PRÁCTICA GLOBAL DE AGUA Marco de cambio en los servicios públicos de agua Guía para mejorar el desempeño Resumen ejecutivo Gerard Soppe, Nils Janson, y Scarlett Piantini Acerca de la Práctica Global de Agua Fundada en el 2014, la Práctica Global de Agua del Banco Mundial reúne herramientas de financiación, conocimiento e implementación en una plataforma. Este modelo potencia las soluciones dirigidas al crecimiento sostenible de los países, a través de la combinación del conocimiento global del Banco y la inversión. Visite nuestra página electrónica: www.worldbank.org/water o síganos en Twitter: @WorldBankWater. Acerca de GWSP Esta publicación recibió el apoyo de la Asociación Global de Seguridad del Agua y de Saneamiento (Global Water Security & Sanitation Partnership, GWSP). GWSP es un fondo fiduciario de múltiples donantes, administrado por la Práctica Global de Agua del Banco Mundial, que cuenta con el apoyo del Departamento de Asuntos Exteriores y Comercio de Australia; la Fundación Bill y Melinda Gates; el Ministerio de Comercio Exterior y Cooperación para el Desarrollo de Los Países Bajos; el Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega; la Fundación Rockefeller; la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional; La Secretaría de Estado de Economía de Suiza; La Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación; Irish Aid; y el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido. Visite nuestra página electrónica: www.worldbank.org/gwsp o síganos en Twitter: #gwsp. Marco de cambio en los servicios públicos de agua Guía para mejorar el desempeño Resumen ejecutivo Gerard Soppe, Nils Janson, y Scarlett Piantini © 2019 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street NW, Washington DC 20433 Teléfono: 202-473-1000; sitio web: www.bancomundial.org La presente obra fue publicada originalmente por el Banco Mundial en inglés en el 2018. En caso de discrepancias, prevalecerá el idioma original. Esta obra ha sido realizada por el personal del Banco Mundial con contribuciones externas. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí expresadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Mundial, de su Directorio Ejecutivo, ni de los países representados por éste. El Banco Mundial no garantiza la veracidad de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las denominaciones y demás datos que aparecen en las mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras. Nada de lo establecido en este documento constituirá o se considerará una limitación o renuncia a los privilegios e inmunidades del Banco Mundial, los cuales se reservan específicamente en su totalidad. Derechos y autorizaciones Esta publicación está disponible bajo la licencia Creative Commons de Reconocimiento 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO) http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo. La obra debe citarse de la siguiente manera: Soppe, Gerard, Nils Janson, y Scarlett Piantini. 2019. “Marco de cambio en los servicios públicos de agua: Guía para mejorar el desempeño.” Banco Mundial, Washington, DC. Toda consulta sobre derechos y licencias deberá enviarse a la siguiente dirección: World Bank Publications, The World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; e-mail: pubrights@worldbank.org. Diseño de la portada: Jean Franz, Franz & Company, Inc. Foto de la portada: © Imal Hashemi / Taimani Films / Banco Mundial. CONTENIDO Reconocimientos v Resumen ejecutivo 1 La necesidad de un marco para el cambio 2 Evidencia empírica que informa el marco para el cambio 4 El marco del cambio 6 Fase 0: Evaluar a la empresa de agua y su entorno externo 8 Fase 1: Crear espacio y ciclos virtuosos 9 Fase 2: Planificación de la acción 9 Fase 3: Planificación estratégica e institucionalización 10 De qué manera resulta útil el marco de cambio para el Banco Mundial 11 Notas 12 Bibliografía 15 Ilustraciónes RE.1 El marco del cambio 6 RE.2 Árbol de decisión para determinar el siguiente paso para mejorar la empresa 8 Mapa RE.1 Estudios de caso de cambios y otros estudios relevantes del sector del agua 5 Cuadro RE.1 Herramientas y productos en cada fase 7 Marco de cambio en los servicios públicos de agua iii RECONOCIMIENTOS Este informe es un producto de la Iniciativa del Marco para el Cambio en el Servicio Público del Agua de las Prácticas Mundiales sobre el Agua del Banco Mundial y forma parte de la agenda del Grupo de Soluciones Mundiales sobre suministro de agua y saneamiento y la creación de servi- cios urbanos sostenibles. Este trabajo fue financiado por la Global Water Security & Sanitation Partnership (Alianza Mundial para la Seguridad del Agua y el Saneamiento) (GWSP en inglés) y la Secretaría de Estado para Asuntos Económicos de Suiza (SECO). El estudio y este informe fueron desarrollados por un equipo del Banco Mundial liderado por Gerard Soppe (Especialista Senior en Agua y Saneamiento) y compuesto por Alex Bakalian (Especialista Jefe de suministro de agua y saneamiento), William Kingdom (Especialista Jefe en el tema de suministro de agua y saneamiento) y Christiaan Heymans (Especialista Principal en Empresas de suministro de agua y saneamiento), con el apoyo de Maria Angélica Sotomayor (Gerente de prácticas). Un agradecimiento especial al equipo de Castalia por todo su trabajo en el desarrollo del marco: Nils Janson, Scarlett Piantini, Laura Saiki, Jaime Hurtado y David Erhardt. Se recibieron valiosos comentarios y aportes de los revisores Iain Menzies, Caroline van den Berg, Charles Delfieux, Pier Mantovani, Lizmara Kirchner, Smita Misra, Oscar Alvarado y otros colegas durante la aplicación y el ejercicio piloto del marco en Vietnam y Botsuana. El