Глобальная практика в области энергетики и добывающих отраслей Всемирного банка Регион ЕЦА ДОРОЖНАЯ КАРТА РЕАЛИЗАЦИИ МЕР ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТИ В ОБЩЕСТВЕННЫХ ЗДАНИЯХ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ апрель 2019 года Авторское право © 2019 Международный банк реконструкции и развития / ГРУППА ВСЕМИРНОГО БАНКА Вашингтон, округ Колумбия, США 20433, 1818 H Street NW Все права защищены Содержащиеся в этом документе выводы, толкования и заключения полностью принадлежат автору (авторам) и не должны каким-либо образом приписываться Всемирному банку или его подразделениям, или директорам Совета исполнительных директоров Всемирного Банка или же правительствам представляемых ими стран. Всемирный банк не гарантирует точности данных, представленных в настоящей публикации, и не несет никакой ответственности за любые последствия их использования. Границы, цвета, наименования и другая информация, указанная на картах, содержащихся в настоящей публикации, не являются выражением мнения Всемирного банка относительно правового статуса какой-либо территории либо поддержки или признания границ. Материал данной публикации защищен авторским правом. Однако данный документ разрешено свободно копировать, частично или полностью, в любой форме для образовательных или некоммерческих целей без специального разрешения при условии указания источника. Запросы на получение разрешения на воспроизведение частей документа для перепродажи или в коммерческих целях следует направлять менеджеру Программы содействия развитию системы управления в секторе энергетики (Программы ESMAP) по указанному адресу электронной почты. Программа ESMAP поощряет распространение этого документа и, как правило, дает разрешение незамедлительно. Менеджер Программы ESMAP будет признателен за получение копии или ссылки на публикацию, в которой использован материал на имя Менеджера Программы ESMAP по адресу: Всемирный банк, 1818 H Street NW, Вашингтон, округ Колумбия, США, 20433 esmap@worldbank.org. Все изображения остаются собственностью их источника и не могут быть использованы для каких-либо целей без письменного разрешения источника. Оглавление Рисунки ..................................................................................................................................... ii Таблицы.................................................................................................................................... ii Выражение признательности ................................................................................................. iii Сокращения ............................................................................................................................. iv Краткое содержание ................................................................................................................ 6 1 Потенциал энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики .... 31 1.1 Инвентаризация общественных зданий ......................................................................... 31 1.2 Потенциал энергоэффективности сектора общественных зданий ............................... 33 1.3 Затраты и экономические преимущества энергоэффективной реновации ................ 36 2 Институциональные, законодательные и финансовые основы ....................................... 38 2.1 Институциональная структура .......................................................................................... 38 2.2 Законодательная и регулятивная база в сфере энергетической эффективности ....... 45 2.3 Бюджетирование в секторе общественных зданий ....................................................... 54 2.4 Государственные закупки ................................................................................................. 57 2.5 Финансирование энергетической эффективности в секторе общественных зданий . 58 3 Предложение энергоэффективной продукции и рынок услуг.......................................... 61 3.1 Энергетические услуги, услуги проектирования и строительства зданий ................... 61 3.2 Поставщики энергоэффективного оборудования .......................................................... 63 4 Краткое описание ключевых барьеров к реализации ЭЭ в общественном секторе......... 65 5 Видение 2040 для фонда энергоэффективных общественных зданий ............................ 68 6 Дорожная карта для фонда энергоэффективных общественных зданий ........................ 70 6.1 Перечень рекомендуемых мер ........................................................................................ 73 6.2 Практическая реализация Дорожной карты ................................................................... 89 Приложения ........................................................................................................................... 94 Сноски................................................................................................................................... 113 Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики i Рисунки Рисунок 1.1. Общественные здания в областях КР по распределению населения ................................. 32 Рисунок 1.2. Общественные здания: возраст фонда и текущая степень реновации для повышения энергоэффективности.................................................................................................................................... 32 Рисунок 1.3. Структура собственности общественных зданий в Кыргызской Республике ..................... 33 Рисунок 2.1. Институциональная структура энергоэффективности .......................................................... 39 Рисунок 2.2. Обзор действующих и запланированных нормативных правовых актов (НПА) ................ 48 Рисунок 2.3. Порядок планирования бюджета местными органами власти ........................................... 57 Рисунок 3.1. Цепочка создания стоимости энергетических услуг ............................................................. 61 Рисунок 3.2. Поставщики энергоэффективных материалов и оборудования .......................................... 63 Рисунок 6.1. Дорожная карта повышения энергоэффективности сектора общественных зданий........ 71 Рисунок 6.2. Основные требования и элементы Агентства по управлению общественными зданиями ......................................................................................................................................................................... 91 Рисунок 6.3. Иллюстративная лестница финансирования для проектов в секторе энергоэффективности общественных зданий............................................................................................. 93 Таблицы Таблица 1.1. Перечень интервенций по повышению энергоэффективности .......................................... 34 Таблица 1.2. Применимость передовых энергоэффективных технологий и ВИЭ ................................... 35 Таблица 1.3. Потенциал энергосбережения в общественных зданиях .................................................... 36 Таблица 1.4. Затраты и ожидаемые результаты интервенций, касающихся энергосбережения в общественных зданиях ................................................................................................................................. 36 Таблица 2.1. Ответственность за управление общественных зданий ...................................................... 40 Таблица 2.2. Заинтересованные стороны и их роли .................................................................................. 43 Таблица 2.3. Перечень разработанных и принятых НПА в контексте ЭЭ общественных зданий .......... 51 Таблица 2.4. Требования к энергопотреблению в зданиях (кВтч на м ²) ................................................. 53 Таблица 2.5. Требования к общим коэффициентам теплопроводности конструкций новых зданий ... 54 Таблица 2.6. Сравнение расходов по статьям бюджета ............................................................................ 56 Таблица 3.1. Обзор поставщиков услуг и их производительности ........................................................... 62 Таблица 3.2. Поставщики энергетических услуг: производительность .................................................... 64 Таблица 4.1. Барьеры к реализации мер ЭЭ в общественных зданиях в Кыргызской Республике ....... 65 Таблица 6.1. Перечень рекомендуемых мер .............................................................................................. 73 Таблица 6.2. Как преодолеть основные барьеры к энергоэффективности общественного сектора с помощью КПЭ ................................................................................................................................................ 92 Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики ii Выражение признательности Настоящий отчет был подготовлен под руководством Кристиана Малера (специалист по энергетике Программы ESMAP Всемирного банка) при участии Юн Ву (старший специалист по энергетике отдела Всемирного банка по энергетике в странах Восточной Азии и Тихоокеанского региона), Катрины Хофер (старший специалист по энергетике отдела Всемирного банка по энергетике в странах Европы и Центральной Азии) и Катарины Гасснер (старший экономист по энергетике отдела Всемирного банка по энергетике в странах Европы и Центральной Азии). Райнер Бенке (старший международный консультант по энергоэффективности) и сотрудники кыргызстанской консалтинговой фирмы «Юнисон Групп» (Нурзат Абдырасулова и Дарика Сулайманова) подготовили информацию о рынке в Кыргызской Республике. Выражается отдельная благодарность за финансовую поддержку со стороны Программы содействия развитию системы управления в секторе энергетики (ESMAP) - глобальной программы знаний и технической помощи, администрируемой Всемирным банком. Пожалуйста, посетите www.esmap.org для получения дополнительной информации. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики iii Сокращения АРИС Агентство развития и инвестирования сообществ в Кыргызской Республике НДТ Наилучшая доступная технология СД НДТ Справочная документация по наилучшей доступной технологии (документация по энергоэффективности в зданиях) CAPEX Капитальные расходы КПД Коэффициент полезного действия ЦСТ Централизованная система теплоснабжения ЕЭС Евразийский экономический союз ЕБРР Европейский банк реконструкции и развития ЭЭ Энергоэффективность ВФЭЭ Возобновляемый фонд энергоэффективности КПЭ Контракт на повышение энергоэффективности КЭС Контракт на энергосбережение ERIK Повышение устойчивости к рискам стихийных бедствий в Кыргызстане (Проект Всемирного банка) ЭСК Энергосервисный контракт ЭСКО Энергосервисная компания ЕС Европейский Союз ИПТЭК Инициатива прозрачности топливно-энергетического комплекса ПГ Парниковые газы Госстрой Государственное агентство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства при Правительстве Кыргызской Республики ГОСТ Технические стандарты СНГ ГВтч Гигаватт-час ЖК Жилищный кооператив ТН Тепловой насос ПУТС Проект улучшения теплоснабжения (Всемирный банк) ОВКВ Отопление, вентиляция и кондиционирование воздуха (блок) МФУ Международное финансовое учреждение К Кельвин (единица измерения температуры) Кырг.сом Кыргызский сом (национальная валюта); курс обмена валюты – 1 долл. США = 70 кырг. сомов КПЭф Ключевые показатели эффективности КР Кыргызская Республика кВтч Киловатт-час кВт т/э Киловатт тепловой энергии KyrSEFF Программа финансирования устойчивой энергии в Кыргызстане СИД Светодиод ОМСУ Органы местного самоуправления LRAIC Долгосрочные средние приростные затраты МиВ Мониторинг и верификация МВтч Мегаватт-час NDC Определяемый на национальном уровне вклад (РКИК ООН) НЭХК ОАО «Национальная энергетическая холдинговая компания» НПО Неправительственная организация NZEB Здание с нулевым потреблением энергии ЭиТО Эксплуатация и техническое обслуживание ОАО Открытое акционерное общество АУОЗ Агентство управления общественными зданиями ОРП Отдел реализации проекта ГЧП Государственно-частное партнерство ФЭ Фотоэлектрические панели ВИЭ Возобновляемые источники энергии РКФР Российско-кыргызский фонд развития НС Наблюдательный совет ЦУР Цели в области устойчивого развития (ООН) Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики iv ГВС Горячее водоснабжение для бытовых нужд СНиП Строительные нормы и правила ФУГИ Фонд управления государственным имуществом т.у.т. Тонна условного топлива ТП Техническая помощь TRACE Инструмент быстрой оценки городской энергетики ПГР Проект городского развития Всемирного банка ООН Организация Объединенных Наций ПРООН Программа развития ООН РКИК Рамочная конвенция об изменении климата ООН Вт Ватт В Вольт Тип барьеров ЗРБ Законодательный и регулятивный барьер ИБ Институциональный барьер ББ Бюджетный барьер БП Барьер к потенциалу ФБ Финансовый барьер РБ Рыночный барьер Глоссарий Айыл окмот Местная комиссия по планированию и составлению бюджета кенеш Местный совет (также «Городской Кенеш») Курс обмена валюты: 1 доллар США = 70 кыргызских сомов Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики v Краткое содержание В настоящем документе даются рекомендации по разработке и реализации национальной инвестиционной программы по энергоэффективности (ЭЭ) для общественных зданий в Кыргызской Республике. Документ начинается с оценки потенциала энергоэффективности страны. Затем анализируется институциональная, законодательная и финансовая основы страны. В главах далее представлен обзор рынка поставок и услуг в области энергоэффективности и кратко описаны существующие барьеры на пути внедрения энергоэффективности в общественном секторе. После чего, в двух главах предлагаются: • Видение 2040 для среднесрочных и долгосрочных целевых задач по достижению устойчивого, адаптированного к изменениям климата, безопасного и низкоуглеродного фонда общественных зданий в Кыргызской Республике к 2040 году в контексте достижения Цели ООН в области устойчивого развития и проекта «Концепции по развитию топливно-энергетического комплекса Кыргызской Республики до 2040 года»; и • Дорожная карта и перечень рекомендуемых мер, в котором указаны шаги и сроки, необходимые для: • Совершенствования политической и нормативной базы в области энергоэффективности; • Укрепления потенциала реализации соответствующими учреждениями и отраслевыми заинтересованными сторонами; а также • Расширения национальных инвестиций в области энергоэффективности в стране. Ниже приводится расширенное содержание общего отчета. 1. Потенциал энергоэффективности в секторе общественных зданий Кыргызской Республики Термин «общественные здания» в Кыргызской Республике обозначает здания и сооружения, предназначенные для общественного пользования, в том числа здания для органов власти и административных ведомств. В Строительных нормах и правилах (СНиП) 1 КР 31-04:2001 «Общественные здания и сооружения» 2 перечислены следующие типы общественных зданий: • Здания организаций образования (здания, используемые как помещения для воспитания детей и подготовки кадров); • Научно-исследовательские институты, проектные и общественные организации, и офисы; • Санатории и лечебно-профилактические учреждения; • Объекты физкультурного, спортивного и физкультурно-досугового назначения; • Культурные, образовательные и развлекательные учреждения; • Предприятия торговли, питания и бытового обслуживания населения; • Учреждения транспортного сектора, предназначенные для непосредственного обслуживания населения (вокзалы); • Объекты, обслуживающие население (за исключением промышленных, складских и транспортных зданий и сооружений). 1.1 Инвентаризация общественных зданий В мае 2018 года был проведен анализ фонда общественных зданий в Кыргызстане с целью разработки перечня общественных зданий и определения общего потенциала энергоэффективности Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 6 и соответствующего инвестиционного спроса 3 в секторе. В перечень включены здания, принадлежащие государству, т.е. здания, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и обычно называются «бюджетными учреждениями». Также в перечень включены здания, которые находятся в частной собственности, но имеют социальное значение (школы, детские сады) и соответствующий правовой статус. Согласно результатам анализа, в Кыргызской Республике насчитывается 9 780 общественных зданий. Количество зданий соответствует структуре распределения населения на территории страны: большинство зданий (в основном школы, детские сады и государственные учреждения) расположены в Чуйской области, где проживает 32% населения страны, а наименьшее количество зданий отмечено в Таласской области, где проживает всего лишь 4% населения. По результатам инвентаризации общественных зданий объекты были распределены на три основные категории: • Здания образовательных учреждений (школы, детские сады, высшие учебные заведения и другие образовательные учреждения); • Здания учреждений здравоохранения (больницы, поликлиники 4 и прочие небольшие лечебные учреждения), и • Прочие здания (включая административные здания и здания социальной защиты). Одна треть фонда общественных зданий - это образовательные учреждения, отапливаемая площадь которых составляет 60% от общей площади отапливаемых помещений. Доля отапливаемой площади сектора здравоохранения составляет наименьшую из трех категорий, но с большим количеством небольших зданий. Состояние зданий в среднем считается удовлетворительным. Между тем, около 50% фонда зданий, охваченных в рамках исследования,было построено в период с 1950 по 1980 годы, а значит, срок их эксплуатации превысил 40-60 лет. Причем, только в малой доле из числа этих зданий за последние 15 лет были проведены какие либо ремонты. 1.2. Потенциал энергоэффективности в секторе общественных зданий В Кыргызской Республике общественные здания потребляют примерно 850 ГВтч энергии в год5, что составляет 10% от объема потребления первичной энергии в стране (10% национального потребления энергии и 11% общего потребления угля) и сектор общественных зданий является одним из крупнейших конечных потребителей энергии. Тем не менее, в этом секторе испытывается дефицит энергоснабжения, что приводит к недогреву общественных зданий в зимнее время, когда комфортные условия намного ниже нормы. В настоящее время удельное энергопотребление составляет в среднем 162 кВтч на квадратный метр площади, тогда как спрос - в среднем 250 кВтч на квадратный метр. Приблизительно 70-88% от потребляемой энергии в общественных зданиях расходуется на отопление помещений, при этом в 60% всех общественных зданий для отопления помещений используется электроэнергия. По результатам серии энергетических аудитов, проведенных в школах и больницах, а также ранее подготовленной инвентаризации зданий, при условии реализации выбранных мер по повышению энергоэффективности общий теоретический потенциал энергосбережения составит 50– 60% от общего потребления энергии или 500 ГВтч в год. Для модернизации потребуются инвестиции на сумму 1,085 млрд. долларов США и тогда, весь фонд общественных зданий будет приведен в Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 7 соответствие с требованиями энергетической эффективности класса «B». Согласно законодательству Кыргызской Республики в области энергетической эффективности зданий, класс «В» - это минимальный класс энергетической эффективности. Стандартные и передовые сценарии энергоэффективности Потенциалы энергоэффективности были определены на основе двух сценариев: (i) сценарий стандартной энергоэффективной технологии и (ii) сценарий передовой энергоэффективной технологии. Стандартные энергоэффективные технологии рекомендуются для того, чтобы обеспечить соответствие зданий минимальным требованиям к энергоэффективности (класс В) в Кыргызской Республике. Этот подход следует передовой отечественной практике и подразумевает применение широко распространенных технологий для модернизации зданий по всей стране. Передовые энергоэффективные технологии оценивались по следующим критериям: • Инновационный характер технологии в контексте Кыргызстана и способность обеспечить дополнительную экономию энергии и экономическую эффективность; • Уровень представительства на отечественном рынке через поставщиков и выполненные проекты на местном рынке, а также наличие достаточного местного потенциала для проектирования, установки и эксплуатации оборудования; • Техническая выполнимость и применимость для бюджетных общественных зданий; • Низкий уровень эксплуатационного риска; • Потенциал повышения уровня функциональности, безопасности и значимости здания; • Потенциальная возможность масштабируемости на уровне страны и сектора. Оценка приемлемых технологий В ходе оценки рынка Всемирным банком были определены пять передовых технологий, как наиболее подходящие для общественных зданий в Кыргызстане. Эти технологии могут применяться в 70–80% от всех существующих общественных зданий, в дополнение к стандартным мерам по повышению энергоэффективности: 1. Тепловые насосы для отопления помещений могут заменить электрические котлы и сэкономить до 65% от текущего объема потребления электроэнергии на цели отопления помещений. Тепловые насосы имеют очень высокую экономическую эффективность. 2. Тепловые насосы для горячего водоснабжения (ГВС) могут заменить электрические котлы и сэкономить до 73% от текущего объема потребления электроэнергии для производства горячей воды. Это наиболее экономически эффективная технология водонагревательного оборудования в стране. 3. В системах управления освещением используются датчики дневного света и движения, которые регулируют интенсивность освещения с учетом потребностей в определенных помещениях. Эта технология рекомендуется для применения в общественных зданиях с разной степенью загрузки помещений, таких как крупные административные здания, медицинские или образовательные учреждения. 4. Системы вентиляции с рекуперацией тепла необходимы для обеспечения воздухообмена, снижая потери тепла до 60% за счет контролируемого воздухообмена. 5. Комбинированные фотоэлектрические /аккумуляторные системы для больниц или Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 8 поликлиник для замены резервных дизель-генераторных установок и повышения устойчивости при эксплуатации здания путем обеспечения базового и аварийного энергоснабжения при отключениях электроэнергии. В основном отчете (таблица 1.2) вкратце описаны возможности применения различных передовых энергоэффективных технологий и технологий с использованием ВИЭ. 1.3 Затраты и экономические преимущества энергоэффективной реновации Фонд общественных зданий в Кыргызской Республике насчитывает почти 10 000 зданий, из которых около 5 000 считаются пригодными для реновации 6. Предполагаемый спрос на инвестиции в эти здания составляет 1,085 млрд. долларов США и это обеспечит экономию энергии от 55 до 75%. Здания образовательных учреждений (3350 единиц) составляют наибольшую долю зданий, нуждающихся в реконструкции, как по площади, так и по количеству зданий. Как показано в таблице 1.4 (в основной части Отчета), инвестиционные затраты на весь пакет стандартных и передовых энергоэффективных мер оцениваются в размере от 140 до 190 долларов США на квадратный метр. 7 Учитывая средний срок службы материалов и оборудования пакета энергоэффективной реновации, прогнозируемая экономия энергии может быть достигнута в течение 30 лет. 8 Соотношение вложенных капитальных расходов на энергоэффективную реновацию к прогнозируемой экономии энергии на протяжении всего срока службы составляет 0,05 долл. США за киловатт-час (3,6 сом/кВтч), т.е. на каждый сэкономленный киловатт-час требуется 0,05 долларов США инвестиций, что является хорошим коэффициентом. Расчет экономии затрат на электроэнергию, основанный на долгосрочных средних приростных затратах Кыргызстана (LRAIC) 9, показывает ежегодную экономию приблизительно 69 млн. долларов США для всей инвестиционной программы по общественным зданиям с простым экономическим периодом окупаемости от 11 до 13 лет. Это хороший уровень доходности для проектов модернизации общественных инфраструктурных объектов, и также создает дополнительные экономические выгоды с точки зрения комфорта, функциональности и безопасности здания. 2 Институциональные, законодательные и финансовые рамки 2.1 Институциональная структура Продвижение эффективного использования энергии конечными пользователями не имеет высокого приоритета в Правительстве Кыргызской Республики, особенно в условиях преобладающего внимания секторам производства, передачи и распределения электроэнергии. Ликвидация Министерства энергетики и промышленности в 2015 году (и перераспределение его подконтрольных структур), создание и консолидация Национальной энергетической холдинговой компании (Нацэнергохолдинг) и разделение регулятивного органа на отдельные учреждения еще больше ослабили сектор, в целом, и привели к потере институциональной памяти. К тому же, энергетическая эффективность, выступая в качестве меж-секторального (сквозного) вопроса, требует эффективного межведомственного взаимодействия и сотрудничества. Однако за кыргызстанский сектор общественных зданий ответственны разные ведомства с разной функциональной нагрузкой, что препятствует применению более согласованного подхода к более Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 9 эффективной эксплуатации зданий и повышению показателей энергетической эффективности. Более того, обмен информацией и адаптация эффективной ежедневной работы сопровождаются недостаточной коммуникацией, слабым уровнем управления документооборотом, данными, слабым уровнем обеспечения соответствия нормам и иными вопросами. Государственные ведомства, ответственные за вопросы энергетической эффективности Ответственность за политику в сфере энергетики и энергетической эффективности разделена между двумя государственными органами. Государственный комитет промышленности, энергетики и недропользования (Государственный комитет по энергетике) несет ответственность за управление энергетической эффективностью наряду с энергосбережением и развитием альтернативных источников энергии. В положении Государственного комитета по энергетике 10 предусматривается широкий ряд функций, связанных с политикой энергетической эффективности, регулированием и контролем. Государственное агентство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Госстрой) 11 ответственно за реализацию политики энергосбережения и энергетической эффективности в секторах строительства и зданий. Ведомства при Госстрое – это самостоятельные организации, чья деятельность координируется Госстроем. Также Государственная инспекция по экологической и технической безопасности - третий государственный орган, напрямую вовлеченный в реализацию политики энергосбережения и энергетической эффективности общественных зданий. В функции инспекции входит подтверждение технической безопасности систем отопления общественных зданий и наличие энергетических паспортов 12 зданий. Инспекция также ответственна за выдачу энергетических паспортов на общественные здания. Право собственности и техническое обслуживание общественных зданий Общее управление общественными зданиями входит в ответственность соответствующего отраслевого министерства (здравоохранения, образования и т.д.), а ответственность за функционирование зданий, как правило, совместная ответственность центральных и местных органов власти. Технические инспекции, в том числе энергетические, проводятся центральным правительством через Государственную инспекцию по экологической и технической безопасности. Недавние изменения и взгляд на институциональную структуру В ответ на требования заинтересованных сторон в сфере энергетической эффективности, в декабре 2017 года была проведена встреча, посвященная созданию Координационного совета по энергетической эффективности (Координационный совет) под председательством Государственного комитета по энергетике. В настоящее время ведется работа по определению состава Координационного совета, формирования его структуры и механизмов сотрудничества и направлений деятельности. 13 Примером хорошо функционирующего координационного совета является Наблюдательный совет Инициативы прозрачности топливно-энергетического комплекса (НС ИПТЭК), существовавший в период с 2010 по 2015 годы при Министерстве энергетики и промышленности Кыргызской Республики (см. Вставку 1 в основной части отчета). Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 10 Иные заинтересованные стороны Учитывая проблему изменения климата, сбережение энергии приобретает все большую важность в повестке дня Правительства Кыргызской Республики и в программах, реализуемых международными финансовыми учреждениями и частным сектором. После вступления в силу в 2012 году нового законодательства, регулирующего вопросы энергетической эффективности зданий и улучшения инвестиционного климата в указанном секторе, в 2013 году количество проектов по повышению энергетической эффективности в стране увеличилось, равно как и количество заинтересованных лиц из частного сектора, общественных организаций и научной среды. Одним из ключевых партнеров в сфере обеспечения / повышения энергетической эффективности является Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), который в течение многих лет оказывает поддержку Правительству Кыргызской Республики в разработке и совершенствовании законодательства, регулирующего вопросы энергетической эффективности зданий. С 2009 года, при технико-консультационной поддержке Госстроя, были разработан и принят Закон «Об энергетической эффективности зданий», а также ряд подзаконных актов и технических документов. В дополнение, Правительство Кыргызской Республики предпринимало активные попытки повысить потенциал государственных ведомств и специалистов в строительной отрасли. В Таблице 2.2 (Глава 2) представлена краткая информация о ключевых организациях, заинтересованных в вопросах повышения энергетической эффективности в Кыргызской Республике, включая их роли и ограничения. 2.2 Законодательная и регулятивная база в сфере энергетической эффективности В данном разделе рассматривается законодательная и регулятивная база по следующим трем направлениям: • Программы обеспечения / повышению энергетической эффективности, • Законодательство в сфере энергетической эффективности, и • Технические регламенты, нормы и стандарты, применимые к зданиям. Программы обеспечения / повышения энергетической эффективности Поскольку сфера энергетической эффективности является межотраслевой (сквозной), на нее оказывают воздействие различные государственные программы. Вопросы энергетической эффективности также затрагиваются в различных планах, концепциях и стратегиях, которые подробно описаны в Главе 2 (Раздел 2.2) основного отчета. В частности, в 2015 году Министерство энергетики и промышленности разработало и приняло Программу Правительства Кыргызской Республики по энергосбережению и планированию политики энергоэффективности на 2015 – 2017 гг. 14 в рамках Программы по устойчивой энергетике в Центральной Азии (CASEP) 15 и при консультационной поддержке Европейского Союза. В программе были определены основные приоритеты развития энергетической эффективности и общие целевые показатели для всей экономики страны. Такие показатели включали: • обеспечение объема сбереженной энергии до 2,23 млн. т.у.т. к 2017 году; • обеспечение в 2020 году объема сбереженной энергии 4,1 млн. т.у.т. через стимулирование разработки и использования энергоэффективных технических средств, технологий и материалов при производстве, передаче и потреблении энергии и газа; Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 11 • сокращение показателей энергоемкости на 30% и ежегодного электропотребления до 5%, с доведением объемов сбереженной энергии до 8 млн. т.у.т., через структурную перестройку экономики за период 2015-2025 годы; • улучшение экологической ситуации в республике за счет сокращения к 2020 году выбросов парниковых газов в СO 2 эквиваленте в объеме до 20%, в соответствии с принятыми обязательствами Кыргызской Республики в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). 16 В Программе отмечается важность механизма реинвестирования бюджетных средств, сэкономленных бюджетными организациями в результате реализации мероприятий по энергосбережению. Однако документ не содержит каких-либо дальнейших целевых показателей энергетической эффективности в разбивке по секторам (промышленность, здания, транспорт), равно как и не определяет инструменты или средства, требуемые для реализации Программы и достижения установленных целей. В контексте Программы, Правительство Кыргызской Республики разработало ряд указаний, 17 в частности, обеспечить достижение энергосбережения посредством сокращения потерь электроэнергии или поставок. Срок действия программы завершился в 2017 году, но официальной информации о результатах ее реализации не имеется, равно как и не ясно, были ли достигнуты поставленные цели. Как показывает опыт, мониторинг реализации программы и отчеты о реализации, как правило, не проводятся по причине отсутствия конкретных целей, методологий и потенциала. На практике выполнение незавершенных мероприятий зачастую переносится на последующие программы. Дополнительные программы по энергосбережению, разработанные для государственных или местных администраций, или иных отраслевых учреждений или заинтересованных сторон, отсутствуют, за двумя исключениями: • Муниципальные планы повышения энергетической эффективности в городах Токтогул, Сулюкта и Балыкчы, подготовленные в 2015 году в рамках проекта Всемирного банка по городскому развитию. • Программа финансирования устойчивой энергии в Кыргызстане (KyrSEFF), 18 которая внесла вклад в размере 4% 19 в общий объем запланированного к 2017 году энергосбережения. В настоящее время разрабатывается новая Концепция развития топливно-экономического комплекса Кыргызской Республики до 2040 года, в которой предусматривается стратегия с более широким объемом задач и конкретными целевыми показателями для долгосрочного периода. Действующий проект концепции предусматривает повышение энергетической эффективности за счет концентрации усилий на аспект предложения (выработка, передача и распределение), т.е. сооружения, управляемые энергокомпаниями. Аспект спроса, включая энергетическую эффективность общественных зданий, недостаточно развит и определен как «точка входа» для анализа и рекомендаций, содержащихся в настоящей дорожной карте. На Рисунке ES-1 представлена структура действующих и планируемых к разработке нормативных правовых актов (НПА). Так, действует несколько основных НПА (выделены голубым цветом), а несколько НПА находятся в разработке (выделено серым цветом). Согласно текущим инициативам Правительства планируется разработка еще ряда НПА (выделено оранжевым цветом). Рекомендации касательно дальнейших спецификаций и НПА представлены в Главах 4 и 5. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 12 Рисунок ES-1. Обзор действующих и планируемых к разработке нормативных правовых актов (НПА) Условные Голубой цвет = Серый цвет = НПА, разрабатываемые в Оранжевый цвет = НПА, планируемые к обозначения: действующие НПА настоящее время разработке Политика энергосбережений и Целевые показатели Отраслевые планы / планирование политики энергосбережения в программы по энергоэффективности разбивке по отраслям энергосбережению Закон об Закон об энергетической энергосбережении эффективности зданий Положение о квалификационной Положение о квалификационной сертификации аудиторов сертификации специалистов Положение о надзоре и контроле Положение о мониторинге эффективного использования качества работы топливных материалов Система НПА Положение об учете и информации Положения о государственных + методология расчета суммы / реестрах сертификатов, отчетов и объема энергоресурсов специалистов Положение об энергетической сертификации Положение об энергетическом аудите (отрасль) Положение о периодическом мониторинге (технических Положение о государственной систем) экспертизе Требования энергетической в Законе о государственных эффективности к продукции закупках Положение о государственной поддержке Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 13 Законодательство в сфере энергетической эффективности Основу законодательства Кыргызской Республики в сфере энергетической эффективности составляют два закона - Закон «Об энергосбережении» (1998) и Закон «Об энергетической эффективности зданий» (2011), а также вторичное законодательство как, например, постановления Правительства, технические нормы и регламенты. При этом необходимо отметить, что поскольку энергетическая эффективность является сквозным вопросом, на законодательство в сфере энергетической эффективности влияют и иные законы, многие из которых устарели или же не реализуются эффективным образом. Среди таких наиболее важных законов значатся: • Закон «Об энергетике» (1996); • Закон «Об электроэнергии» (1996); • Закон «О возобновляемых источниках энергии» (2008); • Закон «О нефти и газе» (2004). Закон об энергосбережении Закон «Об энергосбережении» 20 предусматривает следующие ключевые аспекты общей политики энергосбережения страны: • создание экономической и регулятивной основы энергосбережения и энергетической эффективности; • разработка государственных программ и проектов по энергосбережению, энергетической эффективности и возобновляемым источникам энергии; • проведение мероприятий по повышению осведомленности и направленные на развитие потенциала в реализации энергосберегающей деятельности; • разработка и запуск баз данных для выработки и использовании энергоресурсов; • осуществление международного сотрудничества в целях содействия эффективному использованию энергоресурсами. Закон был принят в 1998 году и с тех пор существенно не менялся. В законе предусматриваются механизмы, регулирующие нормы и процедуры, которые до настоящего времени остаются неразработанными, к примеру: • правила и процедуры, регулирующие энергетическую эффективность проектов развития отраслей экономики (статья 10) и • создание фонда энергосбережения и энергетической техники (статья 20). В соответствии с соглашением о технической помощи между Государственным комитетом по энергетике и ЕБРР, в октябре 2017 года были разработаны дополнения и изменения в Закон об энергосбережении, направленные на приведение норм закона в соответствие с недавно принятым Законом об энергетической эффективности зданий. Законопроект будет проходить обширный процесс согласования различными министерствами и ведомствами, а также будет вынесен на общественные слушания до его одобрения Парламентом. Процесс согласования и проведения общественных слушаний планируется на 2019 год. Закон об энергетической эффективности зданий Закон «Об энергетической эффективности зданий» 21 регулирует энергетическую эффективность зданий в Кыргызской Республике на стадиях проектирования и строительства (новых зданий) и на стадии проведения капитального ремонта (существующих зданий). Закон был разработан в 2011 году Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 14 при поддержке Европейского банка реконструкции и развития. На момент его принятия закон представлял собой уникальный нормативный правовой акт, разработанный с учетом успешной практики продвижения энергетической эффективности в странах Европейского союза, адаптированный к условиям и регулятивной базе Кыргызской Республики. Закон был один из первых законов в Центральной Азии, в котором специализированные требования постсоветского периода в виде технических регламентов и стандартов были заменены на рыночные механизмы управления энергетической эффективностью. Закон также внедрил обязательную классификацию энергетической эффективности зданий, предусматривающую минимальные требования и применяющуюся на стадиях проектирования и строительства новых зданий и при энергетической реновации существующих зданий. Каждый класс энергетической эффективности 22 здания устанавливается посредством энергетического сертификата здания, в котором указывается информация о текущем исходном энергопотреблении и энергетической эффективности, что позволяет собственнику здания определить, какие меры реализовать в здании, а также запланировать будущие сбережения. Закон дополняется подзаконными актами и техническими документами. В настоящее время предпринимаются усилия по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. 23 Постановление о рациональном использовании энергии Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении лимита потребления тепловой, электрической энергии, природного газа, воды и приема стоков на 2005 – 2006 годы для бюджетных организаций и мерах по рациональному использованию средств, выделяемых бюджетным организациям на оплату коммунальных услуг» 24 от 2 июня 2005 года напрямую связано с вопросом рационального использования энергии. В соответствии с указанным постановлением, Правительство Кыргызской Республики на ежегодной основе определяет лимиты потребления энергии по областям, а также ответственные ведомства. 25 В результате, многие эксплуатанты общественных зданий, выполняя постановление Правительства, сокращают энергопотребление, через понижение расхода энергоресурсов и снижение комфорта, ниже стандартного уровня, (как, например, температура воздуха в помещении, освещенность). Как правило, Правительство постановляет сократить энергопотребление в физическом выражении (к примеру, объем электроэнергии в кВтч или объем топлива в тоннах) или в денежном выражении (сокращение бюджета на энергопотребление в сомах) и зачастую вынуждает эксплуатантов здания переключаться на более дешевые виды энергии (к примеру, уголь) для поддержания определенного уровня тепла. В Таблице 2.3 (в основной части отчета) перечислены иные нормативные правовые акты, применимые к вопросу ЭЭ общественных зданий в стране. Энергетическая сертификация и энергетические паспорта Цель энергетического паспорта, предусмотренного в постановлении Правительства Кыргызской Республики № 255 (см. предыдущий раздел) – ограничить потребление энергии общественными зданиями. Цель энергетического паспорта общественного здания – собрать данные о здании у муниципалитетов и энергетических компаний для определения спроса на энергию и лимитов энергопотребления. Энергетические паспорта представляют собой основу для установления лимитов потребления энергетических ресурсов общественными учреждениями. Они не предназначены для мониторинга или повышения энергетической эффективности здания. Паспорт представляет собой таблицу данных о ресурсных затратах и не содержит фактических данных об энергетических характеристиках здания и его технических систем. Паспорт составляется самим учреждением, иногда Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 15 с помощью специалистов местных энергокомпаний. Государственная инспекция по экологической и технической безопасности должна проверить точность содержания паспорта, однако, в силу нехватки кадров и недостаточного мониторинга, уровень надежность данных паспортов низкий. С другой стороны, энергетические сертификаты 26 выдаются при строительстве новых зданий и их энергетической реновации. Закон «Об энергетической эффективности зданий» обязывает эксплуатантов общественных зданий готовить энергетические паспорта на общественные здания и котлы, а также устанавливает условия и порядок контроля. В отсутствие сертифицированных специалистов в сфере энергетической сертификации здания (см. Главу 4) на сегодняшний день добровольную сертификацию прошло лишь небольшое количество новых зданий или зданий, подлежавших реновации. После проведения энергетической реновации здание должно соответствовать требованиям энергетического сертификата класса «B» в соответствии с типом, функцией и местом расположения здания в климатической зоне (см. Таблицу 2.4). Несмотря на то, что энергетическая сертификация предусмотрена в законодательстве, ответственный государственный орган за проведение энергетической сертификации и контроля ее прохождения, не назначен, а круг сертифицированных специалистов еще не сформирован. Технические регламенты, нормативы и стандарты зданий Закон «Об энергетической эффективности зданий» предполагает применение минимальных норм энергоэффективности к зданиям, означая, что структуры и элементы новых и отремонтированных зданий 27 должны соответствовать минимальным требованиям теплопроводности. Такие стандарты и требования заложены в СНиПах (строительные нормы и правила), ранее применявшиеся в советский период для регулирования строительства зданий. Многие СНиПы устарели и отмечается срочная необходимость в их обновлении в целях отражения наилучшей практики использования энергоэффективных технологий и материалов в проектировании и строительстве зданий, а также обновления требований Евразийского экономического союза, к которому в 2015 году присоединился Кыргызстан. Некоторые сферы такие как, возобновляемые источники энергии, интегрированные в здание, не затрагиваются СНиПами. В виду недостаточного институционального потенциала, попытки по реформированию, технические стандарты строительства и оборудования ограничены, что приводит к частичному применению СНиПов и технических норм. Более того, наблюдается большой разрыв между уровнем исполнения и политикой, поскольку проектные и строительные организации в своей работе основываются на действующую техническую документацию, которая устарела с точки зрения соответствия политике и рынку. Также, в целях соблюдения установленных требований, подрядчики и проектные институты, как правило, применяют все нормы / стандарты, что приводит к излишним затратам на проведение энергетической реновации. 2.3 Бюджетирование в секторе общественных зданий Операционные расходы Операционные расходы (включая стоимость электроэнергии) в секторе общественных зданий покрываются преимущественно из республиканского бюджета, но бюджетные средства выделяются через различные муниципалитеты и областные государственные администрации в зависимости от того, кто несет ответственность за эксплуатацию здания. 28 Финансирование из местного бюджета осуществляется за счет местных налогов. По причине низкого уровня экономического развития Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 16 регионов страны, большая часть областей и муниципалитетов получают существенные субсидии из республиканского бюджета. Средства на содержание и эксплуатацию зданий распределяются согласно классификации бюджета и предназначаются для выполнения основной функции государственных услуг (образование, здравоохранение, администрация и т.д.) Муниципалитеты могут выделять средства в зависимости от спроса и наличия. Сокращение расходов в одном секторе (как, например, счета за энергопотребление) не приводит к сокращению бюджетных отчислений. Тем не менее, сохранение сэкономленных средств не представляется возможным, что создает препятствия к повышению инвестирования муниципалитетами в обеспечение энергоэффективности. Финансирование энергоснабжения общественных зданий подлежит ежегодной корректировке с учетом потребления энергоресурсов (уголь, электроэнергия и т.д.) за предыдущий год и согласованию на последующий отопительный сезон. 29 Существующая структура финансирования операционных расходов чрезвычайно бюрократична и может приводить к задержкам в выплатах (и, как следствие, к недостаточной ликвидности) со стороны муниципалитетов. Такое положение дел увеличивает муниципальную задолженность энергопредприятиям и, в итоге, приводит к отключению электроэнергии. 30 Несмотря на действующий эффективный порядок планирования местных бюджетов, существует несколько факторов, ограничивающих развитие качественных энергетических бюджетов общественных зданий, таких как: • неполные или отсутствующие данные, позволяющие подтвердить фактический спрос и потребление электроэнергии, как, например, энергетические «паспорта», технические паспорта энергетического оборудования; • неподача руководством государственных организаций проектов бюджета, содержащих точные прогнозные данные, на рассмотрение местным советом (Городского кенеша или Кенеша) и • не рассмотрение Кенешем проектов бюджета расходов на техобслуживание зданий. Эксплуатанты общественных зданий и ответственные управления или отделы в местных государственных администрациях зачастую не могут определить реальный спрос на энергию и соответствующие расходы на следующий отопительный сезон. В результате, бюджет расходов на энергоснабжение составляется только примерный. Портал «открытый бюджет» Министерства финансов публикует данные о бюджете и расходах каждого ведомства по бюджетным категориям.31 32 Согласно анализу данных расходы на здания и коммунальные услуги составляют 1,43% республиканского бюджета и 3,25% местного бюджета. Формирование местного бюджета Процессы предложения и утверждения республиканского и местных бюджетов проводятся публично во время открытых заседаний Кенеша (местный совет) и общественных слушаний. Данные процессы подробно описываются в основной части отчета. 2.4 Государственные закупки Эффективная система государственных закупок может внести вклад в повышении энергетической эффективности посредством методологий, учитывающих потенциальное энергопотребление и связанные с потреблением затраты на закупку оборудования и услуг. Все бюджетные организации Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 17 закупают товары и/или консалтинговые услуги в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О государственных закупках», принятым в апреле 2015 года. 33 Тендер проводится через официальный веб-портал по государственным закупкам 34 в соответствии с различными методами закупок для определения цены и качества. Тендерная комиссия, организация, аналогичная комиссии по планированию и бюджету, чья деятельность сосредоточена на проведении тендеров и государственных закупок, обеспечивает надлежащий процесс проведения тендера и соответствие поданных предложений условиям технических спецификаций. Закупающие организации разрабатывают план закупок с учетом запросов эксплуатантов общественных зданий (детсады, школы и больницы). В плане содержится информация о предмете государственных закупок, его качестве и ожидаемых цен, а также сроки закупок. Закон не устанавливает обязательных к исполнению требований энергетической эффективности к закупаемым товарам, однако закупающая организация может дополнить тендерные спецификации такими требованиями. В большинстве тендеров победителем становится участник, предложивший наименьшую цену, другими словами ограничительный характер правила закупок «благоволит» закупкам по наименьшей цене и не отражает все затраты, связанные с правом собственности (т.е. затраты за весь срок эксплуатации). Заказчик обязан указать в тендерной документации критерий наиболее экономически выгодного предложения, а также подкритерии оценки, исходя из характера и цели предмета закупок. Действующее законодательство в сфере государственных закупок не учитывает критерии сокращения расходов на эксплуатацию здания или же энергопотребления. Что касается энергетической эффективности, можно было бы предусмотреть критерий наименьшей стоимости за весь срок службы, однако такая концепция остается теорией, поскольку (i) оценка затрат и выгод за весь срок эксплуатации не проводится, (ii) потенциал определения инвестиционного проекта для внедрения ЭЭ - слабый и (iii) для целей оценки не проводится детального анализа. Как следствие, наименьшая первоначальная цена остается решающим критерием при проведении тендера (конкурса). Еще одна трудность в продвижении энергетической эффективности посредством закупок заключается в том, что бюджеты в государственном секторе подаются и утверждаются ежегодно, а не на более продолжительный срок (к примеру, пять лет), что затрудняет планирование модернизации объектов на несколько лет вперед и, в целом, препятствует заключению договоров на несколько лет. Бюджет на один год – слишком короткий срок для корректировки приоритетов расходования бюджетных средств, что особенно проблематично для заключения договоров на повышение энергетической эффективности (КПЭ), поскольку для заключения таких договоров требуется энергосбережение в течение нескольких лет прежде, чем инвестиции окупятся. Бюджетирование на несколько лет могло бы обеспечить согласованность обязательств Правительства со среднесрочным фискальным планом, а также позволило бы установить более эффективную связь между политикой, планированием и бюджетированием. 2.5 Финансирование мер по обеспечению / повышению энергетической эффективности в секторе общественных зданий Поскольку потенциальный положительный макроэкономический эффект энергетической эффективности не очень хорошо известен в Кыргызской Республике, финансовые ресурсы выделяются на крупномасштабную энергетическую реновацию в секторе общественных зданий в недостаточном объеме. Средства, выделяемые на реновацию зданий, как правило, не покрывают Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 18 средства, требуемые для реализации мер, направленных на повышение энергетической эффективности, а большая часть программ реновации ограничивается лишь заменой окон, освещения и систем отопления. Эксплуатанты зданий могут использовать для реновации зданий различные источники финансирования как, например, муниципальные или областные бюджеты, средства республиканского бюджета (частично через Агентство по развитию и инвестициям в сообщество, АРИС). По просьбе местных органов власти, школы могут обращаться в Министерство финансов за получением «стимулирующих» грантов. 35 Такие грантовые средства выделяются из республиканского бюджета путем проведения конкурса и требуется софинансирование из местного бюджета. Средства могут также выделяться из районных фондов развития, формируемых за счет 2% доли общего налога, оплачиваемого горнодобывающими компаниями в стране. 36 Обычно денежные средства выделяются на срочный ремонт здания, и в большинстве случаев средства выделяются на нужды социальных объектов через администрацию села или района. Правительство Кыргызской Республики также реализует программу «Безопасные школы и дошкольные образовательные учреждения», направленную на строительство или повторное строительство свыше 2 000 школ и детсадов в 2015- 2024 годы, 37 при этом общая стоимость программы составляет почти 50 млрд. сомов. С помощью донорских агентств Правительство Кыргызской Республики запустило проекты по ЭЭ, реализуемые за счет грантовых средств или бюджетных средств. Данные проекты, в целом, продемонстрировали высокие уровни энергосбережения и разумные сроки погашения. В дополнение, такие проекты генерируют существенные сопутствующие выгоды, включая модернизацию зданий, повышенный комфорт и повышенную осведомленность. Однако, основной урок, извлеченный из таких проектов, указывает на очень ограниченную репликацию донорских пилотных программ и грантового финансирования без существенных инвестиций, недостаточно устойчивый, подлежащий масштабированию механизм финансирования и ограниченное участие частного сектора. В то же время инвестиции в энергетическую эффективность крупных общественных зданий или же пакет инвестиционных проектов могли бы сгенерировать поток денежных средств за счет сэкономленных расходов, которые могли бы быть потрачены на покрытие первоначальных инвестиционных издержек. В различных странах реализован ряд вариантов устойчивого финансирования и реализации для улучшения расходования бюджетных средств и / или более эффективного перехода к коммерческому финансированию проектов по ЭЭ в государственном секторе за счет привлечения частного сектора. Но в Кыргызской Республике в настоящее время нет финансовых продуктов, направленных на реабилитацию ЭЭ в секторе общественных зданий, которые бы предлагали коммерческие банки. Ряд указанных препятствий ограничивает осуществимость коммерческого финансирования в секторе. Среди таких препятствий можно отметить следующие: • Общественные здания не генерируют доход; • Общественные здания находятся в государственной собственности и не могут использоваться в качестве предмета залога; • Что касается любой работы или услуги, касающейся общественного здания, менеджеры здания должны получить разрешения в различных отраслевых министерствах (Министерство образования, Министерство здравоохранения и т.д.); • Правила бюджетированияне позволяют государственным органам удерживать сэкономленные за счет энергосбережения средства, и Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 19 • Альтернативные обязательства по повышению исполнения обязательств государственными заемщиками 38 в рамках кредитных договоров (такие как, поручительство, гарантия или штрафы за просрочку платежей) считаются по мнению коммерческих банков сложными процедурами и , как правило, не практикуются. 3 Предложение энергоэффективной продукции и рынок услуг Частный сектор – это важный элемент в развитии рынка энергоэффективной продукции и услуг, а также постепенного масштабирования энергоэффективности в секторе общественных зданий. Рынок услуг по энергоэффективности в Кыргызской Республике находится на ранней стадии развития и на текущий день ориентирован на оказание услуг и поставку оборудования для подготовки и реализации проектов, например, в области энергетического аудита, строительных услуг или проектов для поставщиков энергоэффективного оборудования. Из-за отсутствия норм и критериев показателей качества, качество и цены на различные технологии и предлагаемые услуги колеблются. Кроме того, несмотря на то, что по всей стране есть спрос на технологии и услуги, большинство компаний расположены в городах Бишкек и Ош, что ограничивает доступ местных сообществ. Как показано на рис. 3.1, цепочка создания стоимости энергетических услуг включает широкий ряд мероприятий. Рисунок ES-2*. Цепочка создания стоимости энергетических услуг Проектно- Эксплуатация и Энергоау Приобретение Установка и Финансиро Управление Энергия конструкторск техническое дит оборудования запуск вание объектом как услуга ие услуги обслуживание Существует множество различных типов поставщиков энергетических услуг, которые поставляют отдельные элементы цепочки стоимости или все элементы в комплексе. Таких поставщиков обычно называют энергосервисными компаниями (ЭСКО). ЭСКО, как правило, выполняют эти услуги, используя основанный на производительности подход, известный как заключение контракта на повышение энергоэффективности или КПЭ. Основные характеристики КПЭ, предлагаемые ЭСКО, следующие: • ЭСКО оказывает обширный пакет услуг, включающий большинство элементов цепочки создания стоимости энергетических услуг или все ее элементы, или же организует оказание этих услуг. • Услуги предлагаются с использованием бизнес-моделей и моделей финансирования, в рамках которых заказчики, по сути, оплачивают энергетические услуги за счет достигнутой экономии затрат на энергию. • Оплата ЭСКО зависит от достижения гарантированных результатов. • Большую часть проектных рисков берет на себя ЭСКО. 3.1 Энергетические услуги, услуги проектирования и строительства зданий С 2013 года и в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О лицензировании» 39 проектирование и аудит общественных зданий, а также строительно-монтажные работы подлежат обязательному лицензированию поставщиков услуг. Это означает, что проектировщики зданий, сейсмологи, инженеры и т. д. должны получить сертификат, подтверждающий их квалификацию, выданный государственными органами КР. Тем не менее, несмотря на то, что в строительном секторе Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 20 Кыргызстана насчитывается около 70 экспертов в области технологий энергоэффективности и ОВКВ (отопления, вентиляции и кондиционирования воздуха), в стране все же отмечается дефицит специалистов по энергоэффективности зданий. В то время как существуют нормативные требования к сертификации энергоэффективности зданий и мониторинга оборудования, отсутствие утвержденной квалификационной сертификации Госстроя означает, что специалисты официально еще не прошли обучение. Энергоаудит не регулируется, и эта услуга не входит в перечень услуг, подлежащих обязательному лицензированию. Одним из источников этой проблемы является отсутствие института, отвечающего за стандартизацию. Строительный сектор относительно хорошо развит и организован. В Кыргызской Республике зарегистрировано свыше 700 строительных компаний и их максимальная концентрация наблюдается в Бишкеке. В то время как многие строительные компании работают на рынке энергоэффективных технологий, лишь в нескольких компаниях работает хорошо обученные специалисты, которые могут использовать теплоизоляционные материалы (например, минераловатный утеплитель) или энергоэффективные окна. Строительные компании классифицируются по их способности выполнять работы определенной степени сложности. 40 Для получения лицензии компания должна предоставить следующую информацию: • Информация о государственной регистрации предприятия, налоговых платежах и страховых взносах; • Общая информация об организации, такая как квалификация ее руководителей, специалистов и рабочих, а также информация о ее технической базе; и • Описание процедур обеспечения контроля качества и безопасности производства, действующих на предприятии. Юридическое лицо должно иметь как минимум одного специалиста с соответствующим сертификатом для каждого вида деятельности, на которую подана лицензионная заявка. Лицензии выдаются без ограничения срока и территории действия. В 2015 году Государственный комитет по строительству Кыргызской Республики выступил с инициативой по электронному лицензированию 41 с целью снижения затрат для заявителей и бюджетных расходов на приобретение бланков и подачу заявлений. Следует отметить, что ведущие строительные организации, занимающиеся строительством комплексных зданий, обычно не заинтересованы в строительстве бюджетных общественных зданий. Вместо этого они сосредоточены на строительстве объектов с короткими сроками окупаемости. Компании, которые конкурируют за выполнение работ в бюджетных общественных зданиях, часто создаются только с целью участия в государственных конкурсных торгах, и их качество работы часто неудовлетворительное. В таблице 3.1 (Глава 3) представлен краткий обзор участников рынка, включая их соответствующие уровни производительности. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 21 3.2 Поставщики энергоэффективного оборудования Рынок энергоэффективных материалов и оборудования в Кыргызской Республике относительно хорошо развит. Однако большая часть энергоэффективных материалов и оборудования импортируется. На рынке работают незначительное число производителей энергоэффективных материалов. В соответствии с требованиями Евразийского экономического союза и Закона о техническом регламенте «Безопасность строительных материалов, изделий и конструкций», энергоэффективное оборудование освобождается от обязательной оценки соответствия. Это означает, что нет никаких требований к показателям энергоэффективности импортируемого оборудования, которые могли бы предотвратить импорт технологий с низкой энергоэффективностью. Аналогичным образом, оборудование, классифицируемое как оборудование для использования «возобновляемых источников энергии» (ВИЭ), освобождается от таможенных пошлин в соответствии с Законом «О возобновляемых источниках энергии» (с 2008 года). Между тем, определение технологии ВИЭ недостаточно четко выражено. Опрос поставщиков технологий показал, что различные виды оборудования интерпретируются по-разному, причем более передовые технологии отопления (например, тепловые насосы) не освобождаются от уплаты импортных пошлин. Большинство компаний расположены в Бишкеке, в г. Ош, а также в областных центрах. Компании в областных центрах обычно закупают оборудование через дилеров в Бишкеке. Некоторые передовые технологии (тепловые насосы, солнечные системы) доступны для продажи только в Бишкеке. Рынок пластиковых окон наиболее развит из рынка всех энергосберегающих технологий: около 1000 компаний поставляют, производят или устанавливают окна в Кыргызской Республике. Серьезной проблемой для производства окон, отопительных котлов и теплоизоляционных материалов является отсутствие отечественной лаборатории для сертификации теплового коэффициента окон (U-значения). По этой причине, отечественный производитель вынужден прибегать к услугам зарубежных лабораторий, но так как это затратный процесс и зачастую не приемлем для малых производителей, в конечном итоге, лишь избранные производители могут пройти сертификацию и получить сертификаты энергоэффективности на свою продукцию. 4 Краткое описание ключевых барьеров к реализации энергоэффективных мер в общественном секторе Международный опыт показывает, что основные барьеры к реализации энергоэффективных мер в общественном секторе классифицируются следующим образом: • Законодательные и регулятивные барьеры (ЗРБ) • Институциональные барьеры (ИБ) • Бюджетные барьеры (ББ) • Барьеры, связанные с потенциалом (ПБ) • Финансовые барьеры (ФБ) • Рыночные барьеры (РБ) На основе этой классификации в таблице 4.1 (в Главе 4) содержится развернутое описание основных препятствий к внедрению ЭЭ в общественном секторе в Кыргызской Республике. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 22 5. «Видение 2040» для фонда энергоэффективных общественных зданий Правительство Кыргызской Республики взяло на себя обязательства по достижению Целей ООН в области устойчивого развития (ЦУР). ЦУР-7 заключается в том, чтобы «обеспечить всеобщий доступ к недорогим, надежным, устойчивым и современным источникам энергии» к 2030 году, в частности, путем значительного увеличения доли возобновляемых источников энергии, удвоения темпов повышения энергоэффективности, расширения международного сотрудничества для облегчения доступа к исследованиям и технологиям в области чистой энергии, продвижения чистых энергетических технологий и инвестиций в повышение энергоэффективности, а также расширения инфраструктуры и модернизации технологий для оказания современных и устойчивых энергетических услуг. 42 В декабре 2015 года Кыргызская Республика представила свой Определяемый на национальном уровне вклад (ОНУВ) в Рамочную конвенцию ООН об изменении климата (РКИК ООН), которая предусматривает снижение уровня выбросов парниковых газов (ПГ) в рамках текущей деятельности в диапазоне от 11,5 до 13,75% к 2030 году и от 12,7 до 15,7% к 2050 году. Общие цели развития экономики и энергетики Кыргызской Республики, такие как цели в области энергоэффективности и возобновляемых источников энергии, не сформулированы должным образом. Таким образом, важно разработать концепцию сектора энергоэффективных общественных зданий и определить конкретные цели для ее реализации. Следующие ключевые цели энергетической политики обозначены Правительством Кыргызской Республики в соответствии с проектом «Концепции развития топливно-энергетического сектора Кыргызской Республики до 2040 года». Несмотря на то, что эти приоритеты в области энергетической политики являются отправной точкой для более активных действий в области энергоэффективности, главная задача заключается в том, чтобы вопрос энергоэффективности общественных зданий стал приоритетной задачей для соответствующих институтов Правительства. В данном отчете предлагается следующий перечень «Видения 2040» для среднесрочных и долгосрочных целей для устойчивого, адаптированного к изменению климата, безопасного и низкоуглеродного фонда общественных зданий в Кыргызской Республике к 2040 году. Среднесрочные цели до 2030 года предназначены для создания благоприятной политики и нормативно-правовой базы, а также для развития и укрепления институционального потенциала, чтобы обеспечить основу для расширения инвестиций в сектор. Среднесрочные цели (до 2030 года)  Установить и достичь цели по сокращению годового потребления энергии в секторе общественных зданий как минимум на 25-30% (или 250 ГВтч) по сравнению с базовым 2017 годом.  Внести поправки в законы, бюджетные кодексы, правила закупок, а также в требования и нормы в области энергоэффективности для стимулирования осуществления энергоэффективной реновации и строительства новых объектов.  Разработать специальную инвестиционную программу для общественных зданий, составить ее бюджет и начать реализацию, чтобы удовлетворить потребности в модернизации как минимум 5000 общественных зданий, включая модернизацию всех общественных зданий до эксплуатационного класса энергетической эффективности «B» с текущего класса «D» или ниже.  Создать специальный государственный орган (подразделение /учреждение /ведомство /департамент) для управления фондом общественных зданий и инвестиционной программой и Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 23 обеспечить его функционирование. Этот орган будет отвечать за координацию и наращивание потенциала заинтересованных сторон и отраслевых учреждений на рынке.  Разработать и ввести в действие механизм финансирования для привлечения инвестиций в повышение энергоэффективности в секторе общественных зданий (например, путем объединения существующих бюджетных статей для эксплуатации зданий и модернизации с внешним финансированием). Долгосрочная цель (до 2040 года) • Модернизировать не менее одной трети фонда общественных зданий до класса «А» или уровня нулевого чистого потребления энергии (NZEB), а оставшуюся часть - до класса «В». 6 Дорожная карта для фонда энергоэффективных общественных зданий Чтобы устранить выявленные барьеры и ввести в действие Видение для сектора энергоэффективных общественных зданий к 2040 году, важно разработать дорожную карту, в которой указаны шаги и временные рамки, необходимые для: • Совершенствования политической и нормативной базы для энергоэффективности. • Укрепления потенциала реализации мер, и • Расширения инвестиций в энергоэффективные меры путем разработки и внедрения инструментов. Следующая дорожная карта вместе с ее перечнем рекомендуемых мер предлагает последовательность мер с четко установленными сроками. Меры сгруппированы по трем областям: политические, законодательные и нормативные (оранжевым цветом), институциональный и технический потенциал реализации (зеленым цветом); и механизмы реализации и инвестиции (синим цветом). Рекомендуемые меры запланированы на краткосрочный (1-3 года), среднесрочный (4-8 лет) и долгосрочный (10-15 лет) периоды . Между тем как Государственный комитет по промышленности, энергетике и недропользованию (ГКПЭН) играет решающую роль в формировании межсекторальной базы для ЭЭ, местные органы власти могут также стимулировать инвестиции в ЭЭ и ускорять реализацию мер за счет собственных эффективных стратегий и политик. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 24 Рисунок ES-3. Дорожная карта повышения энергоэффективности сектора общественных зданий Год 1 Краткосрочные (2-3 годы) Среднесрочные (4-8 лет) Долгосрочные (9-15 лет) • Принятие Дорожной карты и Включение ЭЭ в Концепцию энергетики 2040 • Образование межведомственной рабочей группы в качестве координационного органа для управления общественными зданиями • Учебные программы для государственных служащих, местных администраций, частного сектора • Медиа-кампании и информационные мероприятия для управляющих общественными зданиями • Внесение изменений в Закон «Об энергосбережении», чтобы усилить внимание на общественные здания • Нормативный акт о создании Агентства по управлению общественными зданиями (АУОЗ) • Создание Агентства по управлению общественными зданиями (АУОЗ) • Внесение изменений в Закон «О государственных закупках», касающихся показателей ЭЭ и ценообразования жизненного цикла • Подзаконные акты для энергоаудитов в качестве поправки к положению о сертификации общественных зданий; обновление строительных норм (СНиПы) • Нормативный акт о создании инвестиционной программы ЭЭ для общественных зданий • Разработка и практическое применение механизма реализации и финансирования для инвестиционной программы по общественным зданиям (фонд ЭЭ, КПЭ, Гарантийный фонд) • Привлечение финансирования климатически значимой деятельности в целях практической реализации инвестиционной программы • Создание учебного центра; курсы для поставщиков энергетических услуг • Обучение и процедуры сертификации энергоаудиторов • Создание государственного реестра и системы бенчмаркинга для показателей энергоэффективности общественных зданий Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 25 • Подзаконные акты для заключения контрактов на повышение энергоэффективности • Разработка подзаконных актов для зданий с нулевым потреблением энергии • Поощрять распространение ЭЭ и ВИЭ технологий за счет улучшения импортных условий и отечественного производства оборудования и материалов • Разработка и преподавание курсов энергетического менеджмента в ВУЗах • Модернизация не менее одной трети фонда общественных зданий на здания с нулевым потреблением энергии или до Класса «А», и модернизация остальных зданий до класса не ниже класса «В». Обозначения: Политические, Институциональный и Механизмы реализации и законодательные и технический потенциал инвестиции нормативные меры реализации мер Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 26 Перечень рекомендуемых мер Помимо дорожной карты в основной части документа содержится расширенный перечень рекомендуемых мер (таблица 6.1 в Главе 6), предназначенных для устранения конкретных барьеров, описанных выше. Практическая реализация Дорожной карты Сектор общественных зданий испытывает проблемы из-за крайне раздробленной институциональной ответственности, пробелов в регулировании и отсутствия координации. Чтобы реализовать вышеописанную дорожную карту и многочисленные меры, перечисленные в перечне мер дорожной карты, в первую очередь следует устранить наиболее очевидные недостатки и создать благоприятную среду. Следующие четыре первоочередные действия рекомендуются Правительству Кыргызской Республики для реализации дорожной карты: • Усиление координации соответствующих учреждений, • Укрепление нормативной базы, • Создание государственного предприятия по управлению общественными зданиями, • Разработка механизмов финансирования. 