100933 България Функциониране на съдебната система, натовареност с дела и преглед на разходите (2008 - 2014 г.) ноември 2015 г. Глобална управленска практика Регион Европа и Централна Азия Световната банка 1 ВАЛУТНИ ЕКВИВАЛЕНТИ (Валутен курс на 31 август 2015) Валутна единица = Български лев (лв.) 0.57 = 1 US$ ФИНАНСОВА ГОДИНА 1 януари – 31 декември СЪКРАЩЕНИЯ И АКРОНИМИ Лв. Български лев ЕКЕП Европейската комисия за ефективност на правосъдието СЕ Съвет на Европа ППД Процент на приключени дела ПРД Продължителност на разглеждане на дела ЕС Европейски съюз БВП Брутен вътрешен продукт ЗСВ Закон за съдебната власт МФ Министерство на финансите МП Министерство на правосъдието МС Министерски съвет СП Сметна палата НСС Национална следствена служба ПРИП Публични разходи и институционален преглед ВСС Висш съдебен съвет Вицепрезидент Сирил Мюлер Директор за страната Мамта Мурти Постоянен представител за страната Антъни Томпсън Мениджър на глобалната практика Ейдриън Фозард Основен автор Арун Аря Ръководител на екипа Дейвид Бърнстайн 2 Съдържание Съдържание .................................................................................................................................................... 3 Кратко изложение........................................................................................................................................... 6 Резюме на препоръките ................................................................................................................................. 9 Предговор ......................................................................................................................................................10 I. Правна рамка за правораздаването ...................................................................................................11 Фигура 1: Йерархия на българските съдилища ..........................................................................................13 II. Стратегия за реформа на съдебната система .....................................................................................14 III. Функциониране на съдебната система по отношение на разглеждането на дела ....................17 Таблица 1: Функциониране на съдебната система: Разглеждането на дела през 2014 г. .....................18 Таблица 2: Процент на приключени дела и продължителност на разглеждане на дело в българските съдилища между 2008 г. и 2014 г. ...............................................................................................................19 Таблица 3: Сравнение на процент на приключени дела и продължителност на разглеждане на дело между държавите-членки на СЕ през 2012 г. .............................................................................................20 Таблица 4: Сравнение на процента на приключени дела и продължителността на разглеждане на дело между държавите-членки на СЕ за 2012 г. .................................................................................................21 IV. Натовареност на съдебната система с дела в България................................................................22 Таблица 5: Брой съдии и натовареност по тип съдилище през 2014 г. ...................................................22 Таблица 6: Окръжни съдилища с постоянно ниска натовареност от 2010 г. насам ...............................25 Таблица 7: Районни съдилища с постоянно ниска натовареност между 2010 г. и 2014 г. ....................26 V. Сравнителен анализ на броя на съдиите............................................................................................27 Таблица 8: Сравнение на брой професионални съдии на 100 000 жители в България и други държави- членки на СЕ ..................................................................................................................................................27 Таблица 9: Брой входящи дела между 2008 и 2014 г. ...............................................................................28 Таблица 10: Брой съдийски длъжности в различните съдилища между 2008 и 2014 г. ........................29 3 Таблица 11: Сравнително съотношение на съдилища към население по страни .................................30 VI. Следователи ......................................................................................................................................31 VII. Програма за командироване ...........................................................................................................32 Таблица 12: Брой на съдии, командировани от институции през 2015 г. ...............................................32 Таблица 13: Брой на приключените и висящи дела по тип съдилище ....................................................33 Таблица 14: Срок на командироване ..........................................................................................................33 VIII. Помощен персонал в съдебната система .......................................................................................34 Таблица 15: Съотношение на помощен персонал към съдии ..................................................................34 Таблица 16: Сравнително отношение на персонал към съдии ................................................................35 IX. Разходна рамка за съдебната система ...........................................................................................36 Таблица 17: Искане за бюджет на съдебната власт, сравнено със Закона за държавния бюджет и действителните разходи ..............................................................................................................................37 X. Тенденции в бюджета и разходите на съдебната власт ...................................................................38 Таблица 18: Финансиране на съдебната власт от държавния бюджет и институционални разходи ...38 Таблица 18б: Общ държавен бюджет и разходи на България ................................................................38 Фигура 1: Бюджет и разходи на съдебната власт (2007-2014 г.) ..............................................................39 Таблица 19: Годишно бюджетно разпределение към съдебните състоим: ...........................................40 Таблица 19б: Годишно бюджетно разпределение към съдебните системи: .........................................41 XI. Финансиращи операции на съдебната власт .................................................................................42 Таблица 20: Финансиране на дейността на съдебната власт: Собствени източници и държавна субсидия ........................................................................................................................................................42 XII. Бюджет и разходи на съдебната власт по административни елементи: ....................................43 Таблица 21: Устройството на бюджета по административни елементи .................................................43 Фигура 2: Устройство на бюджета на съдебната власт за 2014 г. по административни елементи .......45 Фигура 3: Бюджет и разходи по административни елементи ..................................................................46 Таблица 22: Бюджетно изпълнение в % по административни елементи ...............................................46 4 XIII. Бюджет и разходи на съдебната власт по икономически елементи ...........................................47 Таблица 23: Устройство на бюджета по икономически елементи ...........................................................47 Фигура 4: Устройство на бюджета на съдебната власт за 2014 г. по икономически елементи ............49 Таблица 24: Искания на бюджет за капиталови разходи и одобрения от Народното събрание (НС) .49 Таблица 25: Структурата на разходите на съдебната власт по икономически елементи ......................50 Фигура 5: Структура на разходите на съдебната власт по икономически елементи за 2014 г. .............51 Таблица 26: Изпълнение на бюджета по икономически елементи (2008-2014) ....................................51 Таблица 27: Бюджет и разходи за придобиване и обновяване на сгради, съоръжения и оборудване на съдебната власт ............................................................................................................................................52 Заключения и препоръки .............................................................................................................................54 ПРИЛОЖЕНИЕ 1: Разпределение на дела и натовареност между 2008 и 2014 г. ...................................59 ПРИЛОЖЕНИЕ 2: Действителна натовареност по съдилища между 2008 г. и 2014 г. ............................68 ПРИЛОЖЕНИЕ 3: Сравнителен анализ на държавен бюджет на глава от населението и % на БВП с държавите-членки на Съвета на Европа .....................................................................................................91 ПРИЛОЖЕНИЕ 4: Сравнителен анализ на заплатите на съдебната власт спрямо други държави-членки на СЕ ...............................................................................................................................................................94 5 Кратко изложение Световната банка публикува Публични разходи и институционален преглед (ПРИП) на българската правосъдна система, озаглавено "Ресурси за функционирането на съдебната система: Преглед на публичните разходи и институциите на съдебната система" през 2008 г. Целта на настоящото проучване е да се извърши оценка на разходването и институционалните промени в съдебната система на България от 2008 г. насам. Настоящият доклад разглежда основните тенденции в ресурсното осигуряване на съдебна система в България от 2008 г. насам, като сравнява разходите и функционирането на съдебната система с тези на други европейски страни. Докладът предоставя набор от заключения и препоръки за подобряване на ефективността и ефикасността на съдебната система в България и на бюджетния процес в съдебната система. Според последния публикуван доклад за "Европейски съдебни системи - Издание 2014 г. (данни за 2012 г.): ефективност и качество на правосъдието" годишният бюджет на България на глава от населението за цялата съдебна система е бил 29,5 евро, което е по-малко от средното 60,6 евро за държавите-членки на Съветът на Европа. Въпреки това, в сравнение с БВП на глава от населението, годишният бюджет на България за нейната съдебна система е 0.54% от БВП на глава от населението, което е по-високо от средно 0,33% за държавите-членки на Съветът на Европа. Въпреки високите разходи за съдебната система като процент от БВП на глава от населението, съдебната система на България е недостатъчно финансирана по отношение на бюджетните й искания и изискваните по закон минимални работни заплати за съдиите. Текущите разходи възлизат на 98% от бюджета на съдебната власт на България, като по-голямата част от тях е за заплати и други възнаграждения. Въпреки това, настоящите бюджетни нива не са достатъчни, за да се плати минималната работна заплата за магистратите, предписана по закон. Бюджетът за капиталовложения е също недостатъчен, за да посрещне нуждите на съдебната система, тъй като само около 10-15% от исканията на съдебната власт за бюджет за капиталовложения са одобрени от Народното събрание. Има поле за съдебната власт да увеличи собствените си приходи чрез реформиране и повишаване на съдебните такси за завеждане на дела. Висшият съдебен съвет (ВСС) е изготвил предложение за преразглеждане на тарифата и го е внесъл в Министерския съвет. Фукционирането на съдебната система по отношение на продължителността на разглеждане на делата е доста задоволително. Процентът на приключените дела в българските съдилища е бил близо до 100% през всичките последни 7 години, а времето за решаване е било по-малко от 75 дни за всички години, с изключение 2008 г., което може да се счита за добра ефективност в сравнение с други европейски страни. В същото време докладът разкрива, че има възможност за съдебната власт на България да се реорганизира, за да подобри своята ефективност и ефикасност на базата на оценка на натовареността на съдиите. Има 2 225 щатни съдийски длъжности, а работят 1 811 съдии. Средната действителна натовареност с дела на съдия на месец на национално ниво е около 30. Има няколко съдилища с натовареност доста под средната за страната. В резултат на това има възможност да се преразпределят остатъчните или недостатъчно натоварените съдии в други съдилища с висока натовареност. На национално ниво, като начална стъпка в по-широкото преструктуриране на съдебната система, ВСС може да обмисли намаляване на броя на щатните съдийски длъжности до броя на заетите длъжности в момента. Съотношението на съдебните служители към населението в 6 България е 2,7, което е едно от най-високите в страните от Източна Европа. ВСС може да обмисли намаляване на това съотношение на национално ниво (като по този начин се допринася за намаляване на разходите) и равномерно разпределяне на ревизираното съотношение за страната в съдилищата (с което да подобри ефективността). В момента има 13 окръжни съдилища, където натовареността с дела на съдия е по-малка от 10 дела на месец, и 6 районни съдилища, където натовареността с дела е 20 или по-малко дела на съдия на месец, като тези съдилища са доста под средното за всеки тип дела. Вероятно броят на съдии в тези съдилища може да бъде намален, като някои съдии могат да бъдат освободени, за да бъдат преразпределени към други съдилища, в които има по-висока натовареност с дела. По същия начин, има 147 съдии, работещи в шест апелативни съдилища, които имат средна натовареност от само 8 дела на месец. ВСС може да обмисли консолидирането на 6-те апелативни съдилища в 2 или 3 апелативни съдилища и да преразпредели излишните съдии другаде. В 4-те военни съдилища има 19 съдии, които работят със средна натовареност от само 2 дела на съдия на месец. ВСС може да обмисли консолидирането на 4-те военни съдилища в единствен военен съд, който да се справи със съществуващата натовареност с дела и да преразпредели излишните съдии. Сред следователите средната годишна натовареност с дела в Националната следствена служба бе оценена на 12 дела през 2013 г., от които само 6 дела са приключени и само 0,6 дела са довели до съдебни обвинителни актове. Висшият съдебен съвет трябва внимателно да проучи потенциалната натовареност на тези магистрати и да реши колко са необходими, за да се свърши възложената работата. Излишните съдии могат да бъдат преразпределени на други места. Възможно е ВСС да не може да идентифицира подходящи места за преназначаването на всички съдии, определени в плана за преструктуриране на съдилищата. Въпреки това, съгласно българското законодателство, съдии не могат да бъдат отстранени от служба, освен по собствено желание. Следователно, правителството може да обмисли възможността да позволи на тези съдии да се пенсионират или да бъдат назначени на други позиции в държавната администрация като алтернативен изход вместо промяна на закона. Пенсионирането или назначаването на други позиции извън съдебната система би могло да се очаква да намали годишните текущи разходи за заплати, други възнаграждения и свързаните офис разходи в бюджета. Като се имат предвид общите разходи, е препоръчително част от всички икономии от преструктуриране на сектора да се използва за финансиране на увеличения на заплатите и по-високи капиталови разходи. В момента има около 114 съдии, командировани в други съдилища чрез споразумения между председателите на съдилищата. Възможно е да е проява на фаворизиране, когато някои съдии са командировани в по-висши съдилища със свързаното с това увеличение на заплатата. За да се справи с този проблем, ВСС трябва да обмисли прекратяване на програмата за командироване, тъй като в момента тя се администрира (по споразумение между председателите на съдилищата), и да поеме пряка отговорност за вземане на решение за назначаването на командированите съдии въз основа на оценка на най-ефикасното и ефективно справяне с натовареността с дела на съдилищата. Съдебната власт изрази опасения, че всички икономии, реализирани в програма за преструктуриране на съдебната система чрез намаляване на разходите или увеличаване на приходите, могат да доведат до намаляване на субсидията на правителството към бюджета на съдебната власт, оставяйки общите разходи на тяхното сегашно недостатъчно ниво. Последният Закон за държавния бюджет за първи път постави условие, ако съдебната система не успее да постигне заложените в бюджета нива на собствени приходи, субсидията от държавния бюджет да не 7 бъде повишавана, за да компенсира всеки недостиг. (Тази разпоредба, обаче, бе отхвърлена от Конституционния съд). ВСС би искал по-голяма предвидимост на средствата, които получава от държавния бюджет, така че да може да предприеме необходимата реорганизация и преструктуриране на съдилищата и съдебната власт с увереност, че ще има достъп до необходимите ресурси. В светлината на възможностите за преструктуриране на съдебната система, идентифицирани в настоящия документ, е препоръчително ВСС, МП и МФ да постигнат споразумение за средносрочна стратегия за финансиране на съдебната власт. Такова споразумение може да се основава на план за преструктуриране на съдебната система, който води до по-ефективна система на съдилищата с по- справедливо разпределение на работната натовареност (чрез пренасочване на съдии, консолидиране на съдилища и свиването на съдебни и щатни длъжности, когато това е необходимо), които могат да бъдат изцяло финансирани (както текущи, така и капиталови разходи), без да се прибягва всяка година до дебати и несигурност, свързана с допълнителните бюджетни искания. Отделно от подходящо ниво на финансиране за съдебната власт, е проблемът със свръх централизираното вземане на решения на ниво ВСС. Според съществуващото законодателство съдилищата трябва да получат предварително разрешение от ВСС за всеки разход, който те правят от бюджета. Председателите на съдилища не могат да задържат никакви средства, нито да вземат сами решения за някакъв разход. ВСС може да обмисли предложение за законодателни промени, позволяващи децентрализация на пълномощията си като позволи на председателите на съдилищата да задържат някакъв процент от таксите, които техните съдилища събират. ВСС може да оформи специфични правила, които определят обекта и метода, съгласно които председателите на съдилищата биха могли да използват тези средства и да държат председателите на съдилища отговорни за използването на тези задържани средства и за постигане на предварително договорени резултати. 