desarrollo del marco no hubiera sido posible sin la cooperación de las empresas de servicios públicos que contribuyeron a los estudios de caso. Un agradecimiento especial al personal y los actores de las empresas de servicios públicos que proporcionaron información valiosa para los  estudios de caso y los proyectos piloto en Can Tho Wassco (Vietnam) y Water Utilities Corporation (Botswana). Inge Pakulski fue responsable de la edicion del desarrollo y de los textos. Marco de cambio en los servicios públicos de agua v RESUMEN EJECUTIVO En muchas áreas urbanas del mundo, los servicios públicos proporcionan abastecimiento de agua y saneamiento (WSS en inglés). Si bien algunos de estos servicios públicos de agua y saneamiento urbanos (“servicios de agua”) se desempeñan bien, otros sufren los tipos de pro- blemas de rendimiento observados en muchas entidades del sector público, como la baja efi- ciencia operativa y de inversión. El Banco Mundial está promoviendo un enfoque triple para mejorar el desempeño de las empresas de agua a través de: (i) fortalecer la eficiencia operativa de la empresa; (ii) mejorar el entorno del gobierno; y (iii) mejorar el acceso a la financiación para el abastecimiento de agua y saneamiento. Este enfoque es la parte central del marco de cambio de los servicios públicos de agua, y se desarrolla en este informe. Un marco para revertir los servicios públicos de agua de bajo rendimiento beneficiará a la admi- nistración de estos servicios, a los gobiernos con responsabilidad por los servicios de agua, y a aquellos que brindan apoyo técnico y financiero para mejorar el sector de abastecimiento de agua y saneamiento. A pesar de dedicar tiempo y recursos sustanciales a las empresas de agua, los esfuerzos para mejorar su rendimiento parecen haberse agotado. Sin embargo, si las empre- sas de servicios de agua logran mantener un cambio con éxito, miles de millones de personas obtendrán acceso a servicios de agua y saneamiento gestionados de manera segura. Mejorar el rendimiento de los servicios de agua es difícil porque los problemas que enfrentan son complejos y multidimensionales. Los problemas causados por entornos políticos disfun- cionales, combinados con un atraso arraigado de prácticas ineficientes, no pueden resolverse mediante la aplicación de técnicas y prácticas administrativas convencionales. Para lograr un cambio sostenido se requiere un marco que integre pasos prácticos para aumentar la eficiencia operativa y de gestión de una empresa de servicios públicos, con medidas para revertir los equilibrios políticos disfuncionales en los que opera. En última instancia, esto solo es posible si una empresa de servicios públicos es dirigida por un administrador competente que pueda orientar al personal de las mismas y llevar a cabo cambios cruciales. El liderazgo dedicado es esencial para identificar éxitos tempranos que generen credibilidad entre los actores e infun- dan confianza en el personal de que es posible realizar un cambio. El uso de un marco de respuesta integral es el mejor enfoque para mejorar el rendimiento y la eficiencia de las empresas de agua y aumentar su capacidad de acceder a la financiación, incluida la financiación comercial. ¿Por qué importa esto? La evidencia muestra que las empre- sas de agua con acceso a financiamiento comercial tienen muchas más probabilidades de alcan- zar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Marco de cambio en los servicios públicos de agua 1 La necesidad de un marco para el cambio ¿Qué quiere el público de sus servicios de agua? La respuesta es simple: servicios de agua suficientes, confiables, convenientes y seguros. La provisión de agua debe ser transparente, ­ financieramente sostenible y debe responder a los ciudadanos.1 Las aguas residuales deben reco- lectarse, tratarse y descargarse adecuadamente. Las medidas necesarias para mejorar la capaci- dad operativa y de gestión de las empresas de agua son generalmente sencillas: hay información disponible, por ejemplo, sobre cómo adquirir y construir eficientemente plantas de tratamiento de agua y cómo instalar medidores para la adquisición de datos para supervisar el desempeño. Sin embargo, aunque hay servicios públicos que actualmente funcionan bien, más de 500 millones de personas en todo el mundo aún carecen de acceso a agua potable. Los ODS estable- cen un nivel aún más alto: requieren un acceso equitativo a agua potable y asequible para todos. El problema es, a menudo, que las economías políticas disfuncionales tienden a perpe- tuar los ciclos viciosos que sostienen un desempeño deficiente de los servicios públicos. No es sorprendente que las operaciones y la gestión de una empresa de agua estén a menudo estre- chamente vinculadas a la economía política en la que opera. Desempeño deficiente de las empresas de agua, a pesar de repetidas intervenciones Si bien las historias de éxito se han publicitado adecuadamente, muchas empresas de servicios de agua luchan por entregar agua potable a sus clientes de una manera conveniente y confia- ble. En la actualidad, más de 660 millones de personas carecen de acceso a agua potable, de las que 157 millones viven en zonas urbanas. Más de 159 millones de personas usan el agua super- ficial para sobrevivir, y corren el riesgo de contraer enfermedades transmitidas por el agua que a menudo son fatales (UNICEF y OMS 2015). Casi una de cada cinco muertes infantiles se debe a enfermedades transmitidas por el agua (UNICEF y OMS 2009). Aproximadamente 2,400 millones de personas carecen de acceso a servicios de saneamiento, de los cuales más de millones viven en zonas urbanas. Además, 946 millones de personas defecan abierta- 