1. Усиление координации соответствующих учреждений Правительству рекомендуется создать Координационный совет по энергоэффективности общественных зданий в качестве межведомственной рабочей группы при Государственном комитете по недропользованию, промышленности и энергетике. В качестве модели возможно использовать существующую комиссию по отбору в рамках ПУТС Всемирного банка, в которую входят представители Министерства чрезвычайных ситуаций, Министерства здравоохранения, Министерства экономического развития, Министерства финансов, Фонда управления государственным имуществом, Государственной службы исполнения наказаний и т. д. Совет должен иметь следующие функции: • Общесекторальная координация и достижение консенсуса в отношении инвестиций в модернизацию энергоэффективности в секторе общественных зданий; • Содействие в принятии мер и нормативных актов, необходимых для устранения выявленных барьеров; • Координация инструментов и проектов по оказанию поддержки, помощи и выделению финансирования международными донорами в сфере ЭЭ; а также • Разработка вспомогательных законов, касающихся национальной инвестиционной программы в области энергоэффективности для общественных зданий (см. следующий раздел) и положения, регулирующего создание специального исполнительного органа. 2. Укрепление нормативно-правовой базы Текущий проект «Концепции развития топливно-энергетического сектора Кыргызской Республики до 2040 года» дает возможность интегрировать результаты этой дорожной карты, чтобы продемонстрировать огромный потенциал энергосбережения в фонде общественных зданий Кыргызстана. Срочно необходимы следующие законодательные и нормативные изменения для создания правильной законодательной базы в области энергоэффективности: • Внести изменение в «Постановление Правительства Кыргызской Республики О подготовке отраслей экономики и населения Кыргызской Республики к осенне-зимнему периоду» (24 мая 2018 Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 27 г., № 249), предусматривающее обязательство проверять показатели энергоэффективности общественных зданий; • Принять новый нормативный акт или закон, предусматривающий комплексную инвестиционную программу по повышению энергоэффективности общественных зданий; а также • Внести изменение в Закон «Об энергосбережении» относительно общественных зданий, и к подзаконным актам в отношение оказания энергосервисных услуг и заключения контрактов на повышение энергоэффективности, в том числе изменения в соответствующие законы о государственных закупках. 3. Создание государственного предприятия по управлению общественными зданиями Для того чтобы узаконить и упорядочить ответственность за общественные здания, следует создать агентство с политическим мандатом и соответствующим бюджетом для работы с заинтересованными организациями. Агентство в качестве нового единого государственного предприятия на базе хозрасчета и по принципу «единого окна» для управления всеми зданиями может получить следующие полномочия: • покупка и оплата коммунальных услуг (энергии); • управление эксплуатацией здания; • подготовка инвестиций в реконструкцию здания (с акцентом на энергоэффективность), включая энергетический аудит; • вложение инвестиций в реконструкцию зданий (выступать в качестве отдела реализации программ); • выполнение сопутствующих информационных мер и мер по наращиванию потенциала, такие как разработка руководства и проведение обучения для подведомственных проектных учреждений и поставщиков; • накопление доходов от энергосбережения и их расходование на реинвестирование проекта; а также • контроль, оценка и информирование о финансовых потоках, результатах и достижении целей. Как только Правительство решит создать специальное агентство по реализации, оно должно будет: • подготовить нормативный акт о создании агентства, ответственного за управление общественными зданиями, и наделить его необходимыми обязанностями; создать наблюдательный совет и выделить бюджет для функциональных операций; • выполнить бизнес-планирование, в том числе: разработать задачи и цели для подготовки и реализации программы; провести анализ рынка и определить масштабы инвестиционной программы; и устанавливать правила, процедуры, инструменты и механизмы финансирования; а также • привлечь ключевой персонал путем: (i) назначения членов наблюдательного совета и (ii) определения и найма ключевых экспертов агентства, 43 начиная с директора и ключевых инженеров и экономистов. Учитывая существующую институциональную структуру управления общественными зданиями в стране, рекомендуется в первую очередь сосредоточиться на образовательных и медицинских учреждениях (школах, больницах и поликлиниках), а затем охватить социальные и муниципальные общественные здания (детские сады и т. д.). Существуют различные варианты организационной структуры реализующего агентства: • Специальная административная единица при Министерстве энергетики или Государственном комитете по энергетике; • Специальная административная единица при Фонде по управлению государственным Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 28 имуществом; или же • Независимая структура государственных предприятий в форме Агентства энергетики. Рисунок ES-4. Основные требования и элементы Агентства по управлению общественными зданиями ПОЛНОМОЧИЯ Мандат и устав Участие заинтересованных сторон и соглашения о сотрудничестве Доступ к данным Права и законность ЗАДАЧИ ПОТЕНЦИАЛ ПРЕДПОСЫЛКИ - Квалифицированный - Отдел реализации программы персонал - Бизнес-план - Сотрудничество и содействие - Инструменты и средства - Структура руководства - Подготовка проекта - Местная сеть - Финансирование - Информация и продвижение - Соглашения о партнерстве с - Техническая помощь аналогичными зарубежными - Мониторинг и оценка учреждениями 4. Механизмы финансирования развития Исходя из аудиторских проверок, проведенных в 14 зданиях, в рамках проектов Всемирного банка по улучшению теплоснабжения (ПУТС) и городского развития (ПГР) в Кыргызской Республике, потенциал сбережения энергии в бюджетных зданиях составляет 60-70 процентов. Это означает, что внедренные методы значительно снизят стоимость энергии для центральных и местных органов власти. Тем не менее, несмотря на положительные результаты этих пилотных проектов, потенциал тиражирования ограничен по причине умеренного объема грантовых средств. Общепризнанно, что грантовое или бюджетное финансирование не является устойчивым в долгосрочной перспективе, и что проекты в области энергоэффективности, обеспечивающие экономию затрат, могут быть использованы для погашения инвестиционных затрат. В различных странах внедрены разнообразные варианты устойчивого финансирования и реализации для увеличения показателей использования государственных средств и (или) для оптимального перехода к коммерческому финансированию проектов в области энергоэффективности в общественном секторе. Обзор международного опыта финансирования общественного сектора предлагает различные варианты финансирования общественных зданий. Возможно, лучшим таким вариантом является заключение контрактов на повышение энергоэффективности (КПЭ), в рамках которых энергосервисная компания (ЭСКО) финансирует повышение энергоэффективности и впоследствии затраты окупаются за счет полной или частичной ежегодной экономии энергии, достигнутой в течение срока действия контракта. По условиям КПЭ, полученные от экономии энергии доходы должны использоваться как для рефинансирования обязательств, так и для финансирования других мероприятий по ЭЭ. Следовательно, КПЭ могут создать своего рода коридор, по которому сбережения от ЭЭ могут перетекать из одного проекта в другой. Для того, чтобы вкладывать инвестиции в области энергоэффективности в рамках схемы КПЭ, следует сделать первые шаги, чтобы заложить основу для реализации проекта, включая разработку структуры КПЭ, выдачу гарантий и определение ожидаемых результатов после выполнения мер по ЭЭ. После этого частные ЭСКО могут помочь преодолеть барьеры в расширении масштабов реализации проектов ЭЭ в Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 29 общественном секторе. На Рисунке ES-5 описаны различные варианты финансирования в форме «лестницы финансирования» для проектов государственного сектора. Лестница включает в себя различные варианты, описанные в Приложении B, а также два варианта без элемента устойчивости (грантовое финансирование и бюджетное финансирование). В нижней части лестницы находятся варианты, которые почти полностью зависят от государственного финансирования (например, бюджетного и грантового финансирования), в то время как верхняя часть лестницы представляет в основном частное финансирование с использованием коммерческих кредиторов. Движение вверх по лестнице ведет к увеличению уровня частного финансирования и требует повышения уровня зрелости рынка. Рисунок ES-5. Иллюстративная лестница финансирования для проектов в секторе энергоэффективности общественных зданий Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 30 1 Потенциал энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики В Кыргызской Республике термин «общественные здания» относится к зданиям и сооружениям, предназначенным для общественного пользования, включая здания для органов власти и административных ведомств. В Строительных нормах и правилах (СНиП) 44 КР 31-04:2001 «Общественные здания и сооружения» 45 перечислены следующие типы общественных зданий: • Здания организаций образования (здания, используемые как помещения для воспитания детей и подготовки кадров); • Научно-исследовательские институты, проектные и общественные организации, и офисы; • Санатории и лечебно-профилактические учреждения; • Объекты физкультурного, спортивного и физкультурно-досугового назначения; • Культурные, образовательные и развлекательные учреждения; • Предприятия торговли, питания и бытового обслуживания населения; • Учреждения транспорта, предназначенные для непосредственного обслуживания населения (вокзалы); • Объекты, обслуживающие население (за исключением промышленных, складских и транспортных зданий и сооружений). 1.1 Инвентаризация общественных зданий В мае 2018 года был проведен анализ фонда общественных зданий в Кыргызстане с целью разработки перечня общественных зданий и определения общего потенциала энергоэффективности и соответствующего инвестиционного спроса 46 в секторе. В перечень включены здания, принадлежащие государству, т.е. здания, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и обычно называются «бюджетными учреждениями». Также в перечень включены здания, которые находятся в частной собственности, но имеют социальное значение (школы, детские сады) и соответствующий правовой статус. Бюджетные учреждения для целей этого документа: • Образовательные учреждения при Министерстве образования; • Лечебные учреждения при Министерстве здравоохранения; • Административные здания при Фонде управления государственным имуществом; • Социальные учреждения при Министерстве труда и социального развития, и • Здания, в которых размещены сельские клубы, библиотеки и прочие культурные объекты при муниципальных органах и органах местного самоуправления. Согласно результатам анализа, в Кыргызской Республике насчитывается 9 780 общественных зданий. Количество зданий соотносится с распределением населения страны: большинство зданий (в основном школы, детские сады и государственные учреждения) расположены в Чуйской области, где проживает 32% населения страны, в то время как наименьшее количество зданий отмечено в Таласской области, где проживает только 4% населения (Рисунок 1.1). Инвентаризация общественных зданий распределила объекты на три основные категории: • Здания образовательных учреждений (школы, детские сады, высшие учебные заведения и другие образовательные учреждения); Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 31 • Здания учреждений здравоохранения (больницы, поликлиники, 47 и прочие небольшие учреждения здравоохранения), и • Прочие здания (включая административные здания и здания социальной защиты). Одна треть фонда общественных зданий - это образовательные учреждения, отапливаемая площадь которых составляет 60% от общей площади отапливаемых помещений. Доля отапливаемой площади сектора здравоохранения составляет наименьшую из трех категорий, но с большим количеством небольших зданий. Рисунок 1.1. Общественные здания в областях КР по распределению населения Состояние зданий в среднем считается удовлетворительным. Между тем, около 50% фонда зданий, охваченных в рамках исследования, были построены в период с 1950 по 1980 годы, а значит срок их эксплуатации превысил 40-60 лет. Причем, только в малой доле из числа этих зданий за последние 15 лет были проведены какие либо ремонты (Рисунок 1.2). Рисунок 1.2. Общественные здания: возраст фонда и текущая степень реновации для повышения энергоэффективности На рис. 1.3 показано, что секторы с наибольшей площадью отапливаемых помещений – школы и детские сады – находятся в разных формах собственности. Небольшая доля детских садов, школ и небольших лечебных учреждений находятся в частной собственности. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 32 Рисунок 1.3. Структура собственности общественных зданий в Кыргызской Республике 1.2 Потенциал энергоэффективности сектора общественных зданий Общественные здания в Кыргызской Республике потребляют около 850 ГВтч энергии в год 48, что составляет 10% от объема потребления первичной энергии в стране (10% национального потребления энергии и 11% общего потребления угля) и сектор общественных зданий является одним из крупнейших конечных потребителей энергии. Тем не менее, в этом секторе испытывается дефицит энергоснабжения, что приводит к недогреву общественных зданий в зимнее время, когда комфортные условия намного ниже нормы. В настоящее время удельное энергопотребление составляет в среднем 162 кВтч на квадратный метр площади, тогда как спрос составляет в среднем 250 кВтч на квадратный метр. Приблизительно 70-88% от объема потребления энергии в общественных зданиях расходуется на отопление помещений, при этом электроэнергия используется для отопления помещений в 60% всех общественных зданий. По результатам серии энергетических аудитов, проведенных в школах и больницах, а также ранее подготовленной инвентаризации зданий, при условии реализации выбранных мер по повышению энергоэффективности общий теоретический потенциал энергосбережения составит 50– 60% от общего потребления энергии или 500 ГВтч в год. Для модернизации потребуются инвестиции на сумму 1,085 млрд. долларов США и тогда, весь фонд общественных зданий будет приведен в соответствие с требованиями энергетической эффективности класса «B». Согласно законодательству Кыргызской Республики в области энергетической эффективности зданий класс «В» - это минимальный класс энергетической эффективности. Потенциалы энергоэффективности были определены на основе двух сценариев: (i) сценарий стандартной технологии энергоэффективности (ЭЭ) и (ii) сценарий передовой технологии ЭЭ. Стандартные энергоэффективные технологии рекомендуются для того, чтобы обеспечить соответствие зданий минимальным требованиям к энергоэффективности (класс В) в Кыргызской Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 33 Республике. Этот подход следует передовой отечественной практике и включает в себя широко применяемые технологии для модернизации зданий по всей стране. Передовые энергоэффективные технологии оценивались по следующим критериям: • Инновационные технологии в контексте Кыргызстана и способность обеспечить дополнительную экономию энергии и экономическую жизнеспособность; • Представительство на отечественном уровне через поставщиков и выполненные проекты на местном рынке, а также наличие достаточного местного потенциала для проектирования, установки и эксплуатации оборудования; • Техническая выполнимость и применимость в общественных бюджетных зданиях; • Низкий уровень эксплуатационного риска; • Потенциал повышения уровня функциональности, безопасности и значимости здания; • Потенциальная возможность масштабируемости на уровне страны и сектора. В Таблице 1.1 показаны меры ЭЭ, сгруппированные по «пакетам», которые отвечают различным инвестиционным потребностям общественных зданий Кыргызстана и являются результатом энергетических аудитов. Таблица 1.1. Перечень интервенций по повышению энергоэффективности Стандартные технологии ЭЭ Передовые технологии ЭЭ Пакет A. Реконструкция каркаса здания Замена окон Замена дверей Теплоизоляция наружных стен Теплоизоляция кровли (чердачное перекрытие) Теплоизоляция пола Система вентиляции помещения Система вентиляции с теплообменом Пакет B. Реконструкция системы отопления помещенийa Замена отопительной сети и радиаторов Замена электрических нагревателей Тепловой насос для отопления помещения Замена угольных котлов (замена стандартного технологического решения) Установка современного индивидуального теплового пункта централизованной системы теплоснабжения Инфракрасные керамические обогреватели (комнатные) Пакет C. Система освещения и горячее водоснабжение для бытовых целей b Светодиодные системы освещения в помещениях и уличные Замена электрических приборов (например, кухонные приборы и учебное оборудование) Замена котлов или сетей горячего водоснабжения Тепловой насос для горячего водоснабжения (замена стандартного технологического решения) Солнечный коллектор для горячего водоснабжения Система мониторинга и управления потреблением энергии (альтернативный вариант для крупных учреждений) a Замена нагревательных приборов (например, электрический или угольный котел) рекомендуется в большинстве зданий. Реконструкция внутренней отопительной системы здания (трубы, радиаторы, термостатные клапаны) обычно необходима для: i) обеспечения сбалансированного распределения отопления Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 34 по комнатам с учетом спроса, ii) для снижения потерь тепловой энергии и утечек сетевой воды, iii) обеспечения контроля температуры в помещениях (до заданного значения 200С) и недопущения перегрева и потерь энергии. b Не рассматривается замена кухонных бытовых приборов и других электрических приборов (например, учебное и ИТ оборудование). В оценке рынка Всемирного банка были определены пять передовых технологий, как наиболее подходящие для общественных зданий в Кыргызстане. Эти технологии могут применяться в 70–80% всех существующих общественных зданиях в дополнение к стандартным мерам по повышению энергоэффективности 49: 1. Тепловые насосы для отопления помещений могут заменить электрические котлы и сэкономить до 65% текущего потребления электроэнергии на отопление помещений. Тепловые насосы имеют очень высокую экономическую эффективность. 2. Тепловые насосы для горячего водоснабжения (ГВС) могут заменить электрические котлы и сэкономить до 73% текущего потребления электроэнергии для производства горячей воды. Эта наиболее экономически эффективная технология для водонагревательного оборудования в стране. 3. В системах управления освещением используются датчики дневного света и движения для управления интенсивностью освещения в соответствии с потребностями в определенных помещениях. Эта технология рекомендуется для применения в общественных зданиях с разной степенью загрузки помещений, таких как крупные административные здания, медицинские или образовательные учреждения. 4. Системы вентиляции с рекуперацией тепла необходимы для обеспечения воздухообмена; они могут снизить потери тепла до 60% благодаря контролируемому воздухообмену. 5. Комбинированные фотоэлектрические /аккумуляторные системы для больниц или поликлиник - для замены резервных дизель-генераторных установок и повышения устойчивости при эксплуатации здания путем обеспечения базового и аварийного энергоснабжения при отключениях электроэнергии. В Таблице 1.2 обобщены результаты по ключевым технологиям (по типам общественных зданий) из вышеупомянутого инвентарного списка общественных зданий Всемирного банка и рыночной оценки. В таблице также отражена применимость различных передовых энергоэффективных технологий и технологий с использованием возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Таблица 1.2. Применимость передовых энергоэффективных технологий и ВИЭ Цель потребления Дошкольные учреждения энергии Школы / детские сады Больницы / поликлиники Вентиляция Вентиляция с Вентиляция с Вентиляция с теплообменом через теплообменом в теплообменом через центральную ОВКВ помещении центральную ОВКВ Управление Система энергетического потреблением менеджмента энергии Горячее Тепловой насос ГВС Тепловой насос ГВС Тепловой насос ГВС водоснабжение Отопление Мощный тепловой насос + Мощный тепловой насос + Мощный тепловой насос + помещений Вентиляция через ОВКВ отопительная сеть Вентиляция через ОВКВ или Мощный тепловой насос + отопительная сеть Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 35 Управление Управление освещением освещением (включая светодиодное освещение) Аварийное ФЭ + блок аккумуляторов электропитание на крыше Примечание: ОВКВ = установка отопления, вентиляции и кондиционирования воздуха. ФЭ = фотоэлектрические панели. ГВС = горячее водоснабжение. 1.3 Затраты и экономические преимущества энергоэффективной реновации Фонд общественных зданий в Кыргызской Республике насчитывает почти 10 000 зданий, из которых около 5000 считаются пригодными для реновации 50. Предполагаемый спрос на инвестиции в эти здания составляет 1,085 млрд. долларов США и это обеспечит экономию энергии от 55 до 75%. Образовательные здания - 3350 единиц - составляют наибольшую долю зданий, нуждающихся в реконструкции, как по площади, так и по количеству зданий. Таблица 1.3. Потенциал энергосбережения в общественных зданиях Общая Примерное площадь Капитальные количество зданий расходы на зданий для для Потенциал Средняя доля реновацию для ЭЭ реноваций энергосбережения энергосбережения энергосбережения Тип зданий реновации (м2) (МВтч/год) (%) (млн. долл. США) A: 3 350 3 270 322 280 225 60-65 458 Образовательное (школы, детские сады, ВУЗы и другие учебные заведения) B: 400 210 668 18 637 55-70 344 Здравоохранение (больницы, поликлиники, другие небольшие медицинские учреждения) C: Другое 1 250 1 811 347 191 501 60-75 283 (административные здания, социальная защита, другое и т. д.) Всего 5 000 5.3 млн. 490,363 55 -75 1 085 (т.е. около 500 ГВтч/год) Примечание: Данные Всемирного банка (2018), Анализ фонда общественных зданий и потенциала ЭЭ (внутренний отчет). Как показано в таблице 1.4, инвестиционные затраты на весь пакет стандартных и передовых энергоэффективных мер (пакеты А, В и С в таблице 1.1) варьируются от 140 до 190 долларов США на квадратный метр. 51 Таблица 1.4. Затраты и ожидаемые результаты интервенций, касающихся энергосбережения в Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 36 общественных зданиях Удельное годовое Инвестиции энергосбережение (долл. США/м2) Тип технологии (кВтч/м2) Стандартные / традиционные энергоэффективные технологии 80-110 80-100 Каркас здания: теплоизоляция наружных стен, крыши и пола, (~ 50% ЭЭ) замена окон и дверей Система вентиляции помещений Отопительная система: новые отопительные котлы, реновация отопительной сети, гидравлическая балансировка, радиаторы, термостатические клапаны Энергоэффективное освещение (светодиодное) в помещениях + уличное освещение Инновационные технологии 35-55 70-100 Система вентиляции с теплообменом (дополнительно ~ (дополнительные Тепловые насосы для отопления помещений 20% ЭЭ) затраты) Горячее водоснабжение: солнечные коллекторы или тепловые насосы ГВС Система энергетического менеджмента и управления освещением Всего (традиционные + передовые технологии) 100–160 140-190 (60-70% ЭЭ) Учитывая средний срок службы материалов и оборудования пакета реновации ЭЭ, прогнозируемая экономия энергии может быть достигнута в течение 30 лет. 52 Соотношение вложенных капитальных расходов на энергоэффективную реновацию к прогнозируемой экономии энергии на протяжении всего срока службы составляет 0,05 долл. США за киловатт-час (3,6 сом/кВтч), т.е. на каждый сэкономленный киловатт-час требуется 0,05 долларов США инвестиций, что является хорошим коэффициентом Расчет экономии затрат на электроэнергию, основанный на долгосрочных средних приростных затратах Кыргызстана (LRAIC) 53, дает ежегодную экономию приблизительно 69 млн. долларов США для всей инвестиционной программы по общественным зданиям с простым экономическим периодом окупаемости от 11 до 13 лет. Это хороший уровень доходности для проектов по модернизации общественных инфраструктурных объектов, и также создает дополнительные экономические выгоды с точки зрения комфорта, функциональности и безопасности здания. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 37 2 Институциональные, законодательные и финансовые основы 2.1 Институциональная структура Продвижение эффективного использования энергии конечными пользователями не имеет высокого приоритета в Правительстве Кыргызской Республики, особенно в условиях преобладающего внимания секторам производства, передачи и распределения электроэнергии. Ликвидация Министерства энергетики и промышленности в 2015 году (и перераспределение его подконтрольных структур), создание и консолидация Национальной энергетической холдинговой компании (Нацэнергохолдинг) и разделение регулятивного органа на отдельные учреждения еще больше ослабили сектор, в целом, и привели к потере институциональной памяти. Также энергетическая эффективность, выступая в качестве меж-секторального (сквозного) вопроса, требует эффективного межведомственного взаимодействия и сотрудничества. Однако за кыргызстанский сектор общественных зданий несут ответственность разные ведомства с разной функциональной нагрузкой, что препятствует применению более согласованного подхода к более эффективной эксплуатации зданий и повышению показателей энергетической эффективности. Более того, обмен информацией и адаптация эффективной ежедневной работы сопровождаются недостаточной коммуникацией, слабым уровнем управления документооборотом, данными, слабым уровнем обеспечения соответствия нормам и иными вопросами. К примеру, несмотря на то, что различные отраслевые министерства сосредоточены на эксплуатационных требованиях зданий, • местные органы власти испытывают сложности в выделении средств на энергоснабжение и содержание; • областная администрация устанавливает ограничения на поставку энергии (лимиты на потребление, совместно с энергоснабжающей организацией), а • потенциал Государственной инспекции по экологической и технической безопасности недостаточен для того, чтобы обеспечить соблюдение технических норм. 2.1.1 Государственные ведомства, ответственные за вопросы энергетической эффективности Ответственность за политику в сфере энергетики и энергетической эффективности разделена между двумя государственными органами, приведенными в оранжевом цвете на Рисунке 2.1 (отраслевые министерства обозначены зеленым цветом). 54 Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 38 Рисунок 2.1. Институциональная структура энергоэффективности Отраслевые министерства и департаменты (промышленность, транспорт, здания) Государственный комитет промышленности, энергетики и недропользования Нацэнергохолдинг и энергокомпании Правительство Кыргызской Республики Государственное агентство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Госстрой) Источник: по материалам Национального отчета по развитию ЭЭ и ВИЭ в КР, Европейская экономическая комиссия ООН (2015). Государственный комитет промышленности, энергетики и недропользования (Государственный комитет по энергетике) несет ответственность за управление энергетической эффективностью наряду с энергосбережением и развитием альтернативных источников энергии. В положении Государственного комитета по энергетике 55 предусматривается широкий ряд функций, связанных с политикой энергетической эффективности, регулированием и контролем, включая следующее: • Разработка, координация и реализация государственной политики в области изучения и рационального использования энергоресурсов и возобновляемых источников энергии (включая сотрудничество с энергокомпаниями и промышленными предприятиями по вопросу реализации политики); • Разработка проектов нормативных правовых актов в рамках своей компетенции и подготовка национальных законодательных актов (включая работу над разработкой национальных и международных стандартов, технических регламентов и участие в разработке национальных и отраслевых стратегий, направленных на развитие топливно-энергетического сектора); • Разработка механизмов, стимулирующих развитие энергетической эффективности и энергосбережение, а также внедрение возобновляемых источников энергии; • Привлечение прямых иностранных и отечественных инвестиций в топливно-энергетический сектор, координация технической помощи, предоставляемой для развития ведомства и выполнение обязательств, предусмотренных конвенциями, проектами и программами, реализуемыми при финансовой и технической поддержке иностранных доноров; • Анализ технико-экономических индикаторов всего промышленного сектора, а также топливно-энергетического сектора и контроль выполнения целевых показателей в области промышленности и топливно-энергетическом секторе, и • Содействие внедрению экологически чистых, ресурсосберегающих и энергосберегающих технологий на предприятиях промышленности и в топливно-энергетическом секторе. Государственное агентство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства (Госстрой)56 ответственно за реализацию политики энергосбережения и энергетической эффективности в секторах строительства и зданий. Ведомства при Госстрое – это самостоятельные организации, чья деятельность координируется Госстроем, в том числе: Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 39 • Государственный департамент государственной экспертизы, осуществляющий мониторинг соответствия проектных расчетов действующим стандартам и регламентам (в том числе требованиям энергетической эффективности); • Республиканский центр сертификации в строительстве, осуществляющий мониторинг соответствия технических характеристик строительных и энергоэффективных материалов требованиям применяемых стандартов безопасности и иным стандартизированным параметрам, и • Учебный центр при Республиканском центре сертификации в строительстве, ответственный за обучение специалистов сектора строительства и сертифицирующий их квалификацию. Государственная инспекция по экологической и технической безопасности - третий государственный орган, напрямую вовлеченный в реализацию политики энергосбережения и энергетической эффективности общественных зданий. В функции инспекции входит подтверждение технической безопасности систем отопления общественных зданий и наличие энергетических паспортов 57 зданий. Инспекция также ответственна за выдачу энергетических паспортов на общественные здания. 2.1.2 Право собственности и техническое обслуживание общественных зданий Общее управление общественными зданиями входит в ответственность соответствующего отраслевого министерства (здравоохранения, образования и т.д.), а ответственность за функционирование зданий, как правило, совместная ответственность центральных и местных органов власти. Технические инспекции, в том числе энергетические, проводятся центральным правительством через Государственную инспекцию по экологической и технической безопасности. В таблице 2.1 представлен обзор управленческих функций в отношении общественных зданий, выполняемых различными государственными ведомствами. Таблица 2.1. Ответственность за управление общественных зданий Учреждения Общеобразовательные и дошкольные сектора Административные учреждения здравоохранения здания Право собственности Фонд управления государственным имуществом (ФУГИ) Функции Министерство образования и науки: Министерство Департаменты и министерства организация образовательного процесса, здравоохранения министерства, (отраслевая контроль финансирования из местные органы функция) государственного бюджета – власти осуществляется через районные и городские образовательные организации, включая местные органы образования (РОНО) и муниципальные органы образования (ГОРОНО). Содержание зданий Местные власти выделяют финансирование на содержание / ремонт зданий (на все здания, расположенные в населенном пункте). Энергоснабжение Лимиты потребления энергии определяются ежегодно правительством, местными властями и распределительными компаниями в соответствии с техническими условиями каждого объекта. Руководство здания отслеживает соответствие фактического потребления установленным лимитам. Если здания отапливаются углем, уголь закупается местными властями. Инспекция Государственная инспекция по экологической и технической безопасности проводит Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 40 технических систем ежегодную инспекцию подготовки технических систем здания к осенне-зимнему периоду. 2.1.3 Недавние изменения и взгляд на институциональную структуру В ответ на требования заинтересованных сторон в сфере энергетической эффективности, в декабре 2017 года была проведена встреча, посвященная созданию Координационного совета по энергетической эффективности (Координационный совет) под председательством Государственного комитета по энергетике. В настоящее время ведется работа по определению состава Координационного совета, его структуры, механизмов сотрудничества и направлений деятельности. 58 На сегодняшний день была проведена лишь одна встреча, и Координационный совет включил в свой состав только представителей государственных структур (Государственного комитета по энергетике, Министерство экономики, Нацэнергохолдинга, Госстроя) и два представителя соответствующих местных организаций. В соответствии с распоряжением об учреждении Координационного совета, представители международных организаций, бизнеса и организаций гражданского общества вводятся в состав Координационного совета «по согласованию». Недавняя работа заинтересованных организаций и инициативы по улучшению сотрудничества в секторе создали удобный момент для реализации шагов, необходимых для налаживания работы Координационного совета. Примером хорошо функционирующего координационного совета является Наблюдательный совет Инициативы прозрачности топливно-энергетического комплекса (НС ИПТЭК), существовавший в период с 2010 по 2015 годы при Министерстве энергетики и промышленности Кыргызской Республики (Вставка 1). Вставка 1. Наблюдательный совет Инициативы прозрачности топливно-энергетического комплекса (НС ИПТЭК) Регулятивная база: Указ Президента Кыргызской Республики, http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru- ru/92428. Члены: четыре представителя государственных органов, четыре представителя энергокомпаний (по согласованию), восемь представителей гражданского общества. Управление: Два сопредседателя из государственных структур и от общественности (имеющие равные права). Управление (рабочий орган): один или два сотрудника Секретариата, оплачиваемые позиции (поддержка была предоставлена Фондом Сорос - Кыргызстан). Организация работы: ежеквартальные заседания / заседания НС ИПТЭК, привлечение собственных и внешних экспертов для анализа ключевых вопросов, общественных обсуждений, расширенных заседаний и т.