của tư nhân theo các thỏa thuận phân chia doanh số, chẳng hạn đầu tư về thiết bị công nghệ cao. Bệnh viện được tự chủ khá cao trong việc sử dụng các nguồn thu của họ, bao gồm để ưu đãi đội ngũ cán bộ. Như đã nêu trên, các bệnh viện đóng vai trò quan trọng trong việc mua sắm dược phẩm. Các biện pháp đảm bảo nhằm bảo vệ lợi ích của người dân/bệnh nhân, đảm bảo trách nhiệm giải trình của các bệnh viện và minh bạch trong các giao dịch hiện đều đang trong giai đoạn phát triển ban đầu. Cơ chế tự chủ ở bệnh viện diễn ra phổ biến tại nhiều hệ thống y tế tiên tiến, nhưng, nếu không có cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình, môi trường chính sách đó sẽ tạo ra nguy cơ lớn về hiệu suất và công bằng đối với hệ thống y tế nói chung. Trong một số trường hợp, có thể cần cân nhắc điều chỉnh mức độ tự chủ của các bệnh viện, chẳng hạn như thông qua việc hợp lý hóa và áp dụng phương pháp lập kế hoạch đầu tư trên toàn hệ thống (ví dụ đầu tư thiết bị mới và cơ sở vật chật mới). 7.32. Có hai phương thức chung nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền địa phương (quản lý nhà nước) và của các cơ sở khám chữa bệnh về kết quả hoạt động của địa phương và đơn vị. Phương thức thứ nhất là dựa vào tăng cường chức năng quản lý của Bộ Y tế và BHXH, bằng cách phân công trách nhiệm rõ ràng (v.d. xác định gói lợi ích rõ ràng), xây dựng hệ thống chi trả nhất quán, yêu cầu các đơn vị phải đẩy mạnh cung cấp thông tin và báo cáo về các hoạt động chăm sóc y tế của họ, bên cạnh các cơ chế thực thi hiệu lực nhằm đảm bảo các quy tắc phải được tuân thủ. Thứ hai là trao quyền cho người dân để đòi hỏi các đơn vị đó phải chịu trách nhiệm giải trình, chẳng hạn qua các nhóm hoạt động mạnh về quyền bệnh nhân, các đường dây nóng và bộ phận khiếu nại để báo cáo về các thông lệ xấu, thanh tra bệnh viện, v.v. Hiện Việt Nam có thể cải thiện ở theo cả hai hướng trên. 7.33. Cuối cùng, một nội dung quan trọng để đảm bảo trách nhiệm giải trình là tăng cường theo dõi và đánh giá. Việt Nam có dữ liệu tốt về chi tiêu và kết quả của hệ thống y tế, nhưng các nguồn dữ liệu đó có thể được cải thiện hơn nữa nhằm liên tục theo dõi và đánh giá những thành tựu và bất cập của hệ thống y tế. 46 Đánh giá Chi tiêu Công 5. Kết luận và khuyến nghị 7.34. Việt Nam đã đạt thành tích tốt về cải thiện các chỉ số sức khoẻ của người dân – mục tiêu chính của tất cả các hệ thống y tế. Tuy nhiên, những thách thức lớn vẫn còn nằm phía trước, đặc biệt liên quan đến hiệu suất và tính công bằng của hệ thống sau khi đã đạt được những thành quả đầy ấn tượng nêu trên. Dưới đây là một số khuyến nghị ban đầu:  ẩy mạnh cung cấp dịch vụ ở tuyến cơ sở, vừa là nơi chăm sóc y tế chi phí thấp hơn so với ŸŸ Đ bệnh viện, vừa đem lại lợi ích nhiều hơn cho người nghèo theo xu hướng sử dụng dịch vụ hiện nay. Tăng cường phân bổ nguồn lực cho y tế tuyến cơ sở, thực hiện các chính sách về nguồn nhân lực như luân phiên, luân chuyển bác sỹ ở tuyến trên xuống tuyến cơ sở, có chế độ đãi ngộ, thu hút, đào tạo thường xuyên nâng cao năng lực cho cán bộ công tác tại tuyến cơ sở. Tăng cường kiểm soát, hỗ trợ chuyên môn kỹ thuật và giám sát thường xuyên chi tiêu ở tuyến cơ sở.  iếp tục củng cố cơ chế chia sẻ rủi ro nhằm cải thiện về công bằng giữa các hình thức bảo ŸŸ T hiểm và giữa các địa phương bằng cách giảm số nhóm đối tượng được bảo hiểm và đảm bảo khai thác hết tiềm năng của chức năng chia sẻ rủi ro ở cấp quốc gia.  p dụng các cơ chế thanh toán chi trả cho cơ sở y tế phù hợp hơn, bao gồm chuyển từ ŸŸ Á chi trả theo dịch vụ (fee-for-service) sang chi trả theo trường hợp bệnh (case-based) nhằm nâng cao hiệu suất, thay thế phương thức chi thiếu bình đẳng theo định suất của các nhóm đối tượng bảo hiểm nhằm cải thiện về công bằng.  âng cao năng lực của BHXH (hoặc một tổ chức khác) trong việc giám sát và đánh giá độc ŸŸ N lập về chi phí – hiệu quả trong việc sử dụng dịch vụ y tế. Điều này bao hàm phải quản lý một hệ thống thông tin có thể theo dõi được chất lượng chăm sóc và hiệu suất của từng cơ sở y tế. Tăng cường năng lực đàm phán các hợp đồng phức tạp với các công ty bán thuốc.  ây dựng và triển khai thận trọng cơ chế “hợp đồng khung” trong mua sắm dược phẩm. ŸŸ X Cân nhắc các phương án giảm giá trên thị trường dược phẩm chi trả bằng tiền túi của cá nhân.  ây dựng các kế hoạch cụ thể nhằm triển khai Nghị định 85 liên quan đến thay đổi về cấp ŸŸ X phát ngân sách, phí bảo hiểm, viện phí và dự trữ BHXH. Cân nhắc tác động của những thay đổi đề xuất đối với những người chưa có bảo hiểm. Về lâu dài, cân nhắc thêm việc mở rộng trợ cấp của Chính phủ để trả bảo hiểm cho 30% dân số hiện chưa có bảo hiểm.  p dụng cơ chế vững chắc về lập kế hoạch đầu tư dựa trên nhu cầu của toàn bộ hệ thống ŸŸ Á để tránh đầu tư quá nhiều vào cơ sở vật chất ngành y tế và thiết bị kỹ thuật cao.  ăng cường công tác quản lý tại Bộ Y tế và hệ thống BHXH nhằm áp dụng các cơ chế hỗ ŸŸ T trợ tiếng nói của người dân/ bệnh nhân để đẩy mạnh về cung cấp dịch vụ và tạo cơ chế phản hồi nếu có vấn đề phát sinh. 7.35. Bên cạnh những vấn đề trên, một số kết luận của Đánh giá chi tiêu công 2004 vẫn chưa được triển khai. Vì vậy, những khuyến nghị đó, được tổng hợp tại Phụ lục 1, vẫn còn giá trị. Báo cáo CHUYÊN ngành 47 7.36. Phân tích tiếp theo về các vấn đề chi tiêu công trong lĩnh vực y tế ở Việt Nam có thể tập trung vào các nội dung sau. Thứ nhất, nếu có sẵn dữ liệu về chi tiêu y tế ở tuyến cơ sở, cần thực hiện phân tích tác động lợi ích của chi tiêu cho y tế dựa trên dữ liệu Điều tra mức sống hộ gia đình (VHLSS). Thứ hai, cần phân tích sâu về hiệu suất chi tiêu cho y tế tại một số lượng ít các địa phương trọng tâm với vai trò thí điểm để chuẩn bị cho đánh giá trên toàn quốc về vấn đề này trong tương lai. Thứ ba, vấn đề trách nhiệm giải trình của các bệnh viện có thể được nghiên cứu thêm. Cuối cùng, các bước cần thiết cần được vạch ra để hình thành nên một môi trường ngân sách có tính hỗ trợ hơn để tăng cường triển khai các Chương trình mục tiêu quốc gia và các Chương trình mục tiêu trong lĩnh vực y tế. 48 Đánh giá Chi tiêu Công Phụ lục 1. Những khuyến nghị chính của Đánh giá chi tiêu công 2004 và tiến độ thực hiện đến nay 7.37. Chính phủ đã triển khai nhiều khuyến nghị chính sách của Đánh giá chi tiêu công 2004, nhưng tiến triển đạt được ở một số nội dung vẫn còn chậm. Phần viết dưới đây tổng hợp lại những khuyến nghị chính và tiến độ thực hiện đến nay. ŸŸĐảm bảo Chính phủ phân bổ đầy đủ cho các hoạt động ngành y tế. Tổng chi tiêu cho y  tế tăng gấp đôi từ 40 ngàn tỷ đồng năm 2009 lên đến 70 ngàn tỷ đồng năm 2012, và tỷ lệ chi tiêu của Chính phủ trên tổng chi tiêu tăng từ 27% lên đến trên 40% từ năm 2004 đến năm 2012. ŸŸChuyển sang phân bổ dựa trên đầu ra. Ngân sách Nhà nước dành cho y tế ở các địa  phương tiếp tục được phân bổ theo các định mức dựa trên đầu vào (số giường bệnh hoặc nhân sự). Hiện đang có các kế hoạch nhằm hạch toán đủ chi phí dịch vụ thông qua phân bổ cho người sử dụng dựa trên bảo hiểm vào năm 2018, và chi tiết chính sách hiện đang được xây dựng theo hướng đó. ŸŸCải thiện về công bằng trong chi tiêu cho y tế. Ngân sách Nhà nước có một số yếu tố mang  tính tái phân phối: phân bổ ngân sách được điều chỉnh dựa trên cân nhắc về khả năng huy động nguồn lực của các địa phương, định mức phân bổ cao hơn dành cho các địa phương vùng sâu vùng xa và các nhóm dân thu nhập thấp hơn. Tương tự, trở ngại lớn về công bằng là phân bổ vốn bảo hiểm y tế. Nguồn thu của bảo hiểm y tế hiện chưa được tập trung cho các nhóm đối tượng thụ hưởng và vốn được phân bổ dựa trên mức chi và sử dụng dịch vụ tại các bệnh viện thay vì được điều chỉnh dựa trên rủi ro. Hình thức trợ cấp chéo giữa các nhóm hưởng lợi chưa được thực hiện đầy đủ và việc chi trả bảo hiểm y tế hiện nay thiên về có lợi cho các nhóm thu nhập cao. ŸŸMở rộng diện bao phủ bảo hiểm y tế, đặc biệt cho người nghèo. Hiện đã có nhiều tiến  triển về mặt này. Nhà nước đã chi trả đầy đủ phí bảo hiểm y tế cho trẻ em dưới sáu tuổi, người cao tuổi, người nghèo và người dân tộc thiểu số, 70% phí bảo hiểm cho người cận nghèo. Tổng tỷ lệ bao phủ hiện nay là 70%. Tuy nhiên, do xác định đối tượng chưa hoàn hảo, những người được phân loại là “nghèo” chưa hoàn toàn trùng khớp với bằng chứng khảo sát về những người thực sự nghèo, và do vậy trên 20% số người trong nhóm nghèo nhất chưa có bảo hiểm. Việt Nam cũng đang phải đối mặt với vấn đề “bỏ qua tầng lớp ở giữa”, với một tỷ lệ lớn những người không nghèo trong khu vực kinh tế phi chính thức chưa tham gia vào hệ thống bảo hiểm y tế quốc gia. ŸŸCải thiện các cơ chế theo dõi và đảm bảo trách nhiệm giải trình của các cơ sở chăm sóc  y tế. Nghị định 43 cho phép các đơn vị sự nghiệp được tự chủ về tài chính; các bệnh viện công lập hiện nay có thể huy động thu và giữ lại số thu. Tuy nhiên, tự chủ tăng lên chưa đi kèm với cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình tương ứng qua đánh giá và báo cáo về hiệu quả hoạt động. Một số chỉ tiêu ban đầu về chất lượng bệnh viện đã được xây dựng, nhưng chưa có nhiều tiến triển liên quan đến khuyến nghị về xây dựng hệ thống đảm bảo chất lượng (v.d. chứng nhận chất lượng) cho các cơ sở y tế công lập và tư nhân. Báo cáo CHUYÊN ngành 49 ŸŸNâng cao vai trò của khu vực tư nhân. Chính phủ đã đặt chỉ tiêu là số giường bệnh do  khu vực tư nhân cung cấp lên đến 20% vào năm 2020, nhưng đến nay chiến lược tổng thể về cách thức xây dựng và quản lý nhà nước việc khu vực tư nhân đầu tư về chăm sóc y tế hiện chưa rõ. Bên cạnh đó là những quan ngại về việc chưa có sân chơi công bằng làm điều kiện để khu vực tư nhân tham gia hiệu quả. ŸŸTăng cường các thông lệ mua sắm đấu thầu của khu vực công trong lĩnh vực y tế, theo dõi  và kiểm soát giá chăm sóc y tế. Theo Cục quản lý dược, 50% các địa phương cấp tỉnh đã áp dụng mua sắm thuốc tập trung. Chính phủ hiện đang trong quá trình triển khai mua sắm tập trung ở cấp quốc gia, nhằm nâng cao hiệu suất và ổn định giá thuốc trong khu vực công. Nhưng biểu phí bệnh viện chưa được cập nhật thường xuyên và nhìn chung đang bị lạc hậu. 50 Đánh giá Chi tiêu Công Tham khảo Health Strategy and Policy Institute Vietnam, Drug Administration of Vietnam, and World Health Organization (2011). “Assessment of National Medicines Policy (1996 - 2010) Implementation” Ministry of Health of Vietnam and the Health Partnership Group (HPG) (2015). Joint Annual Health Report (JAHR). Hanoi. Nguyen Khanh Phuong, Tran Thi Mai Oanh, Hoang Thi Phuong, Tran Van Tien, and Cheryl Cashin. “Assessment of systems for paying health care providers in Vietnam: Implications for equity, efficiency and expanding effective health coverage”, Global Public Health (2015), Vol 10, No. S1, S80-94. Nguyễn Khánh Phương. 2012. “Đánh giá nhanh về Phương thức chi trả Bảo hiểm y tế ở Việt Nam”. Bài trình bày tại Hội thảo Đánh giá Phương thức chi trả (1) tại Vĩnh Phúc. Tháng 6/2012.OECD (2014). “Health at a Glance: Asia/Pacific 2014”. OECD: Paris. Rannan-Eliya, R., et al. (2013). Equitap Working Paper. World Bank (2014). “Moving towards Universal Coverage of Social Health Insurance in Vietnam: Assessment and Options”. World Bank: Washington DC. Báo cáo CHUYÊN ngành 51 8 CHI TIÊU CÔNG TRONG NGÀNH KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ Thông điệp chính ŸŸ Kể từ năm 2000, ngân sách nhà nước (NSNN) dành cho khoa học và công nghệ (KH&CN) cơ bản đã đáp ứng được tỷ lệ quy định 2% tổng chi tiêu NSNN hàng năm và đã tạo điều kiện để việc phát triển KH&CN trở thành nhân tố quan trọng trong tăng trưởng kinh tế bền vững của đất nước. ŸŸ Việc thiếu thông tin về thực trạng sử dụng NSNN cho KH&CN làm cho cơ cấu phân bổ ngân sách cho KH&CN còn chưa thực sự hợp lý giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, giữa trung ương và địa phương cũng như giữa các địa phương. Điều này gây khó khăn cho Bộ KH&CN trong việc xây dựng kế hoạch chi tiêu của ngành. Bên cạnh đó, việc phân bổ chi phí cho các tổ chức KH&CN công lập chủ yếu vẫn theo chỉ tiêu biên chế, hoạt động thường xuyên mà chưa gắn với công trình, dự án. Điều này đã hạn chế sự năng động cũng như phát huy hiệu quả sử dựng vốn của các tổ chức này. ŸŸ Việc đổi mới, sắp xếp lại các tổ chức KH&CN theo hướng tự chủ tài chính là hướng đi đúng đắn. Tuy nhiên, tự chủ cần đi kèm với trách nhiệm giải trình và cơ chế minh bạch hóa, công khai hóa kết quả đầu ra. ŸŸ Mặc dù Luật KH&CN năm 2013 và các Nghị định của Chính phủ đã có nhiều cơ chế tài chính mới, nhưng việc triển khai vẫn còn chậm. Cơ chế cấp phát của các quỹ KH&CN quốc gia cũng chưa tạo điều kiện thu hút các nguồn lực bên ngoài cho hoạt động KHCN. Các ưu đãi tài chính hiện thời chưa đủ khuyến khích các doanh nghiệp và khu vực tư nhân tham gia vào nghiên cứu và ứng dụng KH&CN. 52 Đánh giá Chi tiêu Công Khuyến nghị chính ŸŸ Duy trì đầu tư cho KH&CN từ nguồn vốn NSNN theo tỷ lệ 2% tổng chi NSNN. Tập trung đầu tư NSNN cho phát triển KH&CN theo hướng công nghệ ưu tiên được xác định trong Chiến lược phát triển KH&CN, đặc biệt là các lĩnh vực nghiên cứu cơ bản, nghiên cứu chiến lược, chính sách và những lĩnh vực công ích do Nhà nước quy định. ŸŸ Tăng cường sự phối hợp giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ KH&CN và các địa phương trong việc phân bổ, tổ chức thực hiện, giám sát việc sử dụng NSNN cho đầu tư phát triển KH&CN. ŸŸ Từng bước chuyển việc bố trí kinh phí hoạt động thường xuyên sang việc thực hiện phương thức Nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ và khoán kinh phí theo hướng cạnh tranh để thực hiện nhiệm vụ KH&CN. Hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu đánh giá kết quả gắn với mức độ hoàn thành và chất lượng thực hiện nhiệm vụ được giao của các tổ chức KH&CN để nâng cao hiệu quả và trách nhiệm giải trình, từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế. ŸŸ Rà soát, đánh giá, sắp xếp lại các tổ chức KH&CN công lập theo hướng tự chủ. Kịp thời điều chỉnh, bổ sung các quy định cho phù hợp với thực tế, tạo điều kiện cho các tổ chức KH&CN công lập thực hiện đầy đủ quyền tự chủ gắn với tự chịu trách nhiệm. Có lộ trình giảm chi thường xuyên từ NSNN đối với những tổ chức KH&CN có hoạt động nghiên cứu ứng dụng. Từng bước chuyển sang phương thức hoạt động của doanh nghiệp đối với những tổ chức KH&CN có đủ điều kiện. ŸŸ Đẩy nhanh việc triển khai các cơ chế tài chính mới theo quy định tại Luật KH&CN năm 2013. Tăng cường vai trò của Quỹ Đổi mới công nghệ quốc gia và Quỹ Phát triển KH&CN quốc gia trong việc quản lý nguồn ngân sách hỗ trợ cho các nhiệm vụ KH&CN cấp quốc gia và thu hút nguồn lực ngoài ngân sách đầu tư cho KH&CN. Thực hiện các cơ chế ưu đãi tài chính cho doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư KH&CN, khuyến khích các doanh nghiệp thành lập Quỹ phát triển KH&CN. Báo cáo CHUYÊN ngành 53 1. Tổng quan 8.1. Đầu tư cho khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo đóng vai trò hết sức quan trọng cho Việt nam tiếp tục phát triển kinh tế - xã hội. Trong những năm 1990 và 2000, tăng trưởng GDP bình quân với tốc độ trên 7% mỗi năm đã nâng cao thu nhập đầu người và giảm nghèo cho hàng triệu người. Tuy nhiên, Việt Nam hiện đang tiến đến thời điểm có tính chất quyết định về phát triển kinh tế, khi tăng trưởng GDP giảm xuống làm tăng nguy cơ “bẫy thu nhập trung bình”. Tăng trưởng về năng suất sẽ tạo bước đột phá về tăng trưởng kinh tế cho Việt Nam. Trong đó, động lực quan trọng duy nhất để nâng cao năng suất chính là đổi mới sáng tạo KH&CN35. Mặc dù KH&CN ở Việt Nam phát triển khá mạnh, nhưng vẫn theo tư duy truyền thống là thiên về khoa học tự nhiên và chỉ có một số ít kết quả được thương mại hóa thành công. Việc đẩy mạnh đổi mới sáng tạo đòi hỏi phải cải thiện đáng kể về năng lực KH&CN, hướng tới các sản phẩm đầu ra phù hợp về mặt kinh tế và xã hội. Điều này bao hàm việc đổi mới các chính sách và cơ chế về quản lý chi tiêu công cho KH&CN, đồng thời khuyến khích đẩy mạnh chi tiêu cho nghiên cứu và phát triển (R&D) trong khu vực tư nhân. 8.2. Tác động của những thay đổi về chính sách tài chính cho KH&CN sau năm 2012, đặc biệt từ khi Luật khoa học và công nghệ năm 2013 được ban hành, phần nào được phản ánh qua việc Việt Nam tăng xếp hạng về Chỉ số đổi mới sáng tạo toàn cầu (GII) từ thứ 71 năm 2013 lên 52 vào năm 2015 trên tổng số 141 quốc gia. Luật KH&CN năm 2013 quy định về các phương thức đầu tư mới, các cơ chế tài chính và phát triển nguồn nhân lực, bao gồm cả tự chủ cho cán bộ nghiên cứu, “đặt hàng KH&CN”, các ưu đãi về thuế và tín dụng, quỹ KH&CN. Luật này cùng các văn bản pháp lý khác đã góp phần giảm trở ngại về mặt hành chính cho các nhà khoa học. Bằng chứng là thứ hạng trong Chỉ số đổi mới và sáng tạo toàn cầu (GII) được cải thiện, đặc biệt là các chỉ số thành phần về hiệu suất đổi mới sáng tạo và đầu ra đổi mới sáng tạo có thứ hạng cao. 8.3. Chương này tập trung vào ba vấn đề chính sách lớn như sau: mức độ đầy đủ và cân bằng về phân bổ chi tiêu công cho các hoạt động KH&CN, hiệu suất sử dụng nguồn lực công để phát triển KH&CN và tình hình triển khai các cơ chế tài chính mới nhằm sử dụng hiệu quả NSNN như đòn bẩy tăng vốn ngoài ngân sách cho KH&CN. So với chi tiêu công ở các ngành khác được thực hiện trong Báo cáo đánh giá chi tiêu công lần này, chi tiêu cho KH&CN tương đối nhỏ, chỉ bằng 2% tổng chi NSNN. Tầm quan trọng của chương này là ở chỗ làm sao để các chính sách chi tiêu công đem lại các sản phẩm khoa học hiệu quả, từ đó nâng cao năng suất, đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế và cuối cùng là tăng thu NSNN. Cũng cần lưu ý là do tính chất của các hoạt động KH&CN và do thiếu hệ thống theo dõi, đánh giá hiệu quả, nên dữ liệu về chi tiêu và đầu ra của KH&CN còn hạn chế và/hoặc chỉ được cập nhật một cách cục bộ, thiếu hệ thống,36 làm hạn chế những phân tích ở chương này. 8.4. Phần còn lại của chương được bố cục như sau: Phần 2 trình bày tổng quan về ngành và tìm hiểu về chi tiêu của khu vực công và tư nhân cho KH&CN song song với ba câu hỏi chính sách lớn. Phần 3 đưa ra những kết luận và khuyến nghị chính sách chính. Báo cáo Việt Nam năm 2035, công bố năm 2016. 35 Bộ dữ liệu do Bộ Tài chính cung cấp chỉ bao gồm chi tiêu công được thực hiện trong giai đoạn 2009 – 2012. Bộ Khoa học và Công  36 nghệ có dữ liệu về phân bổ ngân sách cho giai đoạn dài hạn. Tác động của những cải thiện đáng kể về chính sách sau năm 2012, đặc biệt sau khi Luật Khoa học và Công nghệ 2013 được ban hành, chưa được phân tích chi tiết do thiếu dữ liệu. 54 Đánh giá Chi tiêu Công 2. Chi tiêu cho khoa học công nghệ và các vấn đề chính sách chính Tổng quan về ngành 8.5. Khoa học và công nghệ đã được ghi nhận trong các văn bản của Nhà nước là một trong những “ưu tiên hàng đầu của quốc gia” nhằm đóng góp chính về tăng trưởng kinh tế bền vững và dài hạn của đất nước. Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam coi phát triển KH&CN và giáo dục là “quốc sách hàng đầu”. Luật KH&CN (Luật số 29/2013/QH-13 ban hành ngày 18/06/2013) đưa ra các cơ chế tài chính cho KH&CN nhằm giúp huy động một cách hiệu quả các nguồn lực xã hội cho KH&CN, bao gồm cơ chế đặt hàng với các nhà nghiên cứu, Quỹ phát triển KH&CN, phân bổ kinh phí cạnh tranh, phát triển thị trường KH&CN, v.v… Chiến lược phát triển KH&CN giai đoạn 2011 – 2020 của Việt Nam khẳng định KH&CN là then chốt để đảm bảo tăng trưởng kinh tế bền vững và dài hạn của quốc gia. Chiến lược37 đã xác định các hướng công nghệ ưu tiên, việc đầu tư cho các tổ chức KH&CN trọng điểm và những chỉ tiêu tổng quát. Chẳng hạn, đến năm 2020, giá trị của các sản phẩm công nghệ cao và khoa học ứng dụng phải chiếm 40% tổng sản lượng công nghiệp, tương đương 15% đến 16% GDP; tỷ lệ cán bộ nghiên cứu khoa học và cán bộ có chuyên môn KH&CN là 11 - 12 người trên 10.000 dân; 60 trung tâm nghiên cứu khoa học cơ bản và ứng dụng tầm cỡ quốc tế và 5.000 doanh nghiệp hoạt động về KH&CN; tổng đầu tư xã hội cho KH&CN đạt trên 2% GDP. 8.6. So sánh quốc tế cho thấy Việt Nam có nhiều tiềm năng phát triển năng lực khoa học công nghệ và đổi mới sáng tạo, nhưng chưa được đầu tư ở mức tối ưu. Điều đáng khích lệ là thứ hạng của Việt Nam về Chỉ số đổi mới sáng tạo toàn cầu (GII) đã được cải thiện từ hạng 76 năm 2013 lên hạng 52 trên 141 quốc gia vào năm 2015.38 Hệ số hiệu suất đổi mới sáng tạo cao giúp nâng cao thứ hạng GII tổng thể cho thấy khi đầu tư nhiều hơn cho KH&CN, quốc gia sẽ được hưởng lợi từ tiềm năng mạnh mẽ của lĩnh vực này. Tuy nhiên, Việt Nam đầu tư chưa nhiều cho nghiên cứu và phát triển so với các quốc gia khác, với tổng chi tiêu dành cho nghiên cứu và phát triển (GERD) chỉ chiếm 0,37% GDP năm 2013.39 Hình 8.1 cho thấy Việt Nam đầu tư cho nghiên cứu và phát triển thấp hơn Thái Lan, Ma-lay-xia và nhiều quốc gia có sự phát triển mạnh về KH&CN khác. Chiến lược phát triển KH&CN giai đoạn 2011 - 2020 được ban hành theo Quyết định số 418/QĐ-TTg, của TTCP, được phê duyệt  37 tháng 4/2012. Nguồn lấy từ báo cáo “Chỉ số đổi mới sáng tạo toàn cầu 2013” và Chỉ số đổi mới sáng tạo toàn cầu 2015”. GII phụ thuộc vào hai  38 chỉ số con, Chỉ số con về đầu ra đổi mới sáng tạo và Chỉ số con về đầu vào đổi mới sáng tạo, mỗi chỉ số con lại dựa trên các trụ cột chính. Năm trụ cột về đầu vào thể hiện các yếu tố của nền kinh tế quốc gia nhằm tạo điều kiện cho các hoạt động đổi mới sáng tạo: (1) thể chế, (2) vố con người và nghiên cứu, (3) cơ sở hạ tầng, (4) mức độ phát triển của thị trường, và (5) mức độ phát triển kinh doanh. Hai trụ cột về dầu ra thể hiện các bằng chứng thực tế về đầu ra đổi mới sáng tạo: (6) đầu ra công nghệ và kiến thức; và (7) đầu ra sáng tạo. Trong số các chỉ số trụ cột, GII tổng thể lấy trung bình điểm các chỉ số con về đầu vào và đầu ra, còn hệ số hiệu suất đổi mới sáng tạo là tỷ lệ giữa Chỉ số con về đầu ra và Chỉ số con về đầu vào. Nguồn: Tính toán từ số liệu của Bộ Khoa học và Công nghệ  39 Báo cáo CHUYÊN ngành 55 Hình 8.1: Tỷ lệ tổng chi tiêu trong nước cho nghiên cứu và phát triển so với GDP tại các quốc gia Đông Nam Á và một số quốc gia lựa chọn, số liệu năm 2000 - 2010 hoặc năm gần nhất có dữ liệu % 2010 2000 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 c ) ) n ) c p a h ) c ) ) n ) ) ) ) ) ) ) ) uố 009 009 t Bả 008 Đứ Phá a-đ An 2009 Quố 2008 2007 a-xi 007 2002 007 2002 009 004 002 002 à n Q 00, 2 02, 2 hậ 0, 2 C n c a- uố 01, ng 02, 02, Br ộ (2 m ( 2, 2 n ( 1, 2 2, 2 ia (2 o (2 0 0 0 H 20 20 N 0 0 q 0 Tru 20 20 Đ a 0 iệ 0 0 ch Là ( ( (2 ng (2 ( ( Ấn iệt N in (2 ến Đ ia (2 ey (2 pu- a Kỳ -po -lia Vươ i-lân - xia i Lan V -p Mi ê-x -n m- a y y Ho g-g râ uD la á i-lí p ô- n Bru Ca -xt Ni a- Th Ph Sin Ốt M In -đ Nguồn: UNESCO, OECD, MASTIC trong ‘Đánh giá của OECD - Ngân hàng Thế giới về Khoa học, Công nghệ và Đổi mới sáng tạo ở Việt Nam’ (2014). Ghi chú: Dữ liệu mới nhất cho Việt Nam là 0,37% GDP (2013). 8.7. Việt Nam có một mạng lưới đông đảo các tổ chức KH&CN trong các lĩnh vực KH&CN khác nhau. Theo Bộ KH&CN, tính đến ngày 15/11/2014, số tổ chức đã đăng ký hoạt động KH&CN là 2.490 tổ chức, gồm 1.101 tổ chức công lập và 1.389 tổ chức ngoài công lập. Bên cạnh các tổ chức đăng ký hoạt động KH&CN còn có hệ thống các cơ sở giáo dục đại học, bao gồm các trường đại học, học viện và cao đẳng cũng được phép thực hiện các hoạt động nghiên cứu và phát triển. 8.8. Việt Nam xếp thứ hạng cao trong khu vực về số cán bộ nghiên cứu trên một triệu dân. Theo số liệu thống kê tổng hợp từ Điều tra R&D ở Việt Nam do Bộ KH&CN thực hiện và Điều tra doanh nghiệp do Tổng cục thống kê (TCTK) thực hiện vào các năm 2012 và 2014, Việt Nam có gần 135.000 người tham gia hoạt động nghiên cứu và phát triển (tương đương với 62.000 cán bộ nghiên cứu toàn thời gian quy đổi (FTE)) vào năm 2011 và gần 165.000 người tham gia hoạt động nghiên cứu và phát triển vào năm 2013.40 Trong khi đó, Sing-ga-po (theo số liệu năm 2009) đứng đầu khu vực với 6.905 cán bộ nghiên cứu trên một triệu dân, Việt Nam (2011) đứng thứ hai với khoảng cách xa là 1.198 cán bộ nghiên cứu, nhưng tỷ lệ này cao hơn rất nhiều với các quốc gia láng giềng khác như In-đô-nê-xia (2009) có 173 cán Số liệu trích tại sách Khoa học và Công nghệ Việt Nam năm 2013 và sách Khoa học và Công nghệ Việt Nam năm 2014 của Nhà xuất 40 bản khoa học và kỹ thuật. 