700  ­ mente, 78 millones de las cuales lo hacen en áreas urbanas (UNICEF y OMS 2015, 16). Muchas empresas de servicios de agua siguen teniendo un desempeño deficiente a pesar de innu- merables intervenciones. Los donantes han invertido miles de millones para mejorar el rendi- miento de los servicios de agua en los países en desarrollo, proporcionando préstamos (y algunas donaciones) para inversiones de capital, reformas institucionales y asistencia técnica. Por ejemplo, los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE comprometieron $10.6 mil millones entre 2001 y 2006 (Secretaría de la OCDE/CAD y el CMA 2008). Solo el Banco Mundial financió un estimado de $18 mil millones en proyectos de abastecimiento de agua y saneamiento entre 2007 y 2011 (Kayaga, Mugabi y Kingdom 2013, 17). Y entre 2009 y 2013, aprobó más de $16.9 mil millones para proyectos de abastecimiento de agua y saneamiento (Banco Mundial 2014). Aunque las intervenciones anteriores a veces han ayudado a mejorar los entornos de gobierno y la gestión de servicios públicos, muchas empresas de agua continúan luchando para mejorar el servicio de manera sostenible. En gran medida, la economía política en la que operan es la culpable de esto. Comprender la economía política requiere un mapeo completo y la participa- ción de los actores relevantes. 2 Marco de cambio en los servicios públicos de agua La economía política disfuncional Las economías políticas de los servicios de agua que funcionan mal a menudo son disfunciona- les y perpetúan ciclos viciosos que sostienen un desempeño pobre. A medida que estos ciclos viciosos empeoran, la ya poca credibilidad de las empresas de servicios de agua, poca o nin- guna responsabilidad y una autonomía limitada se erosionan aún más. Los administradores de servicios públicos deben desarrollar ciclos virtuosos que contrarresten a los viciosos y creen la credibilidad, la responsabilidad y la autonomía necesarias para desempeñarse con éxito. En las economías políticas disfuncionales, los servicios públicos de agua operan para fines distintos a atender a los clientes, por ejemplo, para ayudar a las autoridades gubernamentales a obtener votos al proporcionar empleos o al prometer servicios de agua a clientes de bajos ingresos con tarifas por debajo del costo. Los políticos a veces incluso usan los servicios de agua para beneficio personal. Como dicha interferencia política beneficia a las autoridades gubernamentales, es difícil detenerla. Cuando las disfunciones se convierten en la norma, se desarrollan ciclos viciosos que paralizan el rendimiento dentro del servicio público de agua. Esto generalmente deja a los gerentes con una autonomía limitada para tomar decisiones sobre la asignación de recursos para las operaciones, la contratación, y despido de personal y los proyectos de inversión de capital. En este contexto, es poco probable que se establezcan objetivos de desempeño, y mucho menos que se cumplan. Con una gestión deficiente, el personal se vuelve apático y desmotivado; las operaciones de la empresa se vuelven ineficientes y el resultado es un servicio de mala calidad. Los gobiernos transfieren fondos de una manera que no está relacionada con el rendimiento, compensando efectivamente las ineficiencias y perpetuando los ciclos viciosos (Muller, Simpson y van Ginneken 2008, 4). Dar un giro al desempeño de una empresa de agua requiere transformar efectivamente la eco- nomía política disfuncional en la que opera. Hacerlo implica desarrollar ciclos virtuosos que detienen las espirales descendentes y crean credibilidad, responsabilidad y autonomía, o al menos el espacio para la reforma, necesarios para desempeñarse con éxito. A través de estos ciclos virtuosos, los gobiernos, los clientes y otros actores logran, (o vuelven a lograr) confianza en la capacidad de la empresa de servicios de agua para desempeñarse como se espera y para utilizar sus recursos de manera efectiva y eficiente. Modelo inadecuado para financiar servicios públicos de agua Los servicios de agua que funcionan mal pierden gran parte de su financiamiento disponible en operaciones ineficientes e inversiones de capital mal planificadas y ejecutadas. Como resultado, los proveedores de capital se vuelven renuentes a comprometer recursos que creen que las empresas de servicios de agua utilizarán de manera ineficiente. Para contrarrestar esto, el Banco Mundial está desarrollando un modelo que enfatiza el uso eficiente de los fondos existentes; mejor uso de la financiación interna; y aprovechar el financiamiento concesional para atraer más financiamiento privado al sector del abastecimiento de agua y saneamiento (Kolker 2017). Se puede lograr un uso más efectivo de los fondos aumentando la eficiencia de las operaciones de los servicios de agua y las inversiones de capital. Estas mejoras de eficiencia alentarán a los gobiernos a canalizar más recursos al sector, al tiempo que crearán un espacio para que los prestamistas privados proporcionen niveles de financiamiento sustancialmente más altos. Marco de cambio en los servicios públicos de agua 3 Mejora de la capacidad operativa y gerencial Para que un cambio tenga éxito, es crucial organizar cronológicamente y coordinar los pasos para mejorar la capacidad operativa y de gestión de las empresas de agua, mientras que al mismo tiempo se mantiene lo suficientemente flexible como para lidiar con eventos imprede- cibles. Las acciones que deben tomarse a diferentes niveles de madurez de un servicio público de agua2 son generalmente bien conocidas. Por ejemplo, la instalación de medidores, la actualización de la base de datos de clientes, la instalación de un nuevo sistema de cobro y