8 Резюме на препоръките 1. Ревизия на тарифите на съдилищата: Преразглеждането на тарифите е закъсняло и се препоръчва предложените от ВСС ревизирани тарифи да бъдат преценени въз основа на тяхното икономическо въздействие и техния ефект върху достъпа до съдилищата. 2. Намаляване на броя на щатни съдии: ВСС може да обмисли намаляване на броя на щатните съдийски длъжности до заетите към момента като начална стъпка в по-широкото преструктуриране на съдебната система. 3. Намаляване на броя на помощния персонал: Съотношението на персонала към населението на страната е 2,7, което е едно от най-високите сред европейските страни. ВСС би могъл да обмисли намаляване на това съотношение на национално ниво и равномерно да разпредели ревизираното съотношение за страната във всички съдилища. 4. Пренасочване на съдии в окръжни и районни съдилища: България би могла да намали броя на съдиите от 13 окръжни съдилища с натовареност от по-малко от 10 дела на един съдия на месец и от 6 районни съдилища с натовареност на 20 или по-малко дела на съдия на месец. Тези съдии биха могли да бъдат пренасочени в съдилища с висока натовареност. 5. Консолидиране на апелативните съдилища: ВСС би могъл да обмисли консолидирането на 6-те апелативни съдилища в 2 или 3 апелативни съдилища и да пренасочи излишните съдии на друго място. 6. Консолидиране на военните съдилища: ВСС би могъл да обмисли консолидирането на 4-те военни съдилища в единствен военен съд, който да се справя със съществуващата натовареност с дела. 7. Намаляване на броя на следователите: Броят на следователите, работещи в Националната следствена служба (НСС), може да бъде намален от сегашния брой с приблизително 80 на базата на текущата натовареност. 8. Обмисляне на варианти за съдиите, които не са назначени на друга позиция: Правителството може да обмисли предлагането на програма за онези съдии, които не могат да бъдат пренасочени на друго място след прилагането на програмата за преструктуриране на съдебната система, да се пенсионират от активно упражняване на съдебни правомощия или да бъдат назначени на позиция в държавната администрация. 9. Преразпределение на икономиите: Препоръчва се част от нетните икономии, генерирани от плана за преструктуриране на съдебната система, да се използват за финансиране на увеличение на заплатите и по-високи капиталови разходи. 10. Средносрочна стратегия за финансиране: Препоръчва се ВСС, МП и МФ да постигнат споразумение за средносрочна стратегия за финансиране на съдебната власт въз основа на план за преструктуриране на съдебната система, обвързан с постигането на целите по Стратегията за реформа на съдебната система, който може да се финансира изцяло, без да се прибягва до допълнителни бюджети. 11. Децентрализация на разходите: ВСС би могъл да обмисли децентрализиране на бюджетните си пълномощия, като позволява на председателите на съдилищата да задържат някакъв процент от таксите, които събират техните съдилища за издръжка и развитие на съдилищата си, и да създаде правила за отчетност, определящи обекта и метода, по които председателите на съдилищата биха могли да използват тези средства. 12. Реорганизация на програмата за командироване на съдии: ВСС би могъл да обмисли прекратяване на програмата за командироване, тъй като сега тя се администрира от председателите на съдилищата, и сам да поеме отговорността да решава назначаването на съдии, с цел да се подобри ефективността на системите на съдилищата. 9 Предговор Световната банка публикува Преглед на публичните разходи и институциите (ППРИ) на правосъдния сектор на Българя озаглавен “Ресурси за функционирането и отчетността на съдебната система: Преглед на публичните разходи и институциите на съдебната система” през 2008 г. Докладът включваше преглед на избран съдебен бюджет, човешки ресурси, стимули и инфраструктурни проблеми; предложи метод за укрепване на управлението на съдебните ресурси; и предложи целеви показатели за проследяване на напредъка на функционирането и ефективността. Докладът анализира разходването на сектора на правосъдието с течение на времето, включително и на общото ниво на разходване, и неговото разпределение по отделните съдилища и основните разходни елементи и анализира различните разходни фактори, включително брой служители и повишаване на заплатите. Прегледът също сравни разходването с показатели като средна натовареност и темп на разглеждане на дела, за да получи представа за развитието на производителността. И накрая, прегледът обърна внимание на редица институционални фактори, които подкрепят бюджетния процес. Целта на настоящия доклад Функциониране на съдебната система, натовареност с дела и преглед на разходите е да актуализира Доклада на Банката от 2008 г. и да направи преценка на разходването и институционалните промени в съдебната система на България от 2008 г. насам. Мисията на Световната банка1 пътува до София през юни 2015 г. Екипът на мисията направи преглед на процедурите и процеса на разработване и разпределяне на съдебния бюджет и на институционалната рамка за разработване и прилагане на този бюджет, анализира данните за разходите на съдебната система, собствените приходи на съдилищата и функционирането на българските съдилища. Този доклад и нашите препоръки се фокусират изцяло върху съдебната система в България и не адресират проблеми на бюджета или натовареността с дела на прокурорите. Екипът се срещна с високопоставени длъжностни лица в ключовите заинтересовани правителствени агенции, които включват, inter alia: г-жа Надежда Йорданова, началник на кабинета, и г-н Петко Петков, заместник-министър в Министерството на правосъдието; г-н Кирил Ананиев, зам.-министър, и г-н Добрин Пинджуров, директор „Бюджет” в Министерство на финансите; г-н Калин Калпакчиев, г- жа Елка Атанасова, г-н Михаил Кожарев и г-н Камен Иванов, членовете на Висшия съдебен съвет; г- жа Христина Тодорова, директор „Международни отношения” във Висшия съдебен съвет; г-жа Горица Грънчарова-Кожарева, заместник-председател на Сметната палата; г-жа Анелия Щерева, заместник-председател на Софийския районен съд; началник „Отчети” в Софийския районен съд; г-н Веселин Хаджиев, председател на Пловдивския окръжен съд; и, г-н Калин Монов, главен счетоводител, Пловдивски окръжен съд. Екипът на мисията събра публично достъпни данни от тези институции и ценна информация за функционирането на съдебната власт от основните заинтересовани страни. Настоящият доклад разглежда основните тенденции в ресурсното осигуряване на съдебната система на България от 2008 г. насам, като същевременно сравнява разходите и функционирането с тези на 1 Екипът на мисията беше ръководен от г-н Арун Аря (старши специалист Публичен сектор) и включваше г-н Джозеф Бобек (консултант), г-жа Светозара Петкова (консултант) и г-жа Адела Делчева (асистент на екипа). Г- жа Стела Илиева (старши икономист) се присъедини към екипа в София и г -н Дейвид Бърнщайн, Ръководител на екипа (водещ специалист Публичен сектор) и г-н Йонас Фалов (старши специалист Публичен сектор) предоставиха подкрепа от Вашингтон и Дания съответно. 10 други европейски страни. Докладът съдържа препоръки за подобряване на ресурсното осигуряване на съдебната система на България в светлината на наскоро актуализираната Стратегия за реформа на съдебната система в България. Докладът предоставя набор от заключения и препоръки за подобряване на ефективността и ефикасността на съдебната система в България и нейното бюджетиране. По-задълбочени изследвания върху заключенията и препоръките, идентифицирани в настоящия доклад, и по-обстойно изследване на пътища за реформа могат да се наложат след като планираните изменения и допълнения на Конституцията и Закона за съдебната власт на България се превърнат в реалност. I. Правна рамка за правораздаването 1. Конституцията и Законът за съдебната власт на България представляват основната правна рамка за правораздаването. Конституцията предвижда, че съдебната власт защитава правата и законните интереси на всички граждани, юридически лица и държавата; тя е независима при осъществяването на нейните функции; всички съдии, съдебните заседатели, прокурорите и следователите се подчиняват само на закона; и тя има самостоятелен бюджет. Правораздаването в България се основава на три инстанции. Съдилища са държавни органи, които правораздават в граждански, наказателни и административни дела. Организацията и дейността на българските съдилища се уреждат от Закона за съдебната власт, който определя структурата и принципите на функциониране на съдебните органи и управлява тяхното взаимодействие един с друг и със законодателните и изпълнителните органи. Териториалните юрисдикциите на районните, окръжните, административните, военните и апелативните съдилища съвпадат с административното деление на страната. Организацията на съдилища в България е представена в каре 1 по-долу. Каре 1: Организация на съдилищата в България Районни съдилища – Районните съдилища са основните съдилища за разглеждане на дела като първа инстанция. Техните решения подлежат на обжалване пред съответния окръжен съд. Има 113 районни съдилища, от които 27 са в областни центрове. Окръжни съдилища – Окръжните съдилища действат като съдилища първа и втора инстанция. Като съдилища първа инстанция те разглеждат точно дефинирана категория дела, включващи значителни суми или значителен обществен интерес. Когато действат като втора (апелативна) инстанция, те разглеждат повторно решения взети от районните съдилища. Има 28 окръжни съдилища, включително Софийски градски съд. Административни съдилища - Административните съдилища имат юрисдикция над всички действия, които целят издаването, изменението и допълването, отмяната или анулирането на административни актове. Те действат като втора (апелативна) инстанция на районните съдилища при някои категории административни дела. Има 28 административни съдилища. Апелативни съдилища – Тези съдилища разглеждат жалби и протести срещу първо-инстанционни решения на окръжни съдилища в границите на техните териториални юрисдикции. Има 5 апелативни съдилища. Върховен касационен съд – Върховният касационен съд е висшата съдебна инстанция по наказателни и граждански дела. Неговата юрисдикция обхваща цялата територия на Република България. Той осъществява върховен съдебен надзор върху правилното и еднакво прилагане на законите от всички съдилища. Седалището му е в София. 11 Върховен административен съд - Този съд осъществява върховен съдебен надзор върху правилното и еднакво прилагане на законите от административните съдилища. Занимава се с жалби и възражения срещу актове на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председатели, министри, ръководители на други ведомства, пряко подчинени на Министерския съвет, актове на Висшия съдебен съвет, актове на Българската народна банка, актове на областни управители и други актове, определени със закон. СПЕЦИАЛИЗИРАНИ СЪДИЛИЩА Военни съдилища - разглеждат, като съдилища от първа инстанция, наказателни дела, свързани с престъпления, извършени при изпълнение на служебните им задължения, или във връзка с тях, от генерали, офицери, сержанти и редници в Българската армия, цивилен персонал в Министерството на отбраната и на персонала в други министерства и агенции в рамките на структурите, подчинени на министъра на отбраната, в Държавната агенция за национална сигурност и в Националната разузнавателна служба. Има 3 военни съдилища. Военен апелативен съд - разглежда обжалвания и възражения подадени срещу решения на военни съдилища в цялата страна. Има само 1 Военен апелативен съд. Специализиран наказателен съд – който има седалище в София, е еквивалент на окръжен съд. Неговата юрисдикция е определена със закон и той се занимава предимно с дела за организирана престъпност. Специализиран апелативен наказателен съд - разглежда жалби и протести, подадени срещу решения на Специализирания наказателен съд Арбитражен съд при Българската търговско-промишлена палата - Арбитражният съд урежда граждански спорове и спорове за попълване на празноти в договори или адаптиране на договори към нови обстоятелства, независимо от това дали едната или двете страни са със седалище или местожителство в Република България . 2. Всички пълномощия на съдебната власт се осъществяват в името на народа и правораздаването се осъществява от Върховния касационен съд, Върховния административен съд, апелативните, районните съдилища, военните съдилища и окръжните съдилища. Със закон могат да се създават специализирани съдилища. Върховният касационен съд осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите от всички съдилища. Върховният административен съд осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. 3. Ръководството на съдебната система е възложено на Висшия съдебен съвет (ВСС), който отговаря за назначаването, повишаването, преместването и налагането на дисциплинарни наказания (освобождаване от длъжност) на служители от съдебния сектор, включително съдии, прокурори и следователи. Той е отговорен също за изготвянето и изпълнението на бюджета на съдебната власт. Съгласно Закона за съдебната власт, обнародван в Държавен вестник № 64/2007 г., ВСС е най - горестоящият административен орган и е отговорен за управлението на съдебната система и гарантирането на нейната независимост. Той определя състава и организацията на съдебната система и управлява нейните работи, без да засяга независимостта на съответните органи. Той определя броя на съдебните окръзи и седалищата на районните, окръжните, административните и апелативните съдилища въз основа на предложение на министъра на правосъдието и - по отношение на военните съдилища - съгласувано с министъра на отбраната. 12 4. Йерархията на български съдилища е представена на Фигура 1 по-долу. Фигура 1: Йерархия на българските съдилища Върховен касационен съд (1) Върховен административен - последна инстанция за съд (1) - последна инстанция граждански и наказателни за административни дела дела Специализиран апелативен Военно-апелативен съд (1) - Апелативни съдилища (5) - 2- наказателен съд (1) - 2-ра 2-ра инстанция за ра инстанция за дела на инстанция за дела за наказателни дела за военни окръжните съдилища организирана престъпност Административни съдилища Окръжни съдилища (28) - 1- (28) - първата инстанция за Специализиран наказателен ва инстанция за някои повечето административни съд (1) - първа инстанция за Военни съдилища (3) - 1-ва граждански и наказателни дела; 2-ра инстанция за дела за организирана инстанция за военни дела дела; втора инстанция за административни дела на престъпност дела на районни съдилища районните съдилища Районни съдилища (113) - първа инстанция за повечето граждански и наказателни и за някои административни дела 5. Структурата на прокуратурата съответства на тази на съдилищата и главният прокурор осъществява надзор за законността и осигурява методическо ръководство на всички останали прокурори. Прокуратурата трябва да гарантира спазването на законността като води и упражнява надзор над разследванията. Тя също може да провежда разследвания. 6. Председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд и главният прокурор се назначават и освобождават от президента на републиката по предложение на ВСС за срок от седем години. Законът за съдебната власт определя структурата и принципите на действие на органите на съдебната власт, взаимодействието между тях, както и взаимодействието между органите на съдебната власт и органите на законодателната и изпълнителната власт. 7. Проектът за изменение и допълнение на Конституцията на Република България бе приет на първо четене на 23 септември. Изменението на Конституцията предвижда разделяне на Висшия съдебен съвет на две камари - съдийска и прокурорска – като всяка отговаря за администрирането на съответните професии. 8. Проектът за изменение на Закона за съдебната власт (ЗСВ), който е подготвен, но не е внесен в Народното събрание, съдържа следните разпоредби: разделяне на ВСС на две камари - съдийска и прокурорска; пряк избор на членове на ВСС от общи събрания на съдии и на прокурори и следователи; увеличаване на самоуправлението на съдилищата чрез увеличаване на функциите на общите събрания на съдиите; промени в дисциплинарното производство, за да се гарантира безпристрастност и независимост; подобрения в атестирането на магистратите, за да се гарантира 13 справедливо и прозрачно израстване в кариерата; осигуряване на процедура за одобрение на ВСС, за да се повдигне обвинение срещу магистрат; развитие на професионалната квалификация на магистратите; ясни и предвидими правила за командироване на магистрати - решенията трябва да бъдат вземани от общите събрания на съдилището, а не - както е практиката в момента – от председателя на съда; увеличаване на независимостта на отделните прокурори; подобряване на работата на Инспектората на ВСС; и въвеждане на електронното правосъдие. Този пакет от изменения ще позволи на България да се постигнат целите на нейната актуализирана Стратегия за реформа на съдебната система, обсъдена по-долу, и да отговори на оценките и препоръките на Европейската комисия за укрепване на съдебната система на България, особено чрез разделянето на администрирането на съдии и прокурори в рамките на ВСС. II. Стратегия за реформа на съдебната система 9. Министерският съвет прие актуализирана Стратегия за продължаване на реформата в съдебната система с решение от 17 декември 2014 г., което впоследствие бе одобрено от Народното събрание на 21 януари 2015 г. Общата цел на тази стратегия е да се гради върху усилията за модернизиране на съдебната система и да завърши нейната реформа в рамките на следващите седем години. По този начин България ще разчита на ресурсите и възможностите, произтичащи от нейното членство в Европейския съюз и Съвета на Европа, както и на съзряването на гражданското общество и на професионалната общност. Стратегията има за цел: постигане на ефективна независимост на съдилища и на съдебната система; осигуряване добро управление на съдебните органи и тяхното високо-ефективно функциониране; разгръщане на потенциала на човешките ресурси в съдебната система и гарантиране на висока мотивация, компетентност и социална отговорност на съдиите, прокурорите и следователите; прилагане на модерна и ефективна наказателна политика чрез необходимите институционални и регулаторни реформи; пълно гарантиране на право на справедлив съдебен процес за всеки гражданин и ефективна защита на правата на човека. След като бъде изцяло приложена, актуализираната Стратегия ще осигури европейските стандарти за правосъдие за физическите и юридическите лица и ще превърне съдебната власт в ефективен гарант на върховенството на закона за укрепване на държавното управление и институции в страната. Каре 2: Актуализирана Стратегия за реформа на съдебната система (декември 2014 г.) Стратегическа цел Гарантиране на независимостта на съда и другите съдебни органи 1: чрез ефективни мерки срещу корупцията, политическия и икономически натиск и други зависимости. Специфична цел 1: Преодоляване на институционалните причини за неправомерно влияние върху и чрез Висшия съдебен съвет Специфична цел 2: Самоуправление на съдиите като ефективно средство за ограничаване на възможностите за административни форми на влияние върху независимостта на съда и повишаване на отговорността и ефективността на администрирането на съдилищата. 