56 Đánh giá Chi tiêu Công bộ nghiên cứu và Phi-líp-pin (2007) có 130 cán bộ nghiên cứu trên một triệu dân.41 Hầu hết cán bộ nghiên cứu của Việt Nam có bằng đại học trở lên (96%) và làm việc tại khu vực công (85%). Trong đó, 23% làm việc tại các tổ chức nghiên cứu công lập, 45% làm việc tại các cơ sở giáo dục đại học và 17% làm việc cho các doanh nghiệp.42 Hình 8.2: Chỉ số về chuyên môn hóa và mức độ tác động về mặt khoa học của Việt Nam, 2000 - 2010 Khoa học & công nghệ chung Tác động cao Y học lâm sàng Xây dựng, môi trường & thiết kế Khoa học môi trường & trái đất Nghiên cứu lịch sử Nghiên cứu y sinh học Tác động khoa học Mức thế giới Công trình Y tế công cộng & Nông lâm Toán & Vật lý học & dịch vụ y tế Sinh học ngư nghiệp thống kê Kinh tế học & Khoa học xã hội thiên văn học kinh doanh Công nghệ chiến lược và tạo điều kiện Hoá học Tác động thấp Công nghệ thông tin và truyền thông Không chuyên môn hóa Mức thế giới Chuyên môn hóa Chỉ số chuyên môn hóa 8.9. Việt Nam có thế mạnh ở một số lĩnh vực nghiên cứu chuyên ngành như nông nghiệp, toán học, y tế và sinh học. Các số liệu thống kê về các công bố KH&CN của Việt nam tại các tạp chí quốc tế đăng ký trên cơ sở dữ liệu Scopus trong giai đoạn 2000 – 2014 cho thấy các lĩnh vực toán học, vật lý, y học lâm sàng, nông nghiệp và khoa học máy tính là thế mạnh của Việt Nam. Hình 8.2 cho thấy về mức độ tác động và chuyên môn hóa trên toàn cầu (so sánh về tỷ lệ công bố KH&CN quốc tế và trích dẫn từ các tác giả của Việt Nam với các tác giả khác trên toàn cầu), các lĩnh vực đứng đầu về chuyên môn hóa của Việt Nam là toán học, thống kê học, nông nghiệp, ngư nghiệp và lâm nghiệp. Y học lâm sàng là ngành khoa học Việt Nam chưa đạt trình độ chuyên môn hóa cao, nhưng nghiên cứu được công bố có chỉ số tác động tương đối cao. 8.10. Số lượng công bố KH&CN quốc tế và đơn xin cấp bằng sáng chế của Việt Nam có tăng nhưng vẫn khiêm tốn, khiến cho Việt Nam còn xa mới trở thành “tiên phong về KH&CN”. Bảng 8.1 cho thấy Việt Nam đã cải thiện được thứ hạng về số lượng công bố KH&CN quốc tế từ 73 trong giai đoạn 2001 - 2005 lên đến 59 năm 2010 – 2014. Tuy nhiên, số lượng công bố KH&CN của các nhà nghiên cứu Việt Nam trên các tạp chí quốc Nguồn về số lượng cán bộ nghiên cứu lấy của UNESCO, số lượng các tổ chức KH&CN lấy từ khảo sát về nghiên cứu và phát triển  41 năm 2012 do Bộ KH&CN thực hiện, và khảo sát doanh nghiệp năm 2012 do Tổng cục Thống kê thực hiện. Số liệu cán bộ NC&PT trong năm 2013 được tổng hợp từ số liệu Điều tra R&D ở Việt Nam do Bộ KH&CN thực hiện và Điều tra doanh 42 nghiệp do Tổng cục thống kê (TCTK) thực hiện vào năm 2014. Báo cáo CHUYÊN ngành 57 tế vẫn thấp. Từ năm 2010 đến năm 2014, Việt Nam có 9.976 công bố KH&CN quốc tế, cách xa so với Trung Quốc xếp thứ hai với trên 1 triệu công bố quốc tế trong cùng thời kỳ và thậm chí cách xa so với Ma-lay-xia (xếp thứ 38) và Thái Lan (xếp thứ 43), với số lượng công bố quốc tế cao gần gấp năm lần so với Việt Nam trong cùng thời kỳ. Theo số liệu của Cục Thông tin khoa học và công nghệ quốc gia (NASATI), trong số 20 tổ chức của Việt Nam có số lượng công bố KH&CN quốc tế cao nhất, đứng đầu là Viện Hàn lâm KH&CN Việt Nam, ngoài ra còn có 17 Viện, trường đại học và 2 bệnh viện. Đơn đề nghị cấp bằng sáng chế quốc tế của Việt Nam rất thấp, nhưng số lượng đăng ký bằng sáng chế và nhãn hiệu ở trong nước có tăng trong thời gian gần đây. Hình 8.3 cho thấy số lượng đơn đề nghị cấp bằng sáng chế của công dân Việt Nam tăng hàng năm, nhưng chỉ chiếm 10% tổng số đơn. Số lượng bằng sáng chế được cấp thậm chí còn thấp hơn, chỉ bằng 5% tổng số. Trong khi đó, số lượng bằng độc quyền giải pháp hữu ích của công dân Việt Nam chiếm đến 65% tổng số giải pháp hữu ích được cấp. Bảng 8.1: Thứ hạng của Việt Nam về công bố KH&CN quốc tế Thứ hạng trên Tỷ lệ (%) so với Giai đoạn Số lượng công bố thế giới thế giới 2001 - 2005 73 2.506 0,039 2006 - 2009 66 3.863 0,060 2010 - 2014 59 9.976 0,106 Nguồn: Cục Thông tin khoa học và công nghệ quốc gia (NASATI) (trích từ trang điện tử khoa học, ngày 20 tháng 3 năm 2015). Hình 8.3. Đơn sáng chế và văn bằng bảo hộ được cấp ở Việt Nam Số đơn đăng ký sáng chế và số bằng độc quyền sáng chế Số đơn đăng ký giải pháp hữu ích và số bằng độc quyền đã được cấp chia theo quốc tịch người nộp đơn đã được cấp chia theo quốc tịch người nộp đơn 127 3,960 104 3,726 114 3,577 84 100 168 3,387 3,276 120 246 2,995 76 100 227 2,641 2,632 215 193 198 1,970 160 133 1,203 1,332 120 116 945 980 74 66 793 59 691 627 677 45 49 48 45 46 625 35 306 29 301 40 382 45 443 59 487 36 36 33 196 44 219 34 204 39 258 29 25 27 19 23 23 28 20 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Số đơn do người Việt Nam đăng ký Số đơn do người Việt Nam đăng ký Số bằng đã cấp cho người Việt Nam Số bằng đã cấp cho người Việt Nam Số đơn do người nước ngoài đăng kí Số đơn do người nước ngoài đăng kí Số bằng đã cấp cho người nước ngoài Số bằng đã cấp cho người nước ngoài Nguồn: Cục Sở hữu trí tuệ Việt Nam 58 Đánh giá Chi tiêu Công Câu hỏi chính sách 1: Chi tiêu công cho KH&CN đã cân bằng chưa? 8.11. Kể từ năm 2000, NSNN chi cho KH&CN cơ bản đã đáp ứng được tỷ lệ quy định 2% trong tổng chi tiêu NSNN hàng năm, nếu tính cả chi tiêu cho KH&CN trong lĩnh vực an ninh quốc phòng và dự phòng. Số liệu dự toán của Bộ KH&CN cho thấy trong giai đoạn 2009 – 2014, bình quân hàng năm ngân sách cho KH&CN chiếm 1,51% tổng chi tiêu NSNN, tuy nhiên tỷ lệ này có xu hướng giảm, đến năm 2014 là 1,36% tổng chi NSNN. Nếu tính cả chi tiêu cho KH&CN trong chi an ninh quốc phòng và số dự phòng thì tỷ lệ này đạt 2% tổng chi NSNN. Trong khi đó, số liệu của Bộ Tài chính cho thấy tỷ lệ chi theo số quyết toán43 cho KH&CN trên tổng chi NSNN chỉ đạt khoảng từ 0,96% năm 2009 và 0,87% năm 2012.44 Điều này có thể được hiểu là, do hoạt động nghiên cứu khoa học có “độ trễ” nhất định và do việc quyết toán ngân sách cho các nhiệm vụ KH&CN chỉ được thực hiện khi có có kết quả nghiên cứu, nghĩa là sau khi kết thúc quá trình nghiên cứu, nên số quyết toán thường thấp hơn số phân bổ ngân sách KH&CN hàng năm. Ngoài ra, có thể một tỷ lệ kinh phí phân bổ cho KH&CN được sử dụng không đúng mục đích nên đã được quyết toán sang hạng mục khác ngoài KH&CN. Mặc dù thực chi cho KH&CN đã tăng nhẹ trong năm năm qua, nhưng tỷ lệ chi ngân sách cho KH&CN trên tổng chi NSNN và trên GDP đang giảm, nếu trừ đi phần chi cho KH&CN trong chi cho an ninh quốc phòng và phần dự phòng. 8.12. Chi NSNN cho KH&CN ở cấp trung ương có mức độ chênh lệch giữa số phân bổ và số quyết toán ít hơn. Hình 8.4 cho thấy, trong giai đoạn 2009 –2012, tổng chi tiêu ngân sách cho KH&CN trong năm 2012 tăng đột biến. Điều này có thể giải thích bằng chu kỳ ngân sách 5 năm bắt đầu từ năm 2011. Nguồn vốn phân bổ mới cho các đề tài/dự án nghiên cứu tại năm đầu tiên của chu kỳ thường bắt đầu muộn trong năm đó hoặc bị trễ lại đến năm thứ hai, dẫn đến tăng mạnh trong năm sau. Phân bổ cho chi đầu tư phát triển của cấp địa phương có xu hướng tăng lên và đặc biệt từ năm 2010 cao hơn cấp trung ương. Tuy nhiên, giá trị quyết toán đầu tư ở cấp địa phương chỉ bằng 19 – 22% giá trị phân bổ. Trong khi đó, tỷ lệ này ở cấp trung ương là 58 – 68% qua các năm, riêng năm 2012 đạt 91%. Mặc dù chi thường xuyên tương đối ổn định và đạt mức quyết toán cao ở cả hai cấp. Thực chi theo quyết toán trong hệ thống kế toán của Bộ Tài chính. 43 Tính toán dựa trên bộ dữ liệu cung cấp cho Đánh giá chi tiêu công của Bộ Tài chính 44 Báo cáo CHUYÊN ngành 59 Hình 8.4. Chi tiêu KH&CN theo loại hình và theo cấp, triệu đồng Tổng chi tiêu công cho KHCN Tổng chi đầu tư cho KHCN 9,000,000 9,000,000 8,000,000 8,000,000 7,000,000 7,000,000 6,000,000 6,000,000 5,000,000 5,000,000 4,000,000 4,000,000 3,000,000 3,000,000 2,000,000 2,000,000 1,000,000 1,000,000 - - Phân bố Quyết toán Phân bố Quyết toán Phân bố Quyết toán Phân bố Quyết toán Trung ương Địa phương Trung ương Địa phương 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Tổng chi thường xuyên cho KHCN 9,000,000 8,000,000 7,000,000 6,000,000 5,000,000 4,000,000 3,000,000 2,000,000 1,000,000 - Phân bố Quyết toán Phân bố Quyết toán Trung ương Địa phương 2009 2010 2011 2012 Nguồn: Tính toán dựa trên dữ liệu của Bộ KH&CN (số phân bổ) và dữ liệu phục vụ Đánh giá chi tiêu công của Bộ Tài chính (số quyết toán) 8.13. Mặc dù dữ liệu phân bổ NSNN cho KH&CN cho thấy tỷ lệ phân bổ giữa trung ương và địa phương là khoảng 65:35, nhưng số liệu quyết toán cho thấy tỷ lệ quyết toán thực tế là 75:25 và trong tổng số quyết toán chi ĐTPT cho KH&CN, chi ĐTPT ở cấp trung ương chiếm trên 75%. Hình 8.5 cho thấy tỷ lệ phân bổ giữa trung ương và địa phương được duy trì ở mức ổn định là 65:35. Tuy nhiên, trung ương có quyết toán chi cao hơn, làm cho tỷ lệ thực tế giữa trung ương và địa phương là khoảng 75:25. Chi thường xuyên ở cấp trung ương cao gấp gần 3 lần cấp địa phương. Điều này có thể lý giải bằng thực tế là hầu hết nhân sự làm nghiên cứu khoa 60 Đánh giá Chi tiêu Công học nằm ở các viện nghiên cứu trực thuộc cấp trung ương. Mặc dù không có biến động đáng kể về chi thường xuyên ở cả hai cấp, nhưng có sự chênh lệch lớn về tỷ lệ chi đầu tư. Cấp trung ương có tỷ lệ quyết toán chi đầu tư cao hơn 1,5 lần so với tỷ lệ phân bổ, trong khi tỷ lệ này ở cấp địa phương chỉ bằng ½. Hình 8.5. Tỷ lệ chi tiêu KH&CN trên tổng NSNN cho KH&CN theo lĩnh vực và theo cấp, % Tổng chi tiêu công cho KHCN Tổng chi đầu tư cho KHCN 90% 90% 80% 80% 74% 76% 80% 75% 70% 63% 70% 64% 60% 73% 60% 53% 71% 50% 63% 47% 50% 50% 50% 66% 78% 40% 37% 36% 40% 77% 54% 46% 30% 26% 30% 25% 37% 24% 46% 20% 20% 34% 29% 20% 27% 10% 22% 10% 23% 0% 0% Phân bố Quyết toán Phân bố Quyết toán Phân bố Quyết toán Phân bố Quyết toán Trung ương Địa phương Trung ương Địa phương 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Tổng chi thường xuyên cho KHCN 90% 80% 76% 76% 74% 74% 70% 60% 76% 71% 50% 79% 40% 75% 30% 24% 24% 26% 26% 20% 29% 24% 10% 25% 21% 0% Phân bố Quyết toán Phân bố Quyết toán Trung ương Địa phương 2009 2010 2011 2012 Nguồn: Tính toán dựa trên dữ liệu của Bộ KH&CN (số phân bổ) và dữ liệu phục vụ Đánh giá chi tiêu công của Bộ Tài chính (số quyết toán). 8.14. Dữ liệu quyết toán cho thấy có một số khó khăn trong việc giải ngân vốn chi đầu tư, đặc biệt là ở một số địa phương phân bổ NSNN cho KH&CN lớn. Theo số liệu phân bổ của Bộ KH&CN, địa phương dành 60% cho chi đầu tư phát triển, dù thực tế chi chỉ khoảng 30%. Trong năm 2012, Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh (Tp. HCM) chiếm trên một phần ba tổng số phân bổ ngân sách KH&CN cho địa phương.45 Tuy nhiên, theo số liệu của Bộ Tài chính, số quyết toán chi tiêu của Hà Nội và Tp. HCM lần lượt chỉ bằng 16% và 26% số phân bổ cho hai địa phương đó. Số liệu này thấp hơn nhiều so với tỷ lệ bình quân tương ứng là 46% của 63 tỉnh Nguồn: Số liệu của Bộ KH&CN 45 Báo cáo CHUYÊN ngành 61 thành.46 Nếu giả sử chi thường xuyên không thay đổi, số liệu quyết toán thấp cho thấy có thể các thành phố đó hoặc không sử dụng phần lớn ngân sách phân bổ cho chi đầu tư hoặc không chi cho các đề tài/dự án KH&CN. Thực trạng này gây mất cân đối về nguồn ngân sách giữa các đơn vị sử dụng ngân sách cho KH&CN. 8.15. Khoảng 13% ngân sách hàng năm dành cho KH&CN được phân bổ cho một số lượng lớn các nhiệm vụ KH&CN cấp quốc gia. Việc thiếu hệ thống theo dõi, giám sát gây khó khăn cho việc đánh giá về chất lượng và tác động của các nhiệm vụ đó. Bộ KH&CN điều hành tổng chi ngân sách KH&CN của tất cả các bộ ngành và trực tiếp quản lý các nhiệm vụ KH&CN cấp quốc gia, chiếm khoảng 13% chi ngân sách cho KH&CN.47 Mặc dù Bộ KH&CN phân bổ chi tiêu khác cho KH&CN cho các bộ ngành, nhưng việc quản lý khoản chi này thuộc quyền của các bộ ngành và các trường đại học/tổ chức KH&CN công lập trực thuộc mỗi Bộ.48 Trong giai đoạn 9 năm (2006 – 2014), bình quân hàng năm Nhà nước chi 9.320 tỷ đồng (440 triệu USD) cho KH&CN. Vấn đề cần lưu ý là các chương trình nghiên cứu cấp nhà nước được xác định cho giai đoạn 5 năm, nhưng được triển khai theo các khung thời gian khác nhau, chủ yếu trong vòng hai đến ba năm. Theo Bộ KH&CN, trong giai đoạn 2011 – 2014, có trên 1.300 dự án nghiên cứu thuộc 24/27 chương trình cấp nhà nước với tổng ngân sách lên đến gần 3,45 ngàn tỷ đồng, tương đương 157 triệu USD. Ngoài ra, còn có 15 chương trình trọng điểm cấp quốc gia với 551 nhiệm vụ KH&CN được phân bổ 1,98 ngàn tỷ đồng, tương đương 90 triệu USD. Bình quân, mỗi nhiệm vụ KH&CN cấp quốc gia được nhận 133.000 USD để triển khai trong hai năm. Bên cạnh đó, Bộ KH&CN cũng phê duyệt và/hoặc bố trí ngân sách cho hàng trăm nhiệm vụ KH&CN độc lập cấp quốc gia và hàng ngàn nhiệm vụ KH&CN cấp bộ có ngân sách nhỏ hơn rất nhiều. Việc thiếu hệ thống theo dõi, giám sát đã gây khó khăn trong việc đánh giá tác động của các dự án đó đối với xã hội. 8.16. Bảng 8.2 cho thấy trong năm 2013, trong số 13 nghìn tỷ đồng đầu tư cho Nghiên cứu và phát triển, NSNN chiếm chủ yếu ở mức 56%, tiếp theo là các doanh nghiệp trong nước (40%), trong đó chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước đầu tư. Một điều cần lưu ý là tỷ lệ 40% đó chủ yếu đến từ các Tập đoàn nhà nước lớn. Cụ thể, trong năm 2013, Tập đoàn Viettel – một DNNN về viễn thông – đã đầu tư 2.500 tỷ đồng cho nghiên cứu và phát triển, còn Tập đoàn Dầu khí Việt nam – một DNNN về dầu và khí – đã đầu tư 2.000 tỷ đồng cho nghiên cứu và phát triển.49 Điều đó cho thấy các doanh nghiệp ngoài quốc doanh vẫn chưa hiện diện trên bức tranh Nghiên cứu và phát triển ở Việt Nam. Hiện đang rất cần một cơ chế hiệu quả để thu hút khu vực doanh nghiệp tư nhân đầu tư cho KH&CN. 46 Nguồn: Số liệu phục vụ Đánh giá chi tiêu công của Bộ Tài chính 47 Nguồn: Số liệu của Bộ KH&CN 48 Hiện đang có rất nhiều hình thức phân quyền cho từng trường đại học/ tổ chức KH&CN công lập tại các bộ, ngành. Các trường  đại học với vai trò làm trung tâm nghiên cứu vẫn là một hiện tượng mới ở Việt Nam vì hầu hết nghiên cứu được thực hiện ở các tổ chức KH&CN công lập. Dữ liệu thu thập cho Đánh giá chi tiêu công cho thấy mức chi bình quân ở các trường đại học là khoảng 24 triệu USD mỗi năm – được chia ra cho các tổ chức KH&CN công lập và các trường đại học ở mức tương ứng là 90% và 10%. Tại hầu hết các quốc gia có hiệu quả hoạt động nghiên cứu cao, các trường đại học đóng vai trò hết sức quan trọng trong phát triển KH&CN, qua phối hợp với đối tác ở các ngành công nghiệp. 49 Nguồn: Bộ KH&CN 62 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 8.2. Chi tiêu cho nghiên cứu và phát triển theo khu vực và nguồn vốn năm 2013 Đơn vị: Tỷ đồng Nguồn vốn Khu vực Tổng NSNN Doanh Đại học Khác FDI TW ĐP nghiệp Tổng (tỷ đồng) 13.391 4.277 3.204 110 5.353 245 202 Tổng (%) 31,9% 23,9% 0,8% 40,0% 1,8% 1,5% Tổ chức KH&CN công lập 4.821 3.285 436 14 757 188 141 Đại học 712 487 74 94 17 19 21 Đơn vị sự nghiệp 530 174 297 0 52 1 8 Đơn vị hành chính 306 96 177 1 19 4 9 Doanh nghiệp 6.927 193 2207 0 4.500 50 15 12 Tổ chức phi chính phủ 95 43 13 1 8 17 12 Nguồn: Khoa học và Công nghệ Việt Nam 2013, NXB Khoa học và Công nghệ, 2014. Câu hỏi chính sách 2: Cơ chế cấp vốn cho KH&CN đã đảm bảo hiệu suất và trách nhiệm giải trình chưa? 8.17. Nguồn NSNN chi cho KH&CN của Việt Nam được phân cấp theo chiều dọc cho các địa phương và theo chiều ngang cho các bộ ngành khác mà chưa có một cơ chế theo dõi hiệu quả ở cấp trung ương. Chu trình ngân sách áp dụng thống nhất (kể cả cho KH&CN) diễn ra từ 15 tháng 5 đến 31 tháng 12 năm trước. Đầu năm, Bộ KH&CN ban hành hướng dẫn về lập kế hoạch và dự toán ngân sách KH&CN cho năm tiếp theo, dựa trên số thực hiện của năm trước. Dựa vào hướng dẫn của Bộ KH&CN và căn cứ vào các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên do Thủ tướng ban hành đầu thời kỳ ổn định ngân sách, các bộ ngành và địa phương lập kế hoạch hoạt động và dự toán chi ngân sách cho KH&CN của mình cho năm tiếp theo và gửi về Bộ KH&CN. Bộ KH&CN tổng hợp toàn bộ các kế hoạch và dự toán ngân sách KH&CN trên cơ sở “2% tổng chi ngân sách nhà nước” theo quy định tại Luật KH&CN năm 2013. Tuy nhiên, tổng số dự toán ngân sách cho KH&CN do Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KH&ĐT) và Bộ Tài chính tổng hợp trình Thủ tướng Chính phủ luôn thấp hơn hạn mức 2%. Sự chênh lệch này được giải thích là dành để chi KH&CN trong chi an ninh quốc phòng và dự phòng. Tương tự ở địa phương, công tác lập kế hoạch NSNN cho KH&CN do Sở Khoa học và Công nghệ (Sở KH&CN) chủ trì theo hướng dẫn của Sở Tài chính về chi thường xuyên, và của Sở Kế hoạch và Đầu tư (Sở KH&ĐT) về chi đầu tư. Mặc dù Bộ KH&CN có nhiệm vụ luật định là phải lập kế hoạch ngân sách hàng năm cho toàn ngành, nhưng Bộ chỉ quản lý các chương trình nghiên cứu cấp nhà nước (chiếm khoảng 13% tổng chi tiêu cho KH&CN) và chi tiêu của Bộ. Hiện chưa có cơ chế báo cáo giúp Bộ KH&CN theo dõi chi tiêu thực tế cho KH&CN tại các địa phương và bộ ngành khác để làm cơ sở lập kế hoạch ngân sách cho năm tiếp theo. Điều này dẫn đến thực trạng là có sự khác biệt đáng kể giữa số quyết toán và số phân bổ qua các năm như đã trình bày ở trên. Do Viettel và Petro Việt Nam chi lần lượt là: Viettel – 2.500 tỷ đồng và Petro Việt Nam – 2.000 tỷ đồng 50 Báo cáo CHUYÊN ngành 63 8.18. Kể từ năm 2000, khoảng 2% tổng chi NSNN hàng năm đã được phân bổ cho các hoạt động KH&CN, gồm cả chi KH&CN trong chi cho an ninh quốc phòng và chi dự phòng. Tỷ lệ này dường như được hiểu là được áp dụng đồng đều cho cả trung ương và địa phương. Trong giai đoạn 2000 – 2014, Nhà nước đảm bảo ngân sách hàng năm cho KH&CN (chi tiêu công cho KH&CN) ở mức khoảng 2%, theo dữ liệu của Bộ KH&CN. Tuy nhiên, dường như có sự hiểu lầm về quy định 2% khi áp dụng ở các địa phương (các tỉnh thành). Luật không yêu cầu phải áp dụng mức chi 2% cho KH&CN đồng đều cho trung ương và địa phương. Trong thực tế, hầu hết các địa phương đều phân bổ 0,5 – 1,2% ngân sách địa phương cho các hoạt động KH&CN.51 Vì ngân sách của địa phương được hạch toán riêng ở mỗi địa phương, nên hiện chưa có cơ chế phối hợp giữa các địa phương để thực hiện các dự án đầu tư đem lại tác động lớn. Do nhu cầu lớn cho các nội dung chi thường xuyên khác nhau, các địa phương còn sử dụng ngân sách KH&CN cho các hoạt động ngoài KH&CN và ghi chi vào mục “chi khác” cho KH&CN. Bảng 8.3 cho thấy các địa phương không chi nhiều cho lương và tiền công vì số lượng cán bộ KH&CN còn thấp, nhưng ghi chi từ 11% đến 22% ngân sách KH&CN cho các hoạt động “chi khác”. Trong khi đó, tỷ lệ các nội dung “chi khác” ở cấp trung ương khá nhỏ trong những năm qua. Mặc dù các Sở KH&CN có vai trò trong việc xúc tiến KH&CN ở cấp địa phương, nhưng mức “chi khác” cao cho KH&CN ở cấp địa phương là điều không bình thường và do vậy cần được tìm hiểu thêm. Có khả năng là chỉ một phần số chi trong báo cáo thực sự có liên quan đến nghiên cứu hoặc các đầu ra KH&CN khác. Bảng 8.3. Cơ cấu chi thường xuyên theo cấp giai đoạn 2009 – 2012 Chi mua hàng Năm Chi lương và tiền công Chi khác hóa dịch vụ 2009 12% 82% 6% 2010 14% 81% 5% Cấp trung ương 2011 15% 80% 5% 2012 16% 77% 7% 2009 6% 81% 13% 2010 6% 74% 20% Cấp địa phương 2011 7% 71% 22% 2012 8% 81% 11% Nguồn: Bộ dữ liệu phục vụ Đánh giá chi tiêu công của Bộ Tài chính. 8.19. Cơ chế phân bổ cho các tổ chức KH&CN công lập đã được thay đổi theo hướng yêu cầu các tổ chức này phải chuyển đổi để tự chủ hơn về tài chính. Mặc dù hai phần ba trong số 642 tổ chức KH&CN công lập đã được duyệt đề án chuyển sang hoạt động tự chủ theo Nghị định số 115/2005/NĐ-CP, nhưng quá trình chuyển đổi vẫn còn chậm và gặp nhiều trở ngại. Về nguyên tắc, các tổ chức KH&CN công lập được chuyển đổi có quyền tự chủ về nhiệm vụ nghiên cứu, về quản lý tài chính và tài sản, về cơ cấu tổ chức, nhân sự và hợp tác quốc tế. Tuy nhiên, sự thiếu nhất quán trong các văn bản quy phạm pháp luật khiến cho các tổ chức KH&CN công lập đã chuyển đổi không thể thực hiện tự chủ ở các nội dung trên. Các đơn vị đó không được phép sử dụng tài sản để thế chấp vay nợ và gặp khó khăn trong việc tuyển Chỉ có tỉnh Quảng Ninh phân bổ gần 4% ngân sách cho KH&CN. Tuy nhiên, mức chênh trên chủ yếu được sử dụng để phát triển  51 hệ thống chính quyền điện tử cho địa phương, chứ không thuần túy dành cho KH&CN. 64 Đánh giá Chi tiêu Công dụng các chuyên gia quốc tế hoặc chuyên gia đầu ngành do định mức chi lương thấp. Hiệu quả hoạt động yếu kém của các tổ chức KH&CN công lập đó cũng khiến họ khó có thể cạnh tranh và tồn tại trên thị trường. Nghị định số 16/2015/NĐ-CP mới ban hành về cơ chế tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp đã mở ra lộ trình giảm hỗ trợ từ ngân sách cho các tổ chức đó. Quy định mới cho phép các đơn vị sự nghiệp được tự chủ cao hơn về hoạt động và tài chính, bằng cách chuyển từ phân bổ dự toán theo nhiệm vụ sang đặt hàng hàng hóa và dịch vụ công và thực hiện cơ chế khoán chi thực hiện nhiệm vụ KH&CN sử dụng NSNN. Nghị định 54/2016/ NĐ-CP vừa được ban hành về tự chủ trong hoạt động của các tổ chức KH&CN công lập thay thế cho Nghị định số 115/2005/NĐ-CP trên cơ sở các nguyên tắc, quy định chung về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP. Theo quy định mới này, các tổ chức nghiên cứu công lập có hoạt động nghiên cứu ứng dụng phải thực hiện tự chủ tài chính cho các hoạt động này. Các tổ chức này cũng thực hiện cơ chế tài chính như các doanh nghiệp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động. Đây là một bước tiến mới nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các tổ chức này. 8.20. Hệ thống phân bổ ngân sách cho nghiên cứu trước năm 2014 chủ yếu dựa trên quyền thụ hưởng ngân sách của các đơn vị dự toán mà ít chú trọng đến hiệu quả hoạt động và trách nhiệm giải trình của các tổ chức này. Nội dung chi tiêu chính – chi lương cho cán bộ nghiên cứu – được chi trả từ đầu và có thể được dự toán dễ dàng dựa trên các quy định liên quan về công chức viên chức. Bộ Tài chính và Bộ KH&CN đã ban hành Thông tư liên tịch số 121/2014/TTLT-BTC-BKHCN ngày 25/8/2014 hướng dẫn xây dựng dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí thực hiện nhiệm vụ thường xuyên theo chức năng của tổ chức KH&CN công lập. Theo đó, kinh phí NSNN cho tiền lương, tiền công và tiền chi hoạt động bộ máy của các tổ chức KH&CN công lập được phân bổ trong dự toán nhiệm vụ thường xuyên theo chức năng của các tổ chức này. Ngoài ra, ngân sách được phân bổ theo ba loại nhiệm vụ KH&CN cấp quốc gia, cấp bộ hoặc tỉnh và cấp cơ sở. Các nhiệm vụ đó phải tuân thủ một quy trình lựa chọn theo 3 hình thức: tuyển chọn, giao trực tiếp hay tài trợ từ quỹ. Các nhiệm vụ KH&CN cấp quốc gia được lựa chọn thông qua cạnh tranh hoặc giao trực tiếp từ năm 2006. Tuy nhiên, đối với các nhiệm vụ KH&CN cấp bộ/tỉnh và cấp cơ sở, quy trình tuyển chọn nhiệm vụ KH&CN theo hướng cạnh tranh gần đây mới được áp dụng. Việc các tổ chức KH&CN công lập phải tuân thủ các quy định cứng nhắc và không phù hợp về tài chính có thể gây tác động bất lợi đến việc thực hiện các nhiệm vụ KH&CN vốn có đặc thù không ổn định như các hoạt động sự nghiệp khác, trong khi cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình vẫn chưa phổ biến. Hoạt động nghiên cứu khoa học chứa nhiều rủi ro, kết quả nghiên cứu khoa học khó có thể được biết trước. Hình thức bảo đảm tốt nhất về hiệu suất và hiệu quả chi tiêu KH&CN không phải là qua các quyết định hành chính, mà qua cơ chế cạnh tranh nghiên cứu có sự giám sát của các đồng nghiệp trong ngành khoa học thay vì của các quan chức hành chính. Điều này sẽ tạo điều kiện để các cán bộ khoa học