facturación y el mapeo de la ubicación de las tuberías en un sistema de información geográ- fica (SIG) son acciones que mejorarán el desempeño técnico y financiero. Sin embargo, llevar a cabo estas acciones sin la secuencia y coordinación adecuadas, como parte de una estrate- gia global, no logrará mejorar la capacidad operativa y de gestión de una empresa de servicios de agua. Intervenciones pasadas enfrentaron un reto para secuenciar y coordinar adecuadamente las acciones. El marco para realizar un cambio debe ayudar a diseñar un enfoque sistemático, coor- dinado y priorizado para mejorar la capacidad operativa y de gestión. Además, el análisis de secuencias y estrategias de coordinación exitosas ofrece información valiosísima para un marco de cambio. Evidencia empírica que informa el marco para el cambio Las empresas de agua de todo el mundo han intentado mejorar su desempeño mediante la secuenciación de acciones para romper los ciclos viciosos que impiden un cambio sostenible. El marco se basa en su experiencia para desarrollar directrices prácticas para empresas de ser- vicios de agua de bajo desempeño. Cinco estudios de caso proporcionaron una comprensión profunda de las acciones tomadas para mejorar el desempeño. Los hallazgos de estudios de casos anteriores permitieron compa- rar la información y aumentaron los hallazgos. Este enfoque proporcionó una valiosa evidencia empírica sobre las decisiones, acciones y condiciones externas que pueden transformar una empresa de agua de bajo desempeño en una exitosa. La evidencia proveniente de estudios de casos exitosos y no exitosos por igual, proporcionó la base para el marco de cambio. Fuentes de evidencia empírica El marco para el cambio se basa en evidencia empírica de las empresas de agua que intentaron mejorar su desempeño y operar en países con diferentes niveles de ingresos y entornos. Los datos primarios se obtuvieron de cinco empresas de servicios públicos: CESAN y SEDAPAR en América del Sur, ONEA y SONEB en el África subsahariana, y DAWACO en el sudeste asiático. SEDAPAR fue el único servicio público de agua que no logró mantener las mejoras logradas durante su proceso de recuperación. Estudios previos sobre el desempeño de las empresas de agua: Baietti, Kingdom y van Ginneken (2006); Heymans y colegas (2016), y Engelsman y Leushuis (2016): aumentaron los hallazgos de los estudios de caso sobre el cambio. En total, se revisaron 15 servicios de agua adicionales en todo el mundo para identificar los factores que explican su éxito (mapa RE.1). 4 Marco de cambio en los servicios públicos de agua MAPA RE.1. Estudios de caso de cambios y otros estudios relevantes del sector del agua Scottish Water, Scotland, RU AQUA, Bielsko-Biala, Polonia APA Vital, Iasi, Rumanía PWD, Filadel a, EUA SONEDE, Túnez HPWSC, Hai Phong, Vietnam SIMAPAG, ONEA , Burkina Faso Guanajuato, México SDE, DAWACO , PPWSA Da Nang, Vietnam Senegal NWSC, Phnom Penh, Leyenda SONEB , Uganda Camboya Benín NYEWASCO PUB, Estudios de casos de cambio Nyeri, Kenia Singapur Estudios de caso por Baietti y colegas CESAN SEDAPAR JNB Water, Vitoria, Brasil Estudios de caso de Arequipa, Johannesburgo, Sudáfrica Heymans y colegas SANASA Perú Estudios de caso revisados Campinas, Brasil eThekwini, por Rebel Durban, Sudáfrica Estudios de caso de Baietti, Heymans, o Rebel Fuente: Baietti, Kingdom, y van Ginneken 2006; Heymans y colegas 2016; Engelsman y Leushuis 2016. Condiciones necesarias antes de iniciar un cambio La evidencia empírica indica que es necesario que existan condiciones específicas antes de iniciar un cambio en el servicio público de agua. Estas condiciones necesarias incluyen catali- zadores que brindan espacio para el cambio, un líder gubernamental que apoya las reformas necesarias y un gerente competente con suficiente autonomía administrativa para ejecutar los cambios. Si bien las dos primeras condiciones son exógenas y ofrecen la oportunidad de comen- zar un cambio, no aseguran el éxito por sí mismas. Acciones que desarrollan la capacidad operativa y gerencial de servicios públicos que tienen éxito El desarrollo de la capacidad operativa y de gestión de una empresa de agua requiere mejoras en varios aspectos que determinan su grado de madurez: organización y estrategia, recursos humanos y gestión financiera, así como operaciones comerciales y técnicas. Estas mejoras prosperan en un entorno de gobierno habilitador: el contexto jurídico y de gobierno en el que opera la empresa de servicios públicos de agua. Factores a considerar para definir la secuencia del cambio Los cambios exitosos se basan en ciertas acciones clave que se realizan aproximadamente en el mismo orden, aunque el contexto y la duración varían. Estas acciones incluyen establecer una línea de base, ordenar las finanzas, establecer objetivos y metas claramente definidos, actuali- zar los sistemas de información de gestión (SIG) y mejorar los recursos humanos. Marco de cambio en los servicios públicos de agua 5 En la mayoría de los casos estudiados, las empresas de servicios públicos establecieron una línea de base al inicio del cambio como un insumo crucial para su futuro plan de negocios. Las empresas de servicios públicos con dificultades financieras importantes se centraron en lograr la sostenibilidad financiera al aumentar los ingresos y/o reducir los costos. Posteriormente, las empresas de servicios públicos tradujeron los objetivos que se habían fijado en objetivos plurianuales y desarrollaron planes de negocio sostenibles. En casi todos los servicios públicos estudiados, las primeras acciones en sus planes de nego- cios fueron mejorar los recursos humanos y los SIG. Una vez que se iniciaron las mejoras, algunas