14 Специфична цел 3: Систематична политика за превенция на корупцията в съдебната система Специфична цел 4: Засилване на етичните регламенти Стратегическа цел Човешките ресурси на съдебната система: съществен актив и фокус на 2: реформата; статус на съдии, прокурори и следователи Специфична цел 1: Реформа на правното образование и стажовете, като гаранция за висока квалификация при влизане и мотивация на човешките ресурси в съдебната система Специфична цел 2: Гарантиране на доверие в конкурсите за назначаване и повишаване на магистратите Специфична цел 3: Трайно подобряване на качеството на работа на Националния институт на правосъдието (НИП) и утвърждаване на неговите постижения Специфична цел 4: Ефективно атестиране въз основа на единно интегрално стандартно оценяване в дълбочина на всички аспекти на работата на съдиите, прокурорите и следователите Специфична цел 5: Въвеждане на принципите на справедлив съдебен процес в дисциплинарните производства срещу магистрати Специфична цел 6: Предсказуеми правила за определяне на възнагражденията Специфична цел 7: Отчитане на становищата на съдии, прокурори и следователи в процеса на администриране на съдебната система Стратегическа цел 3: Ефективното администриране на съдебната власт Специфична цел 1: Основано на знанието управление: капацитет за научни изследвания, свързани с управлението и функционирането на съдебната власт Специфична цел 2: Регулиране на натовареността с дела на магистратите и съдебните единици Специфична цел 3: Бюджетът на съдебната власт: инструмент за ефективно управление, отчетност и реформа • Въвеждане на програмно бюджетиране за всеки субект на съдебните институции и ориентацията на бюджета за постигане на резултати и обвързване на финансирането с поставените цели, дейности и натовареност с дела и обективна преценка на разходите, разбити по вид на преписка и дело, така че да се постигне адекватно финансиране на правораздаването като основна функция на държавата. • Определяне и периодично обновяване на целите и показателите за изпълнение в партньорство между ВСС, Министерството на правосъдието, Министерството на финансите и гражданското общество, както и периодично обновяване на преценката на разходите, разбити по тип дела. • Въвеждане на ефективни мерки за децентрализиране на бюджетното планиране и изпълнение, свързани с изискванията на по -голяма прозрачност, 15 публичност и отчетност на постигането на резултатите и постигането на цели и планиране на разходите и дейностите на всяка съдебна единица в съответствие с локално планираните приоритети.  Тримесечно и годишно отчитане на постигането на целите и постигането на резултати, периодично външно оценяване ("Доклад за състоянието на съдебната система"). Специфична цел 5: e-Правосъдие Специфична цел 6: Развитие на отделните съдебни институции Стратегическа цел Модерна и ефективна наказателната политика 4: Специфична цел 1: Актуализиране на наказателната политика Специфична цел 2: Реформа и развитие на разследващите органи Специфична цел 3: Ефективна прокуратура Специфична цел 4: Ефективност на специализираната прокуратура и съд Специфична цел 5: Експертни изследвания Специфична цел 6: Изправителни реформи Стратегическа цел Гаранции за върховенството на закона, защитата на човешките права, 5: достъп до правосъдие и човечност на правосъдието Специфична цел 1: Ефективна съдебна защита на правата на човека Специфична цел 2: Директна петиция до Конституционния съд Специфична цел 3: Преодоляване на причините за решенията на ЕСПЧ срещу България и зачитане на международните правозащитни стандарти Специфична цел 4: Развитие на системата за правна помощ Специфична цел 5: Съдебни такси Оценка на системата за съдебни такси и анализиране на възможните промени в нея Специфична цел 6: Възстановително правосъдие Специфична цел 7. Система за младежко правосъдие насочено към превенция, осигуряване на ефективна защита и хуманни коригиращи мерки Стратегическа цел Изграждане на доверие в съдебната власт чрез участие на 6: обществеността и прозрачност Специфична цел 1: Укрепване на социалната отговорност на парламентарната квота на ВСС 16 Специфична цел 2: Осигуряване на осезаемо участие на обществеността в правораздаването чрез института на съдебните заседатели Специфична цел 3: Превръщане на бюджетната процедура в инструмент за прозрачност и обществен контрол • Въвеждане на програмно и насочено към конкретни резултати бюджетиране за всяка съдебна единица. • Обществени обсъждания с участието на специализирани и професионални неправителствени организации на проекта на бюджет на съдебната власт и доклада за изпълнението на бюджета.  Парламентарен дебат на отделни заседания на бюджета на съдебната власт и на доклад за неговото изпълнението. Специфична цел 4: Засилване на прозрачността на съдебната система и на диалога с гражданите III. Функциониране на съдебната система по отношение на разглеждането на дела 10. Данни за функционирането на съдебната власт през последните 7 години са представени в ПРИЛОЖЕНИЕ 1: Разпределение на делата и натовареност между 2008-2014 г., което дава броя на висящите дела в началото на годината, броя на входящите дела, брой решени дела, брой решени дела в рамките на 3 месеца и брой висящи дела в края на всяка година за всеки съд. Също така е представена оценка за натовареността с дела на съдия на месец на базата на броя на разгледаните и решени дела; и въз основа на броя на щатните съдийски длъжности и действителния брой на работещите съдии. Таблица 1 представя функционирането на съдебната система по отношение на разглеждането на дела за 2014 г. 17 Таблица 1: Функциониране на съдебната система: Разглеждането на дела през 2014 г. Решени дела Висящи в Получени В рамките на 3 Висящи в Общо за СЪДИЛИЩА началото на през месеца2 края на разглеждане периода годината Общо периода Брой % Апелативни 2 324 съдилища 2 374 12 497 14 871 12 547 11 153 89% Военни съдилища 48 498 546 517 480 93% 29 Окръжни съдилища + Софийски градски съд 26 510 88 720 115 230 89 473 68 300 76% 25 757 РС в областни центрове + Софийски Районен съд 62 932 280 788 343 720 288 648 246 197 85% 55 072 Районни съдилища (РС) 16 159 109 802 125 961 111 992 100 244 90% 13 969 Административни съдилища 12 614 42 355 54 969 43 285 31 293 72% 11 684 Общо дела 120 637 534 660 655 297 546 462 457 667 84% 108 835 (Източник: Обобщени статистически таблици за дейността на съдилищата през 2014 г.) 11. Таблица 1 демонстрира добро функциониране по отношение на “процент на приключени 3 дела” и “изчислена продължителност на разглеждане на дело”4, като и двете са международно признати индикатори за ефикасността на съдилищата. Процент на приключени дела близо до 100 % показва способността на съда или на съдебна система да решава повече или по-малко толкова дела, колкото е броят на входящите дела в рамките на даден времеви период. Процент на приключени дела над 100 % показва способността на системата да решава повече дела отколкото е получила, като по този начин намалява потенциално несвършената работа. И обратно, процент на приключени дела 2 Оценяващият екип не беше в състояние да изясни дали тримесечният период, който се споменава в официалната съдебна статистика, се измерва еднакво във всички съдилища от датата на завеждане на делото или от датата на последното разглеждане от съда. Независимо от това, има официални статистически данни, публикувани на правителствени сайтове. 3 Процент на приключени дела (%)=(Решени дела през даден период/Входящи дела през този период) ×100 4 Изчислена продължителност на разглеждане на дело=(Брой на нерешени дела в края на даден период/Брой на решени дела през периода) ×365 18 под 100 % показва, че броят на входящите дела е по-висок от броя на решените дела, като по този начин се увеличават потенциално натрупалите се дела. 12. Индикаторът продължителност на разглеждане на дело предоставя допълнителна представа как една съдебна система се справя с потока дела към нея. По принцип, оборотният коефициент на дело и продължителността на разглеждане на дело сравняват броя решени дела през наблюдавания период и броя нерешени дела в края на наблюдавания период. Съотношенията измерват колко бързо дадена съдебна система (или съд) обработва получените дела – т.е., колко време отнема даден тип дело да бъде решено. 13. Процентът на приключените дела и продължителността на разглеждане на дело в българките съдилища през последните 7 години са били, както следва: Таблица 2: Процент на приключени дела и продължителност на разглеждане на дело в българските съдилища между 2008 г. и 2014 г. Преценена Брой висящи Брой Брой нерешени Процент на продължителност Брой дела в началото входящи дела в края на приключени на разглеждане Година решени дела на годината дела годината дела (в %) на дело (в брой дни) 2008 110 776 446 749 456 375 108 598 102,2 86,9 2009 99 503 524 351 526 932 106 046 100,5 73,5 2010 106 037 620 326 613 672 112 691 98,9 67,0 2011 112 871 650 015 643 780 119 106 99,0 67,5 2012 119 758 624 232 620 170 123 820 99,4 72,9 2013 123 997 580 249 583 825 120 421 100,6 75,3 2014 120 637 534 660 546 462 108 835 102,2 72,7 (Източник: Обобщени статистически таблици за дейността на съдилищата през 2014 г.) 14. Процентът на приключени дела за всички дела във всички български съдилища е бил близо до 100 % през всичките изминали 7 години, а продължителността на разглеждане на дело е била по- малка от или малко над 75 дни за всички години освен 2008 г. През 2014 г. процентът на приключени дела е 102%, а преценената продължителност на разглеждане на дело 72,69 дни, като и двата показателя се считат за добро функциониране в сравнение с други европейски страни. 19 15. В сравнение с други държави-членки на Съвета на Европа (СЕ),5 България изглежда доста добре при разглеждане на параметрите процент на приключени дела и продължителност на разглеждане на дело въз основа на последните публикации на съдебната статистика от ЕКЕП6 (използвани данни за 2012 г.). Таблица 3: Сравнение на процент на приключени дела и продължителност на разглеждане на дело между държавите-членки на СЕ през 2012 г. (ненаказателни дела) Продължителност на разглеждане на Процент на приключени дела (%) дело (брой дни) Общо дела Админ. Общо дела Админ. различни от правни различни от правни наказателни дела Други дела наказателни дела Други дела България 98,9 92,1 99,4 74 150 69 Средно за държави-членки на СЕ 100,4 99,2 105,4 253 356 184 Средна стойност между държави-членки на СЕ 100,2 100,7 100,2 149 245 93 11 40,2 67 07 Минимум между държави- (Руска членки на СЕ 65,4 (Гърция) (Малта) (Армения) 17 (Дания) Федерация) (Грузия) 1520 Максимум между 143,2 150 (Черна 860 989 държави-членки на СЕ 115,7 (Турция) (Гърция) гора) (Португалия) (Гърция) (Армения) Източник: Публикация на ЕКЕП 2014 г. (данни за 2012 г.). 5 Съветът на Европа (CoE; на френски: Conseil de l'Europe), основан през 1949 г., е регионална междуправителствена организация, която насърчава правата на човека, демокрацията и принципите на правовата държава в нейните 47 държави членки, които обхващат 820 милиона граждани. Организацията е отделна от 28-членния Европейския съюз. 6 ЕКЕП – Доклад по "Европейски съдебни системи – Издание 2014 г. (данни от 2012 г.): ефикасност и качество на правосъдието" 7 Грузия е имала 0 дела в началото на годината и 18 437 входящи дела през 2012 г. Тя е решила 18 425 дела, оставяйки само 12 висящи дела в края на годината. Това прави продължителност на разглеждане на дело много близо до нула дни съгласно дефиницията на термина. 20 16. Таблица 3 показва, че по отношение на ненаказателна дела процентът на приключени дела на България е доста близо до средното за държавите-членки на Съвета на Европа. Въпреки това, по отношение на продължителността на разглеждане на дело, България е била много по-добре, отколкото средното и средната стойност за държавите-членки на ЕС. 17. Подобни резултати се откриват при разглеждане на статистиката за процента на приключени дела и продължителността на разглеждане на дело в България за наказателния дела. Таблица 4: Сравнение на процента на приключени дела и продължителността на разглеждане на дело между държавите-членки на СЕ за 2012 г. (Наказателни дела) Процент на Продължителност на разглеждане на приключени дела (%) дело (дни) България 98,8 62 Средно за държави-членки на СЕ 100,5 146 Средна стойност между държави-членки на СЕ 100,5 120 Минимум между държави- членки на СЕ 90,6 (Молдова) 43 (Естония) Максимум между държави- членки на СЕ 120,7 (Словения) 490 (Малта) Източник: Публикация на ЕКЕП 2014 г. (данни за 2012 г). 18. Таблица 4 показва, че по отношение на наказателните дела, процентът на приключени дела на България беше много близо до средния за държавите-членки на Съвета на Европа. По отношение на продължителността на разглеждане на дело тя беше много по-добре, отколкото средното и средната стойност за държавите-членки на Съвета на Европа. 19. Така, като цяло, вземайки предвид всички видове дела – независимо от това дали са наказателни или ненаказателни – функционирането по отношение на ефективността на съдилищата в България е наравно с държавите-членки на Съвета на Европа по отношение на процента на приключени дела и много по-добро по отношение на продължителността на разглеждане на дело. 21 IV. Натовареност на съдебната система с дела в България 20. Таблица 5 представя броят на съдиите и натовареността с дела във всяка категория съдилища в България. Таблица 5: Брой съдии и натовареност по тип съдилище през 2014 г. Натовареност Натовареност съгласно щатни съгласно действи- съдийски длъжности телен брой работещи (дела на съдия за съдии (дела на съдия Дейст- месец) за месец) Действи Брой Брой вителен телен Брой щатни щатни брой брой Към Към СЪДИЛИЩА съдили- съдийски съдийски работе- работе- брой брой ща длъжност длъжност щи щи дела дела и и на съд съдии Към брой Към брой съдии пред- пред- на съд решени решени ставени ставени дела дела за за разглеж разглеж- дане дане (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) 1. Апелативни 6 162 147 27 25 7,7 6,5 8,5 7,1 съдилища 2. Военни съдилища 4 25 19 6 5 1,8 1,7 2,4 2,3 3. Окръжни съдилища + Софийски градски 29 777 620 27 21 12,4 9,6 15,5 12,0 съд 4. Районни съдилища в областни центрове + 27 631 484 23 18 45,4 38,1 59,2 49,7 Софийски районен съд 5. Районни съдилища 86 361 315 4 4 29,0 25,9 33,4 29,7 6. Административни 28 269 226 10 8 17,0 13,4 20,3 16,0 съдилища ОБЩО/СРЕДНО 180 2 225 1 8118 12 10 30,2 25,2 30,2 25,2 (Източник: Обобщени статистически таблици за дейността на съдилищата през 2014 г.). 8 Действителният брой общо на работещи съдии се увеличи до 2 030 към края на годината, т.е. към 31 декември 2014 г. 22 21. Таблица 5 показва, че има 180 съдилища, разделени на 6 различни нива или категории, с 2 225 щатни съдийски длъжности спрямо които действително работят 1 811 съдии. Средният брой щатни съдийски длъжности на съд е 12, а средният брой действително работещи съдии на съд е 10. Максималният брой работещи съдии на съд е 25 в апелативните съдилища, следвани с 21 в окръжните съдилища, и 18 - в районните съдилища в областни центрове. Най-ниският брой работещи съдии на съд е 4 в районните съдилища, разположени извън областните центрове. 22. Дали тази широка разлика е оправдана или не ще трябва да бъде изследвано от гледна точка на средната натовареност с дела на работещ съдия. Натовареността на един съдия се базира на броя и типа дела, които той/тя разглеждат. Броят решени дела на съдия е параметър на неговата ефективност. Колона (9) показва натовареността с дела на базата на брой дела, разглеждани от работещ съдия. Съгласно горната информация общата натовареност с дела на работещ съдия е 30,2 дела месечно. Обаче тя варира от най-ниската 2,4 дела месечно във военните съдилища до 59,2 дела месечно в районните съдилища в областните центрове, включително в Софийския районен съд, най- големият съд в България. Освен във военните съдилища, натовареността с дела изглежда, че е относително ниска в апелативните съдилища (8,5 дела на съдия месечно) и в окръжните съдилища (15,5 на съдия месечно). Общата средна натовареност с дела в България се сравнява добре със средната натовареност с дела на съдия месечно в съседните страни, като Румъния (39,3), Франция (38,1), Гърция (23,0), Сърбия (30,2) и Украйна (27,3). 23. От горния анализ произлизат следните заключения: 1) Апелативни съдилища: Има 147 съдии, работещи в 6 апелативни съдилища. Средно има 25 съдии на съд и те разглеждат 8,4 дела и решават 7,1 дела месечно. Не е ясно как може да бъде оправдан такъв голям брой съдии в апелативните съдилища с оглед на броя разглеждани и решени дела на съдия. Едно обяснение за големия брой съдии ниско ниво в апелативните съдилища е може би възможността да бъдат повишени след няколко години стаж, и затова те биват назначавани в по-горестоящи съдилища, като апелативните съдилища. Независимо от това, натовареността с дела в апелативните съдилища не изглежда да оправдава сегашния брой съдии или растежа на тези съдии чрез повишаване на базата единствено на трудов стаж. 2) Военни съдилища: Има 19 съдии, работещи в 4 военни съдилища. Натовареността с дела на съдия е само 2,4 дела месечно. Това не оправдава броя съдии в 4-те съдилища. Изглежда вероятно 1 военен съд с 2 съдии да може да се справи със съществуващата натовареност с дела9. 