và kỹ thuật thực hiện nghiên cứu một cách tự do và linh hoạt, nhằm tạo điều kiện cho họ khám phá, đổi mới và sáng tạo. Có được sản phẩm đầu ra liên quan qua chi tiêu công luôn là điều mong muốn, nhưng ta nên thận trọng với đầu ra KH&CN vì sự nghiệp KH&CN rất khác với các sự nghiệp khác về mục tiêu chi tiêu công. 8.21. Cơ chế xây dựng dự toán kinh phí đối với nhiệm vụ nghiên cứu khoa học dựa trên các định mức hành chính cứng nhắc và chưa phù hợp với đặc thù của KH&CN làm ảnh hưởng đến việc đảm bảo hiệu suất thực hiện. Từ năm 2007, cơ chế lập dự toán nhiệm vụ KH&CN sử dụng NSNN được thực hiện theo quy định tại Thông tư số 44/2007/TTLT/BTC- Báo cáo CHUYÊN ngành 65 BKHCN ngày 07/5/2007 đã góp phần vào việc xây dựng và lập dự toán NSNN của các đề tài, nhiệm vụ KH&CN có sử dụng NSNN. Tuy nhiên, sau 7 năm thực hiện, Thông tư số 44 cũng đã bộc lộ một số hạn chế trong quá trình quản lý như: Việc tính thù lao cho loại công việc khoa học và công việc không đòi hỏi tay nghề theo số lượng chuyên đề nghiên cứu khiến cho các cán bộ khoa học phải tách chủ đề nghiên cứu ra thành nhiều nhiệm vụ nhỏ lẻ trước khi bắt đầu nghiên cứu; chi phí hành chính dành riêng cho cơ quan chủ trì theo thông tư này được các nhà nghiên cứu cho là quá nhỏ và không tương xứng với trách nhiệm; một số định mức chi đã không còn phù hợp; thiếu một số nội dung cần thiết để triển khai như chi thuê chuyên gia trong nước và ngoài nước.... Nhận thấy sự cần thiết phải sửa đổi, thay thế Thông tư số 44/2007/TTLT/BTC-BKHCN, Bộ Tài chính và Bộ KH&CN đã ban hành Thông tư liên tịch số 55/2015/TTLT/BTC-BKHCN ngày 22/4/2015 hướng dẫn định mức xây dựng, phân bổ dự toán và quyết toán kinh phí đối với nhiệm vụ KH&CN có sử dụng NSNN, trong đó nội dung Thông tư đã hướng dẫn tính toán khối lượng công việc dựa trên chức danh nghiên cứu và trình độ học vấn của cán bộ nghiên cứu, thay thế cho nội dung chi chuyên đề đã không còn phù hợp với thực tế và bổ sung thêm các nội dung chi như chi thuê chuyên gia tư vấn độc lập, chi hỗ trợ chi đăng báo quốc tế có uy tín để công bố kết quả nhiệm vụ... Tuy nhiên, một quan ngại nữa là khó có thể ước tính khối lượng công việc thực tế theo ngày người cho từng dự án/đề tài. 8.22. Khoán chi ngân sách cho các nhiệm vụ KH&CN là một bước tiến quan trọng trong quản lý ngân sách KH&CN. Các vấn đề này được quy định lần đầu tiên tại Thông tư liên tịch số 93/2006/TTLT/BTC-BKHCN ngày 04/10/2006 của Bộ Tài chính và Bộ KH&CN “Hướng dẫn về cơ chế khoán chi áp dụng cho các dự án/đề tài sử dụng vốn NSNN”. Ngân sách khoán phải đáp ứng các điều kiện như sau: chi phí thực hiện nhiệm vụ phải được dự toán chi tiết và được thẩm định bởi một cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền. Nói cách khác, chi phí cần được thẩm định càng chính xác càng tốt. Thông tư số 93/2006/TTLT/BTC-BKHCN hướng dẫn chi tiết về các nhiệm vụ được đặt hàng, quyền lợi và trách nhiệm giữa các bên tham gia đặt hàng trong những khía cạnh khác nhau về sử dụng ngân sách (ví dụ, tiết kiệm chi phí) đầu ra của đề tài/dự án, các thủ tục thanh toán, v.v... Lần đầu tiên, những điểm chính của cơ chế quản lý ngân sách được quy định chi tiết tại Thông tư số 93/2006/TTLT/BTC-BKHCN, như công khai tài chính, sử dụng đầu ra, xử lý trong trường hợp vi phạm, v.v... Qua đó quyền tự chủ về tài chính được giao cho đơn vị sử dụng ngân sách để giúp họ hoàn thành các nghĩa vụ của mình. Trong khi đó, Luật KH&CN năm 2013 và Nghị định số 95/2014/NĐ-CP lại trao quyền tự chủ cao hơn trong việc sử dụng ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ KH&CN. Cụ thể, ngoài việc khoán chi một phần, các nhiệm vụ KH&CN có thể được khoán chi đến sản phẩm cuối cùng, hoặc mua sản phẩm KH&CN. Vì vậy, Bộ KH&CN đã phối hợp với Bộ Tài chính ban hành Thông tư liên tịch số 27/2015/TTLT/BKHCN-BTC ngày 30/12/2015 thay thế Thông tư liên tịch số 93/2006/TTLT/BTC-BKHCN. Theo Thông tư số 27, tùy theo mức độ rõ ràng về chỉ tiêu kinh tế - kỹ thuật của sản phẩm KH&CN, nhiệm vụ KH&CN có thể được thực hiện theo phương thức khoán chi từng phần hoặc khoán chi đến sản phẩm cuối cùng. Câu hỏi chính sách 3: Cơ chế cấp vốn mới theo quy định tại Luật Khoa học và công nghệ năm 2013 đã được triển khai hiệu quả để huy động các nguồn lực ngoài xã hội cho KH&CN chưa? 8.23. Nhu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động KH&CN ở Việt Nam dẫn đến đổi mới gần đây về cơ chế phân bổ kinh phí cho KH&CN với định hướng hiệu quả hoạt động, thông 66 Đánh giá Chi tiêu Công qua các Quỹ KH&CN cấp quốc gia với vai trò cung cấp vốn mồi cho hoạt động KH&CN. Các sáng kiến mới bao gồm NAFOSTED,52 NATIF,53 FIRST,54 và một Quỹ khác sẽ sớm được thành lập để khuyến khích hình thành một hoạt động hỗ trợ đặc thù cho hoạt động KH&CN là đầu tư mạo hiểm tại Việt nam, qua đó đẩy mạnh đổi mới sáng tạo và thúc đẩy hình thành các doanh nghiệp khởi nghiệp đổi mới sáng tạo có tiềm năng tăng trưởng cao. Vốn cổ phần tư nhân đang đầu tư mạnh cho các hoạt động có tính chất đầu cơ như bất động sản, trong khi những người khởi nghiệp với các sản phẩm có tiềm năng thành công lại thiếu vốn. Các quỹ quốc gia này đóng vai trò cung cấp vốn mồi của Nhà nước nhằm khuyến khích hoạt động nghiên cứu KH&CN và thu hút nguồn lực ngoài ngân sách đầu tư cho KH&CN. Tại các quốc gia như Ix-ra-en, nơi đã thành công trong việc cấp kinh phí của nhà nước cho đầu tư mạo hiểm, họ đã tập trung rút ra các bài học về định giá và lựa chọn các doanh nghiệp khởi nghiệp. Nhà nước có thể thoái vốn vào thời điểm phù hợp, khi ngành đầu tư mạo hiểm tư nhân xuất hiện. 8.24. Ngoài ra, các quỹ phát triển KH&CN còn được khuyến khích thành lập ở cấp địa phương và doanh nghiệp. Nghị định số 95/2014/NĐ-CP đã quy định khuôn khổ pháp lý mới về phân bổ ngân sách KH&CN qua cơ chế các Quỹ phát triển KH&CN ở tất cả các cấp và hoạt động của các quỹ đó cần được giám sát thận trọng. Cơ chế mới đòi hỏi ngân sách dành cho KH&CN không chỉ được dự toán dựa trên khả năng đảm bảo của NSNN và nguồn ngân sách năm trước chuyển sang, mà còn liên quan đến hiệu quả hoạt động và đầu ra. Các dự án nghiên cứu, thay vì sẽ được cấp kinh phí theo kiểu hành chính và vụ việc như trước đây, sẽ được cấp kinh phí vận hành theo cơ chế quỹ và qua quỹ NAFOSTED và các quỹ phát triển KH&CN bộ, ngành, địa phương. 8.25. Một số chính sách cũng đã được ban hành với những ưu đãi mạnh về thuế cho các doanh nghiệp đầu tư cho nghiên cứu và phát triển, nhưng dường như chưa có tác dụng nhiều. Nghị định số 95/2014/NĐ-CP ngày 17/10/2014 ban hành một loạt cơ chế ưu đãi cho chi tiêu KH&CN tại các doanh nghiệp của nhà nước và tư nhân. Khu vực DNNN chiếm ưu thế trong nền kinh tế Việt Nam, đóng góp khoảng 1/3 GDP và có sự hiện diện ở hầu hết các ngành kinh tế. Theo Nghị định số 95, DNNN phải đầu tư từ 3% đến 10% lợi nhuận trước thuế cho Quỹ phát triển KH&CN của doanh nghiệp. Nếu các doanh nghiệp đó không chi tiêu số này, số tiền chưa chi hết sẽ được chuyển vào các Quỹ phát triển KH&CN của bộ, ngành và địa phương chủ quản liên quan. Nếu 100 DNNN lớn tuân thủ đầy đủ quy định này, mức đầu tư cho nghiên cứu và phát triển của các doanh nghiệp đó sẽ bằng với Quỹ Phát triển Khoa học và Công nghệ Quốc gia (NAFOSTED) tài trợ cho các dự án nghiên cứu cơ bản tại các trường đại học, các  52 viện nghiên cứu, và khi chưa có Quỹ Quỹ Đổi mới Công nghệ Quốc gia ra đời, Quỹ NAFOSTED còn vận hành một Chương trình Hỗ trợ Doanh nghiệp (theo Nghị định số 119/1999/NĐ-CP), mở ra cho hầu hết các doanh nhiệp có các hoạt động nghiên cứu và phát triển (nghiên cứu cơ bản, ứng dụng hoặc thử nghiệm). Tuy nhiên, Quỹ NAFOSTED trong thực tế chủ yếu được sử dụng bởi các trường đại học để tiến hành nghiên cứu cơ bản. Quỹ Đổi mới Công nghệ Quốc gia (NATIF, Quyết định số 1342/QĐ-TTg) nhằm hỗ trợ tài chính về chuyển giao công nghệ, đổi mới  53 công nghệ tại các doanh nghiệp vừa và nhỏ, hỗ trợ khởi nghiệp, cũng như phát triển kỹ năng về chuyển giao công nghệ/cải thiện về công nghệ Nguồn tài chính dành cho các viện ngiên cứu, trường đại học và doanh nghiệp qua Dự án Đẩy mạnh Đổi mới Sáng tạo qua Nghiên 54 cứu, Khoa học và Công nghệ (FIRST, được hỗ trợ bằng khoản tín dụng IDA số 5257-VN trị giá tương đương 100 triệu USD) nhằm bổ sung cho nỗ lực này. FIRST nhằm tạo điều kiện cho Bộ KH&CN và Chính phủ học hỏi và triển khai các phương thức phân bổ kinh phí hiện đại cho khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo, nhưng việc triển khai FIRST diễn ra rất chậm, năm thứ nhất chỉ chi hết 2% của dự án trong năm năm. Chậm trễ chủ yếu là do những khó khăn trong việc áp dụng đổi mới sáng tạo về quản lý chi tiêu công trong lĩnh vực KH&CN qua tăng cường sự linh hoạt. Báo cáo CHUYÊN ngành 67 tổng mức chi tiêu công hiện nay. Thậm chí nếu bỏ qua chi tiêu của tư nhân cho nghiên cứu và phát triển, số này đã tăng gấp đôi tỷ lệ chi tiêu cho nghiên cứu và phát triển của Chính phủ so với GDP tại Việt nam. Hiện nay, chỉ có Tập đoàn Dầu khí Việt Nam và Viettel đầu tư mạnh cho nghiên cứu và phát triển. Các doanh nghiệp khu vực tư nhân cũng được khuyến khích đầu tư đến 10% lợi nhuận trước thuế cho nghiên cứu và phát triển để được ưu đãi thuế ở mức lớn. Tuy nhiên, đầu tư của khu vực tư nhân cho nghiên cứu và phát triển hiện còn rất hạn chế. Ngày 28/6/2016, Liên Bộ KH&CN, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư liên tịch số 12/2016/TTLT-BKHCN-BTC hướng dẫn nội dung chi và quản lý Quỹ phát triển KH&CN của doanh nghiệp nhằm thúc đẩy hoạt động KH&CN tại khu vực tư nhân thông quan việc thành lập các Quỹ phát triển KH&CN của doanh nghiệp. 8.26. Việt Nam hiện chưa phát triển mạnh các loại hình quỹ đầu tư mạo hiểm hoặc thị trường phát triển về đầu tư cổ phần tư nhân, dẫn đến mức độ khởi nghiệp và khởi sự kinh doanh còn thấp. Quỹ khởi nghiệp doanh nghiệp KH&CN Việt Nam (thành lập vào tháng 12/2014) là quỹ tư nhân đầu tiên của Việt Nam về đầu tư mạo hiểm, hoạt động bằng nguồn vốn huy động từ các nhà đầu tư trong và ngoài nước nhằm hỗ trợ khởi nghiệp doanh nghiệp KH&CN. Công ty Đầu tư mạo hiểm của Mỹ với tên gọi Tập đoàn Dữ liệu Quốc tế (IDG) có kế hoạch đầu tư 120 triệu USD cho các doanh nghiệp sản xuất phần mềm, viễn thông và gia công CNTT của Việt Nam. Mạng lưới người nước ngoài và cộng đồng người do thái cũng có thể tham gia đầu tư mạo hiểm với các chuyên môn liên quan. Mặc dù thiếu vốn là một trở ngại chính gây hạn chế cho sự phát triển của hoạt động khởi nghiệp tại Việt Nam, nhưng tâm lý chung về ngại rủi ro cũng là một hiện tượng cần được xử lý cùng với các đối tác nước ngoài như Chính phủ Phần Lan (Chương trình Đối tác đổi mới sáng tạo), Chính phủ đang khuyến khích giảng dạy về đổi mới sáng tạo và khởi nghiệp tại các trường đại học. Các cơ sở ươm tạo và tăng tốc khởi sự kinh doanh như Becamex và Dự án Thung lũng Si-li-côn Việt Nam (VSV) cũng đang triển khai các hoạt động tương tự trong lĩnh vực này. 8.27. Mặc dù nghiên cứu được coi là một trong hai nhiệm vụ chính của giảng viên các trường đại học, nhưng cơ chế tài chính hiện thời chưa khuyến khích các trường thực sự quan tâm đến hoạt động nghiên cứu và gắn kết quả nghiên cứu với nhu cầu của doanh nghiệp và xã hội. Ngân sách KH&CN phân bổ cho các cơ sở giáo dục đại học trong giai đoạn 10 năm (từ năm 2001 đến năm 2010) chỉ chiếm khoảng 9,4% tổng mức phân bổ ngân sách nhà nước cho KH&CN.55 Theo quy định, các giảng viên có tỷ lệ thời gian dành cho nghiên cứu chỉ bằng ¼ thời gian làm việc tối thiểu. Hoạt động nghiên cứu vất vả hơn nhưng không nhận được các ưu đãi hơn so với hoạt động giảng dạy. Trong khi đó, các định mức thực hiện đề tài nghiên cứu còn cứng nhắc, gây khó khăn về mặt hành chính cho chủ nhiệm các đề tài. Việc thiếu cơ chế gắn kết kết quả nghiên cứu với nhu cầu của doanh nghiệp và xã hội làm cho mối quan hệ giữa trường đại học và doanh nghiệp trong hoạt động nghiên cứu ứng dụng còn yếu. Đây là tỷ lệ được tính cho giai đoạn 2001 – 2010 dựa trên số liệu của các Trường Đại học thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo, Đại học  55 Quốc gia Hà Nội, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh; Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Học viện Hành chính Quốc gia; một số Trường Đại học thuộc các Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Bộ Quốc phòng, Bộ Y tế, Bộ Giao thông vận tải. 68 Đánh giá Chi tiêu Công 8.28. Một loại sáng kiến nữa nhằm đẩy mạnh hiệu quả hoạt động KH&CN tại Việt Nam là các hình thức ưu đãi để thu hút tài năng KH&CN. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 40/2014/NĐ-CP ngày 12/5/2014 quy định việc sử dụng và trọng dụng cá nhân hoạt động KH&CN với những ưu đãi cho các nhà khoa học đầu ngành, nhà khoa học được giao chủ trì nhiệm vụ KH&CN quốc gia đặc biệt quan trọng và các nhà khoa học trẻ tài năng. Liên Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ và Bộ KH&CN cũng đã hướng dẫn thực hiện các chính sách nói trên tại Thông tư liên tịch số 21/2015/TTLT-BKHCN-BNV-BTC ngày 06/11/2015. Ngoài ra Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 50/2015/NĐ-CP ngày 18/5/2015 về việc thành lập Viện Khoa học và công nghệ Việt Nam - Hàn Quốc với ý tưởng áp dụng thí điểm cho Việt Nam nhằm thu hút các nhà nghiên cứu trong nước và nước ngoài theo cơ chế chính sách đặc thù qua các ưu đãi như lương và tự chủ trong việc sử dụng vốn phân bổ để tổ chức nghiên cứu và huy động các nhóm nghiên cứu quốc tế theo mô hình Viện KIST của Hàn Quốc. 3. Kết luận và khuyến nghị 8.29. Chương này tìm hiểu về chi tiêu công cho KH&CN để giải quyết ba câu hỏi chính sách lớn: mức độ đầy đủ, hiệu suất và hiệu quả của các cơ chế tài chính mới. Chương này đưa ra kết luận tóm lược và các khuyến nghị chính sách như sau: Kết luận chính 8.30. Kể từ năm 2000, phân bổ NSNN cho KH&CN cơ bản đã đáp ứng được tỷ lệ quy định 2% tổng chi NSNN hàng năm đã tạo điều kiện để phát triển KH&CN trở thành nhân tố quan trọng trong tăng trưởng kinh tế bền vững của đất nước. Chiến lược Phát triển KH&CN 2011 – 2020 đã chỉ rõ các hướng nghiên cứu và các tổ chức nghiên cứu ưu tiên cần được tập trung đầu tư. 8.31. Tuy nhiên, việc thiếu thông tin về thực tế sử dụng NSNN cho KH&CN, đặc biệt là tại địa phương, đã ảnh hưởng đến hiệu suất chi tiêu cho KH&CN. Bình quân, ngân sách dành cho KH&CN chiếm 1,54% tổng chi tiêu. Tỷ lệ này lên đến 2% nếu tính cả chi cho KH&CN trong chi cho an ninh quốc phòng và chi dự phòng. Có sự khác biệt lớn giữa số phân bổ và số quyết toán, đặc biệt là đối với chi đầu tư và chi tại địa phương. Về phân bổ dự toán, mức phân bổ 60% ngân sách được giao cho chi đầu tư phát triển cho KH&CN ở cấp địa phương là quá cao, vì các dự án nghiên cứu và phát triển lớn đều do trung ương phụ trách. Tỷ lệ lớn ở nội dung “chi khác” trong báo cáo quyết toán của các địa phương cho thấy định nghĩa thiếu rõ ràng về các nội dung chi cho KH&CN có thể gây giảm hiệu suất chi tiêu cho KH&CN. Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh được giao dự toán ở mức cao nhất, nhưng số quyết toán so với dự toán được giao còn thấp hơn mức bình quân ở các địa phương trong năm 2012. Thiếu quy hoạch phát triển KH&CN, thiếu cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình được thực thi và thiếu hệ thống theo dõi giám sát hiệu quả đang gây khó khăn cho Bộ KH&CN trong việc điều tiết chi tiêu đảm bảo hiệu suất ở cả trung ương và địa phương. 8.32. Bên cạnh đó, việc phân bổ kinh phí cho các tổ chức KH&CN chủ yếu vẫn căn cứ theo số lượng biên chế, các hoạt động thường xuyên mà chưa gắn với nhiệm vụ đã làm hạn chế sự năng động cũng như phát huy hiệu quả sử dụng vốn của các tổ chức này. Do đó chưa khuyến khích các viện nghiên cứu đảm bảo hiệu suất chi tiêu ngân sách KH&CN. Nội dung Báo cáo CHUYÊN ngành 69 chi tiêu chính – chi lương cho cán bộ nghiên cứu – được chi trả ngay từ đầu, và có thể dễ dàng dự toán qua áp dụng các quy định về công chức viên chức. Ngoài ra, ngân sách được phân bổ theo ba loại dự án/đề tài – cấp nhà nước, cấp bộ hoặc cấp tỉnh và cấp cơ sở. Các phương thức giao nhiệm vụ KH&CN bao gồm tuyển chọn, giao trực tiếp hay xét tài trợ từ quỹ của Nhà nước trong lĩnh vực KH&CN. Tuy nhiên tỷ trọng giao trực tiếp các nhiệm vụ KH&CN cấp bộ và cấp cơ sở còn cao, tính cạnh tranh còn thấp và cần phải tăng hình thức tuyển chọn cạnh tranh. Việc áp dụng các định mức chi chung trong các lĩnh vực sự nghiệp khác cho các nội dung chuyên ngành có thể gây bất lợi cho việc thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu. 8.33. Chuyển đổi các tổ chức KH&CN công lập sang cơ chế tự chủ là hướng đi đúng đắn để nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị đó. Tuy nhiên, tự chủ cần đi kèm với trách nhiệm giải trình và cơ chế minh bạch hóa, công khai hóa kết quả đầu ra. Khoảng hai phần ba trong số 642 tổ chức KH&CN công lập đã được phê duyệt để chuyển đổi theo Nghị định số 115/2005/NĐ-CP nhưng việc chuyển đổi còn chậm trễ. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 54/2016/NĐ-CP ngày 14/6/2016 về tự chủ trong hoạt động của các tổ chức KH&CN công lập (thay thế cho Nghị định số 115/2005/NĐ-CP) trên cơ sở các nguyên tắc, quy định chung về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập tại Nghị định số 16/2015/NĐ-CP. Theo quy định mới này, các tổ chức KH&CN công lập sẽ được phân loại theo các mức độ tự đảm bảo kinh phí hoạt động, trên cơ sở đó sẽ giao quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm về tài chính, thực hiện nhiệm vụ và tổ chức bộ máy tương ứng với từng mức độ đảm bảo kinh phí của tổ chức đó. Các tổ chức KH&CN có hoạt động nghiên cứu ứng dụng cần tiến tới tự đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động để giao quyền tự chủ tự chịu trách nhiệm toàn diện. Khuyến khích các tổ chức này vận dụng cơ chế tài chính như các doanh nghiệp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, tăng trách nhiệm giải trình, minh bạch hóa và công khai hóa kết quả đầu ra. Bộ KH&CN và Bộ Tài chính cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn Nghị định số 54/2016/NĐ-CP của Chính phủ để làm căn cứ triển khai thực hiện. 8.34. Mặt khác, cơ chế cấp phát quỹ KH&CN cũng cần được thông thoáng, gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ và đóng vai trò vốn mồi thu hút các nguồn lực bên ngoài cho hoạt động nghiên cứu khoa học. Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách như: Luật KH&CN năm 2013, Nghị định 115/2005/NĐ-CP, Nghị định 95/2014/NĐ-CP… về cơ chế cấp kinh phí cho các nhiệm vụ KH&CN thông qua các quỹ KH&CN nhưng quá trình triển khai chậm và nặng về hành chính không hỗ trợ cho việc hiện thực hóa những ưu đãi đó. Các tổ chức cấp kinh phí như NAFOSTED, NATIF, quỹ đầu tư mạo hiểm, quỹ phát triển KH&CN đã được quy định tại Luật KH&CN năm 2013. Tuy nhiên, cho đến nay mới chỉ có NAFOSTED, NATIF và một số quỹ phát triển KH&CN cấp tỉnh và cấp bộ có hoạt động. Các quỹ quốc gia cần phát huy vai trò quản lý nguồn ngân sách hỗ trợ cho các nhiệm vụ KH&CN cấp quốc gia và thu hút nguồn lực ngoài ngân sách đầu tư cho KH&CN. 8.35. Do NSNN dành cho KH&CN còn hạn chế, điều cần làm là phải triển khai các cơ chế tài chính mới theo quy định tại Luật KH&CN năm 2013, sao cho chi tiêu công cho KH&CN có thể góp phần khuyến khích khu vực tư nhân chi tiêu nhiều hơn cho KH&CN. Mặc dù các cơ chế khuyến khích để huy động nguồn lực con người và bên ngoài cho các hoạt động KH&CN đã được áp dụng, nhưng sự tham gia của khu vực tư nhân và các DNNN trong các hoạt động KH&CN còn hạn chế. Chỉ có một số ít các DNNN lớn có đầu tư cho nghiên cứu và phát triển. Đóng góp của các doanh nghiệp vừa và nhỏ trong khu vực tư nhân cho nghiên cứu 70 Đánh giá Chi tiêu Công và phát triển không đáng kể. Quy định cho phép trích 10% lợi nhuận trước thuế vào các quỹ phát triển KH&CN của doanh nghiệp. Tuy nhiên, rất ít doanh nghiệp có khả năng trích lập quỹ như vậy. Điều đó cho thấy các cơ chế tài chính mới cần được triển khai hiệu quả để giải phóng tiềm năng lớn của khu vực doanh nghiệp. 8.36. Cơ chế tài chính hiện hành chưa thu hút lực lượng nghiên cứu tại các trường đại học và các nhà khoa học tài năng. Tại các trường đại học, hoạt động nghiên cứu không được ưu tiên như hoạt động giảng dạy. Các chính sách đặc thù để thu hút các nhà khoa học tài năng, ví dụ như thông qua mô hình V-KIST chưa được ưu tiên thực hiện. Khuyến nghị chính sách 8.37. Duy trì đầu tư cho KH&CN từ nguồn vốn NSNN theo tỷ lệ 2% tổng chi NSNN. Tập trung đầu tư NSNN cho phát triển KH&CN theo các hướng công nghệ ưu tiên được xác định trong Chiến lược phát triển KH&CN, đặc biệt là các lĩnh vực nghiên cứu cơ bản, nghiên cứu chiến lược, chính sách và những lĩnh vực công ích do Nhà nước quy định. 8.38. Tăng cường sự phối hợp giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ KH&CN và các địa phương trong việc phân bổ, tổ chức thực hiện, giám sát việc sử dụng NSNN cho đầu tư phát triển KH&CN. 8.39. Nhằm nâng cao hiệu suất, hiệu quả hoạt động và trách nhiệm giải trình, từng bước chuyển việc bố trí kinh phí hoạt động thường xuyên sang việc thực hiện phương thức Nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ và khoán kinh phí theo hướng cạnh tranh để thực hiện nhiệm vụ KH&CN. Hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu đánh giá kết quả gắn với mức độ hoàn thành và chất lượng thực hiện nhiệm vụ được giao của các tổ chức KH&CN để nâng cao hiệu quả và trách nhiệm giải trình, từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế.  