empresas de servicios públicos se enfocaron en hacer inversiones de capital conside- rables para cumplir con metas ambiciosas. La mayoría de las empresas de servicios públicos revisaron los contratos de desempeño firmados con el gobierno en algún momento durante el proceso de cambio. Esto dio lugar a estructuras formales que definieron el desempeño espe- rado de la empresa de servicios públicos de agua, así como el apoyo financiero del gobierno para lograrlo. El marco del cambio El marco de cambio proporciona a las empresas de servicios de agua una guía para mejorar su desempeño. Reconoce que un desempeño deficiente puede originarse con factores internos y economías políticas disfuncionales, y propone un enfoque sistemático, coordinado y priori- zado para mejorar la capacidad operativa y de gestión. El marco requiere el juicio de expertos para realizar ajustes que reflejen el contexto específico de un servicio público de abasteci- miento de agua determinado. El marco puede aplicarse a cualquier empresa pública de agua, independientemente de su madurez general y su nivel de desempeño actual, y el alcance de la disfunción en el equilibrio de su economía política. Muestra cómo usar mejor el espacio para el cambio en esa situación, y cómo coordinar y priorizar acciones para mejorar la capacidad operativa y de gestión de una empresa de servicios públicos de agua (Ilustración RE.1). ILUSTRACIÓN RE.1. El marco del cambio Fase 0: Fase 3: Evaluación de la Fase 1: Fase 2: Plani cación empresa y su entorno Crear espacio y Plani cación estratégica e externo ciclos virtuosos de la acción institucionalización externoironment Rendición de cuentas Rendición de cuentas Rendición de cuentas Rendición de cuentas Credibilidad Autonomía Credibilidad Autonomía Credibilidad Autonomía Credibilidad Autonomía Medición de la credibilidad, rendición de cuentas, y autonomía Leyenda Proceder solo cuando hay Nivel de credibilidad su ciente espacio y recursos. Nivel de rendición de cuentas Nivel de autonomía 6 Marco de cambio en los servicios públicos de agua El marco consta de cuatro fases, cada una de las cuales consiste de varios pasos. La fase 0 es una fase preliminar en la que se evalúa el estado actual de la empresa y su entorno externo. Desde el paso final de la fase 0, la empresa de servicios públicos debe proceder a la fase que propor- ciona el tipo de intervención que necesita; algunas estarán listas para pasar a la fase 2 o fase 3 (y omitir la fase 1 del todo), mientras que otras primero tendrán que pasar por la fase 1. Desde la fase 1 en adelante, todos los pasos se deben llevar a cabo secuencialmente y en el orden establecido por el marco. La fase 1 ayudará al gerente a ejecutar intervenciones relativa- mente pequeñas y de bajo costo para desarrollar la credibilidad, la responsabilidad y la autono- mía necesarias para pasar a la fase 2. La fase 2 permitirá a la administración desarrollar y ejecutar un plan de acción. Finalmente, en la fase 3, la administración podrá ejecutar medidas que continúen mejorando los niveles de madurez de la empresa de servicios públicos; institu- cionalizar las mejores prácticas; y permitirle desarrollar planes estratégicos a largo plazo. Puede ser que los servicios públicos enfrenten muchos desafíos en diferentes momentos, y el proceso de mejora puede no ser tan lineal como se describe en este informe. Sin embargo, el marco de cambio proporciona una base para pensar de manera crítica sobre estos desafíos de manera cronológica y afinada, e identificar las partes más relevantes del proceso de mejora, dada la situación específica de una empresa de servicios públicos. Los costos e impactos de las diversas intervenciones y acciones propuestas por el marco de cambio dependen del contexto específico de una empresa de servicios públicos. Por lo tanto, es difícil evaluarlos con precisión, pero en el Apéndice B se ofrecen estimaciones. Herramientas para el marco del cambio Se han desarrollado varias herramientas específicamente para el marco del cambio: (i) una herramienta de decisión (para evaluaciones); (ii) herramientas de análisis (para la identifica- ción de acciones prioritarias); y (iii) herramientas de navegación (para navegar a la fase apro- piada del marco). El Cuadro RE.1 enumera estas herramientas y sus resultados correspondientes en las diversas fases. CUADRO RE.1. Herramientas y productos en cada fase Nombre de la herramienta o producto Fase 0 Fase 1 Fase 2 Fase 3 Herramienta de decisiones ¸ Herramientas de análisis Cuadro de desempeño ¸ ¸ Matriz inicial de madurez ¸ ¸ Matrices de madurez ¸ ¸ Matrices para la acción ¸ ¸ ¸ Herramientas para la navegación Lista de verificación de la Fase 2 ¸ ¸ Lista de verificación de la Fase 3 ¸ ¸ Productos de las herramientas Telaraña del desempeño ¸ ¸ Telaraña de la madurez inicial ¸ ¸ Telaraña de la madurez ¸ ¸ Marco de cambio en los servicios públicos de agua 7 Fase 0: Evaluar a la empresa de agua y su entorno externo La fase preliminar del marco busca identificar el espacio que hay para realizar el cambio eva- luando la situación actual de la empresa y su entorno externo, con base en los siguientes pasos:3 • Evaluar la necesidad de cambio de la empresa y su desempeño actual • Evaluar la madurez inicial de la capacidad operativa y de gestión de la empresa • Evaluar el entorno externo de la empresa • Evaluar si existen las condiciones necesarias para iniciar el cambio • Evaluar si la empresa de servicios de agua está lista para preparar un plan de acción o un plan estratégico • Determinar los siguientes pasos a dar para mejorar el desempeño de la empresa de agua. Una vez que se haya completado el diagnóstico, la empresa de agua puede