3) Окръжни съдилища: Има 623 съдии, работещи в 29 окръжни съдилища със средно 21 съдии на съд. Тяхната натовареност с дела е само 15,5 дела месечно. Това е ниско в сравнение средното за страната и дори ако половината от тези съдии биха били 9 МП информира екипа на Банката, че то смята че България не се нуждае от отделна система военни жилища, тъй като е останка от времето, когато страната имаше огромна професионална армия. МП смята, че обикновените съдилища биха могли да обработват лесно претъпления, извършени от военен персонал. 23 пренасочени към други съдилища, натовареността с дела не би превишила средното за страната 30 дела месечно на съдия. Отчитайки, че окръжните съдилища бяха създадени съгласно административните юрисдикции на съответните области, вероятно ще е много трудно да се намали техният брой. Въпреки това, съществува потенциал за пренасочване на най-малко 300 съдии, които работят в тези съдилища, към съдилища с по-висока натовареност. По отношение на окръжните съдилища, Софийският градски съвет заслужава специално внимание. Въпреки че има 152 щатни съдийски длъжности (включително съдии и младши съдии), само 119 съдии са били действително работещи в съда към 31 декември 2014 г. Натовареността с дела на тези съдии през 2014 г. е била 46,6 дела месечно, което е три пъти по-високо от средното за страната за окръжните съдилища. Би било препоръчително да се преразпределят съдии от други окръжни съдилища в Софийския градски съд за запълване на наличните щатни длъжности, с цел намаляване на натовареността с дела до нива, съизмерими с други съдилища от същата категория. 4) Районни съдилища в областни центрове (включително Софийски районен съд): Има 484 съдии, работещи в 27 районни съдилища, разположени в областни центрове, със средно 18 съдии на съд. Обаче, тези съдилища имат най-висока натовареност с дела с 59,2 дела на съдия месечно. Ако известен брой съдии, работещи в окръжни съдилища, биха били пренасочени към районни съдилища, средната натовареност с дела на съдия би могла да се намали до по-управляемо ниво. Не е задължително това пренасочване да доведе до дислокация на съдии, тъй като съдии в окръжни съдилища биха могли да работят в същите окръжни съдилища. Отново, най-големият съд в тази категория, Софийският районен съд, е едно изключение. От 171 щатни длъжности за магистрати в Софийския районен съд, 13 длъжности все още не са заети, а други 20 магистрати са били командировани в други съдилища. Действителната натовареност с дела на съдиите в този съд през 2014 г. беше 124,4 дела месечно, което е приблизително два пъти натовареността на съдии в районни съдилища в областни центрове и почти четири пъти натовареността на други районни съдилища. За да се намали тази натовареност с дела, щатът на Софийския районен съд трябва да бъде напълно попълнен и съдии от този съд не трябва да бъдат командировани другаде. 5) Районни съдилища: Има 314 съдии, работещи в 86 районни съдилища със средно 4 съдии на съд. Независимо от това, натовареността с дела в тези съдилища е 33,37 дела на съдия месечно, която не е значително висока. Въпреки това, може би има място за пренасочване на съдии към тези съдилища, за да се намали допълнително натовареността с дела. 6) Административни съдилища: Има 226 съдии, работещи в 28 административни съдилища при средно 8 съдии на съд и натовареността с дела е 20,26 дела на съдия месечно. И броят на съдии, и тяхната средна натовареност с дела, са умерени в сравнение с други типове съдилища в България. Тези съдилища не изискват интервенция по отношение на пренасочване. 24. Може да се отбележи, обаче, че целият анализ по-горе се основава на брой несложни дела и не разполагаме с данни за типовете или сложността на делата, които всяко ниво на българските съдилища може да разглежда. ВСС понастоящем провежда дейности по класифициране на всяка група дела в зависимост от "сложността" при разрешаването им. Заключенията относно подходящия 24 брой съдии и управляемите нива на натовареност с дела за всеки тип български съд могат да бъдат ревизирани след разглеждане на резултатите от упражнението по сложност на ВСС. Подробно описание на натовареността на съдебната система през последните седем години по категория на съда е представено в ПРИЛОЖЕНИЕ 2: Натовареност по съдилища между 2008 г. и 2014 г. 25. Ще бъде наложително да се отбележи, че сред окръжните съдилища следните от тях по- специално са поддържали ниска натовареност от 2010 г. насам: Таблица 6: Окръжни съдилища с постоянно ниска натовареност от 2010 г. насам No. Окръжен съд Натовареност с брой дела месечно на работещ съдия 2014 2013 2012 2011 2010 Средно за Средно за 2010-2014 2012-2014 1 Шумен 8,3 8,9 9,0 18,1 23,7 13,6 8.7 2 Търговище 5,2 5,5 5,8 5,3 5,6 5,5 5.5 3 Добрич 7,9 9,2 9,4 8,9 9,2 8,9 8.9 4 Силистра 7,9 11,5 8,0 8,4 9,3 9,0 9.2 5 Русе 9,0 9,6 10,6 10,3 10,6 10,0 9.8 6 Разград 9,2 9,6 9,7 9,2 10,4 9,6 9.5 7 Пазарджик 9,7 10,2 10,4 10,2 9,9 10,1 10.1 8 Монтана 6,1 6,5 6,9 7,2 6,8 6,7 6.5 9 Ловеч 8,8 7,9 7,6 7,9 9,0 8,2 8.1 10 Кърджали 5,6 6,1 7,0 6,7 6,5 6,4 6.2 11 Враца 7,9 7,7 8,0 8,6 7,7 8,0 7.9 12 Видин 8,9 7,5 9,2 9,1 8,9 8,7 8.5 13 София област 9,4 9,0 9,9 10,8 12,2 10,3 9.4 Средно за горните 13 7.9 8,4 8,6 9,3 9,9 8,9 8,3 съдилища Средно за всички окръжни 15.5 15,3 16,6 16,1 15,6 15,8 15,8 съдилища (Източник: Обобщени статистически таблици за дейността на съдилищата). 26. Таблица 6 показва 13 от общо 28 окръжни съдилища, където средната натовареност с дела е относително ниска от 2010 г. насам. Тези съдилища имат средна натовареност с дела по-малко от 10 25 дела за всеки работещ съдия на месец, а натовареността допълнително е намаляла през последните 3 години. Средната натовареност с дела на тези 13 съдилища е около половината от средната на всички окръжни съдилища. Тези съдилища имат средно приблизително 21 съдии на съд. Някои от тези съдии могат да бъдат преразпределени към районни съдилища, намиращи се в същите областни центрове или в окръжни съдилища със значително по-тежка съдебна натовареност като София град, Варна, Перник и Пловдив. Всяко прехвърляне на съдии няма да е лесно и може да се усложнява от факта, че в някои окръжни съдилища вероятно има съдии, които са по-старши от тези в районни съдилища и следователно по-малко склонни да се придвижат "надолу" до районен съд. Независимо от това, в интерес на общата ефективност на съдебната система, може да се наложи ВСС да потърси решение на съществуващото небалансирано разпределение на натовареност сред окръжните съдилища. Едно възможно решение би било да се запази заплата и ранга на съдии в окръжен съд, когато се пренасочват към районни съдилища. 27. Между районните съдилища следните от тях са имали постоянна ниска натовареност с дела от 2010 г. насам. Таблица 7: Районни съдилища с постоянно ниска натовареност между 2010 г. и 2014 г. Районен съд Натовареност с брой дела месечно на работещ съдия 2014 2013 2012 2011 2010 Средно Средно (2012-2014) (2010-2014) 1. Тополовград 16 19,2 20,6 21,9 22,9 18,6 20,1 2. Ивайловград 11,4 17,8 15,3 17,6 14,9 14,8 15,4 3. Брезник 23,3 19,8 14,6 15,2 13,4 19,2 17,3 4. Трън 17,0 13,7 26,1 18,7 12,5 18,9 17,6 5. Крумовград 16,5 17,8 19,0 23,1 16,2 17,8 18,5 6. Ардино 10,3 13,3 15,4 23,4 17,3 13,00 15,9 Средно за 6 15,8 16,9 18,5 19,9 16,2 17,1 17,5 съдилища Средно за всички 33.4 36.5 38.8 43.5 40.3 36.2 38.5 районни съдилища (Източник: Обобщени статистически таблици за дейността на съдилищата). 28. Таблица 7 по-горе показва 6 районни съдилища, които имат относително ниска натовареност с по-малко от 20 дела на съдия на месец. Това се равнява на по-малко от едно дело на ден за всеки съдия. Това е ниско средно в сравнение с другите районни съдилища. Средното на тези 6 съдилища е по-малко от половината от средното за всички районни съдилища през същите години. Въз основа на тази преценка (която не отчита вариации в сложността на дела, които се разглеждат във всеки съд), 26 сегашният брой съдии, работещи в тези шест съдилища, не може да бъде оправдан. Излишните съдии могат да бъдат прехвърлени в други съдилища, или ако броят на съдиите в съответния съд е нисък, тези съдилища биха могли да бъдат обединени с други районни съдилища въз основа на географска близост. V. Сравнителен анализ на броя на съдиите 29. Ако сравним България с други държави-членки на ЕС по отношение на брой съдии на 100 000 жители, ситуацията, която се очертава, е както следва: Таблица 8: Сравнение на брой професионални съдии на 100 000 жители в България и други държави-членки на СЕ Брой професионални съдии на 100 000 жители Растеж 2006 2008 2010 2012 (2006-2012) в % България 23,7 29 29,8 30,7 29,6 Средно за държави-членки на СЕ 20,3 20,9 21 21 4,2 Средна стойност между държави- членки на СЕ 19 16,5 17,3 21 2,4 Минимум за държави-членки на СЕ (Обединено Кралство- Северна Ирландия)10 21,3 7,0 - 3,8 -81,9 Максимум за държави-членки на СЕ (Монако) 54,5 112,5 100,3 102,4 87,7 Източник: Публикация на ЕКЕП 2014 г. (данни за 2012 г.). 30. Таблица 8 показва, че броят на професионалните съдии на 100 000 жители в България е бил 23,7 през 2006 г., което е близо до средното от 20,3 за държавите -членки на Съвета на Европа. Въпреки това, след 2006 г. е имало постоянно увеличение на броя на професионалните съдии на 100 000 жители в България и достигна 30,7 през 2012 г., докато средното за държавите-членки на Съвета на Европа се увеличава минимално и остана на ниво от 21 съдии на 100 000 жители. Растежът в броя 10 Промените в броя на съдиите в Обединеното Кралство-Северна Ирландия изглежда ненормално изключение. Данните за Обединеното Кралство-Северна Ирландия е необходимо да бъдат приети с резерви, тъй като данните, отчетени за 2006 г. и 2008 г. включват броя на съдебните заседатели (243) и изглежда са представени по-скоро като „лица” отколкото „еквиваленти на пълен работен ден”, както са докладвани от други държави-членки на СЕ. 27 на професионални съдии на 100 000 жители в България между 2006 и 2012 г. е бил 29,6%, което е значително по-високо от средния растеж от 4,2% за държавите-членки на Съвета на Европа. 31. България е изправена пред демографска криза с отрицателен прираст на населението и икономическа стагнация, която е насърчила значителна емиграция от 90 -те години на миналия век насам. Населението на България сега се свива с обезпокоителна скорост, губейки 582 000 човека за десет години и 1,5 милиона от 1985 г. насам. България има население от около 7,110 милиона през 2015 г., което е по-малко от официалното население от 7,36 милиона при преброяването през 2011 г. (Има и значителни "издърпващи" фактори, които също са повлияли на тази скорошна емиграция.) Въпреки това, броят на професионалните съдии се е увеличил от 2 147 до 2 225 между 2011 г. и 2015 г. Броят на професионалните съдии на 100 000 жители през 2015 г. е 31,3. Растежът в периода между 2006 г. и 2012 г. е бил 32,1%. Контрастът на общо свиващо се население и увеличаването с почти 32% на броя на съдиите на 100 000 жители е поразителен. Таблица 9: Брой входящи дела между 2008 и 2014 г. Брой входящи дела СЪДИЛИЩА 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 Апелативни съдилища 12 497 12 792 13025 12542 11488 10433 10634 Военни съдилища 498 1 230 1501 1407 2001 1724 1934 Окръжни съдилища + Софийски градски съд 88 720 92 270 97074 92439 88362 81323 78600 Районни съдилища в областни центрове + Софийски районен съд 280 788 304 631 332322 351132 340638 285547 229926 Районни съдилища 109 802 122 770 133396 148318 138327 109284 91595 Административни съдилища 42 355 46 556 46914 44177 39510 36040 34060 Общо дела 534 660 580 249 624 232 650 015 620 326 524 351 446 749 (Източник: Обобщени статистически таблици за дейността на съдилищата). 32. Таблица 9 показва, че е имало увеличение в броя входящи дела от 2008 до 2010 г. Но има непрекъснат спад в броя входящи дела от 2011 г. насам. Ако тези числа на натовареност с дела се сравнят с нарастването на броя на професионалните съдии на 100 000 жители на 31,3 през 2015 г., виждаме, че броят на съдиите в България е нараствал, въпреки намаляване на населението и намаляването на броя на входящите дела. (Въпреки че трябва да се отбележи, че абсолютният брой входящи дела през 2012 и дори през 2014 г. е бил все още по-голям, отколкото през 2008 г., за всички съдилища в България, освен за военните съдилища.) Този анализ може да се използва в подкрепа на замразяването на броя на щатните съдийски длъжности и пренасочване на съществуващите работещи съдии въз основа на разпределението на натовареността с дела. 28 33. Задълбавайки в съдебната статистика, можем да оценим растежа на броя на съдийските длъжности от 2008 г. до 2014 г., за да видим в коя категория съдилища той се е увеличил най-много: Таблица 10: Брой съдийски длъжности в различните съдилища между 2008 и 2014 г. Растеж на съдийски СЪДИЛИЩА 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 длъжности (2008-2014) в% Апелативни 135 140 141 142 158 159 162 20,0 съдилища Военни съдилища 31 30 28 27 27 27 25 -19,3 Окръжни съдилища + Софийски градски 744 752 759 751 767 768 777 4,4 съд Районни Съдилища в областни центрове + 562 572 577 573 575 618 631 12,3 Софийски районен съд Районни съдилища 390 398 394 385 381 373 361 -7,4 Административни 263 270 266 269 268 269 269 2,2 съдилища ОБЩО 2125 2162 2165 2147 2176 2214 2225 4,7 (Източник: Обобщени статистически таблици за дейността на съдилищата) 34. Таблица 10 показва, че максималното пропорционално увеличение на броя на съдийски длъжности е бил в апелативните съдилища. То е последвано от районните съдилища в областните центрове. Това се очаква, тъй като, когато съдии се повишат, те най -вероятно се движат "нагоре" в съдебна йерархия и в крайна сметка се назначават в апелативните съдилища. Районните съдилища в областните центрове имат максималната натовареност с дела и се очаква, че броят на съдиите ще се увеличи, за да съответства на увеличената натовареност с дела. Увеличението в окръжните съдилища е 4,44%, но във връзка с натовареност с дела в тези съдилища, това може да се счита за високо. Както бе предположено по-рано, този растеж може да е бил, за да се осигурят промоционални възможности за съдии в районните съдилища. Намаляването с 7.44% на броя съдии в районните съдилища обаче не е оправдано, тъй като те са първоинстанционни съдилища с натовареност, които е по-голяма, отколкото средната. Намаляване с 19,35% във военните съдилища трябва да се очаква в резултат на намаляване на натовареност с дела. 29 35. Ако сравним броя на съдилищата на 100 000 жители в България и в други държави-членки на СЕ, се очертава следната ситуация: Таблица 11: Сравнително съотношение на съдилища към население по страни Страна Брой съдилища Брой съдилища на 100 000 жители Сърбия 343 4 ,8 Босна и Херцеговина 188 4,9 България 185 2,5 Унгария 157 1,6 Румъния 144 0,7 Хърватска 89 2,0 Черна гора 22 3,6 Словения 49 2,5 Албания 45 1,4 Холандия 16 0,1 Франция Няма данни 1,0 Германия 1162 1,9 Полша Няма данни 1,5 Източник: Ефикасност на правосъдието (ЕКЕП) юни 2013 г.) 36. В много европейски страни тенденциите на планираните или текущите реформи в съдебната карта сочат към намаляване броя на съдилищата с цел подрязване на бюджетите или увеличаване на ефективността чрез групиране на съдилища заедно или като се правят по-специализирани. Това се отнася до Хърватска и Сърбия в горния списък на страните. Подобни видове намаление или консолидация на съдилища могат да бъдат оправдани в България на базата на намаляващото население, тенденцията на спад във входящите дела, ръста в броя на съдиите и неравномерното разпределение на натовареност с дела между различните съдебни нива. 37. Анализът на натовареността с дела в горния раздел беше проведен на базата на действителния брой заведени и решени дела в съдилищата съгласно статистическите данни, публикувани от ВСС. Обаче, (както беше отбелязано по-горе в параграф 24) тези статистически данни не правят разлика между сложността на различните типове дела. Всички дела не са еднакво сложни. Някои дела повдигат редица трудни въпроси, включват много страни или се занимават с абсолютно 30 нови правни проблеми и поради това изискват по-големи усилия от съдията в тяхното решаване Други дела, като например издаване на изпълнителни листове и изпълнителни документи, могат да бъдат решени за броени минути. За да включи тази допълнителна характеристика в статистиката си, ВСС разработи методология за измерване сложността на делата. 