ừng bước chuyển việc bố trí kinh phí hoạt động thường xuyên sang việc thực hiện phương ŸŸ T thức Nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ và khoán kinh phí theo hướng cạnh tranh để thực hiện nhiệm vụ KH&CN nhằm tạo động cơ khuyến khích các cán bộ nghiên cứu và các nhà khoa học thực hiện các hoạt động nghiên cứu và phát triển. Giảm thủ tục hành chính để đẩy nhanh tiến độ triển khai các dự án/đề tài nghiên cứu. Cần có chính sách khuyến khích thương mại hóa kết quả nghiên cứu.  oàn thiện hệ thống chỉ tiêu đánh giá kết quả gắn với mức độ hoàn thành và chất lượng ŸŸ H thực hiện nhiệm vụ được giao của các tổ chức KH&CN phù hợp với thông lệ quốc tế. Áp dụng cơ chế đánh giá độc lập, công khai phù hợp với thông lệ quốc tế và minh bạch hóa kết quả nghiên cứu. Các tiêu chí đo lường rõ ràng về tình hình thực hiện ngân sách và kết quả của các dự án/đề tài nghiên cứu cần được xác định và áp dụng trong báo cáo. Việc cấp kinh phí cho đề tài/dự án cần phải gắn với các yêu cầu về báo cáo. 8.40. Rà soát, đánh giá, sắp xếp lại các tổ chức KH&CN công lập. Kịp thời điều chỉnh, bổ sung các quy định cho phù hợp với thực tế, tạo điều kiện cho các tổ chức KH&CN công lập thực hiện đầy đủ quyền tự chủ gắn với tự chịu trách nhiệm. Có lộ trình giảm chi thường xuyên từ NSNN đối với những tổ chức KH&CN có hoạt động nghiên cứu ứng dụng. Từng bước chuyển sang phương thức hoạt động của doanh nghiệp đối với những tổ chức KHCN có đủ điều kiện. Báo cáo CHUYÊN ngành 71  à soát, đánh giá và sắp xếp lại các tổ chức KH&CN công lập để bảo đảm hoạt động hiệu ŸŸ R quả hơn. Các nhiệm vụ KH&CN của các viện nghiên cứu của nhà nước cần gắn liền với các ưu tiên về kinh tế xã hội của quốc gia, thông qua sứ mệnh và các tiêu chí phân bổ rõ ràng, bao gồm các tiêu chí dựa trên hiệu quả hoạt động được xác định ở mức độ phù hợp. Cần phải triển khai một cơ chế hiệu quả hơn, có thể xác định được các nhiệm vụ KH&CN có kết quả nghiên cứu có thể thương mại hóa cũng như các nhiệm vụ không thể thương mại hóa vì không tìm được thị trường. Đồng thời, cần tổ chức lại các viện nghiên cứu công lập trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ để tránh lãng phí nguồn NSNN. ŸŸTiếp tục hoàn thiện các quy định tạo điều kiện cho các tổ chức KH&CN công lập thực  hiện quyền tự chủ gắn với tự chịu trách nhiệm theo Nghị định 54/2016/NĐ-CP. ŸŸC ó lộ trình giảm chi thường xuyên từ NSNN đối với những tổ chức KH&CN công lập  có hoạt động nghiên cứu ứng dụng. Từng bước chuyển sang phương thức hoạt động của doanh nghiệp đối với những tổ chức KH&CN có đủ điều kiện. ŸŸĐẩy mạnh đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức KH&CN công lập và công khai kết  quả đánh giá. Thông tin này là căn cứ để tái sắp xếp và phân bổ kinh phí cho các tổ chức khoa học công nghệ công lập. ŸŸXác định rõ các hoạt động và tổ chức về KH&CN để giúp phân loại tổ chức nào được đăng  ký là tổ chức KH&CN, bao gồm cả các viện nghiên cứu trực thuộc các trường đại học. 8.41. Đẩy nhanh tiến độ triển khai các cơ chế tài chính mới theo quy định tại Luật KH&CN năm 2013 nhằm huy động nguồn lực sẵn có cho phát triển KH&CN. ŸŸTriển khai thực hiện việc phân bổ kinh phí cho các nhiệm vụ KH&CN vận hành theo cơ  chế Quỹ, áp dụng cơ chế khoán chi một phần và khoán chi đến sản phẩm cuối cùng và đặt hàng sản phẩm nghiên cứu và phát triển. ŸŸTăng cường vai trò của Quỹ Phát triển KH&CN quốc gia trong việc quản lý nguồn ngân  sách hỗ trợ cho các nhiệm vụ KH&CN cấp quốc gia và thu hút nguồn lực ngoài ngân sách đầu tư cho KH&CN. ŸŸTriển khai cơ chế/ưu đãi để khuyến khích và thu hút các nhà khoa học hàng đầu, người  Việt Nam ở nước ngoài và chuyên gia nước ngoài cho KH&CN, thông qua học hỏi từ những điển hình thành công và đồng thời lưu ý về một số rủi ro. Việc thu hút nhân tài trong và ngoài nước sẽ tạo điều kiện để Việt nam hội nhập vào mạng lưới các nhà khoa học và các nỗ lực nghiên cứu và phát triển theo hướng thương mại trên quốc tế nhằm đẩy mạnh năng suất. Các trường đại học cũng là một bộ phận quan trọng của mô hình này để họ có thể đóng vai trò lớn hơn trong nghiên cứu. Việc trả lương cao để thu hút nhân tài ở nước ngoài cần được bổ trợ bằng các cơ sở vật chất dành cho nghiên cứu theo tiêu chuẩn quốc tế. Cần có chính sách ưu đãi đặc biệt cho các nhà khoa học làm việc tại Viện V-KIST trong vòng 10 năm đầu tiên. Điều này đòi hỏi phải có sự phối hợp của tất cả các bộ ngành liên quan, sao cho các văn bản pháp lý cần thiết phải được ban hành càng sớm càng tốt. ŸŸTăng cường hoạt động nghiên cứu trong các trường đại học bằng cách phân bổ vốn qua  hình thức cấp phát cạnh tranh. Bộ GD&ĐT và Bộ KH&CN cần phối hợp trong việc định ra những mục tiêu cụ thể cho hoạt động nghiên cứu (như công bố quốc tế, bằng sáng chế, 72 Đánh giá Chi tiêu Công hợp đồng chuyển giao công nghệ…). Bộ KH&CN cần đưa ra các định hướng nghiên cứu ưu tiên và theo dõi về mặt chuyên môn đối với các đề tài nghiên cứu, làm căn cứ để xác định nội dung ưu tiên kinh phí cho các trường đại học, buộc các trường đại học phải nâng cao năng lực nghiên cứu, nhằm gắn kết nghiên cứu với đào tạo và với nhu cầu của doanh nghiệp và thị trường. ŸŸ Cải thiện cơ chế hoạt động của các quỹ KH&CN hiện nay, như NAFOSTED, NATIF và đẩy nhanh tiến độ thành lập, đồng thời hướng dẫn rõ ràng về hoạt động của các quỹ phát triển KH&CN bộ, ngành, địa phương, đặc biệt là Quỹ của doanh nghiệp. Hoạt động của các quỹ cần đảm bảo minh bạch, trách nhiệm giải trình và tự chủ cho các nhà nghiên cứu. Việc thực hiện NAFOSTED và NATIF cần phải là một bộ phận của đánh giá chi tiêu công liên tục theo chương trình.56 Các quỹ đó cũng cần có sự hỗ trợ vốn điều lệ ban đầu từ NSNN, ngay cả khi chúng có sự đóng góp của các DNNN và khu vực doanh nghiệp tư nhân. Các trường đại học cần phối hợp với các viện nghiên cứu của nhà nước và các đối tác doanh nghiệp để tận dụng các quỹ đó, với cách thức xử lý khác với các quỹ tài chính khác do hạn chế của phương thức phân bổ ngân sách thông thường cho hoạt động khoa học có nhiều bất định. Việc hình thành các liên kết giữa nghiên cứu – doanh nghiệp, như đã được khởi xướng qua dự án FIRST, cần được tăng cường về chiều sâu. Sử dụng nguồn vốn của khu vực công nhằm hình thành những liên kết hợp tác giữa các viện nghiên cứu và các doanh nghiệp là hết sức phù hợp khi mà quy mô đầu tư vượt quá khả năng của một doanh nghiệp riêng biệt, nhưng lại có thể đáp ứng được khi các doanh nghiệp liên kết lại với nhau. Cần sớm tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi cho đầu tư mạo hiểm và khởi nghiệp sáng tạo. Mô hình quỹ đầu tư mạo hiểm sẽ nâng đỡ các hoạt động khởi nghiệp nhằm hình thành nên hệ sinh thái khởi nghiệp tại Việt Nam. 8.42. Rà soát lại các cơ chế ưu đãi tài chính cho doanh nghiệp, đồng thời tạo môi trường điều kiện cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ có hoạt động nghiên cứu khoa học và ứng dụng đổi mới công nghệ được tiếp cận ngân sách dành cho KH&CN. Việc sửa đổi các cơ chế ưu đãi cũng nên gắn với việc hình thành và cải thiện môi trường pháp lý để tạo điều kiện cho các doanh nghiệp tham gia và đầu tư nhiều hơn vào các hoạt động nghiên cứu và phát triển. 56 NAFOSTED chính thức đi vào hoạt động từ tháng 2/2008 và có hoạt động hỗ trợ đầu tiên vào tháng 11/2009. Đây là phương  thức lập ngân sách mới cho nghiên cứu và phát triển áp dụng quy trình cạnh tranh trong việc cấp phát. Tuy nhiên NAFOSTED cũng giữ lại các đặc điểm truyền thống, như chi trả cho các vị trí việc làm dựa trên định mức chi phí lao động và thời gian dành cho dự án. Định mức chi phí lao động dựa trên mức lương theo vị trí của dự án cụ thể, mức lương cho lao động khoa học và mức lương tối thiểu theo quy định của Chính phủ. Phân bổ qua NAFOSTED được cho là đã làm tăng số lượng công bố KH&CN quốc tế lên 30% mỗi năm, nhưng khó có thể coi đó là lý do vì còn nhiều yếu tố khác bên cạnh phương thức phân bổ đã thay đổi trong thời gian qua. Báo cáo CHUYÊN ngành 73 Tham khảo Báo cáo Việt Nam 2035 (2016) Bộ Khoa học và Công nghệ (MOSTa) (2012), “Chiến lược Phát triển Khoa học và Công nghệ giai đoạn 2011-2020”. Bộ Khoa học và Công nghệ (MOSTb) (2014), Báo cáo “Khoa học và Công nghệ Việt Nam”, 2014. Bộ Tài chính, Việt Nam (nhiều nguồn khác nhau) Global Innovation Index (Chỉ số Đổi mới Sáng tạo Toàn cầu) (https://www. globalinnovationindex.org/content.aspx?page=GII-Home) National Science Foundation (NSF) (2014), “Science and Engineering Indicators 2014”, accessed at http://www.nsf.gov/statistics/seind14/index.cfm/chapter-4/c4s2.htm on 30 September 2015 OECD-NHTG (2014), “Khoa học Công nghệ và Đổi mới sáng tạo ở Việt Nam”, Báo cáo Đánh giá Chính sách Đổi mới Sáng tạo của OECD, OECD-NHTG, 2014 giá Chi tiêu Công 9 CHI TIÊU CÔNG TRONG NGÀNH NÔNG NGHIỆP Thông điệp chính57 ŸŸ Gắn kết chi tiêu với ưu tiên đòi hỏi phải cân đối nguồn lực theo các lĩnh vực ưu tiên rõ ràng thông qua một kế hoạch đầu tư thống nhất trong ngành nông nghiệp. Chi tiêu công dành cho nông nghiệp có tăng theo số tuyệt đối nhưng đang giảm dần về tỷ lệ so với GDP và tổng chi tiêu của Chính phủ. Trong thời gian tới, các nhà hoạch định chính sách cần cân nhắc cơ cấu chi tiêu công cho nông nghiệp đã phù hợp với các ưu tiên và mục tiêu của ngành theo tầm nhìn tại Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp hay chưa. ŸŸ Thủy lợi là lĩnh vực hấp thụ phần lớn ngân sách của ngành nông nghiệp (khoảng 70%) và tăng đều trong các năm vừa qua, dẫn đến hạn chế nguồn lực công dành cho các lĩnh vực ưu tiên khác, như trồng trọt, dịch vụ nông nghiệp, trồng rừng và dịch vụ thú y. ŸŸ Chi thường xuyên trong lĩnh vực thủy lợi còn thấp, chưa đảm bảo đầy đủ các hoạt động khai thác và duy tu bảo dưỡng các công trình thủy lợi, gây tác động tiêu cực đến năng lực hoạt động của hệ thống thủy lợi. Ngoài vấn đề xuống cấp của hệ thống này, hiệu quả hoạt động của các đơn vị dịch vụ thủy lợi chưa cao. Những phân tích trong chương này có xét đến sự khác biệt hiện nay về cách phân loại chi đầu tư và thường xuyên theo phân loại  57 chức năng của Chính phủ của IMF (COFOG), phân loại của Bộ Tài chính, và Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (NN&PTNT). COFOD là “khuôn khổ tài chính và kế toán để ghi chép chi tiêu của Chính phủ nhằm đảm bảo dữ liệu chi tiêu công được hài hòa giữa các lĩnh vực, theo thời gian và không gian (Sổ tay thống kê tài chính chính phủ, 2001). Những khác biệt về cách phân loại chi tiêu công trong nông nghiệp gây hạn chế về khả năng phân tích trong chương này. Tham khảo thêm chi tiết tại Phụ lục 2. Báo cáo CHUYÊN ngành 75 ŸŸ Ngành nông nghiệp cần có chiến lược/ưu tiên rõ ràng hơn cho nghiên cứu và phát triển về nông nghiệp, đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư nhân, tăng cường quản lý thể chế cho các hoạt động nghiên cứu và phát triển nông nghiệp. So với các quốc gia láng giềng, ngân sách dành cho nghiên cứu và phát triển trong nông nghiệp ở Việt Nam vẫn chưa đủ. ŸŸ Xu hướng chi tiêu cho nông nghiệp ở các địa phương/khu vực cho thấy phân bổ chi tiêu chưa thực sự gắn kết với hiệu quả kinh tế và mục tiêu hiện đại hóa nông nghiệp. ŸŸ Cơ chế giám sát, đảm bảo trách nhiệm giải trình và minh bạch của hệ thống ngân sách còn yếu và phân tán. Khuyến nghị chính ŸŸ Bộ NNPTNT có trách nhiệm và thẩm quyền trong việc chủ trì, phối hợp với các Bộ và Địa phương trong việc tổng hợp, theo dõi, đánh giá kế hoạch đầu tư ngành nông nghiệp, đảm bảo thống nhất và phù hợp với quy hoạch, chiến lược phát triển ngành. ŸŸ Tiếp tục ưu tiên bố trí vốn đầu tư từ ngân sách cho phát triển nông nghiệp, nông thôn, phát triển dịch vụ khuyến nông, đào tạo phát triển sinh kế, nâng cao chất lượng sống của nhân dân và cộng đồng; đồng thời khuyến khích sự tham gia của các thành phần kinh tế vào phát triển nông nghiệp, nông thôn. ŸŸ Theo dõi, đánh giá về cơ cấu chi hiện nay theo cả số tuyệt đối và tương đối, giữa trung ương, địa phương và các vùng để đảm bảo sự phù hợp với Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp. ŸŸ Tái cơ cấu chi tiêu trong ngành nông nghiệp theo hướng: (i) Chuyển một phần chi tiêu công từ chi đầu tư cho thủy lợi sang chi thường xuyên; (ii) Ưu tiên tăng chi cho các lĩnh vực khác, như thủy sản, trồng trọt và dịch vụ nông nghiệp hơn so với lĩnh vực thủy lợi. ŸŸ Sử dụng có hiệu quả nguồn lực dành cho nghiên cứu và phát triển trong ngành nông nghiệp, thông qua: (i) cải thiện việc xác định ưu tiên, (ii) hoàn thiện cơ cấu quản lý về nghiên cứu và phát triển trong ngành, và (iii) tăng cường phối hợp giữa các trường đại học, các tổ chức công và khu vực tư nhân. ŸŸ Xác định ranh giới rõ ràng về vai trò và trách nhiệm thể chế về quản lý tài chính công ở từng khâu trong chu kỳ ngân sách. Ngoài ra, cần tăng cường các cơ chế giám sát và đảm bảo trách nhiệm giải trình của hệ thống quản lý chi tiêu công. 76 Đánh giá Chi tiêu Công 1. Tổng quan 9.1. Mặc dù cơ cấu kinh tế của Việt Nam đã có sự chuyển đổi trong giai đoạn 1985 - 2013, nông nghiệp tiếp tục là một ngành kinh tế quan trọng và vẫn tiếp tục quan trọng về mặt đảm bảo an ninh lương thực và giảm nghèo ở nông thôn. Ngành nông nghiệp chiếm gần 20% tổng giá trị gia tăng của quốc gia trong giai đoạn 2009 - 2012, bên cạnh đó, kim ngạch xuất khẩu các mặt hàng nông nghiệp tăng bình quân hàng năm 14,3% trong cùng giai đoạn. Nông nghiệp cũng là ngành sử dụng nhiều lao động nhất ở Việt Nam, chiếm đến 46,8%58 lực lượng lao động, trong khi đó gần 68% dân số sống ở nông thôn với thu nhập chủ yếu dựa vào trồng lúa, chăn nuôi, các hoạt động ngư nghiệp và lâm nghiệp. Đầu tư mạnh cho thủy lợi trong giai đoạn từ những năm 1990 đến những năm 2000 đã góp phần nâng cao sản lượng và diện tích trồng trọt cho các cây lương thực chính như cây lúa, cây sắn. Chăn nuôi và thủy sản cũng có sự phát triển. Nhiều vùng sản xuất tập trung đã được hình thành: như vùng trồng lúa, vùng nuôi trồng thủy sản ở Đồng bằng sông Cửu Long và Đồng bằng sông Hồng; vùng trồng cây công nghiệp và cà phê ở Tây Nguyên; vùng trồng cây công nghiệp và cao su ở Đông nam bộ. Kết quả là, sản lượng lương thực tăng lên, góp phần đảm bảo an ninh lương thực và giảm nghèo đáng kể ở nông thôn.59 9.2. Các nỗ lực nhằm giải quyết những thách thức về phát triển nông thôn đang tiếp tục được thực hiện, bao gồm cả Chương trình mục tiêu quốc gia về phát triển nông thôn mới (Chương trình nông thôn mới) giai đoạn 2010 - 2020. Chương trình nông thôn mới tập trung nhằm nâng cấp hạ tầng nông thôn và đời sống cộng đồng nông thôn. Chương trình được xây dựng nhằm đưa khu vực nông thôn phát triển thành “nông thôn mới” theo một bộ 19 tiêu chí kinh tế và xã hội, với mục tiêu 20% và 50% số xã nông thôn sẽ lần lượt đạt các tiêu chí “nông thôn mới” vào các năm 2015 và 2020. Bộ NN&PTNT quản lý về nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, trồng rừng và Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới. Tuy nhiên, ngân sách cho CTMTQG được tách riêng so với với ngân sách dành cho nông nghiệp của Bộ NN&PTNT.60 Cho đến nay, tác động tích cực của CTMTQG chủ yếu được thể hiện qua kết quả hoàn thành các mục tiêu thiên niên kỷ (MDG) ở các khu vực nông thôn. 9.3. Trong năm 2013, Chính phủ đã phê duyệt một Đề án toàn diện về tái cơ cấu ngành nông nghiệp nhằm đẩy mạnh chuyển đổi nông nghiệp bền vững và tăng trưởng xanh, góp phần giải quyết những thách thức quan trọng của ngành nông nghiệp. Trọng tâm chung của đề án này là chuyển trọng tâm của ngành từ mô hình phụ thuộc nhiều về kế hoạch hóa tập trung sang mô hình đẩy mạnh phương thức quyết định dựa trên tín hiệu và cơ hội thị trường của các thành viên thị trường. Tuy nhiên, Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp đặt mục Khảo sát lực lượng lao động Việt Nam 2013 58 Theo ước tính về mức độ nghèo của NHTG và Tổng cục Thống kê, tỷ lệ nghèo ở nông thôn Việt Nam trong năm 2010 là 27%, trong 59 khi ước tính tỷ lệ nghèo chính thức trong cùng năm từ những ước tính nghèo chính thức là 17,4%. Sự khác biệt trong cả hai ước tính được cho là do phương pháp ước lượng tỷ lệ nghèo khác nhau. Tỷ lệ nghèo của NHTG và Tổng cục Thống kê được tính toán bằng cách sử dụng Khảo sát mức sống hộ gia đình ở Việt Nam (VHLSS) và các chỉ tiêu chi tiết về phúc lợi hộ gia đình, còn tỷ lệ nghèo chính thức của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội (Bộ LĐTB&XH) được tính toán ở cấp xã qua sử dụng kết hợp bảng hỏi ngắn và thu thập ý kiến của địa phương, sau đó tổng hợp từ cấp xã lên cấp tỉnh và cấp trung ương. Do ngân sách được tách riêng, phân tích liên quan đến CTMTQG về xây dựng nông thôn mới sẽ không được bàn thêm trong  60 Chương này. Báo cáo CHUYÊN ngành 77 tiêu vừa chuyển đổi trọng tâm, vừa phải bảo vệ được sinh kế của các hộ sản xuất nông nghiệp nhỏ lẻ. Trong thời gian tới, khi Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp tiếp tục được triển khai, chi tiêu công cho nông nghiệp cần được hài hòa ngày càng nhiều với các nội dung ưu tiên của Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp nhằm đảm bảo hoàn thành các mục tiêu. 9.4. Bên cạnh tầm quan trọng của ngành trong nền kinh tế và những tiến triển trên, vẫn còn một số hạn chế nhất định cần được giải quyết. Đó là: năng suất nông nghiệp thấp, sản phẩm còn chưa đa dạng (chủ yếu vẫn tập trung vào cây lúa), vấn đề xúc tiến xuất khẩu; sự tham gia hạn chế của khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch vụ cho ngành; nghiên cứu và phát triển trong ngành nông nghiệp còn ở mức thấp. Tình trạng nghèo ở nông thôn vẫn tiếp tục là quan ngại, đặc biệt ở các dân tộc thiểu số.61 Trong những năm qua, Chính phủ đã đầu tư rất nhiều cho xây dựng hạ tầng nông nghiệp, đặc biệt là thủy lợi, dẫn đến tăng trưởng trong ngành nông nghiệp, đảm bảo an ninh lương thực và giảm nghèo ở nông thôn. Phần lớn chi tiêu công trong ngành nông nghiệp tiếp tục gắn chặt với chiến lược an ninh lương thực nhằm liên tục tăng sản lượng lúa. Chính sách này đem lại giá trị gia tăng không cao và tập trung quá nhiều cho các công trình thủy lợi lớn cho đất trồng lúa. Thách thức chính trong lĩnh vực thủy lợi là tình trạng các công trình thủy lợi đang xuống cấp, gây ảnh hưởng đến năng suất hoạt động tiềm năng do chi tiêu cho thủy lợi tập trung cho đầu tư tương đối nhiều hơn khai thác và bảo dưỡng. Tương lai tăng trưởng và phát triển của ngành nông nghiệp Việt Nam đòi hỏi phải xử lý thêm những thách thức mới trong những nội dung quan trọng khác, chẳng hạn như tăng cường thể chế, thị trường và các hệ thống quản lý rủi ro. 9.5. Do tính chất phân cấp trong chi tiêu công ở Việt Nam, một thách thức quan trọng không chỉ đặc thù trong ngành nông nghiệp ở Việt Nam là vấn đề quản lý chi tiêu công. Thứ nhất, do chi tiêu nông nghiệp được phân cấp nhiều cho cấp tỉnh, mức chi cũng như chất lượng của chi tiêu công trong toàn ngành rất khó đánh giá. Một số nội dung chi, đặc biệt ở các hoạt động nằm ở cuối chuỗi sản xuất, lại do các bộ ngành khác thực hiện. Bên cạnh đó, một số khoản chi khác lại được sự hỗ trợ của các ngân hàng quốc doanh. Chẳng hạn hai ngân hàng cho vay, bao gồm Ngân hàng nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam62 và Ngân hàng chính sách xã hội Việt Nam63 là các ngân hàng quốc doanh, hoạt động cho vay của họ cũng là một hình thức chi tiêu công trong ngành, đặc biệt liên quan đến tín dụng được trợ cấp. 9.6. Căn cứ vào tiến độ đã đạt được và những thách thức tiếp tục cần được giải quyết, chương này thảo luận về phân bổ chi tiêu công, mức độ đầy đủ, hiệu suất và công bằng của chi tiêu công trong các lĩnh vực chính của ngành nông nghiệp ở Việt Nam như: thuỷ lợi, nghiên cứu và phát triển, chi tiêu ở cấp địa phương/vùng. Chương này cũng thảo luận về các cơ chế thể chế về quản lý chi tiêu công trong ngành nông nghiệp, cụ thể nhằm giải đáp những câu hỏi sau đây: Tỷ lệ nghèo ở nông thôn đã giảm từ 66,4% xuống 18,7% trong giai đoạn 1993-2008. Ước tính chonăm 2010 là 17,4% (“Phát triển  61 nông thôn mới ở Việt Nam: Từ Thực tế đến Chính sách”, Tháng 4/2014, FAO). Năm 2010, 91% số người nghèo sinh sống ở các vùng nông thôn, và tỷ lệ người dân tộc thiểu số nghèo là 45% Ngân hàng Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam (VBARD). 62 Ngân hàng Chính sách xã hội Việt Nam (VBSP). 63 78 Đánh giá Chi tiêu Công ŸŸChi tiêu công trong nông nghiệp đã phù hợp với các ưu tiên chung của ngành hay chưa,  nhất là về thủy lợi và nghiên cứu và phát triển, chi tiêu công đã đầy đủ, hiệu quả và công bằng chưa? ŸŸChi tiêu công trong nông nghiệp đã được cân đối phù hợp giữa các địa phương và khu  vực chưa? ŸŸHệ thống quản lý chi tiêu công của ngành nông nghiệp đã đảm bảo hiệu suất chưa?  9.7. Phần còn lại của chương có cấu trúc như sau: Phần II tìm hiểu về các ưu tiên của ngành, các mức chi tiêu công và các vấn đề chính sách quan trọng trong các lĩnh vực nói trên. Phần III kết luận với những phát hiện chính và khuyến nghị chính sách. 2. Ưu tiên, chi tiêu và những vấn đề chính sách chính trong ngành nông nghiệp Gắn kết giữa chi tiêu công với các ưu tiên của ngành: mức độ đầy đủ, hiệu suất và công bằng 9.8. Chi tiêu công cần được gắn kết với các ưu tiên của ngành qua chiến lược ngành với một kế hoạch đầu tư rõ ràng nhằm hoàn thành các mục tiêu chung của ngành. Phụ lục 2 trình bày những thay đổi về định hướng trong ngành theo các thời kỳ khác nhau: từ chỗ ưu tiên cho công nghiệp nặng đến chỗ coi nông nghiệp là trọng tâm chính, rồi đến phát triển kinh tế nông thôn, xây dựng nông thôn mới, rồi hiện đại hóa nông nông nghiệp và nông thôn, giải quyết những vấn đề phát sinh liên quan đến nông nghiệp, nông thôn và nông dân. Trên cơ sở những định hướng chung đó, hai tài liệu Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm (2001 - 2010 và 2011 - 2020) và các Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm đã được xây dựng. Do những thay đổi về định hướng ưu tiên trong các năm qua, một số văn bản chiến lược theo lĩnh vực đã được ban hành giữa hai kỳ chiến lược (tham khảo Phụ lục 4), trong đó, thủy lợi, trồng trọt, dịch vụ nông nghiệp, trồng rừng và thú y được coi là năm lĩnh vực ưu tiên trong ngành nông nghiệp. Gắn kết chi tiêu với ưu tiên đòi hỏi phải cân đối nguồn lực cho các lĩnh vực ưu tiên qua một kế hoạch đầu tư thống nhất cho ngành nông nghiệp. Kế hoạch đầu tư như vậy là cần thiết để tạo thuận lợi cho việc xác định ưu tiên và cân đối giữa các mục tiêu cạnh tranh lẫn nhau trong ngành, thông qua các chính sách rõ ràng và các tiêu chí phân bổ thống nhất. Bảng 9.1. Tỉ trọng chi tiêu nông nghiệp trên GDP và trên tổng chi ngân sách Tỷ đồng 2009 2010 2011 2012 GDP 1,809 2,158 2,780 3,245 Tổng chi ngân sách -596 694 803 1,021 Chi cho nông nghiệp 27 34.7 48.8 56.3 % GDP 1.49 1.61 1.76 1.73 % tổng chi NSNN 4.5 5.0 6.1 5.5 Nguồn: Bộ Tài chính. Báo cáo CHUYÊN ngành 79 9.9. Về tổng thể ngành nông nghiệp vẫn tiếp tục được coi là ngành có đóng góp quan trọng cho sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội ở Việt Nam. Trong giai đoạn 2009 – 2012, chi tiêu công dành cho nông nghiệp tăng từ 26,98 nghìn tỷ lên đến 56,29 nghìn tỷ đồng theo số tuyệt đối (theo giá hiện hành), từ 1,49% lên 1,73% so với GDP, và từ 4,5% lên 5,5% so với tổng chi tiêu của Chính phủ (Bảng 9.1). Điều này là phù hợp với các ưu tiên và mục tiêu của ngành như đã nêu tại Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp)64. Đề án ARP chú trọng chuyển đổi từ tư duy nặng về kế hoạch hóa tập trung sang tư duy để cho thị trường quyết định, vì vậy nó có vai trò quan trọng trong việc đẩy mạnh sự tham gia của tư nhân trong ngành nông nghiệp. Chính vì thế, sự chuyển dịch đó sẽ gây ảnh hưởng đến mức chi tiêu công dành cho ngành. Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo lĩnh vực cần phản ánh rõ ràng những chức năng nào sẽ được Chính phủ, khu vực tư nhân và các đơn vị ngoài quốc doanh khác đảm nhận. Bảng 9.2: Năng suất nước của các quốc gia Sản phẩm đầu ra trên một Sản phẩm đầu ra trên Quốc gia Giống cây trồng m3 nước diện tích (USD/Ha) (USD/m3) Việt Nam Lúa 654 0.03 Lúa và rau 1051 0.11 Lúa và đường 3603 0.34 Rau 4862 0.49 Trung Quốc Lúa 1541 0.06 Lúa và hạt cải 1546 0.38 Lúa mì và ngô 2491 1.46 Táo 4163 1.2 Ấn Độ Lúa 988 0.09 Lúa/Ớt/bông 1206 0.12 Mía 1844 0.17 Dừa và mía 2165 0.12 Nguồn: Burke et al (2015). 9.10. Do tiếp tục chú trọng thủy lợi và coi đó động lực tăng trưởng trong nông nghiệp, thủy lợi là lĩnh vực hấp thụ phần lớn ngân sách của ngành. Trong giai đoạn 2009 - 2012, chi tiêu công dành cho thủy lợi tăng từ 65% lên đến 70% tổng chi tiêu cho nông nghiệp (Bảng 9.2). Mức tăng như vậy có thể gây quan ngại ở chỗ nó sẽ lấn át hết nguồn lực công dành cho các lĩnh vực ưu tiên khác, như trồng trọt, dịch vụ nông nghiệp, trồng rừng và dịch vụ thú y (mức tăng dành cho hai lĩnh vực trên không đáng kể). Ngoài ra, chi tiêu công cho thủy lợi tăng lên ở Việt Nam chủ yếu nhằm đẩy mạnh sản xuất lúa, chưa thể hiện sự chuyển dịch mạnh mẽ theo hướng đa dạng hóa cây trồng nhằm nâng cao thu nhập trong nông nghiệp. Sản lượng lúa gạo tăng lên do năng suất thủy nông tăng, nhưng chưa được cao, như trình bày tại Bảng 9.3. Trên cơ sở đó, thách thức hiện nay không phải là không đủ nguồn lực công cho thủy lợi mà chi tiêu cho thủy lợi không đem lại hiệu suất. Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị gia tăng và phát triển bền vững được Thủ tướng Chính phủ phê 64 duyệt tại Quyết định số 899/QĐ-TTg ngày 10/6/2013. 80 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 9.3: Chi tiêu trong nông nghiệp % GDP % tổng chi cho nông nghiệp 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Trồng trọt 0.06 0.07 0.13 0.07 4.27 4.18 7.65 3.95 Chăn nuôi 0.03 0.04 0.05 0.03 1.98 2.31 2.62 1.97 Canh tác 0.04 0.03 0.03 0.03 2.62 2.11 1.95 1.69 Dịch vụ nông nghiệp 0.09 0.10 0.08 0.10 5.86 5.92 4.82 5.53 Thú y 0.04 0.06 0.05 0.05 2.89 3.55 2.74 2.80 Thủy lợi 0.96 1.04 1.12 1.22 64.64 64.43 63.92 70.21 Lâm nghiệp 0.10 0.12 0.09 0.09 6.85 7.57 5.17 5.03 Dịch vụ lâm nghiệp 0.02 0.02 12.15 0.02 1.60 1.50 1.32 1.19 Giải phóng đất cho 0.06 0.06 0.06 0.06 4.06 3.90 3.29 3.35 vùng kinh tế mới Thủy sản 0.08 0.07 0.11 0.07 5.08 4.35 6.40 4.06 Gỗ 0.00 0.00 0.00 0.00 0.16 0.16 0.14 0.21 Nguồn: Bộ Tài chính. 