pasar a una fase posterior, que depende de los resultados de las evaluaciones de la Fase 0 (Ilustración RE.2). ILUSTRACIÓN RE.2. Árbol de decisión para determinar el siguiente paso para mejorar la empresa Noa Inicio ¿Cumple la empresa del agua las metas deseadas de servicio y acceso a un costo ¿La empresa de agua tiene razonable y de manera sostenible? Sí los recursos para iniciar la Sí Cambio|Necesidad Fase 3? Hoja de trabajo en la Lista de veri cación de herramienta de decisiones la Fase 3 No ¿La empresa de agua tiene los redes the Tiene los Sí Sí recursos para iniciar la Fase 2? Lista de veri cación de la Fase 2 No No Sí No ¿La empresa tiene por lo menos quien la apoye en el gobierno? No Sí Nota. Si la empresa de agua no está lista para comenzar con la Fase 3, es posible que se deba volver a evaluar su desempeño actual y la necesidad de cambio. Tener que volver a evaluar puede significar que la empresa de servicios públicos no está cumpliendo los objetivos de servicio y acceso asequibles de manera sostenible. En este caso, es posible que la empresa deba llevar a cabo un giro completo y comenzar con la Fase 1 o 2. 8 Marco de cambio en los servicios públicos de agua Los principales factores determinantes en este contexto incluyen si existe un funcionario del gobierno que lo apoye, y un administrador competente, y si la administración puede dedicar tiempo y recursos a la planificación estratégica. Fase 1: Crear espacio y ciclos virtuosos El propósito de esta fase es desarrollar la credibilidad, la rendición de cuentas y la autonomía necesarias para desarrollar y llevar a cabo un plan de acción. Al final de esta fase, la empresa de agua debería haber utilizado su espacio inicial de reforma a fin de abrir el camino hacia la reforma sistemática.4 La Fase 1 consta de los siguientes pasos: 1. Asegurar que se cuenta con un gerente competente con un nivel mínimo de autonomía si la empresa de agua todavía no tiene uno. 2. Elija un primer conjunto de compromisos. El gerente debe asumir compromisos que demues- tren voluntad y capacidad para comenzar a mejorar el desempeño. La selección de estos compromisos requiere que el gerente analice cuidadosamente los niveles de desempeño y de madurez inicial para identificar las debilidades. Sobre la base de este análisis, el gerente pri- mero debe identificar las causas fundamentales del mal desempeño y luego definir y priori- zar acciones de bajo costo y alto impacto para abordarlas. 3. Cumplir el primer conjunto de compromisos. El gerente debe dirigir la ejecución de las accio- nes prioritarias y establecer un sistema para supervisar y evaluar el avance. Este sistema debe incluir una estructura de supervisión que transfiera la responsabilidad a los empleados al vincular las acciones con objetivos específicos, una estructura de informes que sea trans- parente y que genere rendición de cuentas a través de la empresa de agua, y una estructura de incentivos que motive a los empleados a cumplir sus objetivos. El gerente debe comunicar claramente los resultados alcanzados a todos los actores. 4. Medir si la empresa de agua está lista para pasar a la Fase 2. El cronograma para completar la Fase 1 variará, dependiendo de los compromisos elegidos. Idealmente, la Fase 1 se completa en 6 meses a un año. Sin embargo, la Fase 1 puede tener que repetirse varias veces. Cada vez que se repite, el espacio para el cambio puede ampliarse para generar credibilidad adicional, pero no suficiente credibilidad para pasar a la Fase 2. La empresa de agua estará lista para pasar a la Fase 2 si cuenta con el apoyo de funcionario del gobierno que la apoye y un gerente competente con un nivel mínimo de autonomía, así como el tiempo, la información y los recursos financieros necesarios para desarrollar un plan de acción. Fase 2: Planificación de la acción El propósito de esta fase es desarrollar y ejecutar un plan de acción con base en acciones siste- máticas, coordinadas y priorizadas destinadas a brindar un servicio de calidad a un costo razo- nable de manera sostenible. El plan de acción debe estar completamente financiado y especificar objetivos multianuales. Marco de cambio en los servicios públicos de agua 9 La Fase 2 consiste de cinco pasos, todos dirigidos por la gerencia de la empresa de agua: 1. Llevar a cabo una profunda evaluación de la línea de base que proporcione una comprensión profunda de la condición del servicio público de agua. Seleccionar acciones prioritarias, de mucha palanca para la mejora, basadas en cinco principios 2. rectores, posiblemente empleando las matrices para la acción propuestas por el marco. 3. Preparar el plan de acción identificando los indicadores y objetivos multianuales para mejorar el desempeño, estimando el costo para cumplir esos objetivos, y obteniendo financiamiento para cubrir los costos. 4. Comenzar a emprender las actividades establecidas en el plan de acción, y supervisar y evaluar adecuadamente su progreso. Este sistema de S&E debe basarse en el sistema utilizado durante la Fase 1, elaborando las estructuras de supervisión, provisión de informes e incentivación. Los objetivos deben ir en cascada desde el nivel del servicio público de agua, al nivel del departamento, al nivel del empleado; y las revisiones de desempeño de los empleados deben incluir objetivos individuales vinculados a objetivos de desempeño clave para la empresa de servicios públicos. 