38. По тази методология административните дела бяха разделени в 50 групи, а наказателните и гражданските дела бяха разделени в 100 групи. Съдиите бяха помолени да попълнят въпросници, определящи колко часа обикновено са им необходими на дело от всяка група. След като информацията от всички тези въпросници се обработи, ВСС ще определи "коефициент за сложност" за всяка група дела, който ще формира основата на методология за претегляне на делата. Прегледът в цяла България стартира през юли 2014 г. и приключи през март 2015 г. Въпросниците бяха попълнени от съдии и изпратени по електронен път на централния сървър. Обработката на резултатите от проучването е в ход. Целият комплект от резултати се очаква до края на август 2015 г. Картите на въпросниците бяха вкарани на ретроспективна база, но в бъдеще могат да вкарват на база реално време. Карти за контрол на времето ще трябва да се вкарват от съдиите в електронната система. Електронната система ще даде възможност за наблюдение на сложността на делата на база реално време. ВСС трябва да има възможността да проследи "коефициента на сложност" по съд/тип дело и да подреди делата във възходящ или низходящ ред на сложност. Това ще помогне при оценката на натовареността с дела в различните съдилища по-точно чрез по-ефективно включване на сложността в оценката. Ако бъде приета от ВСС през 2015 г., резултатите ще бъдат на разположение за използване при подготовката на бюджетните прогнози за съдилища като се започне през 2017 г. 39. Съществува риск съдиите (и евентуално ВСС) да идентифицират като по-дълго времето, необходимо за обработка на конкретен тип дело, отколкото всъщност би отнело разрешаването му. Така коефициентът за сложност на ВСС би имал предразположение да върви нагоре. Това е наблюдавано в друг сектор в България, където оценка на сложността имаше тенденция да се движи по посока на по-голяма отколкото по-малка сложност, когато се измерва от участниците. В същото време усилията на ВСС могат да предоставят полезен целеви показател, по който могат да се измерват натоварванията занапред. Такива измервания биха могли да помогнат на ВСС да преразпределя натовареността с дела между различните съдилища по по-прецизен начин, основан на сложността, и могат да бъдат използвани, за да се разработи по-справедлива оценка на съдиите. VI. Следователи 40. Следователите също са част от съдебната система. Повече от 1 000 следователи бяха назначени през 1999-2005 г., от които около 500 се пенсионираха или да станаха прокурори. Все още има около 500 следователи, от които работят около 80 в Националната следствена служба (НСС). Много от тях нямат достатъчна натовареност, особено тези, които работят в НСС. Така средната натовареност с дела на следовател в Националната следствена служба през 2013 г. се оценява на 11,89 дела, от които 5,79 дела са били завършени и само 0,56 са приключили с мнение за предявяване на обвинение в съда11. За съжаление сегашните данни за натовареността на следователите не са 11 Доклад относно прилагането на закона и дейността на прокуратурата и разследващите органи през 2013 г., стр. 125 31 публично достъпни. Непотвърдени данни сочат, че натовареността може да е спаднала допълнително от 2013 г. насам. Съгласно конституционните разпоредби, тези магистрати могат да бъдат отстранени само чрез пенсиониране; те не могат да бъдат отстранени от служба, освен ако не е налице дисциплинарно основание. Въз основа на наличната информация правителството може да обмисли провеждането на подробно проучване на потенциалната и реалната натовареност на тези магистрати, за да вземе решение за оптималния брой, който е необходим да се справи с очакваната натовареност с дела. VII. Програма за командироване 41. Председателите на съдилища имат правомощия да прехвърлят временно съдийска помощ между съдилища. Помощта се основава на оценка на натовареността в приемащия съд. Председателите и на изпращащия, и приемащия съд, трябва да се споразумеят за трансфера на съдийска помощ. Средствата за заплащане на възнагражденията на командирования съдия се преразпределят чрез ВСС. Ако съдия е временно назначен в по-горестоящо ниво, заплатата на съдията се повишава до по-горестоящо ниво съдийска длъжност. Единствено средствата за заплати се прехвърлят към приемащият съд. Не се предвиждат допълнителни разходи за пътуване или други непредвидени разходи. След като назначението приключи, командированият съдия се завръща в съда, от който прехвърлен, и заплатата му се намалява до нивото на първоначалния, по-нискостоящ съд. Таблица 12: Брой на съдии, командировани от институции през 2015 г. Съд/институция Бой на съдии прехвърлени Брой на временно в друг съд/институция назначени съдии Апелативен съд -3 24 Върховен касационен съд 0 3 Окръжен съд -36 21 Софийски районен съд -21 7 Други районни съдилища -37 24 Софийски градски съд -10 25 Административен съд -7 8 Военни съдилища 0 0 Национален институт на 0 1 правосъдието Европейска комисия 0 1 32 Съд/институция Бой на съдии прехвърлени Брой на временно в друг съд/институция назначени съдии ОБЩО -114 114 42. Разпределението на делата през 2013 и 2014 г. е представен по-долу, за да се види влиянието на командироването. Таблица 13: Брой на приключените и висящи дела по тип съдилище тип съдилище Приключени Приключени Приключени Висящи дела дела 2013 г. дела към дела 2014 г. към края на края на периода периода Апелативни 12 752 2 396 12 547 2 324 Военни 1 286 48 517 29 Окръжни 91 226 25 456 89 473 25 757 Районни съдилища в 306 383 62 777 288 648 55 072 областни градове Районни съдилища 123 681 16 148 111 992 13 969 Административни съдилища 48 496 12 596 43 285 11 684 43. Въз основа на Таблици 12 и 13 се оказва, че натрупаните дела продължават да попадат дори и в тези съдилища, които са имали нетна загуба от съдии поради командироване. Единственото изключение са окръжни съдилища, при които има както нетна загуба в съдии, така и увеличаване на изоставането. Докато ние не можем да направим конкретни изводи от тези данни (например, би ли било по-голямо изоставането в районните съдилища, ако тези съдилища не са имали нетна загуба в командировани съдии?), можем да заключим, че програмата за командироване ще доведе до повишена натовареност с дела за съдиите, оставащи в съдилищата, които изпитват нетна загуба от командировани съдии. Например, Софийският районен съд командирова 21 съдии в други съдилища и получава 7 командировани съдии, което води до нетно намаление от 14 съдии, което допринася за високата натовареност с дела, поета от оставащите съдии в Софийския районен съд. Срокът на командироване е както следва: Таблица 14: Срок на командироване Над 36 месеца Над 24 месеца Над 12 месеца Под 12 месеца 21 17 24 52 33 44. Горната таблица показва, че някои от командированията са станали де факто постоянни преназначения. В категорията на командировки с продължителност повече от 36 месеца някои съдии са назначени за повече от 60 месеца и в един случай, в продължение на повече от 80 месеца. Въз основа на тези данни ВСС може да обмисли преразглеждане на списъка на командированите съдии, за да определи тези, които трябва да бъдат назначени за постоянно на свободни длъжности в приемните съдилища. 45. Програмата за командироване може да се използва от ВСС като ценен инструмент за справяне с натовареността на съдии в претоварените съдилища. Въпреки това, ВСС трябва да обмисли преструктурирането на програмата за командироване, тъй като в момента тя се прилага - чрез съгласието на председателите на изпращащите и получаващите съдилища - за да направи по- ефективно използване на този инструмент. По ревизираната процедура за командироване ВСС може да поеме отговорността за вземане на решение за назначаването на командировани съдии, основано на анализ на натовареността, проведен от ВСС. 46. Горният механизъм би елиминирал както усещането за фаворизиране при назначаването на някои съдии в по-горестоящи съдилища (с придружаващо увеличение на заплатата), така и възможността председателите на съдилищата да влияят на решенията на командировани съдии, които биха искали да останат на длъжностите, на които са командировани. VIII. Помощен персонал в съдебната система 47. ВСС разработва стратегия за реорганизация на съдилищата чрез проучване на алтернативи за закриване на съдилища и на въздействието, които тези закривания биха имали върху достъпа до правосъдие. След това проучване ВСС планира да прецени броя на помощния персонал, необходим във връзка с натовареността. Настоящото съотношението на помощен персонал към съдии е както следва: Таблица 15: Съотношение на помощен персонал към съдии 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Общо работещи съдии 1734 1757 1780 1798 1779 1785 1775 1861 Общо работeщи съдебни 4164 4270 4466 4538 4594 4700 4650 4684 чиновници Отношение на чиновници към 2 ,4 2 ,4 2 ,5 2 ,5 2 ,6 2 ,6 2 ,6 2 ,5 съдии 48. Текущото съотношение на помощен персонал спрямо магистрати е 2,52. Въпреки това, това съотношение не е еднакво за всички съдилища. Ще бъде полезно да се гарантира, че това съотношение справедливо се прилага в рамките на всеки съд. Има няколко съдилища, които не разполагат с нужния брой обслужващ персонал, което може да повлияе на ефективността на съда. Може би е възможно да има преразпределение на помощен персонал от съдилища с по-високи 34 съотношения към съдилища с по-ниски такива. Също така би било полезно ВСС да анализира дали съотношение 2,52 чиновници на всеки съдия е необходимо за ефективното предоставяне на съдебни услуги. Ако не, и ако съотношението може да се намали на 2, като същевременно се запази същото ниво на постигнати резултати и съдебни услуги, тогава броят на съдебните служители може да бъде намален до около 950, което би могло да доведе до годишни икономии от около 17,5 милиона лева. Таблица 16: Сравнително отношение на персонал към съдии По страни и население Страна Население Отношение на Отношение на персонал към персонал към съдии население 100 000 човека Хърватия 4 412 137 3,7 47,8 Гърция 11 309 885 3,3 18 Босна и 3 843 126 3,2 24,4 Херцеговина Словения 2 050 189 3,2 49,9 Унгария 9 986 000 2,7 29 България 7 364 570 2,6 29,8 Румъния 21 431 298 2,1 19 Холандия 16 655 799 2,6 2,6 Франция 65 026 885 3 3 Италия 60 626 442 3,7 3,7 Германия 2,7 66,9 80 233 100 Швеция 9 555 893 4,6 54,1 Източник: Европейската комисия за ефективност на правосъдието (ЕКЕП) юни 2013 г.). 49. Както се вижда, отношението на персонала към съдии попада в три групи. Има три страни със съотношения на 3,7 или повече, четири страни със съотношения между 3 и 3,2 и четири страни със съотношения на 2,6 или 2,7 и една държава със съотношение от 2,1. България попада в средата със съотношение на персонал към съдии от 2,6. 50. Съотношението между персонал и жители е най-високо в силно развитите страни от ЕС; и Германия, и Швеция, имат персонал над 50 служители на 100 000 жители. Сърбия, Черна гора, 35 Хърватия и Словения (всички бивши югославски републики, които не са включени в списъка) също имат над 30 служители и съдии на 100 000 жители. Останалата част от страните от Източна Европа имат съотношения на персонала и съдии на 100 000 жители вариращи от високо от 29 в България до едва 11,7 в Албания. Съотношенията на персонал и съдии във всички страни от Източна Европа са много сходни. Трите други членове на ЕС, Италия, Холандия и Франция, имат значително по -малко персонал на 100 000 жители, вариращ между 2,6 и 3,7. IX. Разходна рамка за съдебната система 51. Законът за публичните финанси от 2014 г. възлага отговорността за процеса за формиране и графика на бюджета на Министерството на финансите (МФ). ВСС следва инструкциите за бюджета, издадени от МФ, които са приложими за всички първостепенни разпоредители с бюджет. ВСС е първостепенният разпоредител с бюджет за съдената власт. Съдилищата се считат за второстепенни разпоредители с бюджет. Указанията и бюджетните таблици, които трябва да бъдат попълнени от съдилищата, се издават до 31 януари всяка година. Циркулярната бюджетна заявка изисква първостепенните разпоредители с бюджет да преценят техните бюджетни искания за две години напред. Всички предложения за бюджет, включително от съдебната власт и парламента, се одобряват от Министерския съвет. 52. ВСС изпраща указанията за бюджета на съдилищата, като изисква от тях да изготвят техните предложения за бюджет, използвайки стандартната бюджетна класификация за всички държавни органи. Стандартната класификация е по елементи разходи (заплати, социално осигуряване, командировки, издръжка и т.н.). Съдилищата подават техните бюджетни предложения на ВСС като приложения чрез електронната поща. Аналитиците в Дирекция „Бюджет” и Отдел „Финанси” на ВСС консолидират всички 185 предложения за бюджет по тип съдилище и представят бюджетите на Комисията по бюджет и финанси на ВСС за преглед. 53. Има два източника за финансиране на бюджета на съдебната власт – собствени приходи и държавна субсидия. Съдилищата преценяват нивото на съдебни такси, които ще бъдат събрани през финансовата година на базата на очаквания брой предстоящи дела и техния тип. Преценка се прави също по отношение на сумата, която ще се събере от глоби по разглеждани дела и минали тенденции. Прецененото ниво на такси, които ще се съберат, е свързано с тарифните ставки, одобрени от Министерския съвет. След като ВСС одобри бюджета на съдебната власт, включително преценените разходи, собствените приходи и държавната субсидия, той го изпраща на Министерството на правосъдието (МП) за представяне на Министерския съвет. 54. Член 117 от Конституцията на Република България разпорежда следното по отношение на съдебната власт: „(1) Съдебната власт защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата. (2) Съдебната власт е независима. При осъществяване на своите функции съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите се подчиняват само на закона. (3) Съдебната власт има самостоятелен бюджет” 36 55. На съдебната власт е гарантиран самостоятелен бюджет, за да се осигури нейната независимост от изпълнителната власт. Поради това бюджетът на съдебната власт не се променя от МП или Министерския съвет. Министерският съвет консолидира бюджетите на всички министерства, ведомства и агенции и ги представя на Народното събрание за одобрение. Таблица 17 по-долу илюстрира значителното намаление на искането за бюджет на съдебната власт, както е предложено от МФ и прието от Народното събрание за включване в Закона за държавния бюджет. Таблица 17: Искане за бюджет на съдебната власт, сравнено със Закона за държавния бюджет и действителните разходи ( в хиляди лв.) 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. Искане за бюджет на съдебната власт 540 014 483 429 493 982 507 217 543 552 Бюджет на съдебната власт, включен в 387 705 387 705 400 000 404 000 434 000 Закона за държавния бюджет Действителни разходи на съдебната 436 227 422 825 420 243 441 539 460 472 власт Искането за бюджет на съдебната власт, 152 309 95 724 93 982 103 217 109 552 редуцирано в Закона за държавния бюджет Искане за бюджет на съдебната власт над 103 787 60 604 73 740 65 677 83 107 действителните разходи 56. Традиционно МФ представя в Народното събрание алтернативен бюджет за съдебната власт. Алтернативният бюджет винаги е по-нисък от предложението за бюджет на ВСС. Това обикновено се дължи на факта, че МФ има предвид по-широки ограничения на ресурсите и се опитва да разпределя бюджета рационално и справедливо въз основа на тези по-широки ограничения. Тъй като партиите, които ръководят изпълнителната власт също са в контрола на Народното събрание, то обикновено одобрява алтернативното бюджетно предложение за съдебната власт на Министерството на финансите. В резултат, годишният Закон за държавния бюджет включва алтернативния бюджет на МФ, а не на бюджета, предложен от ВСС. 57. След като Законът за държавния бюджет е одобрен, ВСС прави годишно разпределение на средствата за съдилища по икономически елементи заедно с одобрения таван на заетостта. Председателите на съдилища имат правомощията да препрограмират средствата между различните пера разходи с одобрението на ВСС. 58. Съдилищата управляват техните бюджети в рамките на одобреното ниво на финансиране. Всички разходи на съдилищата се предават на ВСС по електронен път за предварително одобрение. Съдилищата не могат да правят никакъв разход без предварително оторизиране от ВСС. Тази 37 практика се следва еднакво от всички държавни агенции, като от второстепенните разпоредители с бюджет се изисква да получат предварителна оторизация за всички разходи от първостепенните разпоредители с бюджет. Съдилища водят собствени счетоводни сметки и подават месечни счетоводни отчети към ВСС. Отчетите се консолидират от ВСС и подлежат на сертифициране от Сметната палата на България. X. Тенденции в бюджета и разходите на съдебната власт 59. Тенденциите в бюджетните провизии и разходване в съдебната власт са представени по-долу: Таблица 18: Финансиране на съдебната власт от държавния бюджет и институционални разходи (в хиляди лв.) Годишен 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 растеж % 313 385 438 387 387 400 404 Закон за бюджета 120 300 323 705 705 000 000 434 000 4,8 335 418 378 436 422 420 441 Действителни разходи 070 610 622 227 825 243 539 460 472 4,7 Процент на изпълнение на бюджета (%) 107 109 86 113 109 105 109 106 60. Таблица 18 показва, че през периода 2007 - 2014 г. е налице постоянно увеличаване на бюджета за съдебната власт в размер на 4,8% годишно и увеличение на разходите в размер на 4,7% на година. За сравнение, тенденциите в общия бюджет и общите разходи през този период са били както следва: Таблица 18б: Общ държавен бюджет и разходи на България (в милиони лв.) Година 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Общ бюджет - разчетни суми 22 099 25 371 30 362 27 940 28 172 29844 31978 33 087 Общо разходи 22 103 25 323 25 667 26 755 26 867 27 828 30 418 32 482 38 Разходи като % от бюджета 100,0 99,8 84,5 95,8 95,4 93,2 95,1 98,2 Общият бюджет на страната се е повишавал с 6,4% годишно, а общите разходи на страната са се повишавали с 5,9% годишно. Степента на изпълнение на бюджета е 95% средно през този период. Изпълнението на бюджета на съдебната власт е представено по-долу: Фигура 1: Бюджет и разходи на съдебната власт (2007-2014 г.) 500,000 450,000 400,000 350,000 300,000 250,000 Budget 200,000 Expenditure 150,000 100,000 50,000 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 61. Фигура 1 показва, че разходите са били по-високи от първоначално одобрения бюджет през всички години, с изключение през 2009 г., когато функцията по разследване беше прехвърлена от съдилищата в полицията. Изпълнението на бюджета средно през този период е 106%, което бе покрито в голяма степен от допълнителните бюджети, приети през тези години. 62. Когато сравняваме разпределение на бюджета на България към различните компоненти на съдебната система - съдилища, прокуратурата и за правна помощ - с разпределението в други държави-членки на ЕС, се очертава следната картина: 39 Таблица 19: Годишно бюджетно разпределение към съдебните състоим: Сравнение с държави-членки на Съвета на Европа (СЕ) Годишен бюджет Годишен бюджет Годишен бюджет за Годишен бюджет за разпределен към за прокуратурата правна помощ на съдебната система (съд, съдилища на на глава от глава от населението прокуратура и правна глава от населението (2012 г.) помощ) на глава от населението (2012 г.) населението (2012 г.) (2012 г.) България 17,1 евро 11,5 евро 0,80 евро 29,5 евро Максимум в 122,1 евро 62,1 евро 53,55 евро 197,7 евро държавите-членки на СЕ (Швейцария) (Швейцария) (Норвегия) (Швейцария) Минимум в 2,7 евро 1,7 евро 0,02 евро 4,7 евро държавите-членки на СЕ (Молдова) (Молдова) (Албания) (Молдова) Средно за държавите- 34,8 евро 11,4 евро 8,63 евро 60,6 евро членки на СЕ Източник: ЕКЕП 2014 (данни за 2012 г.). 