9.11. Trong giai đoạn 2009 - 2012, chi đầu tư chiếm tỷ trọng lớn, lên đến trên 65% tổng chi tiêu cho nông nghiệp, gây ra bất cân đối giữa hai nội dung chi trên trong ngành nông nghiệp. Kinh tế Việt Nam tăng trưởng chậm lại trong quý I năm 2009 góp phần làm giảm chi đầu tư xây dựng cơ bản trong ngành nông nghiệp. Nhưng dù sao, tác động của khủng hoảng tài chính và suy giảm kinh tế toàn cầu về mặt tăng trưởng trong ngành không kéo dài và tăng đầu tư xây dựng cơ bản còn kích thích tăng trưởng trong ngành. Tương tự, việc bãi bỏ phí thủy lợi cho nông dân vào năm 2009 cũng góp phần làm tăng chi thường xuyên, nhất là từ năm 2009 đến 2010. Bãi bỏ phí thủy lợi làm tăng gánh nặng cho ngân sách nhà nước, đồng thời có thể góp phần làm giảm hiệu suất quản lý sử dụng nước của nông dân. Điều quan trọng là phải tính đến vấn đề hiệu suất đầu tư cho thủy lợi và quản lý sử dụng nước. 9.12. Chi đầu tư cho thủy lợi vẫn tiếp tục chiếm tỷ trọng lớn và ngày càng tăng so với các lĩnh vực ưu tiên khác trong tổng chi tiêu ngành nông nghiệp. Chi thường xuyên cho thủy lợi thấp hơn nhiều so với chi đầu tư. Chi đầu tư cho thủy lợi chủ yếu chú trọng chi đầu tư xây dựng cơ bản, liên quan đến chi tiêu hình thành “tài sản cố định”. Việc tập chung chi đầu tư cho thủy lợi có thể làm lấn át đầu tư cho các lĩnh vực ưu tiên khác, dẫn đến bất cân đối về đầu tư trong toàn ngành (Bảng 9.4). Chi thường xuyên cho thủy lợi tăng không đáng kể trong giai đoạn từ 2009 đến 2012. Báo cáo CHUYÊN ngành 81 Hình 9.1: Tỷ lệ trên tổng chi tiêu (%) Tỷ lệ trên tổng chi tiêu (%) 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2009 2010 2011 2012 Chi đầu tư Chi thường xuyên 9.13. Mức chi thường xuyên thấp hơn đáng kể so với chi đầu tư trong lĩnh vực thủy lợi có thể cho thấy các hoạt động khai thác và duy tu bảo dưỡng thủy lợi chưa được đảm bảo nguồn đầy đủ, qua đó có thể gây tác động tiêu cực về năng lực hoạt động của các hệ thống thủy lợi. Ngoài vấn đề xuống cấp của các hệ thống thủy lợi, hiệu quả hoạt động của các đơn vị dịch vụ thủy lợi cũng cần được tăng cường. Điều quan trọng là cần hình thành các đề án chiến lược trong ngành, như tập trung vào nâng cao năng suất sử dụng nước, chuyển đổi theo hướng đa dạng hóa cây trồng, nhằm nâng cao thu nhập nông nghiệp và sau đó là chuyển một số chi phí khai thác và duy tu bảo dưỡng thủy lợi do Nhà nước đảm bảo sang cho nông dân. Nhìn chung, hiện đang có tình trạng bất cân đối rõ ràng giữa chi đầu tư và chi thường xuyên trong lĩnh vực thủy lợi, một số nguồn lực dành cho đầu tư có thể được chuyển sang cho chi thường xuyên để tăng vốn dành cho chi khai thác và duy tu bảo dưỡng thủy lợi, đồng thời một số đề án chiến lược về nông nghiệp bền vững cần được thông qua và triển khai để giảm gánh nặng chi phí của Nhà nước. Đây là vấn đề quan trọng vì việc duy trì tỷ lệ chi đầu tư rất cao cho thủy lợi, kết hợp với việc bãi bỏ phí thủy lợi bên cạnh nhu cầu tăng chi cho các hoạt động khai thác và duy tu bảo dưỡng thủy lợi có hàm ý chính sách là thủy lợi tiếp tục chiếm tỷ trọng ngành càng tăng trong ngân sách dành cho nông nghiệp. 9.14. Chi “lương và tiền công” tăng rõ rệt trong các lĩnh vực lâm nghiệp và dịch vụ nông nghiệp, nhưng ở mức thấp hơn so với thủy lợi, trồng trọt và thú y. Chi tiêu công cho lĩnh vực trồng trọt, bao gồm cả khuyến nông, đã giảm về chi đầu tư, còn mức chi thường xuyên tuy biến động nhưng cũng theo xu hướng giảm65 (Bảng 9.4). Các dịch vụ khuyến nông được tính cả vào “trồng trọt” nên khó có thể đánh giá xu hướng chi tiêu công dành cho khuyến nông do không có dữ liệu chi tiết. Tuy nhiên, các dịch vụ khuyến nông có thể chịu tác động bởi xu hướng chi tiêu cho trồng trọt như cắt giảm lương của cán bộ khuyến nông và/hoặc ngân sách sự nghiệp chưa được đảm bảo đầy đủ. Bên cạnh đó, dịch vụ khuyến nông ở Việt Nam còn yếu, nhất là ở cấp xã, đồng thời, dịch vụ khuyến nông do tư nhân cung cấp còn hạn chế. Vì dữ liệu của Bộ Tài chính cũng không bóc tách chi tiết thêm về “trồng trọt”, ta khó có thể đánh giá rõ ràng xem chi tiêu công dành 65 cho khuyến nông đã được đảm bảo đầy đủ trong giai đoạn qua hay không. 82 Đánh giá Chi tiêu Công Bảng 9.4: Ưu tiên chi đầu tư và thường xuyên ngành nông nghiệp (% tổng chi cho nông nghiệp), 2009 - 2012 Chi đầu tư Chi thường xuyên 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Thủy lợi 51.5 49.7 51.2 56.9 13.2 14.7 12.7 13.3 Trồng trọt 1.1 0.9 0.9 0.9 3.2 3.2 6.8 3.1 Dịch vụ nông nghiệp 0.9 0.8 0.8 0.9 4.9 5.1 4.0 4.6 Lâm nghiệp 4.1 5.1 2.8 2.7 2.7 2.5 2.3 2.4 Công tác thú y 0.4 1.0 0.7 0.6 2.5 2.6 2.0 2.2 Nguồn: Bộ Tài chính. Ghi chú: Tỷ lệ % chi đầu tư và thường xuyên của mỗi năm cộng lại sẽ bằng 100 nếu các lĩnh vực còn lại được đưa vào bảng. 9.15. Chương về nông nghiệp trong báo cáo Đánh giá chi tiêu công 2004 cho biết mặc dù “tổng mức đầu tư công cho thủy lợi có đóng góp quan trọng nhất về tăng trưởng trong ngành nông nghiệp, nhưng lợi xuất trên mỗi đơn vị chi tiêu lại cao nhất trong chi tiêu cho nghiên cứu. Đây là lĩnh vực vẫn cần được quan tâm, vì Việt Nam tiêp tục đầu tư không đầy đủ cho nghiên cứu và phát triển trong lĩnh vực nông nghiệp. Trong giai đoạn 2009 - 2012, ngân sách bình quân hàng năm dành cho nghiên cứu khoa học chiếm chưa đến 2%. Tuy nhiên, Luật khoa học và công nghệ năm 2013 (Luật số 29/2013/QH13), Điều 49, quy định tỷ lệ chi tiêu cho khoa học và công nghệ trên tổng ngân sách nhà nước hàng năm phải đạt 2% trở lên. Bên cạnh đó, Quyết định số 418/2012/QĐ-TTg, phê duyệt chiến lược phát triển khoa học và công nghệ cũng yêu cầu phấn đấu tăng tổng mức đầu tư toàn xã hội cho khoa học và công nghệ, chi tiêu phải đạt 1,5% GDP vào năm 2015 và trên 2% GDP vào năm 2020. Vì vậy, phân bổ chi tiêu công cho nghiên cứu và phát triển trong ngành nông nghiệp cần phải thực hiện theo các quyết định trên, trong điều kiện chưa có văn bản pháp lý cụ thể nào khác quy định về mức chi tiêu phân bổ cho nghiên cứu và phát triển trong ngành nông nghiệp. 9.16. So với các quốc gia láng giềng, Việt Nam đầu tư chưa đầy đủ về nghiên cứu và phát triển của khu vực công cho ngành nông nghiệp. Chẳng hạn, chi tiêu công dành cho công tác nghiên cứu và phát triển ngành nông nghiệp ở Việt Nam tính theo tỷ lệ so với GDP ngành nông nghiệp (còn được gọi là “tỷ lệ cường độ” nghiên cứu) luôn ở mức thấp so với các nước láng giềng trong giai đoạn 1996 - 2008, như trình bày tại Bảng 9.5. Điều quan trọng không kém là cần xem xét vai trò của khu vực tư nhân trong nghiên cứu và phát triển nông nghiệp, hiện còn ở mức rất hạn chế. Ngành nông nghiệp cần đẩy mạnh chi cho nghiên cứu và phát triển nông nghiệp vì nguồn lực công dành cho các hoạt động này còn quá thấp so với các nước láng giềng. Đầu tư cho nghiên cứu và phát triển trong ngành nông nghiệp có vai trò hết sức quan trọng để nâng cao năng suất nông nghiệp, đặc biệt là trong bối cảnh Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp. Báo cáo CHUYÊN ngành 83 Bảng 9.5: Tỉ trọng chi cho nghiên cứu phát triển ngành nông nghiệp trên tổng chi nông nghiệp 1996 2002 2008 In-đô-nê-xia 0.37 0.28 0.31 Ma-lai-xia 1.15 1.92 1.05 Phi-líp-pin 0.34 0.48 0.33 Thái Lan 0.69 0.51 0.32 Việt Nam 0.09 0.17 0.17 Nguồn: IFPRI, 2013. 9.17. Chi tiêu hàng năm cho nghiên cứu và phát triển trong ngành nông nghiệp Việt Nam biến động rất lớn66 trong giai đoạn 2001 - 2008 so với một số quốc gia láng giềng. Ngoại trừ Nê-pan có hệ số biến động cao nhất, chi tiêu hàng năm dành cho nghiên cứu và phát triển nông nghiệp ở Việt Nam không ổn định, có lẽ đó là nguyên nhân phần nào khiến cho mức chi dành cho nghiên cứu và phát triển trong nông nghiệp biến động cao (Bảng 9.6). Mức biến động trên có thể do nhiều yếu tố, nhưng một trong những yếu tố quan trọng cần xem xét là trong bối cảnh ngành nông nghiệp, chi tiêu cho nghiên cứu và phát triển có tính chất ngắn hạn, theo dự án cụ thể, và phụ thuộc vào nhà tài trợ. Chính những điều đó làm cho chi tiêu có nhiều biến động. Một nội dung quan trọng về chuyển đổi ngành nông nghiệp và tăng trưởng xanh được nêu trong Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp là phải xây dựng được kế hoạch dài hạn nghiên cứu và phát triển ngành nông nghiệp, trong đó vạch ra những ưu tiên nghiên cứu và các lĩnh vực được phân bổ nguồn vốn bền vững cả của khu vực công và khu vực tư nhân. Bảng 9.6: Mức biến động chi nghiên cứu phát triển nông nghiệp Hệ số biến động Băng-la-đét 0.14 Cam-pu-chia 0.12 Trung Quốc 0.09 Ấn Độ 0.06 Ma-lai-xia 0.12 Nê-pan 0.22 Việt Nam 0.17 Nguồn: IFPRI, 2013. 9.18. Nghiên cứu và phát triển trong nông nghiệp ở Việt Nam chưa phát triển không nhất thiết do nguyên nhân chi tiêu công không đầy đủ. Những thách thức về mặt thể chế trong hệ thống nghiên cứu thuộc khu vực công ở Việt Nam rất cần được ghi nhận và xử lý. Các vấn đề về xác định ưu tiên, phối hợp, vấn đề về phân tán trong các hoạt động nghiên cứu và phát triển giữa các trường đại học, các tổ chức công và khu vực tư nhân đều là những vấn đề cần quan tâm. Cơ cấu quản lý về nghiên cứu và phát triển trong ngành còn  Hệ số biến động nhằm lượng hóa biến động về chi tiêu cho nghiên cứu & phát triển ngành nông nghiệp, thông qua áp dụng “ 66 công thức độ lệch chuẩn cho mức tang lô-ga bình quân một năm về chi tiêu nghiên cứu & phát triển ngành nông nghiệp trong một giai đoạn cụ thể. Hệ số biến động càng cao, chi tiêu nghiên cứu & phát triển ngành nông nghiệp càng biến động trong các năm, nghĩa là giá trị bằng 0 cho biết không có biến động, còn giá trị từ 0,2 trở lên cho thấy mức biến động khá caoy” (IFPRI, 2013). 84 Đánh giá Chi tiêu Công phức tạp, góp phần làm cho chiến lược và các hoạt động về nghiên cứu và phát triển trong ngành nông nghiệp còn chưa rõ ràng, việc giám sát hiệu quả đầu ra nghiên cứu còn yếu kém. Ngoài Vụ Khoa học và Công nghệ (KHCN) thuộc Bộ NN&PTNT còn có bốn đơn vị quan trọng khác ngoài Bộ cũng tham gia nghiên cứu nông nghiệp. Đó là trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội, Viện Thủy lợi, Viện Lâm nghiệp và Viện Khoa học Nông nghiệp Việt Nam (VAAS). Mỗi đơn vị trên đều nhận ngân sách của Chính phủ và báo cáo trực tiếp với Bộ NN&PTNT. Mặc dù vậy, các chương trình nghiên cứu của các đơn vị đó vẫn bị phân tán, do chưa có một kế hoạch chung và dài hạn về nghiên cứu trong nông nghiệp. Một kế hoạch như vậy nhằm phân giao các lĩnh vực ưu tiên cho các trung tâm nghiên cứu dựa trên kinh nghiệm và lợi thế so sánh của của từng đơn vị để họ đóng góp hiệu quả cho các mục tiêu chung và quá trình chuyển đổi của ngành thông qua Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp. 9.19. Việc theo dõi hiệu quả đầu ra nghiên cứu được thực hiện thông qua hai hệ thống báo cáo: một hệ thống giám sát nội bộ trong Bộ NN&PTNT và một hệ thống giám sát bên ngoài ở cấp trung ương. Trong hệ thống nội bộ, kết quả nghiên cứu được theo dõi thường xuyên bởi các đơn vị chuyên môn, Sở KHCN và Sở Kế hoạch, thông qua các cuộc hội thảo và thanh tra, kiểm tra. Trong hệ thống bên ngoài, Bộ Khoa học và Công nghệ thực hiện đánh giá các dự án nghiên cứu cấp nhà nước. Vì vậy, ngành nông nghiệp vẫn chưa có một cơ chế giám sát tập trung nhằm đảm bảo chất lượng và kết quả nghiên cứu để đáp ứng các mục tiêu tổng thể của ngành. Nguồn lực công phân bổ cho các trung tâm nghiên cứu trong thời gian tới cần được xác định trên cơ sở khuyến khích các đơn vị đó nâng cao hiệu quả hoạt động để đảm bảo chất lượng nghiên cứu. Ngoài ra, điều quan trọng là Chính phủ cần đóng vai trò chính trong việc khuyến khích nghiên cứu của tư nhân và khuyến khích toàn bộ khu vực tư nhân tham gia phát triển và phổ biến công nghệ. Chi tiêu công trong nông nghiệp đã được cân đối phù hợp giữa các địa phương và khu vực hay chưa? 9.20. Chi tiêu trong ngành nông nghiệp ở Việt Nam được phân cấp mạnh trong giai đoạn 2009 - 2012. Chi tiêu ở cấp trung ương được giữ ở mức ổn định từ năm 2009 đến năm 2012 (Hình 9.2). Do chi tiêu nông nghiệp được phân cấp mạnh, vấn đề thiết yếu là phải tăng cường năng lực để quản lý chi tiêu công cũng như năng lực để thực hiện chi tiêu. Hình 9.2: Chi tiêu nông nghiệp theo cấp ngân sách , % 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2009 2010 2011 2012 Địa phương Trung ương Báo cáo CHUYÊN ngành 85 9.21. Phân cấp cũng được thể hiện rõ trong tỷ lệ chi đầu tư và chi thường xuyên giữa cấp trung ương và địa phương. Chi đầu tư ở cấp trung ương được giữ ở mức ổn định từ năm 2009 đến năm 2012 (Hình 9.3). Chi đầu tư ở cấp trung ương chiếm gần 30% năm 2009 và ở mức 33% năm 2012. Tuy nhiên, tỷ lệ chi thường xuyên vẫn tương đối ổn định trong suốt thời gian 2009 - 2012, phần lớn chi thường xuyên được thực hiện ở cấp địa phương. Hình 9.3: Chi đầu tư và thường xuyên theo cấp ngân sách 100% 50% 0% 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Đầu tư Thường xuyên Địa phương Trung ương 9.22. Các nguồn lực công được phân bổ cho các địa phương cấp tỉnh dựa trên các định mức phân bổ theo quy định tại Quyết định 60. Các định mức này được xây dựng dựa trên một công thức với các tiêu chí theo trọng số (dân số, tỷ lệ nghèo, diện tích đất, diện tích đất trồng lúa, vv). Ví dụ, diện tích đất trồng lúa trong một tỉnh càng lớn thì số phân bổ cho tỉnh đó càng cao. Một phân tích tương quan đơn giản đã được thực hiện nhằm phân tích các yếu tố quyết định về mức phân bổ ngân sách nông nghiệp cho các địa phương cấp tỉnh. Phân tích này sử dụng giá trị trung bình trong giai đoạn 2009 - 2012 của toàn bộ 63 tỉnh thành, nhằm xác định quan hệ tương quan giữa mức chi tiêu công cho nông nghiệp và nhiều chỉ tiêu khác như tổng sản lượng, diện tích đất nông nghiệp, diện tích trồng lúa nước, và diện tích rừng. Kết quả nghiên cứu được trình bày trong các Phụ lục từ 5 - 8 và cho thấy tổng mức chi tiêu công dành cho nông nghiệp và các biến về nông nghiệp ở các địa phương cấp tỉnh có mối quan hệ cùng chiều. Xu hướng chi tiêu ở các địa phương cấp tỉnh có thể phản ánh nhận định rằng chi tiêu cho nông nghiệp được thiết kế để đáp ứng nhu cầu của các địa phương cấp tỉnh, chứ không dựa trên cân nhắc về mục tiêu kinh tế hay mục tiêu hiện đại hóa nông nghiệp. Mặc dù chi tiêu nhằm thực hiện các mục tiêu về ổn định xã hội cũng quan trọng, nhưng nguồn lực công phân bổ cho nông nghiệp ở các tỉnh cần được gắn kết với các mục tiêu tổng thể trong Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp. 9.23. Hiện nay, tăng trưởng và phát triển về nông nghiệp lại diễn ra ở chính những khu vực có mức chi tiêu công thấp nhất. Đó là trường hợp ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long, Đông nam bộ và Tây Nguyên (Bảng 9.7). Đầu tư công ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long trong những năm trước đây khá cao so với các khu vực khác, và lợi ích đầu tư đến nay đã thấy rõ. Lợi ích đầu tư công, ít nhất về mặt đem lại giá trị gia tăng trong nông 86 Đánh giá Chi tiêu Công nghiệp, phần lớn đều thấp ở khu vực Đồng bằng sông Hồng (nơi sản lượng nông nghiệp đang suy giảm theo số tuyệt đối), và khu vực miền núi (nơi chi phí mỗi đơn vị đầu tư cho thủy lợi chưa hợp lý về mặt kinh tế). Phân bổ nguồn lực cho các khu vực kém phát triển hơn như Đồng bằng sông Hồng là quan trọng. Tuy nhiên, điều quan trọng không kém là phải cân nhắc xem cách phân bổ nguồn lực công hiện nay giữa các vùng miền đã đảm bảo tối ưu hay chưa trong việc thực hiện các mục tiêu đề ra trong Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp. Điều đó đòi hỏi phải đánh giá được lợi thế so sánh và sau đó là vai trò của mỗi khu vực trong việc góp phần thực hiện mục tiêu chuyển đổi nông nghiệp bền vững. Bảng 9.7: Chi tiêu công cho nông nghiệp theo vùng miền (tỷ) Trung Bắc Bộ và Duyên hải miền Trung 37,971.32 Đồng bằng sông Hồng 32,595.99 Miền núi phía Bắc 23,438.58 Đồng bằng sông Cửu Long 13,647.26 Đông Nam Bộ 7,307.87 Tây Nguyên 7,134.31 Nguồn: Bộ Tài chính. 9.24. Đồng bằng sông Hồng có lẽ là khu vực có tỷ lệ chi tiêu công cao nhất so với các khu vực khác theo các biến số chính. So sánh về tỷ lệ chi tiêu của khu vực theo các biến số kinh tế chính cho thấy (xem Phụ lục 9): Đồng bằng sông Hồng có tỷ lệ chi tiêu cho thủy lợi trên mỗi héc-ta đất cao nhất. Về tỷ lệ chi tiêu so với GDP của địa phương, mặc dù Đồng bằng sông Cửu Long đã chi tiêu tương đối ít cho nông nghiệp so với khu vực Bắc trung bộ và duyên hải miền Trung, khu vực Đồng bằng sông Hồng và Miền núi phía Bắc, nhưng lại là khu vực có GDP nông nghiệp lớn nhất. Các hệ số về tỷ lệ chi so với các biến số chính cho thấy, chi tiêu cho nông nghiệp ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long thấp hơn so với khu vực Đồng bằng sông Hồng kém phát triển hơn. 9.25. Ngân sách phân bổ cho các địa phương cấp tỉnh không nên chỉ dựa vào nhu cầu của các địa phương, mà cả lợi thế so sánh và kết quả đạt được của các địa phương trong việc thúc đẩy chuyển đổi nông nghiệp bền vững và tăng trưởng xanh theo các mục tiêu của Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp. Chẳng hạn, đó là những đóng góp của tỉnh nhằm nâng cao năng suất nông nghiệp, đẩy mạnh đa dạng hóa và xuất khẩu, và đẩy mạnh đổi mới sáng tạo trong nông nghiệp. Những vấn đề trong quản lý chi tiêu công 9.26. Sự thiếu nhất quán và thống nhất giữa các khâu lập kế hoạch và chấp hành ngân sách là do Bộ NN&PTNT chưa có thẩm quyền phân bổ cho toàn ngành, như đã nêu trong báo cáo Đánh giá chi tiêu công 2004 – vấn đề này hiện vẫn tồn tại. Theo ước tính, Bộ NN&PTNT chỉ kiểm soát được khoảng 20% chi tiêu ngành nông nghiệp, phần còn lại do các địa phương trực tiếp quản lý. Phương pháp lập ngân sách từ dưới lên có sự tham gia của Bộ NN&PTNT cùng các đơn vị trực thuộc, còn ngân sách của các địa phương được lập, phê duyệt và được Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư trực tiếp phân bổ, sau khi được thông Báo cáo CHUYÊN ngành 87 qua tại chính quyền trung ương và các phiên thảo luận tại Quốc hội, nhưng lại không được tổng hợp ở cấp bộ. Ngân sách không được tổng hợp ở một cấp, thiếu sự tham gia đầy đủ của các địa phương, tạo ra sự phân tán trong cơ chế giám sát, đảm bảo trách nhiệm giải trình và minh bạch của hệ thống ngân sách, làm giảm hiệu suất ở mỗi khâu trong chu trình ngân sách. 9.27. Mặc dù theo chủ trương phân cấp của Chính phủ, các địa phương được tự chủ nhiều hơn trong quy trình ngân sách, nhưng điều đó gây khó khăn cho Bộ NN&PTNT trong việc kiểm soát tổng mức chi tiêu trong ngành nhằm hoàn thành các mục tiêu và chiến lược phát triển của ngành. Điều này tiếp tục dẫn đến các vấn đề về trách nhiệm giải trình ở góc độ thể chế, trong đó Bộ NN&PTNT phải báo cáo lên Quốc hội về hiệu quả hoạt động tổng thể của ngành, bao gồm cả về quản lý các nhiệm vụ do các địa phương thực hiện. Bên cạnh thách thức trên là vấn đề thiếu số liệu về tình hình thực hiện ngân sách ở các địa phương cấp tỉnh, đặc biệt về chi đầu tư xây dưng cơ bản. Việc cải thiện các hệ thống giám sát ở các địa phương cấp tỉnh có thể giúp tăng cường cơ chế giám sát, đảm bảo minh bạch và trách nhiệm giải trình của hệ thống quản lý tài chính công. 9.28. Bên cạnh đó, kế hoạch trung hạn và các kế hoạch năm của ngành chưa có sự gắn kết, chủ yếu do hạn chế về ngân sách. Vì vậy, ngân sách được phân bổ dựa trên các kế hoạch phân bổ thay vì nhu cầu thực tế. Ngoài ra, ngân sách của Bộ NN&PTNN được giao và được điều chỉnh một vài lần ho phù hợp với những thay đổi trong ngành và nhu cầu của các lĩnh vực. Ngân sách điều chỉnh của Bộ NN&PTNT phải được Bộ Tài chính phê duyệt, còn Bộ NN&PTNT không được tự chủ trong việc điều chỉnh ngân sách được giao nhằm đáp ứng nhu cầu tăng chi và các mục tiêu phát triển của Bộ. 3. Kết luận và kiến nghị Kết luận chính 9.29. Gắn kết chi tiêu với ưu tiên đòi hỏi phải cân đối nguồn lực theo các lĩnh vực ưu tiên rõ ràng thông qua một kế hoạch đầu tư thống nhất trong ngành nông nghiệp. Chi tiêu công dành cho nông nghiệp có tăng theo số tuyệt đối nhưng đang giảm về tỷ lệ so với GDP và tổng chi tiêu của Chính phủ. Trong thời gian tới, điều quan trọng là cần đánh giá về cơ cấu chi tiêu công xem có phù hợp với các ưu tiên và mục tiêu của Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp hay không. 9.30. Chi thường xuyên trong ngành nông nghiệp cần tăng lên cho phù hợp với sự chú trọng ngày càng tăng cho chi đầu tư. Chi tiêu công cho thủy lợi thiên về chi đầu tư xây dựng cơ bản, còn chi hoạt động và duy tu bảo dưỡng thủy lợi tiếp tục không đủ nguồn đảm bảo. 9.31. Ngành nông nghiệp cần có chiến lược/ưu tiên rõ ràng hơn cho nghiên cứu và phát triển về nông nghiệp, đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư nhân, tăng cường quản lý thể chế cho các hoạt đông nghiên cứu và phát triển nông nghiệp. So với các quốc gia láng giềng, ngân sách dành cho nghiên cứu và phát triển trong nông nghiệp ở Việt Nam vẫn chưa đủ. 9.32. Xu hướng chi tiêu cho nông nghiệp ở các địa phương cấp tỉnh/khu vực có thể cho thấy chi tiêu được phân bổ dựa trên nhu cầu của địa phương/khu vực thay vì dựa trên những cân nhắc về mục tiêu kinh tế hay mục tiêu hiện đại hóa nông nghiệp. 88 Đánh giá Chi tiêu Công 9.33. Ngân sách không được tổng hợp đầy đủ cho một cấp, thiếu sự tham gia đầy đủ của các địa phương, gây phân tán trong cơ chế giám sát, đảm bảo trách nhiệm giải trình và minh bạch của hệ thống ngân sách, làm giảm hiệu suất ở mỗi khâu trong chu trình ngân sách. Tuy nhiên đây không chỉ là thách thức riêng trong ngành nông nghiệp. Khuyến nghị chính sách 9.34. Bộ NNPTNT có trách nhiệm và thẩm quyền trong tổng hợp, theo dõi, đánh giá kế hoạch đầu tư ngành nông nghiệp, đảm bảo thống nhất và phù hợp với quy hoạch, chiến lược phát triển ngành. 9.35. Theo dõi, đánh giá về cơ cấu chi tiêu cho ngành nông nghiệp xem đã phù hợp để hỗ trợ cho nghị trình chuyển đổi nông nghiệp bền vững và tăng trưởng xanh theo Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp hay chưa. Đây là vấn đề quan trọng, vì việc đẩy mạnh chuyển đổi nông nghiệp bền vững và tăng trưởng xanh đòi hỏi ngân sách đầu tư công phải tập trung chiến lược cho những nội dung chính, như đổi mới sáng tạo trong nông nghiệp, nâng cao năng suất theo chuỗi giá trị để hỗ trợ các doanh nghiệp nông nghiệp, tạo nền tảng để đẩy mạnh sự tham gia của khu vực tư nhân. Vai trò thay đổi của Chính phủ theo Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp cũng là yếu tố quan trọng nhằm xác định những chức năng nào do Chính phủ đảm nhiệm, qua đó gây ảnh hưởng đến mức chi và phân bổ chi phù hợp trong ngành. 9.36. Điều chuyển một phần chi tiêu công từ chi đầu tư cho thủy lợi (đầu tư XDCB) sang tăng chi thường xuyên để hỗ trợ các hoạt động khai thác và bảo dưỡng thủy lợi. Trước khi ngân sách ngành nông nghiệp tăng chi cho khai thác và bảo dưỡng thủy lợi, điều chuyển nguồn lực như thế có thể là phương án quan trọng giúp giảm bớt áp lực ngân sách công dành cho nông nghiệp. 9.37. Tái phân bổ một phần chi tiêu công từ lĩnh vực thủy lợi sang các lĩnh vực khác, chẳng hạn như thủy sản, trồng trọt và dịch vụ nông nghiệp. Theo những mục tiêu của Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp, tái phân bổ như vậy là phương án quan trọng để tăng năng suất nông nghiệp và thúc đẩy đa dạng hóa nông nghiệp và xuất khẩu. 9.38. Đẩy mạnh nghiên cứu và phát triển trong ngành nông nghiệp. Điều này đòi hỏi phải xây dựng một chiến lược nghiên cứu và phát triển ngành nông nghiệp rõ ràng và phù hợp với Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp, tăng cường sự phối hợp giữa các đơn vị tham gia nghiên cứu và phát triển trong nông nghiệp (cả ở khu vực công và tư nhân), và đẩy mạnh hiệu quả quản trị các hệ thống nghiên cứu nông nghiệp theo hướng tăng cường các cơ chế giám sát và đảm bảo trách nhiệm giải trình. 