д. Результаты: • Благодаря сокращению потери электроэнергии в распределительной компании с 39% в 2010 году до 22.3% в 2011 году, было сэкономлено энергии на общую сумму 200 000 сомов. • Стоимость кредитных проектов снижена на свыше 11 млрд. сомов (200 млн. долларов США), включая проекты «Региональный рынок электроэнергии в Центральной и Южной Азии» (CASAREM), том числе проекты «Улучшение энергоснабжения юга Кыргызстана», «Строительство линии электропередачи Датка – Кемин» и «Модернизация ТЭЦ г. Бишкек». • Выявлены коррупционные схемы на сумму свыше 400 млн. сомов (5 714 млн. долларов Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 41 США). • Благодаря усилиям организаций гражданского общества по защите прав потребителей электроэнергии, последним возвращено свыше 8,5 млн. сомов (121 429 долларов США), начисленных в виде необоснованных штрафов или некорректно выставленных счетов за электроэнергию (косвенный результат деятельности ИПТЭК и НС ИПТЭК). 2.1.4 Иные заинтересованные лица Учитывая проблему изменения климата, сохранение энергии приобретает все большую важность в повестке дня Правительства Кыргызской Республики и в программах, реализуемых международными финансовыми учреждениями и частным сектором. После вступления в силу в 2012 году нового законодательства, регулирующего вопросы энергетической эффективности зданий и улучшения инвестиционного климата в указанном секторе, в 2013 году количество проектов по повышению энергетической эффективности в стране увеличилось, равно как и количество заинтересованных лиц из частного сектора, общественных организаций и научной среды. Одним из ключевых партнеров в сфере обеспечения / повышения энергетической эффективности является Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), который в течение многих лет оказывает поддержку Правительству Кыргызской Республики в разработке и совершенствовании законодательства, регулирующего вопросы энергетической эффективности зданий. С 2009 года, при технико-консультационной поддержке Госстроя, были разработан и принят Закон «Об энергетической эффективности зданий», а также ряд подзаконных актов и технических документов. В дополнение, Правительство Кыргызской Республики предпринимало активные попытки повысить потенциал государственных ведомств и специалистов в строительной отрасли. В Таблице 2.2 представлена краткая информация о ключевых организациях, заинтересованных в вопросах повышения энергетической эффективности в Кыргызской Республике, включая их роли, движущие факторы и ограничения. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 42 Таблица 2.2. Заинтересованные стороны и их роли Международ Поставщики / ные производител Коммерчески Заинтересова финансовые и ЭЭ Лоббистские Экспертное е нные Государственные Энергокомп учреждения материалов и ассоциации сообщество и финансовые Общественные Частный стороны органы ании и программы технологий поставщиков ВУЗы учреждения здания сектор Представлен Правительство, Национальн Кыргызско- <1 000 Союз <7 25 местных >10 000 зданий, >400,000 ы отделы и управления ая российский организаций строителей, специализир банков финансируемых предпринимат организация Мэрии, жилищно- энергетичес фонд союз ованных из бюджета елей и ми коммунальные кая развития архитекторов и организаций предприятий, кооперативы (ЖКК), холдинговая (КРФР), ЕС, т.д. >1,147,000 ОМСУ компания KyrSEFF, домохозяйств (Нацэнергох ПРООН, и т.д. олдинг) Движущие • Регулятивные • Нехватка • Широкий • Мобильность • Возможность • Понимание • Сосредоточе • Необходимость • Заинтересова факторы требования к электроэн спектр , отражать энергетичес ны на в нность в разработке ергии содействия проактивност консолидиро кой конечных энергосбережен снижении программ по стимулиру (нормотворч ь ванное эффективно потребителе ии, затрат и сокращению ет ество, • Открытые мнение сти й и секторах регулятивные внедрении энергопотребления потребите консультаци рынки: Китай, • Упрощенны • Гибкость и лимиты и мер по лей искать и, Европа, е разнообрази требование к обеспечению энергетиче реализация Россия процедуры е сертификации / повышению ски и т.д.) • Желание (лицензия коммерческ зданий ЭЭ эффективн сотрудничать не их • Широкий • Накопленный ые требуется) продуктов положительный опыт решения опыт (положительн реализации ый и пилотных отрицательн проектов ый) • Различные рыночные возможности Ограничения • Отсутствие • Монополи • В проекты • Отсутствие • Отсутствие • Отсутствие • Энергетичес • Отсутствие • Недостаточн и барьеры персонала (и стическая Правительст четких реальной законодате кая собственных ый объем ротации) и позиция ва не требований к силы льной базы, эффективнос ресурсов знаний о институциональной на рынке включены материалам • Может регулирующ ть не • Отсутствие надлежащем памяти • Отсутствие четкие • Отсутствие только ей рынок является мотивации в использовани • Отсутствие государств параметры механизма выражать • Отсутствие приоритето продвижении и материалов понимания енного энергетичес сертификаци единое договоров м энергетической и преимуществ мер контроля кой и новых мнение, если на оказание эффективности оборудовани по повышению над эффективно материалов и ассоциации государстве • Бюрократически я Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 43 энергетической установко сти оборудовани посчитают нных услуг е барьеры • В какой-то эффективности й я в стране это • Отсутствие • Иждивенческое степени • Отсутствие приборов (отсутствует необходимы специализи отношение к иждивенческ политической воли учета лаборатория) м рованных установке ое для реализации тепловой • Управление программ инновационных отношение к рекомендуемых энергии осуществляет обучения систем пилотным механизмов ся на проектам добровольно • Отсутствие й основе ЭСКО Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 44 2.2 Законодательная и регулятивная база в сфере энергетической эффективности В настоящем разделе рассматривается законодательная и регулятивная база по следующим трем направлениям: • Программы обеспечения / повышению энергетической эффективности, • Законодательство в сфере энергетической эффективности, и • Технические регламенты, нормы и стандарты, применимые к зданиям. 2.2.1 Программы обеспечения / повышения энергетической эффективности Поскольку сфера энергетической эффективности является меж-отраслевой (сквозной), на нее оказывают воздействие различные государственные программы. Вопросы энергетической эффективности также затрагиваются в различных планах, концепциях и стратегиях, таких как: • Национальная стратегия устойчивого развития на 2018 – 24 гг., 59 принятая в октябре 2018 года, в которой энергетика определена как один из пяти важных секторов (стратегия предусматривает масштабирование программ по энергосбережению и обеспечению (повышению) энергетической эффективности существующего фонда зданий и строительству зданий с нулевым энергопотреблением 60); • Дорожная карта по совершенствованию законодательства в области повышения энергетической эффективности зданий на 2017-2019 гг. (внутренний документ, утвержденный Госстроем в 2016 году); • Документ под названием «Среднесрочная тарифная политика Кыргызской Республики на электрическую и тепловую энергию на 2014-2017 гг.» (утверждена в 2014 году) предусматривает ежегодное повышение тарифов на 20% для бытовых потребителей и на 7% для коммерческих и промышленных потребителей; • Программа по энергосбережению и планированию политики энергоэффективности на 2015- 2017 гг. (утвержденная Правительством Кыргызской Республики в августе 2015 года) и План действий по реализации Программы по энергосбережению и планированию энергоэффективности определяли общие цели и направления политики в сфере энергетической эффективности; • Проект Концепции развития топливно-энергетического комплекса Кыргызской Республики до 2040 года, и • Проект Программы развития систем теплоснабжения в малых и средних городах Кыргызской Республики на 2017 – 2025 гг. В частности, в 2015 году Министерство энергетики и промышленности разработало и приняло Программу Правительства Кыргызской Республики по энергосбережению и планированию политики энергоэффективности на 2015 – 2017 гг. 61 в рамках Программы по устойчивой энергетике в Центральной Азии (CASEP) 62 и при консультационной поддержке Европейского Союза. В программе были определены основные приоритеты развития энергетической эффективности и общие целевые показатели для всей экономики страны. Такие показатели включали: • обеспечение объема сбереженной энергии до 2,23 млн. т.у.т. к 2017 году; • обеспечение в 2020 году объема сбереженной энергии 4,1 млн. т.у.т. через стимулирование разработки и использования энергоэффективных технических средств, технологий и материалов при производстве, передаче и потреблении энергии и газа; Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 45 • сокращение показателей энергоемкости на 30% и ежегодного электропотребления до 5%, с доведением объемов сбереженной энергии до 8 млн. т.у.т., через структурную перестройку экономики за период 2015-2025 годы; • улучшение экологической ситуации в республике за счет сокращения к 2020 году выбросов парниковых газов в СO 2 эквиваленте в объеме до 20%, в соответствии с принятыми обязательствами Кыргызской Республики в рамках Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК). 63 В Программе отмечается важность механизма реинвестирования бюджетных средств, сэкономленных бюджетными организациями в результате реализации мероприятий по энергосбережению. Однако документ не содержит каких-либо дальнейших целевых показателей энергетической эффективности в разбивке по секторам (промышленность, здания, транспорт), равно как и не определяет инструменты или средства, требуемые для реализации Программы и достижения установленных целей. В контексте Программы, Правительство Кыргызской Республики разработало ряд указаний, 64 в частности, обеспечить достижение энергосбережения посредством сокращения потерь электроэнергии или поставок: • Правительство предложило отраслевым министерствам, государственным предприятиям «Кыргызкомур» и «Кыргызжилкоммунсоюз», областным и местным органам власти и местным государственным администрациям следующее: • Разработать и принять подпрограммы по планированию политики энергосбережения на 2015 – 2017 гг., и • Обеспечить ежегодное снижение энергоемкости отраслевых и вспомогательных объектов на 3% в период с 2015 по 2017 гг. по сравнению с показателями предыдущего года. • Правительство также предложило Государственному агентству регулирования топливно- энергетического сектора рассмотреть процессы экономически обоснованных инвестиций в энергосбережение со стороны энергокомпаний (ТЭЦ, газораспределительные и электрораспределительные сети). Срок действия программы завершился в 2017 году, но официальной информации о результатах ее реализации не имеется, равно как и не ясно, были ли достигнуты поставленные цели. Как показывает опыт, мониторинг реализации программы и отчеты о реализации, как правило, не проводятся по причине отсутствия конкретных целей, методологий и потенциала. На практике выполнение незавершенных мероприятий зачастую переносится на последующие программы. Дополнительные программы по энергосбережению, разработанные для государственных или местных администраций или иных отраслевых учреждений или заинтересованных сторон, отсутствуют, за двумя исключениями: • Муниципальные планы повышения энергетической эффективности в городах Токтогул, Сулюкта и Балыкчы, подготовленные в 2015 году в рамках проекта Всемирного банка по городскому развитию. • Программа финансирования устойчивой энергии в Кыргызстане (KyrSEFF),65 которая внесла вклад в размере 4% 66 в общий объем запланированного к 2017 году энергосбережения. В настоящее время разрабатывается новая Концепция развития топливно-экономического комплекса Кыргызской Республики до 2040 года, в которой предусматривается стратегия с более широким объемом задач и конкретными целевыми показателями для долгосрочного периода. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 46 Действующий проект концепции предусматривает повышение энергетической эффективности за счет концентрации усилий на аспект предложения (выработка, передача и распределение), т.е. сооружения, управляемые энергокомпаниями. Аспект спроса, включая энергетическую эффективность общественных зданий, недостаточно развит и определен как «точка входа» для анализа и рекомендаций, содержащихся в настоящей дорожной карте. На Рисунке 2.2 представлена информация о действующих и планируемых к разработке нормативных правовых актов (НПА). Так, на сегодняшний день действует несколько основных НПА (выделены голубым цветом), несколько НПА находятся в разработке (выделено серым цветом). Согласно текущим инициативам Правительства планируется разработка еще ряда НПА (выделено оранжевым цветом). Рекомендации касательно дальнейших спецификаций и НПА представлены в Главах 4 и 5. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 47 Рисунок 2.2. Обзор действующих и запланированных нормативных правовых актов (НПА) Условные Голубой цвет = Серый цвет = НПА, разрабатываемые в Оранжевый цвет = НПА, планируемые к обозначения: действующие НПА настоящее время разработке политика энергосбережений и Целевые показатели Отраслевые планы / планирование политики энергосбережения в программы по энергоэффективности разбивке по отраслям энергосбережению Зако об Закон обэнергетической энергосбережении эффективности зданий Положение о квалификационной Положение о квалификационной сертификации аудиторов сертификации специалистов Положение о надзоре и контроле Положение о мониторинге эффективного использования качества работы топливных материалов Система НПА Положение об учете и информации Положения о государственных + методология расчета суммы / реестрах сертификатов, отчетов и объема энергоресурсов специалистов Положение об энергетической сертификации Положение об энергетическом аудите (отрасль) Положение о периодическом мониторинге (технических Положение о государственной систем) экспертизе Требования энергетической в Законе о государственных эффективности к продукции закупках Положение о государственной поддержке Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 48 2.2.2 Законодательство в сфере энергетической эффективности Основу законодательства Кыргызской Республики в сфере энергетической эффективности составляют два закона - Закон «Об энергосбережении» (1998) и Закон «Об энергетической эффективности зданий» (2011), а также вторичное законодательство как, например, постановления Правительства, технические нормы и регламенты. Настоящий раздел посвящен вышеуказанным НПА. При этом необходимо отметить, что поскольку энергетическая эффективность является сквозным вопросом, на законодательство в сфере энергетической эффективности влияют и иные законы, многие из которых устарели или же не реализуются эффективным образом. Среди таких наиболее важных законов значатся: • Закон «Об энергетике» (1996), • Закон «Об электроэнергии» (1996), • Закон «О возобновляемых источниках энергии» (2008), • Закон «О нефти и газе» (2004). 2.2.2.1 Закон об энергосбережении В основе законодательства в сфере энергосбережения лежит Закон «Об энергосбережении», 67 предусматривающий следующие ключевые аспекты общей политики энергосбережения страны: • создание экономической и регулятивной основы энергосбережения и энергетической эффективности; • разработка государственных программ и проектов по энергосбережению, энергетической эффективности и возобновляемым источникам энергии; • проведение мероприятий по повышению осведомленности и направленные на развитие потенциала в реализации энергосберегающей деятельности; • разработка и запуск баз данных для выработки и использовании энергоресурсов; • осуществление международного сотрудничества в целях содействия эффективному использованию энергоресурсами. Закон был принят в 1998 году и с тех пор существенно не менялся. В законе предусматриваются механизмы, регулирующие нормы и процедуры, которые до настоящего времени остаются неразработанными, к примеру: • правила и процедуры, регулирующие энергетическую эффективность проектов развития отраслей экономики (статья 10) и • создание фонда энергосбережения и энергетической техники (статья 20). В соответствии с соглашением о технической помощи между Государственным комитетом по энергетике и ЕБРР, в октябре 2017 года были разработаны дополнения и изменения в Закон «Об энергосбережении», направленные на приведение норм закона в соответствие с недавно принятым Законом об энергетической эффективности зданий. Указанные изменения и дополнения в Закон «Об энергосбережении» включали: • целевые показатели энергетической эффективности и энергосбережения производства, передачи и распределения энергии, а также конечного потребления энергии. Каждый целевой показатель должен дополняться четкими (средне- и долгосрочными) сроками. Что касается конечного потребления, энергосбережение должно оцениваться в количественном выражении, а не по уровню энергетической эффективности, что является следствие проблем с Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 49 исходным понятийным аппаратом, который будет меняться по мере экономического развития. Информация о достижении целевых показателей должна регулярно, т.е. ежегодно публиковаться. • Обязательный учет потребления электроэнергии, природного газа и отопления, а также внедрение гибких систем выставления счетов. Установка приборов учета – обязательное требование поставщиков электроэнергии, природного газа и тепловой энергии / заказчиков проектов к конечному потребителю. Все приборы учета должны соответствовать требованиям, определенным во вторичном законодательстве (к примеру, отражение фактического, а не нормативного энергопотребления). Особое внимание уделяется бытовым потребителям, получающим тепловую энергию от ТЭЦ. Каждая единица потребителя (т.е. квартира) в новом здании или здании после капитального ремонта, должна быть оснащена индивидуальными приборами учета тепловой энергии. Счета за электроэнергию должны содержать определенную информацию (тариф, фактический объем потребления, климатические данные и т.д.), которая будет определена в соответствующих НПА. Счета будут выставляться по фактическому потреблению. • Усиление роли государственных учреждений посредством обязательной энергетической сертификации крупных общественных зданий. Общественные здания с общей отапливаемой площадью свыше 6000 кв. метров (как, например, государственные больницы, здания образовательных учреждений и административные здания) должны пройти комплексную оценку сертифицированными и зарегистрированными экспертами, а также соответствовать определенным стандартам качествам, которые должны быть предусмотрены во вторичном законодательстве в сфере энергетической эффективности. Такие оценки проводятся каждые пять лет. По результатам энергетической оценки учреждение должно сокращать свое энергопотребление на 10% каждые пять лет до тех пор, пока не достигнет минимальных требований энергетической эффективности класса «В» в соответствии с Законом «Об энергетической эффективности зданий». • Энергетические оценки будут интегрированы в процесс получения разрешений при реализации крупных инфраструктурных проектов. Оценки будут дополнять существующий порядок выдачи/получения разрешений хозяйствующими субъектами и проектами. Заявители должны предоставить энергетическую оценку, проведенную квалифицированными / сертифицированными экспертами, наряду с инструкциями по оценке энергетической эффективности, в которых определяются разделы и методология оценки (утвержденные законом или постановлением). Цель энергетической оценки – подтвердить применение только самых эффективных с точки зрения затрат технологий и процессов, имеющихся в наличии. Законопроект будет проходить обширный процесс согласования различными министерствами и ведомствами, а также будет вынесен на общественные слушания до его одобрения Парламентом. Процесс согласования и проведения общественных слушаний планируется на 2019 год. 2.2.2.2 Закон об энергетической эффективности зданий Закон «Об энергетической эффективности зданий» 68 регулирует энергетическую эффективность зданий в Кыргызской Республике на стадиях проектирования и строительства (новых зданий) и на стадии проведения капитального ремонта (существующих зданий). Закон был разработан в 2011 году при поддержке Европейского банка реконструкции и развития. На момент его принятия закон представлял собой уникальный нормативный правовой акт, разработанный с учетом успешной практики продвижения энергетической эффективности в странах Европейского союза, Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 50 адаптированный к условиям и регулятивной базе Кыргызской Республики. Закон был один из первых законов в Центральной Азии, в котором специализированные требования постсоветского периода в виде технических регламентов и стандартов были заменены на рыночные механизмы управления энергетической эффективностью. Закон также внедрил обязательную классификацию энергетической эффективности зданий, предусматривающую минимальные требования и применяющуюся на стадиях проектирования и строительства новых зданий и при энергетической реновации существующих зданий. Каждый класс энергетической эффективности 69 здания устанавливается посредством энергетического сертификата здания, в котором указывается информация о текущем исходном энергопотреблении и энергетической эффективности, что позволяет собственнику здания определить, какие меры реализовать в здании, а также запланировать будущие сбережения. Закон дополняется подзаконными актами и техническими документами. В настоящее время предпринимаются усилия по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики. 70 2.2.2.3 Постановление о рациональном использовании энергии Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении лимита потребления тепловой, электрической энергии, природного газа, воды и приема стоков на 2005 – 2006 годы для бюджетных организаций и мерах по рациональному использованию средств, выделяемых бюджетным организациям на оплату коммунальных услуг» 71 от 2 июня 2005 года напрямую связано с вопросом рационального использования энергии. В соответствии с указанным постановлением, Правительство Кыргызской Республики на ежегодной основе определяет лимиты потребления энергии по областям, а также ответственные ведомства. 72 В результате, многие эксплуатанты общественных зданий, выполняя постановление Правительства, сокращают энергопотребление, через понижение расхода энергоресурсов и снижение комфорта, ниже стандартного уровня (как, например, температура воздуха в помещении, освещение). Как правило, Правительство постановляет сократить энергопотребление в физическом выражении (к примеру, объем электричества в кВтч или объем топлива в тоннах) или в денежном выражении (сокращение бюджета на энергопотребление в сомах) и зачастую вынуждает эксплуатантов здания переключаться на более дешевые виды энергии (к примеру, уголь) для поддержания определенного уровня тепла. В Таблице 2.3 перечислены иные нормативные правовые акты, применимые к вопросу ЭЭ общественных зданий в стране. Таблица 2.3. Перечень разработанных и принятых НПА в контексте ЭЭ общественных зданий № Нормативный правовой акт Утвержден 1 Закон Кыргызской Республики «Об энергетической эффективности 26 июля 2011 года, № зданий» 137 2 Положение «О порядке проведения энергетической сертификации Постановление зданий» Правительства Кыргызской Республики от 2 августа 2012 года № 531 3 Положение “О порядке проведения периодического контроля Постановление энергетической эффективности котлов, систем отопления и горячего Правительства водоснабжения зданий» Кыргызской Республики от 2 августа 2012 года № 531 4 СНиП 23-01:2013 «Строительная теплотехника (Тепловая защита зданий)» Приказ Госстроя от 26 мая 2013 г. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 51 5 СП 23-101-2013, «Проектирование тепловой защиты зданий» Приказ Госстроя от 26 мая 2013 г. 6 Методика расчета энергетической эффективности зданий и определение Приказ Госстроя от 26 класса энергетической эффективности для энергетической сертификации мая 2013 г. зданий 7 Методологические инструкции для проведения периодического Приказ Госстроя от 26 мониторинга энергетической эффективности котлов, систем отопления и мая 2013 г. горячего водоснабжения зданий 8 Руководство по применению расчетов энергетической сертификации Приказ Госстроя от 26 зданий мая 2013 г. 9 План мероприятий («дорожная карта») по созданию условий для Приказ Госстроя от 26 практической реализации законодательства в сфере энергетической октября 2016 г. эффективности зданий в Кыргызской Республике 10 (проект) Положения о правилах и порядке квалификационной На стадии обсуждения и сертификации специалистов по энергетической сертификации зданий и одобрения периодического мониторинга энергетической эффективности котлов, систем отопления и горячего водоснабжения зданий 11 (проект) Положения о государственном реестре На стадии обсуждения • Энергетических сертификатов зданий • Отчетов о периодическом мониторинге энергетической эффективности котлов, систем отопления зданий и горячего водоснабжения зданий • Сертифицированных специалистов по энергетической эффективности зданий и по периодическому мониторингу энергетической эффективности котлов, систем отопления зданий и горячего водоснабжения зданий 12 (проект) Закона о внесении изменений и/или дополнений в Закон об На стадии обсуждения энергетической эффективности зданий 2.2.2.4 Энергетическая сертификация и энергетические паспорта Цель энергетического паспорта, предусмотренного в постановлении Правительства Кыргызской Республики № 255 (см. предыдущий раздел) – ограничить потребление энергии общественными зданиями. Цель энергетического паспорта общественного здания – собрать данные о здании у муниципалитетов и энергетических компаний для определения спроса на энергию и лимитов энергопотребления. Энергетические паспорта представляют собой основу для установления лимитов потребления энергетических ресурсов общественными учреждениями. Они не предназначены для мониторинга или повышения энергетической эффективности здания. Паспорт представляет собой таблицу данных о ресурсных затратах и не содержит фактических данных об энергетических характеристиках здания и его технических систем. Паспорт составляется самим учреждением, иногда с помощью специалистов местных энергокомпаний. Государственная инспекция по экологической и технической безопасности должна проверить точность содержания паспорта, однако, в силу нехватки кадров и недостаточного мониторинга, уровень надежность данных паспортов низкий. С одной стороны, энергетические сертификаты73 выдаются при строительстве новых зданий и их энергетической реновации. Закон об энергетической эффективности зданий обязывает эксплуатантов общественных зданий готовить энергетические паспорта на общественные здания и котлы, а также устанавливает условия и порядок контроля. В отсутствие сертифицированных специалистов в сфере энергетической сертификации здания (см. Главу 4) на сегодняшний день добровольную сертификацию прошло небольшое количество новых зданий или зданий, подлежавших энергетической реновации. После проведения энергетической реновации здание должно соответствовать требованиям энергетического сертификата класса «В» в соответствии с типом, функцией и местом расположения Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 52 здания в климатической зоне (см. Таблицу 2.4). Несмотря на то, что энергетическая сертификация предусмотрена в законодательстве, ответственный государственный орган за проведение энергетической сертификации и контроля ее прохождения, не назначен, а круг сертифицированных специалистов не сформирован. Таблица 2.4. Требования к энергопотреблению в зданиях (кВтч на м ²) Стандартные показатели (минимальные требования) энергопотребления новых зданий и зданий, прошедших энергетическую реновацию - класс B (по климатическому региону) Тип здания I II III IV V VI Административные здания 16-31 25-50 26-52 39-77 32-64 39-78 Школы 16-32 27-53 28-55 41-81 32-64 40-79 Детские дома, детские 19-38 32-63 33-66 49-97 38-76 48-94 сады и ясли 2.2.3 Технические регламенты, нормативы и стандарты зданий Закон «Об энергетической эффективности зданий» предполагает применение минимальных норм энергоэффективности к зданиям, означая, что структуры и элементы новых и отремонтированных зданий 74 должны соответствовать минимальным требованиям теплопроводности. Такие стандарты и требования заложены в СНиПах (строительные нормы и правила), ранее применявшиеся в советский период для регулирования строительства зданий. Многие СНиПы устарели и отмечается срочная необходимость в их обновлении в целях отражения наилучшей практики использования энергоэффективных технологий и материалов в проектировании и строительстве зданий, а также обновления требований Евразийского экономического союза, к которому в 2015 году присоединился Кыргызстан. В частности, такие СНиПы включают следующее: • СНиП КР 75 31-04-2001 «Общественные здания и сооружения»; СНиП КР 31-08: 2013 «Школьные здания»; СНиП КР 23-01-2013 «Строительная теплотехника (тепловая защита зданий)»; СНиП КР 20-02:2009 «Сейсмостойкое строительство»; СНиП КР 35-01-99 «Проектирование среды жизнедеятельности с учетом потребностей инвалидов и других маломобильных групп населения и т.д. • СНиП 2.04.05-91 (в последней редакции) «Отопление, вентиляция, кондиционирование»; СНиП 2.01.02-85 (*) «Противопожарные нормы»; СНиП 2.04.01 – 85 (в последней редакции) «Внутренний водопровод и канализация зданий»; КМС 2.04-05-95 «Естественное и искусственное освещение»; КМС 59-88 «Электрооборудование жилых и общественных зданий», СНиП 2-02-01-83 «Основания зданий и сооружений» и др. • Санитарно-эпидемиологические правила и стандарты (СанПиНы) в медицинских и профилактических организациях, образовательных учреждениях и т.д. • В дополнение к техническим регламентам, строительные нормы (СН ЕАЭС) и своды правил (СП ЕАЭС) стран-членов ЕАЭС введены в действие на территории Кыргызской Республики в соответствии с установленным порядком. Некоторые сферы такие как, возобновляемые источники энергии, интегрированные в здание, не затрагиваются СНиПами. В виду недостаточного институционального потенциала, попытки по реформированию, технические стандарты строительства и оборудования ограничены, что приводит к частичному применению СНиПов и технических норм. Более того, наблюдается большой разрыв между уровнем исполнения и политикой, поскольку проектные и строительные организации в своей Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 53 работе основываются на действующую техническую документацию, которая устарела с точки зрения соответствия политике и рынку. Также в целях соблюдения установленных требований подрядчики и проектные институты, как правило, применяют все нормы / стандарты, что приводит к излишним затратам на проведение энергетической реновации. В Таблице 2.5 вкратце приведены некоторые технические нормы, связанные с энергоэффективным строительством, в частности коэффициенты теплопередачи или общие коэффициенты теплопроводности (коэффициент U).76 Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики № 531 от 2 августа 2012 года эксплуатанты зданий обязаны обеспечить определенные внутренних условий здания.77 Указанное постановление, принятое в реализацию Закона «Об энергетической эффективности зданий», устанавливает температуру внутреннего воздуха, равную 20-22 °C, различные минимальные или максимальные значения различной внутренней среды (к примеру, относительная влажность внутреннего воздуха в классах не менее 50%), часовую кратность воздухообмена, равную 0.5 и уровни освещения – 300 – 500 лк. По причине неэффективных установок с низкими эксплуатационными показателями, вышеуказанные нормы практически невозможно выполнить в зданиях, в которых не осуществлялась энергетическая реновация. Таблица 2.5. Требования к общим коэффициентам теплопроводности конструкций новых зданий Конструкции Коэффициент U (Вт/(м²K)) Наружные стены 0.32 Окна в наружных стенах, двери в помещениях с постоянным пребыванием людей ≤1.5 Плоская крыша 0.20 Потолок с вертикальным тепловым потоком (в зависимости от направления теплового 0.20 - 1.70 потока и разности температуры) Примечание: Вт/(м²K) = Ватт на кв.м. на градус по шкале Кельвина. 2.3 Бюджетирование в секторе общественных зданий 2.3.1 Операционные затраты Операционные затраты (включая стоимость электроэнергии) в секторе общественных зданий покрываются преимущественно из республиканского бюджета, но бюджетные средства выделяются через различные муниципалитеты и областные государственные администрации в зависимости от того, кто несет ответственность за эксплуатацию здания. 78 Финансирование из местного бюджета осуществляется за счет местных налогов. По причине низкого уровня экономического развития регионов страны, большая часть областей и муниципалитетов получают существенные субсидии из республиканского бюджета. • Здания образовательных учреждений финансируются Министерством образования и науки с учетом количества студентов. 79 Средние школы и профессионально-технические учреждения финансируются напрямую Министерством финансов, а школы, расположенные в муниципалитетах, финансируются за счет муниципального бюджета. • Здания дошкольных учреждений (детсады) и социальных объектов (как, например, дома престарелых, общежития и детские дома) финансируются за счет бюджета соответствующего муниципалитета. • Здания организаций здравоохранения (больницы и поликлиники) финансируются из бюджета сектора здравоохранения через Министерство здравоохранения и фонды Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 54 медицинского страхования; денежные средства распределяются через соответствующие бюджеты областных государственных администраций. • Муниципальные административные здания финансируются из соответствующего муниципального бюджета. • Здания государственных органов (министерств, подчиненных ведомств, учреждений и объектов) финансируются из бюджета соответствующего отраслевого министерства. Средства на содержание и эксплуатацию зданий распределяются согласно классификации бюджета и предназначаются для выполнения основной функции государственных услуг (образование, здравоохранение, администрация и т.д.). Бюджетные линии включают следующее: (i) затраты на работников (заработная плата, включая надбавки и пособия); (ii) расходы на коммунальные услуги (электроэнергия, вода, мусор и т.д.); (iii) материально-техническая база зданий (расходы на оборудование и материал, накладные расходы) и (iv) базовое содержание и ремонт здания. Иные расходы касаются непосредственно эксплуатации здания как, например, содержание парка транспортных средств, охрана. Муниципалитеты могут выделять средства в зависимости от спроса и наличия. Сокращение расходов в одном секторе (как, например, счета за энергопотребление) не приводит к сокращению бюджетных отчислений. Тем не менее, сохранение сэкономленных средств не представляется возможным, что создает препятствия к повышению инвестирования муниципалитетами в обеспечение энергоэффективности. Финансирование энергоснабжения общественных зданий подлежит ежегодной корректировке с учетом потребления энергоресурсов (уголь, электричество и т.д.) за предыдущий год и согласованию на последующий отопительный сезон. 