63. Таблица 19 показва, че годишното разпределение на бюджета на глава от населението за съдилища е 17,1 евро в България срещу средно за държавите-членки на Съвета на Европа (СЕ) 34,8 евро. За цялата съдебна система, включваща съдилища, прокуратура и правна помощ, годишното разпределение на бюджета на глава от населението в България е 29,5 евро, в сравнение със средно за държавите-членки на Съвета на Европа - 60,6 евро. Така че, България осигурява по-ниско абсолютно разпределение на бюджета (на глава от населението) за съдебната си система в сравнение със средното на страните-членки на Съвета на Европа. 64. По отношение на БВП на глава от населението бюджетът на България, разпределен за съдебната власт, е както следва: 40 Таблица 19б: Годишно бюджетно разпределение към съдебните системи: Сравнение с държави-членки на Съвета на Европа (СЕ) Годишен бюджет съдебната Годишен бюджет, за система (съд, прокуратура разпределен към съдилища и правна помощ) като % от като % от БВП на глава от БВП на глава от населението населението (2012 г.) (2012 г.) България 0,32 0,54 Максимум в държавите- 0,60 0,82 членки на СЕ (Босна и Херцеговина) (Босна и Херцеговина) Минимум в държавите- 0,06 0,132 членки на СЕ (Норвегия) (Норвегия) Средно за държавите- членки на СЕ 0,21 0,33 Източник: ЕКЕП 2014 (данни за 2012 г.) 65. Таблица 19б показва, че годишното разпределение на бюджета на България като процент от БВП на глава от населението е по-високо от една богата страна като Норвегия и по-ниско от една бедна страна като Босна и Херцеговина. Разпределението на България към нейните съдилища и съдебна система на база БВП на глава от населението е над средното за СЕ. В действителност само четири държави-членки на СЕ харчат повече за техните съдебни системи по отношение на БВП на глава от населението, отколкото България (Босна, Черна гора, Сърбия и Обединеното Кралство- Северна Ирландия). Важно е да се отбележи, че България получава голяма по мащаб помощ за укрепване на върховенството на закона от ЕС и други международни организации. В резултат, годишното разпределение на бюджета може да е било по-високо от това, което би било иначе. 66. Сравнителен анализ на бюджета за съдебната власт на България в сравнение с другите страни- членки на ЕС по отношение на БВП е представен в ПРИЛОЖЕНИЕ 3: Сравнителен анализ на държавния бюджет и % от БВП на глава от населението с други държави-членки на Съвета на Европа. Този сравнителен анализ показва, че разпределението на бюджета на България за съдебната власт като процент от БВП е второ - 0,46%; само Словения харчи повече като процент от нейния БВП за съдебната система (0,53%). Сравнителният анализ показва също, че България посвещава почти 26 евро на глава от населението за работата на съдебната система в сравнение със средно от над 50 евро на глава от населението за държавите-членки на ЕС. От по-новите държави-членки на ЕС само Унгария, Полша, Словакия и Словения харчат повече на глава от населението отколкото България. Останалата част от бившите източноевропейски страни харчат подобни суми за техните съдебни системи, както България. 41 XI. Финансиращи операции на съдебната власт 67. Разбивката на източниците на финансиране за дейността на съдебната власт в България е както следва: Таблица 20: Финансиране на дейността на съдебната власт: Собствени източници и държавна субсидия (в хиляди лв.) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Финансирани от 79 533 80 367 104 879 132 643 143 318 140 448 140 646 122 326 собствени средства Финансирани от 262 867 334 802 317 857 292 633 279 297 256 561 275 664 337 072 държавна субсидия Общ финансиращ 342 401 415 169 422 736 425 276 422 615 397 008 416 310 459 398 източник % от собствени 23% 19% 25% 31% 34% 35% 34% 27% средства % от държавна 77% 81% 75% 69% 66% 65% 66% 73% субсидия 68. Таблица 20 показва, че съдебната власт понастоящем финансира 27% от разходите си от собствените си източници, докато държавата финансира 73% чрез своята субсидия. Ако сравним съдебните такси по отношение на разходите за съдилища, съдебните такси покриват 49% от разходите на съдилищата. 69. В момента в съдебната система се наблюдава намаление на броя на завежданите дела, което от своя страна намалява събирането на такси за завеждане на дела. Нивото на събиране на такси за завеждане на дела беше понижено от високото 124 009 лв. през 2011 г. и оттогава намалява почти всяка година до сегашното си ниво от 105 578 лв. през 2014 г. Това е намаление от 18 431 лв. или почти 15% за четири години. Очаква се, че сумата на събраните такси за завеждане на дела ще продължи да пада през следващите години (съответстващо на тенденцията на намаляване на притока на нови съдебни дела). 70. ВСС предлага преструктуриране на таксите за завеждане на дела, което ще увеличи приходите през следващите години. Съгласно това предложение някои такси ще бъдат увеличени, за да отразяват действителната работа, която се извършва от съдилища. Например, някои такси за административни дела и частно заведени наказателни дела са ниски на базата на нивото на 42 съдебните усилия и могат да бъдат увеличени.12От друга страна, 4% пропорционална такса, събирана по граждански дела на базата на размера на паричната интерес може да бъде изключително висока в случаи с висока стойност и може да възпре някои ищци от предявяване на претенции или да ги накара да подават само частични искове. Поради това ВСС предложи въвеждане на таван на тази такса. 71. Чрез заместник-министъра на финансите, през последните няколко години ВСС е представял преработения план за съдебни такси на Министерския съвет за представяне пред Народното събрание.13 (Министерският съвет е единственият държавен орган, упълномощен да предлага законодателство на Народното събрание.) Министерският съвет все още не действа по предложението на ВСС на таксите. Ревизирането на съдебните тарифи в България е закъсняло. Предложението на ВСС трябва да бъде разгледано и оценено въз основа на неговото въздействие върху достъпа до съдилища в България, както и неговото въздействие за повишаване на приходите. XII. Бюджет и разходи на съдебната власт по административни елементи: 72. Устройството на бюджета по административни елементи е както следва: Таблица 21: Устройството на бюджета по административни елементи (в хиляди лв.) Административна 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 елемент Висш съдебен съвет 4 776 10 191 7 711 7 711 12 506 11 906 11 962 12 004 Върховен касационен съд 13 889 15 586 13 946 13 946 13 946 13 946 14 091 14 788 Върховен административен съд 9 829 11 136 10 152 10 152 10 152 10 152 10 270 11 331 Прокуратура 104 346 120 981 154 908 154 908 158 908 162 708 169 414 183 325 12 Някои съдии смятат, че от повишаването на таксите за завеждането на някои административни и частно заведени наказателни дела ще има допълнителна полза, защото ще доведе до намаляване на фриволното завеждане на дела, което ще предостави повече време на съдиите за разглеждането на други дела. 13 Това покрива действителния бюджет, одобрен от НС. В последствие има и допълнителни бюджети, за които не е налична разбивка по административна или икономическа класификация. 43 Административна 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 елемент Национална следствена служба 8 878 10 049 Съдилища (включително административни съдилища) 200 107 221 247 195 368 195 368 198 868 199 068 221 973 244 455 Следствени служби 37 481 42 678 Национален институт на правосъдието 2 642 3 027 2 578 2 578 2 578 2 578 2 601 3 086 Инспекторат към Висшия съдебен съвет 2 752 2 828 2 442 2 442 2 442 3 042 3 089 3 412 Резерви за неотложни и непредвидени разходи 600 600 600 600 600 600 600 600 Total 385 300 438 323 387 705 387 705 400 000 404 000 434 000 473 000 73. Таблица 21 показва, че е имало скромно годишно нарастване от 2.8% на бюджетното финансиране за съдебната власт между 2008 и 2015 г. Имаше намаление на бюджета през 2010 г. поради прехвърлянето на разследващата функция към полицията. На съдебната система останаха разследванията на по-висок ред престъпления срещу нацията14. Бюджетът на Националната следствена служба и следствените служби бяха прехвърлени на прокуратурата през 2010 г. 74. Устройството на бюджета по административни елементи за 2014 г. е представено по-долу: 14 Следователите, подчинени на окръжните прокуратури, могат да разследват всякакви престъпления, които са им възложени от съответните окръжни прокурори, обаче при тях обикновено отиват по-сложните престъпления. Следователите в Националната следствена служба разследват, съгласно Закона за съдебната система, дела със специална фактическа или правна сложност, престъпления, извършени в чужбина, искания за правна помощ от чужди страни, както и други дела, определени в закона, 44 Фигура 2: Устройство на бюджета на съдебната власт за 2014 г. по административни елементи 0% 3% Устройство на бюджета 1% 1% 3% 2% Supreme Judicial Council (SJC) Supreme Court of Cassation Supreme Administrative 51% 39% Court Prosecution Courts 75. Фигура 2 показва, че 51% от бюджета на съдебната власт е за съдилища, 39% за прокуратурата и 10% за всички други институции на съдебната система. На Върховния касационен съд и на Върховния административен съд заедно са разпределени 5% от бюджета на съдебната власт. Висшият съдебен съвет и Инспекторатът към него заедно имат разпределение 4% от бюджета на съдебната власт. Националният институт на правосъдието е с разпределение от 1% от бюджета на съдебната власт. Бюджетните разходи следват същата тенденция. 76. Изпълнението на бюджета за различните административни елементи, описани във Фигура 3 и Таблица 22, е както следва: 45 Фигура 3: Бюджет и разходи по административни елементи 500,000 450,000 400,000 Inspectorate under the Supreme Judicial Council 350,000 National Institute of Justice 300,000 250,000 Courts 200,000 Prosecution 150,000 100,000 Supreme Administrative Court 50,000 Supreme Court of Cassation 0 Expenditure Expenditure Expenditure Expenditure Expenditure Budget Budget Budget Budget Budget Supreme Judicial Council 2010 2011 2012 2013 2014 Таблица 22: Бюджетно изпълнение в % по административни елементи (Разходи като % от бюджета) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Висш съдебен съвет 157 85 116 98 50 55 56 Върховен касационен съд 91 80 97 97 97 98 101 Върховен административен съд 101 86 108 107 113 107 112 Прокуратура 112 109 111 108 103 107 108 Национална следствена служба 116 39 Съдилища 109 87 115 112 110 115 108 46 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Следствени служби 98 32 Национален институт на правосъдието 112 89 106 104 115 133 119 Инспекторат към Висшия съдебен съвет 87 83 109 103 109 102 104 Общо разходи като от бюджета 109 86 113 109 105 109 106 77. Таблица 22 показва изпълнението на бюджета от страна на Висшия съдебен съвет, което е било последователно ниско през всяка от последните три години. ВСС не е бил в състояние да изразходва почти 45-50% от своя бюджет. ВСС трябва внимателно да оцени способността си да разходва, когато подготвя бъдещи бюджети. Най-високото изпълнение на бюджета по последователен начин в проценти е на Националния институт на правосъдието. Ето защо, Институтът също така трябва да оцени по-точно своите нужди при подготовката на бюджета си. Изпълнението на бюджета на съдебната власт превишаваше сумите в Закона за държавния бюджет през всички години, с изключение на бюджетната 2009 г. Постановленията на Министерския съвет, които се занимават с бюджета на съдебната власт за периода 2008-2014 г., бяха прегледани, за да се определи дали съдебната система получава допълнителни фондове. Имаше редица постановления, одобрени за 2013 и 2014 г. и само едно постановление, прието през трите предходни години. Сметната палата потвърди, че допълнителните разходи на съдебната власт са били оторизирани. XIII. Бюджет и разходи на съдебната власт по икономически елементи 78. Устройството на бюджета по икономически елементи е както следва: Таблица 23: Устройство на бюджета по икономически елементи (в хиляди лв.) 47 Икономическа 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 елемент Заплати 213 917 281 385 263 372 263 372 Други възнаграждения 32 700 24 515 19 107 20 000 Социално осигуряване 71 022 66 596 64 596 64 335 Издръжка 56 951 55 803 37 544 36 912 Членски такси 10 24 36 36 Текущи разходи 374 600 428 323 384 655 384 655 396 950 400 950 428 950 463 400 Капиталови разходи 10 100 9 400 2 450 2 450 2 450 2 450 4 450 9 000 Резерв 600 600 600 600 600 600 600 600 Общо 385 300 438 323 387 705 387 705 400 000 404 000 434 000 473 000 79. От Таблица 23 може да се забележи, че бюджетът се класифицира само в текущи и капиталови разходи от 2012 г. нататък; разбивката на текущите разходи за заплата, социални осигуровки, други възнаграждения и разходи за издръжка, не е била включена в бюджета. Това дава по-голяма гъвкавост на съдебната власт да използва сегашното разпределение на бюджета й въз основа на нейните специфични нужди всяка година. Разпределението на бюджета на съдебната власт в текущи и капиталови разходи е, както следва: 48 Фигура 4: Устройство на бюджета на съдебната власт за 2014 г. по икономически елементи Капиталови Резерв разходи 0% 1% Текущи разходи 99% 80. Бюджетът за капиталови разходи е бил значително нисък. Една от причините е, че бюджетни искания за капиталови разходи, представени от ВСС, не са одобрени в бюджета, гласуван от парламента. Това е описано в Таблица 24. Таблица 24: Искания на бюджет за капиталови разходи и одобрения от Народното събрание (НС) Бюджетно Бюджет одобрен Бюджет, искане от от НС получен като съдебната власт % от искането Година (в хил. лв.) (в хил.лв.) 2008 28 800 10 100 35,1% 2009 27 109 9 400 34,7% 2010 31 900 2 450 7,7% 2011 25 325 2 450 9,7% 2012 24 761 2 450 9,9% 2013 19 918 2 450 12,3% 2014 19 900 4 450 22,4% 49 (Източник: Висш съдебен съвет) 81. Таблицата показва, че много малка част от бюджетните искания за капиталови разходи на съдебната власт са включени в Закона за бюджета. Това води до липса на ресурси за съдебната власт по отношение на модернизацията. От 2007 г. Министерството на правосъдието е отговорно за капиталовите активи на съдебната власт и тези средства са част от бюджета на Министерството на правосъдието. От 2009 г. в Закона за съдебната власт се уточнява, че тази отговорност се простира само до недвижими капиталови активи, като сградите на съдилищата. Промяната изглежда не е повлияла на способността на ВСС да получи повече средства за движими вещи, т.е. изглежда той продължава да получава недостатъчни финансови средства. Отговорността за бюджета за капиталови разходи беше пренасочена в МП, защото съдебната власт не вършеше много добра работа по неговото управление. Основният отрицателен ефект на разделянето на отговорността върху движима и недвижима собственост е, че в момента съдебната власт плаща за обикновен ремонт, а МП плаща за основен ремонт. Поради това спорове за това как да се характеризират отделни ремонтни работи водят до тяхното отлагане. 82. Разходите се записват съгласно подробни икономически елементи. Структурата на разходите на съдебната власт по икономически елементи е представена по-долу. Таблица 25: Структурата на разходите на съдебната власт по икономически елементи (в хиляди лв.) Икономически 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 елемент Заплати 256 498 230 348 293 025 274 472 270 374 286 250 288 252 Други възнаграждения 27 413 32 109 34 471 34 513 38 187 35 616 43 833 Социално осигуряване 70 400 67 335 64 520 69 778 70 333 79 083 82 254 Поддръжка 51 437 47 160 42 087 41 632 39 525 39 053 38 600 Членски такси 24 44 37 41 40 39 42 Текущи разходи 405 772 376 996 434 140 420 436 418 459 440 041 452 981 Капиталови разходи 12 838 1 624 2 087 2 390 1 783 1 429 7 337 Общо 418 610 378 620 436 227 422 826 420 242 441 470 460 308 83. Разбивката на структурата на разходите на съдебната власт по икономически елементи за 2014 г. е представена по-долу: 50 Фигура 5: Структура на разходите на съдебната власт по икономически елементи за 2014 г. Структура на разходите през 2014 г. Salaries Other Renumeration Social Security Maintenance Membership Fees Capital Expenditure 0% 2% 8% 18% 9% 63% 84. Фигура 5 показва, че почти 90% от разходите се използват за подпомагане на човешките ресурси на съдебната власт (63% за заплати, 18% за социално осигуряване и 9% за други възнаграждения). Това оставя само 8% за поддръжка и само 2% за капиталови разходи. Това е общата тенденция през последните няколко години. 85. Изпълнението на бюджета по икономически елементи през последните 7 години е както следва: Таблица 26: Изпълнение на бюджета по икономически елементи (2008-2014) (Разходи като % от бюджета) Икономически 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 елемент Заплати 120 82 111 104 Други възнаграждения 84 131 180 173 Социално осигуряване 99 101 100 108 Издръжка 90 85 112 113 Членски такси 240 183 103 114 51 Текущи разходи 108 88 113 109 105 110 106 Капиталови разходи 127 17 85 98 73 58 165 Средно 109 88 113 109 105 109 106 86. От Таблица 26 е ясно, че изпълнението на бюджета е било повече от 100% от 2010 г. насам и в шест от последните седем години. Средното изпълнение на бюджета през 2008-2014 г. е 106%. Средното изпълнение на бюджет за текущи разходи е 106%, а на този за капиталовите разходи е била 89%. Процентът на изпълнение за "други възнаграждения" е изключително висок през 2010 г. и 2011 г. Разбивката на изпълнението на бюджета за текущия бюджет не е на разположение за периода 2012-2014 г., тъй като самият бюджет не е предоставил тази подробност. 87. Изпълнението на бюджета за капиталови разходи през 2013 г. е било 58%, докато през 2014 г. то е било 165%. И двете изпълнения са били изключителни. Високото изпълнение на бюджета за капиталови разходи през 2014 г. се дължи на приключването на строителството на сграда в София. Разход, по-голям от първоначално одобрения бюджет, обикновено се прави с предварително одобрение от Министерството на финансите под формата на допълнителни бюджети. 88. Министерството на правосъдието има отговорността за управлението на собствеността на съдебната власт; за средствата за изграждане и пълно обновяване на недвижими имоти; и за задължения, произтичащи от собствеността, т.