9.39. Đánh giá về phương thức phân bổ chi tiêu công hiện nay cho ngành nông nghiệp giữa các địa phương/khu vực về mặt gắn kết với các mục tiêu của Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp. Đây là thời điểm cơ hội để tái phân bổ chi tiêu công giữa các khu vực/địa phương theo hướng cân đối chi tiêu để đáp ứng các mục tiêu về ổn định xã hội, nhằm gắn kết phân bổ nguồn lực công với các mục tiêu tổng thể của Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp, đặc biệt nhằm đẩy mạnh đa dạng hóa nông nghiệp. Báo cáo CHUYÊN ngành 89 9.40. Xác định ranh giới rõ ràng về vai trò và trách nhiệm thể chế ở từng khâu trong chu trình ngân sách nhằm đảm bảo hiệu suất quản lý chi tiêu công hiệu quả trong ngành, và để tránh đầu tư trùng lặp cho nông nghiệp giữa trung ương và địa phương. Ngoài ra, để hoàn thành các mục tiêu của Đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp, cần phải có một hệ thống theo dõi và đánh giá hiệu quả, sử dụng các chỉ số nhằm đo lường hiệu quả hoạt động trong ngành nông nghiệp, hướng tới nâng cao năng suất, đa dạng hóa, xúc tiến xuất khẩu, và đổi mới sang tạo trong ngành nông nghiệp. 90 Đánh giá Chi tiêu Công Tham khảo Tổng cục DS-KHHGĐ, 2015. ‘Thay đổi trong dân cư nông thôn Vietnam’, http://www.gopfp.gov.vn/so-12129;jsessionid=A39CE49E13D6E33E40D6040967172706?p _p_id=62_INSTANCE_Z5vv&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_ col_id=column-3&p_p_col_count=1&_62_INSTANCE_Z5vv_struts_action=%2Fjournal_ articles%2Fview&_62_INSTANCE_Z5vv_groupId=18&_62_INSTANCE_Z5vv_ articleId=84241&_62_INSTANCE_Z5vv_version=1.0. (truy cập 25/1/2015). Tổng cục Thống kê, năm 2014. “Cơ sở dữ liệu thống kê trực tuyến của Tổng cục Thống kê Việt Nam ‘, https://gso.gov.vn/default.aspx?tabid=717 (truy cập 15/12/2014). Viện nghiên cứu chính sách lương thực quốc tế (IFPRI), năm 2013. “Các chỉ số đánh giá tiêu chuẩn nghiên cứu nông nghiệp khu vực Châu Á-Thái Bình Dương”. Báo cáo tổng hợp khu vực ASTI. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), 2001. ‘Cẩm nang thống kê tài chính chính phủ’. Xuất bản lần hai. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT), năm 2014. Trang web của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, ‘Giới thiệu Bộ NN&PTNT: Vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn’, http://www.mard.gov.vn/en/Pages /mandate.aspx?TabId=AboutMARD (truy cập 15/12/2014). Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT), năm 2014. “Báo cáo kế hoạch phát triển nông nghiệp 5 năm 2011 - 1015 “. Việt Nam PER Nông nghiệp. Năm 2013. Ngân hàng Thế giới. Chính phủ Việt Nam, năm 1995. “Nghị định 73-CP ngày 1995/01/11 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn”. Chính phủ Việt Nam, năm 2008. “Nghị định 01/2008 / NĐ-CP ngày 2008/03/01 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn”. Chính phủ Việt Nam, năm 2013. “Nghị định 199/2013 / NĐ-CP ngày 26/11/2013 về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn”. Hội đồng Bộ trưởng Việt, 1987. “Nghị định 46-HĐBT ngày 1987/05/03 về chức năng, nhiệm vụ và tổ chức của Bộ Nông nghiệp và chế biến thực phẩm”. Thủ tướng Chính phủ Việt Nam, năm 2007. Quyết định số 10/2007 / QĐ-TTg ngày 23/01/2007 về hệ thống ngành kinh tế ở Việt Nam. Báo cáo CHUYÊN ngành 91 Sơn, DK, 2006. Nông nghiệp, nông thôn Việt nam 20 năm – đổi mới và phát triển (nền Nông nghiệp, Phát triển nông thôn của Việt Nam sau 20 năm đổi mới và phát triển), Nhà xuất bản Chính trị Quốc (ở Việt Nam). Son, DK, 2008. Kinh nghiệm quốc tế về nông nghiệp, nông thôn, nông dân trong quá trình công nghiệp hóa (kinh nghiệm quốc tế về nông nghiệp, phát triển nông thôn, nông dân trong quá trình công nghiệp hóa), Nhà xuất bản Chính trị Quốc (tiếng Việt) . 92 Đánh giá Chi tiêu Công Phụ lục 1. Các khuyến nghị chính của Đánh giá chi tiêu công 2004 và tiến độ thực hiện đến nay 9.41. Bất cân đối giữa chi đầu tư và chi thường xuyên: Tình trạng bất cân đối giữa hai nội dung chi trên vẫn tiếp diễn trong giai đoạn 2009 - 2012. Đây là một vấn đề cần xử lý, đặc biệt là tình trạng bất cân đối giữa chi đầu tư và chi thường xuyên cho thủy lợi. 9.42. Nguồn lực dành cho nghiên cứu còn hạn chế: Nguồn lực dành cho nghiên cứu trong nông nghiệp tiếp tục bị hạn chế. Tuy nhiên, đây là thời điểm có cơ hội tăng thêm nguồn lực công cho nghiên cứu bằng cách tái phân bổ một số chi tiêu từ lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản cho thủy lợi. 9.43. Chi tiêu phân bổ cho khuyến nông chưa đầy đủ: Chi tiêu phân bổ cho các dịch vụ nông nghiệp còn thấp và chưa đầy đủ. 9.44. Giảm gánh nặng DNNN: Hiện đang có những tiến triển về vấn đề này qua các hoạt động tái cơ cấu và cổ phần hóa một số DNNN tham gia ngành nông nghiệp, đặc biệt là những doanh nghiệp được đánh giá là hoạt động chưa sinh lời. 9.45. Điều chỉnh các quy trình và vai trò thể chế: Đây vẫn là một thách thức trong ngành. Vai trò thể chế và các quy trình vẫn chưa rõ ràng.   Báo cáo CHUYÊN ngành 93 Phụ lục 2. Phân loại chi tiêu công ngành nông nghiệp 9.46. Thông thường, dữ liệu chi tiêu của chính phủ cần tuân thủ theo Phân loại các lĩnh vực chức năng của Chính phủ (COFOG) theo khuôn khổ kế toán và tài chính của IMF để ghi chép chi tiêu của Chính phủ nhằm đảm bảo dữ liệu về chi tiêu công được hài hòa giữa các lĩnh vực, theo thời gian và không gian. Các Hình A-1 và A-2 trình bày về cách phân loại chi đầu tư và thường xuyên theo COFOG và theo Bộ Tài chính và Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn của Việt Nam (NN&PTNN). 9.47. Theo COFOG, toàn ngành được phân loại thành “nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp và săn bắn”, tiếp tục được tách ra thành 1) nông nghiệp; 2) lâm nghiệp; 3) ngư nghiệp và săn bắn. Theo dữ liệu của Bộ Tài chính, ngành được xác định là “nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy lợi”. Hơn nữa, dữ liệu phục vụ Đánh giá chi tiêu công của Bộ Tài chính lại thu thập dữ liệu cho toàn ngành (chi tiêu của TW + ĐP), còn dữ liệu của Bộ NN&PTNN lại chỉ bao gồm chi tiêu của Bộ NN&PTNT (chi tiêu của trung ương) 9.48. Về cơ chế thể chế trong Bộ NN&PTNT để quản lý chi tiêu công trong ngành, Vụ Kế hoạch phụ trách về chi đầu tư còn Vụ Tài chính phụ trách về chi thường xuyên. 9.49. Hình 9.4 cho thấy chi đầu tư theo dữ liệu của Bộ Tài chính được phân loại theo hai nội dung kinh tế: chi đầu tư XDCB và chi cho tài sản cố định. Vụ Kế hoạch của Bộ NN&PTNT ghi chép chi đầu tư ở cấp độ dự án và mỗi dự án lại được phân loại vào một trong Hình 9.4: Phân loại chi đầu tư theo COFOG, Bộ Tài chính và Bộ NN&PTNT Định nghĩa Chi đầu tư Phân loại lĩnh vực chức năng của Bộ Tài chính Bộ NN&PTNT/Sở TC Chính phủ (COFOG) Nguồn NSNN, ODA, TPCP 7042 - Nông, Lâm, Ngư nghiệp, Phân loại theo Phân loại theo Săn bắn ngành và lĩnh vực nội dung kinh tế Phân loại theo dự án 70421 70423 Nông, Lâm và Tài sản cố định và 8 tiểu ngành/ Nông nghiệp Ngư nghiệp Thủy lợi đầu tư xây dựng lĩnh vực & săn bắn cơ bản Thủy lợi, Nông lâm ngư nghiệp, Giáo dục & đào tạo, Phát triển & ứng dụng công nghệ sinh học, Quản lý chất lượng nông nghiệp, Lâm Trồng trọt, Chăn nuôi, Trồng trọt chăn nghiệp & ngư nghiệp 70422 nuôi kết hợp, Thú y, Thủy lợi, Trồng rừng, Lâm Dịch vụ lâm nghiệp, Định canh định cư nghiệp & vùng kinh tế mới, Ngư nghiệp, Gỗ & lâm sản, khác 94 Đánh giá Chi tiêu Công 8 lĩnh vực: thủy lợi, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghiệ, phát triển và ứng dụng công nghệ sinh học, quản lý chất lượng nông lâm ngư nghiệp. Các dự án sử dụng vốn từ ba nguồn khác nhau: Viện trợ phát triển chính thức (ODA), ngân sách Nhà nước, hoặc trái phiếu Chính phủ. Do vậy rất khó để nắm bắt chính xác dữ liệu về chi đầu tư của Vụ Kế hoạch/ Bộ NN&PTNT và khớp nối số liệu đó với số liệu về chi đầu tư ở trung ương của Bộ Tài chính vì dự liệu của Vụ được nắm bắt ở cấp độ dự án. Hình 9.5: Phân loại chi thường xuyên theo COFOG, Bộ Tài chính và Bộ NN&PTNT Định nghĩa Chi thường xuyên Phân loại lĩnh vực chức năng của Bộ Tài chính Bộ NN&PTNT/Sở TC Chính phủ 7042 - Nông Lâm Ngư nghiệp, Phân loại theo Phân loại theo QĐ số 33/2008/QĐ-BTC, ngày Săn bắn ngành và lĩnh vực nội dung kinh tế 20/6/2002 70421 70423 Nông nghiệp, Lương & tiền 011 - Trồng trọt Nông nghiệp Ngư nghiệp Lâm nghiệp & công, Hàng hóa & 012 - Chăn nuôi & săn bắn Thủy lợi dịch vụ, Trợ cấp & Trồng trọt chăn nuôi 013 -  bổ sung, Khác kết hợp 014 - Dịch vụ nông nghiệp 015 - Thú y Thủy lợi và dịch vụ liên 016 -  quan 70422 017 - Trồng rừng Lâm 018 - Dịch vụ lâm nghiệp nghiệp Trồng trọt, Chăn nuôi, Trồng trọt chăn Định canh, định cư & 021 -  nuôi kết hợp, Thú y, Thủy lợi, Trồng rừng, vùng kinh tế mới Dịch vụ lâm nghiệp, Định canh định cư & 022 - Đánh bắt hải sản vùng kinh tế mới, Ngư nghiệp, Gỗ & lâm 023 - Nuôi trồng thủy sản sản, khác 024 - Gỗ & lâm sản 9.50. Hình 9.5 cho thấy chi thường xuyên được phân loại theo bốn nội dung kinh tế: chi lương và tiền công, chi mua hàng hóa dịch vụ, chi bổ sung và trợ cấp, và chi khác. Các nội dung này không được bóc tách chi tiết thêm. Theo Quyết định số 33/2008, Vụ Tài chính/ Bộ NN&PTNT chi tiết các lĩnh vực thành 12 lĩnh vực: trồng trọt, giống, trồng trọt kết hợp chăn nuôi, dịch vụ nông nghiệp, thú y, thủy lợi và các dịch vụ liên quan, trồng rừng, dịch vụ lâm nghiệp, tái định cư và vùng kinh tế mới, đánh bắt và nuôi trồng thủy sản, gỗ và các sản phẩm rừng. Vì vậy, các lĩnh vực của Vụ Tài chính/ Bộ NN&PTNT tương tự với dữ liệu của Bộ Tài chính, và chi tiêu có thể so sánh được. Báo cáo CHUYÊN ngành 95 9.51. Một số hạn chế về dữ liệu gây ảnh hưởng đến phân tích của chương này. Sau đây là những hạn chế chung trong bộ dữ liệu của Bộ Tài chính:  hân loại lĩnh vực không được bóc tách chi tiết thêm: Ví dụ lĩnh vực ‘thủy lợi’ không được ŸŸ P chi tiết thêm thành thủy lợi phục vụ sản xuất hoa màu, kiểm soát ngập lụt, dự án cứu trợ khẩn cấp, v.v. Điều này khiến cho phân tích chỉ hạn chế ở tổng chi cho thủy lợi gồm cả chi đầu tư và thường xuyên mà không rõ mục đích chi cho thủy lợi là gì. Ngoài ra, các lĩnh vực “trồng trọt” và “dịch vụ nông nghiệp” không rõ bao gồm những gì? Liệu “khuyến nông” và “nghiên cứu và phát triển nông nghiệp” có nằm trong đó không?  hân loại theo nội dung kinh tế cũng không được bóc tách chi tiết thêm. Chẳng hạn, chi ŸŸ P “tài sản cố định” trong chi đầu tư gồm những gì? Tương tự, chi mua “hàng hoá và dịch vụ” trong chi thường xuyên gồm những gì? Chi khai thác và bảo dưỡng thủy lợi được thể hiện trong chi thường xuyên thế nào?   96 Đánh giá Chi tiêu Công Phụ lục 3. Tóm lược các ý kiến chỉ đạo chính về nông nghiệp trong các báo cáo Đại hội Đảng toàn quốc 9.52. Hội nghị Đảng lần thứ III: Ưu tiên công nghiệp nặng một cách hợp lý song song với phát triển nông nghiệp và công nghiệp nhẹ. 9.53. Hội nghị Đảng lần thứ IV: Ưu tiên công nghiệp nặng một cách hợp lý trên cơ sở phát triển nông nghiệp và công nghiệp nhẹ, kết hợp giữa công nghiệp và nông nghiệp trên toàn quốc để đạt được cơ cấu kinh tế công -nông nghiệp. 9.54. Hội nghị Đảng lần thứ V: Tập trung phát triển mạnh nông nghiệp, coi nông nghiệp là mặt trận hàng đầu, tăng cường nông nghiệp để sản xuất XHCN quy mô lớn, kết hợp công nghiệp và nông nghiệp trên toàn quốc để đạt được cơ cấu kinh tế công - nông nghiệp. 9.55. Hội nghị Đảng lần thứ VI: Coi sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp và ngư nghiệp là mặt trận hàng đầu, phát triển công nghiệp nhẹ và sản xuất thủ công nghiệp, chế biến nông nghiệp. 9.56. Hội nghị Đảng lần thứ VII: Phát triển nông nghiệp - lâm nghiệp – ngư nghiệp kết hợp với các dịch vụ chế biến, phát triển kinh tế nông thôn và xây dựng nông thôn mới, phát triển một số ngành công nghiệp nặng để tạo thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp - lâm nghiệp – ngư nghiệp và xuất khẩu. 9.57. Hội nghị Đảng lần thứ VIII: Tập trung vào công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp và nông thôn, phát triển toàn diện nông – lâm - ngư nghiệp gắn với các dịch vụ chế biến, phát triển công nghiệp hàng tiêu dùng và xuất khẩu 9.58. Hội nghị Đảng lần thứ IX: Đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp và nông thôn; tiếp tục phát triển toàn diện nông lâm ngư nghiệp lên tầm cao mới. 9.59. Hội nghị Đảng lần thứ X: Đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp và nông thôn, giải quyết các vấn đề nảy sinh liên quan đến nông nghiệp, phát triển nông thôn và nông dân. Nguồn: Trích từ Sơn (2008) của IPSARD (2015). Báo cáo CHUYÊN ngành 97 Phụ lục 4. Các chiến lược trong ngành nông nghiệp của Việt Nam từ năm 1999 Bộ Chính trị của ĐCSVN Nghị quyết về nông nghiệp, nông dân và nông thôn Quốc hội Quy hoạch phát triển KT-XH của Quy hoạch phát triển KT-XH của Việt Nam đến năm 2010 Việt Nam đến năm 2020 Chiến lược Quy hoạch Đề án tái Chương Chiến Chiến phát triển phát triển cơ cấu nền trình lược phát lược phát thuỷ lợi sản xuất kinh tế phát triển KH triển lâm nông nghiệp Chính phủ triển & CN nghiệp thuỷ sản của Việt 2010 Chiến lược Chiến lược Chiến lược Đề án tái Nam phát triển phát triển phát triển cơ cấu 2010 chăn nuôi thuỷ sản KH & CN ngành nông của Việt nghiệp Nam 2006 2007 2008 1990 2001 2003 2009 2010 2011 2012 2013 2015 2020 Chiến lược Chiến lược Chiến lược Chiến lược phát triển sau thu hoạch nghiên cứu KH&CN cho giống lâm quốc gia về lúa rừng NN&PTNT Bộ NN&PTNT nghiệp gạo, ngô, đậu tương và lạc Nguồn: IPSARD (2014). 98 Đánh giá Chi tiêu Công Phụ lục 5. Tương quan giữa chi tiêu dành cho nông nghiệp và tổng sản lượng, 2009 - 2012 140000 12000 10000 Go (tỷ đồng) 8000 6000 4000 y= 03918x + 36302 2000 R2= 0.003 0 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 Chi tiêu cho nông nghiệp (tỷ đồng) Chi tiêu/GO Tuyến tính (Chi tiêu/GO) Nguồn: Dữ liệu thu thập từ Bộ Tài chính (2014) và Tổng cục Thống kê (2014). Phụ lục 6. Tương quan giữa chi tiêu dành cho nông nghiệp và diện tích đất nông nghiệp, 2009 - 2012 1,600 Diện tích đất nông nghiệp (nghìn ha) 1,400 1,200 1,000 y= 0.127x + 355.41 800 R2= 0.0276 600 400 200 0 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 Chi tiêu cho nông nghiệp (tỷ đồng) Chi tiêu/diện tích Tuyến tính (chi tiêu/diện tích) Nguồn: Dữ liệu thu thập từ Bộ Tài chính (2014) và Tổng cục Thống kê (2014). Báo cáo CHUYÊN ngành 99 Phụ lục 7. Tương quan giữa chi tiêu dành cho thuỷ lợi và diện tích đất trồng lúa (Đơn vị: tỷ đồng/nghìn ha) 800 700 Diện tích trồng lúa (nghìn ha) 600 500 400 300 y= 0.0436x + 107.21 R2= 0.0079 200 100 0 0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600 1,800 2,000 Chi tiêu cho thủy lợi (tỷ đồng) Chi tiêu/diện tích Tuyến tính (chi tiêu/diện tích) Nguồn: Dữ liệu thu thập từ Bộ Tài chính (2014) và Tổng cục Thống kê (2014). Phụ lục 8. Tương quan giữa chi tiêu dành cho lâm nghiệp và diện tích rừng (Đơn vị: tỷ đồng/nghìn ha) 1,200.0 1,000.0 Diện tích rừng (nghìn ha) 800.0 y= 5.4567x + 23.511 R2= 0.5914 600.0 400.0 200.0 0.0 0 20 40 60 80 100 120 140 160 Chi tiêu cho lâm nghiệp (tỷ đồng) Chi tiêu/diện tích Tuyến tính (chi tiêu/diện tích) Nguồn: Dữ liệu thu thập từ Bộ Tài chính (2014) và Tổng cục Thống kê (2014). 100 Đánh giá Chi tiêu Công Phụ lục 9. Các chỉ tiêu chính về chi tiêu công dành cho nông nghiệp tại 6 khu vực địa lý Bắc Đồng Đồng Trung bằng Miền núi Tây Đông bằng Tỷ lệ Bộ và sông phía bắc Nguyên Nam Bộ sông ven biển Hồng Mekong Trung Bộ Giá trị sản xuất nông nghiệp/Tổng chi tiêu ngành nông nghiệp 4,3 3,7 4,1 13,9 12,0 28,9 GDP nông nghiệp/Tổng chi tiêu cho 1,86 1,76 1,82 5,19 5,47 8,92 ngành nông nghiệp GDP lĩnh vực lâm nghiệp/Chi tiêu 0,51 1,20 1,34 0,55 0,96 3,86 cho lâm nghiệp GDP lĩnh vực ngư nghiệp/ Chi tiêu 0,42 0,44 0,37 1,37 0,73 4,00 cho ngư nghiệp Chi tiêu công dành cho nông nghiệp/Diện tích đất nông nghiệp 6,7 1,0 1,3 0,4 1,8 1,1 (triệu đồng/ha) Chi tiêu cho thủy lợi/Diện tích đất 4,34 0,47 0,74 0,18 0,55 0,68 nông nghiệp (triệu đồng/ha) Chi tiêu cho thủy lợi/Diện tích đất 5,31 5,07 4,50 3,83 3,51 0,58 trồng lúa (triệu đồng/ha) Chi tiêu công cho lâm nghiệp/Diện 0,50 0,14 0,13 0,14 0,38 0,47 tích rừng (triệu đồng/ha) Nguồn: Tính toán của IPSARD dựa trên số liệu của Bộ Tài chính (2014) và thu thập từ Tổng cục Thống kê (2015). Báo cáo CHUYÊN ngành 101 10 CHI TIÊU CÔNG TRONG NGÀNH GIAO THÔNG Thông điệp chính ŸŸ Chính phủ đã không ngừng tăng chi tiêu công cho ngành giao thông, từ 1 tỷ USD năm 2002 đến trên 5 tỷ USD năm 2012. Toàn bộ ngành giao thông chiếm 30% tổng chi đầu tư của Chính phủ, 10% chi ngân sách nhà nước, khoảng 3,1% GDP. Hạ tầng và dịch vụ giao thông được cải thiện, qua đó hỗ trợ sản xuất, kinh doanh và xuất khẩu—yếu tố chính thúc đẩy tăng trưởng GDP. Đồng thời, hạ tầng giao thông nông thôn được cải thiện cũng góp phần giảm nghèo tại hầu hết các địa bàn vùng sâu vùng xa. ŸŸ Vấn đề bố trí kinh phí thấp cho duy tu bảo dưỡng vẫn chậm được khắc phục. Tỷ lệ chi duy tu bảo dưỡng trên tổng chi tiêu đường bộ trung bình là 30% tại các nước OECD năm 2011, 37% tại In-đô-nê-xia năm 2009 và 35% tại Ma-lay-xia năm 2013trong khi tỷ lệ này tại Việt Nam chỉ là 10% năm 2012. Ngân sách chi duy tu bảo dưỡng thực tế chỉ đáp ứng được 50% nhu cầu và thậm chí còn thấp hơn khi mức chi duy tu bảo dưỡng trên một km đường vốn đã cao nay lại tăng lên 68% trong giai đoạn từ năm 2009 đến năm 2013. ŸŸ Cơ cấu chi tiêu cho ngành giao thông vẫn còn chưa phù hợp: đường bộ vẫn chiếm lớn trong khi các ngành khác như đường thủy nội địa và đường sắt có nhiều tiềm năng để phát triển chưa được khai thác tốt. Mặc dù vận tải đường bộ là phương thức vận tải quan trọng nhất tính theo khối lượng vận chuyển, chiếm trên 90% lượng hành khách và 70% lượng hàng hóa trong giai đoạn 2009-2012 nhưng đây cũng là phương thức vận tải hàng hóa nội địa đắt đỏ nhất. Vận tải đường bộ chiếm khoảng 89% trong tổng ngân sách của ngành và tỷ lệ chi ngân sách trên khối lượng vận chuyển cũng ở mức cao nhất. Mặc dù được đầu tư lớn nhưng chi phí vận tải bằng đường bộ vẫn cao so với khu vực, còn mật độ đường cao tốc lại thuộc dạng thấp nhất trong khu vực. 102 Đánh giá Chi tiêu Công ŸŸ Vận tải đường biển và đường thủy nội địa có mức chi phí vận tải thấp nhất và có hiệu suất cao nhất theo tỷ lệ giữa chi ngân sách trên khối lượng vận chuyển. Vì vậy, ngành giao thông sẽ hưởng lợi qua tăng đầu tư và duy tu bảo dưỡng đầy đủ trong hai lĩnh vực này, đặc biệt là dọc các khu vực duyên hải, khu vực đồng bằng sông Hồng và đồng bằng sông Cửu Long.Vận tải đường sắt là ngành có năng lực đảm nhận vận tải hàng hóa khối lượng lớn, cự ly trung bình trở lên với mức chi phí hợp lý, thân thiện với môi trường và tiết kiệm năng lượng, do đó cũng cần được quan tâm đầu tư phát triển. ŸŸ Ngành giao thông vận tải là ngành đi đầu trong việc thu hút vốn ODA và các nguồn đầu tư ngoài ngân sách. Từ 2011 tới nay, vốn đầu tư từ các nguồn này đã chiếm đến 2/3 tổng đầu tư cho ngành giao thông vận tải. Tuy nhiên nguồn ngoài ngân sách chủ yếu là từ các nhà đầu tư trong nước, mà vẫn chưa thu hút được nhà đầu tư nước ngoài. Khuyến nghị chính ŸŸ Cơ cấu lại chi tiêu trong ngành giao thông, theo hướng: Tăng tỷ trọng chi cho các loại hình giao thông khác ngoài đường bộ (đường thủy nội (i)  địa, đường biển…); Đối với vận tải thủy nội địa, là lĩnh vực có chi phí vận tải hàng hóa thấp nhất, suất đầu tư không lớn và khó có khả năng hoàn vốn đầy đủ, thân thiện với môi trường, cần tăng đầu tư công gấp 1,5 lần và chi duy tu bảo dưỡng gấp 1,3 lần. Tập trung đầu tư các tuyến hành lang vận tải đường bộ trọng yếu, đường cao tốc và (ii)  các điểm ách tắc nhằm giải quyết các vấn đề về chuỗi cung ứng và giảm gánh nặng của chi phí vận tải đường bộ gây ra cho nền kinh tế. (iii) Nâng tỷ trọng chi duy tu bảo dưỡng tài sản trên tổng chi để dần tiệm cận với mức tối ưu theo thông lệ quốc tế. Đặc biệt đối với giao thông đường bộ, cần tăng gấp đôi chi duy tu bảo dưỡng theo các kế hoạch tài chính – ngân sách và đầu tư trung hạn, trên cơ sở thông tin từ hệ thống quản lý tài sản đường bộ, hướng đến mức 20 đến 25% tổng chi tiêu cho đường bộ. ŸŸ Cải thiện các quy định pháp lý và tăng cường kết nối hạ tầng vận tải đa phương thức, đặc biệt là kết nối giữa đường biển, đường thủy nội địa và đường sắt nhằm phát triển dịch vụ hậu cần. ŸŸ Tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp lý để tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc thu hút các nguồn lực đầu tư ngoài ngân sách, dần tiếp cận với các thông lệ quốc tế tốt (ví dụ trong việc xử lý rủi ro bảo lãnh về nhu cầu và tỷ giá hối đoái). Báo cáo CHUYÊN ngành 103 1. Tổng quan 10.1. Trong thập kỷ vừa qua, nhờ phát triển kinh tế nhanh chóng Việt Nam đã phát triển mạnh cả hạ tầng và dịch vụ giao thông. Chính phủ đã không ngừng tăng chi công ngành giao thông, từ 1 tỷ USD năm 2002 đến trên 5 tỷ USD năm 2012, và áp dụng nhiều biện pháp tăng cường năng lực cạnh tranh ngành giao thông. Trong giai đoạn đánh giá, toàn bộ ngành giao thông chiếm 30% tổng chi đầu tư của Chính phủ, 8,5% chi ngân sách nhà nước, khoảng 3,1% GDP trong đó riêng giao thông đường bộ vẫn chiếm phần lớn, bằng 88% chi tiêu công trong ngành giao thông. Hạ tầng, dịch vụ giao thông và hậu cần (logistics) được cải thiện dẫn đến giảm giá thành vận tải, qua đó hỗ trợ xuất khẩu - yếu tố chính thúc đẩy tăng trưởng GDP. Trong khi đó hạ tầng giao thông nông thôn được cải thiện cũng góp phần giảm nghèo tại hầu hết các địa bàn vùng sâu vùng xa. Quỹ bảo trì đường bộ được thành lập năm 2012 đã tạo nguồn kinh phí cho công tác bảo dưỡng đường; đồng thời Kế hoạch chi tiêu trung hạn cấp tỉnh đang được thiết kế sẽ tăng cường công tác lập kế hoạch và lập ngân sách liên quan. Phụ lục 1 mô tả những phân tích chi tiết tình hình thực hiện các khuyến nghị chính sách được nêu trong Đánh giá chi tiêu công 2004. 10.2. Bên cạnh những kết quả trên, nhiều thách thức hiện vẫn tồn tại, đặc biệt là phân bổ ngân sách giữa các phương thức vận tải vẫn ưu ái nhiều cho lĩnh vực đường bộ, gây thiệt thòi cho những phương thức khác hiệu quả kinh tế hơn và ít thâm dụng vốn hơn, đồng thời chi duy tu bảo dưỡng đường bộ chưa được đảm bảo so với chi đầu tư. Đánh giá chi tiêu công 2004 đã khuyến nghị nên chuyển nguồn lực dành cho chi duy tu bảo dưỡng thay vì chi đầu tư trong lĩnh vực đường bộ, và chuyển sang các lĩnh vực có tỷ lệ chi phí trên khối lượng vận chuyển đảm bảo hiệu suất cao hơn như đường thủy nội địa và đường sắt, đến nay các khuyến nghị này đang từng bước thực hiện. Chi đầu tư và chi thường xuyên của hai lĩnh vực này hiện vẫn thấp so với các lĩnh vực khác, dẫn đến ảnh hưởng tới kết quả hoạt động. Chưa tính đến nguồn trái phiếu chính phủ, ngân sách của trung ương vẫn tập trung mạnh cho giao thông đường bộ, ở mức 73%, tiếp theo là giao thông đường biển (13,5%). Phần còn lại được phân bổ cho giao thông đường thủy nội địa, đường sắt và đường hàng không. Tổng chi thường xuyên cho duy tu bảo dưỡng đường bộ tăng trung bình 15% hàng năm trong giai đoạn 2009 - 2012, đến năm 2012 vẫn chỉ bằng 10% mức chi đầu tư. Chi thường xuyên như vậy là thấp hơn so với nhu cầu thực tế, và hầu như chỉ đảm bảo được 50% nhu cầu duy tu bảo dưỡng theo định mức. Bộ Giao thông đang có biện pháp xử lý những thách thức đó, qua Đề án Tái cơ cấu ngành giao thông vận tải67 được phê duyệt năm 2014 và Chiến lược phát triển dịch vụ vận tải đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030,68 được phê duyệt năm 2014 phù hợp với khuyến nghị của Báo cáo đánh giá chi tiêu công nêu trên. 10.3. Khoảng 50% tổng đầu tư hạ tầng giao thông Việt Nam, tương đương khoảng 4 tỷ USD mỗi năm giai đoạn 2009 - 2012, được tài trợ từ nguồn vốn vay ưu đãi ODA. Nhưng nguồn vốn này sẽ không còn sẵn trong thời gian tới khi Việt Nam củng cố địa vị là quốc gia thu nhập trung bình. Dự kiến trong thời kỳ 2015 - 2020 chương trình phát triển hạ tầng giao thông của Việt Nam sẽ cần khoảng 10 tỷ USD mỗi năm, tương đương 5 - 6% GDP cả nước, cao hơn đáng kể so với mức 3,5% GDP giai đoạn sau năm 2002. Nguồn chính bù vào khoản thiếu hụt lớn này sẽ đến từ khu vực kinh tế tư nhân. Trước tình hình thiếu hụt nguồn vốn trầm trọng cho phát triển hạ tầng giao thông Chính phủ nhận thấy cần phải xem xét các mô Quyết định 1240/QĐ-TTg 67 Quyết định 318/QĐ-TTg 68 104 Đánh giá Chi tiêu Công hình huy động vốn mới nhằm thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân trong nước, kết quả cho đến nay khá tốt. Bộ GTVT đã và đang thực hiện nhiều dự án BOT nội địa nhằm cải tạo đường bộ và các dự án này có thể được giao cho các doanh nghiệp nhà nước để thực hiện. Tuy nhiên các dự án chủ yếu sử dụng nguồn ngân sách nhà nước thông qua cho vay DNNN và đi kèm/hoặc không thông qua đấu thầu cạnh tranh, nghĩa là không giảm được rủi ro cho phía chính phủ. Phương thức này không đem lại những lợi ích về mặt giao dịch cũng như lợi thế cạnh tranh. Bên cạnh đó, môi trường kinh doanh và khuôn khổ pháp lý tại Việt Nam còn chưa thuận lợi để triển khai mạnh các dự án hợp tác công - tư (PPP). Nhận định trên được đưa ra cho dù gần đây Chính phủ đã ban hành Nghị định 15/2015/ND-CP và Nghị định 30/2015/ND-CP, góp phần cải thiện đáng kể khuôn khổ pháp lý cho các hợp đồng ký kết dưới hình thức PPP. Vấn đề này sẽ được nghiên cứu kỹ hơn ở các bước tiếp theo trong khuôn khổ các hoạt động Đánh giá chi tiêu công theo chương trình, đặc biệt liên quan đến những rủi ro tiềm năng về thu phí cao. 10.4. Trên cơ sở những tiến bộ đạt được và các thách thức còn tồn tại đến nay, Chương này sẽ tập trung vào hai câu hỏi chính sách chính với mục tiêu cuối cùng là nhằm nâng cao hiệu suất, tính bền vững của chi tiêu trong lĩnh vực đường bộ và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn trong đầu tư hạ tầng giao thông. Do lĩnh vực đường bộ chiếm khoảng 79% tổng chi công trong ngành giao thông nên câu hỏi chính sách thứ nhất sẽ tập trung vào lĩnh vực này và đề cập đến tình trạng bất cân đối giữa chi thường xuyên và chi đầu tư. Câu hỏi chính sách thứ hai tập trung vào tình trạng đầu tư chưa cân đối giữa các lĩnh vực ngành giao thông. Đây là vấn đề quan trọng liên quan tới giá trị sử dụng vốn khi lựa chọn đầu tư cho các phương thức khác nhau trong ngành giao thông ở Việt Nam:  ức chi hợp lý cho duy tu bảo dưỡng đường bộ là bao nhiêu để đảm bảo tài sản đường ŸŸ M bộ luôn được bảo trì ở tình trạng tốt? Mức đầu tư cao trong 10 năm qua, từ năm 2005 đến năm 2014, cho thấy mặc dù số tuyến đường được thực hiện đầu tư theo hình thức BOT tăng lên nhưng nhu cầu duy bảo dưỡng hạ tầng trong 10 năm tới sẽ vẫn còn lớn hơn nữa, khiến cho chi phí bảo trì tài sản đường bộ có thể trở thành áp lực đối với ngân sách.  