80 Существующая структура финансирования операционных расходов чрезвычайно бюрократична и может приводить к задержкам в выплатах (и, как следствие, к недостаточной ликвидности) со стороны муниципалитетов. Такое положение дел увеличивает муниципальную задолженность энергопредприятиям и, в итоге, приводит к отключениям электроэнергии. 81 Несмотря на действующий эффективный порядок планирования местных бюджетов, существует несколько факторов, ограничивающих развитие качественных энергетических бюджетов общественных зданий, таких как: • неполные или отсутствующие данные, позволяющие подтвердить фактический спрос и потребление электроэнергии, как, например, энергетические «паспорта», технические паспорта энергетического оборудования; • неподача руководством государственных организаций проектов бюджета, содержащих точные прогнозные данные, на рассмотрение местным советом (Городского кенеша или Кенеша) и • не рассмотрение Кенешем проектов бюджета расходов на техобслуживание зданий. Эксплуатанты общественных зданий и ответственные управления или отделы в местных государственных администрациях зачастую не могут определить реальный спрос на энергию и соответствующие расходы на следующий отопительный сезон. В результате, бюджет расходов на энергоснабжение составляется временно: • поскольку энергопоставки в предыдущий год были частично ограничены и не отражают фактического спроса для достижения комфортабельного уровня отопления и освещения в помещениях, как следствие такие данные не приемлемы для целей точного прогноза спроса; Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 55 • точность энергетических «паспортов» вызывает сомнения; • энергетический паспорт зданий не позволяет определить фактическое потребление электроэнергии. Закупка и оплата за потребление энергии муниципальными общественными зданиями входит в обязанность муниципальной администрации. Оплата за потребление электроэнергии рассчитывается по фактическому потреблению, согласно счетчикам, установленным в зданиях. Топливный материал для отопления (например, уголь) закупается у местных поставщиков непосредственно муниципалитетом. Здания с центральным отоплением или имеющие отдельный котел, обслуживаемый ТЭЦ, оплачивают за потребление энергии согласно показаниям установленных счетчиков или используя метод определения спроса на тепловую энергию. Портал «открытый бюджет» Министерства финансов публикует данные о бюджете и расходах каждого ведомства по бюджетным категориям.82 83 Согласно анализу данных расходы на здания и коммунальные услуги составляют 1,43% республиканского бюджета и 3,25% местного бюджета (Таблица 2.6). Таблица 2.6. Сравнение расходов по статьям бюджета Республиканский бюджет Местный бюджет Общий бюджет на 2017 г. 129 276 705 млн. сомов 194 525 064,9 млн. сомов Статья бюджета «Жилищные и 1,43% от общего бюджета 3,25% от общего бюджета коммунальные расходы» 1 842 478 млн. сомов 6 321 947 млн. сомов (26 702 млн. долларов США) (91 622 млн. долларов США) Подстатья бюджета 0,035% от статьи бюджета 1,3% от статьи бюджета «Коммунальные услуги» 648 400 сомов 82,377 млн. сомов (электроэнергия, водоснабжение, (9 397 долларов США) (1.2 млн. долларов США) мусор) Подстатья бюджета «Закупка угля и - 0,015% от статьи бюджета иных видов топливного материала» 964 580 сомов (13 979 долларов США) Подстатья бюджета «Расходы на 0,018% от статьи бюджета 3,612% от статьи бюджета ремонтные работы имущества» 329 080 млн. сомов 228.7 млн. сомов (4,769 долларов США) (3.3 млн. долларов США) Под-статья бюджета «Здания и 26,7% от статьи бюджета 30,75% от статьи бюджета сооружения» (инвестиции в новые 493,5 млн. сомов 1 955 млн. сомов здания, капитальный ремонт, (7,152 млн. долларов США) (28.17 млн. долларов США) расходы на аренду) Источник: Портал Министерства финансов «Открытый бюджет». Вышеуказанная таблица показывает, что местный (муниципальный) бюджет покрывает большую часть расходов на коммунальные услуги, ремонт и строительство общественных зданий. Ежегодный бюджет на строительство новых зданий и капитальный ремонт существующих зданий составляет 35 млн. долларов США, из которых доля местного / муниципального бюджета составляет 80%. По причине отсутствия детального перечня зданий и единой практики управления базами данными, на сегодняшний день не представляется возможным дезагрегировать отчисление бюджетных средств на различные статьи бюджета по типу зданий (к примеру, «Х» сомов для капитального ремонта «Y» школ). Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 56 2.3.2 Формирование местного бюджета Процессы предложения и утверждения республиканского и местных бюджетов проводятся публично во время открытых заседаний Кенеша (местный совет) и общественных слушаний. Как показано на Рисунке 2.3, порядок формирования местного бюджета заключается в следующем: 84 1. Кенеш обсуждает и предварительно согласовывает приоритеты местного развития и расходования бюджетных средств. 1. Комиссия по планированию и бюджету местного уровня (айыл-окмоту) приглашает ответственные отраслевые органы (в сфере образования, социального страхования и здравоохранения и т.д.) для заслушивания их отчетов о расходах бюджетных средств за предыдущий период и внесения предложений по бюджету на следующий год. 2. Затем указанная комиссия оценивает (i) доходы в бюджет (к примеру, налоговые поступления и трансферы) и (ii) расходы бюджета (основываясь на предложениях и потребностях в развитии / инвестициях) для сбалансирования и пересмотра дохода и расходов местных бюджетов. 3. Затем бюджет представляется в соответствующий местный Кенеш (на уровне айыла или города) для его утверждения и последующего исполнения, после чего в областные государственные администрации направляется запрос на выделение бюджетных средств, их утверждение и перенаправление запроса в Министерство финансов. Рисунок 2.3. Порядок планирования бюджета местными органами власти Финансирование Школы Подача проекта бюджета в управление учета на имя главы местной Айыл-окмоту госадминистрации Айыл-окмоту подает проект Министерство бюджета депутатам местного кенеша для рассмотрения и финансов утверждения Отказ в удовлетворении запроса Запрос о субсидиях Отказ в утверждении проекта бюджета Утверждение Районное Местный кенеш финансовое Источник: Юнисон Групп, «Уголь для отопления в школьных помещениях: руководство для пользователей» (Бишкек, Юнисон, 2016 г.). 2.4 Государственные закупки Эффективная система государственных закупок может внести вклад в повышении энергетической эффективности посредством методологий, учитывающих потенциальное энергопотребление и связанные с потреблением затраты на закупку оборудования и услуг. Все бюджетные организации закупают товары и/или консалтинговые услуги в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 57 государственных закупках», принятым в апреле 2015 года. 85 Тендер проводится через официальный веб-портал по государственным закупкам 86 в соответствии с различными методами закупок для определения цены и качества. Тендерная комиссия, организация, аналогичная комиссии по планированию и бюджету, чья деятельность сосредоточена на проведении тендеров и государственных закупок, обеспечивает надлежащий процесс проведения тендера и соответствие поданных предложений условиям технических спецификаций. Закупающие организации разрабатывают план закупок с учетом запросов эксплуатантов общественных зданий (детсады, школы и больницы). В плане содержится информация о предмете государственных закупок, его качестве и ожидаемых цен, а также сроки закупок. Закон не устанавливает обязательных к исполнению требований энергетической эффективности к закупаемым товарам, однако закупающая организация может дополнить тендерные спецификации такими требованиями. В большинстве тендеров победителем становится участник, предложивший наименьшую цену, другими словами ограничительные правила закупок «благоволят» закупкам по наименьшей цене и не отражают все затраты, связанные с правом собственности (т.е. затраты за весь срок эксплуатации). Заказчик обязан указать в тендерной документации критерий наиболее экономически выгодного предложения, а также подкритерии оценки, исходя из характера и цели предмета закупок. Действующее законодательство в сфере государственных закупок не учитывает критерии сокращения расходов на эксплуатацию здания или же энергопотребления. Что касается энергетической эффективности, можно было бы предусмотреть критерий наименьшей оценки стоимости за весь срок эксплуатации, однако такая концепция остается теорией, поскольку (i) оценка затрат и выгод за весь срок эксплуатации не проводится, (ii) потенциал определения инвестиционного проекта для внедрения ЭЭ - слабый и (iii) для целей оценки не проводится детального анализа. Как следствие, наименьшая первоначальная цена остается решающим критерием при проведении тендера (конкурса). Еще одна трудность в продвижении энергетической эффективности посредством закупок заключается в том, что бюджеты в государственном секторе подаются и утверждаются ежегодно, а не на более продолжительный срок (к примеру, пять лет), что затрудняет планирование модернизации объектов на несколько лет вперед и, в целом, препятствует заключению договора на несколько лет. Бюджет на один год – слишком короткий срок для корректировки приоритетов расходования бюджетных средств, что особенно проблематично для заключения договоров = контрактов на повышение энергетической эффективности (КПЭ), поскольку для заключения таких договоров требуется энергосбережение в течение нескольких лет прежде, чем инвестиции окупятся. Бюджетирование на несколько лет могло бы обеспечить согласованность обязательств Правительства со среднесрочным фискальным планом, а также позволила бы установить более эффективную связь между политикой, планированием и бюджетированием. 2.5 Финансирование энергетической эффективности в секторе общественных зданий Поскольку потенциальный положительный макроэкономический эффект энергетической эффективности не очень хорошо известен в Кыргызской Республике, финансовые ресурсы выделяются на крупномасштабную энергетическую реновацию в секторе общественных зданий в недостаточном объеме. Средства, выделяемые на реновацию зданий, как правило, не покрывают средства, требуемые для реализации мер, направленных на повышение энергетической эффективности, а Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 58 большая часть программ реновации ограничивается лишь заменой окон, освещения и систем отопления. Эксплуатанты зданий могут использовать для реновации зданий различные источники финансирования как, например, муниципальные или областные бюджеты, средства республиканского бюджета (частично через Агентство развития и инвестирования сообществ, АРИС). По просьбе местных органов власти, школы могут обращаться в Министерство финансов за получением «стимулирующих» грантов. 87 Такие грантовые средства выделяются из республиканского бюджета путем проведения конкурса и требуется софинансирование из местного бюджета. Средства могут также выделяться из районных фондов развития, формируемых за счет 2% доли общего налога, оплачиваемого горнодобывающими компаниями в стране. 88 Обычно денежные средства выделяются на срочный ремонт здания, и в большинстве случаев средства выделяются на нужды социальных объектов через администрацию села или района. Правительство Кыргызской Республики также реализует программу «Безопасные школы и дошкольные образовательные учреждения», направленные на строительство или повторное строительство свыше 2 000 школ и детсадов в 2015-2024 годы, 89 при этом общая стоимость программы составляет почти 50 млрд. сомов. С помощью донорских агентств Правительство Кыргызской Республики запустило проекты по ЭЭ, реализуемые за счет грантовых средств или бюджетных средств. Данные проекты, в целом, продемонстрировали высокие уровни энергосбережения и разумные сроки погашения. В дополнение, такие проекты генерируют существенные сопутствующие выгоды, включая модернизацию зданий, повышенный комфорт и повышенную осведомленность. Можно привести в качестве примера следующие проекты: • Программа ЕБРР и ЕС по устойчивому финансированию устойчивой энергии (на сумму 55 млн. долларов США) для финансирования оборудования, предназначенного для энерго- и водосбережения и утилизации бытовых и промышленных отходов в Кыргызской Республике (с апреля 2013 года была оказана поддержка в реализации свыше 1 415 проектов по энергосбережению, в результате чего годовой объем энергосбережения составил 128 ГВт-ч); • Проект городского развития Всемирного банка 90 по реабилитации четырех школ и двух детских садов в целях повышения их энергетической эффективности и сейсмической устойчивости, укрепления конструкции здания и обновления системы отопления и теплоизоляции; • Проект ПРООН «Улучшение энергетической эффективности зданий» (2010-2014) по строительству энергетически эффективного здания школы в г. Ош и проектированию энергетически эффективного здания школы в г. Бишкек, и • Проект Всемирного банка «Повышение устойчивости к стихийным бедствиям в Кыргызстане», направленный на повышение безопасности и функциональных условий школ (включая повышение энергетической эффективности) в зонах высокого риска сейсмической опасности. Однако, основной урок, извлеченный из таких проектов, указывает на очень ограниченную репликацию донорских пилотных программ и грантового финансирования без существенных инвестиций, недостаточно устойчивый, подлежащий масштабированию механизм финансирования и ограниченное участие частного сектора. В то же время инвестиции в энергетическую эффективность крупных общественных зданий или же пакет инвестиционных проектов мог бы сгенерировать поток денежных средств за счет сэкономленных расходов, которые могли бы быть потрачены на покрытие первоначальных инвестиционных издержек. В различных странах реализован ряд вариантов устойчивого финансирования и реализации для улучшения расходования бюджетных средств и / или более эффективного перехода к коммерческому финансированию проектов по ЭЭ в государственном Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 59 секторе за счет привлечения частного сектора. Однако, в Кыргызской Республике в настоящее время нет финансовых продуктов, направленных на реабилитацию ЭЭ в секторе общественных зданий, которые бы предлагали коммерческие банки. Ряд указанных препятствий ограничивает осуществимость коммерческого финансирования в секторе. Среди таких препятствий можно отметить следующие: • Общественные здания не генерируют доход; • Общественные здания находятся в государственной собственности и не могут использоваться в качестве предмета залога; • Что касается любой работы или услуги, касающейся общественного здания, менеджеры здания должны получить разрешения в различных отраслевых министерствах (Министерство образования, Министерство здравоохранения и т.д.); • Правила бюджетированияне позволяют государственным органам удерживать сэкономленные за счет энергосбережения средства и • Альтернативные обязательства по повышению исполнения обязательств государственными заемщиками 91 в рамках кредитных договоров (такие как, поручительство, гарантия или штрафы за просрочку платежей) считаются по мнению коммерческих банков сложными процедурами и, как правило, не практикуются. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 60 3 Предложение энергоэффективной продукции и рынок услуг Частный сектор – это важный элемент в развитии рынка энергоэффективной продукции и услуг, и постепенного масштабирования энергоэффективности в секторе общественных зданий. Рынок энергоэффективной продукции в Кыргызской Республике находится на ранней стадии развития и на текущий день ориентирован на оказание услуг и поставку оборудования для подготовки и реализации проектов, например, в области энергетического аудита, строительных услуг или проектов для поставщиков энергоэффективного оборудования. Из-за отсутствия норм и критериев показателей качества, качество и цены на различные технологии и предлагаемые услуги колеблются. Кроме того, несмотря на то, что по всей стране есть спрос на технологии и услуги, большинство компаний расположены в городах Бишкек и Ош, что ограничивает доступ местных сообществ. Как показано на Рисунке 3.1, цепочка создания стоимости энергетических услуг включает широкий ряд мероприятий. Рисунок 3.1. Цепочка создания стоимости энергетических услуг Проектно- Эксплуатация и Энергоау Приобретение Установка и Финансиро Управление Энергия конструкторск техническое дит оборудования запуск вание объектом как услуга ие услуги обслуживание Существует множество различных типов поставщиков энергетических услуг, которые оказывают отдельные элементы цепочки стоимости или все элементы в комплексе. Таких поставщиков обычно называют энергосервисными компаниями (ЭСКО). ЭСКО как правило выполняют эти услуги, используя основанный на производительности подход, известный как заключение контракта на повышение энергоэффективности или КПЭ. Основные характеристики КПЭ, предлагаемые ЭСКО, следующие: • ЭСКО оказывает обширный пакет услуг, включающий большинство элементов цепочки создания стоимости энергетических услуг или все ее элементы, или же организует оказание этих услуг. • Услуги предлагаются с использованием бизнес-моделей и моделей финансирования, в рамках которых заказчики по сути оплачивают энергетические услуги за счет достигнутой экономии затрат на энергию. • Оплата ЭСКО зависит от достижения гарантированных результатов. • Большую часть проектных рисков берет на себя ЭСКО. 3.1 Энергетические услуги, услуги проектирования и строительства зданий С 2013 года и в соответствии с Законом Кыргызской Республики «О лицензировании» 92 проектирование и аудит общественных зданий, а также строительно-монтажные работы подлежат обязательному лицензированию поставщиком услуг. Это означает, что проектировщики зданий, сейсмологи, инженеры и т. д. должны получить сертификат, подтверждающий квалификацию, выданный государственными органами КР. Тем не менее, несмотря на то, что в строительном секторе Кыргызстана насчитывается около 70 экспертов в области технологий энергоэффективности и ОВКВ (отопления, вентиляции и кондиционирования воздуха), в стране все же отмечается нехватка специалистов по энергоэффективности зданий. В то время как существуют нормативные требования к сертификации энергоэффективности зданий и мониторинга оборудования, отсутствие утвержденной Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 61 квалификационной сертификации Госстроя означает, что специалистов официально еще не существует. Энергоаудит не регулируется, и эта услуга не входит в перечень услуг, подлежащих обязательному лицензированию. Одним из источников этой проблемы является отсутствие института, отвечающего за стандартизацию. Строительный сектор относительно хорошо развит и организован. В Кыргызской Республике зарегистрировано свыше 700 строительных компаний и их максимальная концентрация наблюдается в Бишкеке. В то время как многие строительные компании работают на рынке энергоэффективных технологий, лишь в нескольких компаниях работает хорошо обученные специалисты, которые могут использовать теплоизоляционные материалы (например, минераловатный утеплитель) или энергоэффективные окна. Строительные компании классифицируются по их способности выполнять работы определенной степени сложности. 93 Для получения лицензии компания должна предоставить следующую информацию: • Информация о государственной регистрации предприятия, налоговых платежах и страховых взносах; • Общая информация об организации, такая как квалификация ее руководителей, специалистов и рабочих, а также информация о ее технической базе; и • Процедуры обеспечения контроля качества и безопасности производства, действующие на предприятии. Юридическое лицо должно иметь как минимум одного специалиста с соответствующим сертификатом для каждого вида деятельности, на которую подана лицензионная заявка. Лицензии выдаются без ограничения срока и территории действия. В 2015 году Государственный комитет по строительству Кыргызской Республики выступил с инициативой по электронному лицензированию94 с целью снижения затрат для заявителей и бюджетных расходов на приобретение бланков и доставку. Следует отметить, что ведущие строительные организации, занимающиеся строительством комплексных зданий, обычно не заинтересованы в строительстве бюджетных общественных зданий. Вместо этого они сосредоточены на строительстве объектов с короткими сроками окупаемости. Компании, которые конкурируют за работы в бюджетных общественных зданиях, часто создаются только с целью участия в государственных конкурсных торгах, и их качество работы часто неудовлетворительное. В следующей таблице представлен краткий обзор участников рынка, включая их соответствующую производительность. Таблица 3.1. Обзор поставщиков услуг и их производительности Производительность компаний / Тип Существующие поставщики услуг учреждений Консультационные <10 государственных и коммерческих средняя Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 62 Производительность компаний / Тип Существующие поставщики услуг учреждений компании/ <30 коммерческих индивидуальные эксперты Компании по энергоаудиту <5 коммерческих средняя - высокая Проектные институты 4 крупных института: средняя - высокая • Гипрострой и Промпроект – открытые акционерные общества • Гарантпроект и Горпроект – общества с ограниченной ответственностью > 50 малых и средних компаний Научно-исследовательский институт сейсмостойкого строительства Строительные организации >150 в Бишкеке низкая - средняя <10 в областях Руководители проектно- Государственное агентство архитектуры, строительства низкая- средняя строительных работ (кроме и жилищно-коммунального хозяйства государственных Государственная инспекция экологической и департаментов) технической безопасности Только одна специализированная компания по техническому надзору + все строительные и проектировочные компании 3.2 Поставщики энергоэффективного оборудования Рынок энергоэффективных материалов и оборудования в Кыргызской Республике относительно хорошо развит. Однако большая часть энергоэффективных материалов и оборудования импортируется (Рисунок 3.2). На рынке работают незначительное число производителей энергоэффективных материалов: ОсОО «NewTEk»95 (солнечные коллекторы), ОсОО «Interglass» 96 (энергосберегающие окна с покрытием), ОсОО «Факел» 97 (минераловатные базальтовые плиты и рулоны), и ОсОО «Тансу» 98 (угольные котлы). Рисунок 3.2. Поставщики энергоэффективных материалов и оборудования Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 63 Источник: График основан на данных за 2018 год программы Kyrseff из списка рекомендованных поставщиков на вебстранице http://www.kyrseff.kg/list-of-suppliers/?lang=en. В соответствии с требованиями Евразийского экономического союза и Закона о техническом регламенте «Безопасность строительных материалов, изделий и конструкций» энергоэффективное оборудование освобождается от обязательной оценки соответствия. Это означает, что нет никаких требований к показателям энергоэффективности импортируемого оборудования, которые могли бы предотвратить импорт технологий с низкой энергоэффективностью. Аналогичным образом, оборудование, классифицируемое как оборудование для использования «возобновляемых источников энергии» (ВИЭ), освобождается от таможенных пошлин в соответствии с Законом о возобновляемых источниках энергии (с 2008 года). Тем не менее, определение технологии ВИЭ недостаточно четко выражено. Опрос поставщиков технологий показал, что трактовка видов оборудования отличается, при этом более передовые технологии отопления (например, тепловые насосы) не освобождаются от импортных пошлин. Большинство компаний расположены в Бишкеке, в г. Ош, а также в областных центрах. Компании, расположенные в областных городах, обычно закупают оборудование через дилеров в Бишкеке. Некоторые передовые технологии (тепловые насосы, солнечные системы) доступны для продажи только в Бишкеке. Рынок пластиковых окон наиболее развит из рынка всех энергосберегающих технологий: около 1000 компаний поставляют, производят или устанавливают окна в Кыргызской Республике. Серьезной проблемой для производства окон,котлов и теплоизоляционных материалов является отсутствие отечественной лаборатории для сертификации теплового коэффициента окон (U-значения). В этой связи, отечественному производителю необходимо прибегать к услугам зарубежных лабораторий, но так как это затратный процесс и зачастую не приемлем для малых производителей, в конечном итоге лишь избранные производители могут пройти сертификацию и получить сертификаты энергоэффективности на свою продукцию. В Таблице 3.2 обобщаются уровни производительности различных видов поставщиков энергетических услуг в стране. Таблица 3.2. Поставщики энергетических услуг: производительность Консультац Компании по Проектные Строительны Руководител ионные энергоаудиту институты е компании и проектов Услуга компании Ноу-хау энергоаудита средний высокий низкий низкий низкий Ноу-хау экономической средний средний низкий высокий низкий оценки ВИЭ и передовые средний низкий низкий низкий низкий энергетические технологии Технический ноу-хау низкий средний высокий высокий средний (строительство) Регулятивные знания высокий средний высокий высокий высокий Проектный ноу-хау низкий низкий высокий средний средний Ноу-хау реализации низкий низкий средний высокий средний Ноу-хау надзора низкий низкий средний высокий высокий Имеющиеся справочные высокий низкий средний средний низкий материалы Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 64 4 Краткое описание ключевых барьеров к реализации ЭЭ в общественном секторе В разделах выше были представлены аналитические материалы о соответствующих секторах и вопросах, влияющих на потенциальное масштабирование мер по повышению энергоэффективности в Кыргызской Республике, и было продемонстрировано большое количество конкретных барьеров к повышению энергоэффективности в секторе общественных зданий, которые привязаны к многочисленным секторам. В этой главе обобщаются выявленные барьеры. Международный опыт показывает, что основные барьеры для реализации ЭЭ в общественном секторе классифицируются следующим образом: • Законодательные и регулятивные барьеры (ЗРБ), • Институциональные барьеры (ИБ), • Бюджетные барьеры (ББ), • Барьеры, связанные с потенциалом (ПБ), • Финансовые барьеры (ФБ), • Рыночные барьеры (РБ). Относительно этой классификации в Таблице 4.1 обобщаются основные барьеры к реализации мер ЭЭ в общественном секторе в Кыргызской Республике. Таблица 4.1. Барьеры к реализации мер ЭЭ в общественных зданиях в Кыргызской Республике Тип барьера Конкретные барьеры Сокращ ение Законодательные и • Устаревший закон «Об энергосбережении», устаревшая Программа ЗРБ-1 регулятивные политики энергоэффективности на 2015-2017 годы и отсутствие барьеры (ЗРБ) количественно определенных и фиксированных целей в области энергосбережения в долгосрочных национальных стратегических документах (например, Национальная стратегия устойчивого развития 2040 или Концепция зеленой экономики Кыргызстана) • Ограниченная реализация Закона «Об энергетической ЗРБ -2 эффективности зданий» из-за неполных подзаконных актов (например, мониторинг и сертификация энергоэффективности) и отсутствия административных актов для обеспечения соблюдения первичного законодательства. • Нет инструментов для мониторинга реализации и обеспечения ЗРБ -3 соблюдения действующего законодательства и программ по энергосбережению (квалифицированная проверка, оценка программ и т. д.) • Ограничительные правила закупок, направленные на закупки на ЗРБ -4 основе наименьшей стоимости, не отражают полную стоимость покупки и эксплуатации (т. е. стоимость жизненного цикла) • Правила государственных закупок не определяют критерии энергоэффективности для оборудования и материалов. • Нет методологической базы для выполнения энергетических аудитов ЗРБ -5 • Нехватка официальной методологии для сертификации зданий в ЗРБ -6 Госстрое Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 65 Тип барьера Конкретные барьеры Сокращ ение • Нет центрального реестра и перечня общественных зданий для ЗРБ -7 сопоставления показателей энергетической эффективности • Устаревшие стандарты проектирования при строительстве (СНиПы) ЗРБ -8 • Нет нормативной базы для заключения энергосервисных контрактов ЗРБ -9 (КПЭ) или государственно-частного партнерства (ГЧП) для стимулирования инвестиций частного сектора Институциональные • Общее отсутствие институциональной направленности и ИБ-1 барьеры (ИБ) обязательства рационально расходовать энергию • Фрагментарная ответственность за общественные здания между ИБ -2 ведомствами и частично разнонаправленные интересы для технического управления зданиями • Недостаточная институциональная память из-за высокой текучки ИБ -3 персонала и общей нехватки персонала, а также недостаточного отслеживания невыполнения обязательств и действий • Слабое межведомственное сотрудничество и координация в ИБ -4 отношении целей, инициатив, проектов и инструментов в области энергоэффективности. • Ограниченная коммуникация и обмен информацией между государственными ведомствами, НПО и участниками рынка в отношении оборудования и финансирования. • Низкий уровень координации работы доноров в сфере ИБ -5 общественной энергоэффективности Бюджетные барьеры • Стесненный бюджет государственного сектора ББ-1 (ББ) • Недостаток финансовых ресурсов для программных инвестиционных проектов в области ЭЭ • Отсутствие специальных категорий расходов в инвестиционном бюджете для восстановления зданий • Ограниченные государственные средства для детальной разработки проекта • Ограничительное регулирование, которое ограничивает удержание ББ -2 сэкономленных расходов за счет энергосбережения, например, использование сэкономленных расходов за счет энергосбережения для инвестиций в меры по энергоэффективности • Владельцы общественных зданий не могут брать на себя ББ -3 долгосрочные финансовые обязательства Барьеры, связанные • Ограниченная осведомленность и понимание возможностей, БП -1 с потенциалом (БП) решений и выгод в области энергоэффективности среди лиц, принимающих решения в государственном секторе, что приводит к отсутствию стимулов для повышения энергоэффективности. • Недостаточное использование и продвижение результатов прошлых и текущих демонстрационных проектов ЭЭ. • Лимиты потребления энергии в зданиях не соблюдаются должным БП-2 образом и не имеют механизмов поддержки для снижения потребления энергии. • Недостаточный потенциал на всех уровнях для определения, БП -3 разработки и предложения конкретных и выполнимых инвестиционных проектов в области ЭЭ. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 66 Тип барьера Конкретные барьеры Сокращ ение • Слабое соблюдение правил ЭЭ (муниципальные органы, здания, БП -4 материалы) из-за отсутствия механизмов контроля, инспекторов и т. д. • Низкий потенциал и опыт внутреннего рынка (например, БП -5 энергоаудиторы, проектные институты, строительные компании) • Не разработаны руководства, инструменты и не развиты специальные навыки для проведения энергетических аудитов и сертификации энергетической эффективности обученными и квалифицированными экспертами • Нет стандартизированных процедур энергетического аудита и БП -6 выдачи энергетических паспортов общественных зданий и сертификации • Нет отечественной лаборатории по сертификации материалов и БП -7 оборудования для подтверждения их показателей ЭЭ Финансовые • Низкая финансовая рентабельность инвестиций в ЭЭ (высокий срок ФБ-1 барьеры (ФБ) окупаемости) в текущих ценах на энергоносители и за счет игнорирования экономических затрат. • Отсутствует макроэкономическая оценка инвестиций в энергоэффективность • Нет специализированных финансовых продуктов для ФБ-2 энергоэффективности государственного сектора. • Нет практической демонстрации случаев заключения энергосервисных контрактов и услуг ЭСКО • Ограниченный доступ государственных учреждений к ФБB-3 коммерческому финансированию • Ограничения по заимствованиям у коммерческих банков • Ограниченная доступность финансирования за счет акций и отсутствие залога • Кредиторы не желают предоставлять долговое финансирование ФБ-4 государственным органам • Ограниченная способность кредиторов предоставлять кредиты для повышения энергоэффективности в государственном секторе • Предполагаемый высокий риск для кредиторов Рыночные барьеры • Слабые и фрагментированные возможности рынка энергосервиса РБ-1 (РБ) • Отсутствие лобби по энергоэффективности со стороны игрока рынка, например, специальная ассоциация поставщиков • Высокая изменчивость качества и стоимости оборудования и рынка РБ-2 услуг из-за отсутствия норм качества и производительности. • Ограниченное присутствие поставщиков оборудования и услуг в РБ-3 сельской местности / регионах • Низкое качество монтажных услуг из-за отсутствия требований к РБ-4 закупкам и надзору со стороны подрядчиков. • Высокая стоимость современного (импортного) оборудования из-за РБ-5 ввозных пошлин. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 67 5 «Видение 2040» для фонда энергоэффективных общественных зданий Правительство Кыргызской Республики взяло на себя обязательства по достижению Целей ООН в области устойчивого развития (ЦУР). ЦУР-7 заключается в том, чтобы «обеспечить всеобщий доступ к недорогим, надежным, устойчивым и современным источникам энергии» к 2030 году, в частности, путем значительного увеличения доли возобновляемых источников энергии, удвоения темпов повышения энергоэффективности, расширения международного сотрудничества для облегчения доступа к исследованиям и технологиям в области чистой энергии, продвижения чистых энергетических технологий и инвестиций в повышение энергоэффективности, а также расширения инфраструктуры и модернизации технологий для оказания современных и устойчивых энергетических услуг. 99 В декабре 2015 года Кыргызская Республика представила свой Определяемый на национальном уровне вклад (ОНУВ) в Рамочную конвенцию ООН об изменении климата (РКИК ООН), которая предусматривает снижение уровня выбросов парниковых газов (ПГ) в рамках текущей деятельности в диапазоне от 11,5 до 13,75% к 2030 году и от 12,7 до 15,7% к 2050 году. Общие цели развития экономики и энергетики Кыргызской Республики, такие как цели в области энергоэффективности и возобновляемых источников энергии, не сформулированы должным образом. Таким образом, важно разработать концепцию сектора энергоэффективных общественных зданий и определить конкретные цели для ее реализации. Следующие ключевые цели энергетической политики установлены Правительством Кыргызской Республики в соответствии с проектом «Концепции развития топливно-энергетического сектора Кыргызской Республики до 2040 года»: • Устойчивое энергетическое и экономическое развитие; • Безопасное и надежное энергоснабжение по всей стране, в том числе в отдаленных регионах; • Снижение энергоемкости и повышение энергосбережения во всех секторах экономики; • Снижение вредного воздействия на окружающую среду; а также • Создание благоприятной институциональной, нормативной, финансовой и рыночной структуры. Несмотря на то, что эти приоритеты в области энергетической политики являются отправной точкой для более активных действий в области энергоэффективности, главная задача заключается в том, чтобы сделать энергоэффективность общественных зданий приоритетом среди соответствующих институтов Правительства. Таким образом, в данном отчете предлагается следующий перечень «Видения 2040» для среднесрочных и долгосрочных целей для устойчивого, адаптированного к изменению климата, безопасного и низкоуглеродного фонда общественных зданий в Кыргызской Республике к 2040 году. Среднесрочные цели до 2030 года предназначены для создания благоприятной политики и нормативно-правовой базы, а также для развития и укрепления институционального потенциала, чтобы обеспечить основу для расширения инвестиций в сектор. Среднесрочные цели (до 2030 года)  Установить и достичь цели по сокращению годового потребления энергии в секторе общественных зданий как минимум на 25-30% (или 250 ГВтч) по сравнению с базовым 2017 годом. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 68  Внести поправки в законы, бюджетные кодексы, правила закупок, а также в требования и нормы в области энергоэффективности для стимулирования расширения модернизации ЭЭ и строительства новых объектов.  Разработать, составить бюджет и запустить специальную инвестиционную программу для общественных зданий, чтобы удовлетворить потребности в модернизации как минимум 5000 общественных зданий, включая модернизацию всех общественных зданий до эксплуатационного класса энергетической эффективности «B» с текущего класса «D» или ниже.  Создать и обеспечить функционирование специального государственного органа (подразделение /учреждение /ведомство /департамент) для управления фондом общественных зданий и инвестиционной программы, который будет играть ведущую роль в координации и наращивании потенциала заинтересованных сторон на рынке и отраслевых учреждений.  Разработать и ввести в действие механизм финансирования для поощрения инвестиций в повышение энергоэффективности в секторе общественных зданий (например, путем объединения существующих бюджетных статей для эксплуатации зданий и модернизации с внешним финансированием). Долгосрочная цель (до 2040 года) • Модернизировать не менее одной трети фонда общественных зданий до класса «А» или уровня нулевого чистого потребления энергии (NZEB), а оставшуюся часть - до класса «В». Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 69 6 Дорожная карта для фонда энергоэффективных общественных зданий Для того, чтобы устранить выявленные барьеры и ввести в действие Видение для сектора энергоэффективных общественных зданий к 2040 году, важно разработать дорожную карту, в которой указаны шаги и временные рамки, необходимые для: • Совершенствования политической и нормативной базы для энергоэффективности путем: (а) разработки и утверждения документа «Концепция развития топливно-энергетического сектора Кыргызской Республики до 2040 года», а затем (b) акцентированием внимания на использовании мер по ЭЭ в общественных зданиях за счет улучшения координации участвующих учреждений, что будет способствовать укреплению политической и нормативной базы. • Укрепления потенциала реализации мер путем создания институтов и повышения потенциала всех секторальных заинтересованных сторон; а также • Расширения инвестиций в энергоэффективные меры путем разработки и внедрения инструментов, таких как крупная поэтапная инвестиционная программа для энергоэффективной реновации зданий, механизмы финансирования (например, заключение контрактов на повышение энергоэффективности) и другие инструменты для обеспечения доступа к финансам и устранения рыночных барьеров. Следующая дорожная карта вместе с ее перечнем рекомендуемых мер предлагает последовательность мер с четко установленными сроками. Меры сгруппированы по трем областям: политические, законодательные и нормативные (оранжевым цветом), институциональный и технический потенциал реализации (зеленым цветом); и механизмы реализации и инвестиции (синим цветом). Рекомендуемые меры запланированы на краткосрочный (1-3 года), среднесрочный (4-8 лет) и долгосрочный (10-15 лет) периоды. Между тем как Государственный комитет по промышленности, энергетике и недропользованию (ГКПЭН) играет решающую роль в установлении межсекторальной базы для ЭЭ, местные органы власти могут также стимулировать инвестиции в ЭЭ и ускорять реализацию мер за счет собственных эффективных стратегий и политики. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 70 Рисунок 6.1. Дорожная карта повышения энергоэффективности сектора общественных зданий Год 1 Краткосрочные (2-3 годы) Среднесрочные (4-8 лет) Долгосрочные (9-15 лет) • Принятие Дорожной карты и Включение ЭЭ в Концепцию энергетики 2040 • Образование межведомственной рабочей группы в качестве координационного органа для управления общественными зданиями • Учебные программы для государственных служащих, местных администраций, частного сектора • Медиа-кампании и информационные мероприятия для управляющих общественными зданиями • Внесение изменений в Закон «Об энергосбережении», чтобы усилить внимание на общественные здания • Нормативный акт о создании Агентства по управлению общественными зданиями (АУОЗ) • Создание Агентства по управлению общественными зданиями (АУОЗ) • Внесение изменений в Закон «О государственных закупках», касающихся показателей ЭЭ и ценообразования жизненного цикла • Подзаконные акты для энергоаудитов в качестве поправки к положению о сертификации общественных зданий; обновление строительных норм (СНиПы) • Нормативный акт о создании инвестиционной программы ЭЭ для общественных зданий • Разработка и практическое применение механизма реализации и финансирования для инвестиционной программы по общественным зданиям (фонд ЭЭ, КПЭ, Гарантийный фонд) • Мобилизация финансирования климатически значимой деятельности в целях практического применения инвестиционной программы • Создание учебного центра; курсы для поставщиков энергетических услуг • Обучение и процедуры сертификации энергоаудиторов • Создание государственного реестра и системы бенчмаркинга для показателей энергоэффективности общественных зданий • Подзаконные акты для заключения контрактов на повышение энергоэффективности (КПЭ) Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 71 • Разработка подзаконных актов для зданий с нулевым потреблением энергии (NZEB) • Поощрять распространение ЭЭ и ВИЭ технологий за счет улучшения импортных условий и отечественного производства оборудования и материалов • Разработка и преподавание курсов энергетического менеджмента в ВУЗах • Модернизация не менее одной трети фонда общественных зданий на здания с нулевым потреблением энергии (NZEB) или до Класса «А», и модернизация остальных зданий до класса не ниже класса «В». Обозначения: Политические, Институциональный и Механизмы реализации и законодательные и технический потенциал инвестиции нормативные реализации мер Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 72 6.1 Перечень рекомендуемых мер Этот перечень мер, который относится к конкретным барьерам, указанным выше в Таблице 4.1, дополняет дорожную карту. Более подробное описание конкретной работы дается в Разделе 6.2. Таблица 6.1. Перечень рекомендуемых мер Политическая, законодательная и нормативная база Устраняемый Ответственное Название барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Разработка «Концепции ЗРБ-1 • Утверждена «Концепция развития ГКПЭН и • Межведомственные Краткосро развития топливно- топливно-энергетического комплекса межведомствен консультации чный (в энергетического Кыргызской Республики до 2040 года» с ная рабочая • Вклад экспертов сектора и течение комплекса Кыргызской упором на вопросах энергоэффективности группа консультации с следующе Республики до 2040 в целях достижения национальных задач общественностью (ведутся с го года) года» и утверждение по энергосбережению и учета ключевых декабря 2018 года) дорожной карты для ЭЭ общественных зданий вопросов дорожной карты • Определены отраслевые цели в области ЭЭ и разработан план реализации с конкретными действиями Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 73 Политическая, законодательная и нормативная база Устраняемый Ответственное Название барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Внесение изменений в ЗРБ -2 • Отражены следующие вопросы: (i) Научно- • Оценка технических и Краткосро Закон «Об ИБ-2 Агентство управления общественными исследовательс правовых потребностей чный энергосбережении», ФБ-2 зданиями (АУОЗ), (ii) обязательство кий институт • Применение (следующ предусматривающих ББ-1 проводить энергетический мониторинг, энергетики и международного ие 1-2 особую роль энергоаудиты и сертификацию каждого экономики / передового опыта года) энергоэффективности ГКПЭН общественного здания по показателям ЭЭ, • Структура соответствующих общественных зданий (iii) инвестиционная программа для мер подзаконных актов по ЭЭ общественных зданий, (iv) • Консультации и разработка контрактов на повышение согласование с энергоэффективности, (v) «здание с правительственными нулевым потреблением энергии» (NZEB) заинтересованными • Подзаконные акты (по всем пяти пунктам сторонами выше), технические регламенты (например, обзор СНиПов), и анализ последствий на прочие законы и подзаконные акты, например, на закон «О государственных закупках», Бюджетный кодекс • Одобрение изменений в законы Парламентом Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 74 Политическая, законодательная и нормативная база Устраняемый Ответственное Название барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Нормативный акт о ИБ-2 • Указ Правительства «О создании ГКПЭН и ФУГИ • Консультации и Кратко- создании Агентства Агентства управления общественными согласование с срочный (в управления зданиями (АУОЗ)» с его мандатом, заинтересованными течение общественными полномочиями, задачами сторонами следующе зданиями (АУОЗ) • Разработка указа соответствующими • Разработка устава, бизнес- го года) органами и опубликование плана, бюджета, оценка кадровых потребностей, организационной структуры, наблюдательного совета, распределение годового бюджета для АУОЗ Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 75 Политическая, законодательная и нормативная база Устраняемый Ответственное Название барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Подзаконные акты для ЗРБ-3 • Включение положений об обязательном Научно- • Руководства и стандарты Кратко- энергоаудитов в качестве ЗРБ -5 энергоаудите вместе с выдачей исследовательс для проведения срочный поправки в ЗРБ -7 сертификата об эффективности для кий институт энергетического аудита (следующ регулирование каждого общественного здания энергетики и • Подробная методология и ие 2-3 процедуры • Конкретные положения: необходимые экономики / инструменты расчета для года) сертификации ГКПЭН квалификационные данные и энергетического аудита и общественных зданий сертификация аудиторов, методология, сертификаты эффективности уровень качества и результаты • Информационные кампании энергоаудитов (например, анализ базовых для государственных потребностей и потребностей в учреждений / владельцев реновации, выявление ЭЭ потенциала, зданий оценка ЭЭ мер, в качестве первых шагов в • Наращивание потенциала подготовке инвестиционного проекта) для энергетических • Условия для реестра сертифицированных аудиторов и внедрение энергоаудиторов механизмов проверки • Конкретные положения для сертификатов качества для энергетических на здания: методология, классы аудитов в АУОЗ производительности • Разработка программы • Методология привлечения/ найма поддержки, позволяющей энергоаудиторов владельцам общественных зданий нанимать профессиональных аудиторов • Межведомственные консультации и согласование Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 76 Политическая, законодательная и нормативная база Устраняемый Ответственное Название барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Нормативный акт о ББ-1 • Разработка программных целей, ГКПЭН, АУОЗ • Детальное планирование Краткосро разработке ФБ-2 определение основной области для инвестиционной чный инвестиционной ФБ -3 инвестиций, определение ответственного программы: сфера и (следующ программы для агентства по реализации, формирование приоритетные области, ие 1-2 энергоэффективных бюджета и разработка механизмов программные этапы, года) общественных зданий финансирования стандартные и продвинутые • Разработка проекта бюджета технологические • Определение отдела реализации вмешательства в области программы (ОРП) (рекомендуемый АУОЗ) энергоэффективности, этапы • Разработка законопроекта и его подготовки проекта ратификация парламентом (инвестиционный план и дизайн), принципы закупок для услуг и материалов, отдел управления проектом • Распределение бюджета и соответствующий сбор средств (например, из МФУ) • Наращивание потенциала ОРП Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 77 Политическая, законодательная и нормативная база Устраняемый Ответственное Название барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Поправка к Закону «О ЗРБ-4 • Пересмотр законодательства о ГКПЭН, • Техническая и правовая Среднесро государственных ББ-2 государственных закупках с целью Министерство оценка, разработка чный закупках» с учетом ББ-3 включения следующих вопросов: (i) финансов стандартизированной (следующ эффективности ЭЭ и ФБ-1 рассмотрения оценки стоимости методологии оценки. ие 3-4 стоимости жизненного жизненного цикла с выбором варианта • Межведомственные года) цикла замены с самой низкой ценой, (ii) консультации и определения характеристик согласование высокоэффективного оборудования и материалов и (iii) предоставления возможности собственникам общественных зданий заключать долгосрочные контракты на обслуживание (минимум пять лет) • Внесены изменения в закон и ратифицированы в парламенте Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 78 Политическая, законодательная и нормативная база Устраняемый Ответственное Название барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Обновление технических ЗРБ-8 • Пересмотр и изменение СНиПов в целях: Научно- • Обновление СНиПа с Среднесро строительных норм • Обеспечения наилучшего исследовательс использованием Наилучших чны1 (СНиПов) проектирования технических систем, кий институт доступных технологий (НДТ) (ближайш используемых для модернизации энергетики и в соответствии со ие 4-5 лет) зданий, и учета высокоэнергетических экономики / справочной международной ГКПЭН и материалов (особенно отопительных документацией по Госстрой, АУОЗ приборов и использования климатическим технологиям возобновляемых источников энергии). (т.е. справочники по • Устранения дублирующихся и наилучшим доступным противоречащих друг другу технологиям Европейского технических норм, Союза) • Гармонизации стандартов и правил для • Продвижение обновленного рынка технологий ЭЭ, СНиПа для обязательного • Повышения прозрачности применения при существующих и устаревших проектировании нормативных актов и актов. модернизации зданий. • Внедрение регулирования в области ЭЭ среди стран Евразийского экономического сообщества Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 79 Политическая, законодательная и нормативная база Устраняемый Ответственное Название барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Подзаконные акты для ЗРБ-9 • Изменения в бюджетном кодексе, ГКПЭН, • Детальная разработка Долгосроч контрактов на ФБ-2 положениях о государственных закупках и Министерство механизма финансирования ный (5-8 повышение процедурах для государственных органов финансов КПЭ, проекта положения и лет) энергоэффективности власти и муниципалитетов для работы с соответствующих (КПЭ) как поправка к частными или государственными ЭСКО нормативных документов Закону «О (контракт, т.д.) государственно- частном партнерстве» (ГЧП) (от 22 • Межведомственные февраля 2012 г.) или консультации и отдельное положение согласование • В случае создания государственной ЭСКО - разработка бизнес-плана Разработка подзаконных ЗРБ-2 • Разработка технологических стандартных Госстрой, ГКПЭН • Разработка стандартов Среднесро актов для зданий с РБ-2 решений для NZEB в Кыргызской эффективности (в чный (5-7 нулевым потреблением Республике и положений для NZEB, соответствии с директивами лет) энергии (NZEB) включая возобновляемые источники ЕС) и подзаконных актов. энергии, встроенные в здания • Межведомственные • Установка стандартов консультации и производительности для всех зданий и согласование новых зданий на долгосрочный период • Консультации с • Пересмотр правил выдачи разрешений на поставщиками строительство в рамках КПЭ. оборудования и • Разработка положения и ратификация в проектными институтами парламенте для развития потенциала и обеспечения доступности технологий Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 80 Институциональный и технический потенциал реализации мер Устраняем Ответственное Название ый барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Создание ИБ-4 • Указ или административный акт об ГКПЭН с • Регулярные Краткосроч межведомственной официальном создании участием межведомственные ный рабочей группы в межведомственной рабочей группы по соответствующи консультации и (следующи качестве общественным зданиям. х министерств и координация й год) координационного • Установление целей и определение мер других • Достижение консенсуса органа для содействия учреждений, дорожной карты между заинтересованными управлению например, общественными Госстроя, сторонами, согласованные зданиями. Научно- действия по продвижению и исследовательск поддержке мер дорожной ого института карты и сотрудничество энергетики и между заинтересованными экономики, организациями АУОЗ Создание Агентства по ИБ-2 • Создание «единого окна» для ГКПЭН и ФУГИ • Бизнес-план и штатное Краткосро управлению БП-3 объединения ответственности расписание в рамках чный общественными ИБ-3 управляющих общественных зданий за: существующей (ближайш зданиями (АУОЗ) для закупку энергии, техническое организационной структуры ие 1-2 управления и реализации обслуживание зданий и инвестиции в Фонда управления года) программ модернизации модернизацию государственным энергоэффективности • Повышение осведомленности о имуществом. возможностях ЭЭ, источниках • Распределение бюджета на финансирования. деятельность АУОЗ • Усиление координации между • Руководство для эксплуатантами зданий и лицами, управляющих общественных принимающими решения (ОМСУ, Минфин, зданий относительно МЧС, МЗ и т. д.) источников поддержки • Установление процедур мониторинга технической помощи (ТП) и реализации программы финансирования энергоэффективности. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 81 Институциональный и технический потенциал реализации мер Устраняем Ответственное Название ый барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Программы обучения БП-1 • Реализация учебных программ для лиц, Научно- • Оценка потребностей в Краткосроч государственных ИБ-1 принимающих решения и исполнителей в исследовательск обучении, учебные планы, ный служащих в государственном секторе, для (i) более ий институт учебные пособия и (следующи Министерстве глубоко понимания и приверженности энергетики и подготовка инструкторов й год) энергетики, ГКПЭН, принципам ЭЭ, (ii) улучшения оценки экономики / • Бюджетирование обучения Научно- ГКПЭН, АУОЗ, эффективности затрат на ЭЭ, (iii) улучшения по регионам исследовательском университеты институте энергетики и идентификации и планирования проектов экономики и ЭЭ. профильных министерствах Программа по БП-1 • Специальная программа обучения для ГКПЭН • Разработка учебных Кратко- наращиванию БП-2 ОРП, например, при АРИС, ГКПЭН, программ и пособий, среднесроч потенциала для Агентстве по управлению общественными руководств по мониторингу ный (1-3 улучшения управления зданиями / Фонде управления и проверке, закупкам и года) проектом и мониторинга государственным имуществом, надзору и т.д. реализации для Отделов Министерстве образования и т. д., для реализации проекта обеспечения и повышения эффективности реализации проектов строительства и реновации зданий и исполнения фидуциарных обязанностей. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 82 Институциональный и технический потенциал реализации мер Устраняем Ответственное Название ый барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Наращивание ЗРБ-2 • Наращивать потенциал проведения Госстрой и • Разработка учебных Краткосроч потенциала и ЗРБ-5 проверок (количество и квалификация Научно- программ и пособий, ный оптимизация процедур ЗРБ-6 инспекторов) исследовательск руководств и обучения без (следующи сертификации качества БП-4 • Улучшить исполнение положений и ий институт отрыва от работы: е 2 года) энергетических БП-6 подзаконных актов Закона «Об энергетики и методология и результаты аудиторов и экономики / энергоэффективности зданий» и (например, базовый анализ, специалистов в области ГКПЭН энергетической Положения о сертификации. потребности в эффективности зданий • Повышение квалификации и сертификации модернизации, энергетических аудиторов для проведения определение потенциалов высококачественных энергетических ЭЭ и оценка мер ЭЭ), аудитов последующие процедуры энергетического аудита Медиа-кампания и БП-1 • Повышение осведомленности о Научно- • Телевизионные ролики, Среднесро информационные БП-4 возможностях ЭЭ среди директоров, исследовательск газетные статьи, чный мероприятия для управляющих, руководителей объектов ий институт информационные листовки (следующи руководителей • Увеличение числа проектных предложений энергетики и и служба рассылки новостей й 2-4 года) общественных зданий по по реконструкции зданий. экономики / в комплексе с регулярными вопросам ГКПЭН образовательными энергоэффективности мероприятиями в регионах Муниципальные учебные БП-1 • Поддержка муниципальных органов в Научно- • Разработка типовой Среднесро мероприятия для БП -3 проведении энергетических оценок и исследовательск программы и списка чный поддержки развития БП -4 разработке портфеля инвестиционных ий институт показателей для отражения (следующи муниципальных ФБ-3 проектов и планов мероприятий энергетики и программы ЭЭ города й 2-4 года) программ ЭЭ и • Соблюдение положений о планировании экономики / • Разработка тематических модернизации ГКПЭН ЭЭ на муниципальном уровне и исследований, учебных общественных зданий предоставление возможности не менее программ чем для 50% крупных муниципальных • Распространение органов (население свыше 50 000 человек) инструментов для в части подготовки муниципальных планов муниципального ЭЭ. энергоменеджмента Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 83 Институциональный и технический потенциал реализации мер Устраняем Ответственное Название ый барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Наращивание РБ-3 • Создание учебного центра для повышения Научно- • Справочник по передовому Среднесро потенциала для РБ-4 осведомленности, информированности и исследовательск опыту ремонта зданий, чный (2-3 реновации зданий в потенциала коммерческих и общественных ий институт составления контрольных год) частном секторе институтов, проектных и строительных энергетики и списков, перечня компаний о передовой практике экономики / технологий, включая ГКПЭН и модернизации зданий в сфере ЭЭ. обязательные минимальные Госстрой • Проведение серии специализированных 2- критерии эффективности 3 дневных учебных курсов (каждый год по (оборудование / окна, 6 курсов) для поставщиков энергетических услуги / энергоаудит), а услуг в экономических и областных центрах также рекомендуемые с целью увеличения регионального варианты потенциала в области проведения • Создание учебного центра в энергетических аудитов, разработки качестве отдела АУОЗ проектов в сочетании с сейсмической / • Разработка учебных планов, строительной безопасностью. учебных пособий, • Стимулирование энергетической подготовка инструкторов реновации и установки оборудования, • Организация круглого стола финансируемых частными / с частным сектором для коммерческими донорами (например, обсуждения возможностей светодиодное освещение или окна), распространения и соответствующих минимальным совместного требованиям технических характеристик и финансирования санитарным нормам. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 84 Институциональный и технический потенциал реализации мер Устраняем Ответственное Название ый барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Повышение потенциала и БП-1 • Послевузовское обучение по Научно- • Разработка учебных планов Долгосроч качества высшего БП -3 энергетическому менеджменту зданий. исследовательск и пособий для учителей, ный (5-10 образования в области РБ-4 ий институт подготовка инструкторов год) управления энергетики и • Сотрудничество с частным энергопотреблением экономики / сектором ГКПЭН и Министерство образования Механизмы реализации и инвестиции Устраняем Ответственное Название ый барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Создание ЗРБ-3 • Выполнение положений Госстроя о Научно- • Разработка ключевых Кратко- государственного ЗРБ-7 мониторинге энергопотребления и исследовательск показателей эффективности среднесро реестра и системы ИБ-3 показателях всех общественных зданий. ий институт (КПЭф), определение чный бенчмаркинга для БП-6 • Внедрение энергетического мониторинга энергетики и обязанностей по сбору (ближайш общественных зданий во всех общественных зданиях (на экономики / данных, руководящих ие 2-5 лет) ГКПЭН и муниципальном, областном и центральном принципов управления Госстрой, а также уровнях) и бенчмаринг ключевых областные и данными, методологии показателей эффективности. муниципальные сравнительного анализа • Разработка и внедрение центральной базы органы • Разработка структуры данных инвентаризации зданий (площадь, реестра потребление и затраты на энергию, • Разработка методологии и уровень производительности / инструментов мониторинга, сертификаты, энергетические аудиты, руководящих принципов и потребности в модернизации ЭЭ). стандартов для сертификации и отчетности Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 85 Механизмы реализации и инвестиции Устраняем Ответственное Название ый барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Разработка ФБ-2 • Определение ответственного учреждения ГКПЭН, • Детальный анализ Краткосро инвестиционной ФБ -3 за реализацию инвестиционной Министерство потребностей в реновации чный программы по реновации программы финансов, АУОЗ во всех секторах и (ближайш 5000 общественных • Разработка программных целей, подсекторах общественного ие 2-3 зданий под класс «B» механизмов организации и строительства и года) финансирования. последующая разработка • Подготовка законопроекта и внесение детального изменений в соответствующие законы и инвестиционного плана, нормативные акты. анализа затрат и выгод; • Распределение инвестиционного бюджета привлечение 500-700 млн. Министерством финансов долларов США из • Модернизация не менее одной трети государственного бюджета, общественных зданий до класса здания с средств доноров и нулевым потреблением энергии (NZEB) или международных класса «А». Остальные здания должны финансовых организаций быть модернизированы до класса «В». Мобилизация ИБ-5 • Запрос о подаче предложения о ГКПЭН, • Подготовка заявок на Средне- климатического ФБ-2 финансировании в ЗКФ или другое Министерство финансирование долгосроч финансирования (из ЗКФ учреждение, с информацией об финансов ный (5-20 или других источников) инвестиционном спросе, потенциале лет) для реализации смягчения, механизме финансирования инвестиционной программы Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 86 Механизмы реализации и инвестиции Устраняем Ответственное Название ый барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Разработка механизма ЗРБ-9 • Анализ различных вариантов ГКПЭН и • Анализ рынка. Среднесро финансирования, ФБ-2 финансирования и консультации с Агентство • Разработка структуры чный (3-5 позволяющего ФБ-3 соответствующими заинтересованными управления механизма финансирования лет) осуществлять ФБ-4 сторонами, общественными • Разработка положений или долгосрочные ББ-1 • Определение соответствующего механизма зданиями, изменений к инвестиции в область ББ-2 Министерство (например, фонд ЭЭ или общественный соответствующим законам и восстановления финансов энергоэффективности или «супер» ЭСКО), Налоговому кодексу. фонда общественных • Внесение изменений в соответствующие • Привлечение капитала для зданий законы для введения в действие и введения в действие институционализации механизма механизма финансирования финансирования, как указано в Законе «Об энергетической эффективности». • Анализ возможностей расширения существующих механизмов финансовой поддержки, таких как ОАО «Гарантийный фонд» или выделенные кредитные линии для расширения доступа государственных заемщиков к финансированию. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 87 Механизмы реализации и инвестиции Устраняем Ответственное Название ый барьер Меры / результаты учреждение Требуемые ресурсы Срок Стимулирование ЗРБ-2 • Разработка программ поддержки для Министерство • Создание перечня Средне- распространения ЗРБ -3 стимулирования отечественного экономики, соответствующего долгосроч передовых технологий ЭЭ ЗРБ -5 производства и распространения Министерство оборудования и ный (5-10 и ВИЭ и отечественного БП-7 отечественного оборудования (окна, финансов, высокопроизводительных год) производства теплоизоляция и светодиодное освещение) институт ГОСТ, спецификаций, например, Научно- посредством налоговых льгот, коэффициент полезного исследовательск маркетинговой поддержки и т. д. ий институт действия (КПД) тепловых • Отмена импортных пошлин на зарубежное энергетики и насосов энергооборудование экономики / • Разработка, • Создание отечественной лаборатории по ГКПЭН финансирование и сертификации энергоэффективных реализация небольших материалов и оборудования или специализированных заключение контракта на эти услуги. программ поддержки. • Создание тестовых баз данных и лабораторий для сертификации продукции Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 88 6.2 Практическая реализация Дорожной карты Сектор общественных зданий испытывает проблемы из-за крайне раздробленной институциональной ответственности, пробелов в регулировании и отсутствия координации. Чтобы реализовать вышеописанную дорожную карту (Рисунок 6.1) и многочисленные меры, перечисленные в перечне мер дорожной карты (Таблица 6.1), в первую очередь следует устранить наиболее очевидные недостатки и создать благоприятную среду. Следующие четыре первоочередные действия рекомендуются Правительству Кыргызской Республики для реализации дорожной карты: 1. Усиление координации соответствующих учреждений, 2. Укрепление нормативной базы, 3. Создание государственного предприятия по управлению общественными зданиями, 4. Разработка механизмов финансирования. Далее в главе более подробно рассмотрены эти действия. 1. Усиление координации соответствующих учреждений Правительству рекомендуется создать Координационный совет по энергоэффективным общественным зданиям в качестве межведомственной рабочей группы при Государственном комитете по недропользованию, промышленности и энергетике. В качестве модели может быть использована структура действующей комиссии по отбору зданий в рамках ПУТС Всемирного банка (в которую входят представители Министерства чрезвычайных ситуаций, Министерства здравоохранения, Министерства экономического развития, Министерства финансов, Фонда управления государственным имуществом, Государственной службы исполнения наказаний и т. д.). Совет должен иметь следующие функции: • Осуществлять общесекторальную координацию и обеспечивать достижение консенсуса в отношении инвестиций в модернизацию энергоэффективности в секторе общественных зданий; • Оказывать содействие в принятии мер и нормативных актов, необходимых для устранения выявленных барьеров; • Обеспечивать координацию инструментов и проектов по оказанию поддержки, помощи и выделению финансирования международными донорами в сфере ЭЭ; а также • Содействовать в разработке вспомогательного законодательства для национальной инвестиционной программы в области энергоэффективности для общественных зданий (см. следующий раздел) и положения, регулирующего создание специального исполнительного органа. 2. Укрепление нормативно-правовой базы Текущий проект «Концепции развития топливно-энергетического сектора Кыргызской Республики до 2040 года» дает возможность интегрировать результаты этой дорожной карты, чтобы продемонстрировать огромный потенциал энергосбережения в фонде общественных зданий Кыргызстана. Срочно необходимо внести следующие законодательные и нормативные изменения для создания правильной законодательной базы в области энергоэффективности: • Изменение в «Постановление Правительства Кыргызской Республики О подготовке отраслей экономики и населения Кыргызской Республики к осенне-зимнему периоду» (24 мая 2018 г., № 249), предусматривающее обязательство проверять показатели энергоэффективности Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 89 общественных зданий; • Новый нормативный акт или закон, предусматривающий комплексную инвестиционную программу по повышению энергоэффективности общественных зданий; а также • Поправки к Закону «Об энергосбережении», касающиеся общественных зданий, и к подзаконным актам относительно энергосервисных услуг и заключения контрактов на повышение энергоэффективности, в том числе поправки к соответствующему законодательству о государственных закупках. 