е. данъци, такси, наеми15. Таблица 27 показва финансирането, одобрено в Закона за държавния бюджет, и действителните разходи за сгради, съоръжения и оборудване на съдебната власт. Таблица 27: Бюджет и разходи за придобиване и обновяване на сгради, съоръжения и оборудване на съдебната власт (в лв.) Закон за държавния Действителни разходи Разходи % бюджет 2008 28 000 000 19 614 058 70 2009 29 054 500 11 299 216 39 2010 13 200 000 8 463 789 64 2011 11 400 000 15 507 440 136 15 Финансовите средства за придобиване, използване и стопанисване на движими активи се предоставят по бюджета на съдебната власт. 52 Закон за държавния Действителни разходи Разходи % бюджет 2012 11 400 000 9 965 048 87 2013 11 400 000 8 422 942 74 2014 9 814 980 2 656 245 27 (Източник: Министерство на правосъдието). 89. Общата тенденция да не се изпълнява напълно бюджетът за капиталови разходи демонстрира сложностите при придобиването на ново пространство и основни проекти за обновяване. Повечето от проблемите, ако не всечи, са извън контрола на МП. 90. ВСС има минимален собствен бюджет за капиталови разходи, който да се използва за малки проекти за ремонт и поддръжка на пространства. Някои от тези малки проекти за капиталови разходи доведоха до разногласия с МП, относно това кои пари трябва да се използват за проекта. Това е една от причините, поради които МП обмисля да предложи ВСС да поеме отговорността за всички придобивания на пространство, основен ремонт, както и по-малките проекти за ремонт и поддръжка, за които е вече отговорно. Предложението ВСС да управлява сградите бе част от Законопроекта за изменение и допълнение на Конституцията на Република България, одобрен на първо четене през м. септември 2015 г. 91. Като се има предвид, че заплатите са основен компонент на бюджета на съдебната власт в България, беше направен сравнителен анализ с други страни-членки на Съвета на Европа, както е показано в ПРИЛОЖЕНИЕ 4: Сравнителен анализ на заплатите на съдебната власт с други държави на Съвета на Европа. Както е видно от Приложение 4, брутните работни заплати както на съдия във Върховния съд, така и на съдия в съд първа инстанция, в България са по-ниски, отколкото в повечето други държави на Съвета на Европа. Единствената страна, която плаща по-ниски заплати отколкото България, е Албания. Въпреки това, съотношението на брутната заплата на съдия в сравнение с средната брутна заплата е една от най-високите в България, и е на второ място след Румъния. 92. Следните разпоредби на Закона за съдебната власт предвиждат минимална заплата за магистрати и съдии: “Чл. 218 (1) Председателите на Върховния касационен съд и на Върховния административен съд, главният прокурор и директорът на Националната следствена служба получават основно месечно възнаграждение, равно на 90 на сто от възнаграждението на председателя на Конституционния съд. (2) Основното месечно възнаграждение за най-ниската съдийска, прокурорска и следователска длъжност се определя в размер на удвоената средномесечна заплата на заетите лица в бюджетната сфера съгласно данните на Националния статистически институт. 53 (3) Възнагражденията за останалите длъжности в органите на съдебната власт се определят от Висшия съдебен съвет. Чл. 219 На съдиите, прокурорите и следователите върху основното месечно възнаграждение се изплаща допълнително възнаграждение за продължителна работа като съдия, прокурор и следовател в размер 2 на сто за всяка година трудов стаж, но не повече от 40 на сто”. 93. Заплатата на държавните служители беше увеличена през 2012 г., но не е имало еквивалентно увеличение на заплатата на магистрати и съдии. Съответно, около 20% от съдиите и магистратите получават по-малко от заплатата, предписана по горните разпоредби на Закона за съдебната власт. Това доведе до трудности и негодувание сред съдии. Заключения и препоръки 94. Функциониране на съдебната система: Фукционирането на съдебната система по отношение на продължителността на разглеждане на делата е доста задоволително. Процентът на приключените дела в българските съдилища е бил близо до 100% през всичките последни 7 години, а времето за решаване е било по-малко от 75 дни за всички години, с изключение 2008 г., което може да се счита за добра ефективност в сравнение с други европейски страни. 95. Съдийски щатове и натовареност: Има 2 225 щатни съдийски длъжности, а работят 1 811 съдии. Средната действителна натовареност с дела на съдия на месец на национално ниво е около 30 дела. Има няколко съдилища с доста ниска натовареност. Има възможност да се преразпределят остатъчните или недостатъчно натоварените съдии в други съдилища с висока натовареност. На национално ниво, обаче, изглежда няма нужда да се увеличава общия брой на работещите съдии. Като начална стъпка в процеса на преструктуриране на съдебната система, ВСС може да обмисли намаляване на броя на щатните съдийски длъжности до броя на заетите длъжности в момента (1 811). По-нататъшно преструктуриране, включително възможно допълнително намаляване на щатните съдийски длъжности би могло да се основе на по-прецизен анализ на натовареността и сложността на делата. 96. Нива на помощен персонал: Съотношението на персонала към жители в България е 2,7, което е едно от най-високите в страните от Източна Европа. Въпреки това, щатовете не са еднакви за всички съдилища. ВСС трябва да обмисли намаляване на съотношението на национално ниво (като по този начин ще допринася за икономии) и равномерно разпределяне на преразгледаното съотношение за страната във всички съдилища (като по този начин подобри ефективността). 97. Натовареност на окръжни и районни съдилища: Има възможност съдебната система да се реорганизира за подобряване на нейната ефективност и ефикасност на основата на оценка на 54 съдебната натовареност.16 В момента има 13 окръжни съдилища, където натовареността с дела на съдия е по-малко от 10 дела на месец, и 6 районни съдилища, където натовареността с дела е 20 или по-малко дела на съдия на месец, като тези съдилища са доста под средното за всеки тип дела. Вероятно броят на съдии в тези съдилища може да бъде намален, като някои съдии могат да бъдат освободени, за да бъдат преразпределени към други съдилища, в които има по-висока натовареност с дела. Излишните съдии в окръжни съдилища могат да бъдат преразпределени в районни съдилища, които се намират в същите областни центрове, за да се избегне дискомфорта поради преместването17. Допълнително, районни съдилища с ниска натовареност могат да бъдат консолидирани с други районни съдилища или биха могли да се запазят като териториални единици на други, по-големи районни съдилища. Като се има предвид, че има само около 4 съдии в районните съдилища средно, преразпределение на съдии към други съдилища може да не бъде подходящо. 98. Апелативни съдилища: Има 147 съдии, работещи в шест апелативни съдилища, (включително 1 апелативен военен съд). Има средно 25 съдии на съд, всеки от които гледа само 8,4 дела на месец и решава само 7,1 дела на месец. Трудно може да се обоснове това щатно ниво на апелативните съдилища, като се има предвид съществуващата натовареност с дела. ВСС трябва да обмисли консолидирането на 6-те апелативни съдилища в 2 или 3 апелативни съдилища и да преразпредели излишните съдии другаде, така че средната апелативна натовареност с дела на съдия да е около 25 дела на месец - по-близо до общо средното от 30 дела на съдия на месец за всички съдилища в България. 99. Военни съдилища: В 4-те военни съдилища има 19 съдии. Натовареността е само 2,4 дела на съдия на месец. Трудно е да се обоснове съществуващият брой военни съдии предвид натовареността с дела. Един съд с 2 съдии би могъл да се справи със съществуващата натовареност с дела. ВСС трябва да обмисли консолидирането на 4-те военни съдилища в единствен военен съд, който да се справи със съществуващата натовареност с дела. Излишните съдии биха могли да бъдат преразпределени на други места, ако е необходимо. Алтернативно, ВСС, МП и военното ръководство могат да обмислят придвижването на всички военни дела в общите съдилища и затваряне на военната съдебна система, както е предложено от МП. 100. Следователи: Средната натовареност с дела на следовател в Националната следствена служба през 2013 г. се оценява на 11,89 дела, от които 5,79 дела са били свършени и само 0,56 са приключили с мнение за предявяване на обвинение в съда. Това е много ниска натовареност и още по-нисък процент на предявяване на обвинения. Според Министерството на правосъдието тази натовареност с дела е спаднала допълнително от 2013 г. насам. Правителството трябва внимателно да проучи потенциалната и реалната натовареност на тези магистрати, за да вземе решение за това 16 За настоящото проучване Световната банка измери само броят дела на съд и на съдия и не е оценявала сложността или типовете дела, които се обработват в различните съдилища в България. По-задълбочен анализ на сложността на делата може да доведе до различни заключения. 17 Отчита се фактът, че това би могло да се разглежда като понижение от някои съдии. Следователно, заплащането и рангът трябва да бъдат запазени. От друга страна, може да е възможно например да се преразпределят съдии от други окръжни съдилища в Софийския градски съд. 55 колко са необходими за свършване на предстоящата работа. Излишните съдии могат да бъдат преразпределени на други места. 101. Варианти за излишните съдии: С оглед на анализа и заключенията на този документ редица съдии могат да бъдат определени като излишни, защото ВСС може да не е в състояние да идентифицира подходящи места за тяхното пренасочване. Според българското законодателство, обаче, те не могат да бъдат отстранявани от длъжност, освен по собствено желание. Следователно, правителството може да поиска да разгледа варианти, позволяващи на тези съдии да се пенсионират или да бъдат назначени в държавната администрация като алтернативен изход вместо промяна на закона. 102. Командироване на съдии: В момента има около 114 съдии, командировани в други съдилища чрез споразумения между председателите на съдилищата. Има два основни проблема, свързани с текущото администриране на програмата: прояви на фаворизиране при изпращането на съдии в по-горестоящи съдилища със свързано с това увеличение на заплатите; и възможността председатели на съдилища да влияят върху решението на тези командировани съдии, които искат да запазят своето командироване. За да отговори на тези въпроси, ВСС трябва да обмисли прекратяване на програмата за командироване, тъй като в момента тя се управлява от председателите на съдилищата, и сам да поеме пряка отговорност за вземане на решение за изпращането на командировани съдии. Тогава решенията на ВСС трябва да се базират на внимателен и подробен анализ на натовареността на съдилищата в цяла България и на обстоятелствата, при които се генерират свободни работни места на пълен щат от освобождаването от длъжност на магистрати според основанията на чл. 165 от Закона за съдебната власт, т.е. подаване на оставка, наложено дисциплинарно освобождаване от длъжност и т.н. В случай на подобни обстоятелства командироването на съдии може да остане най-експедитивният начин за бързо и ефективно решаване на проблемите с натовареността. 103. Искания при недофинансиран бюджет на съдебната власт: Въпреки високите съдебни разходи по отношение на нейния БВП на глава от населението (на базата на сравнение с ЕС и съседните страни), България недостатъчно е финансирала съдебната си система във връзка с искането за бюджета на ВСС и изискваните по закон минимални работни заплати за съдиите. Деветдесет и осем процента от бюджета за съдебната власт на България е за текущи разходи, по- голямата част от които е за заплати и други възнаграждения. Въпреки това, настоящите бюджетни нива не са достатъчни да се плащат дори минималните работни заплати за магистратите, предписани по закон. Бюджетът за капиталови разходи също не е достатъчен, за да се посрещнат нуждите на съдебната власт, тъй като само около 10-15% от исканията на съдебната власт за бюджет за капиталови разходи се одобряват от парламента. Ниският процент на изпълнение на бюджета за капиталови разходи предизвикваше загриженост до 2013 г., но през 2014 г. процента на изпълнение на бюджета за капиталови разходи достигна 165 %. 104. Преструктуриране на съдебната система и икономии: В светлината на неопределеността на финансиране, пред която е изправена съдебната власт, и възможностите за нейното преструктуриране, идентифицирани в този документ, може да е възможно ВСС, МФ и МП да постигнат споразумение относно средносрочна стратегия за финансиране на съдебната власт. Такова споразумение би могло да се основава на план за преструктуриране на съдебната система, който води до по-ефективна съдебна система с по-справедливо разпределение на натовареността (чрез пренасочване на съдии, консолидиране на съдилища и свиването на съдебни длъжности и персонал 56 до необходимите), които могат да бъдат изцяло финансирани (както текущи, така и капиталови разходи), без да се прибягва до ежегодни дебати по допълнителни бюджетни искания. Като се имат предвид общите разходи, се препоръчва част от всички икономии от преструктурирането на съдебната система да бъдат използвани за финансиране на увеличения на заплатите и по-високи капиталови разходи. 105. Структура на съдебните такси: Налице е възможност съдебната власт да увеличи собствените си приходи чрез реформиране и повишаване на таксите за завеждане на дела. В продължение на редица години ВСС представя предложения пред Министерския съвета, с които търси подкрепа за представяне на преработена структура на съдебните такси за одобрение от НС. Министерският съвет не е взел решение по предложението за ВСС. Ревизирането на тарифата е закъсняло и предложението на ВСС следва да бъде оценено въз основа на неговото въздействие върху достъпа до съдилища в България и повишаването на капацитета на съдебната система за събиране на приходи. При определянето на преработената структура на съдебните такси, ще бъде необходимо да се намери баланс между необходимостта от увеличаване на собствените приходи в бюджета на съдебната власт, и правото на достъп до правосъдие за гражданите и юридическите лица. 106. Предвидимост на държавната субсидия: Съдебната власт изрази опасения, че всички икономии, реализирани чрез намаляване на разходите или увеличаване на приходите, които тя е в състояние да постигне чрез преструктуриране на съдебната система, ще доведат до намаляване на държавната субсидия за бюджета на съдебната власт, оставяйки общите разходи на тяхното сегашно недостатъчно ниво. Тези опасения се утежняват от последния Закон за държавния бюджет, който за първи път предвижда, ако съдебната система не успее да постигне заложените в бюджета нива на собствени приходи, субсидията от държавния бюджет да не бъде повишавана, за да компенсира дефицита. Трябва да се отбележи обаче, че в свое Решение № 4/2015г. Конституционният съд обяви тази разпоредба на Закона за държавния бюджет като противоречива с Конституцията, и поради това не подлежи на изпълнение. ВСС би желал по-голяма предвидимост на средствата, които получава от държавния бюджет, така че да може да предприеме необходимата реорганизация и преструктуриране на съдилищата и съдебната власт с увереността, че ще има достъп до достатъчно ресурси, за да управлява една преструктурирана съдебна система. 107. Изготвяне на средносрочен бюджет съгласно плановете на съдебната власт: Препоръчва се ВСС да изготви средносрочен План за действие въз основа на Стратегията за реформа в сектора на правосъдието, одобрен от Министерския съвет през декември 2014 г. и одобрен от Народното събрание през януари 2015 г. Тогава Планът за действие би могъл да бъде използван за разработване на средносрочни финансови изисквания на съдебната власт. Средносрочният план за финансиране би могъл да включва минималната работна заплата за съдии и други съдебни служители, както е предписано в закона. Препоръчва се също всички капиталови бюджетни нужди на съдебната система по отношение на нейния план за модернизация да се включат в плана за финансиране. Средносрочният план за финансиране би могъл да отчита финансиране, очаквано да бъде получено от ЕС или други международни организации за модернизация на съдебната система. Разходите на съдебната власт трябва да бъдат приведени в съответствие с изпълнението на нейните функции. Една реалистична средносрочна бюджетна прогноза следва да се основава на анализ на ефикасността на разходите в системата и да е обвързана с плановете за постигане на целите, определени в Стратегията за съдебна реформа. 57 Препоръчва се също Министерството на правосъдието и Министерството на финансите да направят преглед на тази средносрочна финансова рамка и да проведат открита дискусия с ВСС, за да се постигне консенсус относно стабилен план за финансиране. 108. Един от начините за увеличаване на предсказуемостта на държавното финансиране на съдебната власт, използван от редица латино-американски държави, е обвързването на държавната субсидия за бюджета на съдебната власт към БВП. Ако всички страни могат да се споразумеят за формула за достатъчни и постоянни държавни субсидии за бюджета на съдебната власт, това може да помогне в изграждането на доверие между съдебната власт и правителството и да мотивира съдебната власт да се реформира. Въпреки това, такова обвързване не изглежда да има някакво въздействие върху работата на съдебната система, включително и на продължителността на съдебните процеси18. В допълнение, предварителното заделяне на бюджетни средства за определи разходни цели намалява гъвкавостта на бюджетния процес. По този начин се подкопава разпределителната ефикасност на бюджетните разходи като не позволява на правителството да пренасочва ресурси за посрещане на променящи се потребности; може да намали и техническата ефикасност на разходите като подкопават управленските стимули; и съществува риск и други сектори да поискат такова предварително заделяне на разходи. 