ốn đầu tư được cân đối ra sao giữa các lĩnh vực trong ngành giao thông để tối ưu hóa chi ŸŸ V phí giao thông và đảm bảo hiệu suất qua tỷ lệ chi ngân sách trên khối lượng vận chuyển? Phân tích nhằm so sánh về tỷ lệ phân bổ ngân sách giữa các lĩnh vực trong ngành giao thông và nhu cầu, dựa trên khối lượng vận chuyển hàng hóa và hành khách để giúp tìm ra phương án phân bổ tối ưu, đồng thời cho thấy sự ưu ái về đầu tư cho lĩnh vực đường bộ. 10.5. Phần dưới đây tóm lược những thông điệp và khuyến nghị chính: Thông điệp chính 10.6. Tỷ lệ chi duy tu bảo dưỡng trên tổng chi tiêu đường bộ trung bình là 30% tại các nước OECD năm 2011, 37% tại In-đô-nê-xia năm 2009 và 35% tại Ma-lay-xia năm 2013 trong khi tỷ lệ này tại Việt Nam chỉ là 10% năm 2012. Ngân sách chi duy tu bảo dưỡng thực tế chỉ đáp ứng được 50% nhu cầu và thậm chí còn thấp hơn khi mức chi duy tu bảo dưỡng trên một km đường vốn đã cao nay lại tăng lên 68% trong giai đoạn từ năm 2009 đến năm 2013. 10.7. Mặc dù vận tải đường bộ là phương thức vận tải quan trọng nhất tính theo khối lượng vận chuyển, chiếm trên 90% lượng hành khách và 70% lượng hàng hóa trong giai đoạn 2009 - 2012 nhưng đây cũng là phương thức vận tải hàng hóa nội địa đắt đỏ nhất. Vận Báo cáo CHUYÊN ngành 105 tải đường bộ chiếm khoảng 88% trong tổng ngân sách của ngành và tỷ lệ chi ngân sách trên khối lượng vận chuyển cũng ở mức cao nhất. Mặc dù được đầu tư lớn nhưng chi phí vận tải bằng đường bộ vẫn cao so với khu vực, còn mật độ đường cao tốc lại thuộc dạng thấp nhất trong khu vực. 10.8. Vận tải đường biển và đường thủy nội địa có mức chi phí vận tải thấp nhất và có hiệu suất cao nhất theo tỷ lệ chi ngân sách trên khối lượng vận chuyển. Vì vậy, ngành giao thông sẽ hưởng lợi qua tăng đầu tư và duy tu bảo dưỡng đầy đủ trong hai lĩnh vực này, đặc biệt là dọc các khu vực duyên hải, khu vực đồng bằng sông Hồng và đồng bằng sông Cửu Long. Khuyến nghị chính 10.9. Chuyển trọng tâm từ chi đầu tư sang các hoạt động duy tu bảo dưỡng tài sản, để đảm bảo cân đối về mặt kinh tế xã hội và bền vững, bố trí chi duy tu bảo dưỡng theo thông lệ quốc tế đồng thời giảm chi phí giao thông đường bộ.  ăng gấp đôi chi duy tu bảo dưỡng đường bộ theo chương trình trung hạn, dựa trên Kế ŸŸ T hoạch chi tiêu trung hạn và hệ thống quản lý tài sản đường bộ như VPRoMMs-RONET ở các địa phương sao cho mức chi lên đến từ 20 đến 25% tổng chi tiêu cho đường bộ. Sự gắn kết giữa ngân sách và kế hoạch qua VPRoMMs-RONET và Kế hoạch chi tiêu trung hạn đóng vai trò quan trọng để tất cả các địa phương phân bổ tốt nhất chi tiêu cho duy tu bảo dưỡng trong toàn bộ vòng đời của con đường. 10.10. Tối ưu hóa tỷ lệ giữa chi đầu tư trên khối lượng vận chuyển hiện nay và nhu cầu tiềm năng trong ngành để cải thiện hiệu quả sử dụng vốn đầu tư giữa các phương thức vận tải.  ăng gấp ba chi đầu tư công và tăng gấp đôi chi duy tu bảo dưỡng cho vận tải thủy nội địa ŸŸ T vì đây là lĩnh vực có chi phí vận tải hàng hóa thấp nhất, đòi hỏi đầu tư ít và hiếm có khả năng hoàn vốn đầy đủ, đồng thời có tiềm năng hướng tới dịch vụ hậu cần (logistics) ít các-bon, hiệu quả và bền vững tại Việt Nam. Khuyến nghị này dựa trên thực tế là ngân ách thường xuyên phân bổ cho ngành lần lượt đáp ứng khoảng 30% và 50% chi đầu tư và nhu cầu duy tu bảo dưỡng, trong khi mức chi duy tu bảo dưỡng lại rất thấp so với các ngành khác. Các kế hoạch đầu tư được xây dựng cho lĩnh vực đường biển cho thấy nếu tăng gấp ba ngân sách, những cải thiện và nâng cấp về hành lang đường thủy nội địa có thể đem lại lợi ích đáng kể và lợi suất đầu tư cao.  ập trung đầu tư các tuyến hành lang vận tải đường bộ trọng yếu, đường cao tốc và các ŸŸ T điểm ách tắc nhằm giải quyết các vấn đề về chuỗi cung ứng và giảm gánh nặng của chi phí vận tải đường bộ gây ra cho nền kinh tế.  ải thiện các quy định pháp lý và tăng cường kết nối hạ tầng vận tải đa phương thức, đặc ŸŸ C biệt là kết nối giữa đường biển, đường thủy nội địa và đường sắt nhằm phát triển dịch vụ hậu cần (logistics). 10.11. Phần còn lại của chương này có cấu trúc như sau: Phần II tìm hiểu sự mất cân đối giữa chi duy tu bảo dưỡng và chi đầu tư trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Phần III nhằm phân tích các yếu tố về hiệu quả sử dụng vốn giữa các phương thức giao thông. Phần IV kết luận bằng cách đưa ra khuyến nghị chính sách, và khuyến nghị các chính sách chính cho công việc tiếp theo liên quan đến Đánh giá chi tiêu công theo chương trình trong ngành giao thông. 106 Đánh giá Chi tiêu Công 2. Tăng duy tu bảo dưỡng đường bộ tức là nâng cao hiệu quả đầu tư 10.12. Trong 10 năm qua từ năm 2005 đến năm 2014, mạng lưới đường bộ đã có những chuyển biến tích cực. Chiều dài đường bộ tăng thêm 30%, Tỷ lệ đường trải mặt toàn mạng tăng từ 19 lên 50%. Tổng chiều dài đường đô thị tăng 240%, đường cấp xã tăng 40% trong giai đoạn 2004-2012. Quan trọng hơn cả là chiều dài đường đô thị được trải mặt tăng 340% và đường nông thôn được lát trải tăng đột biến 2.200% (từ 2.900 km lên 67.300 km). Tuy chiều dài đường đô thị và cấp xã tăng lên nhưng dịch vụ giao thông đô thị và giao thông công cộng vẫn cần được cải thiện cả về số lượng và chất lượng. Bên cạnh đó, mạng lưới đường cao tốc chính của quốc gia còn chưa đáp ứng được nhu cầu tăng trưởng và phát triển thương mại. Hình 10.1: Mạng lưới đường bộ phát triển nhanh chóng, chủ yếu ở cấp xã và khu vực đô thị, từ năm 2004 đến 2012, km chiều dài đường 200 +40% nghìn 180 160 140 120 100 80 60 -4% 40 +8% +19% +240% 20 0 Quốc lộ Tỉnh lộ Huyện lộ Đường đô thị Đường liên xã Chiều dài đường bộ 2004 Chiều dài đường bộ 2012 Nguồn: Bộ GTVT, TCĐB, phân tích của Ngân hàng Thế giới. 10.13. Mặc dù Việt Nam có hệ thống giao thông đường bộ hoàn chỉnh với mật độ đường tương đối cao khoảng 0,87 km/km2 nhưng chưa phát huy được đầy đủ tiềm năng do chất lượng còn hạn chế vì duy tu bảo dưỡng và kinh phí dành cho duy tu bảo dưỡng còn ít, thiếu mạng lưới đầy đủ các đường cao tốc trọng yếu. Khoảng 96% đường quốc lộ được trải mặt nhưng chỉ có 43% nằm trong tình trạng tốt, 37% ở tình trạng trung bình và 20% còn lại có chất lượng kém hoặc rất kém. Đường cấp tỉnh và cấp địa phương còn kém hơn so với đường quốc lộ và đường đô thị. Tỷ lệ cơ giới hóa tăng 320% từ năm 2002 đến năm 2013 (tốc độ tăng trưởng gộp hàng năm (CAGR) là 11%/năm) trong khi tổng chiều dài mạng lưới đường bộ chỉ tăng 30% trong cùng thời kỳ (CAGR bằng 4%/năm). Quản lý nhà nước đã có nhiều tiến bộ, tuy vẫn còn có hạn chế, bên cạnh đó thiếu giao thông công cộng dẫn đến các kết quả như ùn tắc, tài sản xuống cấp nhanh. Trong 10 năm qua từ năm 2005 đến năm 2014, số xe tải và xe máy đăng ký tăng nhanh nhất với mức tăng lần lượt là 3,9 và 3,7 lần. Trong khi số lượng đăng ký xe con mặc dù có tăng nhưng không theo kịp tốc độ tăng của xe máy – loại phương chiếm tới 95% tổng số phương tiện đăng ký tại Việt Nam. Báo cáo CHUYÊN ngành 107 Bảng 10.1: Chiều dài đường bộ được trải mặt gia tăng nhanh chóng từ năm 2004 đến năm 2012 Số liệu 2012, số km chia theo loại đường và loại mặt đường % trải mặt Loại đường Trải mặt Cấp phối Đường đất Tổng số 2004 2012 Quốc lộ 17,910 656 178 18,744 83.5 95.6 Cấp tỉnh 21,888 2,409 1,515 25,812 53.6 84.8 Cấp huyện 25,326 9,326 8,664 43,316 20.2 58.5 Đường đô thị 17,794 2,516 2,329 22,639 60.2 78.6 Cấp xã 67,273 36,203 81,624 185,100 2.2 36.3 Tổng số 150,191 51,110 94,310 295,611 19.0 50.8 Nguồn: Tổng cục đường bộ. 10.14. Chi phí giao thông đường bộ, thể hiện bằng thời gian đi lại, cao thứ hai trong khu vực, chỉ đứng sau In-đô-nê-xia, gây cản trở về năng lực cạnh tranh của Việt Nam. Bên cạnh đó, mật độ đường cao tốc thấp hơn so với hầu hết các quốc gia láng giềng. Tình hình phát triển đường cao tốc có tiến triển69 tuy nhiên vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển, một phần do thiếu vốn đầu tư nước ngoài, bao gồm cả tiềm năng huy động qua hợp tác công tư (PPP). Trong khi đó nhu cầu chưa được đáp ứng còn tồn đọng nhiều, còn các tuyến đường liên tỉnh hai làn xe chưa đủ đáp ứng nhu cầu đi lại ngày càng gia tăng. Điều đó cho thấy nhu cầu đầu tư trong lĩnh vực đường bộ vẫn lớn và đòi hỏi phải huy động từ các nguồn khác ngoài khu vực công, đặc biệt là đầu tư cho đường cao tốc, kết nối đa phương thức bằng đường bộ với các đầu mối giao thông lớn. Hình 10.2: Đường cao tốc có mật độ thấp nhất và thời gian đi lại bình quân đứng thứ hai từ dưới lên trong khu vực, 2010 2.7 2 1.4 1.3 1.2 0.75 0.32 0.01 0.03 0.06 Thời gian đi lại trung bình (h/100km) Mật độ đường cao tốc (km/1000 dân) Việt Nam In-đô-nê-xia Trung Quốc Thái Lan Ma-lai-xia Nguồn: Diễn đàn kinh tế thế giới, Báo cáo năng lực cạnh tranh toàn cầu. Hiện nay Việt Nam đã có hơn 700km đường cao tốc. 69 108 Đánh giá Chi tiêu Công 10.15. Tỷ lệ tử vong do giao thông đường bộ, dù đã giảm hơn 30% từ năm 2004 tới năm 2012, vẫn chiếm khoảng 96% tử vong do tai nạn giao thông ở Việt Nam. Năm 2004, tỷ lệ tử vong do tai nạn giao thông đường bộ là 16/100.000 dân nhưng đã giảm xuống còn 10,2 năm 2012, một mức giảm đáng khích lệ.70 Tuy nhiên, việc tăng sử dụng xe gắn máy đã đem lại hệ quả làm tăng tai nạn đáng kể;71 tăng mật độ phương tiện tăng lên trên cùng một đơn vị diện tích, gia tốc phương tiện cao hơn, và biện pháp bảo vệ người tham gia giao thông vẫn còn hạn chế là những yếu tố góp phần khiến cho đây là phương thức giao thông nguy hiểm hơn các phương thức khác. 10.16. Mặc dù chi thường xuyên tăng nhanh gấp đôi so với chi đầu tư trong giai đoạn 2009 - 2012, nhưng chi đầu tư vẫn chiếm 82% tổng chi tiêu giao thông vào năm 2012. Tổng chi tiêu ngành giao thông tăng bình quân 22% mỗi năm trong giai đoạn 2009 - 2012, cao hơn một chút so với mức tăng 21% trong giai đoạn 1999 - 2002. Ngân sách nhà nước dành cho giao thông giữ vẫn ổn định ở mức 3,5% GDP, bằng mức so với các năm 2001 và 2002 như đã nêu trong Đánh giá chi tiêu công 2004. Tỷ lệ chi của ngân sách địa phương vẫn tương đương với năm 2002, ở mức 56%. Tổng chi thường xuyên tăng nhanh hơn so với chi đầu tư, với mức tăng 40% trong giai đoạn phân tích, trong khi chi đầu tư chỉ tăng 20%. Bảng 10.2: Chi đầu tư chiếm 82% tổng chi tiêu công ngành giao thông, 2009 - 2012, tỷ đồng 2009 2010 2011 2012 Tổng chi giao thông 68.323 71.636 79.332 114.221 Tổng chi thường xuyên 8.880 10.970 14.729 19.527 Tổng chi đầu tư cơ bản 59.443 60.666 64.603 94.694 Tỉ lệ % chi đầu tư trên tổng chi 87 84,7 81,4 82,9 Nguồn: Bộ GTVT, Bộ Tài chính (dữ liệu gộp, bao gồm cả nguồn trái phiếu chính phủ). 10.17. Mặc dù các chiến lược và quy hoạch giao thông của chính phủ đều tập trung ưu tiên cho duy tu bảo dưỡng nhưng nguồn lực phân bổ cho duy tu bảo dưỡng hạ tầng giao thông lại thể hiện điều ngược lại, chi khai thác và bảo trì ở cấp trung ương và địa phương cùng lắm đủ đáp ứng 50% nhu cầu. Kết quả phân tích cơ cấu giữa chi đầu tư và chi khai thác, bảo trì (O&M), ở cả cấp trung ương và địa phương cho thấy sự mất cân đối nghiêng về chi đầu tư nhiều hơn, trong khi chi khai thác và bảo trì chưa bao giờ đạt mức 20% trong tổng chi tiêu công ngành giao thông (17% trong lĩnh vực giao thông đường bộ năm 2011 và trung bình là 12% giai đoạn 2009 - 2013). Nhận định trên, cùng với thực tế là chi khai thác và bảo trì chỉ đáp ứng cùng lắm 50% nhu cầu, cho thấy nhu cầu cần dành khoảng 20% đến 30% tổng chi tiêu để chi cho khai thác và bảo trì (O&M). Đầu tư cao trong 10 năm qua từ nguồn trái phiếu phát hành với khối lượng lớn cho thấy nhu cầu bảo trì hạ tầng còn cao hơn nữa trong 10 năm tới, dẫn đến áp lực về bảo dưỡng tài sản đối với ngân sách. Vì vậy cần phải có nguồn vốn bền vững cho hoạt động bảo dưỡng, đặc biệt trong lĩnh vực đường bộ để duy trì tình trạng hoạt động tốt của tài sản hạ tầng trong dài hạn. Tỉ lệ tại Nhật Bản là 5,0/100.000 dân; tại Cam-pu-chia là 3,7/100.000 dân. 70 Theo ước tính, 65-75% tai nạn đường bộ tại Việt Nam có liên quan đến xe máy (WHO). 71 Báo cáo CHUYÊN ngành 109 Hình 10.3: Chi tiêu trong ngành giao thông ở trung ương và địa phương đều tập trung cho chi đầu tư, 2004 - 2011, theo giá hiện hành, nghìn tỷ đồng 90 Nghìn tỷ đồng Chi đầu tư 80 Chi hoạt động 70 60 50 40 30 20 10 - 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Nguồn: Số liệu Bộ Tài chính, phân tích của Ngân hàng Thế giới. 10.18. Trong lĩnh vực đường bộ, ngân sách dành cho duy tu bảo dưỡng đường quốc lộ chỉ đáp ứng khoảng 41% nhu cầu ước tính cho năm 2013. Qua ước tính, chúng tôi khẳng định rằng nhu cầu chi duy tu bảo dưỡng hàng năm dao động trong khoảng 35 - 65% giai đoạn 2009 - 2012. Một vài dự án gần đây thí điểm áp dụng Hệ thống quản lý tài sản đường bộ (RAM) như Hệ thống quản lý bảo trì đường tỉnh lộ Việt Nam – RONET (VPRoMMS-RONET) và Kế hoạch chi tiêu trung hạn tại 5 địa phương, nhằm ước lượng nhu cầu duy tu bảo dưỡng dựa trên khảo sát thực trạng, cho thấy mức chi cho duy tu bảo dưỡng tỉnh lộ bình quân bị thiếu hụt khoảng 57%. Các dự án thí điểm trên hiện đang được nhân rộng ra tổng cộng 14 tỉnh thành qua một hoạt động đề xuất được Ngân hàng Thế giới hỗ trợ. Nếu Hệ thống VPRoMMS không tiếp tục được sử dụng và cập nhật dữ liệu về thực trạng đường bộ, khó có thể phân tích sát thực tế và hiệu quả trên toàn mạng lưới để ưu tiên cho duy tu bảo dưỡng và phân bổ ngân sách. Ngân sách và các hoạt động trong lĩnh vực đường bộ đòi hỏi phải tập trung vào mối quan hệ giữa Kế hoạch chi tiêu trung hạn, chu trình ngân sách, các đầu ra kỹ thuật từ VPRoMMS và phần mềm RONET được sử dụng, để xác định ưu tiên nhu cầu duy tu bảo dưỡng theo các chu kỳ hàng năm. Việc triển khai VPRoMMS-RONET sẽ đơn giản hóa nhu cầu thu thập dữ liệu, đơn giản hóa về tính toán dữ liệu, và tạo điều kiện xem xét việc áp dụng phương thức đặt hàng kế tiếp hàng năm hay đặt hàng nhiều năm để đẩy mạnh bảo dưỡng định kỳ liên tục. Bên cạnh đó, dữ liệu và kết quả phân tích của VPRoMMS-RONET sẽ được cập nhật để tạo điều kiện cho việc áp dụng cách tiếp cận trung hạn. Để hoàn thành việc xây dựng hệ thống, cần phải tiến hành thêm những việc nhằm đảm bảo cải thiện về phân loại đường bộ để xác định tốt hơn nhu cầu duy tu bảo dưỡng đường cấp huyện và cấp xã. 10.19. Trong khi chiều dài mạng lưới đường bộ tăng lên và đơn giá duy tu bảo dưỡng tăng lên, tỷ lệ chi cho duy tu bảo dưỡng đã giảm từ 65% năm 2009 xuống còn 41% năm 2013. Cụ thể là, tình trạng thiếu kinh phí bảo dưỡng diễn ra nghiêm trọng nhất đối với đường cấp huyện và cấp xã, vì không có kinh phí phân bổ cụ thể cho các cấp đường này. Quỹ Bảo trì đường bộ (RMF) chủ yếu dựa vào nguồn thu từ phí đăng ký ô-tô và xe máy thay vì đánh thuế nhiên liệu như ở hầu hết các quốc gia lân cận, khiến cho nguồn thu của Quỹ rất hạn chế. 110 Đánh giá Chi tiêu Công Chính vì thế, hoạt động của Quỹ bảo trì đường bộ vẫn chưa hiệu quả về mặt thể chế và tài chính, chưa huy động được nguồn thu bền vững và đầy đủ dành cho duy tu bảo dưỡng đường bộ, vì vậy chưa phải là cầu nối đáng tin cậy để giải quyết thiếu nguồn cho duy tu bảo dưỡng. 10.20. Phân tích chi thường xuyên và chi đầu tư ở cấp độ khu vực, bao gồm cả so sánh theo dân số, cho thấy có sự khác biệt lớn giữa các khu vực, đồng thời đặt ra câu hỏi về định mức phân bổ và phối hợp đa phương thức. Khu vực Bắc trung bộ và duyên hải miền trung, khu vực trung du và miền núi phía bắc là những khu vực có mức chi duy tu bảo dưỡng thấp nhất theo số tuyệt đối,72 trong khi đó chi đầu tư lại ở mức cao nhất so với quy mô dân số. Chi đầu tư cao có thể được lý giải do tỷ lệ nghèo tương đối cao và tình trạng tụt hậu trong khu vực. Nhìn chung, phân tích trên cho thấy, ngoài định mức phân bổ, hiện chưa có phương thức xác định nhu cầu chi tiêu ở các địa phương để đảm bảo phát triển công bằng và đồng đều giữa các địa phương. Vì chính quyền địa phương hiện đã được tự chủ về quyết định phân bổ nguồn lực cho cơ sở hạ tầng ở địa phương, nên các địa phương đang ngày càng cạnh tranh trong việc đầu tư mạnh cho hạ tầng để thu hút đầu tư bên ngoài. Mặc dù phân công và phân cấp dã cho phép các địa phương được tự chủ ở mức cao về thu và phân bổ kinh phí cho hạ tầng giao thông, nhưng cách tiếp cận trên góc độ quốc gia, có xác định ưu tiên, và phối hợp đa phương thức, sẽ góp phần tạo điều kiện phát triển đồng đều và tái cân đối lại khoảng cách giữa các khu vực. Hình 10.4: Khác biệt lớn về chi thường xuyên trong ngành giao thông so với dân số giữa các khu vực 2011, so sánh theo tỷ lệ chi tính bằng triệu đồng trên dân số Đông Nam Bộ ĐB sông Hồng Trung Bắc Bộ và Duyên hải miền Trung Bình quân Trung du và Miền núi phía Bắc Tây Nguyên ĐB sông Cửu Long 0 50 100 150 200 250 triệu Nguồn: Bộ Tài chính, phân tích của Ngân hàng Thế giới. Thấp nhất về giá trị tuyệt đối, chứ không phải so với dân số như trình bày tại Hình 10.4. 72 Báo cáo CHUYÊN ngành 111 10.21. Tỷ lệ chi duy tu bảo dưỡng chỉ chiếm 10% tổng chi cho lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam trong khi tỷ lệ đó là 30% tại các nước OECD năm 2011, 35% tại Ma-lay-xia, và 37% tại In-đô-nê-xia vào năm 2012. Ước tính của Ngân hàng Thế giới cho thấy, nhìn chung chi phí sửa chữa cao hơn 6 lần chi phí duy tu bảo dưỡng sau 3 năm lãng quên và 18 lần sau 5 năm. Đây là vấn đề lớn cần quan tâm để bảo tồn tài sản đường bộ trong dài hạn. Vì đường bộ là một trong những tài sản công quan trọng nhất nên cần được duy tu bảo dưỡng trong dài hạn. Cải tạo đường bộ đem lại lợi ích trực tiếp cho người sử dụng do cải thiện được khả năng tiếp cận bệnh viện, trường học và thị trường; cải thiện về thuận tiện, tốc độ và an toàn giao thông; giảm chi phí vận hành phương tiện. Để duy trì bền vững những lợi ích trên, công tác cải tạo đường bộ cần dựa trên một chương trình duy tu bảo dưỡng có kế hoạch và có nguồn đảm bảo. Bảo dưỡng thường xuyên ít tốn kém hơn tính theo km chiều dài sẽ giúp giảm chi phí duy tu định kỳ và qua đó làm giảm tổng chi phí bảo trì cả vòng đời sử dụng của tuyến đường. Nếu không được bảo dưỡng thường xuyên, đường sẽ nhanh chóng bị hư hỏng, khiến cho lợi ích dài hạn của việc cải tạo đường bộ khó có thể được hiện thực hóa đối với phát triển. 10.22. Vấn đề thiếu hụt kinh phí bảo dưỡng lại càng trở nên nghiêm trọng hơn khi chi phí bảo dưỡng định kỳ 1 km đường tăng 124% và tổng chi phí duy bảo dưỡng 1 km đường tăng 68% từ năm 2009 đến năm 2013. Số liệu năm 2013 cho thấy chi phí bảo dưỡng thường xuyên là 3.000 USD/km và tổng chi phí duy tu bảo dưỡng là 6.600 USD/km. Đây là mức tăng đáng kể so với năm 2009 chủ yếu do tăng giá nguyên vật liệu đầu vào cho xây dựng công trình như xăng dầu, xi măng, và do mức tăng lương 10% cho công nhân làm đường. Ở Việt Nam, do duy tu bảo dưỡng đường bộ thường sử dụng nhiều nhân công hơn so với các quốc gia khác trong khu vực nên việc tăng lương sẽ có tác động mạnh làm tăng chi phí. Điều đó cho thấy cần cải thiện về công nghệ và kỹ thuật duy tu bảo dưỡng. Nếu đem so sánh, đơn giá bảo dưỡng đường bộ thường xuyên tại Việt Nam cao hơn nhiều so với các quốc gia khác trong khu vực 1.000 USD/km ở Lào, 2.000 USD/km ở Campuchia và gần bằng đơn giá duy tu bảo dưỡng ở các quốc gia OECD, rơi vào khoảng 3.500 USD/km ở Anh và 4.500/km USD ở Pháp. Tổng chi phí duy tu bảo dưỡng một km đường bộ ở Pháp là 16.000 USD/km. Duy tu bảo dưỡng thì tốn kém nhưng đang chi dưới góc độ kinh tế thuần túy. Khi sử dụng các mô hình kinh tế để xác định tiết kiệm trong chi phí giao thông, kinh nghiệm cho thấy duy tu bảo dưỡng giao thông nông thôn thường đem lại tỉ suất lợi nhuận kinh tế từ 30 - 40%. Điều đó cho thấy cải thiện về duy tu bảo dưỡng và phân bổ cho duy tu bảo dưỡng sẽ đem lại giá trị về giảm chi phí khai thác đường bộ hiện ở mức cao tại Việt Nam. 10.23. Một nghiên cứu của Ngân hàng thế giới73 thực hiện năm 2013 nhằm phân tích đơn giá xây dựng công trình ở Việt Nam đã chỉ ra một số vấn đề khiến cho hiệu quả sử dụng vốn đầu tư trong lĩnh vực đường bộ không cao. Qua tìm hiểu về chi phí thiết kế và thi công, chi phí đấu thầu của 92 hợp đồng sử dụng vốn của Ngân hàng thế giới, 27 dự án sử dụng vốn của các nhà tài trợ khác và 42 dự án sử dụng vốn của Chính phủ được ký kết trong giai đoạn từ 2004 đến 2012, nghiên cứu cho thấy có thể thấy rằng chi phí (đơn giá) xây dựng cũng chỉ tương đương với các khu vực khác. Nghiên cứu cũng chỉ ra yếu tố làm tăng tổng chi phí xây dựng đường bộ là do lề đường được gia cố mặt rất rộng, chiếm tới 30% tổng chi phí làm đường. Điều này là do cấu trúc lề đường được quy định cứng trong tiêu chuẩn xây dựng NHTG, 2013. 73 112 Đánh giá Chi tiêu Công đường quốc gia. Kết luận thứ ba là tình trạng chậm tiến độ ở Việt Nam, dù đã có chuyển biến tích cực các năm gần đây, vẫn diễn ra thường xuyên hơn so với các quốc gia so sánh khác, dẫn đến chi phí cao hơn. Kết luận thứ tư cho thấy mức độ cạnh tranh thấp hơn nhiều so với những khu vực khác trên thế giới: mặc dù các nhà thầu trong nước vẫn chiếm ưu thế trên thị trường, nhưng do tổng số lượng dự thầu thấp và thiếu cạnh tranh nên khó có thể giảm chi phí. Cuối cùng, nghiên cứu đã khuyến nghị cần phải tăng quy mô hợp đồng để giảm chi phí làm đường tổng thể: chiều dài đường bộ trong hợp đồng ở Việt Nam thường nhỏ hơn từ 2 - 10 lần so với Châu Âu, Trung Á hoặc Khu vực tiểu Sa-ha-ra ở Châu Phi.74 3. Đầu tư có mục tiêu cho lĩnh vực đường biển và đường thủy nội địa là nâng cao hiệu quả sử dụng vốn 10.24. Vận tải đường bộ vẫn là phương thức quan trọng nhất về khối lượng vận chuyển, chiếm đến trên 90% lượng hành khách và 70% lượng hàng hóa trong giai đoạn 2009 - 2012. Thị trường vận tải hàng hóa nội địa ở Việt Nam chủ yếu dựa vào hai phương thức: đường bộ và đường thủy nội địa. Năm 2013 khối lượng vận tải trong nước của cả hai phương thức này chiếm 95% tính theo tấn và 75% theo tấn - km.75 Vận tải biển đứng vị trí thứ ba, chiếm 20% về tổng số tấn - km năm 2013 mặc dù tỉ lệ tăng trưởng gộp hàng năm (CAGR) bị âm ở mức 56% tính theo triệu tấn - km trong giai đoạn 2003 - 2013. Đường bộ và đường thủy nội địa là hai phương thức có tốc độ tăng trưởng vận tải hàng hóa cao nhất lần lượt là 12% và 6,5% tính theo tấn - km trong giai đoạn 2009 - 2013 và tỷ lệ tăng trưởng gộp hàng năm (CAGR) là 20% và 24% giai đoạn 2004 - 2013.76 Vận tải biển sụt giảm mạnh, giảm 53% tính theo tấn - km trong giai đoạn 2004 - 2013 (tỉ lệ CAGR là -7%). Nếu tính gộp cả vận tải hàng hóa và hành khách, tất cả các phương thức vận tải đều bị giảm tỉ trọng về khối lượng vận tải hàng hóa và hành khách so với vận tải đường bộ trong giai đoạn kể từ sau 2003. Vận tải hành khách đường bộ tăng trung bình 13%/năm trong vòng 10 năm tính đến 2013, cao hơn nhiều so với tất cả các phương thức khác. Về tổng thể, khối lượng vận tải hàng hóa và hành khách nội địa ở tất cả các phương thức giao thông tại Việt Nam tăng trưởng lần lượt ở mức18% và 13% mỗi năm trong giai đoạn 2004 - 2013. 