3. Создание государственного предприятия по управлению общественными зданиями Для того чтобы узаконить и упорядочить ответственность за общественные здания, следует создать агентство с политическим мандатом и соответствующим бюджетом для работы с заинтересованными организациями. На Агентство, выступающее в качестве нового единого государственного предприятия на базе хозрасчета и работающего по принципу «единого окна», которое будет заниматься управлением всех зданий, могут быть возложены следующие полномочия: • покупка и оплата коммунальных услуг (энергии); • управление эксплуатацией здания; • подготовка инвестиций в реконструкцию здания (с акцентом на энергоэффективность), включая энергетический аудит; • вложение инвестиций в реконструкцию зданий (выступая в качестве отдела реализации программ); • выполнение сопутствующих информационных мер и мер по наращиванию потенциала, как например, разработка руководства и проведение обучения для подведомственных проектных учреждений и поставщиков; • накопление доходов от энергосбережения и их расходование на реинвестирование проекта; а также • контроль, оценка и информирование о финансовых потоках, результатах и достижении целей. Как только Правительство решит создать специальное агентство по реализации, оно должно будет: • подготовить нормативный акт о создании агентства, ответственного за управление общественными зданиями, и наделить его необходимыми обязанностями; создать наблюдательный совет и выделить бюджет для функциональных операций; • выполнить бизнес-планирование, в том числе: разработать задачи и цели для подготовки и реализации программы; провести анализ рынка и определить масштабы инвестиционной программы; и устанавить правила, процедуры, инструменты и механизмы финансирования; а также • привлечь ключевой персонал путем: (i) назначения членов наблюдательного совета и (ii) определения и найма ключевых экспертов агентства, 100 начиная с директора и ключевых инженеров и экономистов. Учитывая существующую институциональную структуру управления общественными зданиями в стране, в первую очередь рекомендуется сосредоточиться на образовательных и медицинских учреждениях (школах, больницах и поликлиниках), а затем охватить социальные и муниципальные общественные здания (детские сады и т. д.). Существуют различные варианты организационной структуры реализующего агентства: 1. Специальная административная единица при Министерстве энергетики или Государственном комитете по энергетике; 2. Специальная административная единица при Фонде по управлению государственным Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 90 имуществом; или же 3. Независимая структура государственных предприятий в форме Агентства энергетики. Рисунок 6.2. Основные требования и элементы Агентства по управлению общественными зданиями ПОЛНОМОЧИЯ Мандат и устав Участие заинтересованных сторон и соглашения о сотрудничестве Доступ к данным Права и законность ЗАДАЧИ ПОТЕНЦИАЛ ПРЕДПОСЫЛКИ - Квалифицированный - Отдел реализации программы персонал - Бизнес-план - Сотрудничество и содействие - Инструменты и средства - Структура руководства - Подготовка проекта - Местная сеть - Финансирование - Информация и продвижение - Соглашения о партнерстве с - Техническая помощь аналогичными зарубежными - Мониторинг и оценка учреждениями 4. Механизмы финансирования развития Исходя из аудиторских проверок, проведенных в 14 зданиях в рамках Проектов Всемирного банка по улучшению теплоснабжения (ПУТС) и городского развития (ПГР) в Кыргызской Республике, потенциал энергосбережения в общественных бюджетных зданиях составляет 60-70 процентов. Это означает, что внедренные методы значительно снизят затраты на энергию для центральных и местных органов власти. Тем не менее, несмотря на положительные результаты этих пилотных проектов, потенциал тиражирования ограничен по причине умеренного объема грантовых средств. Общепризнанно, что грантовое или бюджетное финансирование не является устойчивым в долгосрочной перспективе, и что проекты в области энергоэффективности, обеспечивающие экономию затрат, могут быть использованы для погашения инвестиционных затрат. В различных странах внедрены разнообразные варианты устойчивого финансирования и реализации для увеличения показателей использования государственных средств и (или) для оптимального перехода к коммерческому финансированию проектов в области энергоэффективности в общественном секторе. Обзор международного опыта финансирования общественного сектора предлагает различные варианты финансирования общественных зданий. Возможно, лучшим таким вариантом является заключение контрактов на повышение энергоэффективности (КПЭ), в рамках которых энергосервисная компания (ЭСКО) финансирует инвестиции в повышение энергоэффективности и впоследствии затраты окупаются за счет полной или частичной ежегодной экономии энергии, достигнутой в течение срока действия контракта. По условиям КПЭ, полученные от экономии энергии доходы должны использоваться как для рефинансирования обязательств, так и для финансирования других мероприятий по ЭЭ. Следовательно, КПЭ могут создать своего рода коридор, по которому сбережения от ЭЭ могут перетекать из одного проекта в другой. Для того, чтобы вкладывать инвестиции в области энергоэффективности в рамках схемы КПЭ следует сделать первые шаги, чтобы заложить основу для реализации проекта, включая разработку структуры КПЭ, выдачу гарантий и определение ожидаемых результатов после выполнения мер по ЭЭ. После этого частные ЭСКО могут помочь преодолеть барьеры к масштабной реализации проектов ЭЭ в общественном секторе путем: Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 91 • Предложения спектра услуг по всей цепочке создания стоимости энергетических услуг; а также • Предоставления технических навыков и ресурсов, необходимых для выявления и реализации возможностей ЭЭ, выполнения услуг с использованием контрактов, основанных на результатах (снижение рисков для муниципальных коммунальных служб и государственных учреждений), облегчения доступа к коммерческим банкам и предоставления пользователям энергии возможности оплачивать услуги за счет сэкономленных средств. В Таблице 6.2 рассмотрены потенциальные выгоды от заключения контрактов на повышение энергоэффективности. Таблица 6.2. Как преодолеть основные барьеры к энергоэффективности общественного сектора с помощью КПЭ Нет коммерческих стимулов для • КПЭ не могут сами по себе устранить принципиальное отсутствие сокращения операционных затрат стимулов, но они могут помочь снизить затраты на операции и предполагаемые риски за счет предложения полного пакета услуг и принятия на себя риска, связанного с выполнением проекта. Нет стимулов экономии энергии • КПЭ не могут решить проблему доверителя и представителя, но они (сэкономленные средства не могут более рационально и заблаговременно определить затраты и сохраняются) выгоды, так чтобы агентства могли вести переговоры и соразмерно распределять затраты и выгоды. Высокие предполагаемые риски, • КПЭ включают гарантии исполнения контракта, чтобы переложить связанные с новыми технологиями многочисленные проектные риски с государственного органа и и механизмами финансирующего учреждения на исполнителя КПЭ Негибкие процедуры закупок • КПЭ могут обеспечить высокую отдачу путем сокращения сроков выполнения самого лучшего проекта за счёт совмещения этапов, обхода закупок поставщиков услуг и оборудования по каждому мероприятию. Ограниченные годовые бюджеты • КПЭ зачастую предлагают проектное финансирование, или через на капитальный ремонт ЭСКО или через третью сторону, и источником платежей являются сэкономленные средства проекта. Небольшие проекты с высокими • КПЭ дают возможность группирования многочисленных затратами на разработку проекта и небольших государственных проектов, так как это общая долевая затратами на операции собственность, зачастую с номинальным аудитом или базовой информацией, тем самым, помогает снизить затраты на разработку и операции. Недостаточно информации и • В рамках КПЭ технически компетентные фирмы из частного сектора технического ноу-хау приглашаются принять участие в конкурсном отборе на основе их квалификационных данных, опыте работы и лучшей концепции проекта На Рисунке 6.3 описаны различные варианты финансирования в форме «лестницы финансирования» для проектов государственного сектора. Лестница включает в себя различные варианты, указанные в Приложении B, а также два варианта без элемента устойчивости (грантовое финансирование и бюджетное финансирование). В нижней части лестницы находятся варианты, которые почти полностью зависят от государственного финансирования (например, бюджетного и грантового финансирования), в то время как верхняя часть лестницы представляет в основном частное финансирование с использованием коммерческих кредиторов. Движение вверх по лестнице ведет к росту объема частного финансирования и требует более зрелого рынка. Краткое описание каждого из девяти вариантов приводится в Приложении B. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 92 Рисунок 6.3. Иллюстративная лестница финансирования для проектов в секторе энергоэффективности общественных зданий Примечание: См. полное описание вариантов для механизмов финансирования в Приложении B. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 93 Приложения Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 94 Приложение A: Перечень документов и лиц, с которыми проведены интервью Документы 1. Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года; 2. Налоговый кодекс Кыргызской Республики от 17 октября 2018 года, № 230 3. Административный кодекс Кыргызской Республики от 4 августа 1998 года, № 114 (и новый Кодекс о нарушениях, утвержденный Парламентом 2 марта 2017 года, который вступит в силу в январе 2019 года) 4. Национальная стратегия устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013 – 2017 гг., от 21 января 2013 г., № 11 5. (проект) Национальная стратегия развития зеленой экономии в Кыргызской Республике на период 2019 – 2023 гг., разработана Министерством экономики, сентябрь 2018 г. 6. Постановление от 30 апреля 2013 г., № 218 «Об одобрении проекта Программы по переходу Кыргызской Республики к устойчивому развитию на 2013-2017 годы» 7. Государственная программа «40 шагов в будущее» от 22 сентября 2017 г., № 602 8. Государственная программа «Доступное жилье 2015 - 2020 гг.», от 5 августа 2015 г., № 560 9. Долгосрочная стратегия теплоснабжения Кыргызской Республики от 27 Апреля 2004 г, № 300 10. Программа развития малой и средней энергетики Кыргызской Республики до 2012 года, от 14 октября 2008 г., № 365 11. Программа «Безопасность школ и дошкольных образовательных учреждений» на период 2015 – 2024 гг., от 31 июля 2015 г., № 551 12. (утратила силу) Национальная энергетическая программа 2008 – 2010 гг., и Стратегия топливно – энергетического комплекса до 2025 г., от 13 февраля 2008 г., № 47 13. (утратила силу) Национальная программа жилищного строительства Кыргызской Республики 2008 – 2010 гг., от 26 ноября 2007 г., № 562 14. (утратила силу) Программа Правительства Кыргызской Республики по энергосбережению и планированию политики по энергетической эффективности в Кыргызской Республике на 2015 – 2017 годы, утверждено постановлением Правительства Кыргызской Республики от 25 августа 2015 г., № 601, и План действий по реализации Программы по энергосбережению и планированию политики энергетической эффективности 15. (утратила силу) Программа Правительства Кыргызской Республики «Доверие и Единство» на 2017 год, от 30 января 2017 г., № 53 16. (проект) Концепции развития топливной и энергетической отрасли Кыргызской Республики до 2040 года 17. (проект) Программа развития возобновляемых источников энергии Кыргызской Республики, июнь 2018 г. 18. (проект) Климатическая инвестиционная программа «Операционные рамки для управления и доступа к финансированию климатически значимой деятельности в Кыргызской Республике», май 2018 года 19. (проект) Программа «Энергосбережение и энергическая эффективность в районах строительства на 2015 – 2019 гг.», сентябрь 2015 г. 20. План мероприятий («Дорожная карта») по созданию условий для практического исполнения законодательства в сфере энергической эффективности зданий Кыргызской Республики от 26 октября 2016 г., № 1 21. Закон Кыргызской Республики от 20 июля 2009 г., № 241 «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 95 22. Закон Кыргызской Республики от 30 октября 1996 г., № 56 «Об Энергетике» 23. Закон Кыргызской Республики от 26 июля 2011 г., № 137 «Об энергетической эффективности зданий» 24. Закон Кыргызской Республики от 7 июля 1998 г , № 88 «Об энергосбережении» 25. Закон Кыргызской Республики от 31 декабря 2008 г., №283 «О возобновляемых источниках энергии» 26. Закон Кыргызской Республики от 3 Апреля 2015 г., № 72 «О государственных закупках» 27. Закон Кыргызской Республики от 19 октября 2013 г., № 195 «О лицензионно – разрешительной системе в Кыргызской Республике» 28. Закон Кыргызской Республики от 7 февраля 2012 г., № 7 «О государственно – частном партнерстве в Кыргызской Республике» 29. Закон Кыргызской Республики от 15 июля 2001 г., № 101 «О местном самоуправлении» 30. Закон Кыргызской Республики от 23 декабря 2017 г,. № 218(23) «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2018 год и прогнозе на 2019-2020 годы» 31. Закон Кыргызской Республики от 22 декабря 2016 г., № 206 «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2017 год и прогнозе на 2018-2019 годы» 32. Закон Кыргызской Республики от 16 декабря 2016 г., № 206 «О Национальном банке Кыргызской Республики, банках и банковской деятельности» 33. Закон Кыргызской Республики от 25 сентября 2003 г., № 215 «О финансово – экономических основах местного самоуправления» 34. Предполагаемый определяемый на национальном уровне вклад Кыргызской Республики 2017 г. 35. Приоритетные меры по адаптации к изменению климата в Кыргызской Республике до 2017 г., от 2 октября 2013 г., № 549 36. (утратил силу) Закон Кыргызской Республики от 27 июня 2011 г., № 57 «Технический регламент безопасность зданий и сооружений» 37. (утратил силу) Закон от 26 июля 2011 г., № 142 «Технический регламент о пожарной безопасности» 38. (проект) Закон о внесении изменений и дополнений в Закон «Об энергетической эффективности зданий», подготовленный Государственным агентством архитектуры, строительства и жилищно – коммунального хозяйства, октябрь 2018 года 39. (проект) Закон о внесении изменений и дополнений в Закон «Об энергосбережении», подготовленный Государственным комитетом энергетики, промышленности и недропользования, июль 2018 года 40. Среднесрочная тарифная политика Кыргызской Республики на электрическую энергию на 2014 – 2017 гг., от 20 ноября 2014 г., № 660 41. Среднесрочная тарифная политика Кыргызской Республики на тепловую энергию на 2014 – 2017 гг., от 20 ноября 2014 г., № 660 42. Положение «О порядке проведения энергетической сертификации зданий» от 2 августа 2012 г., № 531 43. Положение “О порядке проведения периодического контроля энергетической эффективности котлов, систем отопления и горячего водоснабжения зданий», утвержденное постановлением Правительства Кыргызской Республики от 2 августа 2012 г., № 531 44. Типовой договор закупки электричества от 28 апреля 2017 г, №1/1 45. Постановление «О тендере на право строительства малых гидроэлектростанций в Кыргызской Республике» от 24 марта 2017 г., № 175 Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 96 46. Положение о Государственном комитете промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики от 15 июля 2016 г., № 401 47. Положение о Государственном агентстве архитектуры, строительства и жилищно – коммунального хозяйства от 24 июня 2013 г., № 372 48. (действие приостановлено) Постановление Правительства Кыргызской Республики «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 31 мая 2001 г., № 260 49. Постановления Правительства Кыргызской Республики «О мерах по стабилизации ситуации с поставкой электроэнергии и газа населению» от 25 декабря 2012 г., № 857, 6 декабря 2015 г., №1 50. (проект) Положение «О правилах и процедурах для квалификации и сертификации специалистов энергетической сертификации зданий и периодического контроля энергетической эффективности котлов, отопления и горячего водоснабжения зданий» (Июнь 2018) 51. (проект) Положение «О государственном реестре энергетических сертификатов зданий, отчетов о периодическом контроле энергетической эффективности котлов, систем отопления и горячего водоснабжения зданий и сертифицированных специалистов по энергетической эффективности зданий и периодическому контролю энергетической эффективности котлов, систем отопления и горячего водоснабжения зданий» (июнь 2018) 52. Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении лимита потребления тепловой, электрической энергии, природного газа, воды и приема стоков на 2005 – 2006 годы для бюджетных организаций и мерах по рациональному использованию средств, выделяемых бюджетным организациям на оплату коммунальных услуг» от 2 июня 2005 года, № 255 53. Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об итогах подготовки отраслей экономики и населения Кыргызской Республики к отопительному сезону 2008/2009 гг.,» от 29 октября 2008 г., № 602 54. Постановление Правительства Кыргызской Республики «О подготовке отраслей экономике и населения Кыргызской Республике к осенне – зимнему периоду 2016/2017 гг., от 26 апреля 2016 г., № 215 55. Распоряжение Правительства Кыргызской Республики, утверждающее Финансовое соглашение между Правительством Кыргызской Республики и Европейским Союзом по Программе устойчивой энергии в Центральной Азии: возобновляемая энергия – энергетическая эффективность (RES-EE)», февраль 2014 года, № 40-r 56. Постановление Правительства Кыргызской Республики «О временных мерах по исполнению надзорных функций в сфере энергетики и строительства» от 4 декабря 2014 г., № 690 57. Указ Президента Кыргызской Республике «Об инициативе прозрачности топливно – энергетического комплекса Кыргызской Республики» от 20 июля 2010 г., № 49 58. Приказ Государственного комитета энергетики, промышленности и недропользованию «О Координационном совете по энергетической эффективности» от 4 декабря 2017 г. 59. Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об отчете Премьер – министра Кыргызской Республики о работе Правительства Кыргызской Республики за 2013 г.,» от 8 апреля 2014 г., № 202 60. Приказ Государственного комитета энергетики, промышленности и недропользованию «О Национальном исследовательском центре по энергетике и экономике», ноябрь 2015 г. 61. (проект) Положение об электронном лицензировании, подготовлен Государственным агентством архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, май 2015 г. 62. Бюджетная классификация Кыргызской Республики от 21 декабря 2017 г., № 161 63. Правила назначения уровня ответственности при лицензировании выполняемых работ в сфере строительства, от 31 мая 2001 г., № 260 Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 97 64. Методика расчета тарифов на ВИЭ, отпускаемую станциями, генерирующими электрическую энергию с использованием возобновляемых источников энергии, от 6 августа, 2015 г., № 1 65. Методика расчета энергетической эффективности зданий и определение класса энергетической эффективности для энергетической сертификации зданий от 6 августа 2015 г., №1 66. Методологические инструкции для проведения периодического мониторинга энергетической эффективности котлов, систем отопления зданий и горячего водоснабжения зданий от 26 мая 2013 г., № 1 67. СНиП 23-01:2013 «Строительная теплотехника (Тепловая защита зданий)», от 26 мая 2013 г., № 1 68. СП 23-101-2013, «Проектирование тепловой защиты зданий» от 26 мая 2013 г., № 1 69. СНиП КР 31-04-2001 «Общественные здания и сооружения» от 16 апреля 2001 г., № 62 70. СНиП КР 31-08: 2013 «Школьные здания» от 12 июля 2013 г., № 149 71. СНиП 2.04.05-91(*) «Отопление, вентиляция и кондиционирование» 72. СНиП 2.01.02-85 (*) «Противопожарные формы» 73. СНиП 2.04.01 - 85* «Внутренний водопровод и канализация зданий» 74. МСН 2.04-05-95 «Естественное и искусственное освещение» 75. ВСН 59-88 «Электрооборудование для жилых и общественных зданий» 76. СНиП 2-02-01-83 «Основания зданий и сооружений» 77. Перечень законодательных документов по строительным материалам, продукции и сооружениям, позволяющих выполнять требования Технического регламента «Безопасность строительных материалов, продукции и сооружений» от 22 марта 2011 года. 78. Руководство к расчетному приложению для энергетической эффективности зданий, от 26 мая 2013 г., № 1 79. Национальный статистический комитет Кыргызской Республики «Промышленность Кыргызстана», Бишкек, 2017 г. 80. Аналитический доклад «Финансирование в секторе образования Кыргызской Республики», Бишкек, 2016 г., https://eeas.europa.eu/delegations/kyrgyz- republic_el/50040/Support%20to%20the%20Reform%20of%20the%20Education%20Sector%20in% 20the%20Kyrgyz%20Republic 81. Справочный документ о лучших методах обеспечения энергетической эффективности зданий (ферваль 2009 г.), http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/BREF/ENE_Adopted_02-2009.pdf. 82. Юнисон Групп, брошюра «Отопление углем. Руководство для пользователей», (Бишкек, Юнисон, 2016 г.) 83. О стратегических направлениях развития системы образования в Кыргызской Республике, решение Правительства Кыргызской Республики от 23 марта 212 года, № 20 84. Открытые данные Национального статистического комитета Кыргызской Республики http://www.stat.kg/ 85. Веб-портал «Открытый бюджет» Министерства Финансов Кыргызской Республики, https://budget.okmot.kg/ 86. Веб-портал финансовых данных «Акчабар», https://www.akchabar.kg/ 87. Веб-портал государственных закупок, https://zakupki.gov.kg/ 88. Национальная стратегия устойчивого развития на 2018 – 2040 годы, принятая в октябре 2018 г. 89. Дорожная карта по совершенствованию законодательства в сфере энергетической эффективности зданий на 2017 – 2019 гг., утверждена Госстроем в 2016 г. 90. Среднесрочная тарифная политика Кыргызской Республики на электрическую и тепловую энергию за 2014 – 2017 гг.», (утверждена в 2014 г.) 91. (проект) Программа по развитию систем теплоснабжения в малых и средних городах Кыргызской Республики на 2017 – 2025 гг. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 98 Лиц, с которыми проведены интервью 1. Азамат Оморов, заведующий отделом промышленности топливно – энергетического комплекса и недропользования, аппарат Правительства Кыргызской Республики 2. Жоомарт Кубанычбеков, эксперт, отдел экономики и инвестиций, аппарат Правительства Кыргызской Республики 3. Марат Чолпонкулов, советник, Государственный комитет энергетики, промышленности и недропользования 4. Айтмамат Кадырбаев, заместитель Председателя, Государственный комитет энергетики промышленности и недропользования 5. Максат Амираев, начальник, управление развития и мониторинга ЖКХ, Государственное агентство архитектуры, строительства и жилищно – коммунального хозяйства 6. Валентина Касымова, профессор, Кыргызский Государственный Университет имени Раззакова (автор проекта «Концепции топливной и энергетической отрасли Кыргызской Республики до 2040 г.») 7. Эшимбек Карасартов, заместитель председателя, Комитет по топливно-энергетическому комплексу и строительству Парламента Кыргызской Республики 8. Рустам Сыдыков, главный специалист ОАО «Национальная энергетическая холдинговая компания» 9. Бакыт Аскарбеков, менеджер по финансам, Программа финансирования устойчивой энергии в Кыргызстане (KyrSEFF) 10. Ражап Биялиев, эксперт по вопросам теплоснабжения 11. Зухра Хурова, старший кредитный специалист, «Оптима Банк» 12. Гульнара Абдылдаева, старший специалист, управление ЖКХ, Мэрия г. Бишкек 13. Таалай Курманбеков, начальник, финансовое управление Сокулукского района 14. Айбек Аскарбеков, член городского совета, г. Нарын 15. Айбек Касымов, директор, ОсОО «ES Technology»(«ИС Технолоджи») 16. Азамат Акелеев, директор, ОсОО «Smart Energy Solutions» 17. Кайрат Джанбаев, директор, ОсОО «NurSun» 18. Талгат Чинетов, директор, «BiFORCE»(«Бифорс») 19. Айдар Мендеев, технический директор, ОсОО «СМУ-3» (строительная компания) 20. Рахатбек Асанов, директор, ОсОО «ЕвроТехСтрой» (строительная компания) 21. Тимур Вильданов, генеральный директор по проектированию, ОсОО «Айлунстрой» (проектная компания) Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 99 Приложение B: Описание механизмов финансирования ЭЭ в государственном секторе101 Бюджетное финансирование с возмещением капитала Согласно данному подходу, финансирование предоставляется государственным органом как, например, Министерством финансов (МФ), посредством сочетания бюджетных средств и финансирования со стороны доноров и международных финансовых учреждений (МФУ). Такой вид финансирования покрывает инвестиционные затраты на реализацию проектов по ЭЭ в государственных и муниципальных зданиях и сооружениях. Получатель финансирования «выплачивает» предоставленные средства за счет сбережений, полученных в ходе реализации инвестиционного проекта в форме сокращенных бюджетных ассигнований на счета за электропотребление государственного ведомства в последующие годы. Размер сокращенных ассигнований, как правило, основывается на сумме сэкономленных затрат на энергетические нужды. Движение денежных средств для оплаты улучшений, связанных с ЭЭ, следует тому же порядку, что и любые другие денежные средств, получаемые от МФ. Выплата МФ может быть полной или частичной. Подход частичных выплат используется для привлечения муниципальных энергокомпаний и государственных ведомств к участию в программе, поскольку они вправе удержать часть сэкономленных средств. Сэкономленные затраты на энергетические нужды далее используются для финансирования дополнительных инвестиций ЭЭ и формируют основу для устойчивого финансирования ЭЭ за счет обращения денежных средств. Финансирование потребителей с использованием счетов за электроэнергию Финансирование потребителей – это механизм, в соответствии с которым энергоснабжающая организация финансирует реализацию проектов по ЭЭ зданий своих потребителей из государственного сектора. Денежные средства предоставляются потребителю (в качестве которого может выступать государственная организация) в качестве займа на закупку и монтаж оборудования, а заем погашается посредством счетов за электроэнергию. Расходы на реализацию мер по ЭЭ несут индивидуальные пользователи, в помещениях которых были реализованы меры по ЭЭ. Такие потребители являются бенефициарами энергосбережений и связанного с ними сокращения расходов. Подход финансирования потребителей предназначен для преодоления первого стоимостного барьера (отсутствие внутренних средств) инвестированию в ЭЭ. При данном подходе энергоснабжающее предприятие предоставляет или обеспечивает финансирование, необходимое для проектных инвестиций. Потребитель подписывает договор займа с энергоснабжающей организацией, которой заем погашается посредством счетов за энергопотребление, оплачиваемых потребителем, в которые дополнительно включается соответствующая строка. В большинстве случаев заем погашается таким образом, что сумма выплат меньше расходов потребителя, которые сократились в связи с энергосбережениями за счет использования энергетически эффективного оборудования. Таким образом, потребитель может не иметь проблем с движением денежных средств в течение всего срока реализации проекта по ЭЭ. Возобновляемый фонд энергетической эффективности Возобновляемый фонд энергетической эффективности (ВФЭЭ) зарекомендовал себя как жизнеспособный вариант репликации финансирования ЭЭ в государственном секторе. Типичный Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 100 ВФЭЭ, созданный за счет государственных средств и займов МФУ, предполагает предоставление финансирования государственным ведомствам для покрытия первоначальных инвестиционных расходов на реализацию проектов ЭЭ. Затем часть сэкономленных средств используется на выплаты по ВФЭЭ до тех пор, пока инвестиции не будут возмещены, плюс процентная ставка и сборы за обслуживание. Выплаты могут затем использоваться для финансирования дополнительных проектов тем самым, позволяя капиталу возобновляться и создавать устойчивый механизм финансирования. Поскольку заемщик и кредитор – в государственной собственности, некоторые такие средства могут зачастую предлагать финансирование с более низкими издержками, более длительными периодами выплат и менее жесткими требованиями к обеспечению по сравнению с коммерческими займами. Поскольку проекту ЭЭ имеют положительную финансовую окупаемость, использование сэкономленных средств и их повторное использование для новых инвестиций приводит к более эффективному использованию государственных средств по сравнению с типичными подходами финансирования за счет бюджета или гранта, что помогает демонстрировать коммерческую жизнеспособность инвестиций в ЭЭ и создавать кредитные истории для государственных ведомств, прокладывая путь коммерческому финансированию в будущем. Государственные или «супер» ЭСКО Несколько стран выполняют более активную роль в продвижении проектов ЭЭ, используя подход в виде заключения договоров на повышение энергетической эффективности, путем учреждения государственных или «супер» ЭСКО, находящихся, частично или полностью, в государственной собственности. Зачастую такие ЭСКО создаются для их продвижения. Так, к примеру, в Китае при поддержке Всемирного банка были созданы пилотные ЭСКО в Пекине, Шандонге и Ляонине, в Польше – MPEC, в Хорватии - ЭСКО ГЭС. В качестве другого примера можно привести учреждение УкрЭСКО в Украине. Такие государственные ЭСКО, как правило, создаются в ситуации, когда местные рынки ЭСКО находятся в процессе образования, а для их катализации необходимы определенные действия со стороны государственного сектора. Дополнительным преимуществом государственной ЭСКО является упорядочивание процедур разработки проекта и затрат, поскольку государственное ведомство просто привлекает другое государственное ведомство путем заключения меморандума о взаимопонимании (МоВ) или же простого рамочного договора. «Супер» ЭСКО – это специальный тип государственной ЭСКО. «Супер» ЭСКО учреждается государством и выполняет две важные функции: (i) реализация проектов ЭЭ в государственном секторе (больницы, школы, муниципальные коммунальные службы, государственные здания и иные государственные сооружения) с использованием подхода заключения договоров на повышение энергетической эффективности и (ii) поддержка развития потенциала и мер по разработке проектов существующими ЭСКО частного сектора за счет привлечения их в качестве субподрядчиков для осуществления различных функций по реализации проектов. Правительство (возможно при помощи МФУ) предоставляет «супер» ЭСКО достаточный объем денежных средств для реализации проектов по повышению энергосбережения в государственном секторе и привлечения коммерческого финансирования. Еще одна функция «супер» ЭСКО заключается в облегчении доступа к проектному финансированию путем установления связей с местными или международными финансовыми учреждениями. «Супер» ЭСКО может также предоставить гарантии по кредиту или от рисков для реализации проектов ЭСКО или же выступать в качестве лизинговой или финансирующей организации для предоставления Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 101 оборудования ЭЭ ЭСКО и/или потребителям в аренду или на условиях совместного использования выгод. Кредитные линии для повышения энергетической эффективности государственного сектора (администрируются банком развития или коммерческими банками) Кредитная линия для повышения ЭЭ в государственном секторе – это механизм финансирования, предоставляющий средств местным банкам и финансовым учреждениям (ФУ) для финансирования путем привлечения заемного капитала проектов по повышению ЭЭ в общественных зданиях и сооружениях, и зданиях и сооружениях коммунальных служб. Основная цель такой кредитной линии – увеличить наличие финансирования для таких кредиторов в целях финансирования за счет заемного капитала муниципальных инвестиций в проекты по повышению ЭЭ. Такие кредитные линии могут управляться банком развития, муниципальным банком, коммерческим банком или несколькими коммерческими банками или иными финансовыми учреждениям. Правительство, многосторонние или двусторонние финансовые учреждения или правительства в сотрудничестве с международными донорскими агентствами могут создавать специальные кредитные линии для повышения ЭЭ. Средства, предоставляемые донорами или правительствами кредиторам, зачастую дополняются средствами, предоставляемыми участвующими банками и / или финансовыми учреждениями, что позволяет увеличить общую сумму для финансирования путем привлечения заемных средств. Механизм распределения рисков Основным барьером коммерческого финансирования проектов по повышению ЭЭ в государственном секторе является восприятие коммерческих кредиторов проектов по повышению ЭЭ как исходно более рискованные по сравнению с их традиционными инвестициями. Механизм распределения рисков предназначен для решения такого вопроса, предоставляя частичное покрытие рисков в выдаче займов на реализацию проектов по ЭЭ. Механизм, по сути двусторонний договор о распределении убытков, в целом включает субординированную гарантию о возмещении и может также включать оговорку касательно первого убытка 102, которые могут использоваться для покрытия определенной суммы убытков до начала распределения рисков. Механизм частичного распределения рисков, используемый правительством, донорским агентством или иным государственным ведомством, может помочь муниципальным коммунальным службам и государственным ведомствам посредством: (a) предоставления им доступа к финансовым средствам, (b) снижения стоимости капитала, и (c) продления срока займа или льготного периода в соответствии с движением денежных средств проекта (Mostert 2010). Такой механизм также позволяет сформировать потенциал коммерческих кредиторов финансирования проектов по ЭЭ на устойчивых коммерческих условиях. Коммерческое финансирование и выпуск долговых ценных бумаг В данном варианте муниципалитеты либо берут займы в коммерческих банках (при наличии кредитоспособности и возможности получения займов), либо выпускают облигации для финансирования инвестиций в ЭЭ. Данный вариант может мобилизовать коммерческие финансовые средства, которые можно использовать в более широких масштабах и которые достаточно устойчивы. Элементы конкуренции могут помочь в снижении затрат на финансирование, решить проблемы Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 102 непродолжительных сроков и избыточного обеспечения и позволит государственным ведомствам проводить закупки / реализацию проектов своими силами. Данный вариант может сработать при наличии хорошо развитых систем муниципального кредитования и рейтинга, желания финансовых учреждений и их способность кредитовать государственный сектор в части реализации проектов по ЭЭ, а также при наличии крупных муниципалитетов, имеющих сильный технической потенциал, желающих и способных реализовывать несколько проектов по ЭЭ вместе. Кредитование поставщиков и лизинг Лизинг – это договор, согласно которому лизинговая компания (лизингодатель) предоставляет клиенту (лизингополучателю) право использовать его оборудования на определенный период времени (срок лизинга) и за определенную оплату (обычно ежемесячно). В зависимости от структуры лизинга клиент в конце лизингового срока может приобрести, вернуть или продолжить лизинг оборудования. Различные типы организаций, включая индивидуальных предпринимателей, хозяйствующие товарищества, корпорации, государственные ведомства, религиозные и некоммерческие организации, в различных странах мира используют механизм лизинга. Поставщики оборудования ЭЭ могут предоставлять оборудование в лизинг, как правило, лизинговые платежи рассчитываются по оцененным энергосбережения. Аренду оборудования можно в широком смысле классифицировать на два вида: операционная аренда и финансовый лизинг или капитальная аренда (аренда основных фондов). При операционной аренде арендодатель (или собственник) передает арендатору только право на использование имущества. В конце срока аренды арендатор возвращает имущество арендодателю. Поскольку арендатор не берет на себя риск собственника, расходы на аренду учитываются как операционные расходы в отчете о прибылях и убытках, а сама аренда никак не влияет на балансовый отчет. Коммерческое финансирование с привлечением частных ЭСКО На самом верху «лестницы финансирования» описанных ранее проектов в государственном секторе находится развитие поставщиков энергоуслуг из частного сектора такие как, ЭСКО, специализирующиеся на разработке и реализации проектов по повышению ЭЭ. Частные ЭСКО могут помочь в преодолении важных барьеров реализации проектов по повышению ЭЭ в государственном секторе в более широких масштабах. Частные ЭСКО могут (a) предлагать ряд услуг по цепочки добавленной стоимости энергетических услуг и (b) предоставить технические навыки и ресурсы, необходимые для идентификации и реализации возможностей ЭЭ, оказывать услуги посредством договоров по повышению ЭЭ (тем самым сокращая риски муниципальных коммунальных служб и государственных ведомств), облегчать доступ к финансированию для коммерческих кредиторов и способствовать тому, что пользователи энергоресурсов будут оплачивать услуги за счет сэкономленных средств. Заключение договора по повышению ЭЭ относится к осуществлению услуг по ЭЭ, предлагаемых частными ЭСКО по договорам по повышению ЭЭ. Такой механизм характеризуется следующими основными аспектами: • ЭСКО предлагает ряд услуг, включая (a) проектирование, инженерно-конструкторские, строительные услуги, пуск в эксплуатацию и техобслуживание мер по ЭЭ, и (b) мониторинг и проверку объемов энергосбережения и сэкономленных средств. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 103 • ЭСКО предоставляет финансовые средства или организует финансирование (как правило, до 100%) и выполняет договоры «совместного использования сэкономленных средств» или «гарантированных сэкономленных средств» таким образом, что выплаты ЭСКО меньше суммы средств, сэкономленных за счет реализации проекта. • В рамках договоров по повышению ЭЭ ЭСКО дают отдельные гарантии исполнения договора на весь проект (для сравнения производители или поставщики оборудования дают гарантии только на отдельное оборудование) и, в целом, гарантируют уровень энергосбережения и /или экономии средств. • Выплаты ЭСКО производятся после удовлетворения гарантий исполнения договора. • Большую часть технического, финансового риска и риска техобслуживания берет на себя ЭСКО, тем самым существенно сокращая риски пользователя энергоресурсами. Краткое изложение В таблице ниже вкратце представлены варианты финансирования. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 104 Таблица B-1. Краткое изложение характеристик вариантов финансирования проектов по повышению энергетической эффективности в государственном секторе Вариант Вопросы, требующие финансирования Условия Преимущества Недостатки решения Примеры 1. Бюджетное • Кредитный барьер слишком • Легко реализовать • Устойчивость вызывает • Кто будет управлять • Венгрия финансирование с высокий, неразвитый банковский • Можно предоставлять сомнения даже, если и администрировать • Литва возмещением сектор, трудности в финансовые средства выплаты производятся денежные средства? • Бывшая капитальных предоставлении залогового напрямую из бюджета. • Имеется ли Югославская вложений обеспечения муниципальным достаточный республика • Финансирование должно быть организациям и потенциал Македония направлено на новые и центральным реализации? • Сербия неразвитые рынки; государственным • администрирование программ органам должно быть эффективным; первоначальные результаты подпроектов должно широко распространяться; требуется устойчивое софинансирование • Наличие финансовых средств для реализации проектов по повышению ЭЭ Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 105 Вариант Вопросы, требующие финансирования Условия Преимущества Недостатки решения Примеры 2. Финансирование • Требует принятие нормативные • Упорядоченные • Требует изменений в • Заинтересованы ли • Бразилия потребителей с правовых актов, регулирующих выплаты, более низкий регулировании энергокомпании и • Китай использованием участие энергокомпаний риск погашения в деятельности есть ли у них • Индия счетов за • Сильные финансовое положение случае отключения энергокомпаний и желание? • Мексика электроэнергию и система финансового электроэнергии системах выставления • Имеют ли они • Шри-Ланка управления в энергокомпаниях • Формирование счетов достаточный • Тунис • Платежная дисциплина среди взаимоотношений с • Формирует потенциал и системы потребителями и услуги потенциально выставления счетов • США потребителей государственного сектора, адекватные энергокомпаний монополистическое для финансирования ценообразование на • Можно реализовать поведение потребителей с электроэнергию и практика устойчивым образом и • Финансирование может использование выставления счетов в больших масштабах составить конкуренцию счетов за местным банкам электроэнергию? • Ограниченный опыт • Благоприятна ли работы с действующая теплоснабжающими регулятивная компаниями система? 3. Возобновляемый • Недостаточная ликвидность в • Можно структурировать • Может потребоваться • Необходим сильный • Болгария фонд банковском секторе, неприятие для решения принятие новых и • Румыния энергетической риска среди кредиторов потребностей в законов квалифицированных • Армения эффективности • Использование грантовых финансировании и с • Фонд может менеджер или средств как субординированного учетом развивающегося испытывать трудности в команда управления долга может помочь в потенциала всех покрытии (руководство) мобилизации коммерческого общественных зданий административных фондом финансирования (муниципальных и расходов за счет своих • Необходима • Техническая помощь в государственных) доходов законодательная распространении информации о • Вариант ЭСК может база для учреждения результатах подпроектов по ЭЭ / быть очень полезным фонда финансовых данных, важных для для муниципалитетов с устойчивости низким уровнем • Необходимость в наличии доступа к кредитам и профессиональной команды недостаточным управления фондом, имеющей потенциалом хорошие стимулы Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 106 Вариант Вопросы, требующие финансирования Условия Преимущества Недостатки решения Примеры 4. Государственная • Неразвитость сектора частных • Может решить вопросы • Необходимость в • Где будет • Государственная или «супер» ЭСКО ЭСКО, но есть финансирования и создании новой расположена такая ЭСКО Украины заинтересованность / спрос на сформировать организации государственная (УБРР), ЭСКО ГЭС развитие сектора ЭСКО потенциал ЭСКО • Необходимость в ЭСКО? Хорватия ВБ/GEF), • Легче установить договорные финансировании • Будут ли доноры Армения, Уругвай, отношения между • Необходимость в заинтересованы в EESL (Индия) государственной ЭСКО и эффективном финансировании организациями государственного функционировании, а такой организации? сектора, чем с частными также избегать поставщиками услуг монополистического положения 5 a. Целевая • Развитый государственный / • Формирует рынок • Опирается на сильного • Есть ли подходящий • Бразилия кредитная линия, муниципальный кредитный коммерческого банка – партнера, банк развития? Индия предоставляемая рынок кредитования путем имеющего стимул и • Какое количество (муниципальный банком развития • Высокие процентные ставки по демонстрации того, что способность государственных инфраструктурный кредитам коммерческих банков и государственные проактивно развивать организаций могут фонд) сжатые сроки погашения организации могут кредитный портфель и получить кредит • Мексика • Существование надежного банка погашать кредиты предлагать (имеют потенциал • Турция развития, проявляющего • Позволяет качественные заимствования) и (предложение) желание кредитовать проекты по государственным финансовые продукты являются ли они ЭЭ и взять на себя риски организациям • Обслуживает только кредитоспособными? погашения осуществлять закупки и кредитоспособные • Муниципалитеты должны иметь реализовать проекты муниципалитеты способность и желание брать в • Позволяет • Некоторые банки кредит устанавливать более развития не проводят • Государственные организации низкие процентные надлежащую оценку способны удерживать ставки рисков сэкономленные за счет ЭЭ • Денежные средства средства могут обращаться, что придает им большую устойчивость Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 107 Вариант Вопросы, требующие финансирования Условия Преимущества Недостатки решения Примеры 5 b. Целевая • Хорошо развитый банковский • Использование частных • Необходимо наличие • Будут ли • Кредитная линия кредитная линия на сектор, желание банков денежных средств муниципалитетов или участвующие KfW в Сербии ЭЭ, принимать риски и ЭЭ как вид • Использование ЭСКО, имеющих финансовые • Венгрия предоставляемая свой деятельности существующей потенциал учреждения • Китай коммерческим(и) • Достаточная активность рынка банковской заимствования предоставлять • Турция финансовым(и) для развития портфеля проектов инфраструктуры для (кредиты и залоговое кредиты учреждением(ями) • Украина в разработке финансирования обеспечение) муниципальным энергокомпаниям и • Узбекистан • Необходимость в государственного • Желание банков / ФУ одновременной технической сектора кредитовать государственным помощи для формирования государственный сектор организациям? сильного спроса, создания • Какое количество устойчивого портфеля государственных качественных проектов организаций могут получить кредит (имеют потенциал заимствования) и являются ли они кредитоспособными? 6. Программа • Хорошо развитый банковский • Эффективно • Необходим • Достаточно ли • USAID DCA в БЮР распределения сектор, банки – ликвидны и реализована в относительно зрелый зрелый банковский Македония, рисков (как, проявляют желание принимать некоторых странах банковский сектор и сектор? Болгарии и других например, некоторые риски, но считают Центральной и заемщики, отвечающие • Какое количество странах частичная гарантия проекты ЭЭ высоко Восточной Европы квалификационным муниципалитетов • Болгария, CEEF выплаты кредита) рискованными • Может расширить требованиям являются (Центральная / • Достаточная активность рынка коммерческое • Отрицательный опыт кредитоспособными? Восточная для развития портфеля проектов финансирование работы ВБ и USAID с Европа), Китай, в разработке государственными Хорватия, организациями в Венгрия, Польша некоторых странах Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 108 Вариант Вопросы, требующие финансирования Условия Преимущества Недостатки решения Примеры 7. Коммерческое • Требуется хорошо развитые • Мобилизация • Целесообразно для • Есть ли финансисты, • Болгария финансирование, системы кредитования и коммерческого нескольких желающие и • Дания долговые ценные кредитного рейтинга финансирования может объединенных очень способные • Индия бумаги (облигации) государственного сектора расширить масштабы и крупных проектов кредитовать • США • Наличие финансистов, желающих создать устойчивость • Только организации с государственный и способных кредитовать • Элементы конкуренции высоким уровнем сектор? проекты по ЭЭ в государственном могут помочь снизить кредитоспособности • Какое количество секторе затраты на могут воспользоваться государственных • Наличие крупных финансирование таким механизмом организаций могут муниципалитетов с сильным • Может помочь в • Относительно высокие получить кредит техническим потенциалом, решении проблем транзакционные (имеют потенциал желающих объединить избыточного издержки заимствования) и множество проектов по ЭЭ обеспечения / коротких являются ли они сроков погашения кредитоспособными? займов 8. Кредитование • Крупные, кредитоспособные • Мобилизация • Опирается на местные • Какое количество • Китай поставщиков, местные и /или международные коммерческого банки и лизинговые государственных • ЕС лизинг поставщики, способные и финансирования может компании организаций могут • США желающие финансировать расширить масштабы и • Обслуживает только получить кредит • проекты по ЭЭ в государственном создать устойчивость государственные (имеют потенциал секторе • Элементы конкуренции организации с высоким заимствования) и • Финансирование лизинга могут помочь снизить уровнем являются ли они местными банками затраты на кредитоспособности кредитоспособными? • Кредитоспособные финансирование • Поставщики должны государственные организации, • Финансирование и взять на себя которые могут заключать закупки по одному существенную долгосрочные договоры с договору задолженность и поставщиками • Арендные (лизинговые) предлагать • Государственные организации платежи не долгосрочное могут удерживать засчитываются как финансирование сэкономленные за счет ЭЭ внешний долг • Только некоторое средств, производить выплаты в оборудование для зависимости от объема зданий пригодно для энергопотребления лизинга (освещение, ГВС, котлы) Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 109 Вариант Вопросы, требующие финансирования Условия Преимущества Недостатки решения Примеры 9. Коммерческое • Благоприятная политика и среда • Мобилизация • Необходимы местные • Есть ли на рынке • Программа ВБ и финансирование с • Первоначально внедрение более коммерческого банки и ЭСКО для частные ЭСКО? Китая по ЭСКО привлечением простых бизнес моделей финансирования может предоставления • Являются ли частные • Чешская частных ЭСКО / • Приемлемые схемы расширить масштабы и финансирования по ЭСКО и / или Республика договоры по финансирования создать устойчивость обоснованной муниципалитеты • Германия повышению ЭЭ • Может помочь в стоимости и принятия кредитоспособными • Раннее развитие рынка за счет • Венгрия реализации проектов решении проблем кредитного риска для целей • Индия государственного сектора избыточного • Обслуживаются только коммерческого • Япония • Развитие моделей ГЧП для того, обеспечения / кратких государственные проектного сроков погашения организации с высоким финансирования? • Южная Корея чтобы дать толчок развитию • США рынка займов уровнем • ДПЭЭ не могут кредитоспособности • Канада засчитывать в счет • Сектор ЭСКО трудно внешнего долга, развивать государственные • Затруднения в решении организации вопросов перекладывают государственных технические риски на закупок третьих лиц Источник: Всемирный банк Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 110 Приложение C: Распределение ЭЭ технологий в Кыргызской Республике Модерниз Теплов ация ые отопитель Модерниз Модерниза Эффективн Кондицио насос ной ация ция Теплоизоляци ые газовые неры (AC) ы (ТН) системы, отопитель отопительн Солнечные Водяные / онный и с (возду на уровне ной ой установки геотермал материал твердотопл Солнечные тепловым х- жилых системы, системы, интегриров ьные стены / ивные водонагрев и воздух помещени на уровне на уровне анные в тепловые Окна крыша/ пол котлы атели насосами ) й зданий зданий сооружения насосы Основа м² oкон м² Количество Количество Количество Количе Квартиры с Здания с Здания с Количество Количество данных о теплоизоляции котлов коллекторны сплит ство новыми учетом современны фотоэлектрич тепловых продажах средней х установок систем со теплов радиаторам тепловой ми еских насосов для мощности 24 средней ых и, энергии + индивидуаль установок средней оборудован кВт мощностью насосов термостатн контроля ными мощностью ия НДТ и 5 кВт со ые расхода тепловыми 17 кВт CMP тепловой средне балансиров пунктами тепловой (практика энергии й очные энергии общего мощнос вентили, рынка) ть 17 балансиров кВт ка системы теплово й энергии Оборудов Оборудование, Котел, Коллектор, AC, ТН, Оборудован Оборудова Оборудован Оборудовани Оборудован ание, установка подключение накопительн установка установ ие, ние, ие, е, установка ие, установка к системе, ый бак, ка установка установка установка установка установка установка Объем 135,000 633,333 500 413 1,000 11 3 300 20 20 300 2 продаж в КР из них на 20% 50% 20% 50% 40% 0% - - - 250 - реконстр укцию из них 80% 50% 80% 50% 60% 100% 3 300 20 20 50 2 новые здания Всего 7,702,500 88,131,250 200,000 50,000 150,000 10,000 145,200 4,400 4,400 886,000 886, 000 количество единиц (м ² или количество) Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 111 в КР = общий рынок для технологии Количество 280,000 1,200,000 1,250 1,250 2,500 10 3,300 130 800 70 2 установленн ых единиц Охват рынка 20% 30% (в 3% 5% 4% 0% 5% 3% 20% 0% 0% в 2017 году городской местности) – 5% в общей Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 112 Сноски 1 Как поясняется в отчете USAID за 2015 год «Анализ заинтересованных сторон цепочки добавленной стоимости строительных материалов Кыргызстана», по ссылке: www.ibc.kg/en/download/858), “ГОСТ – это набор технических стандартов, охватывающих энергетику, нефть и газ, защиту окружающей среды, транспорт, телекоммуникации, недропользование, пищевую промышленность и другие индустрии. Стандарты качества и безопасности находятся в пределах ГОСТа. Строительные нормы и правила (СНиП) также находятся в рамках ГОСТа. Сертификация строительных материалов и проверка на месте проводится в Республиканском центре сертификации строительства. Стандартом сертификации строительных материалов для отрасли являются строительные нормы и правила (СНиП), оставшиеся со времен существования Советского Союза. Кыргызстанские нормы СНиП не обновлялись с того времени и не содержат международные стандарты строительных материалов. Также СНиПы полностью не переведены на кыргызский язык и больше не являются нормативно- правовым актом.” 2 Бесплатный веб-ресурс для стандартов на русском языке - http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/200296. 3 Всемирный банк (2018), Анализ фонда общественных зданий и потенциала энергоэффективности. 4 Поликлиника – это амбулаторное учреждение или отделение больницы, где лечатся амбулаторные больные. 5 Общий объем потребления энергии – это результат экстраполяции: (i) заявленного и проверенного объема потребления государственными центральными и местными органами власти, которые оплачивают счета за энергию, (ii) выборочных энергоаудитов, и (iii) инвентаризации фонда общественных зданий. 6 Остальные общественные здания либо новые, с хорошими показателями энергоэффективности, либо считаются непригодными для реконструкции по причине затрат или из соображений безопасности конструкции. 7 Расчеты основаны на выполненных расчетах по проектам Всемирного банка: Проект городского развития (6 пред-ТЭО для 2 детских садов и 4 школ); Проект улучшения теплоснабжения (8 энергоаудитов в 2 больницах, 3 детских садах и 3 школах); и Повышение устойчивости общественных зданий в Кыргызстане: 25 комплексных энергоаудитов в школах. 8 Средний срок службы стандартных технологий (в частности, каркаса здания) – от 25 до 30 лет, и средней срок эксплуатации инновационных технологий (например, тепловых насосов) – от 15 до 20 лет. 9 Для целей примерного экономического анализа мы применили Долгосрочные средние приростные затраты (LRAIC) на электроэнергию – 0,14 долл. США за 1 кВтч. LRAIC измеряет приростные затраты на общее обслуживание. Допущения относительно тарифа на электроэнергию: • Текущий тариф для учреждений государственного сектора (12/2017) = 2.5 сом/кВтч (0.036 долл. США/кВтч). • Средний прогнозный тариф на электроэнергию в ближайшие 20 лет (при годовом ИПЦ 5%, и постоянном курсе валюты 69 кырг. сом / 1 долл. США)= 4.3 сом/кВтч (0.063 долл. США/кВтч). • Для целей экономической оценки применялось значение LRAIC тарифа на электроэнергию: LRAIC 0.14 долл. США/кВтч. • Для анализа выработки электроэнергии с использованием ВИЭ, 40-процентная надбавка была прибавлена к LRAIC, чтобы отразить дополнительное экономическое преимущество сниженной вероятности аварийных отключений. Этот фактор для ФЭ характеризует улучшенную экономическую стоимость для устойчивости эксплуатации здания до 40% от выработанного количества электроэнергии. • В соответствии с условиями законодательства в области ВИЭ, тариф на поставку солнечной фотоэлектрической энергии в сеть 0.15 долл. США/кВтч гарантируется только на 8-летний период. 10 Положение о Государственном комитете промышленности, энергетики и недропользования Кыргызской Республики, утвержденное постановлением Правительства Кыргызской Республики от 15 июля 2016 года № 401, представлено по следующей ссылке http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/99446. 11 Организационная структура Госстроя представлена по следующей ссылке http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/94558. 12 См. Раздел 2.2.2.2, Энергетическая сертификация и энергетические паспорта. 13 Предполагается, что основные задачи Координационного совета – организация эффективной и конструктивной координации всех заинтересованных сторон, участвующих в обеспечении и повышении энергетической эффективности, а также улучшение результативности действий, эффективности распределения международной Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 113 поддержки и финансовых ресурсов, обмен знаниями и наилучшей практикой, а также предотвращение несогласованности и дублирования усилий. 14 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/97870. 15 См. более подробную информацию о CASEP по следующей ссылке http://www.inogate.org/projects/75?lang=en&order=date_end_desc§ion=activities. 16 О таком добровольно взятом обязательстве заявил Министр иностранных дел, г-н Э. Абдылдаев 23 сентября 2014 года на Нью-Йоркском саммите по климату (см. Главу 5). 17 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/97869?cl=ru-ru. 18 Программа финансирования устойчивой энергии в Кыргызстане (KyrSEFF) – это инвестиционный механизм, предназначенный для финансирования внедрения современного оборудования ВЭ для сбережения энергии, воды и для утилизации отходов домохозяйств и предприятий в Кыргызстане. Данный механизм был разработан Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). Размер кредитного портфеля составляет 55 млн. долларов США. Для успешной реализации энергосберегающих мер клиенты KyrSEFF получают гранты в размере от 10 до 35%, предоставляемых Инвестиционным механизмом ЕС для Центральной Азии (EU IFCA). С апреля 2013 года в рамках KyrSEFF оказана поддержка в реализации 1 415 проектов по энергосбережению, в результате которых объем энергосбережения составил 128 293 890 кВтч в год, а объем выброса вредных веществ сократился на 39 048 тон в год. См. http://www.kyrseff.kg или http://www.kyrseff.kg/?lang=en (на английском языке). 19 На основе расчетов, подготовленных в рамках программы KyrSEFF, декабрь 2017 года. 20 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/96. 21 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203377/20?mode=tekst. 22 Как указано в положении «Об энергетической сертификации зданий» (http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru- ru/93706), действует семь классов (по шкале от A до G) в отношении пяти категорий зданий: • Жилые дома • Многоквартирные жилые дома • Административные здания • Школы • Детские сады. 23 Дорожная карта по исполнению законодательства в сфере энергетической эффективности зданий была утверждена в октябре 2016 года приказом Госстроя. 24 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/56374?cl=ru-ru. 25 К примеру, постановление Правительства Кыргызской Республики № 215 от 26 апреля 2016 года «О подготовке отраслей экономики и населения Кыргызской Республики к осенне-зимнему периоду 2016/2017 года». 26 Данные сертификаты регулируются Законом об энергетической эффективности зданий 2011 года. 27 Требования энергетической эффективности структур и материалов должны быть выполнены при энергетической реновации в случае, если уровень тепловой защиты наружных ограждающих конструкций не менее чем на 25 процентов их общей площади. 28 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111496?cl=ru-ru. 29 В соответствии с ежегодным постановлением Правительства Кыргызской Республики о подготовке к осенне- зимнему периоду, которое принимается в апреле-мае, к примеру, постановление Правительства Кыргызской Республики № 215 от 26 апреля 2016 года «О подготовке отраслей экономики и населения Кыргызской Республики к осенне-зимнему периоду 2016/2017 года». http://www.gov.kg/?p=74589&lang=ru 30 31 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/200200. 32 См. https://budget.okmot.kg/ru/exp_func/index.html, портал «Открытый бюджет» на вебсайте Акчабар. Акчабар – это независимый финансовый веб-портал (https://www.akchabar.kg/ru/about). Данные представлены визуально по следующей ссылке https://www.akchabar.kg/budget/expenses/56/year/ , однако, как показывает анализ, приведенные расчеты некорректны. Министерство финансов ведет другой портал, где представлена иная информация (https://budget.okmot.kg/ru). 33 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111125. 34 https://zakupki.gov.kg. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 114 35 https://stimgrant.okmot.kg/stimgrand. В соответствии с Законом Кыргызской Республике «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2018 год и прогноза на 2019-2020 годы» сумма, выделенная на стимулирующие (долевые) гранты составляет 500 000 тыс. сомов. Согласно протоколу заседания Комиссии по одобрению проектов, подлежащих реализации за счет стимулирующих (долевых) грантов в 2018 году от 14 марта 2017 года, № 15-01 / 27, было одобрено 213 проектов. 36 Фонды развития регионов администрируются областными или местными органами власти. См. http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/97125. 37 http://edu.gov.kg/ru/schools/save-schools. 38 В соответствии с Законом Кыргызской Республики «О Национальном банке Кыргызской Республики, банках и банковской деятельности». 39 В редакции от 19 октября 2013 года, № 195. 40 Это регулируется правилами по распределению ответственности за лицензирование работ в строительном секторе: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/6849?cl=ru-ru#p2 41 http://gosstroy.gov.kg/ru/?p=1015. 42 https://www.un.org/sustainabledevelopment/energy. 43 Компетентные и мотивированные кадры – это ключ к успеху. Однако ввиду низкого уровня заработной платы государственных служащих, будет сложно убедить лучших экспертов работать в агентстве. 44 Как поясняется в отчете USAID за 2015 год «Анализ заинтересованных сторон цепочки добавленной стоимости строительных материалов Кыргызстана», по ссылке: www.ibc.kg/en/download/858), “ГОСТ – это набор технических стандартов, охватывающих энергетику, нефть и газ, защиту окружающей среды, транспорт, телекоммуникации, недропользование, пищевую промышленность и другие индустрии. Стандарты качества и безопасности находятся в пределах ГОСТа. Строительные нормы и правила (СНиП) также находятся в рамках ГОСТа. Сертификация строительных материалов и проверка на месте проводится в Республиканском центре сертификации строительства. Стандартом сертификации строительных материалов для отрасли являются строительные нормы и правила (СНиП), оставшиеся со времен существования Советского Союза. Кыргызские нормы СНиП не обновлялись с того времени и не содержат международные стандарты строительных материалов. Также СНиПы полностью не переведены на кыргызский язык и больше не являются нормативно- правовым актом.” 45 Бесплатный веб-ресурс для стандартов на русском языке http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/200296. 46 Всемирный банк (2018), Анализ фонда общественных зданий и потенциала энергоэффективности. 47 Поликлиника – это амбулаторное учреждение или отделение больницы, где лечатся амбулаторные больные. 48 Общий объем потребления энергии – это результат экстраполяции: (i) заявленного и проверенного объема потребления государственными центральными и местными органами власти, которые оплачивают счета за энергию, (ii) выборочных энергоаудитов, и (iii) инвентаризации фонда общественных зданий. 49 Отчет Всемирного банка «Оценка рынка для запуска инновационных энергоэффективных технологий и технологий на базе возобновляемых источниках энергии для реконструкции общественных зданий» (2018 г., в ограниченном доступе) содержит углубленный обзор кыргызского рынка ЭЭ и ВИЭ технологий. 50 Остальные общественные здания либо новые, с хорошими показателями энергоэффективности, либо считаются непригодными для реконструкции по причине затрат или из соображений безопасности конструкции. 51 Расчеты основаны на выполненных расчетах по проектам Всемирного банка: Проект городского развития (6 пред-ТЭО для 2 детских садов и 4 школ); Проект улучшения теплоснабжения (8 энергоаудитов в 2 больницах, 3 детских садах и 3 школах); и Повышение устойчивости общественных зданий в Кыргызстане: 25 комплексных энергоаудитов в школах. 52 Средний срок службы стандартных технологий (в частности, каркаса здания) – от 25 до 30 лет, и средний срок эксплуатации инновационных технологий (например, тепловых насосов) – от 15 до 20 лет 53 Для целей примерного экономического анализа мы применили Долгосрочные средние приростные затраты (LRAIC) на электроэнергию – 0,14 долл. США за 1 кВтч. LRAIC измеряет приростные затраты на общее обслуживание. Допущения относительно тарифа на электроэнергию: • Текущий тариф для учреждений государственного сектора (12/2017) = 2.5 сом/кВтч (0.036 долл. США/кВтч). • Средний прогнозный тариф на электроэнергию в ближайшие 20 лет (при годовом ИПЦ 5%, и постоянном курсе валюты 69 кырг. сом / 1 долл. США)= 4.3 сом/кВтч (0.063 долл. США/кВтч). Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 115 • Для целей экономической оценки применялось значение LRAIC тарифа на электроэнергию: LRAIC 0.14 долл. США/кВтч. • Для анализа выработки электроэнергии с использованием ВИЭ, 40-процентная надбавка была прибавлена к LRAIC, чтобы отразить дополнительное экономическое преимущество сниженной вероятности аварийных отключений. Этот фактор для ФЭ характеризует улучшенную экономическую стоимость для устойчивости эксплуатации здания до 40% от выработанного количества электроэнергии. В соответствии с условиями законодательства в области ВИЭ, тариф на поставку солнечной фотоэлектрической энергии в сеть 0.15 долл. США/кВтч гарантируется только на 8-летний период. 54 Национальный отчет о развитии ЭЭ и ВИЭ в КР, Европейская экономическая комиссия ООН, 2015 г. 55 Положение о Государственной комитете по энергетике, утвержденное постановлением Правительства КР от 15 июля 2016 года, см. http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/99446. 56 Организационная структура Госстроя представлена по следующей ссылке: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/94558. 57 См. Раздел 2.2.2.2, Энергетическая сертификация и энергетические паспорта. 58 Предполагается, что основные задачи Координационного совета – организация эффективной и конструктивной координации всех заинтересованных сторон, участвующих в обеспечении и повышении энергетической эффективности, а также улучшение результативности действий, эффективности распределения международной поддержки и финансовых ресурсов, обмен знаниями и наилучшей практикой, а также предотвращение несогласованности и дублирования усилий. 59 См. текст на русском языке по следующей ссылке: http://www.president.kg/sys/media/download/52135. Также см. http://kabar.kg/eng/news/national-development-strategy-of-kyrgyzstan-for-2018-2040-approved. 60 Здание с нулевым уровнем энергопотребления, также известное как здание с нулевым потреблением электроэнергии, здание с нулевым выбросом углерода - здание с нулевым чистым показателем энергопотребления. Это означает, что общий объем энергии, используемой зданием, грубо равен объему возобновляемой энергии, создаваемой на месте или же с использование возобновляемых источников энергии, расположенных в другом месте. 61 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/97870. 62 См. более подробную информацию о CASEP по следующей ссылке http://www.inogate.org/projects/75?lang=en&order=date_end_desc§ion=activities. 63 О таком добровольно взятом обязательстве заявил Министр иностранных дел, г-н Э. Абдылдаев 23 сентября 2014 года на Нью-Йоркском саммите по климату (см. Главу 5). 64 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/97869?cl=ru-ru. 65 Программа финансирования устойчивой энергии в Кыргызстане (KyrSEFF) – это инвестиционный механизм, предназначенный для финансирования внедрения современного оборудования ВЭ для сбережения энергии, воды и для утилизации отходов домохозяйств и предприятий в Кыргызстане. Данный механизм был разработан Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). Размер кредитного портфеля составляет 55 млн. долларов США. Для успешной реализации энергосберегающих мер клиенты KyrSEFF получают гранты в размере от 10 до 35%, предоставляемых Инвестиционным механизмом ЕС для Центральной Азии (EU IFCA). С апреля 2013 года в рамках KyrSEFF оказана поддержка в реализации 1 415 проектов по энергосбережению, в результате которых объем энергосбережения составил 128 293 890 кВт.ч в год, а объем выброса вредных веществ сократился на 39 048 тон в год. См. http://www.kyrseff.kg или http://www.kyrseff.kg/?lang=en (на английском языке). 66 По расчетам KyrSEFF, декабрь 2017 г. 67 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/96. 68 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203377/20?mode=tekst. 69 Как указано в положении «Об энергетической сертификации зданий» (http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru- ru/93706), действует семь классов (по шкале от A до G) в отношении пяти категорий зданий: • Жилые дома • Многоквартирные жилые дома • Административные здания • Школы • Детские сады Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 116 70 Дорожная карта по исполнению законодательства в сфере энергетической эффективности зданий была утверждена в октябре 2016 года приказом Госстроя.. 71 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/56374?cl=ru-ru. 72 К примеру, постановление Правительства Кыргызской Республики № 215 от 26 апреля 2016 года «О подготовке отраслей экономики и населения Кыргызской Республики к осенне-зимнему периоду 2016/2017 года». 73 Данные сертификаты регулируются Законом об энергетической эффективности зданий 2011 года. 74 Требования энергетической эффективности структур и материалов должны быть выполнены при энергетической реновации в случае, если уровень тепловой защиты наружных ограждающих конструкций не менее чем на 25 процентов их общей площади. 75 СНиП КР означает стандарт (или строительную норму, СН), полностью адаптированный к условиям Кыргызской Республики и согласованный с законодательством страны. Стандарты имеются в национальных базах данных таких как http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/200296. 76 Коэффициенты U используются для измерения того, насколько хорошо элементы материала зданий выполняют роль изоляционного материала. Чем меньше коэффициент U, тем лучше изоляционный материал. 77 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/93633. 78 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111496?cl=ru-ru. 79 Правительство, как правило, определяет стандарты на одного учащегося, класс или группу с учетом условий каждого учреждения. Количество учащихся не учитывается в небольших сельских школах. 80 В соответствии с ежегодным постановлением Правительства Кыргызской Республики о подготовке к осенне- зимнему периоду, которое принимается в апреле-мае, к примеру, постановление Правительства Кыргызской Республики № 215 от 26 апреля 2016 года «О подготовке отраслей экономики и населения Кыргызской Республики к осенне-зимнему периоду 2016/2017 года». http://www.gov.kg/?p=74589&lang=ru 81 82 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/200200. 83 См. https://budget.okmot.kg/ru/exp_func/index.html, портал «Открытый бюджет» на вебсайте Акчабар. Акчабар – это независимый финансовый веб-портал (https://www.akchabar.kg/ru/about). Данные представлены визуально по следующей ссылке https://www.akchabar.kg/budget/expenses/56/year/ , однако, как показывает анализ, приведенные расчеты некорректны. Министерство финансов ведет другой портал, где представлена иная информация (https://budget.okmot.kg/ru). 84 Закон Кыргызской Республики № 101 от 15 июля 2011 года «О местном самоуправлении» http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203102?cl=en-ru; Закон Кыргызской Республики № 215от 25 сентября 2003 года «О финансово-экономических основах местного самоуправления» http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/1341. 85 http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111125. 86 https://zakupki.gov.kg. 87 https://stimgrant.okmot.kg/stimgrand. В соответствии с Законом Кыргызской Республике «О республиканском бюджете Кыргызской Республики на 2018 год и прогноза на 2019-2020 годы» сумма, выделенная на стимулирующие (долевые) гранты составляет 500 000 тыс. сомов. Согласно протоколу заседания Комиссии по одобрению проектов, подлежащих реализации за счет стимулирующих (долевых) грантов в 2018 году от 14 марта 2017 года, № 15-01 / 27, было одобрено 213 проектов. 88 Фонды развития регионов администрируются областными или местными органами власти. См. ссылку: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/97125. 89 http://edu.gov.kg/ru/schools/save-schools. 90 Более подробная информация о проекте представлена по следующей ссылке: http://www.aris.kg/ru/proekty_aris/realizuemye_proekty/proekt_gorodskogo_razvitiya 91 В соответствии с Законом Кыргызской Республики «О Национальном банке Кыргызской Республики, банках и банковской деятельности». 92 В редакции от 19 октября 2013 года, № 195. 93 Это регулируется правилами по распределению ответственности за лицензирование работ в строительном секторе: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/6849?cl=ru-ru#p2 94 http://gosstroy.gov.kg/ru/?p=1015. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 117 http://newtek-schmid.com. 95 http://www.interglass.kg. 96 97 http://fakel.kg. http://tansutech.com. 98 99 https://www.un.org/sustainabledevelopment/energy. 100 Компетентные и мотивированные кадры – это ключ к успеху. Однако ввиду низкого уровня заработной платы государственных служащих, будет сложно убедить лучших экспертов работать в агентстве. Данная информация приведена на основе предыдущих исследований международного опыта в реализации 101 вариантов финансирования проектов по ЭЭ, проведенным Всемирным банком. 102 При субординированной гарантии возмещения очередность поручителя следует после других кредиторов при возмещении обеспеченных денежных средств, которые он выплачивает в случае дефолта заемщика по кредиту, что позволяет кредиторам предлагать более хорошие кредитные условия как, например, более низкие процентные ставки или более длительный срок погашения. Положение о субординации долга может быть полезным, например в случаях, когда процентные ставки высокие по причине более высокой презумпции риска или в случае использования новых технологий с ограниченным опытом эксплуатации. В случае дефолта по кредиту, все убытки покрываются за счет первого резерва на покрытие убытков до исчерпания его максимальной суммы (верхнего предела). Кредитор несет убытки только, если общие суммы убытков по кредиту превышают сумму первого резерва. Покрывая всю или большую долю первых убытков и определяя первые убытки в качестве обоснованной части кредитного портфеля (как правило, выше оцениваемой суммы дефолта или убытка), первый резерв на покрытие убытков может послужить существенным покрытием риска для кредитора, но при этом уровень всего гарантийного обязательства будет низким по отношению к общей сумме кредитного портфеля. Дорожная карта реализации мер для повышения энергоэффективности в общественных зданиях Кыргызской Республики 118