109. Децентрализация на решенията за разходи: В момента съдилища трябва да получат предварително разрешение от ВСС за всеки разход, който правят от бюджета, докато всяка такса, която съдът получава, се прехвърля на ВСС. Председателите на съдилища не могат да задържат никакви средства или да вземат собствени решения за разходите. ВСС може да обмисли да позволи на председателите на съдилищата да запазват някакъв процент от таксите, които техните съдилища събират. Имайки предвид, че някои съдилища събират такси в значително по -малка степен в сравнение с нуждите си от разходи за издръжка, ВСС може да използва събраните такси, за да отговори на нуждите на съдилищата, които са с недостиг на ресурси. Целта на настоящата препоръка е да се даде възможност на съдилищата да използват част от своите събрани такси за издръжка и развитието на съдилищата си. ВСС може да съчетае тази децентрализация на пълномощия със специфични правила, определящи обекта и метода, по които председателите на съдилищата биха могли да използват тези средства, и да осигури процедури, които да държат председателите на съдилищата по-отговорни за използването на тези задържани средства. Също така, може да бъде подписано споразумение за резултатите между ВСС и председателите на съдилищата в началото на годината и председателите да са отговорни за резултатите. 18 OECD (2013), “What makes civil justice effective?” OECD Economics Department, Policy Notes, No. 18 юни 2013г., стр. 5 58 ПРИЛОЖЕНИЕ 1: Разпределение на дела и натовареност между 2008 и 2014 г. І. Движение на дела през 2008 г. Свършени дела Висящи в Получени Общо за Висящи в началото В срок от 3 месеца СЪДИЛИЩА през разглеж- края на на Общо годината дане периода периода Брой % Апелативни съдилища 3124 10634 13758 11554 8865 77% 2204 Военни съдилища 169 1934 2103 1978 1842 93% 125 Окръжни съдилища + Софийски градски съд 33503 78600 112103 84258 59026 70% 27845 Районни съдилища в областни центрове + Софийски районен съд 53664 229926 283590 233622 175188 75% 49968 Районни съдилища (РС) 20316 91595 111911 92525 73612 80% 19386 Административни съдилища 7448 34060 41508 32438 21226 65% 9070 Общо дела 11 0776 44 6749 564 973 456 375 339 759 74% 108 598 ІІ. Брой съдии по щат и натовареност на съдии по щат през 2008 г. Натовареност по щат ОБЩО СЪДИЛИЩА Брой съдии по щат ОБЩО Към всички дела за Към всички свършени разглеждане дела Апелативни съдилища 135 8,49 7,13 Военни съдилища 31 5,65 5,32 Окръжни съдилища + 744 Софийски градски съд 12,56 9,44 Районни съдилища в областни центрове + Софийски районен 562 съд 42,05 34,64 Районни съдилища (РС) 390 23,91 19,74 Административни съдилища 263 13,15 10,28 ОБЩО 2 125 22,16 17,90 59 І. Движение на дела през 2009 г. Свършени дела Висящи в Получени В срок от 3 Висящи в Общо за СЪДИЛИЩА началото през месеца края на разглеждане Общо на годината периода периода Брой % Апелативни съдилища 2233 10433 12666 10953 8289 76% 1713 Военни съдилища 123 1724 1847 1766 1702 96% 81 Окръжни съдилища + Софийски градски съд 27816 81323 109139 85747 63085 74% 23392 Районни съдилища в областни центрове + Софийски районен съд 49920 285547 335467 281985 227080 81% 53482 Районни съдилища (РС) 19411 109284 128695 110771 92541 84% 17924 Административни съдилища 9124 36040 45164 35710 23916 67% 9454 Общо дела 99 503 524 351 632 978 526 932 416 613 79% 106 046 ІІ. Брой съдии по щат, натовареност по щат, действителна натовареност на съдии за 2009 г. Натовареност по щат Действителна ОБЩО натовареност Брой съдии Израбо- по щат тени Към всички Към СЪДИЛИЩА Към всички Към всички човеко- дела за всички дела за свършени ОБЩО месеци разглеж- свършен разглеждане дела дане и дела Апелативни съдилища 140 7,54 6,52 1436 8,82 7,63 Военни съдилища 30 5,13 4,91 295,83 6,24 5,97 Окръжни съдилища + Софийски 752 градски съд 12,09 9,50 7241,8 15,07 11,84 Районни съдилища в областни 572 центрове + Софийски районен съд 48,87 41,08 5794,45 57,89 48,66 Районни съдилища (РС) 398 26,95 23,19 3999,71 32,18 27,69 Административни съдилища 270 13,94 11,02 2771,93 16,29 12,88 ОБЩО 2 162 24,40 20,31 21539,72 29,39 24,46 60 І. Движение на дела през 2010 г. Висящи Свършени дела в Получени В срок от 3 месеца Висящи в Общо за СЪДИЛИЩА началото през края на разглеждане Общо на годината периода периода Брой % Апелативни съдилища 1659 11488 13147 11286 9472 84% 1861 Военни съдилища 81 2001 2082 1951 1908 98% 131 Окръжни съдилища + Софийски градски съд 23433 88362 111795 88742 70866 80% 23053 Районни съдилища в областни центрове+Софийски районен съд 53481 340638 394119 334503 289668 87% 59616 Районни съдилища (РС) 17940 138327 156267 138991 124111 89% 17276 Административни съдилища 9443 39510 48953 38199 27881 73% 10754 Общо дела 106037 620326 726363 613672 523906 85% 112691 ІІ. Брой съдии по щат, натовареност по щат, действителна натовареност на съдии за 2010 г. Натовареност по щат ОБЩО Действителна натовареност Брой съдии Израбо- по щат тени СЪДИЛИЩА Към всички Към всички човеко- Към всички Към всички ОБЩО дела за свършени месеци дела за свършени разглеждане дела разглеждане дела Апелативни съдилища 141 7,77 6,67 1405,14 9,36 8,03 Военни съдилища 28 6,20 5,81 280,50 7,42 6,96 Окръжни съдилища + 759 Софийски градски съд 12,27 9,74 7160,95 15,61 12,39 Районни съдилища в областни 577 центрове+Софийски районен съд 56,92 48,31 6031,49 65,34 55,46 61 Районни съдилища (РС) 394 33,05 29,40 3879,34 40,28 35,83 Административни съдилища 266 15,34 11,97 2770,29 17,67 13,79 ОБЩО 2165 27,96 23,62 21527,71 33,74 28,51 І. Движение на дела през 2011 г. Свършени дела Висящи Висящи в Получени Общо за В срок от 3 месеца в края СЪДИЛИЩА началото на през разглеж- Общо на периода годината дане периода Брой % Апелативни съдилища 1820 12542 14362 12351 10966 89% 2011 Военни съдилища 131 1407 1538 1463 1425 97% 75 Окръжни съдилища + Софийски градски съд 23061 92439 115500 90801 71594 79% 24699 Районни съдилища в областни центрове + Софийски районен съд 59833 351132 410965 347829 297853 86% 63136 Районни съдилища (РС) 17259 148318 165577 148612 134854 91% 16965 Административни съдилища 10767 44177 54944 42724 32178 75% 12220 Общо дела 112871 650015 762886 643780 548870 85% 119106 ІІ. Брой съдии по щат, натовареност по щат, действителна натовареност на съдии за 2011 г. Натовареност по щат ОБЩО Действителна натовареност Брой Израбо- съдии по тени СЪДИЛИЩА щат Към Към всички Към всички човеко- Към всички всички дела за свършени месеци дела за ОБЩО свършени разглеждане дела разглеждане дела Апелативни съдилища 142 8,43 7,25 1441,40 9,96 8,57 Военни съдилища 27 4,75 4,52 270,00 5,70 5,42 Окръжни съдилища + 12,62 751 Софийски градски съд 12,82 10,08 7197,57 16,05 62 Районни съдилища в 59,48 областни центрове+Софийски 573 районен съд 59,77 50,59 5847,50 70,28 Районни съдилища (РС) 385 35,84 32,17 3803,71 43,53 39,07 Административни съдилища 269 17,02 13,24 2800,57 19,62 15,26 ОБЩО 2147 29,61 24,99 21360,75 35,71 30,14 І. Движение на дела през 2012 г. Свършени дела Висящи в Получени В срок от 3 месеца Висящи в Общо за СЪДИЛИЩА началото на през края на разглеждане Общо периода годината периода Брой % Апелативни съдилища 2007 13025 15032 12675 11321 89% 2357 Военни съдилища 75 1501 1576 1472 1444 98% 104 Окръжни съдилища + Софийски градски съд 24948 97074 122022 96694 77009 80% 25328 Районни съдилища В областни центрове + Софийски районен съд 63481 332322 395803 331335 286026 86% 64468 Районни съдилища (РС) 16982 133396 150378 133328 119893 90% 17050 Административни съдилища 12265 46914 59179 44666 32250 72% 14513 Общо дела 119 758 624 232 743 990 620 170 527 943 85% 123 820 63 ІІ. Брой съдии по щат, натовареност по щат, действителна натовареност на съдии за 2012 г. Действителна Натовареност по щат ОБЩО натовареност Брой съдии по щат Изработени СЪДИЛИЩА Към Към всички Към всички човекомесеци Към всички всички ОБЩО дела за свършени дела за свършени разглеждане дела разглеждане дела Апелативни съдилища 158 7,93 6,69 1679,86 8,95 7,55 Военни съдилища 27 4,86 4,54 306,00 5,15 4,81 Окръжни съдилища + 767 Софийски градски съд 13,26 10,51 7331,55 16,64 13,19 Районни съдилища в областни центрове + 575 Софийски районен съд 57,36 48,02 5519,27 71,71 60,03 Районни съдилища (РС) 381 32,89 29,16 3874,94 38,81 34,41 Административни съдилища 268 18,40 13,89 2720,91 21,75 16,42 ОБЩО 2 176 28,49 23,75 21 432,53 34,71 28,94 64 І. Движение на дела през 2013 г. Свършени дела Висящи в Получени В срок от 3 месеца Висящи в Общо за СЪДИЛИЩА началото на през края на разглеждане Общо периода годината периода Брой % Апелативни съдилища 2 356 12 792 15 148 12 752 11 372 89% 2 396 Военни съдилища 104 1 230 1 334 1 286 1 264 98% 48 Окръжни съдилища + Софийски градски съд 25 412 92 270 117 682 91 226 71 293 78% 26 456 Районни съдилища в областни центрове + Софийски районен съд 64 529 304 631 369 160 306 383 257 171 84% 62 777 Районни съдилища (РС) 17 059 122 770 139 829 123 681 110 050 89% 16 148 Административни съдилища 14 537 46 556 61 093 48 497 35 503 73% 12 596 Общо дела 123 997 580 249 704 246 583 825 486 653 83% 120421 ІІ. Брой съдии по щат, натовареност по щат, действителна натовареност на съдии за 2013 г. Действителна Натовареност по щат ОБЩО натовареност Брой съдии по щат Изработени СЪДИЛИЩА Към Към всички Към всички човекомесеци Към всички всички ОБЩО дела за свършени дела за свършени разглеждане дела разглеждане дела Апелативни съдилища 159 7,94 6,68 1753,12 8,64 7,27 Военни съдилища 27 4,12 3,97 271,50 4,91 4,74 Окръжни съдилища + 768 Софийски градски съд 12,77 9,90 7701,02 15,28 11,85 Районни съдилища в областни центрове + 618 Софийски районен съд 49,78 41,31 5580,30 66,15 54,90 Районни съдилища (РС) 373 31,24 27,63 3833,96 36,47 32,26 65 Административни 269 съдилища 18,93 15,02 2659,82 22,97 18,23 ОБЩО 2 214 26,51 21,97 21 799,72 32,31 26,78 І. Движение на дела през 2014 г. Свършени дела Висящи в Получени В срок от 3 месеца Висящи в Общо за СЪДИЛИЩА началото на през края на разглеждане Общо периода годината периода Брой % Апелативни съдилища 2 374 12 497 14 871 12 547 11 153 89% 2 324 Военни съдилища 48 498 546 517 480 93% 29 Окръжни съдилища + Софийски градски съд 26 510 88 720 115 230 89 473 68 300 76% 25 757 Районни съдилища в областни центрове + Софийски районен съд 62 932 280 788 343 720 288 648 246 197 85% 55 072 Районни съдилища (РС) 16 159 109 802 125 961 111 992 100 244 90% 13 969 Административни съдилища 12 614 42 355 54 969 43 285 31 293 72% 11 684 Общо дела 120 637 534 660 655 297 546 462 457 667 84% 108 835 ІІ. Брой съдии по щат, натовареност по щат, действителна натовареност на съдии за 2014 г. Действителна Натовареност по щат ОБЩО натовареност Брой съдии по Израбо- щат тени Към СЪДИЛИЩА Към Към Към всички човеко- всички ОБЩО всички месеци всички дела за дела за свършени свършени разглеждане разглеж- дела дела дане Апелативни съдилища 162 7,65 6,45 1759,42 8,45 7,13 Военни съдилища 25 1,82 1,72 229,00 2,38 2,26 Окръжни съдилища + 777 Софийски градски съд 12,36 9,60 7437,35 15,49 12,03 66 Районни съдилища в областни центрове + 631 Софийски районен съд 45,39 38,12 5806,19 59,20 49,71 Районни съдилища (РС) 361 29,08 25,85 3774,26 33,37 29,67 Административни 269 съдилища 17,03 13,41 2712,96 20,26 15,95 ОБЩО 2 225 24,54 20,47 21 719,18 30,17 25,16 67 ПРИЛОЖЕНИЕ 2: Действителна натовареност по съдилища между 2008 г. и 2014 г. 2008 г.: Графика на натовареност по щат в окръжни съдилища към (1) свършени дела и (2) всички дела: 68 2008 г.: Графика на натовареност по щат в районни съдилища в окръжни градове към (1) свършени дела и (2) всички дела: 69 2008: Графика на натовареност по щат в районни съдилища към (1) всички и (2) свършени дела: 70 2009 г.: Графика на (1) натовареност по щат и (2) действителна натовареност в окръжни съдилища към (1) свършени дела и (2) всички дела: 71 2009 г.: Графика на (1) натовареност по щат и (2) действителна натовареност в районни съдилища в областни центрове към (1) свършени дела и (2) всички дела: 72 2009 г.: Графика на действителна натовареност в районни съдилища към (1) всички и (2) свършени дела: 73 2010: Графика на (1) натовареност по щат и (2) действителна натовареност в окръжни съдилища към (1) свършени дела и (2) всички дела: 74 2010 г.: Графика на (1) натовареност по щат и (2) действителна натовареност в районни съдилища в областни центрове към (1) свършени дела и (2) всички дела: 75 2010 г.: Графика на действителна натовареност в районни съдилища към (1) всички и (2) свършени дела: 76 2011 г.: Графика на (1) натовареност по щат и (2) действителна натовареност в окръжни съдилища към (1) свършени дела и (2) всички дела: 77 2011 г.: Графика на (1) натовареност по щат и (2) действителна натовареност в районни съдилища в областни центрове към (1) свършени дела и (2) всички дела: 78 2011 г.: Графика на действителна натовареност в районни съдилища към (1) всички и (2) свършени дела: 79 2012 г.: Графика на (1) натовареност по щат и (2) действителна натовареност в окръжни съдилища към (1) свършени дела и (2) всички дела: 80 2012 г.: Графика на (1) натовареност по щат и (2) действителна натовареност в районни съдилища в областни центрове към (1) свършени дела и (2) всички дела: 81 2012 г.: Графика на действителна натовареност в районни съдилища към (1) всички и (2) свършени дела: 82 2013 г.: Графика на действителна натовареност в окръжни съдилища към (1) свършени дела и (2) всички дела: 83 2013 г.: Графика на действителна натовареност в районни съдилища в областни центрове към (1) свършени дела и (2) всички дела: 84 2013 г.: Графика на действителна натовареност в районни съдилища към всички дела: 85 86 2014 г. : Графика на действителна натовареност в окръжни съдилища към (1) свършени дела и (2) всички дела: 87 2014 г.: Графика на действителна натовареност в районни съдилища в областни центрове към (1) свършени дела и (2) всички дела: 88 2014 г.: Графика на действителна натовареност в районни съдилища към всички дела: 89 90 ПРИЛОЖЕНИЕ 3: Сравнителен анализ на държавен бюджет на глава от населението и % на БВП с държавите-членки на Съвета на Европа (в евро) Държавен Държавен Държавен бюджет бюджет за бюджет на Страна Население разпределен на БВП 2014 г. съдилища глава от съдилища като % от населението БВП Австрия 8 387 742 Няма данни Белгия 10 839 905 Няма данни България 7 364 570 191 414 387 25,99 42 011 000 000 0,46% Хърватска 4 412 137 62 426 606 14,15 43 085 000 000 0,14% Кипър 804 536 49 511 239 61,54 17 506 000 000 0,28% Чешка република 10 517 247 429 944 098 40,88 154 939 000 000 0,28% Дания 5 560 628 Няма данни - Естония 1 340 194 35 932 954 26,81 19 526 000 000 0,18% Финландия 5 375 276 286 003 350 53,21 204 015 000 000 0,14% Франция 65 026 885 Няма данни - Германия 81 751 602 Няма данни - Гърция 11 309 885 Няма данни - Унгария 9 986 000 361 822 453 36,23 103 303 000 000 0,35% Ирландия 4 581 269 192 576 000 42,04 185 412 000 000 0,10% Италия 60 626 442 4 300 429 606 70,93 1 616 048 000 000 0,27% Латвия 2 229 600 52 833 365 23,70 24 058 000 000 0,22% Литва 3 244 600 80 122 945 24,69 36 288 000 000 0,22% Люксембург 511 840 Няма данни - Малта 417 617 12 829 000 30,72 7 962 000 000 0,16% Холандия 16 655 799 1 606 309 000 96,44 653 476 000 000 0,25% Полша 38 200 000 1 677 599 570 43,92 413 133 000 000 0,41% 91 Държавен Държавен Държавен бюджет бюджет за бюджет на Страна Население разпределен на БВП 2014 г. съдилища глава от съдилища като % от населението БВП Португалия 10 636 979 648 844 787 61,00 174 384 000 000 0,37% Румъния 21 431 298 517 675 070 24,16 150 665 000 000 0,34% Словакия 5 435 273 202 196 674 37,20 75 215 000 000 0,27% Словения 2 050 189 197 422 295 96,29 37 246 000 000 0,53% Испания 45 989 016 Няма данни - Швеция 9 415 570 684 576 783 72,71 430 258 000 000 0,16% Обединено Кралство (Англия/Уелс) 55 200 000 1 937 810 000 35,11 Обединено Кралство (Шотландия) 5 222 100 281 896 020 53,98 Обединено Кралство (Северна Ирландия) 1 799 392 126 654 000 70,39 2 222 361 000 000 276 946 088 13 936 830 202 50,32 6 610 891 000 000 0,21% Средно ЕС28 12 588 458,55 633 492 281,91 50,32 (Източник: Европейска комисия за ефикасност на правосъдието (ЕКЕП) юни 2013 г.) България посвещава почти 26 евро на глава от населението за работата на съдебната система в сравнение със средно над 50 евро на глава от населението за всички държави-членки на ЕС. От новите държави-членки Унгария, Полша, Словакия и Словения харчат повече на глава от населението, отколкото България. Останалата част от бившите източноевропейски страни в ЕС харчат за техните съдебни системи суми, подобни на България. 92 Държавни бюджети за съдилища на глава от населението и % от БВП на кандидати и потенциални кандидати за ЕС Държавен Държавен бюджет Страна Население Държавен бюджет за за бюджет съдилища съдилища разпределен на глава от като % от на съдилища населението БВП 2014 г. БВП СТРАНИ КАНДИДАТКИ Исландия 318 452 8 286 532 26 02 12 854 000 000 0 06% БЮР Македония 2 057 284 33 282 618 16 18 8 123 000 000 0 41% Черна гора 620 029 25 120 882 40 52 3 149 000 000 0 80% Сърбия 7 120 566 133 625 333 18 77 33 059 000 000 0 40% Турция 72 561 312 Няма данни ПОТЕНЦИАЛНИ СТРАНИ КАНДИДАТКИ Албания 3 195 000 19 454 578 6 09 8 975 000 000 0 22% Босна и Херцеговина 3 843 126 89 700 564 23 34 Средно за страните-кандидатки 17 154 457 309 470 507 18.04 66 160,000,000 0.47% (Източник: Европейска комисия за ефикасност на правосъдието (ЕКЕП) юни 2013 г). Черна гора е единствената страна кандидатка, която харчи повече като процент от БВП на глава от населението, отколкото България, на нейната съдебна система. В контраст, Исландия харчи значително по-малко от България. 93 ПРИЛОЖЕНИЕ 4: Сравнителен анализ на заплатите на съдебната власт спрямо други държави-членки на СЕ Брутни Брутна заплата на Брутни заплати Брутна заплата на заплати на съдия сравнена с на съдии в съдия сравнена с Страна съдии в брутната средна съдилища първа брутната средна Върховен съд годишна заплата за инстанция годишна заплата за (евро) страната (евро) страната Румъния 43 865 8,2 25 750 4,8 България 22 177 7 10 230 3,2 Хърватска 65 592 5,2 30 396 2,4 Босна и 38 108 5,1 22 936 3,1 Херцеговина Сърбия 22 514 4,2 13 595 2,5 Унгария 37 986 4,1 18 252 2 Албания 14 700 3,9 7 350 1,9 Черна гора 32 202 3,8 24 142 2,5 Гърция 87 240 3,6 32 704 1,3 Словения 57 909 3,2 28 968 1,6 (Източник: Европейска комисия за ефикасност на правосъдието (ЕКЕП) юни 2013 г.) От таблицата е видно, че както брутните работни заплати на съдия във Върховен съд, така и на съдия в съд първа инстанция в България са по-ниски, отколкото повечето от другите държави-членки на ЕС. Единствената страна, която плаща по-ниски заплати на съдиите си от България е Албания. Въпреки това, съотношението на брутната заплата на съдия в сравнение с брутната средна заплата е едно от най-високите в България и тя е на второ място след Румъния. Така че по отношение на местните български работници, българските съдии са добре платени. 94