74  Theo các bằng chứng chưa xác thực của Tổng cục đường bộ Việt Nam, việc áp dụng rộng rãi đấu thấu cạnh tranh trong xây dựng đường quốc lộ đã làm giảm 28% chi phí duy tu bảo dưỡng đường bộ trong những năm qua. Tổng chí phí thậm chí sẽ còn giảm hơn nữa khi áp dụng Luật đấu thầu mới năm 2015. Đây là đơn vị thể hiện khối lượng vận tải 1 tấn trên đoạn đường 1 km. 75 Khi so sánh khối lượng vận chuyển theo tấn-km giữa các phương thức vận tải, cần lưu ý rằng vận tải đường thủy nội địa chủ yếu  76 là hàng rời, giá trị thấp như vật tư Báo cáo CHUYÊN ngành 113 Hình 10.5: Khối lượng vận tải hàng hóa và hành khách theo từng phương thức 2013, triệu tấn km và triệu hành khách km 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Hàng hóa Hành khách Đường bộ Đường sông Đường không Đường biển Đường sắt Nguồn: Bộ GTVT và phân tích của Ngân hàng Thế giới. 10.25. Khuyến nghị nêu trong Đánh giá chi tiêu công 2004 về điều chuyển nguồn lực nhiều hơn cho giao thông đường thủy nội địa và đường sắt đang từng bước thực hiện. Tuy nhiên, cả hai lĩnh vực trên đều ở tình trạng chi tiêu thấp, do đó ảnh hưởng lên năng lực và kết quả hoạt động của mỗi lĩnh vực. Nếu tính cả nguồn trái phiếu chính phủ thì ngân sách trung ương vẫn tập trung cho lĩnh vực đường bộ (chiếm 79%), sau đó là đường sắt (10%), hàng hải (6%) còn vận tải đường thủy và hàng không chỉ chiếm 2 - 3%. So với thời kỳ Đánh giá chi tiêu công lần trước (1999 - 2002) thì tỉ trọng phân bổ ngân sách cho giao thông đường bộ đã giảm xuống. Trước đó tỉ trọng ngân sách cho giao thông đường bộ là 87%, đường sắt 7% và hàng hải 3%, nhưng tỉ trọng ngân sách phân bổ cho đường thủy nội địa vẫn giữ ở mức thấp. Hình 10.6: Chi đầu tư của ngân sách trung ương, 79% dành cho đường bộ 2012, tỷ lệ so với tổng chi đầu tư Đường biển 6% Đường sông 2% Đường bộ 70% Khác 21% Hàng không Đường sắt 3% 10% Nguồn: Bộ Tài chính, phân tích của Ngân hàng Thế giới 114 Đánh giá Chi tiêu Công 10.26. Chi phí vận tải đường bộ bình quân ở khu vực tương đối cao, nhất là ở Việt Nam, đòi hỏi phải đầu tư đáng kể thì mới có thể kéo chi phí xuống. Mặc dù chi phí vận tải hàng hóa đường bộ ở nội đô tính trên chi phí vận hành phương tiện tại Việt Nam tương đương với các quốc gia khác trong khu vực như Trung Quốc, Thái Lan (14,8 xu Mỹ mỗi tấn - km tại Việt Nam, 14,5 xu Mỹ tại Trung Quốc và 11,4 xu Mỹ tại Thái Lan) nhưng nếu so với GDP theo đầu người thì chi phí vận tải tại Việt Nam cao hơn hẳn. Chi phí vận tải cao ảnh hưởng tới họat động thương mại quốc tế, làm giảm đáng kể GDP theo đầu người. Tỉ lệ chi phí vận tải đường bộ trên GDP đầu người cao cho thấy sự bất thường trên thị trường vận tải hàng hóa đường bộ. Tuy vậy, nếu muốn hiểu thêm thị trường vận tải hàng hóa nội địa các yếu tố khác như dịch vụ vận tải, cước phí, doanh thu của các công ty vận tải cần phải được nghiên cứu kỹ hơn. Hình 10.7: So sánh chi phí vận tải đường bộ bình quân tại một số quốc gia (Xu Mỹ trên tấn-km) và tỉ lệ chi phí vận tải trên GDP đầu người (%) 0.7% 90 76.6 80 0.6% 0.6% 70 0.5% 60 0.4% 0.4% 0.4% 50 0.3% 36.6 40 0.3% 0.2% 25.9 30 0.2% 14.8 20 14.5 0.1% 0.1% 11.4 0.1% 5.7 10 0.0% 0 Ấn Độ Thái Lan Trung Quốc Việt Nam Hoa Kỳ Nhật Bản Hàn Quốc (2007) (2006) (2007) Nguồn: Viện Chiến lược phát triển Giao thông Vận tải, Bộ GTVT 10.27. Nếu so sánh các phương thức vận tải nội địa, ta thấy vận tải biển, đường thủy và đường sắt có chi phí vận tải thấp hơn nhiều so với đường bộ. Chiến lược phát triển dịch vụ vận tải Việt Nam đến năm 2020 cho thấy chi phí vận tải đường bộ, trên một tấn hàng cao hơn so với vận tải đường sắt, đường thủy và đường biển lần lượt là 2,6 lần, 3 lần và 10 lần, tính dựa trên chi phí vận hành phương tiện vận tải liên tỉnh trong năm 2012. Phân tích trên, cùng với phân tích hiệu suất đầu tư theo phương thức, cho thấy tăng cường đầu tư vào vận tải đường biển và vận tải đường thủy sẽ trực tiếp mang lại lợi ích cho nền kinh tế, nếu như khả năng kết nối về thể chế và giữa các phương thức vận tải song song với việc hỗ trợ phát triển dịch vụ hậu cần (logistics). Báo cáo CHUYÊN ngành 115 Hình 10.8: Vận tải đường biển và đường thủy có mức chi phí vận tải thấp nhất, 2012, Xu Mỹ/ tấn-km 5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 4.8 2.0 1.5 1.0 1.9 1.6 0.5 0.5 0.0 Đường bộ Đường sắt Đường sông Đường biển Nguồn: Chiến lược phát triển dịch vụ vận tải Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn 2030. 10.28. Vận tải hàng hóa bằng đường thủy nội địa và vận tải hành khách bằng đường hàng không là hai lĩnh vực đảm bảo hiệu suất chi tiêu công cao nhất khi xét tới yếu tố khoảng cách và khối lượng vận chuyển. Kết quả phân tích cho thấy vận tải thủy nội địa có tiềm năng trở thành phương thức vận tải hiệu quả kinh tế nhất ở khu vực đồng bằng Sông Hồng và đồng bằng Sông Cửu Long, nếu được ưu tiên đầu tư thêm theo khuyến nghị tại Đánh giá chi tiêu công 2004. Phân tích về phân bổ ngân sách giữa các lĩnh vực trong ngành so với nhu cầu về khối lượng vận chuyển hành khách và hàng hóa cho thấy hiệu quả phân bổ nguồn lực chi đầu tư giữa các lĩnh vực khác nhau. Tại một số địa phương, một số lĩnh vực cụ thể được đầu tư quá mức cho dù nhu cầu và khối lượng vẫn ở mức thấp do thiếu cách tiếp cận đa phương thức ở Hình 10.9: Hiệu suất đầu tư theo phương thức vận tải tại Việt Nam 2012, tỷ lệ tấn-km so với chi tiêu tính theo tỷ đồng 70 60 50 40 30 20 10 0 Đường sông Đường biển Đường bộ Đường sắt Hàng không Nguồn: Bộ Tài chính, phân tích của Ngân hàng Thế giới 116 Đánh giá Chi tiêu Công tất cả các cấp, dẫn đến bất cân đối giữa các lĩnh vực theo hướng có lợi cho lĩnh vực đường bộ. Phân tích ở trên chưa tính đến yếu tố về chất lượng dịch vụ vận tải, những hạn chế về thể chế cũng như khả năng kết nối của phương thức vận tải, do vậy không được coi là chỉ số trực tiếp dùng để đánh giá về mặt hiệu suất, hiệu quả và tiết kiệm trong phân bổ ngân sách cho từng lĩnh vực. Tuy nhiên đó vẫn là chỉ báo về hiệu suất đầu tư ở mỗi phương thức giao thông tại Việt Nam, và để tìm hiểu sơ bộ trong các phương thức xem nếu tăng đầu tư thêm 1 tỷ đồng thì khối lượng vận tải hàng hoá của phương thức đó sẽ tăng đến đầu với cự ly vận chuyển tối đa. 10.29. Nếu quyết định đầu tư căn cứ vào nhu cầu, lĩnh vực đường biển đem lại hiệu suất về giá trị sử dụng vốn và chi phí trên khối lượng vận chuyển. Nhìn chung, cảng biển của Việt Nam vẫn chưa đồng bộ giữa kích thước tối đa của tàu được đón, năng lực hệ thống kho bãi và chiều dài cầu tầu và thường bị hạn chế về kết nối với mạng lưới đường bộ và đường sắt. Hiện Việt Nam có 44 cảng biển và 24 cảng nước sâu, cùng nhiều cảng nữa đang được lên kế hoạch xây dựng. Theo Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2012 “Nếu tất cả các dự án được phê duyệt ở Việt Nam được thực hiện thì Việt Nam sẽ trở thành quốc gia có số lượng cảng nước sâu và sân bay quốc tế nhiều nhất trên thế giới so với quy mô nền kinh tế”. Một số cảng nằm trong các khu cảng như cụm cảng Cái Mép – Thị Vải bao gồm 9 cảng với tổng công suất là 8,1 triệu TEU. Tuy nhiên hệ số khai thác công suất của cụm cảng Cái Mép – Thị Vải hiện nay chỉ đạt dưới 30%, và nguyên nhân được cho là do chưa di dời được cụm cảng khu vực thành phố Hồ Chí Minh. So sánh các cảng chính như cảng Sài Gòn, Hải phòng, Đà Nẵng với cảng Tanjung Pelapas (Ma-lay-xia) cho thấy chiều dài cầu tàu của cảng biển Việt Nam được thiết kế chưa phù hợp năng lực kho bãi và kích thước tàu tối đa được đón. Trong số 18 cảng cạn hiện nay của Việt Nam chỉ có một cảng duy nhất có kết nối với đường sắt quốc gia. Cảng Hải Phòng chưa được kết nối trực tiếp quốc lộ và đường sắt quốc gia, không thuận tiện về vận tải hàng container. Những ví dụ trên đây cho thấy thiếu phối hợp đầy đủ trên thị trường và thiếu phân tích về khả năng kết nối đa phương thức, gây ra thiếu đồng bộ và giảm hiệu suất. Điều quan trọng khi đầu tư các dự án cơ sở hạ tầng lớn là công tác thẩm định cần phải được tiến hành cẩn thận về nhu cầu và tính khả thi, các phương thức vận tải được ưu tiên, kết nối và tích hợp, nhằm đảm bảo hiệu suất và tối đa hóa hiệu quả sử dụng vốn. Hình 10.10: So sánh công suất cảng biển Việt Nam với Malaysia cho thấy sự thiếu đồng bộ giữa các đặc điểm về công suất, 2012 300 5000 4500 250 4000 3500 200 3000 150 2500 2000 100 1500 1000 50 500 70 0 Tp. Hồ Chí Minh Hải Phòng Đà Nẵng Cảng Tan-jung Pe-la-pas (Ma-lai-xia) Kích thước tối đa (nghìn DWT) Trọng tải (nghìn TEUs) Chiều dài neo đậu (m) Nguồn: ASEAN, Bộ GTVT, VINAMARINE, phân tích của Ngân hàng Thế giới. Báo cáo CHUYÊN ngành 117 4. Kết luận và khuyến nghị 10.30. Chương này nhằm tìm hiểu về chi tiêu công trong ngành giao thông nhằm trả lời hai câu hỏi: hiệu suất và tính bền vững của chi tiêu trong giao thông đường bộ, cũng như hiệu quả sử dụng vốn và hiệu suất dựa trên tỷ lệ ngân sách trên khối lượng vận chuyển giữa các phương thức vận tải khác nhau. Phần kết của chương trình bày tóm lược những khuyến nghị chính. Các vấn đề chính sách quan trọng khác được nêu dưới đây có thể là một phần của các hoạt động Đánh giá chi tiêu công theo chương trình trong những năm tiếp theo. Phụ lục I tổng hợp lại những khuyến nghị trong Đánh giá chi tiêu công năm 2004 và tiến độ thực hiện cho tới nay. Kết quả phân tích cho thấy hầu hết các khuyến nghị trong Đánh giá chi tiêu công năm 2004 trước đây nay vẫn còn giá trị và hầu hết các vấn đề đều là những vấn đề thể chế chứ không có phải là các vấn đề có tính chất kỹ thuật. 10.31. Điều chuyển ngân sách từ chi đầu tư cho đường bộ sang chi khai thác và bảo trì (O&M) để cân đối giữa các yêu cầu kinh tế, xã hội và yêu cầu về bền vững, áp dụng mức chi duy tu bảo dưỡng theo thông lệ quốc tế tốt nhất và giảm tổng chi phí giao thông đường bộ:  ặc biệt với giao thông đường bộ, nâng tỷ trọng duy tu bảo dưỡng tài sản, để đảm bảo cân ŸŸ Đ đối về mặt kinh tế xã hội và bền vững, bố trí chi duy tu bảo dưỡng theo thông lệ quốc tế đồng thời giảm chi phí giao thông đường bộ.  ăng gấp đôi chi duy tu bảo dưỡng đường bộ theo chương trình trung hạn, dựa trên Kế ŸŸ T hoạch chi tiêu trung hạn và hệ thống quản lý tài sản đường bộ như VPRoMMs-RONET ở các địa phương sao cho mức chi lên đến từ 20 đến 25% tổng chi tiêu cho đường bộ. Sự gắn kết giữa ngân sách và kế hoạch qua VPRoMMs-RONET và Kế hoạch chi tiêu trung hạn đóng vai trò quan trọng để tất cả các địa phương phân bổ tốt nhất chi tiêu cho duy tu bảo dưỡng trong toàn bộ vòng đời của con đường. 10.32. Trong giai đoạn trung hạn, cần hợp lý hóa tỷ lệ giữa chi đầu tư trên khối lượng vận chuyển hiện nay và nhu cầu tiềm năng trong ngành để cải thiện hiệu quả sử dụng vốn đầu tư giữa các phương thức vận tải, theo hướng:  ăng ít nhất 1,5 lần chi đầu tư công và 1,3 lần chi duy tu bảo dưỡng cho vận tải thủy nội ŸŸ T địa vì đây là lĩnh vực có chi phí vận tải hàng hóa thấp nhất, đòi hỏi đầu tư ít và hiếm có khả năng hoàn vốn đầy đủ, đồng thời có tiềm năng hướng tới dịch vụ hậu cần (logistics) ít các-bon, hiệu quả và bền vững tại Việt Nam. Khuyến nghị này dựa trên thực tế là ngân sách thường xuyên phân bổ cho ngành lần lượt đáp ứng khoảng 30% và 50% chi đầu tư và nhu cầu duy tu bảo dưỡng, trong khi mức chi duy tu bảo dưỡng lại rất thấp so với các ngành khác. Các kế hoạch đầu tư được xây dựng cho lĩnh vực đường biển cho thấy nếu tăng gấp ba ngân sách, những cải thiện và nâng cấp về hành lang đường thủy nội địa có thể đem lại lợi ích đáng kể và lợi suất đầu tư cao.  ập trung đầu tư các tuyến hành lang vận tải đường bộ trọng yếu, đường cao tốc và các ŸŸ T điểm ách tắc nhằm giải quyết các vấn đề về chuỗi cung ứng và giảm gánh nặng của chi phí vận tải đường bộ gây ra cho nền kinh tế.  ải thiện các quy định pháp lý và tăng cường kết nối hạ tầng vận tải đa phương thức, đặc ŸŸ C biệt là kết nối giữa đường biển, đường thủy nội địa và đường sắt nhằm phát triển dịch vụ hậu cần (logistics). 118 Đánh giá Chi tiêu Công 10.33. Công việc tiếp về hoạt động Đánh giá chi tiêu công theo chương trình trong trung hạn có thể tập trung các vấn đề và tìm hiểu thêm về các khía cạnh chính sách chính như sau:  ải thiện về sử dụng nguồn lực và cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực đường bộ, dựa trên ŸŸ C phương pháp chi tiêu, lập ngân sách và lập kế hoạch tổng hợp theo định hướng kết quả ở tất cả các cấp, thông qua sửa đổi định mức phân bổ ngân sách, kế hoạch chi tiêu trung hạn, hệ thống quản lý tài sản đường bộ. Điều này giúp đẩy mạnh phát triển kinh tế đồng đều hơn ở những khu vực kém phát triển, đồng thời đẩy mạnh xóa đói và giảm nghèo tại các khu vực vùng sâu vùng xa và bị tụt hậu.  uy động vốn cho hạ tầng giao thông công cộng ở đô thị bao gồm hệ thống giao thông đại ŸŸ H chúng tốc độ cao (MRT), và cung cấp đầy đủ các dịch vụ đi lại thông qua nâng cao năng lực thể chế để quản lý giao thông công cộng một cách tổng hợp. Với tốc độ mở rộng không gian đô thị hàng năm là 2,8%, là tốc độ tăng trưởng lớn thứ tư ở Đông Á, chỉ đứng sau Trung Quốc, và tốc độ đô thị hóa hàng năm bình quân là 4% trong giai đoạn 2000 – 2013, nhu cầu giao thông đô thị tăng lên gây ra tắc nghẽn, chi phí giao thông và ô nhiễm tăng lên tại các thành phố. Tại nhiều thành phố, thời gian bị mất đi do tắc nghẽn giao thông và chi phí cao cho việc đi lại làm giảm thu nhập khả dụng của người nghèo, thường là những người không được hưởng hệ thống giao thông công cộng đáng tin cậy và trong khả năng chi trả.  ây dựng một Chiến lược phát triển giao thông quốc gia, bao gồm cả cách tiếp cận có hệ ŸŸ X thống nhằm gắn kết ưu tiên về vận tải đa phương thức với các dự án, từ khâu chuẩn bị, lập kế hoạch, dự toán đến theo dõi ngân sách. Hiện nay chức năng lập kế hoạch và phân bổ ngân sách vẫn chưa phối hợp chặt chẽ, gây ảnh hưởng tới việc kết nối của các phương thức vận tải, cũng như ảnh hưởng tới việc tích hợp các phương thức, xác định ưu tiên và hiệu suất chi tiêu công, và vấn đề càng trầm trọng hơn do sự phân tách giữa các lĩnh vực giao thông. Điều này đòi hỏi phải hỗ trợ bằng cách tăng cường kỷ cương ngân sách thông qua các cơ chế kiểm toán và báo cáo đầy đủ vì khoảng cách dư địa tài khoá cho các kế hoạch đầu tư giao thông và ngân sách thực tế đang dần bị thu hẹp. Đây cũng là cơ hội lớn để cải thiện khả năng tận dụng nguồn lực công để thu hút vốn và đầu tư của tư nhân qua hình thức hợp tác công ty (PPP) cho các công trình hạ tầng giao thông lớn, có khả năng định giá để hoàn vốn, như các đường cao tốc. Hình 10.11: Khoảng cách thu hẹp giữa kế hoạch đầu tư, ngân sách thực tế và dư địa tài khoá cho giao thông, tỷ đồng 12.0 11.0 10.0 Ngân sách thực tế của TW & 9.0 ĐP 2001, 2012 cùng trái phiếu Ước tính dư địa tài khóa 8.0 dành cho giao thông 7.0 Kế hoạch đầu tư ngành giao thông 2011, 2020 từ 2005 6.0 Kế hoạch đầu tư ngành giao thông 2011 - 2020 và giai đoạn 2016 - 2020 khi đánh giá giữa kỳ 5.0 4.0 3.0 2011 2012 2013 2014 2016 2016 2017 2018 2019 2020 Nguồn: Bộ Tài chính, phân tích của Ngân hàng Thế giới. Báo cáo CHUYÊN ngành 119 Tham khảo ADB. 2009. Đánh giá chương trinh hỗ trợ ngành Việt Nam ADB. 2006. Chương trình và chiến lược quốc gia Việt Nam 2007–2010 ADB. 2012. Đánh giá, chiến lược, lộ trình ngành giao thông Việt Nam Chính phủ Việt Nam. 2014. Chiến lược phát triển dịch vụ giao thông Việt Nam dến năm 2020, tầm nhìn 2030 – Báo cáo cuối cùng (Thủ tướng phê duyệt tại Quyết định số 318 ngày 4/3/2014) Chính phủ Việt Nam. 2004. Quyết định số 206/2004/QD-TTG ngày 10/12/2004Phê duyệt chiến lược phát triển giao thông vận tải đến năm 2020. Chính phủ Việt Nam. 2012. Nghị định số 18/2012/ND-CP về Quỹ bảo trì đường bộ. Các nhà tài trợ. Báo cáo phát triển Việt Nam 2012. JICA. 2009. Nghiên cứu tổng thể Phát triển bền vững hệ thống giao thông Việt Nam (VITRANSS) PriceWaterHouseCoopers. 2009. Hình thức PPP trong giao thông đô thị. Việt Nam Phát triển công nghệ và xây dựng giao thông – Công ty cổ phần An Sơn – Trung tâm tư vấn đấu thầu và hỗ trợ đầu tư. 2014. Báo cáo nghiên cứu khả thi dự án phát triển giao thông xanh Thành phố Hồ Chí Minh Turkewitz, Joel, cùng với Khan, Asmeen và Trần Thị Lan. 2013. Tăng tốc: Nghiên cứu các hạn chế đối với kết quả thực hiện giao thông đường bộ Việt Nam. Cục đường bộ Việt Nam. 2012. Báo cáo hiện trạng thực hiện quỹ bảo trì đường bộ và phương hướng chính sách thu phí đường bộ và đường cao tốc tại Việt Nam. Ngân hàng Thế giới. 2007. Chiến lược đối tác quốc gia Việt Nam 2007-2011 Ngân hàng Thế giới. 2014. Thuận lợi hóa thương mại thông qua vận tải cạnh tranh, nghèo các-bon. Ngàng vận tải thủy nội địa và ven biển Việt Nam. Ngân hàng Thế giới. 2012. Đánh giá chi công ngành giao thông Indonesia 2012. Đầu tư giao thông đường bộ Indonesia. Tăng cường tiết kiệm và thu hẹp thâm hụt kinh phí. Ngân hàng Thế giới. 2013. Nghiên cứu hợp đồng thi công xây dựng đất và định mức chi phí Việt Nam, Goran Mladenovic, Nguyen Chi Kien, Jelena Cirilovic, Victoria Alexeeva, Satoshi Ishihara Ngân hàng Thế giới. 2015. Diện mạo đô thị ở Đông Á đang thay đổi. Đo lường một thập kỷ mở rộng không gian   120 Đánh giá Chi tiêu Công Phụ lục 1. Các khuyến nghị chính trong Đánh giá chi tiêu công 2004 và tiến độ thực hiện cho đến nay Khuyến nghị Tiến độ thực hiện Chi tiêu công cho giao thông vận tải đòi hỏi cần sự ưu Với sự hỗ trợ của Ngân hàng Thế giới, Chính phủ đã tiên hơn nữa cũng như phải xây dựng được chương trình hoàn thiện phân tích tổng thể Kế hoạch chi tiêu trung chi tiêu và dự trù ngân sách từ nay về sau. Kế hoạch chi hạn quản lý đường bộ cấp tỉnh. Tuy nhiên, việc xây dựng tiêu trung hạn cần phải căn cứ trên việc hoạch định hợp một Kế hoạch chi tiêu trung hạn cho quản lý đường bộ lý, giải quyết được cả đòi hỏi về chi đầu tư và chi thường cấp trung ương và việc điều phối ngân sách giữa các cấp xuyên trong giới hạn bền vững ngân sách. quản lý vẫn chưa được thực hiện. Tuy vậy việc áp dụng Kế hoạch chi tiêu trung hạn trong quá trình lập kế hoạch ngân sách ở các địa phương còn một số hạn chế đáng kể do thiếu các quy định pháp lý bắt buộc các địa phương phải áp dụng. Việc thí điểm áp dụng Kế hoạch chi tiêu trung hạn trong ngành GTVT cũng đặt ra yêu cầu Bộ Tài chính tiến tới phải xem xét Kế hoạch chi tiêu trung hạn trong công tác lập kế hoạch ngân sách đối với các ngành khác ngoài giao thông. Mức chi thấp cho giao thông đường thủy nội địa và Khuyến nghị điều chuyển tăng nguồn lực cho 2 lĩnh vực đường sắt gây ảnh hưởng tới hiệu quả hoạt động hai do hiệu quả sử dụng vốn tốt hơn. Giao thông đường lĩnh vực này. Đánh giá chi tiêu công 2004 cho thấy mức thủy được cấp 2.332 tỉ đồng giai đoạn 1999 - 2007, chi cho đường thủy nội địa là 385 tỉ đồng, tương đương khoảng 259 tỉ đồng mỗi năm, tức là chưa đến 2% tổng 2% tổng chi ngành giao thông, chi cho lĩnh vực đường chi cho giao thông. Phân tích của Ngân hàng Thế giới sắt là 1.393 tỉ đồng, tương đương 6% tổng chi ngành cũng cho thấy chỉ có khoảng 45% kế hoạch đầu tư được giao thông trong năm 2002. thực hiện và giải ngân, qua đó càng giảm thiểu vai trò quan trọng của chi tiêu trong lĩnh vực này. Chi cho lĩnh vực đường sắt tăng nhẹ, từ 6% (1999 - 2002) lên 10% (2009 - 2012). Trong những năm tới, các đề án nhằm tăng cường vận tải hàng hóa bằng đường sắt và đường thủy (bao gồm cả vận tải ven biển và vận tải pha sông biển) đã được đưa vào trong các quy hoạch giao thông. Chi duy tu bảo dưỡng đường bộ được cho là chưa đủ Quỹ bảo trì đường bộ được hình thành là dấu hiệu tích so với chi đầu tư. Khuyến nghị tăng chi cho duy tu bảo cực cho các hoạt động duy tu bảo dưỡng đường bộ và sẽ dưỡng nhưng vẫn phải có cơ chế đảm bảo nguồn kinh hỗ trợ về nguồn trong quá trình xây dựng Kế hoạch chi phí ổn định cho chi đầu tư. Ngoài ra còn khuyến nghị tiêu trung hạn tại địa phương hiện nay. Tính trung bình, xây dựng kế hoạch công tác hàng năm và trung hạn tổng chi duy tu bảo dưỡng đường bộ tăng khoảng 15%/ đồng thời tăng chi khai thác và bảo dưỡng (O&M), nhất năm trong giai đoạn 2009-2012, nhưng vẫn tăng chậm là đối với đường cấp địa phương. hơn 10% so tốc độ tăng của chi đầu tư. Tuy có những chuyển biến tích cực nhưng chi thường xuyên vẫn chưa đáp ứng nhu cầu thực tế, mới chỉ đảm bảo được khoảng 50% nhu cầu bảo trì đường bộ. Cần tiếp tục cân đối giữa ngân sách chi đầu tư và chi thường xuyên và nguồn thay thế nguồn ngân sách. Báo cáo CHUYÊN ngành 121 Khuyến nghị Tiến độ thực hiện Khuyến nghị ngành giao thông cần tìm các giải pháp thu Ước tính trong 20 năm tới sẽ cần 10 tỉ USD vốn đầu tư hút vốn đầu tư tư nhân nhằm bổ sung cho chi ngân sách. hạ tầng mỗi năm, do đó cần thiết phải tìm được nguồn Nên áp dụng các phương thức huy động vốn như bán, cấp vốn thay thế ngoài ngân sách. Tuy nhiên, môi trường nhượng quyền khai thác hạ tầng công. Khuyến nghị cải kinh doanh và khuôn khổ pháp quy vẫn chưa hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, và pháp quy, bao gồm cả về toàn thuận lợi để tận dụng mạnh các giao dịch hợp tác huy động vốn trong nước và các công cụ tài chính. công - tư (PPP) tại Việt Nam mặc dù đã có một số tiến bộ trong lĩnh vực đầu tư cảng và đường bộ kể từ năm 2009 dưới hình thức hợp đồng BOT, nhượng cảng. Nghị định 15/2015/ND-CP và 30/2015/ND-CP mới ban hành là những cải thiện lớn về hợp tác công - tư (PPP), dù rằng vẫn còn một số quan ngại liên quan đến việc thực hiện các biện pháp nhằm giải quyết các rủi ro về bảo lãnh nhu cầu và tỷ giá hối đoái. Khuyến nghị thay đổi về mặt thể chế nhằm đáp ứng Từ năm 2014 Bộ GTVT đã đảo ngược lại thay đổi trước đó với nhu cầu ngày càng tăng về GTVT. Khuyến nghị tăng về tổ chức, đưa các BQLDA về chịu sự quản lý trực tiếp cường năng lực các cơ quan quản lý các lĩnh vực chuyên của Bộ do những thách thức về năng lực và khả năng ngành, đồng thời giảm số lượng các ban quản lý dự án quản lý hạn chế của các BQLDA, các BQLDA thuộc sự cấp bộ. quản lý của các Cục chuyên ngành trước năm 2005 hiện không còn nữa. Ví dụ BQLDA ATGT thuộc UBATGT quốc gia và Ban QLDA đường thủy thuộc Cục đường thủy nội địa nay trực tiếp trực thuộc quản lý của Bộ GTVT. Cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và các biện pháp Ngân hàng Thế giới đã thực hiện các báo cáo đánh kiểm soát đi kèm quá trình đổi mới buộc doanh nghiệp giá công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai nhà nước phải hoạt động theo nguyên tắc thị trường và đoạn 1999 - 2000 và giai đoạn 2008 - 2009 nhưng việc hạn chế đầu tư vào các lĩnh vực rủi ro cao qua đó giúp chỉ công bố một phần số liệu và tiến độ đã không cho cho lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông trở nên bền phép phân tích đầy đủ khả năng hoàn thành quá trình vững hơn. cổ phần hóa dù có những tiến triển đáng kể.77 Bộ GTVT đã trình và được Thủ tướng phê duyệt Đề án tái cơ cấu ngành GTVT nhằm hiện đại hóa, công nghiệp hóa và phát triển bền vững giai đoạn 2016 - 2020 và Chiến lược phát triển dịch vụ vận tải đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030 phù hợp với kiến nghị của Báo cáo Đánh giá chi tiêu công này. Giai đoạn2007-2009: 36 doanh nghiệp đã tiến hành cổ phần hóa, giai đoạn 2011-2012: thêm 10 doanh nghiệp được cổ phần hóa, 77 và giai đoạn 2013-2014: 97 doanh nghiệp đã tiến hành cổ phần hóa (Bộ GTVT) Tranh: Sen hồng Họa sĩ Phạm Hà Hải