5. Evaluar si la empresa pública de agua está lista para pasar a la Fase 3. Al final de la Fase 2, la empresa pública de agua debe estar lista para la transición a mejoras de desempeño constante. Si el plan de acción inicial no ofrece una mejora continua (es decir, si el servicio público de agua todavía sufre de fallas sistemáticas que lo ponen en riesgo de recaer a un círculo vicioso), el servicio público de agua debe revisar su plan de acción y adoptar otras medidas hasta que logre los niveles necesarios de desempeño y madurez. Es posible que se deba repetir la Fase 2 varias veces hasta que la administración de la empresa de servicios públi- cos tenga suficientes recursos, credibilidad, rendición de cuentas y autonomía para tomar deci- siones para pasar a la Fase 3. Fase 3: Planificación estratégica e institucionalización La fase final del marco de cambio debe ayudar a una empresa de servicios de agua a alcanzar un nivel de desempeño de clase mundial. Facilita el cambio de la realización de medidas a corto plazo que solucionan los problemas más evidentes a la institucionalización de mejoras mediante la participación del entorno externo de la empresa de servicios públicos, lo que mejora continuamente las operaciones y la administración. Para poder alcanzar un desempeño de clase mundial, el servicio público de agua debe tener niveles discernibles de “buena” madurez y rendimiento al comienzo de Fase 3. Esto significa que debe obtener al menos un 3 en desempeño y madurez,5 y tener la visión y la ambición de aspirar a la excelencia. Además, requiere inversiones de capital a más largo plazo a un costo mayor y la creación de un entorno externo que fomente el éxito en el desempeño. Para ese fin, la empresa de servicios públicos debería comenzar a realizar incidencia a favor de los intereses típicos a largo plazo de una empresa de servicios públicos exitosa: la estabilidad regulatoria; políticas de gestión integrada de recursos hídricos (GIRH); sostenibilidad financiera; y una pro- funda y amplia satisfacción del cliente. 10 Marco de cambio en los servicios públicos de agua Además, la empresa de servicios debe desarrollar un plan estratégico de dos vías: una que se centre en mejoras que solidifiquen el desarrollo interno y una segunda que se centre en el com- promiso y la cooperación de los actores. Una visión a largo plazo (que cubra al menos 15 años) debe ser la base de este plan estratégico. Para la mayoría de las empresas de servicios públicos que comienzan en la Fase 3, lograr metas ambiciosas, como cumplir con los ODS para agua potable y saneamiento (ODS 6), requerirá tiempo y muchos recursos. Para garantizar que se ejecute la estrategia a largo plazo, la empresa de servicios públicos debe preparar planes de negocios a 5 años que segmenten el plan estratégico: el corazón de la Fase 3. En esta fase, la administración de la empresa de servicios públicos debe seguir los siguientes pasos: 1. Evaluar los efectos de factores exógenos en los objetivos de largo plazo del servicio público de agua 2. Lograr la participación de los actores 3. Elegir acciones que respalden el Desarrollo interno continuo y ayuden a dar forma al entorno externo deseado para el servicio público de agua 4. Desarrollar un plan estratégico (incluidas las necesidades de financiamiento y sus posibles fuentes) 5. Preparar un plan de negocio de 5 años (derivado del plan estratégico) y obtener su financiamiento 6. Establecer un Sistema de gestión del desempeño 7. Ejecutar el plan de negocio y obtener financiamiento para realizar el plan estratégico. De qué manera resulta útil el marco de cambio para el Banco Mundial La evidencia empírica muestra que mejorar los servicios públicos de agua es un proceso a largo plazo (a veces lleva más de 10 años). El marco de cambio reconoce esto al proponer un enfoque a más largo plazo en el que algunas fases pueden incluso tener que repetirse más de una vez. La aplicación del marco en su totalidad puede llevar más tiempo de lo que suele tardarse la prepa- ración y ejecución de un proyecto financiado por el Banco Mundial. El marco del cambio en la preparación de un proyecto Durante la preparación del proyecto, los equipos de trabajo del Banco Mundial pueden usar las herramientas del marco para evaluar al servicio público de agua y su entorno; para identificar acciones prioritarias a financiar; y para comunicar a los actores los principales desafíos que enfrenta todo el sector o las empresas de servicios públicos individuales. Las herramientas de evaluación del marco se pueden utilizar, desde la evaluación del proyecto en adelante, para llevar a cabo una evaluación integral, sistemática y estandarizada del servicio público de agua. Además, las herramientas de la fase 0 se pueden usar para identificar los prin- cipales obstáculos a un alto desempeño. Estos obstáculos deben comunicarse a los actores externos, en particular a las contrapartes gubernamentales. Marco de cambio en los servicios públicos de agua 11 Además, junto con los resultados de la matriz de madurez inicial, el servicio público de agua y el equipo de trabajo pueden usar las matrices de acción desarrolladas para este marco para identificar: • Acciones de corto plazo, y alta prioridad que el servicio público de agua podría emprender durante la preparación del proyecto; • Acciones que podrían incluirse en un Proyecto a ser financiado por el Banco Mundial. Finalmente, al preparar un préstamo sectorial, un líder de equipo de trabajo (LET) puede usar las herramientas del marco para evaluar el desempeño y la madurez de múltiples empresas de servicios de agua en el país simultáneamente. Los resultados producidos por estas herramien- tas se pueden agregar para identificar los desafíos comunes que enfrentan las empresas de ser- vicios públicos. Con esta información, el LET puede diseñar un proyecto que proponga intervenciones sectoriales para abordar estos desafíos. El marco del cambio en la ejecución de proyectos Durante la ejecución del proyecto, el marco puede informar al equipo de trabajo y al servicio público de agua sobre las acciones necesarias para mejorar el desempeño. En cada etapa de la ejecución del proyecto, el marco ofrece herramientas para un análisis estructurado del desem- peño y la madurez del servicio público. Mientras un Proyecto se está ejecutando, las herramientas del marco se pueden emplear para: • Supervisar y evaluar el desempeño y desarrollo del servicio público de agua • Identificar intervenciones específicas que pueden respaldar proyectos que se desempe- ñan mal • Preparar proyectos préstamos de seguimiento. El marco de cambio puede ayudar a desarrollar la base del conocimiento para mejorar los servicios públicos de agua Desde una perspectiva más general del Banco Mundial, el uso estándar del marco de cambio puede contribuir en gran medida a comprender cómo mejorar el desempeño de las empresas de agua. Una vez que se utilicen ampliamente las herramientas del marco (en colaboración con IBNET6), el Banco Mundial podrá hacer un seguimiento de los niveles de desempeño y madurez (desglosados por ámbito de desempeño) de las empresas de servicios públicos a lo largo del tiempo. Proporcionará información sobre el tiempo que tardan las empresas de agua en avanzar de un nivel de madurez al siguiente y las acciones más efectivas para facilitar esa progresión. Notas 1. Adaptado de la definición original en Heymans y colegas (2016) para incluir la dimensión de “sostenible financieramente.” 2. En este contexto, madurez en cuanto a organización y estrategia, gestión de recursos humanos, gestión financiera, opera- ciones técnicas y operaciones comerciales. 3. La fase 0 se puso a prueba en dos empresas de servicios de agua, la Water Utilities Corporation (WUC) en Botswana y Can Tho, empresa de acciones de abastecimiento de agua y alcantarillado (Can Tho Wassco) en Vietnam, y se modificó para reflejar las lecciones aprendidas de estos pilotos. 12 Marco de cambio en los servicios públicos de agua 4. La Fase 1 también se desarrolló en un ejercicio piloto en la Water Utilities Corporation (WUC) en Botswana y en Can Tho Water Supply and Sewerage Joint Company (Can Tho Wassco) en Vietnam. Posteriormente, se modificó para reflejar las mejores prácticas y estrategias para elegir los primeros compromisos y supervisar la ejecución. 5. El marco de cambio califica el desempeño y la madurez en una escala de 5, que va desde 1 (elemental) a 5 (clase mundial). 6. La red internacional de puntos de referencia para servicios públicos de agua y saneamiento (IBNET) administra la base de datos más grande del mundo sobre datos de desempeño de servicios públicos de agua y saneamiento. Apoya y promueve las buenas prácticas de evaluación comparativa entre los proveedores de servicios de agua y saneamiento al: (i) proporcio- nar orientación sobre indicadores y definiciones; (ii) facilitar el establecimiento de esquemas nacionales o regionales de comparación; y (iii) realizar comparaciones de desempeño de grupos de pares. Marco de cambio en los servicios públicos de agua 13 BIBLIOGRAFÍA Baietti, Aldo, Kingdom, William, y Meike van Ginneken. 2006. “Characteristics of Well-Performing Public Water Utilities.” Water Supply and Sanitation Working Note No. 9. World Bank, Washington, DC. Consultado el 3 de abril de 2017. http:// documents.worldbank.org/curated/en/110951468155137465/Characteristics-of-well-performing-public-water-utilities. Engelsman, Geert, y Michel Leushuis. 2016. “Review of Success Stories in Urban Water Utility Reform. Final Report to the State Secretariat for Economic Affairs—Switzerland. Confederacón Suiza, Berna. Heymans, Chris; Eberhard, Rolfe; Ehrhardt, David; y Shannon Riley. 2016. “Providing Water to Poor People in African Cities Effectively: Lessons from Utility Reforms.” World Bank, Washington, DC. https://openknowledge.worldbank.org​ /handle/10986/25115. Kayaga, Sam, Mugabi, Josses, y William Kingdom. 2013. “Evaluating the Institutional Sustainability of an Urban Water Utility: A Conceptual Framework and Research Directions.” Utilities Policy 27: 15–27. Kolker, Joel. 2017. “Towards Universal Access to Water and Sanitation by 2030: Charting Finance Strategies.” Draft to the World Bank. (March). World Bank, Washington, DC. Muller, Mike; Robin Simpson, and Meike van Ginneken. 2008. “Ways to Improve Water Services by Making Utilities More Accountable to Their Users: A Review.” Water Working Notes, Note No. 15. World Bank, Washington, DC. Consultado el 3 de abril de 2017. http://documents.worldbank.org/curated/en/389131468338350788/Ways-to-improve-water-services-by​ -making​-utilities-moreaccountable-to-their-users-a-review. OCDE (Organización para el desarrollo y la cooperación económica)/CAD (Comité de Asistencia para el Desarrollo) y el Consejo Mundial del Agua. 2008. “Donor Profiles on Aid to Water Supply and Sanitation.” Consultado el 3 de abril de 2017. https:// www​.oecd.org/dac/stats/41752319.pdf. UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez) y OMS (Organización Mundial de la Salud). 2009. “Diarrhea: Why Children are Still Dying and What Can Be Done.” Accessed April 3, 2017. http://www.unicef.org/health/index_51412​ .html. ———. 2015. Progress on Sanitation and Drinking Water – 2015 Update and MDG Assessment. Consultado el 3 de abril de 2017. http://files.unicef.org/publications/files/Progress_on_Sanitation_and_Drinking_Water_2015_Update_.pdf. Banco Mundial. 2014. Water Supply and Sanitation: Sector Results Profile. Consultado el 7 de abril de 2017. http://www​ .worldbank.org/en/results/2013/04/12/water-sanitation-results-profile. Marco de cambio en los servicios públicos de agua 15 SKU W19033